אמנת מאסטריכט

אמנת מאסטריכט, ובשמה הרשמי, "האמנה בדבר האיחוד האירופי", נחתמה ב-7 בפברואר 1992 במאסטריכט, הולנד, בין חברי הקהילה האירופית (המדינות החברות בקהילה זאת היו ראשית חברי קהילת הפחם והפלדה, כלומר צרפת, גרמניה המערבית, איטליה, בלגיה, לוקסמבורג והולנד ובהמשך מדינות נוספות שהצטרפו לאור קהילת סוכנות האטום האירופית והקהילה הכלכלית האירופית). האמנה נכנסה לתוקף ב-1 בנובמבר 1993, האמנה החלה שלב חדש בתהליך של יצירת איחוד קרוב יותר בין עמי אירופה, זאת על ידי יצירת ממד פוליטי לקהילות הקודמות.

בין הישגי האמנה נכלל יצירתו של מטבע האירו, בנוסף האמנה הציגה את מבנה שלושת העמודים (עמוד הקהילה, עמוד מדיניות החוץ והביטחון המשותפת [CFSP], ועמוד המשפט והפנים). עמוד מדיניות החוץ והביטחון נבנה על יסוד שיתוף הפעולה האירופאי הפוליטי (EPC), אך הוא הוכנס תחת סמכות האמנה והורחב. עמוד המשפט והפנים כלל שיתוף פעולה באכיפת החוק, משפט פלילי, עניינים משפטיים אזרחיים, מקלט והגירה. האמנה הפכה לאבן היסוד של הבנק המרכזי האירופי – הסמכות המוניטרית העליונה של האיחוד האירופי ומנהיג המדיניות המוניטרית של האירו.

רקע
טרם אמנת מאסטריכט, משנות השבעים החלה להסתמן תופעה בעייתית של בריחת הון והשקעות ממערב אירופה אל ארצות הברית. עד תחילת העשור התשיעי של המאה ה-20 כבר נוצר בקהילה האירופית גירעון סחר רחב שבו היקף הייבוא לאירופה עלה בהרבה על היקף הייצוא ממנה. חלק סברו כי השלמת הפרויקט של השוק המשותף תפתור את הבעיה שנוצרה. לאור זאת, קמו שתי קבוצות, התנינים והקנגורואים, אשר הפעילו לחץ כדי לקדם שינוי מקיף במבנה המוסדי של הקהילה – שתי קהילות אלו הציעו הצעות שונות בתכליתן.
קבוצת התנינים סברה כי יש להקים קונפדרציה אירופית כדי להרחיב באופן ניכר את סמכויותיהם של מוסדות הקהילה. לעומתם, קבוצת הקנוגוראים סברו כי יש לתמוך בפישוט ובהאצה של קבלת ההחלטות כדי ליצור ליברליזציה של השוק האירופי, הם גם התנגדו להקמת הקונפדרציה. קבוצת הקנגורואים והתנינים היו שחקניות חשובות במהלך גיבוש החוק ואף גיבוש אמנת מאסטריכט מכיוון שמעצבי המדיניות של האיחוד האירופי אימצו את הצעותיהם, גם אם בצורה מלאה או חלקית. 

שורשי הסכם מאסטריכט החלו בהתפתחויות כלכליות ומוסדיות עוד לפני נפילת חומת ברלין. בפועל ההסכם היווה תגובה פוליטית לאיחוד גרמניה ולסיום המלחמה הקרה. הניסיון הראשון לאיחוד מוניטרי אירופי התחיל כשני עשורים לפני, אך נכשל עקב חוסר היציבות המוניטרית העולמית ששררה בשנות ה-70. עם זאת, בשנת 1978, עקב התנאים הכלכליים והפוליטיים באירופה, היה ניסיון נוסף לשיתוף פעולה מוניטרי שיזמו קנצלר גרמניה הלמוט שמידט ונשיא צרפת ולרי ז'יסקר ד'אסטן. ניסיון זה הוביל להקמתה הרשמית של המערכת המוניטרית האירופית בשנת 1978 – מערכת ה-EMS.

צרפת וגרמניה הסכימו כי לאחר איחוד גרמניה והפרת הסטטוס קוו האסטרטגי, היה צורך מהותי לקדם את המיזוג הפוליטי. לגרמניה היו אינטרסים מהותיים לתמיכה במיזוג וזאת כי לגרמניה היה מניע לפייס את דעתה של צרפת וזאת כדי להמשיך ולקדם את תהליך האיחוד הגרמני וגם לגרום לשגשוג של היציבות הפוליטית-כלכלית של גרמניה. בנוסף, גרמניה הייתה מודעת לכך שנוכחות בין-לאומית אירופית המבוססת על עוצמת שוק תגרום לשיפור הכלכלה הגרמני והבין-לאומי כי כלכלת גרמניה הייתה נכס עוצמה מרכזי והתעלתה אף על צרפת. לכן בשנת 1990 פרסמו גרמניה וצרפת תוכנית משותפת למיזוג פוליטי בין המדינות, שבסופו של דבר עוגנה באמנת מאסטריכט.

דרכי הפעולה
בדצמבר 1991 נפגשו מנהיגי האיחוד האירופי בעיירה ההולנדית מאסטריכט והסכימו לאמנה על האיחוד האירופי, וזאת לאחר אימוץ של מתווה דלור לאיחוד מוניטרי. בלב ההסכם עמדה תוכנית להשגת איחוד מוניטרי ומטבע מלא בין מדינות האיחוד האירופי וזאת יהיה מנוהל על ידי בנק מרכזי עצמאי, עד ליעד שהוצב בשנת 1999. האמנה גם קבעה מנגנונים בין-ממשלתיים חדשים לשיתוף פעולה בנושאי מדיניות חוץ וביטחון, נושאי הגירה, משטרה ומשפט.

לצורך הכנת התוכנית ויציאתה לפועל נקבעו שלושה שלבים:

1. השלב הראשון נקבע להתקיים בשנים 1991–1993 וכלל אכיפת משמעת תקציבית ועמידה ביעדי גירעון נוקשים.

2. השלב השני נקבע להתקיים בינואר 1994 ובשלב זה נקבע כי יוקם מכון מוניטרי אירופי (EMI) ושמטרתו לתאם מדיניות כלכלית בין המדינות השותפות. 3. השלב השלישי נקבע כי יחל בינואר 1999 אך עם אופציה להקדמה של השלב, בשלב זה יושק המטבע המשותף, המוסד המוניטרי יהפוך להיות הבנק המרכזי האירופי שדומה במובנים מסוימים לבנק המרכזי הגרמני.

האמנה העניקה לבריטניה את האפשרות שלא לאמץ את המטבע המשותף ובנוסף היא לא חתמה על מגילת הזכויות החברתיות. בעקבות דרישותיה של בריטניה המגילה היא רק נספח לאמנה ולא חלק אינטגרלי ממנה. בריטניה התנגדה לאמנת מאסטריכט בעיקר כי היא התעקשה על שימור השוק החופשי במדינה.

לאחר החתימה הרשמית בפברואר 1992, כל מה שנותר לאמנת מאסטריכט להיכנס לתוקף היה אשרור על ידי כל אחת מן 12 המדינות החברות. אך ביוני 1992 בעקבות משאל-עם בדנמרק, נדחתה האמנה. והדבר הוביל להתנגדות גוברת במדינות אחרות באיחוד האירופי, מה שיצר משבר אשרור ממושך. למצב זה נוספו גם משברי המטבע בספטמבר 1992 וביולי-אוגוסט 1993, דבר שסיכן את תוכנית מאסטריכט לאיחוד מוניטרי.

בסופו של יום, האמנה אושררה והתקבלה לבסוף בנובמבר 1993.

המבנה המוסדי
יצירת מערכת שלושת העמודים הייתה תוצאת רצונם של המדינות החברות באיחוד האירופי, מתוך עניין להרחיב את הקהילה הכלכלית האירופית לתחומי מדיניות נוספים (כגון: החוץ, צבא, משפט פלילי ושיתוף פעולה שיפוטי) ובמקביל לחשש מצד מדינות חברות אחרות, בעיקר בריטניה, על הוספת תחומים מסוימים שלדעתם רגישים מכדי להיות מנוהלים על ידי מנגנונים על-לאומיים של הקהילה הכלכלית האירופית, (כלומר רצו להמשיך לנהל אותם באופן ריבוני).

שלושת העמודים היו הרחבות של מבני מדיניות שהיו כבר קיימים.

העמוד הראשון הוא הנדבך הכלכלי-מסחרי ובשמו, "הקהילה האירופית" והוא בעצם המשכה של הקהילה הכלכלית האירופית, בעוד "הכלכלה" נשמטה משם הקהילה על מנת לייצג בסיס מדיניות רחב יותר שניתן על ידי האמנה. בנוסף העמוד הראשון מייצג גם את קהילת הפחם והפלדה וגם את סוכנות האטום האירופית. האמנה קבעה כי לתחומי ייצוג אלו, לאיחוד האירופי יש עליוניות על הריבונות המדינתית.
העמוד השני עוסק במדיניות חוץ וביטחון, אשר היה קיים כבר משנות ה-70, ובנוי על הנהלים הבין-ממשלתיים הקיימים של שיתוף פעולה מדיני אירופי ((EPC. באמנה נקבע כי המדינות החברות יגדירו מדיניות חוץ וביטחון משותפת שתוכל להוביל בהמשך למדיניות הגנה משותפת, והכוונה היא להקמת מטה צבאי אירופי משותף. המטרה הכללית של עמוד זה היה פיתוח עמוד משותף בנושאים שבהם למדינות החברות באיחוד קיים עניין משותף, והמועצה האירופית היא שהוסמכה לפרט ולקדם מטרה זו. בנדבך זה ההחלטות מתקבלות על בסיס בין-ממשלתי ויש צורך בקונצנזוס. באמנה, סמכות היוזמה בענייני החוץ והביטחון הוענקה לראשי המדינות ולא למוסדות האיחוד. בריטניה התנגדה לאמנה ועל כן האיחוד המערב אירופי לא נכלל באיחוד האירופי וגם לא בעמוד הנ"ל.
העמוד השלישי נוגע במשפט וענייני פנים והוא אכן הרחיב את השתתפותו באכיפת החוק, משפט פלילי, מקלט והגירה ואף שיתוף פעולה שיפוטי בעניינים אזרחים כמו מאבק בסמים ובהונאות בין-לאומיות. לפי האמנה נקבע כי כל פעילות קהילתית שתתקיים בתחומים האלו, תתנהל על פי נורמות משפטיות של האמנה האירופית לזכויות אדם של המועצה האירופית (ECHR). בעמוד הזה, לנציבות יש סמכות יזומה והיא יכולה להציע קווי מדיניות אך רק בתנאי שיש הצבעת רוב. גם בחלק מהתחומים שנמנו כאן היה קיים שיתוף פעולה בין-ממשלתי עוד במסגרת אמנת שנגן בשנת 1990.

השינויים הבולטים
האמנה ניסחה את מטרותיו של האיחוד האירופי ובהם סעיפים הקשורים בהגברת הדמוקרטיות, הלגיטימיות והיעילות של האיחוד; פיתוח ממד חברתי ; פיתוח מדיניות חוץ וביטחון ; ביסוס איחוד מוניטרי-כלכלי. באמנה ישנה התייחסות מפורשת שלאיחוד האירופי יש גם מטרות פוליטיות.

בנוסף, האמנה הניחה את היסודות המשפטיים והמוסדיים לאיחוד מוניטרי, התוותה את השלבים להקמת הבנק המרכזי האירופי ואף חיזקה את סמכויות הפרלמנט האירופי. האמנה הרחיבה את פעילות הקהילה לתחומים חדשים כמו הגנת הצרכן, חינוך, סביבה, תרבות, בריאות, מחקר ופיתוח הכשרה מקצועית.
מבנה שלושת העמודים פותח כדי להפריד בין הנושאים המסורתיים של הקהילה האירופית, הלא הוא הנושא הכלכלי, לבין הנושאים המדיניים, פליליים וביטחוניים וזאת כי לא הושג קונצנזוס בכל התחומים.

הסעיפים הראשונים והאחרונים באמנה כוללים מבוא והוראות סופיות אשר מטרתם לחבר בין שלושת העמודים כדי ליצור את האיחוד האירופי. אנו יודעים כי ממשלת בריטניה דאגה להפריד את הקשר בין שלושת העמודים אך מדינות אחרות דווקא דאגו להדגיש ולחזק את הקשר ביניהם.

בנוסף, האמנה הגבירה את העוצמה הפוליטית של הפרלמנט האירופי וזאת באמצעות ביסוס הליך חקיקה חדש, שהוא הליך ההחלטה המשותפת שהיה רלוונטי רק לעמוד הראשון. הפרלמנט הועצם גם על ידי הכפפת הרכב הנציבות לאישור הפרלמנט ; הסמכת הפרלמנט למינוי נציב קבילות הציבור ; הכרה בקבוצות המפלגות האירופיות כאלו שמייצגות את הרצון הפוליטי של הציבור האירופי ועוד.

תחת משטרו של אמנת מאסטריכט, במהלך שנות ה-90 התקיימו כמה וכמה מועצות שרים לענייני צדק וביטחון הפנים, והמועצה נחשבה לפעילה ביותר מבין שאר המועצות.
אמנת מאסטריכט אחראית גם על כינון מעמדו של האזרח האירופי. האמנה מבטיחה סל של זכויות יסוד כמו: חופש תנועה ומגורים בכל המדינות החברות באיחוד האירופי, הזכות לקבלת הגנה מהשירותים הקונסולריים של כל אחת מן המדינות החברות בעת שהות במדינה לא חברה, הזכות לבחור ולהיבחר לפרלמנט האירופי, הזכות לעתור אל מוסדות האיחוד האירופי בכל אחת משפות האיחוד הרשמיות ולקבל תשובה בשפה זו.

לפי בקשת דנמרק, בהסכם אדינבורו אושרו עבורה מספר חריגות מאמנה.

חתימתה וכניסתה לתוקף 
אמנת מאסטריכט נחתמה ב-7 בפברואר 1992 במאסטריכט שבהולנד, שם התקיימו דיונים סופיים בדצמבר 1991. האמנה נכנסה לתוקף ב-1 בנובמבר 1993, ותוקנה ושופרה על ידי אמנות מאוחרות יותר.

אישור האמנה לא היה פשוט בכמה מהמדינות. משאל עם בצרפת תמך באמנה ברוב קטן מאוד – 51.05% תמכו בו, ודנמרק דחתה את האמנה המקורית. בבריטניה האישור נעשה על ידי הפרלמנט, שם "מורדי מאסטריכט" כמעט הפילו את ממשלתו של ג'ון מייג'ור בשל נושא זה.

דוגמאות ליישום

דוגמה ראשונה – האירו
בינואר 1999 המועצה האירופית הצהירה כי 11 מדינות בהם צרפת, גרמניה, הולנד, איטליה, ספרד ועוד, עומדות בתנאי ההתכנסות שנדרשו לאימוץ המטבע האירופי לפי אמנת מאסטריכט. האירו הושק והיה ליחידת מטבע המשמשת לצרכים חשבונאיים אך עדיין לא היה לשימוש פיזי. יוון בהתחלה לא עמדה בקריטריונים ורק בוועידת פיירה שנערכה בינואר 2000 אושר צירופה לגוש האירו. בריטניה, שוודיה ודנמרק בחרו להישאר מחוץ לאיחוד המוניטרי. בדנמרק ובשוודיה האירו נדחה במשאל העם ואילו בבריטניה, הממשלה היא שהחליטה על כך.

מטבע האירו הצעיר חווה קשיים רבים, ערכו בהשוואה לדולר ירד, בספרד ובאירלנד הופיעו סמני אינפלציה ובמיוחד עקב שיעורי האבטלה הגבוהים במדינות האירו לעומת המדינות ששמרו על המטבע הלאומי שלהן. אך למרות קשיים אלו, ההתקדמות בביצוע האיחוד המוניטרי נמשכה ובינואר 2002 האירו הפך להיות המטבע הרשמי ב-12 מדינות והן קיבלו את השם "גוש האירו". ימי המעבר למטבע האירו היו ימים חשובים למיזוג האירופי כי האירו שימש כסמל מרכזי להתקדמות המיזוג.

המשבר הראשון
לאמנת מאסטריכט הייתה מערכת כללים קבועה עבור המדינות החברות בגוש במסגרת הסכם היציבות והצמיחה שעיגן את המחויבויות הקשורות בחברות. כמעט אף אחת מן המדינות לא הצליחה לעמוד בכללים לזמן רב. כלל השמירה על הגירעון התקציבי ברמה הנמוכה מ-3% מהתל"ג היה קשה מאד לביצוע ועל כן פורטוגל, אירלנד, צרפת ואף גרמניה לא הצליחו לעמוד בכלל. אך ב-2005 התבצעה רפורמה בהסכם היציבות והצמיחה ועדיין למדינות גוש האירו היה קשה לעמוד בכללים שנקבעו. למרות המשברים והביקורת הציבורית על גוש האירו, מדינות רבות המשיכו להצטרף לגוש במהלך השנים כמו סלובניה ב-2007 וקפריסין בשנת 2008.

דוגמה 2 ליישום – גוף הפרלמנט האירופי
הפרלמנט האירופי כיום הוא המוסד היחידי תחת האיחוד האירופי שהאזרחים בוחרים בו ישירות, לכן מבסס לעצמו מעמד של נושאי קולם של אזרחי אירופה. מאז החתימה על אמנת מאסטריכט, גוף הפרלמנט האירופי הפך מגוף מייעץ ללא סמכויות, לשותף ייצוגי המקנה לו לגיטימיות רבה בתהליכי החקיקה באיחוד האירופי והוא שותף למועצת השרים האירופית בכמה תחומי מדיניות. בנוסף, הפרלמנט האירופי גם משמש כמפקח על יישום המדיניות בפועל, בגלל שאין רק רשות מבצעת אחת, תפקיד הפרלמנט האירופי הוא לפקח על שחקנים ורשויות שונים המשתרעים על שטח גאוגרפי נרחב.

דוגמה 3 ליישום – קרן המטבע הבין-לאומית
לאמנת מאסטריכט הייתה משמעות רבה לתפקידה הגלובלי של קרן המטבע הבין-לאומית, משום שהיא פגעה באופי ובמבנה של המערכת המוניטרית הבינלאומית. בתקופה המוקדמת שלאחר החתימה על אמנת זו, הפוטנציאל של קרן המטבע הבינלאומית להרחיב את מעורבותה עם האיחוד האירופי זכה להתנגדות נחרצת מצד קבוצה קטנה של מקבלי החלטות ופקידים לאומיים. כמה שחקנים לאומיים התנגדו להמשך האינטגרציה האירופית באופן כללי וביקשו להתנגד לסיכוי שקרן המטבע הבינלאומית תתייחס לאיחוד האירופי "כמו מדינה" בכל הנוגע למעקב כלכלי ודיאלוג מדיניות בפרט. שחקנים אחרים, הכוללים את הפקידים של האיחוד האירופי, העדיפו לבודד את האיחוד האירופי מפני פיקוח של קרן המטבע הבינלאומית וביקורת אפשרית להגיע.

עדכון והחלפה – אמנת ליסבון 
בשנת 2007 נחתמה אמנת ליסבון בעיר ליסבון שבפורטוגל, שהחליפה את אמנת מאסטריכט ואת הסכם רומא (מכונן השוק האירופי המשותף, 1957) כמסמך היסוד של האיחוד האירופי, תוך שהיא מאמצת חלקים מהחוקה האירופית שנדחתה בשנת 2005. האמנה נכנסה לתוקף ב-1 בדצמבר 2009.

ראו גם
הסכם רומא (1957)
אמנת לוקסמבורג (1986)
אמנת אמסטרדם (1997)
אמנת ניס (2004)
אמנת ליסבון (2007)
האמנה לכינון חוקה לאירופה (2005)
אמנת ההצטרפות לאיחוד האירופי  (1972)

קישורים חיצוניים

 
 
 אמנת מאסטריכט, באתר הפרלמנט האירופי

הערות שוליים 

מאסטריכט
מאסטריכט
מאסטריכט
1992 בהולנד