הרפורמה בחברת החשמל

הרפורמה בחברת החשמל היא שינוי מבני מקיף בחברת החשמל בעל השלכות על משק האנרגיה בישראל ומשמעה פתיחה לתחרות של מקטעים בשרשרת ייצור ואספקת החשמל, הוצאת "ניהול המערכת", מחברת החשמל לחברה ממשלתית חדשה והתייעלות מקיפה הכוללת פרישות מוקדמות של כ-1,800 עובדים בחברת החשמל. הרפורמה שהתחילה להתדיין בתחילת שנות ה-90 של המאה העשרים יצאה לתחילת דרכה ב-18 ביולי 2018, כאשר אושר תיקון 16 לחוק משק החשמל.

ההיסטוריה של הרפורמה

רקע כללי
בשנת 1921 חתם פנחס רוטנברג, לימים מייסד חברת החשמל ומנהלה הראשון, עם הבריטים, על שני הסכמים להפעלת חשמל (הסכם הירקון והסכם הירדן), וב-1922 התקבל כתב המנדט לנושא זה מידי "סוכני הכתר הבריטי למען המושבות". כשנתיים מאוחר יותר, ב-29 במרץ 1923, הוקמה חברת החשמל. מאז אותו היום, משק החשמל בישראל מצוי בשליטתה המלאה של חברת החשמל.

בשנת 1926 העניק שלטון המנדט הבריטי בארץ ישראל לחברה זיכיון הידוע בשם "זיכיון הירדן" וכן הוסב אליה "זיכיון הירקון". מכוח הזיכיונות הוענקה לחברה הזכות הבלעדית לייצור חשמל ולאספקתו, חלוקתו ומכירתו ברחבי ארץ ישראל המנדטורית, למעט ירושלים וסביבותיה (בירושלים פעלה חברת החשמל והשירות הציבורי ירושלים מכוח זיכיון נפרד. בשנת 1954 רכשה חברת החשמל את מניות החברה הירושלמית ואכן הייתה בעלת חזקה בלעדית על משק החשמל בישראל). תוקפם של הזיכיונות נקבע למשך תקופה של שבעים (70) שנה, עד חודש מרץ 1996.

לאחר סיום מלחמת העולם השנייה ובעקבות גלי העלייה ארצה, עמדה חברת החשמל בפני אתגרי פיתוח והיקפי השקעות עצומים שלא ניתן היה לממן במימון עצמי, והדבר הוביל למשבר פיננסי קשה בחברה. על רקע זאת, החלה ממשלת בן-גוריון בתהליך הלאמה של החברה בשנת 1951, שהסתיים בחודש ינואר 1954. בתהליך זה אישרה הממשלה רכישה של מרבית מניות החברה מידי בעלי המניות הפרטיים, ובכך הלאימה אותה הלכה למעשה.

בתחילת שנות ה-90, בהתקרב מועד פקיעתם של זיכיונות חברת החשמל, הפכה שאלת משק החשמל בישראל - בדגש על מבנה ואופי חברת החשמל - לאחת השאלות המרכזיות בתחום האנרגיה במדינת ישראל. התפיסה הרווחת בקרב מקבלי ההחלטות הייתה, כי תום תקופת הזיכיון היא הזדמנות היסטורית לשינויים, שיביאו לעידוד התחרות ולייעול משק החשמל בישראל וכן לעדכון החקיקה בחשמל.

כל זאת גם על רקע של שינויים דרסטיים שבוצעו במשקי חשמל בעולם, שהבולט שבהם הוא משק החשמל האנגלי שעבר תהליך פיצול והפרטה רדיקליים בתקופת ממשלות תאצ'ר.

מאז פקיעת מועד הזיכיונות ועד היום, עשרים ושתיים שנים של שרטוטים, הצעות למבנה כלשהו של משק החשמל ושל חברת החשמל עלו על שולחן הדיונים, בגרסאות שונות, אך לא הגיעו לפתרון מוסכם, עד לרפורמה הנוכחית.

כרונולוגיית הרפורמה 

1989: ועדת פישר - מציעה לשרי האוצר והאנרגיה הצעת מכר של מניות המדינה בחברת החשמל (בניגוד לדעת חברת החשמל), ובתוך כך גם הצעה למספר צעדים ראשונים שיביאו בסופו של תהליך להפרטה חלקית של חברת החשמל.

1991: ועדת פוגל - מגישה המלצות לעדכון מנגנון גביית תשלומי החשמל מהציבור על בסיס עלויות חדשות ומחירי מקסימום

1992: ועדת ורדי - שר האוצר אברהם בייגה שוחט ושר האנרגיה והתשתיות אמנון רובינשטיין ממנים את ועדת ורדי, בראשות יוסף ורדי, לבחינת נושא זיכיון חברת החשמל שעתיד לפקוע בשנת 96. הוועדה ממליצה להמיר את זיכיון חברת החשמל לישראל במערך פיקוח ורישוי נפרדים לכל תחום מתחומי הפעולה של משק החשמל, עידוד שילוב יצרני חשמל פרטיים במשק החשמל והקמת רשות לשירותים ציבוריים שתפקח על השירות לצרכנים ועל תעריפי החשמל

1994: ועדת צ'מנסקי - בעקבות דו"ח ורדי, מונה צוות מקצועי בראשות פרופ' דניאל צ'מנסקי שמטרתו ארגון מחדש של משק החשמל בישראל-רפורמה. הוועדה אימצה את מירב המלצות ועדת ורדי. חברי ועדת צ'ימנסקי סברו אף הם, ובדומה לקודמיהם, כי מבנהו הריכוזי של משק החשמל בו מצוי הלכה למעשה גורם משמעותי אחד בלבד (חברת החשמל), אינו מאפשר תחרות, מכביד על התייעלות, ונעדר גמישות חיונית למענה על הביקוש ההולך וגדל לחשמל וקשה לפיקוח. ועל כן המליצה הוועדה, על יצירת תחרות ברובד הייצור ובסחר בחשמל; הפרדה בין תחומי הפעולה העיקריים במשק החשמל ייצור, הולכה, חלוקה ואספקה; עידוד יצרני חשמל פרטיים, לרבות בדרך של "אפליה מתקנת"; הפרטה; הקמת רשות השירותים הציבוריים-חשמל.

1996: נחקק חוק משק החשמל. עיקרו בשני ראשי חץ. האחד, מעבר ממשטר של זיכיונות למשטר של רישיונות, שבבסיסו היכולת להכניס תחרות למשק בדגש על הכנסת ייצור פרטי. השני, מתן תקופת התארגנות של 10 שנים לחברת החשמל ולרגולטורים השונים לגבש מתכונת תחרותית שונה למשק. במסגרת החוק, הוקמה גם רשות החשמל כגורם רגולטורי עצמאי הקובע את התעריפים במשק במקום המנגנון הישן, שהיה בעיקרו תלוי בוועדות בכנסת ובהחלטות מיניסטריאליות.

1999: ועדת מראני - הוקמה מכוחה של החלטת ממשלה לצורך גיבוש צעדים הנדרשים ליישום השינוי המבני במשק החשמל שהותווה בוועדות קודמות. שתי הנחות מוצא מרכזיות עמדו לנגד עיני מקבלי ההחלטות בממשלה: האחת, המאפיין הריכוזי של המשק הישראלי הגורם לחוסר יעילות כלכלית; והשנייה, כי התקדמות בתהליך של שינוי מבני תאפשר התפתחות תחרות והתייעלות של המשק בכללותו. במהלך עבודתה נעזרה ועדת מראני בחברת ייעוץ חיצונית בשם Deloitte & Touche (דלוייט).

המלצותיה הסופיות של ועדת מראני הוגשו במרץ 2003, ועיקרן: מקטע הייצור יפוצל למספר חברות וייפתח לתחרות; מקטע ההולכה יפעל כמונופול טבעי תחת פיקוח ממשלתי; יוקם מנגנון למסחר תחרותי בחשמל, אשר יפעל בשקיפות מלאה; מקטע החלוקה יפוצל למספר חברות, אשר תפעלנה כמונופולים אזוריים תחת פיקוח ממשלתי; מקטע הסחר יפוצל ממקטע החלוקה, ייפתח לתחרות ויכלול מספר חברות; הפעילויות במקטעים השונים תבוצענה תחת רישוי ממשלתי מתאים, לרבות במקטעים התחרותיים; אופן הפיקוח והיקפו ייקבעו בהתאם לדרגת התחרות שתתפתח בכל מקטע ל מחרת הגשת המלצותיה הסופיות של הוועדה אומצו המלצות אלה בהחלטת ממשלה שעניינה רפורמה במשק החשמל.

1999–2003: בין מועד הקמת ועדת מראני בשנת 1999 למסקנותיה שהוגשו כעבור 4 שנים בשנת 2003 אירעו מספר שינויים במשק החשמל.
 החלטות ממשלה לעידוד הקמת תחנות כוח לייצור חשמל על ידי יצרני חשמל פרטיים
 כללים לייצור בקוגנרציה
 נחתם הסכם בין חברת החשמל לבין הזוכה במכרז הראשון שהוצא להקמת תחנת כוח ברמת חובב
 דירוג האשראי של חברת החשמל הורד על ידי חברות דירוג האשראי הבינלאומיות, מודיס ו-S&P.
 במהלך חודש פברואר 2003 הגישה חברת החשמל בקשה לקבלת רישיונות חדשים על פי חוק משק החשמל, התשנ"ו–1996. הרישיונות ניתנו עד סוף מרץ 2006.

2002: הרשות לחשמל מפרסמת, בפעם הראשונה, תעריפי חשמל לפי מקטעים (ייצור, חלוקה, הולכה), כבסיס ל-open access ושקיפות. חוזי גז נחתמים על ידי חברת חשמל.

2003: ועדה ליישום חוק משק החשמל - בהמשך להגשת המלצותיה של ועדת מראני הוקם בחודש דצמבר 2003 צוות מנכ"לים הכולל את מנכ"ל משרד האוצר, מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, מנהל רשות החברות הממשלתיות ומנכ"ל חברת החשמל, במטרה ליישם את חוק משק החשמל במתכונתו הנוכחית, תוך תאגוד מחדש של חברת החשמל וקידום מבנה תחרותי מפוצל של המשק. מנכ"ל חברת החשמל, ד"ר יעקב רזון, התנגד להמלצות הצוות והציע מתווה שונה לפיו תחולק החברה ל-3 חברות-בנות, בהתאם למקטעי הפעילות השונים.

2005: הממשלה מאמצת מסקנות לשינוי מבני מלא במשק החשמל ומכניסה אותן לחוק. במקביל ממשיכה לקדם הכנסת תחרות פרטית. האחראית ליישום החוק - הממשלה. חברת חשמל מתחילה להפעיל יחידות בגז טבעי.

דו"ח מקינזי - בעקבות קבלת החלטת הממשלה בדבר עריכת שינויים מבניים במשק החשמל הישראלי, פונה חברת החשמל לתאגיד מקינזי ושות' לכתיבת דו"ח בדבר בחינת המבנה המוצע למקטע החלוקה והאספקה בישראל. נבחנות שתי שאלות מרכזיות – האם ראוי לפצל את מקטע החלוקה של חברת החשמל למספר חברות נפרדות וכיצד, וכן האם ראוי לפתוח את משק החשמל לתחרות בתחום האספקה.

דו"ח KPMG דצמבר 2005 - על רקע המלצותיה של ועדת מראני ובעקבות החלטת הממשלה מחודש מרץ 2003 במסגרתה הוטל על רשות החברות הממשלתיות ליישם את הרפורמה במשק החשמל, שכרה הרשות את חברת הייעוץ הבינלאומית KPMG סומך חייקין. החברה המליצה על מתכונת מואצת לפיצול והפרטה של כל פעילות חברת החשמל לחברות נפרדות, למעט פעילות ההולכה. עוד קובעת החברה, כי בהתחשב בגודל ובמורכבות השינויים, צעדי ביניים יבטיחו שהמעבר לשוק תחרותי יהיה קל יותר ובעל סיכויים גבוהים יותר להצלחה. עם זאת, אם שהממשלה לא תבהיר את תכלית הרפורמה במשק החשמל ולא תיצור מנגנוני ממשל וקבלת החלטות, המליצה החברה שלא להמשיך עם הרפורמה ולהישאר במתכונת של מונופול ורטיקאלי שיעבור צעדי התייעלות.

2007 - כארבע שנים לאחר שהוגשו המלצותיהן של ועדת מראני ואומצו בהחלטת ממשלה, ולאחר שאותן המלצות התגבשו לכדי תיקון לחוק משק החשמל, הוגש בחודש פברואר מסמך מדיניות הכולל את עיקרי המלצותיהם של מנכ"ל משרד התשתיות, הממונה על התקציבים במשרד האוצר ומנהל רשות החברות הממשלתיות במשרד האוצר, למתווה יישום השינוי המבני. המלצותיה של ועדת המנכ"לים עוגנו בתיקון מס' 5 לחוק משק החשמל. חשיבותו של התיקון שבוצע הייתה במתן אפשרות לחברת החשמל להישאר במתכונת של קונצרן או אשכול חברות, שיפעל בכל מקטע בנפרד באמצעות חברות-בנות, להבדיל מהפרטה מלאה שלהן.

הוקם צוות ממשלתי ל"הסרת חסמים במשק החשמל". מתגבשת ההבנה שהחסם העיקרי בשוק הפרטי הוא חסם המימון שמתעצם בגלל מבנה שוק מונופוליסטי מעוות. העדר יכולת חתימה על חוזי גז טבעי על ידי יצרני חשמל פרטיים, מהווה חסם גדול.

2008 - הרשות לחשמל מקימה ועדת משנה לטיפול בחסמי הכניסה לכניסת יצרנות חשמל פרטית, וקובעת מנגנון חובת רכישה נוסף והסדרים תומכים, על מנת לייצר סביבה ברת מימון גם ליזמים ברגולציה, ולא רק במכרזים שמתעכבים שנים רבות.

2007–2008 - מתנהל משא ומתן שקט בין החברה, המדינה והעובדים במטרה לגבש מסמך הסכמות מתון יותר וישים יותר. הצדדים מצליחים להגיע למתווה קרוב להסכמה, אך המשא ומתן עולה על שרטון והתהליך מתמוסס .

2008–2010 - עמוס לסקר, מנכ"ל החברה דאז מחליט, לאחר כישלון המשא ומתן מ-2007, להוציא אל הפועל את תוכנית "מצפן", תוכנית כוללת לשינוי ארגוני פנימי של החברה ולתוכנית התייעלות מקיפה בחברה. תוכנית זו אינה תלויה בשינוי המבני של משק החשמל ועומדת בפני עצמה. בעקבות התוכנית מתגלעים חיכוכים קשים בין ההנהלה לוועד העובדים, המובילים לעיצומי עובדים עד להקפאת יישום התוכנית כנגד כניסה למשא ומתן על מתווה רפורמה כולל. הליך זה מסתיים ב-2010 במסמך הסכמות ראשון בין החברה, המדינה והעובדים, הכולל הסכמות ראשוניות וכלליות על מבנה משק החשמל. התהליך עצמו לא ממוצה עקב סיום כהונת הממשלה, ולאחר מכן בשל משבר הגז הטבעי שהתרחש בין השנים 2011 ל-2013 בעקבות הפסקת הגז ממצרים וקריסת מאגר הגז מרי B.

יולי 2013 - מינוי צוות היגוי ממשלתי לביצוע רפורמה במשק החשמל בראשות אורי יוגב, מנהל הרשות החברות הממשלתיות. משימות צוות ההיגוי הן: לבחון את המבנה המיטבי למשק החשמל מול מודלים מקובלים בעולם תוך שימת דגש על יישום תחרות במקטעים התחרותיים, ולבחון תוכנית התייעלות בחברת החשמל וכן להציע רפורמה כוללת במשק החשמל ובחברה. עבודת הצוות התפרסה על פני כשנה וחצי, ובסופה פורסמה לציבור טיוטת המלצות מפורטות לרפורמה במשק החשמל. במקביל נוהלו מגעים בנושאי מתנים לעובדים לזכויות עובדים. התהליך עצמו לא הבשיל לבסוף לכדי הסכמות מסודרות, אף שהגיע לרמת בשלות גבוהה, כולל טיוטות מסמכי עקרונות - עקב העובדה ששר האוצר לפיד החליט לבסוף להסיר את תמיכתו במהלך.

בשנת 2018 ולאחר משא ומתן שנמשך קרוב לשנתיים נחתם ההסכם.

הגופים המעורבים ברפורמה

השותפים למשא ומתן
במשא ומתן אשר נמשך קרוב לשנתיים בין השנים 2016 - 2018, לקחו חלק יו"ר דירקטוריון חברת החשמל האלוף במיל. יפתח רון-טל, עופר בלוך מנכ"ל חברת החשמל, יו"ר הסתדרות העובדים אבי ניסנקורן, דוד (מיקו) צרפתי יו"ר ארגון העובדים בחברת החשמל, שי באב"ד מנכ"ל משרד האוצר מטעם שר האוצר משה כחלון, אודי אדירי, מנכ"ל משרד האנרגיה וקודמו בתפקיד שאול מרידור, דר' אסף אילת יו"ר רשות החשמל, הגב' מיכל הלפרין הממונה על ההגבלים העסקיים, ועוד שורה של בכירי הרגולטורים של משק האנרגיה ומנהלים בחברת החשמל.

המתנגדים למתווה הרפורמה

המתנגדים העיקריים למתווה הרפורמה אשר סוכמה היו יצרני החשמל הפרטי ובראשם בעלי תחנות הכוח הפרטיות דוראד, OPC ודליה אשר אוגדו תחת פורום בראשותו של עמוס לסקר. ההתנגדות העיקרית נבעה מהרצון להפריט את כל מקטע הייצור מידיה של חברת החשמל והעברתו לשוק הפרטי. היצרנים הפרטיים ניהלו קמפיין נרחב כנגד החלטת שר האנרגיה דר' יובל שטייניץ ושר האוצר משה כחלון לאפשר לחברת החשמל להקים שתי תחנות כוח חדשות במקום אלו אשר נדרש להשבית בשל החלטה לצמצם את השימוש בפחם עד לשנת 2022. יצרני החשמל הפרטי טענו כי בעצם ההחלטה במדינה משמרת את כוחה המונופוליסטי של חברת החשמל. מנגד, טענו גורמים במשק האנרגיה ובראשם משרד האנרגיה וחברת החשמל כי הפרטה של כל מקטע הייצור לידיים פרטיות יהווה סכנה לביטחון האנרגטי של מדינת ישראל. בסופו של דבר סוכם כי נתח הייצור של חברת החשמל יעמוד על 35% בתום התהליך אשר יימשך שמונה שנים.

גורם נוסף אשר יצא כנגד הרפורמה הוא פורום קהלת, שטען כי מתווה הרפורמה עליו הוסכם ינציח את היעדר התחרות ברוב חלקי שוק החשמל. הפורום קרא לרפורמה מקיפה שבמסגרתה תוצא חברת החשמל לחלוטין מתחום הייצור, שייפתח לתחרות מלאה, ושאר חלקי שוק החשמל, הולכה, חלוקה ומכירה, ייפתחו לתחרות מלאה.

התומכים במתווה הרפורמה
אגף מקרו כלכלה ומדיניות בחטיבת המחקר בבנק ישראל קבע שאף על פי שאינה אופטימלית, לרפורמה כפי שהיא נוסחה יש יתרונות מספקים כדי לתמוך באימוצה. עם זאת, ציינו באגף המקרו, בהינתן שימור כוחה של חברת החשמל במקטע ההולכה והחלוקה, אין להתעלם מכך שהרפורמה לא תהיה מלאה.

עיקרי הרפורמה 
 ניהול מערכת החשמל הארצית יימכר מחברת החשמל לחברה ממשלתית עצמאית.
 חברת החשמל תמכור בהדרגה כמחצית מהיקף תחנות ייצור החשמל בגז.
 רשת ההולכה והחלוקה, שהיא מונופול טבעי, תישאר בידי חברת החשמל והחברה מתחייבת להשקיע לא פחות מ-3 מיליארד שקלים בשנה לפיתוח.
 חברת החשמל תקים שתי יחידות ייצור חדישות באמצעות גז טבעי בתחנת הכוח אורות רבין בחדרה.
 סוכם כי ימכרו חמש התחנות הפעילות על פי הסדר הבא:
תחנת הכוח אלון תבור - בתוך שנה וחצי מיום החלטת הממשלה.
תחנת הכוח רמת חובב - בתוך שנתיים וחצי מיום החלטת הממשלה.
תחנת הכוח רדינג - בתוך שלוש שנים מיום החלטת הממשלה.
תחנת הכוח חגית מזרח - בתוך ארבע שנים מיום החלטת הממשלה.
תחנת הכוח אשכול - בתוך חמש שנים מיום החלטת הממשלה.
 בתחום האספקה הוחלט על פתיחה מלאה של אספקת החשמל לתחרות ללקוחות עסקיים גדולים ולצרכני מתח נמוך בהדרגה.
 לחברת החשמל יתאפשר לקחת חלק בתחרות בתחום האספקה ולספק שירותי ערך מוסף לצרכני החשמל בתחום הסייבר.
 יתבצע שינוי ארגוני מקיף בחברת החשמל.
 עד לשנת 2025 יפרשו בפרישות מוקדמות כ-1,800 עובדים.

הרפורמה במשק החשמל - תמונת מצב

מכירת תחנות הכוח 
במסגרת הרפורמה אמורה חברת החשמל למכור 5 תחנות כוח שברשותה לידי גורמים פרטיים:
 אלון תבור - במהלך שנת 2018 פורסמה אסדרה ופורסם הליך מכרזי למכירה. ב-2 ביולי 2019 הוכרזה הקבוצה הזוכה במכרז לקניית תחנת הכוח אלון תבור - MRC Alon Tavor Power LTD בראשות קבוצת מבטח שמיר
 רמת חובב - במהלך שנת 2019 פורסמה אסדרה ופורסם הליך מכרזי למכירה. ב-10 ביוני 2020 הוכרזה הקבוצה הזוכה במכרז לקניית תחנת הכוח רמת חובב - hovav power limited partnership (שותפות אדלטק, אדלקום ושיכון ובינוי)
 תחנת הכוח חגית שנמכרה בכ-1.6 מיליארד ש"ח לקבוצת אדלטק ושיכון ובינוי אנרגיה הועברה לבעלים 1 ביוני 2022.

הקמת חברת ניהול מערכת החשמל 
דצמבר 2018 - מינוי יו"ר דירקטוריון לחברה - האלוף (במיל') סמי תורג'מן.

ינואר ופברואר 2019 - אושרה ובוצעה השקעת מדינה.

דצמבר 2020 - הועברו אליה, יחידת התכנון פיתוח וטכנולוגיה ויחידת הסטטיסטיקה מחברת החשמל. והחברה החלה לפעול באופן חלקי.

נובמבר 2021 - הועברה אליה, יחידת ניהול המערכת מחברת החשמל. והחברה החלה לפעול באופן מלא.

פרישה מוקדמת של עובדים 
 2018 - פרישת 459 עובדים
2019 - פרישת 347 עובדים
2020 - פרישת 204 עובדים

הפסקת פעילות יחידות ייצור חשמל 1–4 בתחנת הכוח אורות רבין 
 התקבלה החלטת ממשלה לפיה תופסק פעילות ביחידות עד 1.6.2022
 הוחלט על הקמת 2 מחז"מים - הפעלת מחז"מ ראשון 1.6.2022
 ינואר 2023 - הפעלת מחז"מ ראשון צפוי בסוף שנה. השני צפוי לפעול החל מסוף 2024.

ספקי חשמל 
בינואר 2021, קיימה חברת החשמל כנס ראשון למספקים פרטיים ומתעניינים חדשים שבוחנים מכירת חשמל ישירה למשקי הבית במקום חברת החשמל. רשות החשמל פרסמה במרץ 2021 את התנאים לכניסתם של ספקי חשמל חדשים במגזר הביתי.

הדרישה היחידה לקנית חשמל מספק אחר, היא שמונה החשמל שלו יהיה דיגיטלי, בעל רשת תקשורת עצמאית, ושניתן לקרוא את צריכת החשמל של משק הבית בזמן אמת ומרחוק. כחלק מההכנות למהלך, פרסמה חברת החשמל באמצע דצמבר 2020 מכרז להחלפת מוני החשמל של חלק גדול מהלקוחות.

ראו גם 
 חברת החשמל
 משק החשמל בישראל

קישורים חיצוניים 
 מידע על הרפורמה, באתר חברת החשמל לישראל
 
 הרפורמה במשק החשמל בישראל, מוסד שמואל נאמן
 הרפורמה במשק החשמל, התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר) המחלקה לכלכלה ומחקר

הערות שוליים 

חברת החשמל לישראל
חשמל
חברת החשמל