תכנון משתף

תכנון משתף הוא פרדיגמה של תכנון עירוני, המדגישה את מעורבות התושבים בתהליכים אסטרטגיים וניהוליים בתכנון עירוני. הייחודיות של תכנון משתף בהשוואה לתהליכי תכנון קונבנציונליים היא באופן הניהול ויצירת התכנון. בעוד שתהליכי התכנון הרגלים מנוהלים על ידי אנשי מקצוע מרקע תכנוני, תהליכי התכנון המשתף מובלים על ידי התושבים עצמם ובכך יחסי הכוחות שבין בעלי המקצוע לבין התושבים משתנים.

בישראל, נהוג לקיים תהליך של "שיתוף ציבור" בו אנשי המקצוע מנהלים את התהליך התכנון תוך שיתוף התושבים בתהליך ושמיעת עמדתם את על התכנית, אך את החלטה התכנונית ואת השרטוט האדריכלי מיצרים בעלי המקצוע. לעומת זאת, בתהליך תכנון משתף הדגש הוא שכלל התהליך מנוהל על ידי התושבים, ואף שרטוט וכתיבת התוכנית נעשית על ידי התושבים עצמם.

על פי רוב, קנה המידה בתכנון משתף הוא קנה מידה אנושי, המותאם לצורכי המקום. התכנון המשתף מבוסס על התפישה כי שילוב של "ידע מקומי" של התושבים ו"ידע מקצועי" של המתכננים יוביל לתוצאות תכנוניות טובות יותר. המונח "ידע מקומי" נובע מן ההבנה כי התושבים המתגוררים במקום מחזיקים בידע על סמך הכרות ארוכה ומעמיקה עם המרחב מעצם היותם מתגוררים וחיים בשכונה. אל מול הידע המקומי נמצא הידע המקצועי של המתכננים, הנרכש באמצעות השכלה פורמלית והוא כולל שלל יכולות ומיומנויות טכניות. מכיוון שתכנון משתף מדגיש את חשיבות הידע המקומי של התושב, לעיתיים רבות הוא נתפס כתכנון ה"צומח מלמטה".

רקע 
נרטיב התכנון המשתף החל לצמוח בשנות השישים. לפני כן, השתתפות בתהליכי תכנון הופיעה בצורה של הצעת מספר אפשרויות תכנון לאותו מרחב על ידי המתכננים והציבור התבקש לבחור הצעה אחת מבין שלל האפשרויות. התוכניות שנוצרו על ידי המתכננים שיקפו את נקודת מבטם המקצועיות והפוליטית על המרחב המתוכנן. לאחר מלחמת העולם השנייה, עלה הצורך בבניית יחידות מגורים רבות. בעקבות כך הציעו המתכננים פרויקטים חדשים בקנה מידה רחב. חלק מהפרויקטים הציעו "לפנות" אזורי שכונות עוני והחלפתם בבניינים רבי קומות חדשים. בעקבות כך קראו ארגוני זכויות אדם והמגזר השלישי לייצר תהליך בו התאפשר לתושבים המקומיים ולציבור להשתתף בתהליך באופן אקטיבי בפעולה התכנונית.

סולם השתתפות של ארנסטיין 
בשנת 1969 פרסמה שרי ארנסטיין  מאמר בשם "סולם ההשתתפות הציבורית" בו סווגה שמונה דרגות שונות להשתתפות הציבור על פי רמות מעורבות התושבים בתהליך קבלת החלטות:

 מניפולציה (Manipulation) - הרמה הכי מינימלית לשיתוף הציבור, לרוב היא נעשית רק למראית עין. שיתוף הציבור נעשה "למען הפרוטוקול" בלבד כאשר התוכנית כבר מגובשת ומוכנה.
 חשיפה לתהליך (Therapy) - שיתוף הציבור מתבצע ללא הענקת אפשרות מעשית להתערב ולהשפיע בכתיבת התוכנית.
 יידוע (Informing) - יידוע התושבים בהכנת התוכנית.
 התייעצות (Consulting) - שיתוף הציבור בהצעות סקרים ושולחנות עגולים. מטרת שיתוף ציבור מסוג זה היא לרצות את התושבים, אך בתהליך שכזה התושבים אינם שותפים אמיתיים בכתיבת התוכנית.
 פייסנות (Placation) - הענקת אפשרות לתושבים להשתתף ולקחת חלק פעיל בוועדות ובדיונים, ללא אפשרות ממשית להשפיע.
 שותפות (Partnership) - שותפות ממשית והעברת הכוח מן המתכננים לתושבים במטרה לאפשר לתושבים לקחת חלק משמעותי בבניית העתיד של אזור מגוריהם.
 האצלת כוח (Delegated Power) - העברת הכוח והשליטה לידי התושבים.
 שליטה (Citizen Control) - שליטה מוחלטת של התושבים בתהליכי התכנון.

תהליך התכנון המשתף נמנה עם רמה 6 ואילך, מכיוון שמטרת התכנון המשתף היא לאפשר שותפות ממשית של התושבים בתהליך התכנון.

תכנון דמוקרטי 
התכנון הדמוקרטי מוגדר על ידי פעולות ותקנות הממשלה המאפשרות את התכנון המשתף. ללא תרבות פוליטית המאפשרת ומעודדת השתתפות של התושבים המקומיים, השתתפות הציבור בתהליך התכנון תישאר כרצון או המלצה טובה מצד התושבים ולא תהיה לה כל השפעה משפטית.

בשנת 1974 פרסם הסוציולוג הפיני ייה-פקה רוז  מאמר בשם "בעיות תאורטיות של תכנון דמוקרטי", בו הסביר כי לעיתיים משתמשים במושג תכנון דמוקרטי יתר על המידה. לטענתו, על מנת ליצור תכנון דמוקרטי אמיתי ישנם מספר תנאים שצריכים להתקיים:
 חייבת להיות הבנה לגבי חוקי התכנון והפיתוח באזור בו עתיד להתקיים התכנון הדמוקרטי.
 חייבים להיות אמצעים והנחיות עבור החברה, אשר לוקחת חלק פעיל בתהליך התכנוני.
 השתתפות התושבים חייבת להיות אותנטית.
 לקיחת חלק השתתפותי בלבד אינו מספק. השאיפה היא שהתושבים ינהלו, יכתבו וישרטטו את התוכנית בעצמם.

דרכים ליצירת תכנון משתף 
ארגונים רבים מציעים מגוון דרכים ליצירת תכנון משתף ומדגישים את החשיבות לבניית מפת דרכים עבור התהליך. לרוב, התהליך מתחיל על ידי הקמת פורום או ועד של בעלי עניין הכולל מגון רחב כל הניתן של תושבים וארגונים רלוונטיים לתחום התוכנית. לאחר מכן נהוג ליצר מיפוי ואבחון של השימושים של תחום התוכנית במטרה להבין את הבעיות ואת הצרכים של המרחב. ההחלטה על אופן הפעולה נעשית על ידי עבודה משותפת של כלל בעלי עניין. לבסוף נכתבת התוכנית על ידי כלל השותפים לתוכנית. לרוב בתהליכי תכנון משתף נהוג לעשות אירועים שכונתיים במטרה לגייס כספים עבור התהליך ולרתום וליידע את כלל תושבי השכונה בתהליך התכנון.

כלים המקדמים תכנון משתף

שאררט 
השאררט הוא תהליך אינטנסיבי, רב תחומי שמטרתו לפתח שפה עיצובית או חזון למתחם מסוים. לעיתים קרובות משתמשים במתודה זו במטרה לתכנן פארקים, מבניים קהילתיים או שכונות. לרוב תהליכי השאררט נערכים בין יום אחד לשבועיים כאשר במהלך התקופה הזאת עובדים בעלי עניין רבים ומגוונים ואוספים ידע מקומי על אזור התוכנית במטרה ליצר ביחד תוכנית רעיונות ופתרונות עתידים למתחם המתוכנן. בישראל עמותת מרחב מובילה את תחום סדנאות השארטט. העמותה קיימה מספר סדנאות ברחבי הארץ במצפה רמון, ערד, קריית שמונה, דימונה ורעננה במטרה לקדם את התחדשות מרכזי הערים והשכונות הוותיקות בישראל.

כלים דיגיטליים (E-Planning) 
שימוש בטכנולוגיה במטרה ליצר השתתפות תכנונית היא דרך חדשה יחסית לעודד מעורבות של תושבים בתהליך התכנון. מכיוון שטכנולוגיה הפכה לכלי נגיש ליותר ויותר אוכלוסיות, עלה גם השימוש והפיתוח בכלים דיגיטליים עבור שיתוף והנגשת ידע תכנוני ואיסוף הידע המקומי. בין הכלים הבולטים להנגשת ידע תכנוני נמנית מערכת המידע הגאוגרפית (GIS) המאפשרת הצגה שכבות מידע וניהולם באופן ויזואלי. השימוש במערכות ה-GIS אפשר ביצוע תהליכי שיתוף הציבור אשר נעשים על גבי מפה כשאלונים וסקרים מקוונים המבקשים מתושבים לסמן את תשובותיהם על גבי המפה, משובים המבוססים על רשתות חברתיות ועוד.

תהליכי התכנון המשתף דוגלים בהנגשת ידע תכנוני על מנת לעודד ולשפר את מעורבות תושבים. אחת הדרכים ליצירת הנגשת ידע זה היא שימוש בכלים ושפה ויזואליים. דוגמה לעמותה העושה שימוש בעיצוב ואמנות על מנת ליצר ויזואליזציה של הידע היא המרכז לפדגוגיה עירונית  בעיר ניו יורק. מטרת הפרויקטים שלהם היא להגדיל את ההבנה הציבורית של מערכת התכנון העירונית ובכך ליצר השתלבות רבה יותר של תושבים. הפרויקטים שלהם מתבססים על שיתופי פעולה של אנשי מקצוע בתחום האמנות והעיצוב, פעילים חברתיים וקובעי מדיניות. יחד עם כלל בעלי העניין הללו עובדת העמותה על סוגיות שונות מתחום התכנון כעירוב שימושים, שטחים ציבורים ועוד.

דוגמאות לתכנון משתף בעולם

תכנון שכונתי UK 
בשנת 2011 כחלק מהתהליך של "חוק הלוקליזם"  העבירה הממשלה הבריטית באישור בית הפרלמנט את חוק "התכנון השכונתי". מטרת החוק הייתה להפוך את מערכת התכנון הבריטית למערכת תכנון דמוקרטי בה לתושבים יש אפשרות לתכנן בעצמם את השכונה שלהם ולקבל הכרה סטטוטורית. הקבינט הבריטי ראה בקידום חוק זה פוטנציאל להעלות את המוטיבציה של התושבים להשתתף בתהליך התכנון וכדרך לחיזוק ערכי המקומיות על פני הגלובליזציה. בנוסף, התכנון השכונתי נועד להחליף את התכנון הכוללני המוכתב מהממשל אל הרשות המקומית ולהעביר את האחריות לפיתוח ותכנון השכונה אל התושבים. כחלק מכתיבת התוכנית מחויבים התושבים להציע תהליך של פיתוח והתחדשות השכונה בדגש על הגדלת היצע הדיור, המסחר והתעסוקה.

תכנון משתף בישראל 
בישראל חוק התכנון והבניה אינו מאפשר באופן סטטוטורי קיום של תכנון משתף. עם זאת, החוק מציע מספר מנגנונים לידוע ושיתוף הציבור בתהליך קבלת החלטות כגון: הודעה על הכנת תוכנית, הודעה לעיתונות על בקשה להקלה או שימוש חורג ופרסום הזכות להגשת התנגדויות. בשנים האחרונות יותר ויותר תהליכים תכנונים עושים מאמץ ליידע ולשתף את הציבור כבר בשלבים הראשונים של התוכנית וזאת במטרה להפחית את מספר התנגדויות לתוכניות ולאפשר את הפקדת התוכנית באופן מהיר יותר. במקביל קיימת עליה בתהליכי התכנון המשתף של משרדי הממשלה השונים והרשויות המקומיות במטרה לקדם תוכניות מתאר ופרויקטים נקודתיים. המתודה הננקטת בתהליכים אלו אינה אחידה והיא ניתנת לפרשנות על ידי מובילי התהליך.

ישנם מספר עמותות וארגונים העוסקים בנושאי ערים וטבע כגון: "החברה להגנת הטבע", ו"עמותת מרחב" העוסקים בשיתוף הציבור אחרי בעיות תכנון ושמירת הטבע בערים ומחוצה להן.

תכנון הפארק הדמוקרטי-אקולגי קריית ספר 
אחד המקרים המדוברים ביותר כתהליך בו השתתפות הציבור בתהליך התכנון נחל הצלחה הוא תכנון הפארק בקרית ספר בתל אביב. בעקבות מאבק ארוך ומתמשך של התושבים מול עיריית תל אביב הצליחו התושבים לשנות את יעוד המגרש משטח לבנייה יזמית לפארק. תכנון הפארק נעשה על ידי השתתפות פעליה של התושבים ובכך הוא הפך לדוגמה מוצלחת לשילוב תושבים בתהליך התכנון. תכנון הפארק נעשה על ידי אדריכל הנוף רם אייזנברג.

תוכנית בניה אלטרנטיבית לשכונות הפלסטיניות במזרח ירושלים 
האוכלוסייה הערבית סובלת מאי התאמות רבות בין המציאות בשטח לבין המציאות התכנונית. בעקבות כך ארגוני מגזר שלישי, "במקום" ו"המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי", פועלים רבות במטרה ליצר מציאות תכנונית אחרת עבור האוכלוסייה הערבית. הם פועלים ביחד עם התושבים מהאוכלוסייה הערבית במטרה למצוא חלופות תכנונית. דוגמה לכך היא התוכנית לשכונת אל-עיסאוויה, שבה, בעקבות מציאות תכנונית לא תואמת לצורכי המקום נאלצו תושבי אל-עיסאוויה לבנות בתים למגורים ללא היתרי בניה. בעקבות כך הוצאו לבתים רבים בשכונה צווי הריסה. בשנת 2004 התושבים המקומיים בשיתוף עמותת "במקום" פעלו ליצירת תוכנית מתאר אלטרנטיבית מפורטת לשכונה. התוכנית תואמה עם מהנדס עיריית ירושלים ומתכנני המחוז. תחילה היה נראה כי תוכנית המתאר האלטרנטיבית תאושר אך בפועל כאשר נכתבה תוכנית המתאר ירושלים 2000, חלקים רבים מהתוכנית מתאר האלטרנטיבית הושמטו והמציאות התכנונית של תושבי מזרח ירושלים כמעט שלא השתנתה.

אתגרים 
תהליכי התכנון המשתף זוכים לביקורות רבות בעקבות מורכבות יישומם. בעוד שתהליכי תכנון רגלים צומחים מלמעלה למטה, תהליכי התכנון המשתף שואפים לצמוח מלמטה למעלה. בעקבות כך הם נתקלים פעמים רבות בקשיים בירוקרטים יישומיים והעדר תמיכה מלאה של המדיניות התכנונית.

תכנון משתף דוגל בהשתתפות רבה כל הניתן של כלל בעלי העניין והתושבים המתגוררים בגבולות התוכנית, יישום מדיניות זו נתקלת פעמים רבות בקשים עקב אי היכולת לרתום תושבים רבים לתהליך. מכיוון שלא ניתן לכתוב תוכנית ולשרטט תוכנית בהשתתפות של מאות תושבים מקדם התכנון המשתף הקמה של ועד או פורום שכונתי אשר נבחר באופן דמוקרטי על ידי כלל תושבי השכונה והוא מיועד לייצגם לאורך כול התהליך.

מתכננת הערים הבריטית פטסי היילי  מתייחסת לקושי בשימוש בוועד או פורום שמטרתו לייצג את כלל קולות תושבי השכונה. היא טוענת שהממסד מנסה לסווג את התושבים בוועדי שכונות על מנת ליצר ייצוג השתתפותי של התושבים בתהליכי התכנון, היא מזהה קושי רב בפעולה זו מכיוון שלתפיסתה לעיתיים אפילו אנשים עם מאפיינים חברתיים וכלכלים דומים מאוד מציגים צרכים שונים ובעקבות כך הם שואפים לייצר התפתחות שונה של העיר.

אתגר נוסף הקיים בתהליכי התכנון המשתף הוא הכנת התוכנית. היישום הגבוה ביותר של תהליכי התכנון המשתף הוא בכך שהתושבים מנהלים את כלל התהליך בעצמם ואף כותבים לעצמם את התוכנית, ובכך למעשה עובר הכוח התכנוני באופן מלא לידי התושבים. עם זאת, נשאלת השאלה כיצד תושבים אשר אינם בעלי רקע מתחום התכנון יכולים לכתוב ולשרטט את התוכנית בעצמם. בעקבות כך, פעמים רבות נאלצים התושבים לשכור גורם חיצוני שיסייע להם בפעולת הכנת התוכנית, פעולה אשר דורשת אמצעים כלכלים שלרוב אינם נמצאים בקרב התושבים. התושבים נאלצים להקדיש חלק מזמנם לגיוס משאבים כלכלים על מנת להוציא את התוכנית אל הפועל.

בעקבות אתגרים אלו מתקיים תהליך התכנון המשתף לרוב בשכונות ממעמד סוציואקונומי גבוהה שיש להם את היכולות האינטלקטואליות והכלכליות להתעלות על כלל הקשים בתהליכי התכנון המשתף.

קישורים חיצוניים 
 מרחב - התנועה לעירוניות בישראל
 

 
 
 בת-אל יוסף רביד, נדל"ן בבריטניה: תנופת בנייה בחסות הדמוקרטיה, עלונדון, 2018

הערות שוליים 

תכנון עירוני