חוק להסדרת ההתיישבות ביהודה והשומרון

חוק להסדרת ההתיישבות ביהודה והשומרון, התשע"ז–2017, המוכר בשם המקוצר חוק ההסדרה, הוא חוק שתוכנן להסדיר את מעמדם של בתים בהתנחלויות ביהודה והשומרון שנבנו על קרקעות בבעלות פרטית, חלקית או מלאה, של פלסטינים, כאשר מדובר בבנייה בתום לב או בהסכמת הממשלה. החוק אושר בכנסת, אולם בוטל בידי בג"ץ.

לפי החוק, הקרקע שעליה בנויים הבתים תישאר בידי בעליה, אולם המדינה תפקיע מהם את זכויות השימוש בקרקע ותעביר אותן לממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באזור יהודה ושומרון. בתמורה, יפוצו בעלי הקרקעות הפלסטינים בסכום בגובה של 125% מערכם הראוי של דמי השימוש בקרקע, או יקבלו קרקע חלופית, לפי בחירתם. החוק אושר בכנסת ב-6 בפברואר 2017. לפי הערכה, החוק היה רלוונטי ביחס לכ-2,000 בתי יהודים ב-26 יישובים ביהודה ושומרון.

ב-17 באוגוסט 2017 הקפיא בג"ץ את ביצוע החוק עד לדיון בעתירות שהוגשו בנושא. ב-9 ביוני 2020 ביטל בג"ץ את החוק בנימוק שהוא פוגע בזכויות חוקתיות לקניין, לשוויון ולכבוד של התושבים הפלסטינים, בלי שיעמוד בתנאיה של פסקת ההגבלה.

רקע 
לנוכח עמדת הממשלה השלילית באשר לבנייה בשטחים, במהלך העשור האחרון של המאה ה־20 וראשית המאה ה־21 נבנו מספר מאחזים וכן שכונות בהתנחלויות ותיקות על קרקעות הרשומות במרשם המקרקעין של יהודה ושומרון כקרקעות בבעלות פרטית של פלסטינים. בראשית המאה ה-21 עתרו פלסטינים לבג"ץ פעמים אחדות, בתמיכת ארגוני שמאל, בדרישה לפנות בתים בהתנחלויות ובמאחזים שנבנו לטענתם על קרקע פרטית שלהם. בחלק מהמקרים נענה בג"ץ לעתירה, והורה על הריסת בתים (לדוגמה, שכונת האולפנה ובתי דריינוף בבית אל, המאחז עמונה, תשעה בתים בעפרה ועוד). מאמצים גדולים של ממשלת ישראל למנוע את ההריסה הביאו להתמשכות ההליכים במשך שנים, אך לא מנעו את ההריסה.

אף שמספר הבתים שנהרסו קטן למדי, לפי אחת ההערכות כ-2,000 בתים ביהודה ושומרון עומדים על קרקעות הרשומות בטאבו בבעלות פלסטינית.

כפתרון למצב זה יזמו חברי כנסת ממפלגות הימין שינוי חקיקה, שיימנע פסיקה המחייבת הריסת בתים בהתנחלויות ביהודה ושומרון.

היסטוריה חקיקתית 
הצעות חוק פרטיות להסדרת ההתיישבות ביהודה ושומרון עלו פעמים אחדות בכנסת השמונה עשרה ביוזמת חברי הכנסת זבולון אורלב (פ/4384/18), יעקב כץ (פ/3643/18), מירי רגב (פ/3900/18) ויריב לוין (פ/4278/18). הצעת החוק צברה תאוצה באמצע 2012 על רקע ניסיון למנוע את פינוי שכונת האולפנה על פי פסיקת בג"ץ, אולם באותה תקופה נתקלה בהתנגדות נחרצת של ראש הממשלה בנימין נתניהו, ולא אושרה. החוק הוצע מחדש בשנת 2015 בידי ח"כ יואב קיש מהליכוד ובשנת 2016 בידי מפלגת הבית היהודי ויוזמו העיקרי הוא ח"כ בצלאל סמוטריץ'.

קידום ההצעה התעורר על רקע הניסיון למנוע את פינוי עמונה עד סוף שנת 2016, והיא אושרה בוועדת השרים לחקיקה, חרף התנגדותם של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, שר הביטחון, אביגדור ליברמן והיועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט.

הצעת החוק בגרסתה הראשונה עברה בקריאה טרומית ב-16 בנובמבר 2016, בתמיכת כל מפלגות הקואליציה. בהכנת הצעת החוק לקריאה ראשונה נוסף לה סעיף, לפי דרישת יו"ר "כולנו", משה כחלון, המחריג מהגנת החוק הליכי אכיפה וצווים מנהליים קיימים שניתנו בעניינם צווים שיפוטיים או פסקי דין, ובכך נמנעה הכשרת עמונה. הצעת החוק המתוקנת עברה בקריאה טרומית ב-5 בדצמבר ברוב של 59 תומכים מול 49 מתנגדים, ובקריאה ראשונה ב-7 בדצמבר ברוב של 58 תומכים מול 51 מתנגדים.

במהלך הדיון בהצעת החוק אמר היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, שאין לקבל הצעות חוק שאינן בגדר הדין הבין-לאומי ופוגעות במעמד בית המשפט העליון, והודיע שלא יגן על החוק אם זה יאושר בכנסת, משום שהוא בלתי חוקתי ועלול להוביל להגשת תביעה נגד ישראל בבית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג.

בתגובה לדברי היועץ המשפטי, חתמו מאה עורכי דין על הצהרה האומרת שהחוק המוצע הוא לגיטימי וחוקתי ועומד בסטנדרטים בין לאומיים, ודווקא האפליה העולה מהמצב הקיים טרם החוק אינה מתאימה לערכי השוויון. החתומים כתבו כי ישמחו להגן על החוק בהתנדבות, בכל ערכאה שיפוטית.

החוק אושר בקריאה שלישית בכנסת ב-6 בפברואר 2017 ברוב של 60 תומכים מול 52 מתנגדים.

פרטי החוק 
החוק עוסק בהתיישבות שנבנתה בתום לב במקרקעין הטעונים הסדרה או שניתנה הסכמת המדינה לבנייתה, בתקופה שקדמה ליום פרסומו של החוק.

החוק קובע כי מקרקעין שאין בהם בעל זכויות במקרקעין – הממונה על הרכוש הממשלתי באזור יהודה והשומרון (להלן - הממונה) ירשום אותם כרכוש ממשלתי, ואילו מקרקעין שיש בהם בעל זכויות במקרקעין, זכויות השימוש בהם יועברו לידי הממונה, כאשר הסכום שהושקע בבניית ההתיישבות עלה, בשעת הבנייה, על שוויים של המקרקעין בלי ההתיישבות באותה שעה. זכויות השימוש וההחזקה במקרקעין שהועברו לממונה יוקצו לצורכי ההתיישבות שנבנתה על אותם מקרקעין, ויותלו כל הליכי האכיפה והצווים המנהליים הקיימים בעניין אותה התיישבות.

בעל הזכויות במקרקעין, שזכות השימוש בהם ניטלה ממנו, יהיה זכאי, לפי בחירתו, לדמי שימוש שנתיים בשיעור של 125% מערכם הראוי של דמי השימוש כפי שתקבע ועדת שומה, או לדמי שימוש מהוונים לתקופות של 20 שנה כל פעם בשיעור של 125% מערכם הראוי, או לקרקע חלופית ככל שהדבר אפשרי בנסיבות העניין.

החוק מונה רשימה של 16 התנחלויות ומאחזים שבהם תיבדק רלוונטיות החוק: עפרה, נתיב האבות, עלי, כוכב השחר, מצפה כרמים, אלון מורה, מעלה מכמש, שבי שומרון, קדומים, פסגות, בית אל, יצהר, הר ברכה, מודיעין עילית, נוקדים, כוכב יעקב. לשר המשפטים, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, נתונה סמכות להוסיף יישובים לרשימה זו.

המחלוקת סביב החוק

מטרת החוק 
החוק פותח בהצהרה: "מטרת חוק זה היא להסדיר את ההתיישבות ביהודה והשומרון ולאפשר את המשך ביסוסה ופיתוחה". תומכי החוק הציגו את הנסיבות שיצרו צורך בחוק זה: ביהודה ושומרון קרקעות רבות אינן מוסדרות ורישומי הבעלות שלהן מקורם במסמכים ירדנים, מנדטוריים ועותמאניים שונים, וזאת עקב החלטת ממשלת ישראל לאחר מלחמת ששת הימים לעצירת תהליך הסדרת הקרקעות שהחל באזור בתקופת המנדט, והמשיך בתקופה הירדנית. לעיתים רק לאחר שנים רבות של שימוש מתגלה למפרע שמדובר בקרקעות פרטיות והשימוש בהן נעשה שלא כדין. במהלך הזמן הזה מושקעים ביישוב ופיתוח הקרקעות הללו כספים רבים, הן על ידי המדינה והן על ידי אנשים פרטיים. נחוצה הסדרה של מבנים אלה, כדי למנוע את הנזק הגדול שבהריסתם.

חברת הכנסת שולי מועלם-רפאלי הרחיבה בעניין זה: "מרבית היישובים הוקמו בעידוד ממשלות ישראל ובמימונן ומרבית התושבים שקבעו בהם את ביתם עשו זאת בתום לב ולא היו מודעים לעובדת הקמתם על קרקע פרטית. ביחס לחלק מהיישובים גם רשויות המדינה אשר היו מעורבות כאמור בהקמתם לא היו מודעות לעובדת היות המקרקעין במקום מקרקעין פרטיים...מציאות זו דורשת הסדרה צודקת, מאוזנת והגונה וזו אינה יכולה לבוא בדרך של התעמרות בתושבי היישובים, הצגתם כעבריינים וכפורעי חוק, גירושם מהם והריסתם, שעה שכאמור נשלחו למקום בגיבוי המדינה ומשיקולים אסטרטגיים וביטחוניים. הפתרון הראוי בנסיבות אלו הוא פיצויים ביד נדיבה של בעלי המקרקעין המקוריים, הן בקרקע והן בכסף, והסדרתם התכנונית של היישובים במיקומם הנוכחי".

עמידת החוק בדרישות המשפט הבינלאומי וזכות הקניין - עמדת המתנגדים

אל מול נימוקים אלה סברו משפטנים, ובכללם היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, שהצעת החוק מנוגדת למשפט הבינלאומי ומנוגדת לדיני זכויות האדם הישראליים, אשר מחייבים את רשויות המדינה בכל מקום שבו הן פועלות (כאמור בסעיף 11 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו). מבחינת המשפט הבינלאומי, הצעת החוק מנוגדת לדיני הכיבוש אשר ישראל מחילה ופועלת מכוחם ביהודה ושומרון. סעיף 46 לתקנות האג (אשר ישראל צד להן ומהוות ממילא משפט בינלאומי מנהגי ולכן הן חלק ממשפטה הפנימי של מדינת ישראל) מגן על זכות הקניין של תושבי שטח כבוש. משמעות הדבר היא שניתן להגביל את הזכות, אך, לפי פסיקת בג"ץ, ההגבלה צריכה להיות מידתית ונחוצה. בכל מקרה לא ניתן להגביל את הזכות באופן מפלה. הפקעת רכוש של תושבי השטח הכבוש לטובת אינטרסים של אזרחי המדינה הכובשת מהווה אפליה לאומית/אתנית. ההפקעה מהווה הפרה גם של סעיף 43 לתקנות האג, לפיו על המדינה הכובשת להשאיר את דיני השטח על כנם אלא במקום שיש צורך הכרחי. צורך כזה יכול להיות צורכי הצבא או צורכי האוכלוסייה. הקמת יישוב של אזרחי המדינה הכובשת אינה צורך הכרחי ולפיכך שינוי הדין החל בשטח לצורך זה מהווה הפרה של סעיף 43. ראש הממשלה, בנימין נתניהו, שבסופו של דבר תמך בחוק, אמר בקבינט כי החוק עלול להביא לחקירה נגד בכירים בבית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג.

בנוסף, על פי המשפט הישראלי, זכות הקניין מעוגנת בחוק יסוד, וככזו ניתן להגבילה רק בחוק המשרת תכלית ראויה, ורק במידה הנחוצה. הפקעת קרקע פרטית מהווה תכלית ראויה רק אם היא נעשית לצורך ציבורי. הקמת יישוב בדרך כלל אינה נחשבת צורך "ציבורי".

טענה נוספת נגד החוק היא שהחוק מפלה בין ישראלים לפלסטינים בכך שהוא מורה על הפקעת קרקע לטובת יישובים ישראלים בלא הוראה דומה לגבי תושבים פלסטינים.

חוות דעת של עשרים ושמונה משפטנים ישראליים בכירים הוגשה לבית המשפט העליון, ובה הם טוענים בפירוט שחוק ההסדרה מנוגד לחוק הישראלי והבינלאומי.

עמידת החוק בדרישות המשפט הבינלאומי וזכות הקניין - עמדת התומכים
אל מול טענות אלה, מספר משפטנים, בהם פרופ' אבי בל השופט לשעבר הרן פיינשטיין, פרופ' יוג'ין קונטרוביץ, פרופ' טליה איינהורן ופרופ' שלום לרנר, טענו שהחוק מתאים למשפט הבינלאומי המנהגי, והוא חוקי וחוקתי.

בין השאר נטען כי דיני שטחים כבושים לא חלים ביו"ש, וכי הטענה שדיני הכיבוש חלים ביו"ש מנוגדת לעמדה הרשמית של ישראל לאורך השנים, וכי גם אם היו חלים, החוק הבינלאומי לא אוסר הפקעה תמורת פיצוי, אלא רק החרמה.

נימוק נוסף הוא שהדין הבינלאומי מתיר הפקעת קרקעות לטובת האוכלוסייה המקומית, ואוכלוסיית המתיישבים נחשבת אוכלוסייה מקומית (מושג שאינו זהה למושג אוכלוסייה מוגנת), ובשנים האחרונות ניתנו בבג"ץ פסיקות המכירות במעמד זה.

כמו כן נאמר שהפקעת קרקעות לצורך הקמת יישובים ושכונות היא הליך נורמטיבי ושכיח. שנעשה בו שימוש רב במדינת ישראל, הן כלפי יהודים והן כלפי ערבים, הפקעות אלה עברו פעם אחר פעם את מבחן בג"ץ, אשר קבע כי הקמת יישובים ושכונות היא צורך ציבורי המצדיק את הפגיעה בזכות הקניין של הפרט.
גם חוק ההפקעות הירדני החל ביו"ש מתיר להפקיע אדמות לכל צורך ציבורי שהממשלה תגדיר, ופקודת ההפקעות הישראלית הדומה לחוק זה קובעת במפורש כי אחת המטרות שייחשבו צורך ציבורי היא "הקמה, הרחבה או פיתוח של יישוב".

כפייה של קבלת פיצוי על בעלי הקרקע 
באופוזיציה הגדירו את החוק כגזל. גם חבר הקואליציה בני בגין טען שהחוק נועד לאפשר גזל (בגין היה אחד משני חברי הקואליציה שהצביעו נגד החוק). החוק מכונה על ידי חלק ממתנגדיו בשם "חוק ההפקעה", על משקל כינויו הרווח כ"חוק ההסדרה", במחאה על ההתעלמות מהפקעת הקרקעות הכלולה בחוק. בעלי קרקעות פלסטינים עתרו לבג"ץ נגד ההשתלטות על הקרקע. הם טענו כי רצונם לעבד את הקרקע ולא לקבל פיצוי.

מנגד, תומכי החוק טוענים שהוא מתחשב בפגיעה בזכויות בעלי הקרקע בעקבות ההפקעה וברצונם לשוב ולפתח את הקרקע מבחינה חקלאית ועל כן קובע שמלבד פיצוי כספי יפוצו הבעלים בקרקע חלופית הקרובה ככל האפשר למקום מגוריהם. כמו כן נאמר כי במקרים רבים מדובר בקרקעות שאם בעליהן יקבלו אותן, לא יוכלו לגשת אליהן ולעבד אותן, מסיבות ביטחוניות, ואם ימכרו אותן ליהודים, הם חושפים את עצמם לעונש מוות מהרשות הפלסטינית, ודווקא החוק מאפשר להם לקבל קרקע חלופית או פיצוי כספי.

טיעונים מדיניים 
בדיון בחוק הועלו גם טיעונים מדיניים: ח"כים מסיעת הבית היהודי אמרו שהחוק תורם להתיישבות בכל רחבי ארץ ישראל השלמה, והוא עוד שלב בדרך להחלת ריבונות בשטחי יהודה ושומרון. תוצאה אפשרית זו עמדה גם לנגד מתנגדי החוק: בן-דרור ימיני כתב שאף על פי שיש בתוך הקו הירוק ובעולם (כולל בקפריסין הנמצאת חלקית תחת כיבוש טורקי) חוקים דומים, ההתנגדות שלו לחוק היא מכיוון שהוא מקדם את סיפוח כל שטחי יהודה ושומרון ויצירת מדינה דו-לאומית שתמיט אסון על ישראל.

דן מרידור טען שהכנסת מייצגת את הישראלים וחוקיה מיועדים להם, ואין לה סמכות לחוקק חוקים הנוגעים לפלסטינים שאינם בעלי זכות בחירה לכנסת. ברוח דומה התבטא נשיא המדינה, ראובן ריבלין: "כל מה שקשור לדילמה ולקונפליקט שלנו כמדינה יהודית ודמוקרטית, לא נוכל להחיל על שטח חוק שמשנה כללים מבלי שנחליט קודם שהשטח הזה הוא בריבונותנו. אנו חייבים להחליט קודם כל מה עמדתנו לגבי שאלת הריבונות, ולהשתמש לשם כך בכלים העומדים לרשותנו ואחר כך לחוקק חוקים".

ביקורת בינלאומית 
חוק ההסדרה ספג גינויים ברחבי העולם בין השאר בשל העובדה שמדובר בחוק שמחוקקת מדינה עבור שטח הנמצא בשליטתה אך אינו בריבונותה. עם מותחי הביקורת נמנו שליח האו"ם למזרח התיכון, ניקולאי מלאדנוב, שר החוץ הצרפתי ז'אן-מארק איירו, נשיא צרפת פרנסואה הולנד, ראש ממשלת בריטניה תרזה מיי, שרת החוץ של האיחוד האירופי פדריקה מוגריני ומשרדי החוץ של גרמניה ושל טורקיה.

מימוש החוק
בחודש אפריל 2017 ביטל המנהל האזרחי, בהתאם לחוק ההסדרה, צווי הפסקת בנייה שניתנו לארבעה מבנים בהתנחלות פסגות.

המשך מימוש החוק הוקפא עקב עתירות לבג"ץ נגדו (ראו להלן).

ביטול החוק

עשרות יישובים פלסטיניים ביהודה ושומרון, שאליהם הצטרפו עמותות שמאל ישראליות אחדות, עתרו לבג"ץ נגד החוק. בדיון בעתירות, שהתקיים בפני הרכב מורחב של תשעה שופטים, התייצב היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, לצד העותרים ונגד הממשלה.

ב-17 באוגוסט 2017 הוציא בג"ץ, לבקשת מנדלבליט, צו ביניים המקפיא לחודשיים את יישום החוק.

עקב סירובו של היועץ המשפטי לממשלה להגן על החוק, את הממשלה ייצג עורך דין פרטי, הראל ארנון. בתגובתה המקדמית לעתירות ציינה ממשלת ישראל שהחוק "נועד להתמודד עם מציאות מורכבת וייחודית, המובילה לא אחת לתוצאות קשות של הריסה ללא תועלת בצדן לאיש, ואשר גוזרות על אלפי משפחות חיים תחת עננת אי-ודאות". גם היועץ המשפטי לכנסת, איל ינון, ביקש להימנע מפסילת החוק.

ב-9 ביוני 2020 ביטל בג"ץ את החוק, ברוב של 8 שופטים נגד אחד, בנימוק שהוא פוגע בזכויות חוקתיות לקניין, לשוויון ולכבוד של התושבים הפלסטינים, בלי שיעמוד בתנאיה של פסקת ההגבלה, ולכן אינו חוקתי. הנשיאה אסתר חיות ציינה בפסק דינה:

השופט נעם סולברג, שהיה בדעת מיעוט מול יתר שמונת שופטי ההרכב, הסכים שחוק ההסדרה פוגע בזכות הקניין ובזכות לשוויון, ואף אינו עושה זאת במידתיות נאותה אך ציין:
.
בהתאם לגישה זו קבע כי אין לבטל את החוק, אלא די במחיקה חלקית בהגדרתם של שני מונחים בסעיף 2 לחוק – 'התיישבות' ו'המדינה'. מהגדרת "התיישבות" הציע למחוק את המילים "מיתקנים, שטחים חקלאיים ואמצעי ייצור", כך שההסדרה שבחוק תגן רק על בתי מגורים ומבני ציבור והתשתית החיונית להם. בהגדרת "המדינה" הציע להשאיר את ממשלת ישראל, משרד ממשרדי הממשלה ורשויות האזור, ולמחוק ממנה "רשות מקומית או מועצה אזורית בישראל או באזור ומוסד מיישב".

פסק הדין ניתן כשנה וחצי לאחר הדיון האחרון בעתירה. לטענת עו"ד שמחה רוטמן, עיתוי מתן פסק הדין הושפע מהשינוי בהרכב הפוליטי של הקואליציה. ח"כ גדעון סער הביע תמיהה על פרסום פסק הדין "שבועות ספורים לפני החלת הריבונות".

קישורים חיצוניים 

 
 חוק ההסדרה אושר - מהו ומה מטרתו?, באתר משפטי ZAP, פורסם במקור ב-30 באוגוסט 2012, עדכון ב-15 בנובמבר 2016.
 
 חוק ההסדרה אושר בקריאה שנייה ושלישית, אתר הכנסת, 6 בפברואר 2017

הערות שוליים 

הכנסת העשרים: חקיקה
מפעל ההתנחלות
2017 בישראל
2020 בישראל
פסקי דין של בג"ץ
יחסי הרשות הפלסטינית–ישראל
ההסדרה
ההסדרה
ההסדרה
יהודה ושומרון: חוק ומשפט