חוקת רומא

חוקת רומא של בית הדין הפלילי הבין-לאומי היא אמנה בין-לאומית הכוללת את עקרונות היסוד לפיהם פועל בית הדין הפלילי הבין-לאומי בהאג. החוקה אומצה בוועידה דיפלומטית שנערכה ברומא, איטליה, ב-17 ביולי 1998, ונכנסה לתוקף ב-1 ביולי 2002. בחוקה חברות 123 מדינות. היא קובעת, בין היתר, את תפקיד בית הדין, את הפשעים שבסמכותו, את התנאים להפעלת סמכות השיפוט שלו, ואת המבנה הארגוני שלו.

חוקת רומא מקנה לבית הדין סמכות שיפוט בארבע קטגוריות של פשעים בין-לאומיים: רצח עם, פשע נגד האנושות, פשע מלחמה ו. על פשעים אלה לא חלה התיישנות. סמכותו של בית הדין משלימה את סמכויות השיפוט של בתי המשפט המדינתיים. הוא יכול לחקור ולהעמיד לדין נאשמים בפשעים אלה רק אם המדינות בעלות הסמכות המדינתית לגביהן נמנעות מחקירה או מהעמדה לדין, בגלל חוסר רצון או חוסר יכולת. סמכות השיפוט של בית הדין חלה רק לגבי פשעים שבוצעו בשטחה של מדינה שהסכימה לסמכות בית הדין, או על ידי אזרח של מדינה כזו, או במצבים שבהם מועצת הביטחון של האומות המאוחדות מפנה את העניין לבית הדין במסגרת סמכותה על פי פרק VII למגילת האו"ם.

הפשעים שבסמכותו של בית הדין, על פי החוקה
בחוקת רומא נקבעה סמכותו של בית הדין לשפוט בארבע קטגוריות של פשעים בין-לאומיים:
 רצח עם
 פשעים נגד האנושות
 פשעי מלחמה
 .

החוקה נכתבה במהלך משא ומתן שארך מספר שנים, ומטרתה היא הקמת בית דין בין-לאומי קבוע שבו עומדים לדין יחידים המואשמים באחד מפשעי הליבה.

היסטוריה

רקע
החל מסוף המאה ה-19 נעשו מספר ניסיונות להקים בית דין בין-לאומי קבוע. הנושא נדון בכלליות בוועידות השלום בהאג בשנים 1899 ו-1907, בהן נכרתו אמנות האג. המונח "פשע נגד האנושות" נטבע לאחר מלחמת העולם הראשונה. הצעות להקמת בית דין קבוע עלו בוועידת השלום בפריז (1919) ובדיוני חבר הלאומים בז'נבה בשנת 1937, אך אלה לא נשאו פרי.

בדצמבר 1948 נחתמה באו"ם האמנה בדבר מניעתו וענישתו של הפשע השמדת עם. ההחלטה קראה, בין השאר, לייסד בית דין פלילי בין-לאומי קבוע, בעל סמכות שיפוט על פשעים מסוג זה. הניסיון להגדיר חוקה לבית דין פלילי בין-לאומי התעכב במשך שנים ארוכות, בין השאר בגלל המלחמה הקרה שהקשתה על הצדדים להגיע להסכמות.

בדצמבר 1989 ביקשה טרינידד וטובגו מהעצרת הכללית של האומות המאוחדות לחדש את השיחות להקמת בית דין פלילי בין-לאומי, ובשנת 1994 הציגה טיוטת חוקה. האספה הכללית של האו"ם הקימה בשנת 1996 ועדה אד-הוק לניסוח חוקה לבית הדין הפלילי הבין-לאומי, וזו הגישה טיוטה ראשונה בשנת 1998.

בהיעדר בית דין בין-לאומי קבוע, הקים האו"ם מוסדות אד הוק לשיפוט נאשמים בפשעי הליבה: בית הדין הפלילי הבין-לאומי ליוגוסלביה לשעבר (1993) ובית הדין הפלילי הבין-לאומי לרואנדה (1994).

אימוץ החוקה והקמת בית הדין הפלילי הבין-לאומי
בית הדין הפלילי הבין-לאומי הוקם בוועידה שכינס האו"ם ברומא, איטליה, בתאריכים 15 ביוני 1998 עד 17 ביולי 1998. השתתפו בה נציגים מ-161 מדינות חברות, וכן משקיפים מארגונים שונים, בהם ארגוני זכויות אדם רבים.

בהצבעה על חוקת רומא תמכו בנוסח שהוצע 120 מדינות, 7 מדינות התנגדו ו-21 מדינות נמנעו. הוסכם כי לא יהיה תיעוד רשמי של ההצבעות של כל משלחת בנוגע לקבלת חוקת רומא, לכן אין בהירות לגבי לזהותן של שבע המדינות שהצביעו נגד החוקה. ארצות הברית, ישראל וסין הצהירו בפומבי כי הצביעו נגד החוקה. על פי משקיפים ופרשנים שונים, המדינות הנוספות שהצביעו נגד החוקה היו לוב, עיראק, קטר ותימן.

החוקה אומצה ב-11 באפריל 2002 בטקס שנערך במטה האומות המאוחדות בניו יורק, בו השתתפו נציגים מעשר מדינות. החוקה נכנסה לתוקף ב-1 ביולי 2002, לאחר שאושררה על ידי 60 מדינות (בהתאם לסעיף 126 בחוקת האו"ם). בית הדין רשאי להעמיד לדין נאשמים רק בפשעים שבוצעו בתאריך זה או אחריו.

בשנת 2010 נערכה  בקמפלה, אוגנדה. בוועידה זו נוספו לחוקה הגדרת פשע תוקפנות, וכן תיקונים והרחבות נוספים.

כל תיקון לחוקת רומא מחייב תמיכת רוב של שני שלישים מהמדינות החתומות על החוקה, ותיקונים לחוקה (למעט תיקונים המשנים את רשימת הפשעים) נכנסים לתוקף רק לאחר שהם מאושררים על ידי שבע שמיניות מהמדינות החברות.

מדינות החברות בחוקת רומא
נכון לשנת 2023, 123 מדינות חברות בחוקת רומא, בהן כל מדינות אמריקה הדרומית, רוב מדינות אירופה, רוב מדינות אוקיאניה וכמחצית ממדינות אפריקה. מבין מדינות המזרח התיכון רק ירדן חברה בחוקה, ומרבית מדינות אסיה המרכזית אינן חברות בה. בורונדי והפיליפינים חתמו על החוקה אך פרשו ממנה בשנים 2017 ו-2019 בהתאמה. 31 מדינות נוספות חתמו על חוקת רומא אך לא אשררו אותה. דיני האמנות מחייבים מדינות אלה להימנע ממעשים הנוגדים את מטרת החוקה, אלא אם כן יודיעו למזכ"ל האו"ם על כוונתן לפרוש ממנה. ארבע מדינות שחתמו על החוקה הודיעו כי בכוונתן לפרוש ממנה: ישראל (2002), סודאן (2002), ארצות הברית (2008) ורוסיה (2016).

41 מדינות לא חתמו ולא הצטרפו לחוקת רומא. חלק מהן, בהן הודו והרפובליקה העממית של סין, הביעו ביקורת על הקמת בית הדין הבין-לאומי. אוקראינה, שחתמה על החוקה אך לא אשררה אותה, נתנה הסכמה אד-הוק להחלת סמכות השיפוט של בית הדין על פשעים שבוצעו בשטחה החל מ-21 בנובמבר 2013.

הרשות הפלסטינית, בפועלה כמדינה פלסטינית, הצטרפה לחוקת רומא ב-2 בינואר 2015, על פי נוהל של מזכ"ל האו"ם המכיר בישות כמדינה אם גוף של האו"ם הכיר בה ככזו. "פלסטין" הוכרה כמדינה על ידי העצרת הכללית ב-39 בנובמבר 2012 בהחלטה 67/19, ועוד קודם לכן על ידי אונסק"ו בהחלטה מ-2010. על כן, בתחילת 2021 קבעו שופטי בית הדין שסמכות בית הדין חלה בגדה המערבית, ברצועת עזה ובמזרח ירושלים, ותובעת בית הדין פתחה בחקירת בית הדין הפלילי הבין-לאומי בעניין פלסטין.

סמכויות שיפוט, מבנה ותיקון
חוקת רומא קובעת את המבנה הארגוני של בית הדין ואת סמכויות השיפוט. בית הדין יכול להעמיד לדין בגין הפשעים המפורטים בחוקה כל אדם מעל גיל 18. בית הדין לא מוסמך להעמיד לדין מדינות או ארגונים.

תנאי מקדמי להפעלת סמכותו של בית הדין היא שהפשע בוצע בשטחה של מדינה החתומה על חוקת רומא, או על ידי אזרח של מדינה החתומה על חוקת רומא, או אם הפשעים הועברו לתובע בית הדין על ידי מועצת הביטחון של האו"ם. במקרים מסוימים בית הדין רשאי להתחיל בחקירה לפני הוצאת צו.

בבית דין זה אין  מפני העמדה לדין, גם לא לראשי מדינות הנהנים מחסינות בפני בתי משפט מדינתיים.

חוקת רומא מקימה, נוסף על בית הדין עצמו, את אספת המדינות החברות (ASP) וקרן הנאמנות לקורבנות. בהתאם לחוקה, בית הדין מורכב מנשיאות (בעלת סמכות מנהלית), מחלקות משפטיות, משרד התובע ורשם.

ישראל וחוקת רומא

חתימת ישראל על החוקה והפרישה ממנה
ישראל תמכה במקור ברעיון של הקמת בית דין פלילי בין-לאומי והייתה שותפה פעילה בדיונים לגיבוש חוקת רומא. עם זאת היא הייתה בין המדינות שהצביעו נגד החוקה בשנת 1998, בין היתר בגלל סעיף המגדיר את מדיניות ההתנחלויות כפשע מלחמה. סעיף 8 (2) (b) (viii) בחוקה מגדיר "עבירה של העברת אזרחים של המדינה הכובשת לשטח הכבוש".

ב-31 בדצמבר 2000 הודיעה ישראל כי תחתום על חוקת רומא, כחודשיים לאחר שארצות הברית חתמה עליה, מתוך הזדהות עם הערכים שבחוקה. אך ישראל לא אשררה את החוקה, ובאוגוסט 2002 הודיעה כי בכוונתה לפרוש ממנה, על רקע החשש מסתירה בין החוקה לבין פעילותה נגד הפלסטינים במהלך האינתיפאדה השנייה.

במהלך השנים תמכו גופים שונים בהצטרפותה מחדש של ישראל לחוקת רומא. בשנת 2013 פורסם מאמר של סיגל הורוביץ ממרכז מינרבה לזכויות האדם ובו מספר נימוקים מעשיים להצטרפות זו.

בשנת 2016 הגישו מספר חברי כנסת ממפלגות שמאל הצעת חוק לאשרור חוקת רומא. ההצעה הוסרה מסדר היום. ניסיון דומה נעשה בשנת 2020.

המשט לעזה
בית הדין הפלילי הבין-לאומי דן לראשונה בנושא הקשור לישראל בתביעה שהגישה קומורו בפרשת המשט לעזה (2010), והתביעה נדחתה לאחר שנקבע שחומרת הפשעים אינה עולה כדי עמידה בדרישות הסף של חוקת רומא.

חקירת בית המשפט הבין-לאומי הפלילי בעניין פלסטין
בשנת 2021 נפתחה חקירת בית הדין הפלילי הבין-לאומי בעניין פלסטין, עקב פניית הרשות הפלסטינית. בתביעה נטען, בין השאר, כי יש בסיס סביר להאמין כי בוצעו על ידי ישראל פשעי מלחמה שנאסרו בחוקת רומא, בהם התקפות מכוונות כלפי אזרחים ואובייקטים אזרחיים, שימוש באזרחים כמגן אנושי, מניעה מכוונת מאנשים מוגנים את זכותם למשפט הוגן, הריגה מכוונת, עינויים ויחס לא-אנושי, ופגיעה פושעת בכבוד האדם.

לפני פתיחת החקירה נדונה התביעה בערכאת קדם המשפט, בה ביקשה התובעת חוות הדעת של בית הדין לגבי סמכות בית הדין לדון בתביעה, בגלל הספקות המשפטיים לגבי מעמדה ושטחה של המדינה הפלסטינית שבשמה הוגשה התביעה.

ישראל פרסמה מזכר משפטי ובו עמדתה, לפיה הישות הפלסטינית באופן מובהק אינה עומדת בתנאים לקיומה של מדינה לפי המשפט הבינלאומי, בפרט בהיעדר שליטה אפקטיבית על השטח, וכי אף הרשות הפלסטינית מודה בכך למעשה כאשר היא טוענת כי השטח כבוש על ידי ישראל. גישה זו נתמכה על ידי אוגנדה, אוסטריה, אוסטרליה, ברזיל, גרמניה, הונגריה וצ'כיה, וכן על ידי מספר מומחי משפט בינלאומי.

ב-5 בפברואר 2021 קבעה ערכאת קדם המשפט ברוב דעות כי ניתן לראות ב"פלסטין" מדינה ששטחה משתרע על כלל שטחי הכיבוש הישראלי, בהם יהודה ושומרון, מזרח ירושלים ורצועת עזה, ובהתאם לכך אפשר לפתוח בחקירה בבית הדין בגין פשעים שבוצעו בשטחים אלה.

סוגיית ההתנחלויות
אחת מהסיבות המרכזיות לאי-הצטרפותה של ישראל לחוקת רומא היא הכללתו של סעיף האוסר העברת אוכלוסייה לשטח שנכבש, ותכליתו היא למנוע שינוי דרסטי של הרכב האוכלוסייה בשטח הכבוש. החוקה מגדירה מעשה מסוג זה כפשע מלחמה. איסור על העברת אוכלוסייה לשטח כבוש נכלל כבר באמנת ז'נבה הרביעית, אשר ישראל היא צד לה.

במאמר של יובל שני הוא מנתח את משמעויות הסעיף והקשיים ביכולתו של בית הדין לפעול לפיו. לאור ניתוח פסקי דין של בית הדין הפלילי הבין-לאומי, שני מעריך שלא יועמדו לדין ישראלים בגין הקמת התנחלויות או מגורים בהתנחלות. עם זאת, להערכתו בית הדין עשוי לפעול נגד ישראל אם זו תנקוט צעדים שיובילו לשינוי דרסטי בהרכב האוכלוסייה ביהודה ושומרון, בהם הקמת התנחלויות חדשות או קביעת מדיניות ממשלתית חדשה שתעודד אכלוס מסיבי של התנחלויות קיימות.

רמת הגולן
בדצמבר 2021 קיבלה ממשלת ישראל בראשות נפתלי בנט את החלטה 864, שמטרתה עידוד צמיחה דמוגרפית בת קיימא ביישובי המועצה האזורית גולן ובקצרין.

בהתבסס על מחויבותה של חוקת רומא למנוע שינוי דרסטי של הרכב האוכלוסייה בשטח הכבוש, הארגונים עדאלה ומרכז אלמרסד (המרכז הערבי לזכויות האדם ברמת הגולן) פנו ליועץ המשפטי לממשלה ולראש הממשלה בדרישה לבטל החלטה זו.

ח'אן אל-אחמר
על פי מיכאל ספרד, פינוי ח'אן אל-אחמר (שאושר עקרונית על ידי בג"ץ) יכול להתפרש כפשע מלחמה על פי חוקת רומא, ולגרום לפגיעה בתמיכת מדינות אירופה בישראל. זו הסיבה, לדעתו, שישראל נמנעת מפינוי זה.

טענות למדיניות אפרטהייד על ידי ישראל

חוקת רומא מגדירה את האפרטהייד כפשע מובהק נגד האנושות. בשנת 2007 פרסם האו"ם דו"ח של החוקר המיוחד ג'ון דוגארד, בו קבע כי "אלמנטים של הכיבוש הישראלי מהווים צורות של קולוניאליזם ואפרטהייד, שמנוגדים לחוק הבין-לאומי." לאחר מכן פורסמו דו"חות נוספים של ארגוני זכויות אדם המשווים את מדיניות ישראל לאפרטהייד, בהם אל-חק, יש דין, בצלם, Human Rights Watch ואמנסטי אינטרנשיונל.

ארגון Human Rights Watch קרא למשרד התביעה של בית הדין הפלילי הבין-לאומי לחקור ולהעמיד לדין אנשים שנגדם קיימים חשדות מהימנים בדבר מעורבות בפשעים נגד האנושות של אפרטהייד או רדיפה, במסגרת החקירה הכוללת שלו בעניין פלסטין.

ג'רלד שטיינברג דחה את ההשוואה בין ישראל לבין משטר האפרטהייד בדרום אפריקה, וציטט בהקשר זה את ריצ'רד גולדסטון, שכתב: "בישראל אין אפרטהייד. שום דבר שם אינו מתקרב להגדרה של אפרטהייד תחת חוקת רומא."

יחס החוקה לטרור
מספר משפטנים הצביעו על האפשרות להשתמש בחוקת רומא כבסיס להעמדה לדין של פעילים בארגוני טרור בבית הדין הפלילי הבין-לאומי. צעד זה עדיין לא נוסה.

קישורים חיצוניים
 תרגום חוקת רומא לעברית, באתר עלמ"ה - עמותה לקידום המשפט הבין-לאומי ההומניטרי

הערות שוליים

בית הדין הפלילי הבין-לאומי
משפט בין-לאומי פומבי
רומא
מסמכים בין-לאומיים בנושאי זכויות אדם