הבנייה הפלסטינית הבלתי חוקית בשטחי C

הבנייה הפלסטינית הבלתי חוקית בשטחי C היא בנייה בלתי חוקית של מבנים בידי פלסטינים על קרקעות בשטחי C ללא קבלת אישורי בנייה מהשלטון הישראלי, וזאת באזורים שהוגדרו על ידי ישראל כאדמות מדינה. עד שנת 2022 הגיעה תופעה זו להיקפים של מעל 70,000 בתים שנבנו על כ-95,000 דונמים.

רקע 

בשנת 1967, במלחמת ששת הימים, כבשה ישראל את יהודה ושומרון. בשנת 1993 נחתם הסכם אוסלו א', בו סיכמו מדינת ישראל ונציגי הפלסטינים על חתירה לקראת סיום הסכסוך הישראלי-פלסטיני בתוך חמש שנים. בהסכם אוסלו ב' ב-1995 סוכם בין הצדדים על חלוקה זמנית של השטח לשלוש קטגוריות:
 אזור A: כ-18% מהשטח; בשליטה אזרחית וביטחונית של הרשות הפלסטינית.
 אזור B: כ-22% מהשטח; בשליטה אזרחית של הרשות הפלסטינית (כולל שיטור) ושליטה ביטחונית של ישראל.
 אזור C: כ-60% מהשטח; שטחים שלא הוגדרו כ-A או B, בשליטה אזרחית וביטחונית של ישראל. על פי הסכמי אוסלו ישראל תעביר אותם בהדרגה לסמכות פלסטינית, ועד אז הם יהיו בשליטה אזרחית וביטחונית של ישראל. בעקבות פרוץ האינתיפאדה השנייה מעמדו של שטח C נשאר בשליטה אזרחית וביטחונית של ישראל.

החלוקה לשטחי A, B ו-C נתונה במחלוקת משפטית מאז אוגוסט 2019, לאחר שנשיא הרשות הפלסטינית מחמוד עבאס הכריז על הקפאת הסכמי אוסלו, וממשלת הרשות הפלסטינית הודיעה על ביטול החלוקה תוך נטילה עצמית לידיה של כלל הסמכויות האזרחיות ביהודה ושומרון, זאת בשל טענתה כי ישראל מפירה את ההסכמות בשטח A ומבצעת הפרות בנייה בשטח B, ובכך מרוקנת ממילא את תוקף ההסכם.

לפי נתוני בצלם משנת 2013, בתוך שטח C, 63% מהאדמות נמצאות בתחום שטח השיפוט של מועצה אזוריות ומועצות מקומיות של התנחלויות יהודיות. 34% מאדמות אלה ו-2.5% נוספים מהאדמות בשטח C מוגדרות כ"אדמות מדינה". 30% מהאדמות בשטח C מוגדרות כשטח אש ו-14% כשמורות טבע או גנים לאומיים. 3.5% מהאדמות בשטח C נמצאות בין גדר ההפרדה לבין הקו הירוק. תחומים אלה, שחופפים זה לזה בחלקם, מהווים יחד כ-70% משטח C, שבו אסור לפלסטינים לבנות ולא ניתן להשיג בהם אישורי בנייה.

מוסדות וחוקי תכנון ובנייה בשטח C 

לאחר מלחמת ששת הימים, ירש השלטון הישראלי את חוקי החוק ירדני, ובכלל זאת את חוק התכנון והבנייה הירדני (חוק תכנון ערים, כפרים ובנינים, מס׳ 79 לשנת 1966). החוק הירדני הגדיר את מועצת התכנון העליונה, שסמכותה כללה את כל תחומי ממלכת ירדן, כסמכות העליונה לתכנון וכלל היררכיה של סמכויות משניות ברמה המחוזית והמקומית, בנוסף לאפשרות למנות מועצת תכנון כפרית. מבנה זה איפשר ייצוג מסוים של האוכלוסייה המקומית בהחלטות תכנוניות. בנוסף, החוק הירדני חייב קבלת היתר בנייה בתוך מרחבי תכנון עבור כל שינוי מבני, כולל תיקונים ושיפורים קלים במבנה, כגון התקנת אביזרי סניטציה. החוק הירדני לא הגדיר עבירות בנייה כעבירות פליליות, אלא במקרה של הפרת צו הפסקת בנייה, וכלל אפשרות לערער למועצת התכנון העליונה על אי-מתן היתר על ידי ערכאות נמוכות יותר.

לאחר המלחמה עברו סמכויות מועצת התכנון העליונה לממשל הצבאי. בשנת 1971 הוציא הממשל הצבאי את צו מס' 418 ששינה את חוקי התכנון והבנייה. הצו ביטל את ועדות התכנון המחוזיות ואת האפשרות למינוי של מועצות תכנון כפריות וריכז את כל סמכויות התכנון למועצת התכנון העליונה וללשכת התכנון. מבנה זה מרכז את כל סמכויות התכנון בידי הממשל הצבאי, שאין בו ייצוג לאוכלוסייה. הצו מאפשר למפקד הצבאי למנות ועדת תכנון מקומית מיוחדת, בתנאי שמרחב התכנון לא כולל תחום של עירייה או מועצה כפרית. המשמעות המעשית של תנאי זה היא שניתן למנות מועצות מקומיות ("ועדות תכנון מיוחדות") המוסמכות להעניק היתרי בנייה, ואשר חבריהן הם נבחרי ציבור חברי המועצה המקומית, עבור ההתנחלויות היהודיות בלבד ולא עבור היישובים הפלסטינים, בהם הסמכות להעניק היתרי בנייה נתונה למועצת התכנון העליונה.

צו 418 מאפשר גם להקים ועדות משנה בתוך המועצה העליונה. בהתאם, הוקמה בשנת 1979 את ועדת המשנה להתיישבות שעוסקת ביישובים יהודיים בלבד. ועדת המשנה לתכנון ורישוי עוסקת בתכנון ובנייה בכל התחומים שלא שייכים למועצות המקומיות של ההתיישבות הישראלית, ובכלל זאת בכל היישובים הפלסטיניים.

בשנת 1981 הוקם המנהל האזרחי, שתחתיו נמצאות כיום כל רשויות התכנון והאכיפה בתחום הבנייה. בשנת 2011 עתר ארגון רבנים לזכויות אדם יחד עם מועצת הכפר דיראת-רפעיה ואחרים לבג"ץ נגד הדרתם של פלסטינים מייצוג כלשהו בוועדות התכנון ובדרישה להורות לממשל הישראלי לכונן מחדש את ועדות התכנון המחוזיות והמקומיות, כפי שהורה החוק הירדני לפני ששונה. בעקבות העתירה הודיעה המדינה, לראשונה מאז 1967, על נוהל תכנוני מחייב לשיתוף התושבים הפלסטינים. הנוהל מחייב את מועצת התכנון העליונה לעדכן את מועצות הכפרים, אך לא יוצר ייצוג של פלסטינים במוסדות התכנון. בג"ץ דחה ביוני 2015 את העתירה ובירך על הנוהל.

תוכנית פיאד 

באוגוסט 2009 פרסם ראש הממשלה הפלסטיני סלאם פיאד, את ”תוכנית פיאד” שמטרתה המוצהרת היא ”סיום הכיבוש והקמת מדינה”. חלק מהותי בה עוסק בבנייה מאסיבית כדי ליצור רצף בין שטחי B. בדרך זו ינותקו היישובים היהודיים זה מזה. בנייה זו כוללת מבני מגורים, מבני חינוך, מבני בריאות, מסגדים ותשתיות ללא היתר בנייה. פיאד עצמו לא הצליח לממש את תוכניתו, אך המיזם שלו יצר את התשתית הרעיונית והארגונית לממשלות שקמו אחריו. עד שנת 2022 נבנו 72,274 מבנים המתפרסים על כ-95,200 דונמים, ללא אישורי בנייה ישראלים. לרוב מדובר בבנייה מרווחת וכל מבנה מתפרס בבמוצע על כ־1.3 דונם. לפי קלמן ליבסקינד, הבנייה הפלסטינית גדולה בהרבה מכל הבנייה הישראלית ביהודה ושומרון, שכן שטח כל ההתנחלויות והמאחזים יחד עומד על 64,365 דונם, כשני שלישים משטח הבנייה הפלסטינית.

באוקטובר 2022 פרסם קלמן ליבסקינד נתונים שאספה עמותת רגבים, לפיהם בין מאי 2021 לאפריל 2022 גדל קצב הבנייה הבלתי חוקית הפלסטינית בשטח C ב-80%, כך שמדי יום נבנים 15 מבנים בלתי חוקיים חדשים, 105 מבנים בלתי חוקיים חדשים מדי שבוע. 450 מבנים בלתי חוקיים חדשים מדי חודש, 5,355 מבנים בלתי חוקיים חדשים בשנה הנ"ל. על פי דו"ח של עמותת רגבים, ב-2023 הגיע היקף הבנייה הבלתי חוקית בשטח C ל-81,317 מבנים על שטח של כ-110,000 דונם.

נתונים 

לפי סיכום נתונים של ארגון במקום, בשנים 2000–2018 אושרו רק 210 מתוך 6,532 בקשות של פלסטינים להיתרי בנייה בשטח C. בשנים 2016–2020 נדחו יותר מ-99% מהבקשות. ביוני 2018 מסר המנהל האזרחי כי לצורכי הפלסטינים הוקצו כ-1,625 דונם אדמות מדינה מאז 1967. לפי נתונים שהציגה תנועת שלום עכשיו, שטח זה מהווה 0.24% בלבד מסך כל אדמות המדינה שהוקצו ביהודה ושומרון. לפי נתונים שהציג המנהל האזרחי לעמותת במקום, רק כשישית מהבקשות שהוגשו על ידי פלסטינים בשנים 2019–2020 היו לאישור של מבנים חדשים, והשאר היו לאישור בדיעבד של מבנים קיימים. עם זאת, יותר מ-99% מכלל הבקשות נדחו. על פי המנהל, רק לכפרים פלסטיניים בודדים בשטח C קיימת תוכנית מתאר עדכנית, והתכנון התקף לכל השאר הוא מימי המנדט הבריטי. בעשור השני של המאה ה-21 מספר הריסות הבתים שבוצעו לפי צו היה גבוה פי 50 ממספר אישורי הבנייה שניתנו.

באוקטובר 2018 אמר ראש המנהל האזרחי בן חור אחוות בדיון בכנסת, כי למנהל אין מספיק משאבים ואילו "הפלסטינים לא קופאים על השמרים, הם הקימו רשות לרישום מקרקעין והם רושמים מקרקעין באופן בלתי חוקי בתוך שטחי C". באותו דיון הוא אמר כי "כפי שכולנו יודעים... אין בכלל תכנון לפלסטינים בעת הנוכחית בגלל הנחיות של דרג מדיני... ולכן כל משאבי התכנון שלנו, כמעט לחלוטין, הם רק למגזר הישראלי בעת הנוכחית". באותה שנה אמר יואב מרדכי, מתאם פעולות הממשלה בשטחים, בתגובה לטענות עמותת רגבים בוועדת החוץ והביטחון לגבי בנייה לא חוקית בדרום הר חברון, ש"באופן חד-משמעי – האכיפה מחמירה יותר עובדתית כלפי הפלסטינים. יתרה מכך, מרבית האכיפה כלפי פלסטינים מתבצעת על אדמות פרטיות פלסטיניות". ממסמך שפרסם המנהל האזרחי עולה כי למנהל ישנם סדרי עדיפות שונים באכיפת הבניה הבלתי חוקית במגזר הישראלי ובמגזר הפלסטיני.

במסמך שפרסמה עמותת רגבים בדצמבר 2019 נטען כי חלק מבקשות הפלסטינים לא קיבלו אישור משום שהם ביקשו אישורי בנייה באתרים ארכאולוגיים, גנים לאומיים ושטחי אש; וכי הגשת היתרי הבנייה נועדה לשם גרירת רגליים בהליך משפטי ארוך, שבסופו בית המשפט לא יממש את צו ההריסה שהוצא בשל העדר אישור; וכי הרשות הפלסטינית מוסמכת באופן בלעדי לאשר בנייה בשטחי A ו־B, שם אין כלל אישורי בנייה לישראלים, אולם הפלסטינים אינם מנצלים את השטחים האלה באופן מיטבי עבור בנייה לאוכלוסייה הפלסטינית המקומית.

בדוח זכויות האדם של מחלקת המדינה של ארצות הברית לשנת 2020 נכתב כי "מספר ארגוני זכויות אדם טענו כי הרשויות הישראליות מרבות להערים מכשולים בלתי ניתנים למעבר על פלסטינים המבקשים היתרי בנייה בשטח C שבשליטת ישראל. המכשולים כוללים את הדרישה שהמבקשים הפלסטינים יתעדו בעלות על קרקע למרות היעדר תהליך אחיד של רישום מקרקעין לאחר 1967, וכן תשלום אגרות גבוהות ודרישות לחיבור הבית לתשתיות עירוניות שלעיתים קרובות אינן זמינות. על פי האו"ם, הרשויות הישראליות גבו דמי הריסה בגין הריסת הבית, דרישה שלעיתים הביאה פלסטינים להרוס את בתיהם בעצמם כדי להימנע מהעלויות הגבוהות יותר במקרה של הריסה ישראלית". בנוסף, נכתב שהקושי שמציבה ישראל בפני השגת היתרי בנייה וההריסה של בתי ספר בשטחי C ובמזרח ירושלים משפיעים לרעה על הגישה של ילדים פלסטינים להשכלה. באותה שנה, לפי משרד האו"ם לתיאום עניינים הומניטריים, הרסו הרשויות הישראליות 673 מבנים ביהודה ושומרון, מתוכם 116 בתי מגורים, שבהם התגוררו 605 אנשים, מתוכם 315 קטינים. 98% מהמבנים נהרסו בעילה של היעדר היתרי בנייה. לטענת המשרד "כמעט בלתי־אפשרי עבור פלסטינים לקבל אישורי בנייה".

בשנת 2021 הגישה עמותת רגבים עתירה לבג״ץ נגד האפליה המובנית באכיפת תקנות הבנייה נגד בנייה בלתי חוקית ביהודה ושומרון. בעתירה, העמותה מבקשת לבטל את הנוהל לפיו המנהל האזרחי דוחק לתחתית הרשימה את הטיפול בבנייה פלסטינית בלתי חוקית, ומעדיף לטפל קודם בבנייה בלתי חוקית יהודית. בעקבות העתירה, המדינה הצהירה שהיא תתקן את האפליה. באוגוסט 2022 הגישה רגבים עתירה מחודשת בטענה שנוהל הקפאת ההליכים שנקבע יוצר פרקטיקה לא חוקית של מתן חסינות לעברייני בניה.

בינואר 2022 דוח של משרד המודיעין שהובא לוועדת החוץ והביטחון הציג את פרויקט התכנון הפלסטיני להשתלטות על שטחי C. הדוח מציג את המימון האירופי ואת העלמת העין של המנהל האזרחי באכיפת החוק כלפי הפלסטינים. על פי הדוח, הרש״פ באמצעות ”הרשות להסדרת המקרקעין והמים” מעסיקה כ-600 עובדים בפרויקט של הסדר מקרקעין הכולל את שטחי C, וזאת במטרה מוצהרת לתפוס בעלות על השטח. פרויקט ההסדר, שתפס תאוצה ב-2019 וצפוי להסתיים עד סוף 2022, נעשה לעיתים תוך איומים על בעלי הקרקעות, והוא חותר לתפיסת אזורי התיישבות יהודיים בנויים, שטחי אש ומחנות צה״ל. כמו כן, עולה מהדוח כי הרשות הפלסטינית בונה על אי רישום חלופי מצד ישראל, דבר אשר עשוי להביא להכרה משפטית ישראלית או עולמית דה-פקטו בבעלות הפלסטינית בקרקע.

במהלך שנת 2022 ביצעה הרשות הפלסטינית עבודות פיתוח מאסיביות על אדמות מדינה ואדמות בבעלות יהודית פרטית בשטח C, בסמוך לאזור התעשייה של קרני שומרון. העבודה כוללות פיתוח מגרשים, בניית מבנים, פריצת וסלילת כבישים וחיבורי תשתיות. בנוסף נבנו מספר רב של מבנים בלתי חוקיים ברכס סלע במטרה ליצור רצף טריטוריאלי פלסטיני בין שכם לציר גלעד המחבר בין יישובי גב ההר לקדומים וקרני שומרון, ובסמוך לגנים וכדים שנהרסו במסגרת תוכנית ההתנתקות.

לעיתים משפיעה בנייה בלתי חוקית על הליכים נרחבים. החל משנת 2021 נמנעה סלילת נתיב חדש לכביש 55 ("עוקף פונדוק", המיועד להקל על פקקי תנועה) בשל בית בלתי חוקי שנבנה על התוואי המיועד. בינואר 2023 עתרה עמותת רגבים לבית המשפט המחוזי בירושלים בדרישה להורות למנהל האזרחי להרוס את המבנה.

פיקוח ואכיפה 
באחריות יחידת הפיקוח של המנהל האזרחי לאכוף את מניעת הבנייה הבלתי חוקית, היהודית והפלסטינית, בתחומי יהודה ושומרון. אולם יחידת הפיקוח אינה מצליחה לעצור לחלוטין את הבנייה הבלתי חוקית, בין היתר עקב מחסור בפקחים. עם הקמת ממשלת ישראל השלושים ושש נוספו כ-20 פקחים ליחידת הפיקוח, שהכפילו פי שלושה את גודלה של היחידה.

באוקטובר 2021 סיכמו ראש הממשלה נפתלי בנט ושר האוצר אביגדור ליברמן, על העברת 20 מיליון ש״ח ל־14 רשויות מקומיות ביהודה ושומרון, לשם הקמת מערך סיור ומעקב אחר הבנייה הפלסטינית. על פי הסיכום יפעילו הרשויות סיירי שטח, כלי רכב וציוד ייעודי דוגמת רחפנים ואמצעי צילום כדי להעבירם ליחידת הפיקוח של המנהל האזרחי.

עמותות העוסקות בבנייה הבלתי חוקית בשטחי C 
עמותות שונות פועלות בשטחי C, עוקבות אחרי הבנייה הפלסטינית ומגישות עתירות לבתי משפט. ביניהן, עמותת רגבים שהיא עמותת ימין העוסקת במעקב ומחקר בנוגע לבנייה בלתי חוקית בשטחי C ובנגב, מוציאה דו"חות ומגישה עתירות לבית המשפט. פועלות גם עמותות שמאל, ביניהן עמותת במקום המורכבת מאדריכלים ומסייעת לקהילות המצויות בנחיתות מקצועית, בין היתר לפלסטינים בשטחי C. העמותה מנפיקה דוחות מצב ומגישה עתירות משפטיות. עמותת כרם נבות עוסקת במעקב ובמחקר מדיניות הקרקעות הישראלית.

סיוע ממדינות באירופה ובמזרח התיכון

בשנת 2014 הפעיל איגוד ועדות העבודה החקלאיות מיזם הנקרא 'שורשים' (בערבית: جذور), שמטרתו לעבד שטחים נרחבים בשטח C ולפתח בהם עיבוד חקלאי ובנייה קלה. המיזם התמקד בתחילה במורדות ההר המזרחיים של גוש עציון וצפון הר חברון, ומשם התפשט לכל רחבי יהודה ושומרון. 90% מהעלות של המיזם מומנה על ידי האיחוד האירופי, ונציגי האיחוד האירופי ברשות הפלסטינית אף נטלו בו חלק פעיל.

דוח משרד המודיעין שהוצג בוועדת החוץ והביטחון בינואר 2022 מראה כי פרויקט הבנייה הפלסטינית בשטחי C מקבל סיוע כספי רב ממדינות זרות ומגובה בהחלטה אירופאית. להערכת משרד המודיעין, המימון הזר לתוכניות אלו עומד על 500 מיליון אירו, ממשלות הולנד, דנמרק, שוודיה, צרפת, שווייץ, בריטניה, בלגיה, גרמניה, טורקיה, קטר וירדן וכן מארגונים חוץ ממשלתיים שונים.

ראו גם 
 הרס אתרי מורשת ישראלית
 חציבה בלתי חוקית בישראל
 ח'אן אל-אחמר

קישורים חיצוניים 

 המערכה הפלסטינית על שטחי C - עיצוב מציאות ביטחונית בשטח, תיאור ומשמעויות. דוח של אגף המחקר במשרד המודיעין של מדינת ישראל
 הבניה הפלסטינית בשטחי C - תוכנית השלבים של פיאד, דוח של מועצת יש״ע
 
 
 
 איך לעשות בית ספר, הקמת בתי ספר על ידי הרשות הפלסטינית ככלי להשתלטות על שטחי C, דוח של תנועת רגבים, אוגוסט 2021
 
 
 
 
 הקול היהודי, דוח מחקר השתלטות מאורגנת, אוגוסט 2022

הערות שוליים 

הרשות הפלסטינית
בנייה בלתי חוקית
יהודה ושומרון