האמנה לכינון חוקה לאירופה

האמנה לכינון חוקה לאירופה (באנגלית: The Treaty establishing a Constitution for Europe או בראשי תיבות: TCE; מכונה על-פי רוב בקיצור אמנת החוקה) הייתה אמנה בינלאומית בלתי-מאושררת, שנועדה להוות תשתית לחוקה עתידית מאוחדת לכלל האיחוד האירופי. אמנה זו הייתה אמורה להחליף את האמנות הקיימות של האיחוד האירופי בטקסט אחד, תוך מתן תוקף חוקי לכתב זכויות היסוד והרחבת עקרון הרוב המיוחס לתחומי מדיניות שעד אז הוכרעו בקונצנזוס בלבד.

האמנה נחתמה ב-29 באוקטובר 2004, על ידי נציגי 25 המדינות החברות באיחוד האירופי. לאחר מכן, היא אף אושררה על ידי 18 מדינות, במהלך שכלל משאלי עם בספרד ובלוקסמבורג. ואולם, ההתנגדות למסמך במשאלי העם שנערכו בצרפת ובהולנד במאי וביוני 2005, הביאה את תהליך האשרור של החוקה לסיומו הכושל, והובילה לגניזת אמנת החוקה.

לאחר פרק זמן שבו נבחן מחדש עצם אשרור החוקה, נוסחה אמנה חדשה, אמנת ליסבון, כדי להחליף את אמנת החוקה. המסמך לא כונה עוד "חוקה" אלא "אמנה" בלבד, וסעיפים רבים מאמנת החוקה המקורית, שחיזקו את מוסדות האיחוד על חשבון הפרלמנטים והמוסדות המדינתיים, נמחקו. עם זאת, העקרונות המרכזיים נותרו במקומם: זכות הווטו הוחלפה בסעיפים רבים בשיטת הצבעה ברוב כפול וימונו נשיא למועצה האירופית ושר/ת חוץ לאיחוד האירופי במשרה מלאה.

תוכן החוקה

מבנה מוסדי 
אמנת החוקה מיסדה נוהגים מסוימים, שעד אז התקיימו לא פורמלי. כך למשל, לפי אמנת החוקה, מועצת האיחוד האירופי הייתה מכונה באופן רשמי "מועצת השרים", כפי שהיא מכונה ממילא באופן לא רשמי. גם הדגל, ההמנון והמוטו של האיחוד עמדו כולם בפני הכרה רשמית על-פי אמנת החוקה המוצעת, אך אף לא אחד מהם היה בגדר המצאה חדשה.

הענקה, שיוריות, יחסיות
אמנת החוקה הייתה אמורה לקבע כמה עקרונות מרכזיים בעבודת האיחוד:
 עקרון ההאצלה (conferral): לפיו כל הסמכויות של האיחוד האירופי מואצלות לו מרצון על ידי המדינות החברות.
 עקרון השיוריות (subsidiarity): לפיו יש לקבל החלטות ממשלתיות ברמה הנמוכה ביותר האפשרית, תוך שמירה על יעילות התהליך. עיקרון זה מבוסס על הרעיון המשפטי והפוליטי הפדרלי לפיו יש לקבל החלטות ממשליות ברמת הממשל הקרובה ככל האפשר לאזרחים.
 עקרון היחסיות (proportionality): לפיו האיחוד האירופי יכול לפעול רק באותה מידה הדרושה להשגת מטרותיו.
 עקרון עליונות חוקי האיחוד: לפיו, בתחומים שבהם המדינות החברות חתמו על הסכמים מחייבים מבחינה משפטית ברמת האיחוד, הן לא תחוקקנה חוקים ברמת המדינה אשר עומדים בסתירה להסכמים הללו. העיקרון הבסיסי ומעורר המחלוקת הזה נקבע כבר ב-1963 על ידי בית הדין האירופי בפסק הדין התקדימי Van Gend en Loos.
אמנת החוקה ציינה כי האיחוד האירופי הוא איחוד של המדינות החברות בו, אשר מעניקות לו את סמכויותיו וכי כל סמכויותיו ניתנו לו מרצונן שלהן. לפיכך, כל תחומי המדיניות שלא פורטו במפורש בחוקה יישארו תחת אחריות המדינות החברות בו.

ערכים משותפים של המדינות החברות באיחוד 
האמנה הגדירה כי האיחוד פתוח לכל מדינות אירופה המכבדות את הערכים המשותפים של המדינות החברות, דהיינו:
כבוד האדם
חופש
דמוקרטיה
שוויון
שלטון החוק
 כיבוד זכויות האדם
זכויות מיעוטים
שוק חופשי

האיחוד ישאף לקדם ערכים נוספים במדיניותו, כגון: הגנה על הסביבה; הגנה על הצרכן; מלחמה באפליה על בסיס מגדר, גזע, מוצא אתני, דת, נכות או נטייה מינית; רווחת בעלי חיים; הגנה על בריאות; רמת חינוך גבוהה; מאבק בהדרה חברתית והבטחת רמה גבוהה של תעסוקה.
חלק מהערכים הללו היו זוכים לראשונה לעיגון חוקי בזכות אמנת החוקה, לו הייתה מאושררת.

מטרות האיחוד 
אמנת החוקה הגדירה מטרות ברורות לאיחוד:
 קידום שלומם, ערכיהם ורווחתם של עמי האיחוד האירופי.
 שמירה על חירות, ביטחון וצדק ללא גבולות פנימיים בין החברות, ושוק פנימי המאופיין בתחרות חופשית.
פיתוח בר קיימא המבוסס על צמיחה כלכלית מאוזנת ויציבות מחירים. כלכלת שוק חברתית ובה תחרותיות מוגברת.
צדק חברתי, ביטחון סוציאלי, שוויון בין נשים לגברים, סולידריות בין-דורית והגנה על זכויות הילד.
 לכידות כלכלית, חברתית וטריטוריאלית, וסולידריות בין המדינות החברות.
 כבוד למגוון הלשוני והתרבותי.
ביחסיו עם העולם הרחב, מטרות האיחוד הן:
 לקדם את ערכיו ואת האינטרסים שלו.
 לתרום לשלום, לביטחון ולפיתוח בר קיימא של העולם.
 סולידריות וכבוד הדדי בקרב בני האדם.
סחר חופשי והוגן.
 חיסול העוני והגנה על זכויות האדם, ובפרט על זכויות הילד.
 שמירה קפדנית על המשפט הבינלאומי ופיתוחו, לרבות כיבוד עקרונות אמנת האומות המאוחדות.

היקף האיחוד 
לאיחוד האירופי יש שש סמכויות בלעדיות, תחומי מדיניות בהן המדינות החברות הסכימו כי הן צריכות לפעול באופן בלעדי באמצעות האיחוד האירופי ולא לקדם חקיקה בעניינם ברמה הלאומית. הרשימה נותרת ללא שינוי מן האמנות הקודמות:
 איחוד המכס;
 כללי התחרות השולטים בשוק הפנימי;
 המדיניות המוניטרית בגוש האירו;
 שימור המשאבים הביולוגיים הימיים (מדיניות הדיג המשותפת);
 מדיניות מסחרית משותפת;
 הפסקתם של הסכמים בינלאומיים, בתנאים מסוימים. (The conclusion of international agreements, under certain conditions.)

כמו כן, הוגדרו תחומי מדיניות שבהם תונהג סמכות משותפת (כלומר, המדינות מתחייבות שלא לקבל מדיניות הסותרת את מדיניות האיחוד. שתי רמות הממשל יכולות לאמץ חקיקה, כשהמדינות החברות יכולות לעשות כן היכן שהאיחוד החליט שלא לפעול או שחדל לפעול) וכן תחומים שבהם האיחוד האירופי עשוי לנקוט רק בפעולות תומכות, מתואמות או משלימות (בהם המדינות החברות אינן מקנות שום סמכות לאיחוד, אך הן מסכימות לפעול באמצעות האיחוד על מנת לתמוך בעבודתן ברמה הלאומית).

סעיף הגמישות של אמנת החוקה מאפשר לאיחוד האירופי לפעול בתחומים שאינם מצוינים בה באופן מפורש, ובתנאי:
 שכל המדינות החברות מסכימות לכך;
 שהתקבלה הסכמה של הפרלמנט האירופי;
 שהפעולה הכרחית להשגת מטרה מוסכמת של האמנה.
סעיף זה כבר נוכח בחוק האירופי מאז אמנת רומא, אשר כוננה את השוק האירופי המשותף בשנת 1958.

תהליך האשרור 
ב-12 בינואר 2005 הצביע הפרלמנט האירופי בעד החלטה בלתי מחייבת מבחינה משפטית, לאשרר את אמנת החוקה ברוב של 500 קולות בעד, 137 נגד ו-40 נמנעים.

לפני כניסתה של אמנה כלשהי לתוקף באיחוד האירופי, יש לאשררה בכל אחת מן המדינות החברות בו. האשרור לובש צורות שונות בכל מדינה חברה, בהתאם לנורמות ולמסגרת המשפטית והפוליטית הנהוגות בה. רוב המדינות החברות מאשררות את אמנות האיחוד בהצבעה של הפרלמנט הלאומי, אך חלקן – ובפרט אירלנד ודנמרק – נוטות לערוך משאלי עם. בתגובה לאופייה של אמנה זו, שנתפש כמהפכני, רבים מהמצדדים ומהמתנגדים לאמנה טענו שיש לאשררה במשאלי עם ברחבי האיחוד האירופי.

ב-20 באפריל 2004, הודיע במפתיע ראש ממשלת בריטניה, טוני בלייר, על כוונה לקיים משאל עם, רעיון שהוא עצמו דחה קודם לכן. בנוסף לבריטניה, שבע מדינות חברות נוספות הודיעו שתקיימנה משאל עם על החוקה: דנמרק, צרפת, אירלנד, לוקסמבורג, הולנד, ספרד ופורטוגל.

ב-29 במאי 2005, נדחתה החוקה על ידי 55% מהמצביעים במשאל העם שנערך בצרפת. שלושה ימים בלבד לאחר מכן, דחה הציבור ההולנדי את החוקה ברוב של 61%. על אף הדחייה בצרפת ובהולנד, קיימה לוקסמבורג משאל עם ב-10 ביולי 2005, אשר בו אושרה החוקה על ידי 57% מהמצביעים. זה היה משאל העם האחרון שהתקיים על אמנת החוקה, היות שכל המדינות החברות האחרות שתכננו לקיים משאלי עם ביטלו אותם בשל חוסר הרלוונטיות שלהם.

קישורים חיצוניים

הערות שוליים 

אמנות והסכמים במאה ה-21
האיחוד האירופי: אמנות והסכמים
2004 בפוליטיקה