עע"מ עיתון 'הארץ' נ' משרד החוץ

עע"מ 2975/15 הוצאת עיתון 'הארץ' ואח' נ' משרד החוץ הוא פסק דין משנת 2016 של בית המשפט העליון בשבתו כערכאת ערעור על בית משפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, שנכתב על ידי השופטת דפנה ברק-ארז. מדובר בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים, שניתן על ידי השופט דוד מינץ.

במרכזו של פסק הדין עמדו מספר שאלות מרכזיות, אשר בראשן השאלה מהן העקרונות שבהן צריכה רשות ציבורית לעמוד על מנת שיחול חריג יחסי החוץ בסעיף 9 לחוק חופש המידע. שאלות נוספות שעלו בפסק הדין הן: האם דיני חופש המידע מחייבים רשות למסור את רשימת האורחים שהשתתפו בארוחת חג בביתו של שגריר ישראל במדינה זרה; והאם במקרה מעין זה יש לפנות אל צד שלישי (המשתתף באירוע), בהתאם לחוק חופש המידע ולפיו יש לפנות אל מי שעשוי להיפגע מפרסום המידע.

בית המשפט העליון קבע כי לא ניתן לממש את הסייג הקיים בחוק חופש המידע הנוגע לשמירה על יחסי החוץ של המדינה בנקל, וכי סייג זה שמור למקרי קיצון שבהם ישנו חשש אמיתי לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה, ובמיוחד במקרים הנוגעים לשיתופי פעולה צבאיים וכדומה. במקרה עליו נסובה העתירה, בית המשפט קבע כי לא עולה חשש לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה, ומשכך קיבל את הערעור וקבע בדעת רוב שיש לפרסם את רשימת המשתתפים באירוע.

אשר לשאלה הנוגעת לצורך לפנות אל הצד השלישי, קבעה השופטת דפנה ברק-ארז, בדעת רוב, כי לא קיים צורך לפנות אל הצד השלישי, וזאת כיוון שמתקיימת הסכמה מראש של מי שבוחר להשתתף בארוחה מעין זו, ועל המשתתפים בארוחה לדעת מראש שעובדת השתתפותם עשויה להתפרסם בפומבי.

הנשיאה מרים נאור, לעומתה, הציגה דעת מיעוט לעניין הצורך לפנות לצדדים השלישיים, ולפיה אין לפרסם את המידע, שעלול לפגוע באינטרסים אפשריים של הצד השלישי מבלי לתת לו את האפשרות להתייחס לכך בטרם למועד הפרסום.

בערעור משתקפים שיקולים עקרוניים אשר נוגעים מצד אחד לעיקרון העומד בבסיסם של דיני חופש המידע, ומצד שני לאינטרסים ציבוריים המונעים מסירת מידע במקרים מסוימים. זהו פסק הדין המשמעותי ביותר בו נדון החשש לפגיעה ביחסי החוץ של ישראל בשל פרסום מידע לפי חוק חופש מידע, ובו בית המשפט העליון התווה עקרונות ביחס לחריג יחסי החוץ.

רקע

הרקע להגשת הבקשה 
הרקע לעתירה הוא בקשת מידע שהגיש ברק רביד, עיתונאי בעיתון ״הארץ״ בהתאם לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 בנוגע לארוחת ״סדר שני״ שהתקיימה בביתו של שגריר ישראל בוושינגטון רון דרמר. הארוחה כללה אורחים בעלי השפעה כגון מזכיר המדינה האמריקני ג'ון קרי, העיתונאית אנדריאנה מיטשל וגרי באואר. המידע שמר רביד ביקש לקבל כלל את שמות המשתתפים בארוחה, עלויות האירוח והתפריט. הערעור הנדון בבית המשפט העליון התמקד בחשיפת שמות המשתתפים בארוחה בלבד, שכן שאר המידע פורסם זה מכבר.

חוק חופש המידע 
חוק חופש המידע נחקק בשנת 1998 ונכנס לתוקפו בשנת 1999. החוק קובע שיש לכל אזרח ותושב בישראל זכות יסוד לקבל מידע מהרשויות הציבוריות, ומחובתן לספק את המידע. אולם, זכות זו אינה מוחלטת, וכפופה לסייגים המפורטים בחוק. מטרת הסייגים היא לשמור על זכויות מוגנות ואינטרסים ראויים וביניהם: שמירה על פרטיות, סודות מקצועיים, ביטחון המדינה ועוד. החוק מפרט מי זכאי לקבל מידע, איזה מידע הרשות חייבת למסור ואיזה יש לה רק רשות למסור. החוק חל גם על גופים שאינם נכללים ברשימה המנויה בחוק חופש המידע.

טענות הצדדים

טענות המערערים 
 בתגובה לדחיית העתירה בבית המשפט המחוזי בטענה כי חשיבות המידע לא הוכחה, נטען כי הדרישה להוכחת חשיבות המידע לא הייתה ראויה מלכתחילה, ולחלופין חובתם של המשיבים הייתה להוכיח את הטעמים לאי גילויו. זאת מאחר שלפי חוק חופש המידע, כל אדם זכאי לקבל מידע מרשות ציבורית, מבלי שיידרש לספק סיבה לשם כך. זאת מאחר שהחוק יוצא מנקודת ההנחה כי המידע שייך לציבור. מעבר לכך, מאחר שהבקשה הוגשה במקור על ידי עיתונאית, הרי שאין לעיתונאי עניין ״פרטי״ במידע, אלא הדבר נובע מתפקידו – הנגשת מידע לציבור.
 אם ישנן סיבות לכך שהמשיבים אינם מעוניינים למסור את המידע, עליהם למסור נימוקים ראויים לכך. על המשיבים להראות שקיים חשש ממשי לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה על מנת להימנע מפרסום המידע. המבחן הרלוונטי במקרה זה הוא ״מבחן החשש״ שחל רק בגין מסירת מידע שעלול לפגוע בביטחון הציבור או בשלומו, וזאת להבדיל ממידע שעלול לפגוע ביחסי החוץ של המדינה, אליו מתייחסת העתירה.
 עוד נטען שסירובם של המשיבים למסירת המידע לא נומק כנדרש לפי סעיף 10 לחוק חופש המידע, אשר קובע שכאשר רשות ציבורית מסרבת למסור מידע לפי החוק, עליה לספק נימוקים לכך, וכן על פי סעיף 11 לחוק, אשר קובע שאם הרשות מוסרת מידע חלקי או בתנאים מסוימים, עליה לנמק זאת בפני המבקש.
 נטען גם שאם תתקבל טענת המשיבים, לפיה המידע חוסה תחת סעיף 9 לחוק (סעיף החריגים), על בית המשפט להפעיל את סמכותו לפי סעיף 17 לחוק, ולהורות על גילוי המידע בשל העניין הציבורי הטמון בו.
 בפניות מכוח חוק חופש המידע לא ניתן לסרב עקרונית לגילוי מידע מצד רשות ציבורית, מאחר שברגע שעושים זאת הכלל נהפך לחריג. המערערים הסתמכו על כך שחלק מהמוזמנים פרסמו את השתתפותם בארוחה במקורות שונים, דבר המצביע על כך שרשימת המשתתפים באירוע מהווה משום עובדה ציבורית.

טענות המשיבים 
 משרד החוץ הציג עמדה עקרונית נגד גילוי מידע שמקורו באירועים המתקיימים בבתיהם של נציגי שירות החוץ.
 הרשות הציבורית אינה רשאית למסור את המידע לפי סעיף 9 (א)(1) לחוק חופש המידע. לטענתם, אמת המידה ההסתברותית לגילוי מידע לפי הסעיף היא לפי ״מבחן החשש״, אך גם אם יוחל בעניין ״מבחן הוודאות הקרובה״ כפי שטוענים המערערים, עדיין אין מקום לפרסום המידע המבוקש.
 בית השגריר אינו מהווה משרד, ומתקיימים בו אירועים בעלי נופך אישי, ועל כן יש לעשות הבחנה בינם לבין אירועים פומביים. אירועים פרטיים מספקים פלטפורמה ייחודית לחילופי מסרים רגישים, ולכן חשוב לשמור על הגמישות והחשאיות בהזמנת האורחים, על בסיס אופי העבודה הדיפלומטית שמבוססת על יחסי אמון וביטחון.
 לפי סעיף 9 (ב)(1) לחוק חופש המידע, רשות ציבורית לא חייבת למסור מידע שהגילוי שלו עלול לשבש את תפקודה התקין או את היכולת לבצע את תפקידיה. לטענתם, חשיפת השמות עלולה להוביל ל״אפקט מצנן״, ולהרתיע אנשים מלקחת חלק באירועים מסוג זה בעתיד.
 פרסום רשימת המשתתפים תוביל לפגיעה בזכויותיהם של צדדים שלישיים.
 העניין הציבורי אינו גובר על הטעמים לחסיון המידע במקרה זה.
 הנימוק לדחיית הבקשה ניתן כנדרש, והרשות אף מסרה מידע חלקי אותו ניתן היה לפרסם (תפריט ועלויות הארוחה).

פסק דינה של השופטת ברק-ארז (פסק הדין המרכזי) 
תחילה נקבע שחוק חופש המידע חל גם על משרד החוץ ועל מידע הנוגע לשירות החוץ של המדינה, והם אינם פטורים אוטומטית מדיני חופש המידע. עם זאת, השופטת קבעה שישנם נושאים בפעילות של שירות החוץ שהשתיקה יפה להם. בפסק דין נדונו שתי שאלות – האם חל חריג החשש לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה המופיע בסעיף 9 (א)(1) לחוק חופש המידע ובכלל. וכן, בהנחה שהחריג לא מתקיים, האם על בית המשפט לאפשר לצדדים שלישיים שעלולים להיפגע ממסירת המידע להשמיע את טענותיהם בפניו בטרם פרסום הרשימה. בפסק הדין, שבמסגרתו נקבע הן כי לא חל החשש מפגיעה ביחסי חוץ במקרה זה, והן כי אין צורך לפנות לצדדים שלישיים – הרחיבה השופטת על אופן השימוש בחריג המדובר במדינות אחרות (במשפט משווה).

משפט משווה 
בסקירה ההשוואתית השופטת ברק-ארז סוקרת שתי מגמות בנוגע לחריג יחסי חוץ במדינות שונות. המגמה האחת, הכרה בפטור או חסינות מגילוי מידע אשר עלול לפגוע ביחסי החוץ של המדינה. ישנה הכרה בכך שישנם מצבים בהם גילוי מידע יפגע ביחסי החוץ של המדינות ואין לאפשר חשיפת מידע. המגמה השנייה היא הגשת בקשות מידע על ארוחות ואירועים רשמיים, כאשר לעיתים מתקבלת הבקשה ולעיתים נדחית. הגשת בקשות אלו, הגבירו את מדיניות הגילוי מרצון של הרשויות לחשוף מידע.

בארצות הברית 
 חריג הגנה על יחסי החוץ: מעוגן במסגרת מה שמכונה ״הפטור הראשון״ המסמיך את הרשות המבצעת להחליט על סיווג מסמכים כסודיים מטעמים של הגנה על הביטחון הלאומי או מדיניות החוץ. ככלל, ישנה נטייה אימוץ מדיניות של גילוי מרצון של הממשל, בחריגות מסוימות. בתקופתו של הנשיא ברק אובמה, התקופה בה נערכה סקירתה של השופטת ברק ארז, היה נהוג לפרסם מרצון את שמות המבקרים בבית הלבן, אך עם כניסתו של הנשיא דונלד טראמפ בוטל המנהג.

בבריטניה 
 בסעיף 27 לחוק חופש המידע הבריטי, מוסדר הפטור ממידע מטעמים של יחסי חוץ וביניהם אם המידע עלול לפגוע ביחסיה של בריטניה עם מדינות או ארגונים, ובנוסף, מידע סודי המתקבל לידי המדינה.

בקנדה  
 לפי סעיף 13 (1) לחוק חופש המידע הקנדי, רשות ציבורית רשאית לסרב לגלות מידע שהושג על בסיס של אמון, בין השאר, מממשלה זרה או מוסד שלה, או מארגון בינלאומי או מוסד שלו. ניתן לסרב לגלות מידע שגילויו עלול באופן סביר להזיק לניהול ענייני החוץ של המדינה.

באוסטרליה 
 סעיף 33 לחוק חופש המידע האוסטרלי, פוטר מגילוי מידע שעלול באופן סביר לגרום לנזק ליחסים הבינלאומיים של המדינה או מידע שנמסר על בסיס של יחסי אמון על ידי ממשלה אחרת, רשות שלה או ארגון בינלאומי.
חריג יחסי החוץ הוחל לא רק בהקשר למידע ביטחוני אלא גם במקרים אחרים שבהם התבקש גילוי מידע שהתקבל ממדינה זרה. אולם, גם במקרים שבהם הוחל החריג בשל רגישותו של המידע המבוקש, תחולתו הוגבלה בהתאם לאינטרס הציבורי שנשקל לטובת הגילוי. שיקול נוסף אשר הובא בחשבון הוא תרבות חופש המידע של המדינה שהגילוי נוגע ליחסים עמה או עם אנשיה. כך למשל, בבריטניה נקבע שיש להבדיל בין התקשרות עם מדינה שאין בה שקיפות שלטונית לבין מדינה שהיא דמוקרטית ובעלת חקיקה מפותחת של חופש מידע.

הפטור שעניינו הגנה על יחסי חוץ הוא פטור מקובל בדיני חופש המידע בעולם. עם זאת, הפטור צריך להיות מבוסס על הצדקה עניינית ונקודתית המתייחסת באופן קונקרטי לנזק שעלול להיגרם כתוצאה מגילוי המידע.

פרטיות 
שאלת הזכות לפרטיות התעוררה בפסק הדין בנושא הפגיעה בצדדים שלישיים. סעיף 9 (א)(3) לחוק חופש המידע קובע כי אין למסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות כפי שנקבע בחוק הגנת הפרטיות, אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין.

בפסק הדין נקבע כי מאחר שמדובר על אירוע מטעם הרשות הציבורית, גם אם מדובר על אירוח במתכונת של ארוחה חגיגית, מסיבה או קבלת פנים גדולה, נקודת המוצא של המשתתפים צריכה להיות שנוכחותם באירוע לא תישמר בסוד, ולכן החשיפה לא פוגעת בהם. חלה כאן ״חזקת הסכמה״ של המשתתפים באירוע. מעבר לכך נקבע, שלא נדרשת פנייה למשתתפים באירוע המתקיים בפומבי. אם כל אירוע רב משתתפים היה מחייב פנייה לכל אחד מהמשתתפים כדי לאפשר לו להעלות טענות של פגיעה בפרטיות, היה ניטל העוקץ מהפיקוח על הרשויות בעזרת חוק חופש המידע.

דעת מיעוט – השופטת נאור 
השופטת מרים נאור מקבלת את דעתה של השופטת ברק-ארז בשאלה הראשונה שדנה בעקרונות על פיהן רשות ציבורית צריכה לבחון בחריג יחסי החוץ. אולם חלוקה באשר לשאלה השנייה שהיא האם יש צורך להפנות לצדדים שלישיים במקרה זה. לשיטתה, יש לאפשר הגנה על צדדים שלישיים על פי סעיף 17 (ג) לחוק חופש המידע שקובע כי בית המשפט לא יכול להרות על מסירת מידע שפוגע בזכויותיו של צד שלישי אלא רק אחרי שניתנה הזדמנות לצד השלישי להשמיע את טענותיו, בדרך שיקבע. המטרות העומדות בפני נאור הם צדק דיוני ויעילות דיונית. צדק דיוני הוא הצורך לתת לצדדים שלישיים הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיהם לפני שתתקבל החלטה הפוגעת בזכויותיהם. יעילות דיונית אומרת אין לסרבל את ההליך שלא לצורך כדי להגשים כללים של צדק דיוני. נאור חלקה על דעתה של ברק-ארז ביחס ל״חזקת ההסכמה״ שלמעשה קובעת שהנוכחים באירועים רבי משתתפים מסכימים לחשיפת שמותיהם מעצם השתתפותם באירוע. לטענתה, בנסיבות המקרה, גם אם חלה ״חזקת ההסכמה״ אין לשלול מהצדדים השלישיים את זכות הטיעון והיה נכון להכריע בגורלו של ההליך רק לאחר עיון בהם. בנוסף טענה כי מדובר על עשרות בודדות של אנשים ואין צורך בהשקעת משאבים בלתי סבירה לאיתורם.

פסק הדין 
השופטת ברק-ארז קבעה כי

בהתאם לפסיקה, עמד בית המשפט העליון על החשש מכך שהסעיף הנוגע ליחסי חוץ יהפוך למוחלט. המשיב, משרד החוץ, לא הצביע על נסיבות אחרות שעשויות להעיד על חשש ממשי שגילוי המידע יוביל לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה. בנוסף, בנסיבות מסוימות המצביעות על פומביות המידע במצב בו אדם קשור לנושא מסוים, קמה ״חזקת הסכמה״ למסירת המידע. בנסיבות כאלו אין חובה לתת לצדדים שלישים להביע את עמדתם לפני רשות מנהלית כנדרש בסעיף 13 לחוק חופש המידע או לפני בית המשפט כנדרש בסעיף 17(ג) לחוק. זאת, כאמור, בניגוד לעמדתה של השופטת נאור.

השלכות פסק הדין 
השלכתו המרכזית של פסק הדין נוגעת לעקרונות שבית המשפט התווה לראשונה לחריג יחסי החוץ הנוגע לחוק חופש המידע ול"מאבק" בין הזכות למידע לבין אינטרסים שונים. כמו כן, גם האפשרות שלא לפנות לצדדים שלישיים במקרים מסוימים מהווה חידוש.

פסק הדין מדגיש את העובדה כי הנחת היסוד היא שמידע ציבורי הוא מידע שלציבור יש זכות לקבלו (בהתאם לס'1 לחוק) ואי הגילוי הוא החריג. האיזון בין זכויות אדם, כגון הזכות לפרטיות, לבין אינטרסים ציבוריים כדוגמת הזכות לביטחון אינו קבוע, והמבחן שיופעל בכל מקרה צריך לתאום את מהותם וחשיבותם של העקרונות המתמודדים ואת מידת ההגנה שמבקשים להעניק להם. פסק דין זה הוא נדבך נוסף בהבנת חשיבות השקיפות השלטונית, ומעודד את מדיניות גילוי מרצון של כלל הרשויות.

פסק דין בנושא יחסי חוץ 
בעתירה מנהלית שהוגשה לבית המשפט המחוזי על ידי ארגון זכויות אדם ״יש דין״ נ' המנהל האזרחי, נדחתה עתירה שעניינה במידע שביקשו העותרים לקבל מן המשיבים בנוגע לחפירות ארכאולוגיה בשטחי יהודה ושומרון. פסק הדין עוסק בסייגים הקבועים בחוק חופש המידע כשבמרכזו עומדים הסייגים הקבועים בסעיף 9(א)(1) לחוק חופש המידע שעניינו בחשש לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה, ובסייג שבסעיף 9(ב)(6) לחוק בעניין החרם האקדמי. פסק הדין חידד את החריג של סעיף 9(א)(1) וקבע את ״מבחן החשש״ כמבחן העיקרי לבחינת סוגיית החשש לפגיעה ביחסי החוץ. המבחן נבחן בהתאם לתחולת הפגיעה ביחסי החוץ - מכפלת עוצמת הסיכון במידת הסתברותו. אם כן, ניתן לראות שהחריג לא חל רק בנושאים ביטחוניים גרידא, אלא גם בנושאים אזרחיים הקשורים ליחסי החוץ של המדינה. בשנת 2016 הוגש ערעור על פסק דין זה, טרם התקבלה החלטה בערעור.

ראו גם 
 חופש המידע
 התנועה לחופש המידע
 הזכות לפרטיות
 ברק רביד

קישורים חיצוניים 
 עע"ם 2975/15 הוצאת עיתון 'הארץ' נ' משרד החוץ (6.6.2016)
 התנועה לחופש המידע
 היחידה הממשלתית לחופש מידע
 חוק הגנת הפרטיות
 משרד החוץ
 אתר עיתון ״הארץ״

הערות שוליים

פסקי דין של בית המשפט העליון
משפט מינהלי בישראל
משרד החוץ