בג"ץ מנאע נגד רשות המסים

בג"ץ 6824/07 מנאע ואחרים נגד רשות המיסים ואחרים הוא פסק דין שניתן ביום 20 בדצמבר 2010 בבית המשפט הגבוה לצדק. פסק הדין עוסק בזכויות לכבוד, לפרטיות, לחופש התנועה, להליך הוגן וגישה לערכאות ושימוש בסמכויות בהיעדר הוראה מפורשת בחקיקה.

במסגרת החוק והתקנות, למשטרת ישראל יש סמכות להקים מחסומי דרכים לצרכים מבצעיים. בעבר לאחר בדיקת המשטרה את הנהגים, פרטיהם הועברו לנציגי רשות המיסים אשר נכחו אף הם במחסומים. אם התברר בבדיקה כי האדם שנבדק חייב כספים לרשות המיסים, החוב נגבה לאלתר ובמזומן בידי נציגי רשות המיסים שנכחו במחסום המשטרתי. לעיתים אף עוקל רכבו של החייב בו במקום אם לא עלה בידו לשלם. כך קרה לד"ר עאדל מנאע אשר עוכב במחסום משטרתי ונדרש לשלם לרשות המיסים 7,400 ש"ח במזומן תוך חצי שעה ובצל איום שרכבו יעוקל.

בפסק הדין נקבע כי בעת שימוש במחסומי דרכים שמקימה המשטרה לצרכים מבצעיים, אסור להפעיל סמכות גבייה בלי סמכות מפורשת לכך בחוק. שימוש כזה בגבייה מנהלית ברשות הרבים אסורה ופוגעת בזכויות אדם רבות ובהן: הזכות לכבוד, הזכות לפרטיות, חופש התנועה והזכות להליך הוגן וגישה לערכאות.

רקע 
לרשות המיסים יש סמכות לגביית חובות מיסים מהאזרחים. את הסמכות היא שואבת בעיקר מפקודת המיסים (גבייה) ותקנות משרדי הממשלה השונים. סעיף 5(1)(ב) לפקודה מתיר אף להיכנס למקומות שאינם מוחזקים בידיו של החייב, כלומר, לחצרותיהם של אחרים. אולם, הפקודה אינה דנה בסמכותה של רשות המיסים לקיים הליכי גבייה ברשות הרבים, קרי, במקומות ציבוריים.

בהיעדר סמכות מפורשת התלוו נציגי רשות המיסים בקביעות לשוטרים שהוצבו במחסומים שהוקמו לצורך ביטחוני או מבצעי. במחסומים אלו, ביצעו נציגי רשות המיסים הליכי גבייה ועיקולים נגד אזרחים שנקלעו למחסום במקרה.

בשנת 2004, נדונה סוגיית קיומה או היעדרה של סמכות גביית חובות ברשות הרבים בכנסת ובבית המשפט. בעת ההיא, שאלת הסמכות לא הגיעה להכרעה, כיוון שהמשטרה הסירה את המחסומים עוד טרם הסתיימו הדיונים המשפטיים. על כן, העתירה בוטלה בהסכמת הצדדים.

במהלך שנת 2007, עוכב ד"ר מנאע במחסום משטרתי ופרטיו המזהים הועברו להמשך בדיקה על ידי נציג רשות המיסים לבחינת חובותיו לרשות המיסים. ד"ר מנאע עתר לבית המשפט העליון בשבתו כבית דין גבוה לצדק, למתן צו מוחלט בסוגיית סמכות רשות המיסים לביצוע פעולות גבייה ברבים.

עתירתו של ד"ר מנאע מבוססת על עקרונות המשפט הישראלי. בעת הפרת זכויות אדם הן בחקיקה ראשית והן בחקיקה משנית, בית המשפט רשאי לבטלן אם אינן עומדות בפסקת ההגבלה שמצויה ב-חוק יסוד כבוד האדם וחירותו ובחוק יסוד: חופש העיסוק. פסקת ההגבלה קובעת כי לא ניתן לפגוע בזכויות אדם "אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש". בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו קיים גם סעיף שמירת הדינים הקובע כי הוראות אלה לא חלות על חוקים שחוקקו טרם חוקי היסוד. אולם, בעקבות "המהפכה החוקתית", החלו בתי המשפט לפרש את החוקים (גם הקדומים לחוק) לאור העקרונות והערכים שהותוו בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. פקודת המיסים קודמת לחוקי היסוד אולם, גם בפסק דין מנאע, בית המשפט לקח לעצמו את הזכות יש לפרש לאור העקרונות והערכים שהותוו בחוקי היסוד זאת על אף סעיף שמירת הדינים.

עובדות בבסיס פסק הדין 
בעת שד"ר מנאע נסע לעבודתו, הוא עוכב על ידי המשטרה במחסום. השוטר שפנה אליו, לקח ממנו את פרטיו המזהים והעביר אותם לבדיקת גובה מס שנכח במחסום. גובה המס הודיע למנאע כי עומד נגדו חוב במס רכוש. את מחציתו של החוב, כ־7,400 ש"ח, עליו לשלם בתוך 30 דקות, שאם לא כן יעוקל רכבו. הסבריו של מנאע בפני הגובה, כי העניין מצוי בהליך הסדר, לא התקבלו על ידי הגובה וכן נדחתה בקשתו לשלם את הסכום בשיק או באמצעות כרטיס אשראי. כל זאת לעיניהם של עוברים ושבים. ד"ר מנאע הלך ברגל לבנק, ומשך את סכום הכסף המבוקש. רכבו עוכב במשך כשעתיים וחצי במחסום. גודל העוולה התברר בחומרתו כשלושה שבועות לאחר מכן, כאשר הסתבר כי לד"ר מנאע עומדת זכות של 26,005 ש"ח ברשות המיסים.

טענות הצדדים

ד"ר מנאע 
 אפליה פסולה- מרבית המחסומים מוקמים בשכונות פלסטיניות במזרח ירושלים. מכאן שמרבית כלי הרכב העוברים במחסומים, נהוגים בידי תושבים ערבים ולכן מדובר באפליה פסולה.
 חוקיות המנהל: חריגה מסמכות-
 על ידי משטרת ישראל- למשטרת ישראל קיימת הסמכות להקים מחסומים לצרכיה המבצעיים ואף להקים מחסומים בעבור רשויות ציבוריות אחרות. במקרה דנן, מטרת הקמת המחסומים הרשמית הנה לצורכי משטרת ישראל. עם זאת, דה פקטו, הקמת המחסומים הנה לגביית חובות ולא לצרכים מבצעיים או ביטחוניים, ולכן המשטרה חורגת מסמכותה. יתר על כן, עצם העברת פרטי מעוכבים במחסום משוטרים לנציגי רשות המיסים מהווה חריגה מסמכות.
 על ידי רשות המיסים- בסל הכלים של רשות המיסים קיים מגוון אמצעים לדרישת חוב כגון תפיסת מטלטלין בחצרותיהם והטלת עיצומים כספיים. לרשות המיסים לא ניתנה הסמכה מפורשת בחוק להטלת מחסומים ועיכוב כלי רכב או חייבים ומכאן מקור החריגה מסמכות.
 פגיעה בזכויות אדם- שיטת האכיפה פוגעת בזכויות של כבוד האדם, בזכות החירות, בחופש התנועה, בזכות לפרטיות ובזכות להליך הוגן.

תשובת המדינה 
 אפליה פסולה - גובי רשות המס מצטרפים למחסומים משטרתיים ברחבי הארץ ללא הקשר אתני, לכן לא מתקיימת אפליה פסולה. יתר על כן, הבדיקה הנה מדגמית ומבוצעת לפי צרכים ביטחוניים ובמידתיות.
 חוקיות המנהל: מקור הסמכות-
 על ידי משטרת ישראל- לשוטר המוצב במחסום מבצעי, קיימות סמכות העיכוב והסמכות לבקש מכל אדם המעוכב במחסום להזדהות וזאת כדי לאפשר למשטרה למלא את תפקידיה כדין. בנוסף, נתוני תעודת הזהות אינם מהווים מידע פרטי, ולכן באפשרותו של שוטר להעביר את פרטיהם המזהים של נהג או נוסע המעוכבים במחסום לכל נציג של אחת מהרשויות הציבוריות אשר מצטרף למחסום.
 על ידי רשות המיסים- לגובי המס סמכות לעקל מיטלטלין בשטח ציבורי ובכול מקום שבהם הם נתפסים.
 פגיעה בזכויות אדם
 כבוד האדם וחירותו- לגובי המס ניתן שיקול דעת רחב ומשקל הומניטרי רב. יש לזכור שמדובר בסרבני תשלום בעלי חוב חלוט.
 חופש התנועה- המחסומים אינם מחסומי גבייה ואנשי הגבייה מצטרפים רק למחסומים קיימים. בדיקת נציגי הגבייה מבוצעת מבלי לגרום לעיכוב נוסף.
 הזכות לפרטיות- אין מניעה ששוטר ימסור לנציגי רשות המיסים מספר תעודת זהות של כל אדם מפני שלא מדובר במידע פרטי.

פסק הדין 
מותב השופטים בפסק הדין

ההרכב כלל שלושה שופטים: השופטת דורית ביניש-נשיאה, השופט מלצר והשופט פוגלמן שעיקרי פסק-הדין נכתבו על ידו.

השופט פוגלמן 
טרם מתן פסק הדין, השופט מפרש את עקרון חוקיות המנהל ואת סמכות הרשות לפעול ברשות הרבים:
 עיקרון חוקיות המנהל - מתייחס לשאלה האם מה שלא הותר הוא מבחינת אסור ויוצר חריגה מסמכות. השופט קובע כי לא ניתן להצביע על הוראת חוק כללית שתתפרש כמקור ההסמכה. הדרישה לקיום הסמכה מפורשת קדמה לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. הפגיעה בזכות זו תהיה רק מכוח הסמכה מפורשת בו כפי שנקבע בבג"ץ העינויים. ככל שמתקיימת פגיעה בזכות יסוד מרכזית יותר, כך תפורש ההסמכה בהקפדה יתרה ותידרש בחוק "הסמכה מפורשת".
 סמכות הרשות לפעול ברשות הרבים- השופט ביקש לבחון האם נכונה טענת המדינה ופקודת המיסים מהווה מקור הסמכה לביצוע פעולות גבייה ועיקול במחסומים. קרי, ברשות הרבים. לפי פרשנות המדינה, עת שנתונה בידי רשות המיסים סמכות להיכנס לחצרו הפרטית של החייב או לחצרותיהם של אחרים לשם עיקול, קל וחומר כי ניתן להם האישור לעשות זו גם ברשות הרבים. המחוקק בחר לציין חלק מסמכויות הפגיעה באופן מפורש ואילו חלק מהן כלל אינן מצוינות. עניין זה מהווה פתח לפרשנות קונקלוסיבית. על מנת להכריע מהי כוונת המחוקק במקרה זה, פוגלמן בוחן את תכלית החקיקה סובייקטיבית ואובייקטיבית. לפי התכלית הסובייקטיבית עולה כי המחוקק ביקש הייתה להעמיד כלים נוספים בידיו של גובה המס. היות שהסמכות לכניסה לחצרו של אדם הייתה קיימת גם לפני תיקון פקודת המיסים. לכן, לא ניתן להצביע על תכלית סובייקטיבית של המחוקק. התכלית האובייקטיבית היא גביית מס לצרכים ציבוריים. מי שמתחמק מתשלום כזה פוגע בציבור. שמירה על שלטון החוק מחייב את אכיפת החוק באופן שוויוני תוך גביית מס גם באמצעים כפי שנקטה המדינה. הפרשנות המרחיבה והלשונית של החוק נותנת סמכות לאפשרות לעקל כלי רכב במחסום ועל אם הדרך. גביית מיסים עלולה להיעשות על ידי שימוש באמצעים חריגים תוך פגיעה בזכויות של אנשים.
הכרעת הדין
 אפליה פסולה- השופט דחה את טענת ד"ר מנאע לגבי אפליה פסולה וקבע כי מטרת המחסומים היא ביטחונית.
 חוקיות המנהל: מקור הסמכות-
 משטרת ישראל - היות שנקבע כי המחסומים הוקמו לצורכים מבצעיים וביטחוניים, בית המשפט לא דן בסוגיית סמכות משטרת ישראל לבקשת פרטי הזדהות ועיכוב חייבים במחסומים.
 רשות המיסים - פקודת המיסים מעניקה סמכויות נרחבות לגובי המס וביניהן פעולות המתירות פגיעה בזכויות יסוד. לאור ריבוי סמכויות זה ואופיין הפוגעני, קיימת חובה לקיום תנאי הסמכות כלשונם וללא הרחבתן או חריגה מהן. על פי פרשנות בית המשפט, פקודת המיסים אינה מקנה סמכויות גבייה במחסומי דרכים אשר מוקמים על ידי משטרת ישראל לצורכים מבצעיים.
 פגיעה בזכויות אדם- השופט קובע כי פעולת גביית מיסים במחסומים משטרתיים המוקמים לצורך מבצעי, מהווה פגיעה בזכויות האדם לכבוד, חופש תנועה ופרטיות. חומרת הפגיעה בזכויות האדם, הנה בעלת משקל רב יותר מן האינטרס הציבורי לגביית מיסים שוויונית:
 הזכות לכבוד- כאשר בוחנים את תכליתה של זכות זו, עולה כי יש להגן על הפרט מפני פגיעה בכבוד, שבהיעדרו, אין משמעות להיות האדם יצור חופשי. חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע כי לאדם קיימת הזכות להגנה מפני ביוש, השפלה, ביזויו של אדם או להעמדתו במצב של חוסר אונים ולטובת רצונותיהם של האחרים. הליך גבייה המבוצע על אם הדרך, לעיני כל, תוך עיכוב אזרחים במחסום שהוקם לצרכים ביטחוניים, פוגע בזכותם של האזרחים לכבוד. בית המשפט קובע כי שיטת אכיפה זו עלולה ליצור עוול כפי שנגרם לד"ר מנאע. ד"ר מנאע בויש והועמד על ידי נציגי רשות המיסים במצב של חוסר אונים.
 הזכות לפרטיות- השופט בחן את הפגיעה לזכות בפרטיות בשני מישורים: המישור הראשון בוחן האם העברת מספר הזהות של האזרח מן השוטרים לנציגי רשות המיסים מהווה פגיעה בזכות. לגבי סוגיה זו, בית המשפט ביקש להימנע מהכרעה והשאלה המשפטית נותרה בצריך עיון. המישור השני בוחן האם עיקול הרכב ועיכוב הנהג ברשות הרבים מהווים פגיעה בזכות לפרטיות. פוגלמן קובע כי בדרך זו נחשף האדם לציבור, בלי יכולת להתגונן והפגיעה בפרטיותו חורגת מעצם הליך הגבייה.
 הזכות לחופש תנועה - לאדם עומדת הזכות לחופש תנועה. זכות זו, עומדת בשורה הראשונה של זכויות האדם. גם במקרה זה, כמו הזכות לפרטיות, קובע השופט כי הזכות לחופש תנועה גובר על האינטרס הציבורי לגביית מיסים. השופט מוסיף ומדגיש כי מדובר בפגיעה ממשית בחופש התנועה וכי עיכוב הרכב מהווה מגבלה ממשית על יכולתו של ד"ר מנאע לנוע ממקום למקום. בהתאם לסעיפים 69-67,71 לחוק המעצרים, לא ניתן להגביל את חירות התנועה של אדם ללא בחינת חשד לביצועה של עבירה בת מעצר וזו אינה כוללת גביית מס.
 זכות הטיעון להליך הוגן וגישה לערכאות- על רשות מנהלית להימנע מהחלטה הפוגעת בזכות או באינטרס מוגן של אדם. לרשות יש חובה להתייחס בהגינות והזדמנות להשמיע גרסתו. קיימת גם זכות לביקורת שיפוטיות אשר בדרך פעולה זאת נמנעים מהנישום אפשרות להגן על עצמו במיוחד מול רשות ממנהלית להבדיל מהחלטה שיפוטית.
 חוק יסוד משק המדינה' - החוק מעניק זכות חוקתית שלא לשלם מיסים דרישת ההסמכה המפורשת אם כך חייבת להתפרש בקפדנות.

 השופטת דורית ביניש 
השופטת מצטרפת לפסק דינו של השופט פוגלמן. עם זאת, היא חולקת על ההיקש אותו ביצע השופט פוגלמן שפירש את מקור הסמכות על דרך קל וחומר. לעומת השופט פוגלמן, היא סבורה כי אכיפה פוגענית מחייבת הסמכה מפורשת ולא ניתן להסיק מקל וחומר.

 השופט מלצר 
אף הוא, מצטרף לפסק הדין שנכתב על ידי השופט פוגלמן ומחדד, כי לטעמו, אין לפגוע בזכויות היסוד של האדם ללא הסמכה מפורשת.סוף דבר, בית המשפט קובע כי שיטת גבייה, בה נציגי רשות המיסים, מצטרפים למחסומים משטרתיים הנפרסים למטרות ביטחוניות ומבצעיות פוגע בזכויות אדם ומבוצע בהיעדר סמכות.

 בעקבות פסק הדין 
מספר שנים לאחר מתן פסק הדין, הממשלה ביצעה תיקוני חקיקה וגיבשה מתווה הכולל שלושה אלמנטים שמטרתו לצמצם את הפגיעה בזכויות החייב, כפי שנקבע על ידי בית המשפט זאת, במטרה למתן את הסמכויות לעיקול כלי רכ ברשות הרבים באופן מידתי ומאוזן יותר.

אהרן ברק, נוהג לפרש את החוק באופן תכליתי. בספרו, כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה (2014), הוא מבסס את פרשנותו לאופן ההכרעה בין הפגיעה באינטרס הציבורי ופגיעה בזכויות הפרט על פסק דין מנאע. הוא קרא לתכונה זו, הקובעת כיצד יש להכריע- המבדיל בין גרעין לבין שוליים. לפיו, ההבחנה הכרחית לעניין הצידוק להגבלה על זכות כבוד האדם. המשך הספר דן בגבולות חופש התנועה. בחוק יסוד: חופש התנועה, לא קיים אזכור אודות זכויות התנועה של האזרח בתוך גבולות ישראל. אהרון ברק גורס כי על אף שאין בתוך גבולות המדינה הוראה מפורשת, אין לראות בכך הסדר שלילי ומבסס זאת בפסק דין מנאע.

 ראו גם 
 המשפט בישראל
 חוקי יסוד
 רשות המיסים
 אכיפה בררנית
 חופש התנועה
 כבוד האדם וחירותו

 לקריאה נוספת 
 אהרן ברק, כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה כרך א, (2014).
 קוגוט סיגל ואפרת חקאק "הזכות החוקתית לשוויון כמשל" שערי משפט כ ז 99 (2014).
 אהרן נמדר, מס ערך מוסף חושן למשפט, כרך ב, מהד' חמישית, (2013).
 רות גביזון הזכות לפרטיות ולכבוד קובץ מאמרים לזכרו של ח' שלח (1988).

 קישורים חיצוניים 
 	
 הלל סומר הזכויות הבלתי-מנויות – על היקפה של המהפכה החוקתית, משפטים כ"ח 257 (תשנ"ז).
 עו"ד עומר וגנר עו"ד גיל נדל הצבת גבולות לסמכות הגבייה של רשות המיסים, מיסים כה/2 ד-9 (אפריל 2011).
 ע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, פ"ד נא(3) 577 (1997).
 דנג"ץ 9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציו'ן, פ"ד סג(3) 41 (2009).
 עו"ד לילה מרגלית "הצבת מחסומי משטרה סביב שכונות בלוד" האגודה לזכויות האזרח בישראל (2004)

הערות שוליים

מנאע נגד רשות המיסים
עתירות האגודה לזכויות האזרח בישראל
רשות המסים בישראל