שירות החוץ האירופי

שירות החוץ האירופי (באנגלית: European External Action Service; בראשי תיבות: EEAS) הוא השירות הדיפלומטי ומשרד החוץ וההגנה המשולב של האיחוד האירופי. שירות החוץ מנוהל על ידי הנציג הגבוה של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון (באנגלית: High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy או HR/VP), אשר מכהן גם כנשיא מועצת החוץ וכסגן נשיא הנציבות האירופית, ואחראי על ביצוע  (CFSP) של האיחוד האירופי, לרבות  (CSDP).

שירות החוץ אינו מעלה להצבעה או מיישם מדיניות בעצמו, אלא מכין הצעה לפעולות שיאומצו על ידי הנציב הגבוה, הנציבות האירופית או המועצה האירופית וייושמו על ידיו ובשיתוף איתם. שירות החוץ אחראי גם על המשלחות הדיפלומטיות של האיחוד האירופי , משלחות האיחוד האירופי לארגונים השונים ועל הערכות המודיעין וניהול המשברים.

שירות החוץ, כמו גם משרד הנציב הגבוה של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון במתכונת הנוכחית שלו, נוסד בעקבות כניסתה לתוקף של אמנת ליסבון ב-1 בדצמבר 2009. שירות החוץ החל את פעילותו רשמית ב-1 בדצמבר 2010. שירות החוץ נוצר על ידי מיזוג של מחלקות יחסי החוץ של הנציבות האירופית ושל המועצה האירופית, שאליהם הצטרפו צוותים נוספים מהשירותים הדיפלומטיים הלאומיים של המדינות החברות.  על אף ששירות החוץ מעניק שירות ותמיכה בתחום יחסי החוץ הן למועצה האירופית והן לנציבות האירופית הוא עצמאי מבחינת כוח האדם ומבחינת חלוקת התקציב, מתוך תקציב האיחוד.

ההיסטוריה של שירות החוץ האירופי 
כבר מאמנת רומא החלו שרי החוץ של המדינות החברות להיפגש ולדון על נושאים בינלאומיים הדורשים את התייחסותה של אירופה. הפעם הראשונה בה הופיע הרעיון במסמך רשמי היה דוח דוביניון , אשר עסק בהצעות לשיתוף פועלה בתחום המדיני בין המדינות. מסקנות הדוח היו כי על המדינות לדבר בקול אחד בנושאים בין לאומיים. דו״ח זה אושר בפה אחד על ידי שש המדינות החברות בקהילת האירופית והיווה שיתוף פעולה ראשון בתחום יחסי החוץ.

אמנת מאסטריכט היא הראשונה אשר קיבעה את הצורך בגוף יחסי חוץ וביטחון לאיחוד במסגרת אסטרטגית שלושת העמודים. באמנת אמסטרדם יוסד תפקיד הנציב הגבוה של מדניות החוץ והביטחון המשותפת. תפקיד זה היה נעדר סמכויות והמשיך להתקיים ביחד עם בעלי התפקידים בתחום זה בנציבות עצמה.

רק ב-2009 בסעיף 27 של TEU, של אמנת ליסבון נקבעו הדברים הבאים:

1. ״הנציג העליון של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון, שיעמוד בראש מועצת החוץ, יתרום באמצעות הצעותיו לפיתוח מדיניות החוץ והביטחון המשותפת ויבטיח את יישום ההחלטות שאומצו על ידי המועצה האירופית. והמועצה״

2.״ הנציג העליון ייצג את האיחוד בעניינים הנוגעים למדיניות החוץ והביטחון המשותפת. הוא ינהל דיאלוג מדיני עם צדדים שלישיים מטעם האיחוד ויביע את עמדת האיחוד בארגונים בינלאומיים ובוועידות הבינלאומיות״.

3. ״במילוי המנדט שלו, הנציג העליון ייעזר בשירות החוץ אירופי. שירות זה יעבוד בשיתוף פעולה עם השירותים הדיפלומטיים של המדינות החברות ויכלול פקידים מהמחלקות הרלוונטיות של המזכירות הכללית של המועצה ושל הנציבות וכן צוות המופנה מהשירותים הדיפלומטיים הלאומיים של המדינות החברות. הארגון והתפקוד של שירות החוץ האירופי ייקבעו בהחלטת המועצה. המועצה תפעל לפי הצעה של הנציג העליון לאחר התייעצות עם הפרלמנט האירופי ולאחר קבלת הסכמת הנציבות״.

לאחר אישורה של ההחלטה במועצת האירופית ובפרלמנט ב-20 ביולי 2010 החל הגוף לתפקד ולהיבנות. הנציבה הראשונה קתרין אשטון קיבלה את האחריות לאיוש המשרות ולקביעת אופן העסקה בארגון והחל מדצמבר 2010 החל לתפקד באופן פעיל.

מבנה הארגון 
בראש שירות החוץ האירופי עומד הנציב הגבוהה לענייני חוץ ומדניות ביטחון. השירות מורכב מ-6 מחלקות הכוללות חלוקה גאוגרפית (אירופה, אפריקה, המזרח התיכון וצפון אפריקה, אמריקה, אסיה והפסיפיק, מזרח אירופה ומרכז אסיה) ועוד מחלקות לניהול משברים, מחלקה לעניינים גלובליים ורב צדדים ומחלקת כוח אדם. הנציגויות בעולם כפופות אל המחלקות האזוריות אשר בתורן כפופות למזכיר הכללי של הנציבות.

בנוסף, קיימים 3 סגני מזכיר כללי האחראים על נושאים שונים בנציבות (ניהול משברים ומדיניות הצבאית האירופית המשותפת, יחסים פוליטיים, כלכלה ועניינים גלובליים) סגנים אלו אחראים על הנושאים שבתחום אחריותם בתוך המחלקות השונות ועל מחלקות העוסקות בבלעדיות בתחום העיסוק שלהם.

הנציבות מקיימת תת-מחלקות: מחלקה משפטית, מכון מחקר אסטרטגי אשר כפופים למזכיר הכללי, תת-מחלקת תקשורת ודוברות ומחלקה למודיעין ומשברים אשר כפופה ישירות לנציב הגבוהה לענייני חוץ ומדיניות ביטחון.

העובדים בנציבות הם דיפלומטים מקצועיים או אנשי צבא המגיעים מכלל מדינות האיחוד. אין חשיבות למדינת המוצא של הדיפלומטים עצמם. החלוקה הקיימת היא של 33% מהחברות באיחוד והשאר הם פקידים מקצועיים מהנציבות והמועצה. שירות החוץ האירופי מונה כ-1700 אשר עובדים במטה ובבריסל ובמגוון המשלחות של האיחוד בעולם

נציגויות האיחוד ברחבי העולם 

כיום קיימות 126 משלחות רשמיות של האיחוד האירופי ברחבי העולם, חלק מהמשלחות מיועדות לייצג את האיחוד האירופי בפני מוסדות בין לאומים כגון משלחת האיחוד ל-OECD הממוקמת בפריז על אף שמוסדות אלו ממוקמים בשטחו של האיחוד עצמו.  תפקידן של הנציגויות השונות הוא לייצג את עמדת האיחוד האירופי ובפרט את עמדתו של שירות החוץ האירופי בפני הממשלה של המדינה המארחת ולדווח למטה הארגון בבריסל על התפתחויות ואירועים פוליטיים ומדיניים המתרחשים במדינה במדינה. תפקיד נוסף של הנציגויות הוא לרכז את תחום הסכמי הסחר והלכלה עם המדינה המארחת ולאפשר לה גישה נוחה וחופשית לשוק החופשי האירופי. 

בישראל קיימות שתי נציגויות של האיחוד האירופי. האחת משרתת את מדינת ישראל וממוקמת ברמת גן והשניה ממוקמת בירושלים בגבעה הצרפתית ומשרתת את האוכלוסייה הפלסטינית ופועלת מול הרשות בשטחי מזרח ירושלים, הגדה המערבית ועזה. הנציגות עוסקת רבות בתדמית של האיחוד האירופי בישראל וכמו כן בשיפור ועידוד היצוא הטכנולוגי לאירופה והשקעה בתחום החדשנות דרך פורויקט

משרות בכירות 

הנציג העליון של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון (באנגלית: High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy) הוא האחראי העיקרי על תיאום וייצוג מדיניות החוץ והביטחון המשותפת של מדינות האיחוד האירופי. הנציג העליון הוא אחד מסגני נשיא הנציבות האירופית ועומד בראש שירות פעילות החוץ האירופי (משרד החוץ של האיחוד) ובראש מועצת שרי החוץ של האיחוד. המשרה בצורתה הנוכחית קיימת מ-1 בדצמבר 2009.

באמצעי התקשורת בישראל מכונה הנציג העליון "שר החוץ האירופי", "שר החוץ של האיחוד האירופי" ואף "שר החוץ של אירופה".

הנציג העליון הנוכחי הוא הפוליטיקאי הספרדי-קטלוני ז'וזפ בורל פונטלס, אשר החליף בתפקיד את פדריקה מוגריני.

הניהול השוטף של שירות החוץ האירופי מופקד בידי המזכיר הכללי. למזכיר הכללי שלושה תתי מזכירים בנושאים כלכלה ועניינים גלובליים, יחסים פוליטיים ומדיניות הצבאית המשותפת (CSPT וניהול משברים.)

כלל תפקידו של תת-המזכיר ליחסים פוליטיים עוסק בעבודה מול הגופים האירופים השונים (המועצה האירופית הפרלמנט והנציבות). שאר המזכירים עוסקים בתחומי האחריות שלהם ואינטגרציה שלהם אל מול הנציגויות ושאר מחלקות השירות.

מיקום ומבנה 

שירות החוץ האירופי ממוקם בבניין המשולש הידוע בכינוי בנין AXA בכיכר שומאן בליבו של הרובע האירופי בבריסל. עלות השכירות השנתית של הבניין היא כ-12 מיליון אירו לשנה. למיקומם של משרדי השירות יוחסה על ידי אשטון חשיבות סמלית. תחילה הציפייה הייתה כי משרדי שירות החוץ האירופי ישכנו בבניין קרל הגדול היכן ששכנו משרדי הדירקטוריון הכללי ליחסי חוץ שהוא הגלגול הקודם של שירות החוץ האירופי. מסיבות תקציביות של עלות שיפוץ גובהה וחוסר מקום נפסלה אפשרות זו. כמו כן גם רצונה של אשטון לייצר לגוף תדמית נפרדת חדשה ועצמאית מכל גלגוליו הקודמים של שירות החוץ.

הבניין החדש מכיל את כלל המחלקות של השירות ומחובר במנהרות חירום למבנים נוספים של הנציבות אאירופית והמועצה האירופית ובכך מהווה מרכז עצבים בעת אסונות. החלטות אלו תרמו למעמד ולתדמית של השירות כגוף עצמאי.

הוויכוח על עצמאות השירות ותפקידי המשלחות 
מראשית דרכו התקיים וויכוח האם יש לראות בשירות החוץ האירופי גוף עצמאי ואוטונומי. יש טוענים כי מתוך הגדרתו באמנת ליסבון ״כגוף אוטונומי״ וכמו כן הוא מוגדר כעצמאי מבחינה תפקודית וניהולית. לעומת זאת נטען כי שירות החוץ האירופי לא מוגדר כישות משפטית עצמאית והוא גוף הכפוף לנציבות ולמועצה האירופית ולכן אין לראות אותו כמוסד עצמאי וכי יש להגדיר מוסד זה כגוף תומך בין מוסדי ולא מוסד עצמאי בפני עצמו.

עם הקמתו של הארגון וכחלק מתפיסתו העצמית כמוסד עצמאי החלה מגמה של שדרוג המשלחות שעד אז הוגדרו כמשלחות דיפלומטיות של האיחוד, לדרג של שגרירות. תפקידן של שגרירויות אלו הן לתאם ולארגן ביקורים של חברי פרלמנט/ בעלי תפקידים בנציבות בארצות השירות וכמו כן מתן מידע ודיווחים שוטפים על המדינה למוסדות האיחוד. כמו כן תפקידן לייצג את המדיניות האירופית בכל מדינה כולל זו של הנשיאה התורנית של האיחוד דבר שבעבר היה נעשה על ידי שגרירות המדינה המחזיקה בנשיאות התורנית של האיחוד.

תקציב 
תקציב השירות יקבע וינוהל על ידי הנציב הגבוהה. על הפרלמנט האירופי לאשר ולחתום על התקציב של השירות עצמו וכמו כן על התקציב של כל נציגות בנפרד. סיכום זה הביא להפסקה ההסכם הגנטלמני הבלתי כתוב אשר היה קיים כי המועצה האירופית והנציבות האירופית לא מבקרות את התקציבים זו של זו. עצמאות התקציבית של שירות החוץ היא אחד מסממני העצמאות שלו. נכון ל-2022 תקציב השירות הכולל עומד על 775,744,620 אירו.

מודיעין וביטחון 
כחלק מהמיזוג והיצירה של שירות החוץ האירופי הועבר חדר המצב המשותף של המועצה והנציבות לסמכותו של שירות החוץ האירופי ותחת ניהולו הישיר של הנציב הגבוהה לענייני חוץ ומדיניות ביטחון. השירות החדש נקרא שירות המודיעין וניהול המצבים האירופי (EU Intelligence and Situation Centre) והוא מורכב ממחלקת מודיעין אזרחי האמונה על ניתוח ידיעות חדשותיות מרחבי העולם והעברתם לנציגויות כמו גם ניתוח דיווחי הנציגויות ואיגודם לכדי תמונת מודיעין. כמו כן קיימים אגפים העוסקים במודיעין מדינתי וניזונים ממידע המגיע משירותי המודיעין של המדינות החברות. כלל השירות המודיעין וניהול המשברים אינו עוסק בביון אקטיבי אלה עוסק בניתוח מידע המגיע אליו ממקורות חיצוניים. למרות זאת השירות נוהג לשלוח נציגים לאזורי חיכוך ומשברים על מנת לקבל מידע אמין ולהעבירו לנציגויות הרלוונטיות

ראו גם 
 הנציב הגבוהה של האיחוד לענייני חוץ וביטחון
 הנציבות האירופית
 המועצה האירופית
 יחסי החוץ של האיחוד האירופי

מקורות נוספים 
 Gatti, Mauro. European External Action Service : Promoting Coherence through Autonomy and Coordination. Leiden, The Netherlands ;: Brill Nijhoff, 2016.

קישורים חיצוניים

הערות שוליים 

האיחוד האירופי: יחסי חוץ