בג"ץ עדאלה נגד שר הביטחון

בג"ץ 8276/05 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי ואח' נ' שר הביטחון ואח' שניתן ביום 30.8.06, בית המשפט העליון החליט בהרכב של תשעה שופטים על ביטול סעיף 5ג לחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה) (תיקון מס' 7), התשס"ה 2005 אשר כונה "חוק האינתיפאדה", החוק נועד לחסום תביעות נזיקיות של פלסטינים שנפגעו כתוצאה מפעולות כוחות הביטחון הישראלים באזורי יהודה ושומרון וחבל עזה במהלך לחימה או במהלך מעשי ביזה, רשלנות, ירי ופגיעה ברכוש ללא צורך בתוך שטחים שעליהם הכריז שר הביטחון כאזורי עימות, גם כאשר הוא הכריז עליהם רטרואקטיבית משנת 2000. זו הייתה אחת הפעמים היחידות שבית המשפט העליון הכריז על הוראת חוק כבטלה משום שהיא פוגעת באופן בלתי מידתי בזכויות האדם לשלמות הגוף, החיים, הרכוש, והשוויון המוגנים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו

רקע

תביעות האינתיפאדה 
בסוף שנת 1987 החלה האינתיפאדה הראשונה אשר התרבו בה הפגנות, יידוי אבנים, בקבוקי תבערה, שימוש בנשק חם וקר לעבר כוחות הביטחון הישראלים ואזרחים ישראלים ביהודה ושומרון וחבל עזה. במהלך פעילות כוחות הביטחון נגרמו נזקי גוף ורכוש לתושבי האזור המעורבים והבלתי מעורבים בהפרות הסדר והביטחון. תושבי האזור הנפגעים מפעולות כוחות הביטחון הגישו תביעות רבות נגד מדינת ישראל בבתי המשפט בישראל בגין פעילות רשלנית או זדונית של כוחותיה וזאת מכוח דין הנזיקין הישראלי. התביעות הנזיקיות שהוגשו במהלך האינתיפאדה עוררו שאלות לגבי חסינותה של המדינה המעוגנת בסעיף 5 לחוק הנזיקים האזרחיים אשר פוטר את מדינת ישראל מאחריות בנזקים שנגרמים ממעשה שנעשה במהלך פעולה מלחמתית של צבא הגנה לישראל.

פרשת בני עודה 
בדיון בבית משפט עליון בע"א 5964/92 - ג'מאל קאסם בני עודה ו-3 אח' נ' מדינת ישראל, נידונה סוגיית ירי כוחות הביטחון לעבר נמלטים כשלא נשקפה סכנה לחיי החיילים, ונקבע כי מצד אחד לא כל פעילות של כוחות הביטחון היא פעילות מלחמתית שבגינה המדינה חסינה מתביעות נזקיה ומאידך פעולה מלחמתית היא כל פעולה מבצעית או לוחמתית לרבות פעולות לחימה נגד ארגוני טרור או מניעתן; על מנת לקבוע כי מדובר בפעולה מלחמתית יש לבחון את נסיבות וזמן האירוע, מטרות ומשך הפעולה, זהות הכוח הצבאי והאיום שקדם וניצפה מהאירוע. בעקבות הפרשה עוררה הצעת חוק לטיפול בתביעות נגד כוחות הביטחון ביהודה ושומרון וחבל עזה, התשנ"ז 1997 אשר לא עברה ולא צלחה להרחיב את פירוש פעולה מלחמתית המוגדרת בחוק בכך שתכלול לחימה בטרור או מניעתו, שמירה על הביטחון ומניעת פעולת איבה או התקוממות אשר מסכנת חיי אדם.

צמצום אחריות המדינה-תיקון מס' 4 
במהלך השנים 2000–2005 ובעקבות פריצת האינתיפאדה השנייה בשנת 2000 נפגעו יותר מאלף אזרחים ישראלים כאשר שמונה מאות מהם באזור יהודה ושומרון; כוחות הביטחון נדרשו לפעולה צבאית באזורי יהודה ושומרון וחבל עזה ולעיתים נלחמו בתוך אזורים מיושבים וצפופים ופגעו באלפי תושבים פלסטינים שחלק מהם השתתפו בפעילות חבלנית וחלק לא אשר הגישו תביעות נזיקיות רבות נגד מדינת ישראל ודרשו תשלום נזיקיהם שנגרמו לטענתם מפעילות רשלנית או זדונית של כוחות הביטחון.
הכנסת דנה בשנית בהצעת החוק שנידונה בעקבות פרשת בני עודה להסדרת נושא סוגיית אחריות המדינה לנזקי האינתיפאדה והתקבל תיקון מס' 4 לחוק הנזיקים האזרחיים אשר צמצם את אחריות המדינה וחסם תביעות נגדה בנזקים שנגרמים כתוצאה מפעולה מלחמתית של כוחות הביטחון במסגרת לחימה בטרור או מניעתו, שמירה על הביטחון ומניעת פעולת איבה או התקוממות למדינה, בנוסף נקבעו הסדרים מיוחדים להגשת תביעה נגד המדינה בחובת ההודעה על הנזק בתוך 60 יום, בהגשת תביעת הנזק בתוך שנתיים, בחובת ההוכחה על התובע כי הנזק נגרם כתוצאה מרשלנות בפעולות כוחות הביטחון ובית המשפט מורשה לסטות מהסדרים אלו מטעמיו שיירשמו.

העובדות

חסימת תביעות פלסטינים-תיקון מס' 7 
בתאריך 27 ביולי 2005, צמצמה הכנסת עוד יותר את אחריות המדינה במעשי הנזק שנגרמו בתחומי אזור יהודה ושומרון וחבל עזה במהלך האינתיפאדה וזאת על ידי חקיקת תיקון מס' 7 לחוק הנזיקים האזרחיים אשר הוסיף את סעיף 5ב שפוטר את המדינה מאחריות לנזק שנגרם כאשר התובע הוא נתין של מדינה שהיא אויב, חבר או פעיל בארגון מחבלים למעט מי שניזוק כאשר היה נמצא במשמורתה של מדינת ישראל.

תיקון מס' 7 הוסיף גם את סעיף 5ג אשר פוטר את המדינה מאחריות בנזיקים שנגרמו בשטח שהכריז עליו שר הביטחון כאזור עימות גם כאשר ההכרזה היא רטרואקטיבית, למעט נזק שנגרם מביצוע עבירה, נזק שנגרם למי שנמצא במשמורתה של מדינת ישראל, נזק שנגרם על ידי מעשה של המינהל האזרחי ולא במסגרת העימות ונזק שנגרם כתוצאה מתאונת דרכים שרכב כוחות הביטחון מעורב בה שלא במסגרת פעילות מבצעית. נקבע סייג לחסימת תביעות הפלסטינים בשטח שהוכרז עליו כאזור עימות בכך ששר הביטחון מוסמך למנות ועדה שמוסמכת לאשר תשלום לפנים משורת הדין .

בתאריך 11 באוקטובר 2002, בעת שעברו שני כלי רכב של צבא הגנה לישראל באזור שכם נורו יריות מתוכם לעבר ביתה של גב' שאדן חג'לה אשר נהרגה ונפצע בעלה ובנה. בהסתמך על תיקון מס' 7, שר הביטחון הכריז על אזור שכם כאזור עימות בכל התקופה מחודש יוני 2001 ועד סוף מרץ 2003 דבר אשר חסם את משפחת חג'לה לתבוע פיצויים בגין הנזק שנגרם להם.

עדאלה-המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל, ארגוני זכויות אדם, עיזבון המנוחה שאדן עבד אלקאדר אבו חג'לה ושאריה וקבוצות נפרדות של תובעים אשר הגישו תביעות לתשלום נזקים בגין מוות או פציעה בבתי המשפט הישראליים הגישו עתירה נגד שר הביטחון ומדינת ישראל ואח' לבית משפט העליון וביקשו לבטל את תיקון מס' 7 אשר מעניק למדינה חסינות מפני תביעות פיצויים של פלסטינים שנפגעו מכוחות הביטחון הישראליים גם במהלך שלא בלחימה.

טענות הצדדים

טענות עדאלה 
 חוקי היסוד חלים על הפגיעות הנובעות מתיקון מס' 7 לחוק הנזיקים האזרחיים וזאת משום שהתיקון שולל זכויות בישראל עצמה ובבתי המשפט שלה, הוא חל על ישראלים ופלסטינים הנמצאים תחת תפיסה ישראלית ורשויות השלטון לרבות חיילים מחויבים בהגנה על זכויות האדם המוגנים בחוקי היסוד של מדינת ישראל.
 חסימת תביעות נזיקיות המוגשות בבתי המשפט הישראלי, על ידי פלסטינים, בגין פגיעתם בשטחים הנמצאים בשליטה ישראלית אשר שר הביטחון הכריז עליהם כאזורי עימות גם לתקופה ארוכה או לאחור כמשמעו בתיקון מס' 7 לחוק הנזיקים האזרחיים היא שלילת זכויות אדם המוגנים בחוקי היסוד של מדינת ישראל, כגון הזכות לשלמות הגוף והרכוש, הזכות לשוויון, הזכות לחיים, הזכות לקניין והזכות לקבל פיצויי בגין הנזק שנגרם להם עקב פגיעתם במהלך פעילות לוחמתית, רשלנית, זדונית או במהלך בדיקתם במחסומים או כל פעולה שיגרתית אחרת שמבוצעת על ידי כוחות הביטחון.
 תכלית חקיקת תיקון מס' 7 לחוק הנזיקים האזרחיים היא הקלה על המדינה מהתמודדות בפני תביעות נזיקיות וחיסכון כלכלי למדינה בעת תשלום פיצויים לנפגעים. תכלית זו אינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה של חוקי היסוד וזאת משום שהגשמתה פוגעת באופן בלתי מידתי בזכויות האדם המוגנים בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו אשר מוענקות לישראלים ולפלסטינים תושבי אזור העימות ומחייבות את רשיות השלטון הישראלי. הפגיעה החוקתית בזכויות האדם אינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל ותכלית תיקון מס' 7 הושגה במסגרת תיקון מס'4. מה עוד שההפרה לזכויות האדם המוענקות היא גם הפרה לזכויות האדם הנכללות במשפט הבינלאומי וההומינטרי החל על השטחים ואשר מחייב את המפקד הצבאי להגן על תושבי האזור, תיקון מס' 7 ובפרט סעיפים 5ב ו-5ג, הם בלתי חוקתיים ודינם להתבטל.

טענות המדינה 
 האינתיפאדה השנייה היא מלחמה יום יומית נגד אזרחי מדינת ישראל ותושבי יהודה ושומרון וחבל עזה. מדינת ישראל פועלת באזורי הרשות הפלסטינית ונלחמת בטרור ומחויבת לעיתים לפעול באזורים מיושבים לפגיעה במחבלים שמסתתרים בתוך אוכלוסיית תושבים. תושבים בלתי מעורבים בפעילות טרור תובעים את מדינת ישראל בנזקיהם בהתאם לדין הנזיקין.
 תיקון מס' 7 נועד לתכלית ראויה וספק אם חוקי היסוד מקנים זכויות אדם לתושבי אזורי העימות, עם זאת תיקון החוק נועד לתכלית התאמת דיני הנזיקין בישראל לנסיבות המתאימות בעימות מזוין ומונע את ניצול כספי מדינת ישראל למלחמה נגדה וזאת כפי שנהוג במדינות רבות שכל צד בסכסוך מזוין ישא את הוצאותיו, ככל שקיים פגיעה בזכויות המוגנים בחוקי היסוד, הפגיעה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה של חוקי היסוד כאשר הפגיעה היא פגיעה שאינה עולה על הנדרש מהסיבה שנקבעו חריגים במסגרת התיקון לקבל תביעות נזיקיות כאשר לפנים משורת הדין ועדת חריגים המוקמת על ידי משרד הביטחון תבחן תשלום פיצויים במקרה שהרשות הפלסטינית אינה משלמת פיצויי עבור נזקי תושביה בעת פציעה או מוות כתוצאה מפגיעה על ידי כוחות הביטחון.
 חסימת התביעות לנתין אויב או מחבל אשר נגרם לו נזק כתוצאה מהעימות אינו פוגע ברשות השופטת ואינו מונע את הפיקוח על מעשי החיילים או מסיר את אחריותם הפלילית או המשמעתית במקרה של פעילות רשלנית או זדונית וזאת בהתאם למשפט הבינלאומי, האנגלי וההומניטרי המקובל אשר מדינת ישראל לא חבה במסגרתו בתשלום נזיקין לנתין מדינת אויב או לידי אויב שנפגע במהלך פעולות מלחמתיות.

פסק הדין 
השופט אהרן ברק קבע כי :
 הפגיעה כתוצאה מחקיקת תיקון מס' 7 לחוק הנזיקים האזרחיים בזכויות האדם המוגנים במסגרת החוק הבינלאומי או המשפט ההומניטרי אינה סיבה לפסילת חוק הנחקק במדינת ישראל כפי שנקבע בפסיקת בית המשפט העליון בפרשת המעוצה האזורית חוף עזה, עם זאת אחריות מדינת ישראל לאזורי יהודה ושומרון וחבל עזה אינה מצדיקה הוצאה גורפת למדינת ישראל מאחריות נזיקית באזורים אלו.
 חוקתיותו של החוק נמדדת על ידי בחינת מידת פגיעת התיקון בזכויות האדם המוגנים בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו ובחינת האם החוק הישראלי חל בשטחים שנמצאים מחוץ למדינת ישראל. חסימת תביעות נזיקיות פוגעת בתושבים שאינם מעורבים בפעילות עוינת ושוללת את זכויותיהם המוגנות בחוק יסוד של מדינת ישראל כגון זכות הנפגע, יורשיו או התלויים בו לקבל פיצויים עבור נזקי הרכוש והגוף שנגרמו להם כתוצאה מפעולות כוחות הביטחון באזורי העימות מחוץ למדינת ישראל וזאת גם מכח המשפט הבינלאומי פרטי אשר במסגרתו דיני הנזיקין חלים גם מחוץ לגבולו המדינה. פגיעה בזכות הקניינית בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון בפרשת בנק המזרחי המאוחד ופגיעה בזכויות הניזוק לחיים, לחירות, לכבוד ופרטיות אשר מעוגנות בדיני הנזיקין בישראל.
הפגיעה של תיקון מס' 7 בזכות אדם חוקתית חייבת להלום את ערכי מדינת ישראל ושהתיקון נועד למטרה ראויה שלצידה מונחים אמצעים ראויים להגשמתו, תכלית החוק לחסימת תביעות נזיקיות היא התאמת דיני הנזיקין בישראל לתנאים המיוחדים הנמצאים בעת מצבי לחימה, תכלית שהיא ראויה לפגיעה בזכות חוקתית אך הפגיעה בזכויות אדם היא במידה העולה על הנדרש בכך שהמדינה משתחררת מכל אחריות בנזיקין באזור העימות וזה מתבטא בהקניית הסמכות לשר הביטחון לקבוע את המועד לתחולת חסימת התביעות גם בקביעת זמנים רטרואקטיביים, קביעת חריגים לחסימת תביעות פלסטינים אינה מפחיתה מהפגיעה בזכויות האדם המוגנים בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. החוק נותן פטור מלא מאחריות בנזיקין בתקופת עימות וגם בתקופת רגיעה או במהלך פעולות שיטוריות או בדיקה חבלנית וראוי לבדוק כל מקרה ומקרה באופן פרטני גם בפעולה לוחמתית על מנת להגשים את תכליתו של החוק באופן שפוגע פחות בזכויות החוקתיות.
מדינת ישראל משתחררת מאחריות בנזיקין במצבי המלחמה לרבות פעולות כוחות הביטחון בעת המלחמה באופן ישיר או עימותים עוינים בין הצבא לצבא אחר וזאת גם על פי המשפט האמריקאי והמשפט האנגלי.
השופטת דורית ביניש, השופטת אילה פרוקצ'יה, השופט אדמונד לוי, השופטת מרים נאור, השופט סלים ג'ובראן, השופטת אסתר חיות והשופט דוד חשין הסכימו עם דעתו של הנשיא בדימוס השופט אהרון ברק.

השופט אשר גרוניס הסכים עם דעתו של השופט אהרון ברק והוסיף כי:
 היות שהמדינה לא התייחסה לתחולת חוקי היסוד מחוץ למדינת ישראל ולדין החל על תביעות המוגשות בישראל ושלוחיה בגין מעשים שביצעה מחוץ לישראל, הוא מסכים לדעתו של השופט אהרון ברק, כי דין הנזיקין הישראלי הוא אשר חל על תביעות שנושאם פעולות של חיילי צה"ל מחוץ למדינת ישראל וזאת בהסתמך על קביעת בית משפט העליון בפרשת ינון .
חסינות המדינה מתביעות נזיקיות אינה גורפת במצבי מלחמה או רגיעה. על כוחות הביטחון החובה להוכיח שהנזק נעשה לצורך הגנה על המדינה.
חסכון התביעות הנזיקיות נגד המדינה בבתי משפט והתמודדות המדינה בהגנה על פעולת כוחות הביטחון המלחמתיות אינו שווה או מידתי לגודל הפגיעה בנפגעים קשות כתוצאה מהפעולות המלחמתיות.

החלטה
בית המשפט העליון פסק ברוב חברים על ביטול סעיף 5ג לתיקון מס' 7 לחוק הנזיקים האזרחיים וקבע כי הרחבת העדר אחריות המדינה בנזיקין ושלילת זכות הפלסטינים לתבוע כל נזק שנגרם באזור עימות על ידי כוחות הביטחון, גם בגין מעשים שנעשו שלא על ידי פעולה מלחמתית של כוחות הביטחון, אינה חוקתית בשל כך שהיא פוגעת פגיעה מופרזת בזכות הקניינית של האדם, זכות החיים הכבוד והחירות המוגנות בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו.
בנוסף, בית המשפט העליון דחה את העתירה ככל שהיא נוגעת לסעיף 5ב לתיקון מס' 7 לחוק הנזיקים האזרחיים וקבע כי בתי המשפט יהיו רשאים בעתיד לדון בחוקתיות העדר אחריות המדינה מתשלום פיצויים ל"חבר בארגון טרור" או ל"נתין מדינת אויב" כשיובאו בפניהם תביעות בנושא זה.

השלכות פסק הדין 
ביום 16.7.2012 חוקקה הכנסת תיקון מס' 8 לחוק הנזיקים האזרחיים שפוטר את המדינה מאחריות בנזיקים לפגיעה בפלסטינים בגוף או בנפש, שנגרמים כתוצאה מפעולות הלחימה של מדינת ישראל, התיקון הובא לכנסת ביוזמת הממשלה שנחשבה כיוזמה אשר עוקפת בג"ץ עדאלה והיא מרחיבה מאוד את הסעיף שלפיו המדינה לא תהיה אחראית לנזקים שנגרמו בפעולה מלחמתית ואף מרחיקה לכת מסעיפים 5ג ו-5ב לתיקון מס' 7 לחוק הנזיקים האזרחיים שנקבעו בו כמה חריגים לפעולות של צה"ל שעליהן הייתה המדינה אחראית בנזיקין למשל תאונות דרכים ועבירות פליליות הרי בשתי ההוראות המוצעות בתיקון מס' 8 אין חריגים של ממש .

תיקון מס' 8 שינה מהוראתיו של תיקון מס' 7 בכך שהוא מגדיר מחדש את המונח "פעולה מלחמתית" והוא מחליף את הדרישה לסכנה ממשית לחייו או לגופו של חייל ישראלי בהגדרה חדשה לפיה פעולה מלחמתית היא פעולה "בעלת אופי לוחמתי, בהתחשב במכלול נסיבותיה, ובכלל זה במטרת הפעולה, במקומה הגאוגרפי או באיום הנשקף לכוח המבצע אותה", תיקון מס' 8 מאפשר גם חסימת תביעות הנפגעים הפלסטינים בבתי המשפט הישראליים בטרם הבאת הראיות ובשלב הראשוני לדיון בתביעה, מה עוד שבתיקון מס' 7 לחוק הנזיקים האזרחיים הייתה המדינה פטורה מאחריותה לפגיעות גופניות ונזקים שנגרמו לנתיני מדינת אויב, תיקון מס' 8 הוסיף לאלה גם "מי שאינו אזרח ישראלי, שהוא תושב שטח מחוץ לישראל אשר שהממשלה הכריזה עליה בצו כ'שטח אויב. עדאלה וארגוני זכויות אדם ראו בתיקון מס' 8 כחוק אינתיפאדה 2 אשר גורם לצירוף מדינת ישראל לרשימת המדינות המצורעות, אשר מערכת המשפט שלהן אינה מגינה על זכויות אדם שתוצאתו עלולה להיות מבול של תביעות בחו"ל נגד חיילים וקצינים בצבא הישראלי.

ראו גם
משפט בינלאומי פרטי
זכויות האדם
זכות הקניין
מלחמה בדיני הנזיקין
האינתיפאדה הראשונה
האינתיפאדה השנייה
דיני נזיקין
אחריות רשויות הציבור ועובדי מדינה

לקריאה נוספת
א' יעקב, "חסינות תחת אש: חסינות המדינה בשל נזק שנגרם כתוצאה מ'פעולה מלחמתית'", משפטים לג(1)(תשס"ג) 107, 158-172.
ויסמן,"הגנה חוקתית לקניין", הפרקליט מב 258(1995).
א' ריבלין, תאונת הדרכים-סדרי דין וחישוב הפיצויים (מהדורה חדשה מעודכנת, תש"ס),932..

 בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פד"י נט(2). 
 חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), התשס"ב-2002.
 ע"א 5964/92 בני עודה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 1,7
 ע"א 623/83 לוי נ' מדינת ישראל ,פ"ד מ(1) 477,479.
 מ' זוהר, פעולה מלחמתית-מהי?, הפרקליט י"ז (תשכ"א), עמ' 118.
Haim Abraham, The War on Compensation: Troubling Signs for Civilian Casualties in the Gaza Strip, EJIL! Talk, June 14 2021

קישורים חיצוניים
 חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות מדינה), תשי"ב 1952.
 חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה) (תיקון מס' 7), התשס"ה-2005.
 חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה) (תיקון מס' 8), התשע"ב–2012,
 
 
 המוקד להגנת הפרט, חקיקת חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה) (תיקון מס' 7), התשס"ה-.2005, 10.8.2005.
 
 שחר אילן, הכנסת עוקפת את פסיקת בג"ץ, אתר הארץ, 11.6.2008.
 האגודה לזכויות האזרח, מעקב האגודה-חקיקה אנטי-דמוקרטית,7 באוגוסט 2012.
 האגודה לזכויות האזרח, חוק הנזיקים האזרחיים – שלילת פיצויים מתושבי השטחים הכבושים, 16.7.2012.

הערות שוליים 

עדאלה נגד שר הביטחון
זכויות האדם בישראל
עתירות האגודה לזכויות האזרח בישראל
פסקי דין שפסלו חקיקה של הכנסת
משרד הביטחון