האמנה לפיקוח על סחר בנשק

האמנה לפיקוח על סחר בנשק (באנגלית: Arms Trade Treaty) היא אמנה רב-צדדית המסדירה את הסחר הבינלאומי בכלי נשק קונבנציונליים.

היא נכנסה לתוקף ב־24 בדצמבר 2014. 109 מדינות אשררו את האמנה, ו-32 מדינות נוספות חתמו עליה אך לא אשררו אותה.

האמנה היא ניסיון להסדיר את הסחר הבינלאומי בכלי נשק קונבנציונליים לצורך תרומה לשלום בינלאומי ואזורי; צמצום הסבל האנושי; וקידום שיתוף פעולה, שקיפות ופעולה אחראית מצד מדינות ובין אלה. על פי הערכות, הסחר הבינלאומי בכלי נשק בעשור השני של המאה ה-21 הגיע לכ-70 מיליארד דולר בממוצע בשנה בשנה, עליה מכ-50 מיליארד דולר בממוצע בעשור הקודם.

רקע
את שורשי האמנה לפיקוח על סחר בנשק ניתן לייחס לסוף שנות ה-80 של המאה ה-20, כאשר פעילי החברה האזרחית וחתני פרס נובל לשלום הביעו את חששם מהאופי הלא מוסדר של הסחר העולמי בנשק והשפעתו על בני האדם.

האמנה היא חלק ממאמץ עולמי גדול יותר שהחל בשנת 1997 על ידי נשיא קוסטה ריקה וחתן פרס נובל לשלום ב-1987 אוסקר אריאס. אריאס הוביל קבוצה של חתני פרס נובל לשלום בפגישה בניו יורק, כדי להציע לעולם קוד התנהגות לסחר בנשק. קבוצה זו כללה את אלי ויזל, בטי ויליאמס, הדלאי למה טנזין גיאטסו, ז'וזה רמוס הורטה, נציגי האגודה הבינלאומית של רופאים למניעת מלחמה גרעינית, אמנסטי אינטרנשיונל והוועד האמריקני לשירות ידידים . הרעיון המקורי היה לקבוע סטנדרטים אתיים לסחר בנשק שיאומץ בסופו של דבר על ידי הקהילה הבינלאומית. במהלך 16 השנים הבאות מילאה קרן אריאס לקידום שלום והתקדמות אנושית תפקיד מכריע בהשגת אישור האמנה.

בשנת 2001 נמשך התהליך עם אימוץ תוכנית פעולה לא מחייבת מבחינה משפטית בוועידת האו"ם לסחר בלתי חוקי בנשק קל. תוכנית זו נקראה רשמית "תוכנית הפעולה למניעה, לחימה ומיגור הסחר האסור בכלי נשק ונשק קל על כל היבטיו".

מאוחר יותר שהועלתה בשנת 2003 על ידי קבוצה של חתני פרס נובל לשלום, האמנה לפיקוח על סחר בנשק נדונה לראשונה באו"ם בדצמבר 2006, כאשר האספה הכללית אימצה את החלטה 61/89 "לקראת אמנת סחר בנשק: קביעת סטנדרטים בינלאומיים משותפים לייבוא, יצוא והעברת נשק קונבנציונלי". בשנת 2006 ההוצאות הצבאיות בעולם הגיעו לכ-1,058.9 מיליארד דולר, סכום הגדול פי 15 מההוצאות לסיוע הומינטרי בעולם, וסכום ששבר לראשונה את שיא ההוצאות הצבאיות שנקבע בתקופת המלחמה הקרה.

היסטוריה

החלטה 61/89 
ב-18 בדצמבר 2006 הציג שגריר בריטניה לבקרת נשק רב-צדדי ופירוק נשק, ג'ון דאנקן, רשמית את החלטה 61/89, וביקש ממזכ"ל האו"ם לבקש את דעותיהן של המדינות החברות באו"ם בדבר היתכנות, היקף והפרמטרים לאמנה מחייבת מבחינה משפטית הקובע תקנים בינלאומיים משותפים לייבוא, ייצוא והעברת נשק קונבנציונלי. 94 מדינות הגישו את עמדותיהן, הכלולות בדו"ח משנת 2007. דאנקן נאם בשם הכותבים המשותפים (ארגנטינה, אוסטרליה, קוסטה ריקה, פינלנד, צרפת, יפן וקניה). מטעם האיחוד האירופי, פינלנד הדגישה את התמיכה במאמץ ואמרה: "כל יום, בכל מקום, אנשים מושפעים מתופעות הלוואי של העברת נשק חסרת אחריות ... מכיוון שאין נכון להיום מכשיר מקיף מחייב בינלאומי המספק הסכם מוסכם. במסגרת רגולטורית לפעילות זו, האיחוד האירופי מברך על התמיכה ההולכת וגוברת בכל חלקי העולם בדו"ח.

בדצמבר 2006, הצביעו 153 מדינות חברות בעד החלטה 61/89. 24 מדינות נמנעו: בחריין, בלארוס, הרפובליקה העממית של סין, מצרים, הודו, איראן, עיראק, ישראל, כווית, לאוס, לוב, איי מרשל, נפאל, עומאן, פקיסטן, קטר, רוסיה, ערב הסעודית, סודאן, סוריה, איחוד האמירויות הערביות, ונצואלה, תימן וזימבבווה.

החלטה 61/89 גם ביקשה מהמזכ"ל להקים קבוצת מומחים ממשלתיים, על בסיס תפוצה גאוגרפית שוויונית, לבחון את כדאיות, היקף וטיוטת הפרמטרים הדרושים לאמנה, ולהעביר את דוח הקבוצה של מומחים לאספה הכללית לבדיקה במושב השישים ושלוש שלה. ב-28 בספטמבר 2007 מינה המזכ"ל קבוצת מומחים ממשלתיים מ-28 המדינות הבאות: אלג'יריה, ארגנטינה, אוסטרליה, ברזיל, סין, קולומביה, קוסטה ריקה, קובה, מצרים, פינלנד, צרפת, גרמניה, הודו, אינדונזיה, איטליה, יפן, קניה, מקסיקו, ניגריה, פקיסטן, רומניה, רוסיה, דרום אפריקה, ספרד, שווייץ, אוקראינה, הממלכה המאוחדת וארצות הברית. הקבוצה נפגשה שלוש פעמים בשנת 2008, ופרסמה דוח סופי בנושא.

ועדת ההכנה
הוועדה המכינה להסכם הסחר בנשק התכנסה בסך הכל ארבע פעמים; בין התאריכים 12 ביולי ל-23 ביולי 2010, בין 28 בפברואר ל-4 במרץ 2011, ביולי 2011, ובסוף 2011. הוועדה המכינה נועדה להכין ולהגיש טיוטה למדינות, ארגונים בינלאומיים וארגונים לא ממשלתיים לקראת המשא ומתן על פרטי האמנה בשנת 2012.

הועידה בנושא אמנת הסחר בנשק נערכה במהלך שנת 2012, ובה סוכמו פרטי ההסכם. יצואניות נשק גדולות, דוגמת רוסיה וסין, העלו בתחילה תהיות על התנאים הקושרים בין מכירת נשק לבין סוגיות בתחום זכויות האדם, וקיבלו הבהרות בנוגע לפרשנות המשפטית של האמנה. בארצות הברית, איגוד הרובאים הלאומי (NRA), יחד עם בעלי בריתו בקונגרס, טענו שהיא עלולה לפגוע בזכות החוקתית שלהם לשאת נשק. כפועל יוצא מכך, בחר ממשל ברק אובמה שלא לנקוט עמדה ציבורית בעד או נגד.

טיוטה סופית של האמנה נשלחה לכל ממשלות העולם לקבלת אישור במרץ 2013.

חתימה ואישור
העצרת הכללית של האומות המאוחדות ב-2 באפריל 2013 (ישיבת המליאה ה-71) אימצה את האמנה כהחלטה בהצבעה של 154 מדינות בעד, 3 נגד, ו-23 נמנעים. צפון קוריאה, איראן וסוריה הצביעו נגד. סין ורוסיה, בין המובילות בעולם בייצוא נשק, היו בין 23 המדינות שנמנעו. קובה, הודו, אינדונזיה, מיאנמר, ניקרגואה, ערב הסעודית וסודאן נמנעו גם הן. ארמניה, הרפובליקה הדומיניקנית, ונצואלה ווייטנאם לא הצביעו.

האמנה נפתחה לחתימה רשמית על ידי כל המדינות בניו יורק ב-3 ביוני 2013. היא נכנסה לתוקף ב-24 בדצמבר 2014, 90 יום לאחר תאריך שאושרה בידי 50 מדינות.

תוכן האמנה
האמנה לפיקוח על סחר בנשק קובעת כי מדינה לא תתיר ייצוא אם בזמן שבו נשקל מתן היתר מסוג זה "ידוע לה כי הנשק האמור ישמש לביצוע רצח עם, פשעים נגד האנושות, הפרות חמורות של אמנות ז'נבה, התקפות מכוונות על אזרחים ואובייקטים אזרחיים או פשעי מלחמה אחרים, המוגדרים באמנות בינלאומיות שאותה מדינה צד להן".

עוד קובעת האמנה כי אם ייצוא הנשק לא נאסר בהתבסס על סעיף זה, על המדינה לערוך בקרה ולבחון את הפוטנציאל שאותם כלי נשק יגרמו בכמה היבטים: אם הם יתרמו או יערערו את השלום והביטחון; אם יבצעו או יקלו על הפרה חמורה של המשפט הבינלאומי ההומניטרי, או אמנות בינלאומיות בנושאי זכויות אדם; וכן יבצעו או יקלו על ביצוע עבירות לפי האמנות הבינלאומיות והפרוטוקולים הנוגעים למניעת טרור או לפשע מאורגן בינלאומי, שמדינת הייצוא היא צד להן.

מדינת ישראל והאמנה
ב-2 באפריל 2013 הצביעה מדינת ישראל בעצרת הכללית של האומות המאוחדות בעד האמנה. אולם כאשר התקבל האשרור של המדינה ה-50 על האמנה, שהעביר את סף הכניסה שלה לתוקף, באוקטובר 2014, מדינת ישראל עדיין לא חתמה עליה. זאת מאחר ששר הביטחון, משה יעלון, התנגד לאשרור האמנה, בטענה כי יישומה במדינות אחרות, עלולה לסכן את ישראל ואת צה"ל. בין השאר "חתימה על האמנה עשויה להשפיע על היבטים הקשורים בייצוא נשק מארצות הברית לישראל, משום שהיא כופה על ישראל את כללי המשפט ההומניטרי הבינלאומי".

לאחר שאמנה נכנסה לתוקף בדצמבר 2014, מדינת ישראל חתמה על האמנה, מאחר שהיועץ המשפטי של משרד החוץ הגיש חוות דעת לפיה "בחתימה על האמנה אין כדי להשפיע על הסיוע הביטחוני לישראל מארצות הברית" וכי "חתימה על האמנה, להבדיל מאשרור או הצטרפות, אינה יוצרת מחויבות משפטית לקיים את הוראותיה. משמעות החתימה היא שהמדינה החותמת מחויבת שלא לנקוט צעדים שיסכלו את יעדי האמנה או מטרותיה".

יעלון תמך בחתימה, שהייתה רק מהלך הצהרתי בלבד, והתנגד בנחרצות לאשרורה בכנסת, ולמעשה להפעלתה. מאז מבחינה מעשית אין לה כל השפעה על הסחר בנשק שבו מעורבת מדינת ישראל, והיא אינה מחויבות לתוכן האמנה.

בשנים שלאחר כניסת האמנה לתוקף, מדינת ישראל הגדילה את הייצוא הביטחוני שלה ב-55% לעומת חמש השנים שקדמו להן, הגידול היחסי הגדול בעולם. נכון ל-2018 ישראל היא יצואנית הנשק השמינית בגודלה בעולם. ביחס למספר תושביה, ישראל היא יצואנית הנשק הגדולה בעולם.

דו"ח של ארגון אמנסטי אינטרנשיונל, שפורסם במאי 2019, קבע כי חברות ישראליות מייצאות נשק למדינות המפרות בשיטתיות זכויות אדם.

דונלד טראמפ והאמנה
עם תחילת נשיאתו אמר דונלד טראמפ שיפעל לביטול חתימת ארצות הברית על האמנה, ויפסיק את תהליך האשרור שלה (שמעולם לא הושלם בארצות הברית), ואשר היה מכניס אותה לתוקף עבור ארצות הברית. טראמפ החל לקדם תוכנית להגדלת מכירת הנשק תוצרת ארצות הברית בעולם, באמצעות הנספחים הצבאיים והדיפלומטים האמריקאים.

ב-26 באפריל 2019, הכריז בכנס איגוד הרובאים הלאומי, כי "אנחנו מסירים את החתימה שלנו", וכי יחתום על הודעה המבקשת מהסנאט להפסיק את הליך האשרור. לטענתו חתימה על האמנה תפגע ביכולת לסחור בנשק, בעולם וגם בתוך ארצות הברית.

קישורים חיצוניים

הערות שוליים

אמנות והסכמים במאה ה-21
האמנה לפיקוח על סחר בנשק
מסחר בנשק