משבר הכיסא הריק

משבר הכיסא הריק הוא כינוי למחלוקת בין מנהיגי המדינות החברות בקהילה האירופית לגבי האופן בו יש להמשיך לקדם את תהליך האינטגרציה האירופית. מחלוקת זו הביאה להקפאת פעילות הקהילה והשפיע עליה למספר שנים לאחר פתרונו. המשבר החל ב-1965 על רקע הצעת הנציבות האירופית להאיץ את תהליכי האיחוד הכלכלי בין החברות לצד הרחבת סמכויות מוסדות הקהילה ורצון לצירוף מדינות חדשות לקהילה, בראשן בריטניה. המחלוקת הונעה על ידי נשיא צרפת, שארל דה-גול, והתנגדותו לחלק מהרפורמות שרצתה הנציבות להחיל. דה גול משך את נציגיו ממועצת השרים וכך גרם להקפאת פעילות הקהילה. הקיפאון נפתר בשנת 1966 בפשרת לוקסמבורג, לפיה החלטות הקהילה יתקבלו על פי רוב אך בנושאים בעלי חשיבות לאומית לאחת החברות תחתור הקהילה להסכמה פה אחד. עם זאת, למשבר היו מספר השלכות ארוכות טווח - הגדלת חוסר האמון בין דה-גול למנהיגי שאר המדינות החברות, האטת התרחבות הקהילה ופגיעה ביוקרתם של מוסדות הקהילה. הקיפאון בתהליך האינטגרציה הופשר רק בשנת 1969, לאחר החלפת המנהיגים הפוליטיים בצרפת ובגרמניה במנהיגים שהיו תומכים נלהבים יותר של קידום התהליך. מנהיגי המדינות החברות קיימו ועידה בין-ממשלתית בעיר האג, בה הגיעו להסכמות לגבי התמודדות עם המכשולים שעמדו במרכז המשבר והמשך התקדמות לקראת שיתוף פעולה כלכלי ופוליטי.

רקע היסטורי

הקמת הקהילה האירופית 
בשנת 1958 נכנסה לתוקפה האמנה על הקמת הקהילה הכלכלית האירופית כחלק מהסכמי רומא שנחתמו כשנה קודם לכן. במסגרת אמנה זו הוקמה הקהילה הכלכלית האירופית, הוחלט לקדם איחוד מכסים בין המדינות החברות בקהילה, כלומר לבטל את המכסים בין המדינות החברות ולתאם את המכסים על יבוא סחורות מחוצה לה. נוסף על כך, קודמה בידי צרפת הצהרה על כוונה לגיבוש מדיניות חקלאית משותפת. ממשלת צרפת השקיעה משאבים רבים בפיתוח ומודרניזציה של התעשייה החקלאית שלה. השקעה זו ייצרה עודפים משמעותיים של תוצרת חקלאית אך גם הייתה כרוכה בעלויות גבוהות. הצרפתים שאפו לייצר מערכת מימון משותפת שתקל עליהם לייצא את העודפים ובמקביל תסיר מעליהם חלק מנטל העלויות. האמנה קבעה גם כי יש לשאוף לכך שהחלטות הקהילה הכלכלית בעתיד יתקבלו על פי רוב ולא פה אחד, כך שיאלצו את המדינות החברות להכפיף את רצונותיהן להחלטת הרוב של הקהילה. בשנותיה הראשונות של הקהילה נרשמה התקדמות מהירה במיוחד שאף הקדימה את לוח הזמנים שקבעה האמנה. התקדמות זו נבעה מתמיכת הסקטור העסקי במדינות החברות ומפעולה יעילה של הנציבות אשר הצליחה להשיג הסמכה להאצת ביטול המכסים והתקדמות לקראת תיאום המדיניות החקלאית.

הנס הכלכלי 
במהלך שנות השישים, חוותה הכלכלה האירופית התאוששות מרשימה ביותר - היקף הסחר בין חברות הקהילה הכלכלית וביניהן לבין מדינות אחרות גדל משמעותית, האבטלה מוגרה במידה רבה ושיעור ההכנסה הפנויה לכל אזרח עלה. הכנסה פנויה זו נותבה למוצרי צריכה ומותרות בהיקפים גדלים והולכים, מה שהוביל לצמיחה בייצור של מוצרים אלו ומסחר בהם וכך חיזק את תעשיות הייצור המקומיות. דפוסי הצריכה המשתנים יצרו גם תמריצים להרחבת ענפים נוספים כגון הפרסום והתרבות. מערכת אידיאלים מערביים משותפים, שהחלו להתפתח על רקע תוצאותיה ההרסניות של מלחמת העולם השנייה, עודדה שיתוף פעולה ופשרנות בין המדינות האירופיות במניעת התחדשות של מצב המלחמה. נטייה זו, לצד ההצלחה הכלכלית של הקהילה, משכו את התעניינותן של מדינות מחוץ לקהילה בהצטרפות אליה, כאשר המרכזית שבהן הייתה בריטניה.

עמדת צרפת 
המדיניות של צרפת בנוגע לקהילה הכלכלית ולשיתוף הפעולה האירופי נבעה במידה רבה ממנהיגותו האישית של נשיאה, שארל דה גול, ומתפיסת עולמו הגאופוליטית. דה גול סלד מהחלוקה למחנות אידאולוגיים בהנהגת מעצמות העל - ארצות הברית וברית המועצות - שנבעה מהמלחמה הקרה. הוא האמין שחלוקה זו אינה יציבה ומסכנת את כל מדינות העולם במלחמה גרעינית הרסנית או לחלופין בהגמוניה בלתי ניתנת לערעור של שתי מעצמות העל. על מנת להגיע ליציבות, תהליכים בין-לאומיים צריכים להיות מונעים על ידי מדינות לאום עצמאיות הפועלות על פי אינטרסים לאומיים פרטיקולריים שיאזנו אלו את אלו וכך ייצרו חלוקת כוח דינמית אך שוויונית ויציבה יותר לטווח ארוך. דיפלומטיה לא צריכה להתבסס על בריתות אידאולוגיות אלא על שיתופי פעולה ארעיים בהתאם לתועלת שניתן להפיק מהם. האינטרס של צרפת, לתפיסתו, היה שמירה על ריבונותה וחופש הפעולה שלה לטובת מקסום כוחה המדיני והשבתה למעמד של מעצמה חזקה ומשפיעה. דה גול ראה חשיבות רבה באינטגרציה האירופית ובנאט"ו ככלים להבטחת ביטחונה ושגשוגה של מערב אירופה וליצירת איזון פוליטי גלובלי. לצד זאת, הוא ראה סכנה בגופים על-לאומיים שייקחו סמכויות רבות מהממשלות הלאומיות ועמד על שימור עצמאותה ומעמדה המוביל של צרפת בתוכן. כמו כן, הוא חשש מפני דומיננטיות ותלות בתמיכה אמריקאית שעלולה להיות לא יציבה. הצטרפות שותפה חזקה כבריטניה לפרויקט האינטגרציה הכלכלית היווה איום על מנהיגותה של צרפת ולכן נגד האינטרס הצרפתי כפי שדה גול ראה אותו.

להנהגה הצרפתית היו גם שיקולים פוליטיים פנימיים ושיקולים כלכליים שהנחו אותה בתהליך האינטגרציה. הרצון לחזק את הסקטורים החקלאיים והתעשייתיים המתפתחים של המדינה על ידי הרחבת שוקי היעד שלהם הניע את דה גול לתמוך בהסרת המכסים מזורזת בין חברות הקהילה הכלכלית ובגיבוש מדיניות חקלאית משותפת. סקטורים אלו היוו חלק ניכר מכלכלת צרפת באותה עת והעסיקו עובדים רבים כך שלממשלה היה חשוב לזכות בתמיכתם כדי לשמור על היציבות החברתית והפוליטית. לכן היא ניסתה לדאוג לרווחתם ככל שתוכל באמצעות הכלים הדיפלומטיים שעמדו לרשותה. צרפת לא הסתפקה בהסכמי מסחר מוגבלים בלבד אלא שאפה ליצור מערכת של סובסידיות כלל אירופיות על תוצרת חקלאית שתקל על את עול הסובסידיות שהיא עצמה סיפקה לחקלאיה. הצרפתים חששו כי ההתרחבות הגאוגרפית, אליה דחפו חלק מהמדינות החברות בקהילה וכללה גם הצטרפות של בריטניה, תבלום את התקדמות תהליך האינטגרציה ותוריד את נושא תיאום המדיניות החקלאית מהשולחן. לבריטניה היו קשרים מסחריים ענפים עם מדינות מחוץ לקהילה, בעיקר עם מדינות חבר העמים הבריטי, כך שתלותה בקהילה הכלכלית הייתה קטנה.

עמדת שאר חברות הקהילה 
תהליך האינטגרציה שירת את כל המדינות החברות ונקשר באינטרסים לאומיים רבים של כולן. אך המדינה שנהנתה מיתרונותיו ומדומיננטיות בעיצוב התהליך ובקביעת יעדיו יותר מכולן הייתה צרפת. ממשלת צרפת לקחה חלק מרכזי ביוזמה הראשונית של תהליך האינטגרציה ומוביליו המוקדמים, רובר שומאן וז'אן מונה, היו צרפתים. צרפת הוכיחה את התלות של התקדמות תהליך האינטגרציה בהסכמתה גם בהמשך כאשר סירוב הפרלמנט שלה להצעה להקמת קהילת ביטחון משותפת (EDC) הפילה את הפרויקט כולו. כישלון ה-EDC בפרלמנט הצרפתי הוכיח גם את שבריריותו של הרוב הפרו-אירופי בציבור הצרפתי ויצר על הקהילה לחץ לרצות את הצרפתים. כוח המיקוח אפשר לנושאים ונותנים הצרפתים לעגן באמנת רומא, האמנה המכוננת של הקהילה הכלכלית האירופית, כמו גם בהסכמים היישומיים שנלוו אליה, סעיפים רבים שנתנו יתרון לצרפת והיטיבו עם אזרחיה. כמו כן, הצליחו בצרפתים לבלום הצעות מצד שאר החברות שלא שירתו את האינטרסים שלהם, כגון הצעות לחיזוק הפרלמנט האירופי וליצירת קשרים כלכליים עם מדינות מערב אירופיות נוספות.

שאר המדינות החברות בקהילה נאלצו לעשות ויתורים רבים לצרפתים על חשבון האינטרסים שלהן, ויתורים שנתפסו כמחיר שיש לשלם כדי להשאיר את תהליך האינטגרציה בחיים. כך למשל, ההסכמים הראשונים בנוגע למדיניות החקלאית המשותפת סבסדו בעיקר תוצרת חקלאית שהייתה נפוצה בצרפת, כגון דגנים, והפכו את שאר המדינות, בעיקר גרמניה המערבית ואיטליה, ליבואניות מרכזיות של חקלאי צרפת. האיטלקים דרשו את הרחבת הסובסידיות גם לתוצרים חקלאיים שהיו נפוצים באיטליה, כגון זיתים ופירות, ושינוי שיטת המימון של המדיניות החקלאית כך שיקלו את עול התשלום מעליהם. הגרמנים, לעומת זאת, ביקשו להרחיב את הסרת המכסים גם למוצרים תעשייתיים שיוצרו בגרמניה וכך להרחיב את השוק לסחורותיהם, על אחת כמה וכמה אם תושג התרחבות גאוגרפית ויתווספו מדינות נוספות בעלות שוקי צריכה חזקים. תסכולן הלך וגבר בשל מצב עניינים זה, כאשר במקביל התועלת הרבה שהפיקה צרפת מהקהילה הפכו את איומי העזיבה שלה לפחות אמינים. כעת חמשת החברות הנוספות דרשו לערער על הדומיננטיות הצרפתית ולבסס את מעמדן כחברות שוות בקהילה.

התפתחות משבר הכיסא הריק 
המחלוקת החלה סביב הצעת הנציבות האירופית, בהנהגת נשיאה בעל הגישה העל-לאומית, וולטר הולשטיין, מה-31 במרץ 1965. הנציבות העלתה לדיון, בצמוד לדיונים על הארכת המדיניות החקלאית המשותפת, יעדים פוליטיים ששאפה לקדם. הוצע להעביר את הפיקוח על המכסים ואת ההכנסות מהם לתקציב הקהילה וכך למעשה ליצור לה תקציב עצמאי. בנוסף, ביקשה הנציבות להכניס שינויים מבניים שיאפשרו לפרלמנט האירופי חירות גדולה יותר לפקח על התקציב. מנגד, נציגי צרפת דגלו בשיתוף פעולה בין-מדינתי שישמר את חירותן של המדינות החברות לפעול לפי האינטרסים הלאומיים, תוך שימור הדומיננטיות של צרפת. ההצעה העלתה חשש בקרב הצרפתים שהגופים העל-לאומיים של הקהילה עלולים להטיל בספק את חלוקת המשאבים שהיטיבה עם צרפת ואת המימון שקיבלו חקלאי צרפת מהקהילה. למדינות החברות האחרות היו גם כן הסתייגויות נקודתיות מהצעת הנציבות, מה שהגדיל את ביטחונם של הצרפתים שיוכלו לצמצם משמעותית את ההצעה. עם זאת, הלחץ שיצר המבנה הקיים של המדיניות החקלאית על כלכלות איטליה וגרמניה דחף אותן להשתמש בהצעת הנציבות כמנוף לחץ לסחיטת ויתורים מצרפת. הצרפתים ניסו לעכב את המעבר למודל העל-לאומי ולהאיץ את יישום המדיניות החקלאית בשינויים קטנים ככל הניתן. הם עשו זאת באמצעות הפעלת לחץ פוליטי על שאר חברות הקהילה ונכונות לבצע ויתורים מוגבלים.

בעת ישיבת מועצת השרים ב-30 ביוני, הפעיל שר החוץ של צרפת, מוריס קוב דה מירוויל, לחץ על נציגי שאר המדינות החברות. הוא ניסה למקד את הדיון במדיניות החקלאית ואיים כי אם לא תושג הסכמה שתאפשר לעמוד ביעדים, יהיו לכך השלכות על המשך תפקודה של הקהילה כולה. למרות ניסיונות אלו, נשארו חברי הוועדה מבוצרים בעמדותיהם וב-1 ביולי כשלה הפגישה והתפזרה ללא תוצאה. על אף שכישלונות ועיכובים כאלו במשא ומתן היו שכיחים, הפעם תגובתה של ממשלת צרפת הייתה חמורה במיוחד. הצרפתים הבינו שעמדותיהן של חמשת המדינות הפכו עיקשות יותר ונכונות פחות לוויתורים ובחרו לקחת את היוזמה לידיהם על ידי קיום איומיהם לפגיעה בפעילות הקהילה. נציגה הקבוע בקהילה הכלכלית נמשך מבריסל ולא השתתף עוד בדיונים של הקהילה. חמשת המדינות, בהנהגת גרמניה, הוכיחו את יכולתן להתנגד בנחישות לדרישות צרפת וכך יצרו משקל נגד לדומיננטיות הצרפתית ואיזון חדש בין חברות הקהילה.

פתרון המשבר והשלכותיו

פשרת לוקסמבורג 
בבחירות הנשיאותיות שהתקיימו בצרפת בדצמבר 1965 נצפתה ירידה בתמיכה הציבורית בדה-גול והוא ניצח את יריבו, פרנסואה מיטראן, רק בסיבוב השני וברוב קטן יחסית. לאחר הבחירות מיתן הנשיא הצרפתי את גישתו וניאות לפשרות עם המדינות החברות האחרות ועם הנציבות. שאר המדינות החברות, מנגד, חששו מהתפוררות הקהילה והיו נכונות גם הן להגיע לפשרה עם צרפת. בינואר 1966 שש המדינות הגיעו להסכמה שכונתה "פשרת לוקסמבורג". במסגרת הפשרה סוכם כי המדיניות הכלכלית המשותפת תמשיך להיות ממומנת מדמי השתתפות של המדינות החברות, ולא מתקציב עצמאי, ובנוסף כל מדינה חברה תקבל זכות וטו בנושאים שיהיו לתפיסתה בעלי חשיבות לאומית. פשרה זו סיפקה את דה-גול שיכל באמצעותה להמשיך לבלום הצעות שפוגעות באינטרסים צרפתיים ולשמור על ריבונות צרפת בתחומים חשובים עבורו. לצד זאת, היא פגעה ביכולתה של הקהילה לתפקד כגוף על-לאומי. כעת כל מדינה יכלה להטיל וטו על כל החלטה וכך לעכב את התקדמות הקהילה. בנוסף, המשבר שחק את מעמדה של הנציבות ושל הולשטיין העומד בראשה. עצמאות הנציבות וסמכויותיה נפגעו והולשטיין נתפס כיוזם המשבר בשל הצעתו להרחיב אותן. לאחר פרישתו של הולשטיין ב-1967, מחליפו נקט גישה זהירה הרבה יותר והשתדל שלא לפגוע בתחושת הריבונות של המדינות החברות, מה שהפך את הנציבות לחלשה ובעלת יכולת מצומצמת לקדם תהליכים.

ועידת האג 

בשנת 1969 נפגשו מנהיגי שש המדינות בעיר האג שבהולנד על מנת לדון בצעדים להתנעה מחדש של תהליך האינטגרציה. המנהיגים הסכימו ביניהם על התרחבות גאוגרפית ראשונה בתולדות הקהילה, כך שתכלול גם את בריטניה ומדינות נוספות. הורחבו הסמכויות התקציביות של הפרלמנט האירופי. הוסכם גם על התקדמות לקראת איחוד מוניטרי דרך יצירת מערכת שערי חליפין למדינות החברות. בנוסף, ועידת האג כוננה את הפרקטיקה של פגישות פסגה בין המנהיגים ככלי לקבלת החלטות משותפת אשר תיקח בחשבון גם את הצורך לקדם את האינטגרציה אך גם את האינטרסים הלאומיים הפרטיקולריים. בשנת 1974 הפכו הוועדות לחלק פורמלי מתהליך קבלת ההחלטות בקהילה האירופית. חלק גדול ממטרות הועידה הושגו תוך מספר שנים, אך עם סייגים מסוימים. ההרחבה הגאוגרפית יצאה לפועל ב-1973 וכללה את בריטניה, אירלנד ודנמרק, כאשר נורווגיה, המדינה הרביעית שהגישה בקשת הצטרפות משכה את בקשתה כשנה לפני כן. המדינות החברות הצליחו, בעזרת הנציבות, להציג עמדה משותפת בתחום יחסי החוץ והמסחר הבינלאומי. הקהילה הקימה גופי מימון שהחלו לסייע בהחלת רפורמות כלכליות ותעסוקתיות והמדיניות החקלאית המשותפת יושמה במלואה בשנת 1972. לצד התפתחויות חיוביות אלו, ההתקדמות לקראת האיחוד המוניטרי והפוליטי נותרה איטית כאשר ניסיונות לתיאום שער חליפין כגון מערכת "הנחש במנהרה" כשלו. בנוסף, על רקע משבר האנרגיה העולמי של שנת 1973 נכנסו המדינות החברות למשברים כלכליים שכללו אבטלה ואינפלציה גואות ואילצו את המנהיגים להפנות את תשומת ליבם לענייני פנים על חשבון פרויקטים שאפתניים כלל-אירופיים.

הערות שוליים

1965 בפוליטיקה
האיחוד האירופי: פוליטיקה