רודנות בחסות החוק

רודנות בחסות החוק הוא ספר עיון שיצא לאור בעברית בשנת 2023 בהוצאת תלם של קרן ברל כצנלסון, ועוסק במשטרים רודניים במאה ה-21 המנסים להתחזות כמשטרים הפועלים באופן דמוקרטי.

מבנה הספר 
לספר שני חלקים:
 מאמר משנת 2018 בשם "Autocratic Legalism", מאת הפרופסורית לסוציולוגיה וליחסים בין-לאומיים קים ליין שפלי, העוסק במשטרים רודניים כיום, בהבדל בינם לבין דיקטטרות של המאה ה-20 ובאופן התפתחותם של תהליכים של שחיקה דמוקרטית והפיכה עצמית במדינות דמוקרטיות. המאמר תורגם לעברית בידי מיטל שרון והוא בעריכת טל ויינטראוב.
אחרית דבר משנת 2023, שנכתבה על יונתן לוי, דוקטורנט למדע המדינה. לוי מנתח את המצב בישראל לאור התאוריה של שפלי, וטוען כי מזה מספר שנים ישראל צועדת לקראת הפיכתה לדמוקרטיה חלולה.

עיקרי המאמר של שפלי 
המאמר של שפלי מתמקד במנהיגים כריזמטיים שנבחרים בבחירות דמוקרטיות ולאחר מכן משתמשים בכוח שקיבלו כדי לשנות את החוקים ואת המערכת החוקתית שהייתה קיימת במדינה. מטרת שינויים אלו היא לאפשר למנהיגים להישאר בשלטון ללא הגבלת זמן ולהמנע ממעבר שלטון.

שפלי טוענת כי דיקטטורים רבים כיום מתנהגים בצורה שונה מדיקטטורים עד אמצע המאה ה-20. היעד הסופי שלהם וכן דרכי פעולתם שונים מאלו של אותם דיקטטורים. הדבר יכול להקשות על מי שמחפשים סימנים מזהים לדיקטטורה בדמות הפעלת אלימות ממוסדת.

לפי המאמר, הדרכים לצמצם את החירות והזכויות של האזרחים דומה בין מדינות שונות ומנהיגים רודניים לומדים את שיטות הפעולה של רודנים אחרים. לדוגמה ויקטור אורבן בהונגריה למד מולדימיר פוטין ברוסיה ומארדואן, פולין למדה מאובן בהונגריה, שיטות כגון:

 מינוי בעלי תפקידים בממשל המקומי,
 מינוי שופטים התומכים בדרכו של המנהיג,
 קידום תקשורת, עיתונות ורדיו ציבורי הפועלים כמנגנון תעמולה שמהדהד את המסרים שלהם וביקורת והגבלות על עיתונאים עצמאיים,
 שליטה על האקדמיה,
 דה-לגיטימציה והגבלת פעילות של ארגונים אזרחיים.

לדוגמה, ארדואן מינה שופטים רבים לבית המשפט החוקתי, ובכך גם מילא אותו בתומכיו וגם יצר מצג שווא שבלבל את מבקריו, שכן כביכול צעד זה נועד להקל על העומס בבתי המשפט והקל על עתירות של אזרחים. בהמשך, אורבן דאג לכך ששופטים רבים שהתנגד להם יפרשו על ידי הורדת גיל הפרישה לשופטים. פולין ראתה את ההצלחה של אורבן והעבירה חוק שלפיו שר המשפטים יכול לפטר שופטים.

הטקטיקות המתוארות בספר חוצות את הדיכוטומיה של שמאל וימין בפוליטיקה. שפלי מתייחסת לטקטיקות של המנהיג השמאלי הוגו צ'אווס שנבחר ב-1998 לנשיא ונצואלה בהצבעת מחאה נגד שתי המפלגות הגדולות. לאחר מכן הוא כינס אספה מכוננת ששכתבה את החוקה, והעניקה לו כוח כדי לרוקן את הסנאט מכוחו, כך שזה לא יוכל יותר לרסן את הממשלה.

לפי שפלי, חשוב לרודנים החדשים לשמור על תדמית של משטר דמוקרטי נורמלי ועל קבלת לגיטימיות מהציבור, ומשום כך הם נמנעים מהפרה בוטה והמונית של זכויות אדם. הם מצליחים להתמודד מול אופוזיציה קטנה אבל אין להם שום כבוד למיעוטים או לפלורליזם. הכוח השלטוני שלהם אינו מוגבל.

טקטיקות של רודנים בחסות החוק 
לפי שפלי, רודנים בחסות החוק מציגים מצג שווא של ציות לחוק וטיעונים פרו-ליברלים כדי להשיג מטרות אנטי-ליברליות והם נוקטים שיטות פעולה מעודנות, בניסיון שלא לעורר חשד:
 הם אינם מרסקים את הדמוקרטיה בגלוי: ממשיכים לקיים בחירות ושולטים על בסיס המנדט הדמוקרטי לכאורה שניתן להם.
 הם מתחזים לדמוקרטיים ככל יכולתם.
 הם אינם מבטלים מוסדות מדינה, כגון הפרלמנט או בית המשפט, אלא משנים את היעוד והתפקוד שלהם.
 ההפיכה מתבצעת תוך שינוי חוקים, רפורמות מוסדיות ותיקוני חוקה (ולא בכוח צבאי).
 הם אינם מצהירים על אידאולוגיה נוקשה וקיצונית – להפך – לעיתים קרובות האידאולוגיה שלהם גמישה לפי הצורך הפוליטי.
 הם אינם מעלימים את כל האופוזיציה, אלא מאפשרים למספר מצומצם של מתנגדים פוליטיים להתבטא, כדי לשמור על מראית עין של סובלנות.
 הם אינם סוגרים את כל אמצעי התקשורת הביקורתיים או את כל הארגונים האזרחיים, אלא מותירים מעט מהם - מוחלשים.
 אין בדרך כלל הפרה המונית של זכויות אדם. ה"רודנים החדשים" שומרים על תדמית של משטר דמוקרטי ועל קבלת לגיטימיות מהציבור, ולכן הם נמנעים מהפרה בוטה והמונית של זכויות אדם, על אף שאין להם כבוד למיעוטים או לפלורליזם.

כך למשל הרודנים החדשים אינם נלחמים ביריבים הפוליטיים תוך נקיטת אמצעים אלימים, שעלולים להתפרש כרדיפה פוליטית, אלא הם מפעילים נגדם סנקציות כלכליות (כגון פיטורים מקום העבודה, טענות לעבירות מס וכד') ומאפשרים להם לצאת לגלות, במקום לכלוא אותם.
צעדים "רכים" נגד עיתונאים ביקורתיים או ארגוני חברה אזרחית מאפשרת השפעה דומה עליהם.

שפלי טוענת כי רודנים בחסות החוק משיגים חזות של מדינה נורמלית על ידי התרחקות מהפרה אלימה והמונית של זכויות אדם, במיוחד מהפרות שעוגנו באמנות בינלאומיות לזכויות אדם או בזכויות שעוגנו בחוקה של מדינות רבות.

השיטות בהן נוקטים הרודנים החדשים של הפרת זכויות אדם נחשבות הפרות קלות יותר. הן אינן נחשבת לדבר שאפשר לתבוע בגינו בבית המשפט ולקבל הגנה חוקתית שכן אלה מכוונים לספק הגנה בעיקר נגד זכויות אדם שהפרו רודנים ברוטאליים במאה ה-20 כמו רצח עם, רצח פוליטי, מעצר ללא משפט, עינויים, צנזורה וכו'. רודנים חדשים יודעים זאת ודואגים לשמור על מראית עין של דמוקרטיה, והחוקים והנורמות הקיימים אינם מגינים מפני פעילותם . הרודנים החדשים גילו שהם אינם צריכים להרוג או לכלוא את מתנגדיהם – עדיף שהם ילמדו בעצמם כי כדאי להם להמנע מעיסוק בנושאים ציבורים.

נקודות מפתח בהשתלטות על השלטון 
שפלי מסכמת את דפוסי הפעולה של רודנים בחסות החוק בשמונה שלבים שחוזרים על עצמם במדינות שונות::
 ניצחון של המנהיג בבחירות דמוקרטיות - תולדה של הליך הוגן וחופשי במשטר דמוקרטי
 הסרת רגולציות על הממשל - פירוק המנגנונים המגבילים את הרשות המבצעת
 השתלטות על בית הנבחרים או הפיכת מוסד זה לבלתי רלוונטי
 הכפפת בתי המשפט לרשות המבצעת - על ידי "רפורמות" לכאורה ומינוי אנשים נאמנים לשלטון
 הצבת "נאמנים" בתפקידי מפתח - לדוגמה: תובע כללי, אחראים על ועדת הבחירות המרכזית, אנשי הוועדה לבחירת שופטים וכולי
 השתלטות על המרחב התקשורתי כך שרוב כלי התקשורת ידבררו את מסרי הממשלה ללא ביקורת
 דה לגיטימציה של המתנגדים - הגבלות על מפלגות האופוזיציה ועל ארגוני החברה האזרחית
 שינוי חוקי הבחירות - באופן שמבטיח ניצחון בבחירות מעתה והלאה.

קשיי הדמוקרטיה מול "הרודנים החדשים" 
שפלי מונה מספר קשיים לדמוקרטים, מול "הרודנים החדשים":

 אנשים מאומנים לזהות סימנים רק כשהם ברורים מאד ומאומנים פחות לזהות שיטות פעולה עדינות יותר.
 אנשים נוטים לחפש סימני אזהרה לרודנות תוך הישענות על סטריאוטיפים אופייניים ואילו הרודנים החדשים מסווים את הסימנים הטיפוסיים לרודנות.
 יש נטייה להתעלם מסימני אזהרה ולהתייחס לסכנות רק כשהן מתרחשות בפועל.
 בתי משפט לחוקה אינם מטפלים בהפרות "קלות" של זכויות אדם. לא מדובר במעשי רודנות "ברוטליים".

שפלי טוענת כי חינוך לאזרחות חייב לכלול לימוד של סימני האזהרה החדשים וכיצד להתגונן בפניהם, כגון: איך ומתי אפשר לסמוך על המערכת הפוליטית שממנה שופטים, למה קריאה לכתיבה מחדש של הסדרים חוקתיים צריכה להדליק נורות אזהרה.

ניתוח התאוריה על מדינת ישראל 
בחלקו האחרון של הספר, יונתן לוי משתמש בתאוריה של שפלי כדי לבחון את מצבה של ישראל, ובודק האם ישראל נמצאת בתהליך של שחיקה דמוקרטית. לוי טוען כי זה מספר שנים ישראל נמצאת בנתיב שעלול להסתיים בדמוקרטיה חלולה, בשל שינויים כמו החלשת הכנסת, מינויים פוליטיים למשרות של שומרי סף, התקפות על כלי תקשורת ועיתונים המעבירים ביקורת על הממשלה, הצרת צעדים של ארגוני החברה האזרחית, הכפפת מערכת המשפט לרשות המבצעת, שימוש ברטוריקה פופוליסטית ועוד. לוי מבצע את הניתוח שלו לאור שמונת הסעיפים שמופיעים במאמרה של שפלי.

הסעיף הראשון - ניצחון בבחירות הוגנות של מנהיג בעל נטיות אוטוריטריות. הפיכה ללא טנקים ברחובות אלא באמצעות מנהיגים שנבחרו באופן לגיטימי. לוי טוען כי בנימין נתניהו הוא מנהיג כזה וכי הוא פועל כבר תקופה מסוימת לערעור הדמוקרטיה בישראל.

הסעיף השני - פירוק מנגנונים המגבילים את כוחה של הממשלה. לפי לוי, מהלכיה של ממשלת ישראל ה-37 כוללים החלטות רבות שתכליתן ריכוז כוח בידי הרשות המבצעת, וכן פירוק מנגנונים שנועדו לפקח או להגביל כוח זה. הדבר בוצע למרות מחאה ציבורית רחבה נגד חלק מהצעדים. לדעתו, הרפורמה המשפטית המובהק ביותר בהקשר זה. לצידה יש צעדים נוספים שחלקם לא זכו לתשומת לב ציבורית כולל השתלטות של הממשלה על ועדות התכנון המחוזיות, קידום מינויים פוליטיים לתפקידים בכירים בחברות ממשלתיות, פוליטיזציה של המנהל האזרחי ביהודה ושומרון, תכנון להשתלט על המחלקה לחקירות שוטרים, מתן סמכות לשר לביטחון לאומי לנהל את חקירות המשטרה והעברת המשמר הלאומי לפיקודו הישיר.

הסעיף השלישי - השתלטות על בית הנבחרים או הפיכתו לבלתי רלוונטי. לפי לוי, נתניהו, רוטמן ולוין לא נדרשו להחליש את הכנסת שכן הרשות המחוקקת כבר הוחלשה בידי אחרים. לטענתו, העצמאות והסמכות של הכנסת נחלשה מאד ב-20 השנים מאז 2003. תהליכים שתרמו לכך כוללים את חיזוק כוחה של ועדת השרים לענייני חקיקה, הקשחת המשמעת הקואליציונית, והעלאת הסף הנדרש לשם הפלת הממשלה בכנסת. לפי לוי, דברים אלו הובילו לכך שהכנסת כמעט אינה מרסנת את הממשלה או מפקחת עליה, ולכן יש בישראל בפועל שתי רשויות בלבד - הרשות המבצעת-מחוקקת והרשות השופטת.

הסעיף הרביעי - הכפפת בית המשפט לרשות המבצעת באמצעות "רפורמות" ומינוי אנשים נאמנים לממשלה. לפי שפלי זו אחת המטרות המרכזיות והראשונות של רודנים בחסות החוק, ולפי לוי זו גם הליבה של ההפיכה המשטרית בישראל. זהו גם הרכיב שאותו הממשלה מתעקשת לקדם בצורה הנחושה ביותר, גם במחיר ויתור זמני על סעיפים אחרים ברשימה. כאשר בית המשפט העליון יהיה בשליטת הממשלה, אפשר יהיה לקדם נושאים אחרים התורמים לשליטה חסרת מעצורים. לפי לוי, בית משפט שכפוף לממשלה לא רק יימנע מחסימת צעדים אלה, אלא גם ייתן להם לגיטימציה רשמית והילה חוקית הנחוצה לרודנים החדשים.

הסעיף החמישי - הצבת נאמנים בתפקידי מפתח כמו הוועדה למינוי שופטים, התובע הכללי, ועדת הבחירות המרכזית ועוד. לוי טוען שהמקרה הישראלי מתאים לתזה של שפלי גם בנקודה זו. הוועדה לבחירת שופטים נמצאת בלב הרפורמה המשפטית. הממשלה מציעה גם לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה כך שייווצר תפקיד חדש של תובע כללי שיהיה מינוי פוליטי של הממשלה. אם הממשלה תוכל להשתלט על הוועדה לבחירת שופטים, היא גם תשלוט בסופו של דבר בועדת הבחירות המרכזית, שבראשה עומד שופט מבית המשפט העליון. לפי לוי, המגמה לנסות להציב אנשי מפתח בעלי נאמנות פוליטית למשרות מקצועיות באה לידי ביטוי גם במקומות נוספים, כמו הניסיון למנות את יוסי שלי לראש הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

הסעיף השישי - שינוי המפה התקשורתית, כך שכלי התקשורת ישמשו תיבת תהודה למסרים של הממשלה. לוי ושפלי טוענים כי הדבר חיוני לרודנים החדשים, שכן עיקר מאמציהם אינו מסתמך על דיכוי באמצעים כוחניים, אלא באמצעות יצירת מציאות מקבילה של "עובדות אלטרנטיביות". לפי לוי, יציבות השלטון של שליטים אלה והיכולת לפרק מוסדות דמוקרטיים תלויה בטיפוח מציאות מקבילה זו על ידי שקרים גמורים, תאוריית קשר, וחצאי אמיתות. וכך, כ-40% מהציבור בארה"ב משוכנעים כי בחירות 2020 נגנבו בידי ביידן, ואזרחים רבים בישראל סבורים כי שופטי בג"ץ מנהלים את המדינה.

לפי הספר, רודנים בחסות החוק מכפיפים את התקשורת למרותם בשלוש שיטות - הקמת ערוצי תעמולה לטובת השלטון בבעלות בעלי הון מקורבים, שינויי רגולציה שמקשים על כלי תקשורת ביקורתיים והובלת קמפיין שנאה רווי תאוריות קשר נגד חלקי התקשורת שנשארו ביקורתיים.

לפי לוי, השיטה הראשונה של כלי תקשורת המפיצים תעמולה כוללת את העיתון "ישראל היום" שהוקם על ידי שלדון אדלסון במטרה לשרת את האינטרסים של נתניהו. כך גם נטען לגבי ערוץ הטלוויזיה "עכשיו 14", שהוקם במקור כערוץ מורשת, אולם התקדם לשידור חדשות, וגם זכה להקלות רגולציה בשווי מיליוני שקלים מטעם ממשלת נתניהו.

השיטה השנייה היא שימוש ברגולציה כדי להחליש כלי תקשורת שמעבירים ביקורת על השלטון. לפי לוי, פירוק רשות השידור ופתיחתה מחדש כתאגיד השידור הישראלי נועד להשיג מטרה זו. מהלך זה כשל מנקודת המבט של נתניהו שכן התאגיד היה עצמאי מדי, ולכן לפי לוי יש איומים חדשים לסגור אותו. לפי לוי, הפיצול של ערוץ 2 לערוצים 12 ו-13 נועד להחליש את היציבות הכלכלית של הטלוויזיה המסחרית. לוי מציין כי שני תיקים שבהן מואשם נתניהו קשורים לניסיון שלו לכאורה להציע הטבות רגולציה לכלי תקשורת תמורת סיקור אוהד.

השיטה השלישית היא מתקפה מתמדת נגד כלי תקשורת ועיתונאים המותחים ביקורת על הממשלה. לפי לוי, נתניהו שִכלל שיטה זו לכדי אמנות. מתקפה כזו נועדה גם לערער את האמינות של כלי התקשורת בעיני הציבור, וגם להרתיע עיתונאים מלבקר את הממשלה. לוי מזכיר את המחקר של חוקרת התקשורת איילה פנייבסקי, שלפיו המתקפה של נתניהו וגורמים אחרים בימין על עיתונאים גרמה לצנזורה עצמית של עיתונאים רבים. בנוסף, כלי תקשורת מנסים לרצות את נתניהו, ולכן פאנלים של תוכניות האקטואליה הנצפות ביותר כוללים בדרך קבע תומכים מוצהרים שלו, שרבים מהם אינם עיתונאים.

הסעיף השביעי - דה לגיטימציה של ארגוני חברה אזרחית ומפלגות אופוזיציה - לפי לוי מהלך זה החל כבר בשנת 2010 כאשר תנועת "אם תרצו" החלה לתקוף את הקרן החדשה לישראל. מהלך זה קבע את הטון בכל העשור מאז על ידי סימון של מתנגדי הימין כאויבים מבית שרוצים למוטט את המדינה. ארגונים, מפלגות, פוליטיקאים, אנשי תרבות או אקדמאים שהעזו למתוח ביקורת על הממשלה סומנו כאנטי ישראלים או אנטי ציונים. הדבר כולל האשמות של המחאה החברתית ב-2011, מחאת יוצאי אתיופיה והמחאה נגד הרפורמה המשפטית שהן בגדר אנרכיזם. ראשי המחאה הואשמו כי הם פועלים במימון כוחות זרים. רמטכ"לים, ראשי המוסד ושב"כ לשעבר כונו "עוכרי ישראל" ו"תומכי טרור". בנוסף למתקפה התקשורתית, הוכנסו חוקים במטרה להקשות על ארגונים המזוהים עם השמאל והמרכז, כמו חוק העמותות, חוק שוברים שתיקה וחוק וי-15.

לוי טוען כי הממשלה ותומכיה משתמשים ברטוריקה המאפיינת פופוליזם. ברטוריקה זו, הציבור לכאורה מחולק לשתי קבוצות הומוגניות ומנוגדות - "העם", שהוא אמיתי, אותנטי, טהור, צודק, ומצד שני "אליטה" מושחתת, רעה, חורשת מזימות, שעושה כל דבר כדי למנוע מ"העם" את מימוש רצונותיו. השאלה אם אזרח או קבוצה כלשהי שייכים ל"עם" או לאליטה אינה קשורה למעמד חברתי או למוצא אתני, אלא רק אם הם תומכים במנהיג הפופוליסטי או מתנגדים לו. גם אם מדובר במיליוני אזרחים, הם לכאורה בגדר אליטה אם הם מתנגדים למנהיג.

המתקפה של הפופוליסטים על מוסדות דמוקרטיים נובעת לפי לוי מהגיון פופוליסטי. היות והמנהיג הפופוליסטי הוא הנציג הבלבדי של העם, כל מגבלה על רצון המנהיג - לדוגמה, פסיקת בית משפט או החלטה מקצועית של מפכ"ל המשטרה, היא בגדר חתרנות נגד "רצון העם" ולכן פסולה.

לוי טוען כי אף על פי שפופוליסטים מציגים עצמם כתומכי דמוקרטיה, השקפה זו היא אנטי-דמוקרטית. זאת בגלל ההנחה שרק המנהיג העליון מבטא את הרצון האמתי של העם, רק הוא המנהיג הלגיטמי, ואילו מי שמתנגד לו מייצג אוכלוסייה מנותקת מהמהות ה"אמתית" של האומה. לטענתו, המאמץ המתמשך לפגוע במוסדות דמוקרטיים, כמו כלי תקשורת, מפלגות אופוזיציה וארגונים חברתיים, פוגע ביכולת לקיים משטר דמוקרטי.

סעיף שמיני - שינוי חוקי הבחירות באופן שמבטיח ניצחון בבחירות עתידיות - לפי לוי, זה הסעיף היחיד שבו הימין האנטי ליברלי בישראל טרם רשם בו הישג משמעותי. לכן חשוב שכוחות דמוקרטיים יתכוננו מבעוד מועד לשינוי אפשרי בנושא זה. לפי לוי, דרך פשוטה שבה נתניהו יכול להוביל שינוי בתחום היא על ידי פסילה של מפלגה ערבית בטענה של תמיכה בטרור או חתירה תחת אופייה של מדינת ישראל. הדבר יבטיח את ניצחון הימין למשך שנים רבות. לוי טוען כי שמחה רוטמן הצהיר כי זו אחת ממטרותיו, וכי הצעה בנוסח זה הוצגה על ידי אופיר כץ מהליכוד.

ביקורת ותהודה 
ביקורת שהתפרסמה על הספר בעיתון הארץ קבעה כי הוא "נועד לכל ישראלי ברגע הקריטי הנוכחי" וטענה כי למרות שנכתב בשנת 2018, הוא מתאר את התהליכים הפוליטיים המתרחשים בישראל בימי הרפורמה המשפטית בישראל (2023). אוניברסיטת פרינסטון, בה חוקרת ומלמדת פרופ' שפלי, ציינה באתר הרשמי שלה את פרסומו בעברית ואת המקום שהוא תופס אצל המוחים נגד הרפורמה המשפטית ואף ציטטה את פרופ' שפלי שהתייחסה לפרסום בעברית ואמרה כי היא "מקווה שהספר שלה תרם למאמץ השמירה על הדמוקרטיה". גם בכתב העת השילוח התפרסמה ביקורת על הספר, והוא כונה "המניפסט החדש של המחאה". זאת לצד ביקורת על התיאוריה המוצגת בו והתאמתה לישראל.

קטעים מהספר הוקראו בידי חברת הכנסת נעמה לזימי (העבודה) מעל בימת הכנסת בפיליבסטר שביצעה האופוזיציה נגד התיקון לחוק יסוד: השפיטה, לפיו בית המשפט לא ידון בסבירות החלטותיהם של הממשלה, ראש הממשלה והשרים ובוועדת החוקה של הכנסת בעת הדיונים על הרפורמה המשפטית. הספר גם הוזכר בנאומים ובמאמרי דעה של מובילי המחאה נגד הרפורמה, ובהם ד"ר שקמה ברסלר.

ראו גם
 ספין-דיקטטורים
 הפיכה עצמית
 דמוקרטיה חלולה
 דמוקרטיה לא ליברלית
 הפשיזם הנצחי

קישורים חיצוניים
 
 Kim Lane Scheppele, “Autocratic Legalism.” 85 University of Chicago Law Review 545-583 (2018)
 Kim Lane Scheppele on Hungary, Viktor Orbán, and its Democratic Decline
 Fabio de Sa e Silva, Autocratic Legalism 2.0: Insights from a Global Collaborative Research Project

הערות שוליים

ספרי עיון
ספרות פוליטית
חינוך דמוקרטי
מדע המדינה