מדיניות השכנות האירופית

מדיניות השכנות האירופית (באנגלית: The European Neighbourhood Policy; בראשי תיבות: ENP) היא חלק ממדיניות יחסי החוץ של האיחוד האירופי, המאפשרת למדינות שכנות, שאינן צפויות להצטרף לאיחוד (לעת עתה) לקחת חלק באזור הסחר החופשי האירופי, על ידי הגברת אינטגרציה ושיתוף פעולה כלכלי פוליטי ותרבותי ביניהן ובין האיחוד, ומטרתה לקדם שלום, יציבות ושגשוג כלכלי באזור.

האיחוד האירופי מציע באמצעות תוכניות פעולה בין האיחוד ומדינת היעד, יחסים מועדפים - בין השאר, גישה חופשית לחלק או לכל שוקי האיחוד האירופי (מוצרי תעשייה, מוצרים חקלאיים וכולי), וסיוע כספי או טכני, זאת בתמורה להתחייבות לרפורמה בדמוקרטיה וזכויות אדם במדינה, בממשלה, בכלכלה ובנושאים אחרים המקיפים שינוי חיובי.

מדיניות זו חלה לגבי השכנות המידיות של האיחוד האירופי ביבשה ובים: אוקראינה, אזרבייג'ן, אלג'יריה, ארמניה, בלארוס, גאורגיה, ירדן, ישראל, לבנון, לוב, מולדובה, מצרים, מרוקו, סוריה, הרשות הפלסטינית ותוניסיה.
מדיניות השכנות האירופית מתקיימת בנפרד מתהליך ההרחבה – צירוף מדינות נוספות לאיחוד, ובמידה מסוימת היא אף הצעת תחליף לאפשרות ההצטרפות, שכן האיחוד מעוניין לשים גבול להרחבה. עם זאת, האיחוד משתדל להדגיש בהצהרותיו שאין במדיניות כדי לקבוע מראש, עבור השכנות האירופיות, כיצד היחסים ביניהן לאיחוד האירופי עשויים להתפתח בעתיד, בהתאם להוראות הקבועות באמנת ליסבון.

היסטוריה
עמדת המוצא המנחה את האיחוד ביחסיו עם מדינות האזור הדרומי של הים התיכון ומדינות המזרח התיכון מניחה כי קיימים קשרי גומלין בין ביטחון ויציבות באזור זה למציאות באירופה. מכאן, שייצוב ביטחוני, פוליטי, כלכלי וחברתי של אזור זה חיוני לצורך שמירה על יציבות וביטחון אירופה. הכרה זו היא שעמדה ביסוד ההסכמים הדו-צדדיים שנחתמו ברבות השנים בין האיחוד למדינות האזור ויוזמתן להקים בנובמבר 1995 את המסגרת שזכתה לשם תהליך ברצלונה, בה משתתפות כל חברות האיחוד והמדינות הים תיכונית שאינן חברות.

במרץ 2003 הכריזה לראשונה מועצת האיחוד על מדיניות השכנות האירופית (ENP) (שנקראה בתחילה "יוזמת אירופה המורחבת"; באנגלית: "Wider Europe") המתווה קו פעולה חדש ביחס למדינות השכנות לאיחוד האירופי. מדיניות זו מיועדת, באמצעות תוכניות הפעולה, להשלים את תהליך ברצלונה, ולהדק את שיתוף הפעולה בדרך להשגת היעד המקורי, הקמת אזור סחר חופשי אירופי -ים תיכוני.
המדינות הנכללות במדיניות זו הן אלה החברות בתהליך ברצלונה יחד עם מדינות מזרח אירופה שאינן צפויות להצטרף לאיחוד האירופי.

היעד המרכזי של התוכנית הוא להגיע למצב שבו היחסים בין המדינות השכנות לאיחוד האירופי יהיה זהה למצב היחסים השורר בין מדינות ה-EEA לבין האיחוד האירופי. מבחינה מעשית הכוונה היא להגיע להסכמים דו-צדדיים עם המדינות החברות בתהליך, שיאפשרו חופש מעבר של הון, שירותים, אנשים וסחורות; בנוסף, לחזק את שיתוף הפעולה בתחומים כמו אנרגיה, תחבורה, טלקומוניקציה ועוד.

במסגרת זו, סוכם על עריכת רפורמות מבניות שתכליתן הייתה ליצור צמיחה ומקומות עבודה מצד אחד, ולהביא לדמוקרטיזציה, פלורליזם פוליטי וקידום חירויות הפרט מצד שני. האינטרס של האיחוד האירופי הוא להיות מוקף במדינות יציבות ומשגשגות. תמיכה בהתפתחותן הפוליטית והכלכלית של שכנותיו היא הערובה הטובה ביותר לשלום באזור.

כמו כן, רווחה כלכלית בארצות השכנות הללו גם יהיה בה כדי לתרום להפחתת ההגירה מהן אל האיחוד האירופי והורדת הלחץ של מהגרים לא-חוקיים בשערי האיחוד.

מדיניות זו מהווה גם כלי עבור האיחוד האירופי להפעלת עוצמה רכה על שכנותיה, בזכות התלות הכלכלית של המדינות הללו באיחוד. למדינות השכנות, מצדן, יש עניין להפיק תועלת מרבית ממה שיש לאיחוד האירופי להציע – יציבות כלכלית ושווקים גדולים יותר, ניסיון וידע בתחום הרפורמות הכלכליות, החברתיות והפוליטיות.

תוכניות הפעולה
מדיניות השכנות האירופיות מתבססת על תוכניות פעולה אשר מסוכמות בין האיחוד האירופי לבין כל מדינה שותפה. תוכניות הפעולה קובעות סדר עדיפויות לרפורמות פוליטיות וכלכליות בטווח של שלוש עד חמש שנים. החידוש בתוכנית זאת לעומת תהליך ברצלונה הוא ההכרה בפערים הגדולים מבחינה כלכלית בין המדינות השונות. הכרה זאת הובילה להכרזה על כך שיישום התוכנית אינו מותנה בהתקדמות זהה של כל המדינות (כפי שנעשה בתהליך ברצלונה); לכן, כל מדינה תפתח את קשריה עם האיחוד האירופי בקצב ההולם את מצבה הכלכלי, כלומר תוכניות הפעולה מבוססות על עיקרון בידולי, לפיו התייחסות האיחוד נקבעת בהתאם לצרכים, ליכולות, למטרות, ולקצב ההתקדמות המיוחדים של המדינה, והאינטרסים המשותפים לה ולאיחוד האירופי. לפיכך, קיימת אפשרות שתוכנית Wider Europe תאפשר לישראל להגיע להסכמים עמוקים יותר עם האיחוד האירופי. הגם שבפועל יש נטייה לשמור על אחידות או שוויון ביחסים עם כל המדינות השכנות, ושאין מוכנות לדיפרנציאציה גדולה מדי.

מדיניות השכנות האירופית אינה מיושמת באלג'יריה, בלארוס, לוב וסוריה שכן אלה טרם הסכימו על תוכניות פעולה.

הנציבות מפרסמת בכל שנה את דוחות ההתקדמות של מדיניות השכנות האירופיות. ההערכות הכלולות בדוחות ההתקדמות מהוות את הבסיס למדיניות האיחוד האירופי כלפי כל מדינה שותפה במסגרת מדיניות השכנות תחת עיקרון של "more for more". עיקרון זה חל על כל התמריצים שהוצעו על ידי האיחוד האירופי מהתפתחויות מדיניות ועד לסיוע כספי.
למדינות שותפות הפועלות בנחישות לקידום רפורמות פוליטיות יוצעו, בנוסף לתמריצים הניתנים לשותפות האחרות: גישה רחבה לשווקים הכלכליים ונתח גדול יותר מהסיוע הכספי. בהקשר זה הנציבות החליטה להקים תוכניות המיועדות להקצות כספים לאותן מדינות שנוקטות צעדים על מנת לקדם את סדר העדיפויות הקבוע בתוכנית הפעולה . בתוך כך בספטמבר 2011 הוקם Civil Society Facility (CSF) חדש כדי לתמוך באותן מדינות.

ביקורות
החזון האירופי לא הפך למציאות.
למרות יכולותיו, האיחוד לא מימש ולו חלק קטן מסדר יומו השאפתני, שכלל מחויבות בתחומי זכויות אדם כמו גם בתחום הכלכלי והפיננסי. לאיחוד ניתנה האפשרות להשהות את שיתוף הפעולה במקרה של הפרת כללים דמוקרטיים ופגיעה בזכויות אדם. בפועל, ניתן לומר שהאיחוד לא עשה שימוש בזכות זו, וניתן לשליטי מדינות ערב להכתיב את סדר היום אף על פי שלכל היה ידוע כי הופרו כללי המשחק הדמוקרטי. יתרה מכך, בעוד שבמסגרת מדיניות השכנות האירופית נקבעו אמות מידה לקצב ההתקדמות בתחום הרפורמות הכלכליות, לא נקבעו אמות מידה דומות לביצוע רפורמות בנושאי פנים, עובדה שהעניקה לשליטי מדינות ערב אפשרות להמשיך ולהגביל את החירויות והפלורליזם הפוליטי.

האביב הערבי שהחל בשנת 2011 בצפון אפריקה שפך אור על קשרים אישיים ועסקיים הדוקים בין האליטות השולטות במדינות חברות באיחוד האירופי ומקביליהם בים התיכון. לדוגמה, שרת החוץ הצרפתייה, מישל אליוט מארי נאלצה להתפטר בשל זעם ציבורי על קשריה למשטר המודח בתוניסיה. בשנת 2008, האיחוד האירופי הגיע להסכם מימון במסגרת ה-ENPI לתוכנית הפעולה הלובית ואף ייעד 60 מיליון אירו לשנים 2011–2013.

סוציאליסטים בפרלמנט האירופי קוראים לגישה חדשה בקשרי החוץ של האיחוד האירופי אשר "תתקן את כישלון מדיניות השכנות האירופית". מדיניות, אשר לדבריהם "מונעת על ידי הפחדים ואשר לה סדרי עדיפויות כמו מניעת הגירה בלתי חוקית, בלימת התפשטות האסלאם הרדיקלי, אינטרסים כלכליים - בעיקר הגישה לאנרגיה".

ישראל ומדיניות השכנות האירופית
ישראל היא בין השכנות המיידיות של האיחוד האירופי הכלולות במדיניות השכנות האירופית והייתה בגל הראשון של המדינות שסיכמו עם האיחוד האירופי תוכנית פעולה, תוכנית זו נכנסה לתוקף באפריל 2005 והוארכה עד אמצע 2010.

תוכנית הפעולה במסגרת מדיניות השכנות האירופית הרחיבה את הסכם ההתאגדות בין ישראל והאיחוד האירופי מ-1995 - (EU-Israel Association 1995 Agreement) הקודם לה. היא גם מהווה נדבך נוסף על "תהליך ברצלונה" למדינות הים התיכון, שחל גם הוא על יחסי ישראל והאיחוד האירופי. התחומים שבהם הוחלט על הגברת שיתוף הפעולה במסגרת תוכנית הפעולה כוללים: שדרוג שיתוף הפעולה הפוליטי; קידום שלום במזרח התיכון; קירוב החקיקה הישראלית לזו של האיחוד האירופי כאמצעי לפתיחת השוק הפנימי של האיחוד האירופי בפני ישראל; חתירה לליברליזציה נוספת בתחומים של סחר, שירותים וחקלאות; מאבק בפשע המאורגן; שיתוף פעולה בתחומי התחבורה, האנרגיה והתקשורת; הידוק הקשרים בתחומי המדע והטכנולוגיה; וקשרים בין אנשי מקצוע שונים בתחומי החינוך, התרבות והחברה אזרחית.

במהלך יישום תוכנית הפעולה נחתמו מספר הסכמים חדשים, לדוגמה - הסכם שמיים פתוחים, סחר במוצרים חקלאיים והתאמת תקנים , ואילו אחרים, כמו סחר בשירותים נמצאים כרגע בשלבי משא ומתן.

יישום תוכנית הפעולה יצר מארג קשרים הדוק בין ישראל לאיחוד האירופי. הוקמו עשר תתי-ועדות הנפגשות באופן סדיר, הן בבריסל והן בירושלים. נערכו סמינרים בנושאים כגון המלחמה בטרור והמאבק נגד גזענות ואנטישמיות. בנוסף על כך, פרויקטים כמו TAIEX ופרויקט התאומות- Twinning.

אפשרו למומחים אירופיים ולעמיתיהם הישראליים לשתף אלה את אלה במומחיות ומידע במגוון רחב של תחומים במטרה לקחת חוקים ותקנות ישראליים שזוהו על ידי האיחוד האירופי וישראל ביחד ולהתאימם לאלה של האיחוד האירופי.

ישראל נהנית גם מה-European Neighbourhood and Partnership Instrument, המכשיר הפיננסי התומך במדיניות השכנות האירופית באמצעות פעולות סיוע קונקרטיות. ביולי 2008, חתמו האיחוד האירופי וישראל לראשונה על הסכם מימון שיאפשר תמיכה בישראל במסגרת תוכנית הפעולה של מדיניות השכנות האירופית. האיחוד האירופי הקצה סך של כ-2 מיליון אירו לשנה לתקופה 2007–2013 לתמיכה בפעילויות כאלה. זהו סכום נמוך מאוד בהשוואה לתמיכה הפיננסית שמקבלות מדינות שכנות אחרות מהאיחוד האירופי. הבדל זה מוסבר בכך שישראל היא מדינה עשירה יחסית ואינה זקוקה לתמיכה הכלכלית האירופית כמו רבות מהמדינות האחרות. כמו כן, המימון של האיחוד האירופי לארגונים לא-ממשלתיים הפעילים בתחום הפוליטי וזכויות האדם, זוכה לביקורת חריפה מצד ארגונים ופוליטיקאים ימניים הטוענים כי יש בכך התערבות בענייניה הפנימיים של מדינת ישראל. כמו כן נטען שהאיחוד מעניק תמיכה כספית לארגונים העוינים את מדינת ישראל ואת המפעל הציוני. ב-2011 נחקק חוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך על ידי ישות מדינית זרה שיועד לפקח על תמיכה פיננסית כזו.

ראו גם
 האיחוד האירופי
 אמנת ליסבון
 איחוד מדינות הים התיכון

לקריאה נוספת
 נלי מונין, משפט האיחוד האירופי אחרי אמנת ליסבון (2012).
 גיא הרפז, מדיניות השכנוּת האירופית של האיחוד האירופי והשפעותיה האפשריות על תבנית הנוף המשפטית, הכלכלית, החברתית והפוליטית של מדינת-ישראל, משפט ועסקים ד', 2006, עמ' 421–464.
 Guy Harpaz, Approximation of Laws under the European Neighbourhood Policy: A Typology of the Challenges and Obstacles that Lie Ahead
 prof. Arie reich, A Stake in the Internal Market? Achievements and Disappointments in the Field of Economic Integration, A presentation to a conference on the ENP and Israel, 21.1.13

קישורים חיצוניים
 מדיניות השכנות האירופית באתר האיחוד : http://ec.europa.eu/world/enp/index_en.htm
 משלחת האיחוד האירופי למדינת ישראל: https://web.archive.org/web/20150327110419/http://eeas.europa.eu/delegations/israel/index_he.htm

הערות שוליים

האיחוד האירופי