אוטונומיה בית ספרית

אוטונומיה בית ספרית היא גישה במסגרתה מוענקת לבתי ספר בחינוך הציבורי עצמאות בניהול, בגיבוש תוכנית הלימודים או גם בשאלות תקציביות, כשמידת ההכתבה של משרד החינוך לבתי הספר מצומצמת. בכמה מדינות פועלים בתי ספר ציבוריים אוטונומיים במקביל לבתי ספר ציבוריים רגילים. החל משנות השבעים מגדיר משרד החינוך של ישראל את האוטונומיה הבית-ספרית כיעד מרכזי של המשרד.

מטרות האוטונומיה
הנימוקים המרכזיים בעד אוטונומיה בית-ספרית כיום עוסקים ביעילות החינוכית והתקציבית המיוחסת לשיטה זו. לפי פרופסור חיים גזיאל:

עד לשלהי שנות ה-80 של המאה העשרים היה הנימוק המרכזי בעד אוטונומיה בית-ספרית הטענה כי מדיניות זו מאפשרת חירות חינוכית לקבוצות תרבותיות ודתיות ייחודיות. החל מסוף שנות ה-80 וביתר שאת בשנות ה-90 של המאה ה-20 ובשנות ה-2000 השתנתה המגמה, ואוטונומיה בית ספרית החלה להיות מקודמת כמדיניות טובה לכלל בתי הספר, כולל בתי הספר הציבוריים.

בשלב הראשון היו שיקולים תקציביים הנימוקים העיקריים ליישום אוטונומיה בית ספרית בכלל בתי הספר. ביזור הסמכויות והענקת עצמאות לבתי הספר נועדו להתמודד עם חוסר היעילות הכרוך בהכתבת מדיניות מהמשרד המרכזי ושירשורה באמצעות מערך גדול של פקידים. האוטונומיה נועדה לאפשר לכל בית ספר לעצב במידה רבה של עצמאות את תוכנית הלימודים שלו ואת ניהולו העצמי, וכך לאפשר דילול של המערך הבירוקרטי במשרדי החינוך והפחתת מספר הפקידים שנדרשים לדאוג ליישום ההנחיות החינוכיות של נבחרי הציבור והפקידים הבכירים, עד לביצוען בידי צוותי בתי הספר.

המשבר החינוכי שפקד מדינות רבות בעולם המערבי בשנות ה-80, אשר התבטא בירידה בהישגי התלמידים ובגידול בשכיחות מקרי האלימות והשימוש בסמים ובאלכוהול בבתי הספר, שימש גם הוא נימוק בידי המצדדים בביזור מערכת החינוך וחיזוק העצמאות של בתי הספר. אלה טענו כי השיטה הריכוזית במערכת החינוך הציבורית שגויה אקדמית וחינוכית, שכן היא מביאה לכך שהמורים ומנהלי בתי הספר אינם מנסים ליישם חזון חינוכי ולפתור בעיות חינוכיות, אלא משמשים כביורוקרטים המבצעים את הוראות המשרד. מאידך, קובעי המדיניות במשרד החינוך רחוקים מדי מזירת ההתרחשות החינוכית ויש להם מעט מדי מידע על המתרחש בה. כך נוצר נתק בין הסמכות לבין המידע, כשאלה שבידיהם ההיכרות הבלתי אמצעית עם התלמידים אינם מורשים ליצור פתרונות חינוכיים מתאימים.

חלק מהמחקרים שצידדו באוטונומיה בית ספרית עשו שימוש בתאוריות מהתחום של ניהול ארגונים, לפיהן יש להפקיד את מרב הסמכויות בידי מי שבידו מרב המידע, ולהצמיד את האחריות לסמכות.

הישגי בתי ספר אוטונומיים

השוואות בין מדינות

בדו"חות שפרסם ארגון ה-OECD בשנים 2006, 2009 ו-2012, ואשר משווים בין מערכות החינוך של המדינות החברות בארגון, נמצאה מתאם חיובי בין הישגים לימודיים למידת האוטונומיה הבית-ספרית הנהוגה במערכת החינוך בכל הנוגע לעיצוב תוכנית הלימודים ולהערכה הלימודית בבתי הספר. לגבי אוטונומיה בתחום התקציבי התוצאות לא היו חד משמעיות: בדו"חות של 2009 ו-2012 לא נמצא קשר בין מידת העצמאות התקציבית של בתי הספר להישגים הלימודיים של מערכת החינוך ואילו בדו"ח של 2006 נמצאה התאמה חיובית כזו. עם זאת, במערכות חינוך שבהן מספר גדול של בתי ספר המפרסמים את הישגי תלמידיהם במבחנים נמצאה התאמה בין אוטונומיה תקציבית להשגים גבוהים יותר.

לרמת אחריותיוּת גבוהה, שאחד מביטוייה הוא דיווח גלוי של בית הספר על הישגי תלמידיו, נמצא קשר משמעותי עוד יותר ביחס ליעילות האוטונומיה הפדגוגית. במערכות חינוך בהן לא נהוגה דיווּחיוּת השיגו בתי ספר בעלי אוטונומיה פדגוגית תוצאות נמוכות משל מקביליהם במערכת הציבורית הרגילה, ואילו במדינות בהן רמת הדיווח גבוהה היו הישגיהם של בתי הספר האוטונומיים גבוהים משל האחרים.

ארגון ה-OECD מציין כי מחקרים אלה הסתמכו על התיאור הסובייקטיבי של אנשי חינוך לגבי מידת האוטונומיה שלהם ולכן הוא ממליץ להיזהר בהסקת מסקנות מהם.

השוואות תוך-מדינתיות

לפי הקונצנזוס המחקרי, הישגיהם של בתי ספר אוטונומיים באזורים עם אוכלוסייה חלשה יחסית מבחינה סוציו-אקונומית, המדגישים את שיפור לימודי הליבה, גבוהים בהשוואה לבתי ספר ציבוריים רגילים באותם אזורים. ככל הנראה ההצלחה החינוכית נובעת מהפרקטיקות הנהוגות באותם בתי ספר, שמתאפשרות במידה רבה בזכות האוטונומיה.

מחקרים רבים שנעשו במדינות שונות בארצות הברית בחנו את הישגיהם של בתי הספר בשיטת ה'צ׳רטר סקול' (Charter Schools), שנהנים מעצמאות רבה ושהמשך הפעלתם מותנה בעמידה ביעדים שמציב משרד החינוך המדינתי. חלק מהמחקרים מצאו יתרון לצ'רטר סקולס על פני בתי ספר ציבוריים רגילים באזור, ותוצאות טובות במיוחד נרשמו באזורים בהם מתגוררת אוכלוסייה דלת אמצעים. גם מחקר שנערך בבריטניה מצא יתרון להישגי התלמידים ב'בתי הספר האקדמיים', שבדומה לצ'רטר סקולס נהנים מאוטונומיה רחבה, על פני מקביליהם שלמדו בבתי ספר ציבוריים רגילים. יתרון הזה היה מתון ביחס לנתוני הצ'רטר סקולס בארצות הברית.

מחקרים אחרים לא מצאו יתרון לצ'רטר סקולס ובחלקם אף נמצא יתרון לבתי הספר הציבוריים הרגילים. עם זאת, בכל הנוגע לאזורים בעלי אוכלוסייה חלשה מבחינה סוציו-אקונומית שוררת הסכמה לגבי היתרון ההישגי של הצ'רטר סקולס.

להבדל שנמצא בין מידת ההצלחה של צ'רטר סקולס בקרב אוכלוסייה דלת אמצעים להישגיה אצל אוכלוסיות מבוססות הציע פרופסור ג'ושוע אנגריסט הסבר לפיו רבים מהצ'רטר סקולס שפועלים באזורי אוכלוסייה דלת-אמצעים מתמחים בשיפור ההישגים במקצועות הליבה. רבים מהם מדגישים את חשיבות המשמעת והציפיות הגבוהות מכל תלמיד, מקיימים יום לימודים ארוך ועובדים בקבוצות קטנות עם תלמידים חלשים עד לשיפור בהישגיהם.

מחקר אחר הראה כי בתי ספר ציבוריים רגילים שאימצו פרקטיקות מוצלחות מצ'רטר סקולס, כמו הגדלת זמן ההוראה, החלפת מורים ומנהלים במועמדים אפקטיביים יותר, מינון גבוה של עבודה בקבוצות קטנות, למידה על בסיס מדידה של הצלחת התלמידים וציפיות גבוהות מכל הגורמים במערכת, הגיעו לתוצאות דומות לאלה שהשיגו הצ'רטר סקולס.

מחקר שהשווה בין בתי ספר ציבוריים רגילים לבתי ספר מסוג 'Pilot Schools' בארצות הברית, שלהם מידה פחותה של אוטונומיה ושל אחריותיות ביחס לצ'רטר סקולס, לא מצא יתרון שלהם על פני בתי הספר הרגילים.

אוטונומיה בית ספרית בישראל
מערכת החינוך הממלכתית של מדינת ישראל התאפיינה מאז חקיקת חוק חינוך ממלכתי בריכוזיות רבה. מאז מינויו של יגאל אלון לתפקיד שר החינוך בשנות השבעים, נעשו ניסיונות רבים להפחית את מידת הריכוזיות וליישם אוטונומיה בית-ספרית במערכת החינוך. על אף שבמשך כמה עשורים נחשבת האוטונומיה למטרה מרכזית של משרד החינוך, התחומים המרכזיים בעבודת בתי הספר, כולל משאבים, תוכנית לימודים, העסקה הצוות ושיטות ההוראה, נותרו כולם בידי המשרד.

לפי פרופסור אדם ניר, יוזמות האוטונומיה לא קודמו בשל "מלכוד מרכוזיות" בו מצויה מערכת החינוך של ישראל, ושמביא אותה לקדם "אוטונומיה הצהרתית" בלבד, כשההחלטות וההצהרות על קידום אוטונומיה אינן מיושמות בשטח.

ועדות ציבוריות
שתי ועדות ציבוריות שעסקו במערכת החינוך ושהוקמו מאז שנת 2000 המליצו ליישם רכיבים מרכזיים של אוטונומיה במערכת החינוך. 'ועדת שושני' (״הוועדה לבדיקת שיטת התקצוב״) המליצה בין השאר על ניהול עצמי של תקציבי בית הספר שאינם משכורות מורים, הגדלת הגמישות הניהולית והאצלת סמכויות ביצוע. ועדת דוברת המליצה על מתן אוטונומיה פדגוגית, ארגונית ותקציבית מרבית לבתי הספר, הכוללת מעבר מתקצוב בשעות הוראה לתקצוב כספי שיאוגד בשני סלי תקציב, סל הוראה וסל שירותים נלווים, אותם ינצל מנהל בית הספר לפי ראות עיניו, בכפוף לכללים ולמגבלות שונות.

יישום אוטונומיה כיום
כמה מהמלצות ועדות שושני ודוברת לקידום אוטונומיה בית-ספרית יושמו במערכת החינוך הממלכתית, בהם גמישות פדגוגית בשיעור של 25% בנוגע למערכת השעות בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים, ובשיעור של 30% בנוגע למערכת הלימודים (העמקה או הרחבה). מעשית, בשל הגבלות רבות על אופן מימוש הגמישות הפדגוגית, מרחב הגמישות מצומצם יותר.

בחטיבה העליונה מונהגת מידת עצמאות רבה יותר, הן בנוגע לחלוקת השעות בין המקצועות, הן בעזרת 30% מהשעות המוקדמות ללימודי בחירה או העמקה.

הצעות לשינוי
בנייר מדיניות של פורום קהלת הומלץ להנהיג אוטונומיה בית-ספרית מלאה במערכת החינוך הציבורית בישראל. עיקרי ההמלצות הם מתן עצמאות פדגוגית לבתי הספר בקביעת תוכנית הלימודים, חלקות שעות ההוראה, בחירת חומרי הלימוד וחלוקת הכיתות. כמו כן הוצע להעניק לבתי הספר אוטונומיה תקציבית באמצעות מעבר לתקצוב שקלי פּר תלמיד ואיגום תקציבי בית הספר. משרד החינוך יתרכז בקביעת היעדים הפדגוגיים שיוגדרו לבתי הספר, מדידת והערכת הישגי התלמידים ופיקוח על תקינות בית הספר וצוות ההוראה. לפי המלצת המכון יש להשלים את העצמאות המוגברת של בתי הספר במדיניות הערכה ומדידה שקופה, אך להישמר ממצב של הערכת יתר שעלולה לפגוע בלמידה המשמעותית.

הערות שוליים

חינוך