אגף ייעוץ וחקיקה

אגף ייעוץ וחקיקה הוא שמו (משנת 2017) של האגף במשרד המשפטים בראשו עומד היועץ המשפטי לממשלה העוסק בליווי משפטי של הכנת החקיקה בממשלה ובכנסת ובייעוץ משפטי לרשות המבצעת לצד אחריות שזו תשמור על קיום החוק. למעשה אגף "ייעוץ וחקיקה" כולל את כל התחומים שבסמכות היועץ המשפטי לממשלה למעט הפרקליטות.

האגף כולל שבע מחלקות אשר בראש כל אחת מהן עומד משנה ליועץ המשפטי לממשלה. המשנים ליועץ המשפטי לממשלה מתמנים על ידי ממשלת ישראל לכהונה של 6 שנים. המחלקות השונות מונות כ-150 משפטנים.

היסטוריה

כבר בשנתה הראשונה של מדינת ישראל, פעלו תחת היועץ המשפטי לממשלה מחלקות שעסקו בחקיקה ובייעוץ. בשנת 1958 נערך שינוי ארגוני בו הוקמה "מחלקת משפט אזרחי". ידין מונה לעמוד בראשה ותפקידו הוגדר "משנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט אזרחי". בשנת 1978 נערך שינוי ארגוני נוסף במסגרתו הוקמה מחלקה חדשה שייעודה להתמקד במשפט הפלילי ובמקביל הועמד בראשות מחלקת ייעוץ "המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניין ייעוץ". לאחר מכן הוגדר גם תפקידו של העומד בראש מחלקת חקיקה "משנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניין חקיקה". בשנת 1980 מונה משנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט עברי. בשנת 1988 שמשו בפועל ארבעה משנים ליועץ המשפטי לממשלה - ראשי מחלקות: חקיקה, ייעוץ, משפט עברי ותפקידים מיוחדים.

בשנת 1995 הוקמה מחלקת "תפקידים מיוחדים". בשנות ה-2000 הוקמו שתי מחלקות נוספות: המחלקה הכלכלית והמחלקה הבינלאומית אשר גם בראש כל אחת מהן עומד משנה ליועץ המשפטי לממשלה. בשנת 2017 בוצע ארגון מחדש של כלל המחלקות, במסגרתו שונה שמם של חלק מהמחלקות, הוקמה מחלקת "ניהול ותפקידים מיוחדים" והאגף הכולל את כל המחלקות נקרא ייעוץ וחקיקה.

המחלקות ההיסטוריות

חקיקה
בתחילת דצמבר 1947 הטילה הסתדרות עורכי הדין על 4 חברים בה ליזום צעדים ראשונים לקראת החקיקה במדינה העצמאית. ואלו בחרו "מועצה משפטית" בה 31 משפטנים בראשות דב יוסף שהתחלקה למחלקות רבות שאחת מהן נועדה להכין ולעבד את החומר המשפטי ולהתאימו למצב החדש. בינואר 1948 פעלה הלכה למעשה "מחלקת חקיקה" שהכינה את החומר התחיקתי לקראת הכרזת המדינה. המחלקה עסקה בהכנת חוקים שיזם משרד המשפטים וניהלה משא ומתן עם משרד הממשלה על חוקים אותם יזמו. המחלקה הייתה אחראית גם על הניסוח הסופי של כל הצעת חוק ושל כל חקיקת משנה ובכלל זה להשתתף בישיבות הוועדה של הגוף המחוקק. בנוסף הייתה המחלקה אחראית על הוצאת העיתון הרשמי "רשומות". בסוף 1949 הוגדרה אחריות מחלקת חקיקה בצורה פשוטה ורחבה "ליווי כל הצעת חוק מרגע שנולדה היוזמה ועד לכניסת החוק לתוקף". לאחריות המחלקה נוספה עריכת משפט משווה בכל הנוגע לחקיקת משנה. בשנתה הראשונה ניסחה המחלקה 97 פקודות של מועצת המדינה הזמנית ו-29 חוקים של הכנסת; השתתפה בניסוח 21 חוקי משנה וחוקי עזר בתקופת הממשלה הזמנית, ו-136 בתקופת הממשלה הנבחרת. אורי ידין מתאר ביומנו את ההתרגשות ששררה במחלקה באותם ימים: . משה זילברג ביקר את נוסח החוקים וכתיאורו של ידין: . ב-10 במאי (5 ימים לפני הכרזת העצמאות) הוגשה טיוטת מגילת העצמאות לביקורת המחלקה שהכניסה בה תיקונים ממשיים בהם השמטת גבולות החלוקה. ב-12 במאי כבר נודעה למחלקה חשיבות ציבורית, שבאה לידי ביטוי בבקשתו של מזכיר אגודת העיתונאים לערוך מסיבת עיתונאים בה תוסבר עבודת המחלקה. כבר ב-16 במאי השתתפו שנים מחברי המחלקה בישיבת מועצת המדינה הזמנית, במעמד של "עוזרי שר המשפטים".

בסוף מאי 1948, שבועיים בלבד לאחר הכרזת העצמאות, נקרא חיים כהן ששהה בירושלים הנצורה להופיע לפני שר המשפטים שפעל אז בתל אביב. כהן היה מהראשונים שנסעו בדרך בורמה, כשהגיע למשרד המשפטים הציע לו השר לנהל את "מחלקת חקיקה" שהייתה אחת מארבע המחלקות שהרכיבו את משרד המשפטים, וכהן קיבל את התפקיד בהתלהבות. ביוני הוקמה "מחלקת חקיקה" באופן פורמלי, תוך ויכוח בתוך משרד המשפטים האם מחלקת חקיקה תהיה תחת היועץ המשפטי לממשלה או שתהיה כפופה לשר עצמו. לאחר חודש בתפקיד, בו נתגלו כישוריו של כהן, הטיל עליו ראש הממשלה עצמו את תפקיד פרקליט המדינה ומנהל משרד המשפטים, ולמנהל מחלקת חקיקה מונה אורי ידין. במהלך יוני אישר פנחס רוזן חלוקה ראשונית של מחלקות משרד המשפטים שיזם חיים כה, לאחריה עמד ידין בראש מחלקת חקיקה שכללה מלבדו רק שני עוזרים ומזכירה. ידין נכנס לתפקידו באופן רשמי ב-1 ביולי. ידין תיאר באותו יום את ניהול מחלקת חקיקה: .

"התאחדות הנשים לשוויון זכויות" פנתה לשר המשפטים בדרישה "לתקן עוול היסטורי" ולמנות ב"מחלקת חקיקה" היוקרתית מספר ניכר של נשים. השר הביע את הסכמתו, אך בפועל נשים שולבו רק במחלקות אחרות (נחשבות פחות) של משרד המשפטים. מדי בוקר היה מנהל "מחלקת חקיקה" מגיע ללשכת שר המשפטים לדיון בעניינים השוטפים. בכל יום שישי הגיש מנהל "מחלקת חקיקה" לשר דו"ח שבועי מודפס. באמצע יולי נערכה במשרד המשפטים ישיבה של כלל היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, בה הנחה שר המשפטים שכל ענייני החקיקה ירוכזו אך ורק בידי מחלקת החקיקה של משרד המשפטים. בסוף יולי צורף למחלקה חיים יוסף צדוק ולאחר מכן גם משה לנדוי.

ייעוץ
במהלך יוני 1948 אישר פנחס רוזן חלוקה ראשונית של מחלקות משרד המשפטים שיזם חיים כהן, לאחריה פעלה מחלקת ייעוץ, בראשה עמד בייקר. מאז הקמתה, מחלקת ייעוץ העניקה מענה לשאלות משפטיות של משרדי הממשלה ובמקביל בדקה אם משרדי הממשלה פועלים כדין. בנוסף המחלקה סייעה ליועצים המשפטיים של משרדי הממשלה השונים, והייתה אחראית לתיאום פעולותיהם. עד שנת תש"י הוכנו במחלקה מעל 300 חוו"ד שביססו את המשפט הישראלי המתהווה.

בשנת 1978, הועמד בראשות מחלקת ייעוץ משנה ליועץ המשפטי לממשלה. בשנת 1988 הייתה המחלקה אחראית גם למתן חוות דעת משפטית לתאגידים ציבוריים ולחברות ממשלתיות, ושמשה גורם מסייע ומדריך ליועצים המשפטיים בכל שירות המדינה. חילוקי דעות משפטיים בין משרדי ממשלה שונים, הובאו לפני משפטני המחלקה שלעיתים אף שמשו בהם בוררים. בנוסף המחלקה טיפלה בתלונות ציבור על פעולה של רשות שנעשתה בניגוד לחוק והשיבה לפניות ציבור בדבר ההיבטים המשפטיים של פעולות הרשויות.

משפט עברי
המחלקה למשפט עברי הוקמה בתמוז תש"ח כמחלקה עצמאית במשרד המשפטים, אך ב-1950 כבר נכללה המחלקה בין מחלקות היועץ המשפטי לממשלה.

המחלקה נקראה "המכון לחקר החוק העברי" ותפקידה היה "להכין קודיפיקציה של משפט התורה" ובכלל זה "לבדוק את התחיקה השוטפת לאור המשפט העברי המקורי, ולעזור למשרד המשפטים לבנות את התחיקה של מדינת ישראל על יסודות המסורת" וכן "להכין הצעות שיטתיות של ספרי חוקים בשטח המשפטי והדיון האזרחי. בנוסף הוטל על המחלקה "לשמש מרכז לכל חוקרי החוק העברי ולהוציא כתב עת ייעודי. בשנותיה הראשונות השתתפה המחלקה בהוצאת כתב העת יבנה. עובדי המחלקה היו בעלי השכלה תורנית ואקדמאית.

בשנת 1980 מונה נחום רקובר למשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט עברי. לאחר פרישתו של רקובר לא מונה משנה חדש לעניין משפט עברי.

נוסח החוק
עם קום המדינה מחלקת חקיקה הייתה אחראית גם על נוסח החוקים. הדפסת העיתון הרשמי על ידי המחלקה נדחתה בשבועות הראשונים בשל האזעקות התכופות. עם הדפסת תרגום בערבית לעיתון הרשמי, התנהל ויכוח בין אורי ידין ראש מחלקת חקיקה שתבע לכתוב בראש הגיליון שזהו "תרגום מהמקור בערבית" לבין שר המשפטים שהתנגד לכך. העניין הועבר להכרעת ראש הממשלה שקיבל את הצעת ידין.

עקב העומס הרב שהוטל על מחלקת חקיקה, באוקטובר 1948 הוקמה מחלקה עצמאית "נוסח החוק", שכללה את "הועדה למונחי המשפט" בה היו חברים 23 שופטים עורכי דין וחברי וועד הלשון. באפריל 1949 הועברה אליה האחריות על רשומות. ב-1949, לבקשת שגרירים ישראלים בחו"ל ושגרירים זרים בישראל, החלה המחלקה לתרגם את החוקים לאנגלית ולצרפתית.

תכנון משפטי
ב-1 ביולי 1949 הוקמה כמחלקה עצמאית "מחלקת התכנון המשפטי" במטרה לטפל בחוקים מרכזיים כדוגמת: סד"א, סד"פ, חוק העונשין וחוק הקרקעות. תפקיד המחלקה הוגדר "הכנת חקיקה מקיפה לטווח הארוך, שתחליף את החוקים העות'מאנים והמנדטורים בשיטה משפטית ישראלית, מקורית ועצמאית". בתשי"ב הועמד בראש המחלקה אורי ידין שניהל קודם לכן את מחלקת חקיקה.

המשנים ליועץ המשפטי לממשלה לדורותיהם

מחלקות האגף

ניהול ותפקידים מיוחדים
בשנת 1995, הוקמה מחלקת "תפקידים מיוחדים". במהלך ארגון מחדש של ייעוץ וחקיקה שהושלם בשנת 2017, נקרא שם המחלקה "המחלקה לניהול ותפקידים מיוחדים", ובראשה עומד המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (מנהל מערך ייעוץ וחקיקה), המכונה גם "המשנה ליועצת המשפטית לממשלה לניהול ותפקידים מיוחדים". החל מ-22 במאי 2016 ועד 30 ביוני 2018, עמד בראשות המחלקה אבי ליכט. החל מה-1 ביולי 2018 ועד ל-30 ביוני 2022 עמד בראשות המחלקה רז נזרי, ומ-1 ביולי 2022 ועד היום עומד בראשות המחלקה שרון אפק.

מחלקת ניהול ותפקידים מיוחדים עוסקת בשני תחומים נפרדים; תחום "עניינים מיוחדים" כולל את כלל הנושאים המורכבים והרגישים ביותר בהם נדרשת הכרעת היועץ המשפטי לממשלה. תחום "הניהול" כולל אחריות כללית על תפקוד המחלקות, הבניית תהליכי עבודה, תוכניות עבודה, תוכניות רוחב ממשלתיות ועוד. המחלקה כוללת את היחידה למשפט עברי והיחידה להבניית החקיקה.

משפט אזרחי
כבר בשנת 1950 מונה רפרנט ייעודי שתפקידו לעסוק בייעוץ במשפט אזרחי. בשנת 1984 מונתה איילה פרוקצ'יה לממונה על ייעוץ ל"עניינים אזרחיים" ובמקביל הוקמה מחלקה לחקיקה בענייני חוזים". החל מ-27 באוקטובר 2013 ועד ל-27 באוקטובר 2021 עמד בראשות המחלקה המשנה ליועצת המשפטית לממשלה למשפט אזרחי, ארז קמיניץ, ומיום 28 באוקטובר 2021 עומדת בראשות המחלקה כרמית יוליס.

המחלקה כוללת שלושה אשכולות: "אשכול אזרחי" העוסק בתחומי המשפט האזרחי ובהם דיני חוזים, תחום האשראי, שוק ההלוואות, תובענות ייצוגיות, נזיקין, ירושה ועוד. "אשכול נדל"ן", העוסק בתחומי הנדל"ן והמקרקעין; ואשכול "קניין רוחני" העוסק בכלל היבטי הקניין הרוחני.

משפט ציבורי-חוקתי
מחלקת "חקיקה" ההיסטורית עברה גלגולים רבים. במהלך ארגון מחדש של ייעוץ וחקיקה שהושלם בשנת 2017, נקרא שם המחלקה "המחלקה למשפט ציבורי-חוקתי". החל מ-1 בינואר 2017 עד ל-30 ביוני 2022 עמד בראשות המחלקה רז נזרי, ומ-1 ביולי 2022 ועד היום עומדת בראשות המחלקה אביטל סומפולינסקי.

המחלקה עוסקת במשפט חוקתי ובכלל זה בדיני שעת חירום וחוקים המסדירים את רשויות השלטון בישראל. בנושא המחלקה אחראית על תחום חופש המידע, סדרי דין ודיני משפחה.

משפט כלכלי
המחלקה הכלכלית-פיסקלית הוקמה בשנות ה-2000. במהלך ארגון מחדש של ייעוץ וחקיקה שהושלם בשנת 2017, נקרא שם המחלקה "המחלקה למשפט כלכלי". החל מ-1 בינואר 2017, עומד בראשות המחלקה המשנה ליועצת המשפטית לממשלה למשפט כלכלי, מאיר לוין.

מדי שנה המחלקה מלווה את תקציב המדינה וחוק ההסדרים. בעבר המחלקה הכלכלית הייתה שותפה לחקיקה "רפורמת התחרות בסלולר", חוק הריכוזיות, חוק המזון, פירוק רשות השידור, שכר הבכירים בחברות ציבוריות והסדרת המיסוי על חברות הגז. כיום המחלקה מקדמת את "חוק התאגידים הציבוריים" ואת "חוק העמותות". לפי המשנה הקודם שעמד בראשות המחלקה, המחלקה הכלכלית משתדלת מאוד "להצניע את המעורבות כדי לא לקחת את הקרדיט מהיוזמים."

משפט פלילי
בשנת 1978, הוקמה מחלקת "משפט פלילי". החל מ-1 ביוני 2017, עומדת בראשות המחלקה המשנה ליועצת המשפטית לממשלה למשפט פלילי, עמית מררי.

המחלקה על כלל ההיבטים של המשפט הפלילי בישראל. במסגרת זו המחלקה מגישה חוות דעת על כל הצעת חוק הכוללת רכיש פלילי. המחלקה גם אחראית על היבטים פליליים בינלאומיים כגון הסגרה ואמנות בתחום הפלילי. המחלקה קידמה חקיקה בנושאי סחר בבני אדם, עבריינות מין, סמים מסוכנים, איסור על הלבנת הון, פשיעה מאורגנת, עבירות טרור ואלימות במשפחה.

משפט בינלאומי
מחלקת משפט בינלאומי הוקמה בשנת 2000, ובשנת 2003 צורפה למחלקה "החטיבה לקשרי חוץ". החל מ-27 באוקטובר 2013 ועד ל-30 ביוני 2022 עמד בראשות המחלקה המשנה ליועצת המשפטית לממשלה למשפט בינלאומי, רועי שיינדורף, ומ-1 ביולי 2022 עומד בראשות המחלקה גיל-עד נועם.

המחלקה אחראית על הטיפול בכלל ההיבטים המשפטיים של המשפט הבינלאומי. במגדרת זו המחלקה מלווה כל הסכם בינלאומי עליו חותמת מדינת ישראל. המחלקה הבינלאומית היא המחלקה היחידה בייעוץ וחקיקה המשפטית גם כליטיגטורית של המדינה, וזאת בפני בתי דין זרים, גופי בוררויות בינלאומיים וגופי גישור בינלאומיים.

משפט ציבורי-מנהלי
כבר בשנת 1950 מונה רפרנט ייעודי שתפקידו לעסוק בייעוץ במשפט מנהלי. מחלקת "ייעוץ" עברה מאז גלגולים רבים. במהלך ארגון מחדש של ייעוץ וחקיקה שהושלם בשנת 2017, נקרא שם המחלקה "המחלקה למשפט ציבורי-מנהלי". החל מ-8 באוגוסט 2021, עומד בראש המחלקה המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, גיל לימון.

המחלקה אחראית על תחום המשפט המנהלי, ובמסגרת זו מטפלת בתחום טוהר המידות בשירות הציבורי ותמיכה במוסדות ציבור. בנוסף המחלקה אחראית על תחום האתיקה. בעבר המחלקה יזמה את "פרויקט שלטון החוק ברשויות המקומיות".

בינואר 2017 החליטו שרת המשפטים איילת שקד והיועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט לבטל את התחום הנפרד של יהודה ושומרון במשרד המשפטים, שבו הייתה זילבר אחראית על האכיפה, ובכך צמצמו את סמכויותיה.

בסוף אוגוסט 2017 צימצמה הממשלה שנית את סמכויותיה בנושא מגדר והעבירה אותם למשרדי הממשלה העוסקים בנושא. עם זאת, היועץ המשפטי לממשלה הודיע שזילבר תמשיך לשאת באחריות מטעמו, "לטיפול בהיבטים המשפטיים העקרוניים הקשורים בנושא".

לקריאה נוספת
 
 מרים בן-פורת, "יחסי הגומלין בין מבקר המדינה לבין היועץ המשפטי לממשלה", המשפט, י"ד 149 (2010).

קישורים חיצוניים
 "ייעוץ וחקיקה" באתר הרשמי של משרד המשפטים
 דו"ח ועדת שמגר באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
 אביעד בקשי, הייעוץ המשפטי והממשלה: ניתוח והמלצות, באתר פורום קהלת, 2017 (ארכיון)

הערות שוליים

משרד המשפטים