מסגרות חינוכיות לגיל הרך בישראל

מסגרות חינוכית לגיל הרך המוקדם הן מסגרות חינוך יומיות, פורמליות ולא פורמליות, שמיועדות לגילי לידה עד 3 ומקדימות את גן טרום החובה.

חשיבות מסגרות החינוך בגיל הרך 
תינוקות ופעוטות (גילי לידה עד 3) נמצאים בשלב רגיש ביותר מבחינת התפתחותם. ממצאים ממחקרים רבים שנערכו בארץ ובעולם בתחום הגיל הרך מספקים תימוכין משמעותיים לכך שאיכות חוויותיהם והתנסותם היומיומית של ילדים מרגע לידתם משפיעה על התפתחותם הקוגניטיבית, הרגשית, הנפשית והחברתית, ועל הישגיהם מאוחר יותר בבית-הספר ובחיים בכלל. מומחים בתחום מסכימים שלאיכות הטיפול, החינוך והטיפוח של ילדים בשנות חייהם הראשונות יש חשיבות חברתית וכלכלית רבה.

לאיכותן של מסגרות חינוכיות בגיל הרך יש השפעה משמעותית על ההתפתחות של פעוטות וילדים. אינטראקציות קרובות עם מטפלים משמעותיים, סביבה מילולית עשירה והזדמנויות להתנסות מוטורית ואתגרים מנטליים מקדמים את התפתחותם של ילדים. לעומת זאת, סביבה המעודדת פסיביות אינטלקטואלית והתנהגות לא נאותה (אלימות, אימפולסיביות), או המונעת הזדמנויות להשתתף באופן אקטיבי ביחסים חברתיים, משחק יצירתי, התבוננות ופתרון בעיות מורכבות, עלולה להיות בעלת השפעה מזיקה על הילדים לטווח הארך ובאופן בלתי הפיך. מכאן, שהחינוך בשנים הראשונות לחיים הוא חשוב ומרכזי בחייהם של ילדים. ככל שבסיס המושגים והיכולות הנלמדות יהיה רחב יותר, וככל שהעמדות כלפי למידה וכלפי מערכת החינוך בגיל הצעיר חיוביות יותר, כך ילדים יגדלו להיות בוגרים בעלי יכולות הסתגלות טובות יותר.

לפני שפורקה נציבות הדורות הבאים, הגוף שהיה אמון על העלאת המודעות להשלכות של חקיקה בכנסת על דורות העתיד, היא התייחסה כך לנושא מסגרות בגילאי הגיל הרך: "נציבות הדורות הבאים רואה את ההשקעה בקבוצת גיל זו ובמיוחד בגילאי החינוך הקדם יסודי השקעה חשובה וכדאית לטווח הארוך ואף מציינת את העובדה שבמונחים של חשבונאות בין-דורית, נטילת הלוואות כדי לממן את החינוך כתשתית היא אחד הנושאים היחידים המצדיקים נטילת עול שפירעונו נופל על כתפי הילדים של היום וילדי הדורות הבאים". וכך: "רואה נציבות הדורות הבאים בהשקעה בחינוך בגיל הרך את התשתית הבסיסית והחשובה ביותר ליצירת עתיד כלכלי, חברתי וסביבתי חיובי למדינת ישראל. השקעה כספית נכונה, תכנון כולל ופיקוח נאות על התכנים המועברים לגיל הרך בכל המגזרים והשכבות החברתיות במדינת ישראל, תניב דור של ילדים בעלי מוכנות להתמודד עם האתגרים המשתנים במהירות אשר מציבה בפניהם המאה העשרים ואחת."

מחקר של פרופ' ג'יימס הקמן, מראה כי השקעה במסגרות בגיל הרך מניבה בטווח הארוך תשואה גבוהה מאוד. עם זאת, מחקר זה נערך בקרב אוכלוסייה בסיכון ובקרב משפחות עם קשיי תפקוד ובעלות סיכון גבוה לכישלון בבית הספר, ולכן אין להשליך את תוצאותיו על כלל האוכלוסייה.

לצד ההשפעות של מסגרות לגיל הרך, ישנם גורמים רבים המשפיעים על יכולות הלמידה והתפתחות המיומנויות של ילדים. אך ככלל, מחקרים רבים מראים כי משתנים משפחתיים מנבאים טוב יותר את התפתחות הילד מאשר משתנים הקשורים למסגרת הטיפול, אפילו עבור ילדים שבילו זמן רב במסגרת כאלו. המשפחה משמשת בתפקיד מטפח וחינוכי מרכזי, ומעשירה את התפתחות הילדים באופן המשמעותי ביותר דרך פעילויות משפחתיות והיבטים אחרים של הסביבה הביתית. בנוסף ניראה כי קיימת גם השפעה שלילית ונזקים הנגרמים כתוצאה משהות בטיפול לא-אימהי בשנות החיים הראשונות ובמיוחד בכל הקשור לבעיות התנהגות.

חקיקה ופיקוח בתחום מסגרות חינוך לגיל הרך

חוק לימוד חובה התש"ט 1949 
כאשר חוקק חוק לימוד חובה התש"ט 1949, התחולה שלו הייתה מגיל 5. ב-1984, עת תוקן התיקון השני לעניין הגיל הרך וחוק חינוך חובה, הוחל החוק גם על גילאי 3-4. התיקון נעשה ביוזמתה של חברת הכנסת אורה נמיר. עם זאת, בגלל מגבלות תקציביות, בפועל לא נאכף החוק והוא יושם רק עבור השכבות החלשות יותר בחברה. הוא החל להיות מיושם באופן מלא רק החל משנת 2013 בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג.

חוק הפיקוח על מעונות התשכ"ה 1965 
החוק הקיים המסדיר את הרישוי והפיקוח על מעונות היום לפעוטות ואת הפיקוח עליהם, הוא חוק הפיקוח על מעונות התשכ"ה 1965. האגף למעונות יום ולמשפחתונים לגיל הרך במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים הוא הגוף האחראי למסגרות הטיפול ולפיקוח עליהן והוא פועל מכוח חוק זה. חוק זה איננו מתייחס רק למעונות יום לפעוטות, אלא לסוגים שונים של מעונות. למשל, מעונות יום לקשישים, מעונות לאנשים הסובלים מלקויות ועוד. הגדרות החוק אינן כוללות סטנדרטים לטיפול בפעוטות ולא כוללות כלים לאכיפה אפקטיבית במקרה של הפרות. כמו כן, אף על פי שהחוק מחייב פיקוח על מסגרות חינוך לילדים הגיל הרך, בפועל אין אכיפה. לכן, האגף האמון על הפיקוח מפקח רק על מסגרות הפונות אליו מעצמן ומבקשות הכרה מטעמו וקבלה של סמל מעון. נכון ל-2015, כמחצית מהמסגרות לגיל הרך פועלות ללא רישוי וללא פיקוח ולכן הן גם אינן מחויבות בסטנדרטים כלשהם.

נושא הפיקוח על מסגרות טיפול לפעוטות עלה מספר פעמים לדיונים בכנסת. ב-2008 הגיש חבר הכנסת זבולון אורלב הצעת חוק לפיקוח על מעונות יום לפעוטות. בהצעה זו הוצע שמסגרות בהן שוהים מספר מסוים של פעוטות, יחויבו ברישיון ובעמידה בסטנדרטים לגבי הכשרת המטפלות, היחס בין מספר המטפלות למספר הילדים, תברואה, תזונה הולמת ובטיחות. הצעה זו נידונה בקריאה ראשונה ושלישית ומוזגה לבסוף עם הצעת חוק ממשלתית - הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות התש"ע – 2010. הצעה זו לא קודמה ולכן באופן אפקטיבי החוק היחידי שנמצא בתוקף הוא עדין חוק הפיקוח על מעונות התשכ"ה.

חקיקה שנת - 2000 
ישנה גם חקיקה המסדירה את הזכאות למעונות יום ואת הפיקוח על מעונות יום שנועדו לילדים בסיכון ולילדים עם צרכים מיוחדים. החוק לפעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), תש"ס – 2000, מבטיח שכל פעוט הנתון לאחד ממצבי הסיכון המפורטים בחוק יהיה זכאי לטיפול במסגרת יום הנמצאת באזור מגוריו. האחריות ליישום חוק זה היא של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. כמו כן, חוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס – 2000, מסדיר את הזכאות של פעוטות בעלי צרכים מיוחדים לשהות במעונות יום שיקומיים, בהם הם יכולים לקבל מענה התפתחותי וחינוכי לצרכים המיוחדים שלהם. חוק זה נמצא באחריות משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ומשרד הבריאות.

חקיקה 2018 
עד שנת 2018 הפיקוח על מעונות יום ומשפחתונים לתינוקות ולפעוטות עד גיל שלוש נעשה מתוקף חוק הפיקוח על מעונות, התשכ“ה-1965,לפיו יש לפקח על כל המעונות שיש בהם יותר משני ילדים,.

במהלך השנים האחריות ליישום חוק זה הוטלה על המשרדים שהופקדו על תחום התעסוקה באמצעות האגף למעונות יום ומשפחתונים לגיל הרך, אך בגלל מגבלות תקציב וכוח אדם הפיקוח נעשה בעיקר על המעונות שהגופים המפעילים אותם ביקשו שתינתן להם הכרה מטעם האגף. במהלך השני פחות מ-25% מכלל התינוקות והפעוטות עד גיל שלוש היו במסגרות מפוקחות, ושאר הילדים בגילים אלו שהו במסגרות פרטיות, ללא פיקוח ממשלתי, או קיבלו טיפול בבית על ידי בני משפחה או מטפלים אחרים,.

בנובמבר 2018 עבר בכנסת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התשע"ט–2018. לפי החוק, כל מסגרות הטיפול והחינוך לפעוטות עד גיל שלוש, שבהן ישנם שבעה פעוטות או יותר, יפעלו בהתאם לדרישות החוק ויפוקחו על ידי משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. מטרת החוק והתקנות לחוק זה, היא לקבוע קריטריונים אחידים להפעלת מעונות יום לילדים עד גיל שלוש בנושאים כגון הכשרת צוות המעון, הדרישות למבנים של המעונות, כללי בטיחות ועוד,.

לפני כניסתו של חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות (2018) המסגרות הפרטיות לתינוקות ולפעוטות עד גיל שלוש שלא ביקשו הכרה של האגף למעונות יום ומשפחתונים פעלו ללא פיקוח מטעם המדינה, והאגף למעונות יום ומשפחתונים עורך בדיקות במסגרות אלו רק בעקבות תלונה או קריאה,.

ביולי 2018, החליטה הממשלה להקצות תקציבים ליצירת תקנים לפיקוח על מסגרות לפעוטות עד גיל שלוש. על פי החלטת הממשלה, על 20 תקני הפיקוח שכבר היו קיימים באגף יתווספו עשרה תקנים לצורך יישום חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, והתחומים בטיחות ותברואה יהיו מפוקחים על ידי חברות חיצוניות,.

לאחר דיונים שנמשכו מספר ימים הועדה לזכויות הילד קבעה תקנות וסטנדרטים אחידים על כל המעונות לפעוטות, לדוגמה: קביעת דרישת סף למי יכול להיות מטפל, מספר הילדים המרבי בכל קבוצת גיל מבחינת תפוסה, היחס בין מספר הפעוטות למספר המטפלים-מחנכים במעון, שטח הפעילות המזערי במ"ר לכל פעוט, תוכנית הפעילות השנתית של המעון, חובות עדכון הורי הפעוטות ותנאי בטיחות במעון. אלה השינויים המרכזיים שנכנסו לתוקף בעקבות התקנות החדשות,.

במקביל לאישור חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, אושר בכנסת העשרים חוק התקנת מצלמות לשם הגנה על פעוטות במעונות יום לפעוטות, התשע"ט–2018. לפיו, מי שמפעיל מסגרת לחינוך וטיפול בפעוטות עד גיל 3, מחויב להתקין מצלמות שיתעדו את הנעשה במעון היום, בכל השעות שבהן הפעוטות שוהים במעון: בחצר, ובכל שאר המקומות שבהם נמצאים הפעוטות, חוץ מחדרי הרחצה והשירותים. התיעוד יהיה בהקלטת וידאו בלבד, ללא קול. במידה ו-70% מההורים, באותה שנת לימודים, התנגדו בכתב להפעלת מצלמות - לא יותקנו מצלמות. כמו כן, אין חובה להתקין מצלמות במעון יום הפועל במסגרת מוסד רפואי,.

מסגרות

מעונות יום
מעונות היום לגיל הרך המוכרים על ידי זרוע העבודה הם מסגרות טיפוליות-חינוכיות לילדים עד גיל 3. במעון מטופלים לרוב כמה עשרות ילדים, ופועלות בדרך כלל שלוש כיתות המחולקות לפי קבוצות גיל: תינוקות, פעוטות וילדים. המעונות פועלים במבנים ייעודיים, ורובם מופעלים על ידי ארגונים שלא למטרות רווח (ארגוני נשים, רשויות מקומיות, מתנ"סים ועוד), תחת מסגרות אלו נכללות גם המסגרות הקיבוציות. מסגרות אלו נמצאות בפיקוח משרד העבודה, הרווחה, והשירותים החברתיים. במסגרות אלה ניתן לקבל השתתפות המדינה בשכר הלימוד בכפוף לנתוני הזכאות של ההורים. הורים עצמאיים (חד הוריים) עשויים להנות מסיוע מוגדל בהתאם לקריטריונים.

משפחתונים
משפחתונים אלו מסגרות טיפוליות לקבוצות של עד חמישה תינוקות ופעוטות המופעלות מבית המטפלת. קבוצות הגיל במסגרות יכולות לנוע בין חצי שנה ועד שלוש שנים. משפחתון ציבורי נכלל ברשת המשפחתונים הציבוריים אשר מפוקחת על ידי זרוע העבודה.

מסגרות פרטיות 
קיימות מסגרות פרטיות לא פורמליות רבות. אלו מוכרות לרוב בשמות כגון מעון, משפחתון, צהרון או גן. ההגדרות לגבי המסגרות המפוקחות אינן חלות עליהן והן יכולות להכיל מספרים משתנים של ילדים בגילאים לכן, אין להגדרות אלו משמעות פורמלית ואין בהכרח קשר בינם לבין גילאי הילדים השוהים במסגרת ומספר הילדים שונים.

סטנדרטים 
בישראל אין סטנדרטים עבור מסגרות הגיל הרך המעוגנים בחקיקה מסודרת. עם זאת, וועדה מייעצת בראשות פרופסור מרים (מיקי) רוזנטל יצרה מסמך סטנדרטים אשר מקובל על משרד העבודה, הרווחה, והשירותים החברתיים שאחראי על התחום ומשמש להנחיית המסגרות שנמצאות תחת פיקוח.

בטיחות 
בעל מסגרת לגילאי הגיל הרך צריך לוודא שכל הציוד, הריהוט והמתקנים במסגרת יהיו בטיחותיים, תקניים ומותאמים לצורכי הילדים, הצוות וההורים. כל הציוד והמשחקים יהיו בעלי תו תקן ישראלי וציוד שלגביו לא קיים תקן יאושר על ידי הפיקוח. בעל המסגרת יחזיק חומרים מסוכנים וכלי עבודה במקום בטוח. כמו כן, בעל המסגרת אחראי על קיום שגרת תחזוקה קבועה לשמירה על התנאים הבטיחותיים וההיגייניים של הילדים. מסמך הסטנדרטים מפרט עוד שכל טיפול יסודי בציוד המסגרת כגון טיפול בשירותים, במטבח או בחצר יעשה לאחר שעות הפעילות עם הילדים, דלתות יהיו ממוגנות כדי למנוע צביטה של אצבעות, ציוד כבד יעוגן לקיר ומכשירי חימום לא יהיו ניגשים לילדים.

יש לתכנן את הסביבה בה הילדים שוהים באופן שיעשיר את הילדים ויענה על צורכיהם ההתפתחותיים. בעל המסגרת צריך לוודא שהמבנה, הציוד והריהוט יותאמו לצורכי הילדים, הצוות וההורים. יש לוודא כי במבנה הקיים יש די מרחב לכל הרהיטים והציוד הדרושים לצוות ולטיפול בילדים ושבו זמנית יהיה מספיק מרחב לקיום פעילויות שונות בו. השטח יהיו תואם לגיל הילדים ויאפשר תנועה חופשית. לחברי הצוות יהיה חדר קטן שייועד לעבודה פרטנית או לעבודה עם קבוצה קטנה של ילדים. לצוות יהיה חדר או פינה המיועדים לפגישות או למנוחה. כמו כן, על בעל המסגרת לוודא שהסביבה מאורגנת בהתאם ליכולות ההתפתחותיות של הילדים, שיהיו בה אזורים שיאפשרו בחירה עצמאית של הילדים, ושהיא תאפשר יחסי גומלין בין הילדים ללא התערבויות והפרעות.

הסטנדרטים קובעים דרישות מינימום לקבלת אנשי צוות, את הליווי וההדרכה שאנשי צוות צריכים לקבל, את תנאי העבודה של הצוות ואת ניהול יחסי הצוות. אנשי הצוות במסגרת לפעוטות חייבים להיות בעלי הכשרה וניסיון מתאימים לעבודה עם ילדים. מנהלת המסגרת חייבת להיות בעלת תואר ראשון בחינוך לגיל הרך, לעבור קורס ניהול וסטאז'. מחנכת מובילה צריכה להיות בעלת 12 שנות לימוד, לעבור קורס סיווג 1 + 2 של משרד העבודה, הרווחה, והשירותים החברתיים ולהיות בעלת ניסיון של שנתיים לפחות. מחנכת צריכה להיות בעלת 12 שנות לימוד ולעבור קורס סיווג 1. כל הצוות חייב לעבור השתלמות בנושא בטיחות, השתלמות בנושא עזרה ראשונה, וקורס בניהול מצבי חירום. כמו כן, אנשי הצוות חייבים להיות בעלי בריאות תקינה, שאינן מכורים לחומרים שונים וללא עבר פלילי.

אנשי הצוות השונים צריכים לקבל הדרכה קבועה על ידי מדריכה. מנהלת המסגרת צריכה לקבל 4 שעות הדרכה פרטניות בחודש ו-4 עד 6 שעות הדרכה קבוצתיות, שאר אנשי הצוות צריכים לקבל שעה בחודש של הדרכה פרטנית ושעתיים הדרכה קבוצתית. מנהלת המסגרת צריכה לעבור במהלך השנה השתלמויות בנושאי עבודה חינוכית, בטיחות בריאות ומצבי חירום. שאר הצוות צריך לעבור במהלך השנה השתלמויות בנושאי עבודה חינוכית ובטיחות בלבד.

בעל המסגרת אחראי שתנאי השכר וההעסקה של צוות המסגרת יהיו על פי חוק וכי תנאי העבודה שלהם יבטאו כבוד והערכה למורכבות, לתובענות ולאחריות התפקיד. בעל המסגרת צריך לוודא שעבודות ניקיון לא מבוצעות על ידי הצוות במהלך יום העבודה, למעט למניעת תאונות ושמירה על תנאי תברואה בסיסיים. מנהלת המסגרת אחראית על שמירה על היחסים האישיים והמקצועיים בין חברי הצוות. עליה לקיים פגישות אישיות וישיבות צוות לעיתים קרובות ולבנות מערכת של תמיכה הדדית בהתאם לצרכים של הצוות. כמו כן, המנהלת תבדוק באופן שגרתי את תפקוד הצוות ואופן התנהלותו.

היחס בין מספר הילדים למספר המטפלות 
מסמך הסטנדרטים מפרט תנאים לגודל הקבוצה של הילדים במסגרות, למספר המחנכות\מטפלות לכל מסגרת וגם למספר הילדים לכל מטפלת\מחנכת. הטבלה הבאה מרכזת את הסטנדרטים לגודל הקבוצה וליחס הילדים-מטפלות בהתאם לגיל. השלבים השונים מתייחסים להגדלת מספר המטפלות שכל מסגרת צריכה לעשות מפתיחת המסגרת. אך, כאשר מדובר במסגרת שבה 20% ומעלה מהילדים באים מרקע של מצוקה חברתית הסטנדרט של המצב הרצוי הוא זה שקובע מהרגע הראשון.

על בעל המסגרת מוטלת האחריות לשמור על מספר המטפלות ועל גודל הקבוצה על פי התקן, במהלך כל שעות היום. כמו כן, בכל מקרה לא תהיה מטפלת אחת בלבד גם אם היחס המספרי מאפשר זאת. בנוסף, כל מטפלת תעבוד באותה קבוצה ברציפות במשך שנה לפחות.

עבודה חינוכית טיפולית 
על פי הסטנדרטים לכל מסגרת צריכה להיות מדיניות חינוכית טיפולית ברורה. זו תכלול כללי התנהגות ברורים, תתווה את התוכנית החינוכית טיפולית בהתאם לגיל הילדים ולהבדלים בין כל ילד וילד ותהיה מוכרת לכל אנשי הצוות ולהורי הילדים הנרשמים למסגרת. בעל המסגרת אחראי על כך שהצוות של המסגרת יגבש מדיניות, יכתוב אותה, ויעביר אותם להורים.

בנוסף, הסטנדרטים מתייחסים להשגחה על הילדים, קבלה ופרידה עם הילדים ושינה ומנוחה. על פיהם, בכל שעות הפעילות הילדים יימצאו תחת השגחת מבוגר הן במבנה עצמו והן מחוצה לו ובסוף היום המטפלת לא תצא בעצמה עד שאחרון הילדים נלקח מהמסגרת. בעל המסגרת הוא זה שאחראי לוודא שהילדים נמצאים תחת השגחת מבוגר כל הזמן. קבלת הילדים והפרידה מהם ייעשו באופן אישי עם כל ילד ועם ההורים שלו וילד לא יועבר לידי אדם שאינו בעל סמכות לקחת אותו מהמסגרת. בעת קבלת הילד המטפלות יעזרו לילדים שמתקשים בפרידות ובעת הפרידה המטפלות יעבירו להורים מידע חשוב. במקרים חריגים בהם ההורים לא הגיעו לקחת את הילד המטפלת שנשארה עם הילד תפנה למבוגרים אחרים המורשים לקחת אותו ותוודא את הגעתם. אם לא הגיע מבוגר כלשהו לקחת את הילד המטפלת תעדכן את מנהלת המסגרת, את המפקחת, ותפנה למשטרה או לעובדת סוציאלית ותפעל לפי הנחייתן. מבחינת שינה, ההשכבה וההשגחה בזמן המנוחה והשינה יהיו בהתאם לגיל הילדים, באווירה שלווה ונינוחה. בעל המסגרת יספק את סידור השינה בהתאם לגיל הילד ועל פי תקני הבטיחות והציוד.

מצבי חירום 
על פי הסטנדרטים, כל בעל מסגרת צריך להכין תיק חירום ובו נהלים ופעולות שיש לנקוט במצבי חירום, ידריך את הצוות ויתרגל אותם. עיקרי הפעולות ומספרי טלפון לשעות חירום יוצגו במקום בולט ובסמוך למכשיר הטלפון. אחת לשנה יתקיים תרגול למצב חירום. כמו כן, בעל המסגרת יתעד בכתב כל תקרית וכל אירוע של פציעה ופגיעה או של שינוי במצב הילד שמחייב דיווח להורים. דיווח יימסר להורים מיד בכל מקרה שדורש התערבות של גורם רפואי.

השוואת הסטנדרטים למצב הקיים 
בשנת 2013 כ-80% מהילדים בגילאי 0–3 שהו במסגרות. מתוכם, נכון לשנת 2014, רק 23% שהו במסגרות שנמצאות בפיקוח. הסטנדרטים רלוונטיים ומשמעותיים רק עבור ילדים אלו שנמצאים במסגרות תחת פיקוח.

בטיחות 
מכון התקנים מציע למסגרות טיפוליות שירות בדיקה ומעניק תעודות על עמידה בתקני מכון התקנים. דבר זה מתבקש על ידי מסמך הסטנדרטים. עם זאת, אין מידע על כמות הגנים אשר השתמשו בשירות זה, ואין מידע על כמות הגנים בהן נמצאו ליקויים ובכמה לא נמצאו ליקויים. גנים חדשים אשר מוקמים מחויבים לעמוד בכל הסטנדרטים בעת פתיחתם. אך אין פיקוח מספק על האם הם מבצעים מעקבים תקופתיים ובדיקות כנדרש ואין אכיפה בתחום. ובאופן דומה אין פיקוח על גנים שהוקמו לפני פרסום הסטנדרטים. סביר להניח כי במצב הנוכחי מסגרות רבות, גם כאלו שתחת פיקוח, אינן עומדות בסטנדרטים הקיימים.

למרות הקשיים בעמידה בסטנדרטים. רק 4.1% ממקרי ההיפגעות של ילדים מגילאי 0–17 התרחשו במוסד חינוכי. לא קיים מידע מפורט לגילאי 0–3. זאת לעומת כ-36% מהפגיעות שמתרחשות בבית, ו-37% שמתרחשות בדרכים. בנוסף, קיים מידע חלקי לגבי פניות למיון בשנת 2013. מתוך כלל הפניות בגילאי 0–4 רק 1198 פניות נעשו לגבי תאונות שהתרחשו במסגרות, כאשר כמות כלל הפניות לגבי פגיעות בלתי מכוונות בגילאים אלו הייתה 61,540. כלומר, הסיכוי להיפגע מחוץ למסגרת הוא גדול פי 50 מאשר הסיכוי להיפגע בתוך מסגרת. יש לזכור כי נתונים אלו אינם מפרידים בין ילדים אשר מגיעים ממסגרות מפוקחות ללא מפוקחות ושיכול להיות שיש דיווח חסר.

היחס בין מספר הילדים למספר המטפלות 
בשנת 2008 נערך מפקד שבדק את אכלוס המעונות בישראל. בו נמצא שבכיתות התינוקות היו יותר ילדים, ויותר ילדים ביחס למטפלות מאשר מה שמציין הסטנדרט ב-42.7% מהכיתות לתינוקות, בכיתות הפעוטות הנתון הוא 31.7% ובכיתות הילדים 40.3%. הצפיפות הגבוהה ביותר נמצאה במעונות עירוניים המשתייכים לאשכולות החברתיים כלכליים 1–3 (האשכולות הכי נמוכים) והצפיפות הנמוכה ביותר נמצאה במעונות שבהם מרבית הילדים הם ערבים. ב-2011 משרד העבודה, הרווחה, והשירותים החברתיים פרסם 'נוהל חריגה מתפוסה' כך שבאופן תמוה בזמן שלסטנדרטים עצמם אין מעמד חוקי סטטוטורי, והם גם ככה לא נוגעים למרבית הילדים, לחריגה מהיחס בין מספר הילדים למטפלות לעומת הסטנדרטים יש אישור חוקי. כך, ניתן לראות שבמסגרות רבות אין עמידה בסטנדרטים במישור זה. מעבר לכך, הסטנדרטים מתייחסים גם לכמות אנשי הצוות לאורך היום ולהמשכיות ההעסקה. אך הנתונים הקיימים מתייחסים רק לאנשי הצוות שרשומים כעובדים. לכן, ייתכן מאוד שבפועל קיים פער גדול אף יותר משום שאין יחס להיעדרויות, תחלופת אנשי צוות והכשרת אנשי הצוות.

לגבי שאר הסטנדרטים לא קיימים נתונים לגבי מה מיושם וקיים בפועל.

מדיניות 
בתחילת שנות ה-70 חלה עלייה משמעותית במעורבותה של המדינה במסגרות לטיפול בגיל הרך. עלייה זו נבעה ממספר שינויים כלכליים וחברתיים: המדינה הרחיבה את מעורבותה בסבסוד מסגרות חוץ ביתיות לילדים, לאחר מלחמת ששת הימים עלה הביקוש לכוח אדם והיה גידול בשיעור השתתפות הנשים בשוק העבודה, והחלה התעוררות חברתית של קבוצות מודרות בחברה הישראלית. בשנים 1969–1979 מספר מעונות היום המוכרים והממומנים בידי המדינה גדל פי יותר מ-3. לקובעי המדיניות היו שתי מטרות מרכזיות מוצהרות בהפעלת מערך המסגרות לגיל הרך: לספק מענה בתחום הרווחה למשפחות הנמצאות במצוקה חברתית וכלכלית ולעודד אימהות לצאת ולהשתלב בשוק העבודה. בפועל, לאורך השנים הופנתה רוב תשומת הלב לשילוב נשים בשוק העבודה. דבר זה בא לידיי ביטוי בכך שהאחריות על המסגרות לגיל הרך הייתה נתונה בידי משרד התמ"ת ולא בידי משרד החינוך. הושם דגש על התאמת המסגרות לשוק העבודה מבחינת זמני פעילותן וההשפעה על התפתחותו של הילד לא נלקחה כמעט בחשבון ונעדרה מסדר היום למדיניות זו השפעות שונות, חלקן מפתיעות. ראשית, נראה כי למדיניות של עידוד נשים לצאת לעבודה דרך העדפה בקבלה למעונות לילדים של נשים עובדות (על פני ילדים בסיכון) לא גרמה ליותר נשים לצאת לעבודה וגם לא צמצמה פערים. מחקר מצא כי המשתנה המשפיע ביותר על השתלבות נשים בעבודה הוא השכלת האישה ושמהמעונות המסובסדים נהנות בעיקר נשים שהיו יוצאות לעבודה בכל מקרה. השיטה הנוכחית לחישוב הסבסוד אינה מעודדת נשים ברמות הכנסה נמוכות וברמות השכלה נמוכות לצאת לעבודה ואינן מעודדות עבודה במשרה חלקית ולכן בפועל לא גורמות ליציאת נשים רבות יותר לעבודה. שנית, יחסית למצב היום, בשנות ה-70 היחס בין מספר ילדים למטפלות היה טוב יותר וכוח האדם קיבל הכשרה מקיפה יותר. מאז חלה הידרדרות הדרגתית בקריטריונים אלו. זאת משום שבתקופות של אינפלציה, בהן הורים מחו על העלאת שכר הלימוד, החליטו לפגוע באיכות המסגרות על פני העלאת שכר הלימוד. זאת גם כחלק מהמדיניות שננקטה בפועל.

בעשורים האחרונים החלה להתגבש ההכרה בדבר השפעתן מרחיקת הלכת של מסגרות הגיל הרך על התפתחותם, רווחתם ועתידם של הילדים המצויים בהן. בעקבות זאת ובעקבות דו"ח ועדת טרכטנברג נעשו מאז שנת 2011 ניסיונות לעבור למודל של מערכת מאוחדת של חינוך לגיל הרך תחת אחריות משרד החינוך. אך אלו נכשלו בעקבות התנגדות של משרד העבודה, הרווחה, והשירותים החברתיים ומשרד האוצר. משום כך, מערכת החינוך לגיל הרך בישראל נותרה מפוצלת בין משרד העבודה, הרווחה, והשירותים החברתיים, האמון על מסגרות לגילאי לידה עד שלוש ומשרד החינוך האמון על כל המסגרות החינוכיות לגילאי שלוש ומעלה. כמו כן, מספר דו"חות המליצו על שיפור התקינה במעונות היום אך לא יושמו. כמו כן, מספר רפורמות משמעותיות נכנסו לתוקף בעשורים האחרונים. ביניהן רפורמת יום חינוך ארוך, אופק חדש, חינוך חינם לגילאי 3–4, ורפורמת הסייעת השנייה. בהקשר של מסגרות החינוך לגילאי 0–3, רפורמות אלו השפיעו בעיקר על בני ה-3, דרך סבסוד המסגרות הטיפוליות עבור ההורים והוספת חצי שעה לשעות השהות במסגרות. אך הן לא השפיעו משמעותית על איכות הטיפול. כשבוחנים את הרפורמות מגלים כי הן קידמו בעיקר את הגדלת שעות השהייה במסגרות והביאו להגדלת מספר הילדים בכל מסגרת. עם זאת, רפורמת הסייעת השנייה שיפרה את היחס בין מטפלות לילדים אולם גודל הקבוצה נותר ללא שינוי. רפורמת הסייעת השנייה עלתה בעיקר בעקבות הביקורת הציבורית על הצפיפות בגנים שנוצרה בעקבות רפורמת החינוך חינם לגילאי 3–4. דבר זה מהווה דוגמה להשפעה של חוסר בגורם שמתכנן מדיניות תוך התחשבות בשיקולים ארוכי טווח ובחינת ההשפעות השונות של הרפורמות.

 עם זאת, מתקיימים בימים אלו מהלכים משמעותיים שיכולים להוביל לשיפור משמעותי בתחום המסגרות לגיל הרך בישראל. אחד המהלכים המשמעותיים ביותר הוא הניסיון להקים מועצה למען הגיל הרך בכנסת שתקבל את האחריות על רגולציה של התחום ולתיאום בין גורמים משפיעים שונים. מהלך זה נעשה בהובלת חברי הכנסת טרכטנברג ואלאלוף.

כיוונים עתידיים

חקיקה 
בתחום החקיקה עולה שיש צורך בחקיקה נוספת בעיקר בתחום הפיקוח על המעונות. המצב הקיים הוא שאין חקיקה ייחודית לפיקוח על מעונות הגיל הרך. בנוסף, אף על פי שהחוק הקיים מחייב רישוי, חוסר באכיפה מרוקן את החוק מתוכן. לכן, יש צורך בחקיקה חדשה, שתתייחס למאפיינים הייחודיים של מסגרות החינוך הרך, שתכלול התייחסות להכשרת הצוות המטפל, סטנדרטים להפעלת מסגרת וסמכויות אכיפה משמעותיות. עם זאת, יש לקחת בחשבון את המצב הקיים. בגלל הכמות הגדולה של מסגרות פרטיות שאינן תחת פיקוח, שפועלות במבנים שלא יעמדו בסטנדרטים, שהצוות בהן חסר הכשרה מתאימה ועוד, יש לדאוג שהחקיקה תכלול גם תוכנית ארוכת טווח להחלת הפיקוח על כל המסגרות בלוחות זמנים שיאפשרו הכשרה מתאימה של כח אדם, הקצאת משאבים מתאימים וגמישות ביישום.

סטנדרטים
האגף למעונות היום בשיתוף הג'וינט ואוניברסיטאות חיפה, בר-אילן, והעברית מפעיל בימים אלו יוזמה הנקראת "מסגרות תחילה" שמטרתה הטמעת סטנדרט הדרכה ופיקוח במסגרות המוכרות. הסטנדרטים בתחום זה נוגעים ישירות בתחום איכות הטיפול והתמקצעות הצוות החינוכי. היוזמה מציעה ליצור ריכוז ארצי לתחום ההדרכה, להרחיב את מערך ההדרכה הקיים על ידי הוספת 6 שעות הדרכה חודשיות ל-4 הקיימות בסל המעון, ולהעמיק אותו על ידי הכשרת המדריכות בנושאים כגון: איכות האינטראקציה במעון, בניית אקלים, פיתוח כישורים חברתיים, שילוב ילדים מאתגרים, התנהלות בטוחה, בריאות ועבודה עם הורים. כמו כן, היוזמה מציעה ליצור חיבור בין מערך הפיקוח למערך ההדרכה. זאת על ידי זה שהמפקחים יהיו בעלי הכשרה זהה לזו של המדריכות על ידי קביעת דרישות סף מקצועיות לתפקיד הפיקוח.

מעבר ליוזמות לשיפור בסטנדרטים הקיימים, ישנה בעיה ביישום הסטנדרטים. יש צורך במחקר שיעקוב אחר יישום הסטנדרטים ובאיסוף של נתונים. בפרט, יש צורך במידע רב יותר על היחס בין ילדים למטפלות, על הכשרת הצוות, על עמידה בתקנים, על איכות הטיפול, על יישום מדיניות חינוכית ועוד. כמו כן, יש צורך ביצירת מנגנון לבחינה תקופתית של הסטנדרטים והתאמתם לשינויים חברתיים, כלכליים וממצאים מחקריים חדשים.

מדיניות 
בתחום המדיניות בולטים שני תחומים עיקריים. בעבר המדיניות הקשורה במסגרות לגיל הרך נועדה בעיקר לעידוד של אימהות ליציאה לעבודה, מה שנעשה על חשבון ילדים בסיכון וילדים משכבות נמוכות כלכלית. כמו כן, המדיניות העדיפה את הגדלת מספר הילדים במסגרות ואת הארכת שעות השהות בהן על חשבון האיכות. כפי שצוין, מדיניות זו גם לא השיגה את המטרות שלה וגם יצרה פערים חברתיים. נראה כי יש צורך בהתאמת המדיניות כך שיהיה יחס גם לאיכות הטיפול ושימוש בחינוך לגיל הרך כמנוע לצמצום פערים בחברה. נראה כי הדבר הראשון שיש לעשות לצורך כך הוא להעביר את האחריות על המסגרות ממשרד העבודה, הרווחה, והשירותים החברתיים למשרד החינוך, אשר מתאים יותר ליישום מדיניות כזו. זאת משום שמשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים רואה במעונות היום בעיקר כלי לתמיכה בהשתלבות נשים בתעסוקה. כמו כן, יש צורך ביצירת גוף שירכז את כל נושאי הרגולציה בתחום ויצור תיאום בין כל הגופים המעורבים כך שיהיה ניתן ליצור תוכניות ארוכות טווח החל משלב ההכשרה של המטפלות ועד הקצאת משאבים מתאימים. גוף כזה יוכל לפקח על ביצוען של רפורמות בתחום ולהצביע על השלכות אפשריות של רפורמות כאלו אליהן יהיה צורך להיערך. בדומה למשל להשפעה של רפורמת חינוך חינם לגילאי 3–4 על היחס המספרי בין הילדים לגננות בגני משרד החינוך. לתמיכה בכך, מחקר של אונסק"ו מצא שמערכת מאוחדת מקלה על תיאום בין שירותים שונים ומשפרת את איכות הטיפול בילדים. נראה כי המועצה למען הגיל הרך שמתוכננת לקום יכולה להוות גוף ראוי.

השוואה בין ישראל למדינות ה-OECD האחרות

תוכניות חינוכיות 
תוכניות לימודים בגילאי 0–3 אינן תוכניות מובנות בדרך כלל אלא מתמקדות בדרכי העבודה עם הילדים. בישראל, בניגוד למדינות ה-OECD, לא קיימת תוכנית לימודים לגילאי 0–3. כמו כן, הפיקוח הקיים לא כולל את הפן הפדגוגי. כלומר, משרד העבודה, הרווחה, והשירותים החברתיים אינו קובע או מתווה את תוכנית הלימודים. אלא, התוכנית נקבעת על ידי הגוף המפעיל, ולעיתים קרובות על ידי הצוות של כל מעון בנפרד. כמו כן, אף על פי שהמשרד מתקצב את הפיקוח הפנימי הוא אינו בוחן אותו או בודק את תהליכי הפיקוח והערכה הפנימיים ואינו מעורב בתוכנית הלימודית. לעומת זאת, ישנן מדינות רבות ב-OECD שהחליטו לאמץ תוכניות לימודיות. ביניהן ניתן למצוא את דנמרק, בריטניה, גרמניה וספרד. מבחינת הפיקוח, ישנן מדינות שדוגלות בפיקוח חיצוני שנעשה על ידי רשות ממשלתית. למשל גרמניה, הולנד וספרד. ישנן מדינות שאימצו פיקוח פנימי שנעשה על ידי הארגון המפעיל. למשל שוודיה, אסטוניה וסלובניה. יש מדינות שמשלבות בין השניים. למשל, אירלנד ופורטוגל.

איכות הצוות המטפל 
בישראל בין 2006–2007 נערך מפקד שבדק את מאפייני הצוותים העובדים במסגרות לגילאי 0–3. נמצא שכ-53.6% מהמנהלות עומדות או מתקרבות לעמידה בסטנדרטים הנדרשים. כמו כן, נמצא שההשכלה של המנהלות שלא עמדו בסטנדרטים נמוכה. אין נתונים לגבי השכלת והכשרת הצוות המטפל בישראל. כמו כן עולה שבמעונות יום בישראל ישנה בעיה של תחלופה גבוהה של הצוות. מנתונים שהגיעו מ'ויצו' עולה כי רק 10%-15% מהעובדות נשארות בתפקיד לאחר 3 שנים. גם במדינות ה-OECD קיימת בעיה דומה של תחלופה גבוהה של הצוות. כמו כן, בדומה לישראל ברוב מדינות ה-OECD אין דרישה להשכלה אקדמית לעבודה במסגרות לילדים בגילאי 0–3 אלא לימודי תעודה.

גודל הקבוצה ויחס בין מספר מטפלים לילדים 
גודל הקבוצה והיחס בין מספר המטפלים לילדים הוא מרכיב משמעותי באיכות הטיפול במסגרת החינוכית. בישראל משרד העבודה, הרווחה, והשירותים החברתיים הוא זה שקובע את התקינה בתחום זה. תקינה זו מתוארת בחלק הנוגע לסטנדרטים. במפקד שנערך ב-2008 בישראל נמצא שמספר הילדים גבוה מהתקן ב-42% מכיתות התינוקות וב-31% מכיתות הפעוטות. למדינות ה-OECD ישנם סטנדרטים שונים זו מזו. בבריטניה ובפינלנד למשל אין הגבלה על גודל הקבוצה ובעוד שבבריטניה היחס עד גיל שנתיים הוא 1:3 בפינלנד הוא 1:4. באופן כללי, ישנם פחות ילדים על כל מטפלת במדינות ה-OECD לעומת ישראל באופן משמעותי, בישראל התקינה היא יחס של 1:6 מתחת לגיל 18 חודשים, וכפי שכבר תואר סטנדרט זה לא מתקיים בחלק ניכר מהמסגרות.

בהקשר זה, חשוב לציין שביחס למדינות ה-OECD, ילדים בגילאי 0–3 בישראל שוהים שעות רבות יותר במסגרות החינוכיות. מספר שעות השהיה בישראל עומד על 51 שעות בשבוע. מחקרים מצאו השפעות שליליות לשעות שהייה רבות במסגרת בגילאים אלו, במיוחד כאשר איכות הטיפול נמוכה.

הערות שוליים

חינוך לגיל הרך
ילדות בישראל