התעמולה הישראלית

התעמולה הישראלית, ההסברה הישראלית או הדיפלומטיה הציבורית של מדינת ישראל, הן הפעולות שנוקטת ברחבי העולם מדינת ישראל, לשם הסברת מדיניותהּ.

ההסברה הישראלית הרשמית מנוהלת על ידי משרד החוץ, משרד ההסברה והתפוצות, משרד התיירות ומשרד ראש הממשלה. על גופים אלה נמתחה ביקורת בטענות לחוסר ארגון, חוסר תיאום וחוסר יעילות. דובר צה"ל פועל להסברת הפעולות הצבאיות של צה"ל, ולהצגת תדמית חיובית של צה"ל כצבא מתקדם, נאור ומוסרי.

לצד הגופים הרשמיים, רבות מפעולות ההסברה נעשות בידי ידידי ישראל ותומכיה, שחשים שהפעילות הממלכתית של מדינת ישראל וגופיה לא מספקת. בין המסבירים מהסוג הזה ניתן למנות את פרופ' אלן דרשוביץ, פרופ' ארווין קוטלר, אלן פינקלקראוט, ארגון The Israel Project, Honest Reporting, בומרנג - נלחמים למען ישראל ואחרים.

לאורך השנים לעיתים הושם דגש רב יותר על הסברת־חוץ לעומת הסברת־פנים.

תפקיד ההסברה הישראלית 
עיקר פעילות ההסברה הישראלית היא פעילות להצדקת זכות הקיום שלה, אליה מתנגדים גופים ואנשים שונים; את מדיניות המלחמה בטרור שלה; ואת מדיניותה כלפי פלסטינים, שמבוקרת עלי ידי התקשורת הבין־לאומית ועל ידי ארגוני זכויות אדם.

המתקפה על הלגיטימיות של ישראל באה בעבר בעיקר ממדינות ערב, אך מאז שנות ה-2000 גם מהתקפות של ארגוני שמאל רדיקלי המשתמשים ברטוריקה של זכויות אדם, פוסט-מודרניזם וקוסמופוליטיות כדי לשלול את זכות קיומה של ישראל ולהציג את קיומה כמדינת אפרטהייד או כחטא קולוניאליסטי שיש לתקן על ידי ביטול מדינת ישראל לטובת מדינה דו-לאומית או מדינת כל אזרחיה לצד מדינה פלסטינית. תעמולה זו מציגה את ישראל כמדינה אלימה, כובשת ומנשלת, הפוגעת ללא הצדקה בפלסטינים. התומכים בעמדות ישראל טוענים שלעיתים קרובות היא מבוססת על שקרים, סילופי מידע והגזמות על תקריות שאירעו במסגרת הסכסוך הישראלי-ערבי.

מאז שנות ה-2000, מטרת התעמולה הישראלית היא בראש ובראשונה להילחם בתעמולה האנטי-הישראלית ובדה-לגיטימציה כנגד זכותה להתקיים. לשם כך מציגה ההסברה הישראלית מידע על השתלשלות האירועים ההיסטורית ופעולות טרור מהם סובלים תושבי ישראל.

תפקיד אחר של ההסברה היא רכישת אוהדים למדינת ישראל או צמצום האיבה כלפיה כתוצאה ממתן מידע ונתוני אמת על המתרחש באזור, כמו גם טיעונים שונים, ובפרט הצגת פן אחר של ישראל, שלא מתייחס למלחמה המתמשכת עם מדינות ערב והפלסטינים. ההסברה הישראלית מציגה את תרומתה של ישראל לעולם בתחומי המדע, הטכנולוגיה, ההנדסה, החקלאות, העזרה למדינות עולם שלישי והתרבות.

רקע ושלבי התפתחות
הסברת הרעיון הציוני בפני דעת הקהל העולמית הייתה גורם מרכזי במנגנון התנועה הציונית, במסגרת המחלקה המדינית של הסוכנות היהודית. התנועה פעלה להקמת מדינת ישראל באמצעות תמיכת המדינות החברות באו"ם, ושכנוע דעת הקהל העולמית היה צעד חשוב בכך.

מראשית הקמתה באמצע המאה ה-20, שרויה ישראל במצב מדיני-צבאי מיוחד במינו, ולפיכך מאמצי ההסברה שלה התרכזו בסיבות להקמתה ולהצדקת עצם קיומה. כמדינה דמוקרטית, המוקפת אויבים שמשטרם לרוב הוא טוטליטרי, הוכרז בה, מאז מלחמת העצמאות מצב חירום באופן תמידי שנטה להתלקח, אחת לכמה שנים, לכדי מלחמה. לאור תוקפנותה של התעמולה הערבית, מצב זה שנמשך מאז ועד היום, חייב את ישראל להמשיך ולהשיג אהדה בין־לאומית.

היות שישראל מדינה פתוחה לעולם וחשופה לתקשורת העולמית, הוויכוח הפוליטי-פנימי המתמיד בה, מרבה להיות תחת ביקורות התקשורת העולמית ובתוכה גם ביקורת הקהילות היהודיות. על כן, אופן הסברת הפנים השליך על אופן ההסברה כלפי חוץ.

ההסברה בשנותיה הראשונות של המדינה
כבר מראשית הקמת המדינה, חשיבות ההסברה ככלי למדיניות ולדיפלומטיה מודרנית, הובהרה למקבלי ההחלטות במציאות הקיומית הסבוכה. משה שרת, שר החוץ, פעל במסגרת הממשלה הזמנית, לייסד שירות מודיעין ממשלתי, שיהווה לשכת הסברה משותפת למשרדו של ראש הממשלה, דוד בן-גוריון. שרת, שהכיר בחשיבות ההסברה מתקופת כהונתו כראש המחלקה המדינית של הסוכנות היהודית, חילק את שירות המודיעין לאחריות על עיתונות הפנים ולעיתונות חוץ, ובראשו עמד סגן-אלוף, משה פרלמן. סגנו, אברהם היימן, נתמנה מתוך מחלקת ההסברה של הסוכנות היהודית, עמה נרקם שיתוף פעולה. גוף הסברה נוסף בשם לשכת הקשר לעיתונות הוקם במטה הכללי של צה"ל תחת משרד הביטחון.

הקמת גופים אלה בתווך של מלחמת העצמאות, הובילה לכך שלא נתגבשו דפוסים ונוהלי עבודה מוגדרים עבור שירותי ההסברה. רוב העוסקים בנושא לא היו בעלי הכשרה מקצועית מתאימה, וסמכויות הממונים לא הוגדרו מראש. התנהלו כפילויות בין שני הגופים הללו, ולא נעשתה חשיבה מעמיקה לטובת ארגונם של יחידות ההסברה השונות.

עם סיום הקרבות, נעשה ניסיון לארגן את שירותי ההסברה תחת משרד ראש הממשלה, שלפי עמדתו של דוד בן-גוריון זה היה מקומם. במשרד, הוקמו "שירותי ההסברה (מודיעין)" אשר נחלקו לשש יחידות משנה: עיתונות פנים, עיתונות חוץ, שירות השידור, מכון לחקר דעת הקהל, אגף ליחסי ציבור של משרד הביטחון, ויחידת הקשר לעיתונות של צה"ל. בראש שירותים אלה עמד גרשון אגרון, מייסדו של הפלסטין פוסט ועורכו הראשון. משנת 1950 עד 1967 עברו שירותי ההסברה הללו גלגולים ארגוניים. שירותי המודיעין התחלקו לשלוש מחלקות :

 לשכת עיתונות חוץ - תפקידה היה לספק לכתבי החוץ מידע עדכני אודות פעילות הממשלה. ב-1 בינואר 1952 אוחדה הלשכה עם לשכת העיתונות הממשלתית.
 לשכת העיתונות הממשלתית - תפקידה היה לספק לעיתונות הישראלית ולכתבי החוץ בישראל מידע עדכני באופן יומיומי על פעולות הממשלה ומוסדות ממלכתיים אחרים. יחידות המשנה שלה היו: מחלקת החדשות, שפרסמה בולטין ידיעות יומי על פעולות משרדי הממשלה, יזמה מסיבות עיתונאים וכדומה. מחלקת הקשר לעיתונאי חוץ שטיפלה בכתבים, עיתונאים, סופרים, צלמים ואנשי רדיו וטלוויזיה שביקרו בארץ כאורחי הממשלה או ביוזמתם. המחלקה למידע שריכזה חומר על חיי המדינה, הכינה סקירות רקע על נושאים אקטואליים וסיפקה מידע למוסדות בחוץ לארץ. המחלקה לפרסומים בלועזית שהכינה תרגומים יומיים באנגלית של המאמרים הראשיים בעיתונות העברית. מחלקת הצילומים שביצעה סיקור צילומי שוטף של מרבית תחומי החיים במדינה וסיפקה חומר מצולם לעיתונות פנים וחוץ. מחלקת המודעות והפרסום ריכזה מודעות ממשלתיות בתשלום, נתנה ייעוץ מקצועי למשרדי הממשלה ותכננה עבורם מבצעי הסברה.
  שירות השידור - מילא תפקיד חשוב בהסברת החוץ של ישראל על ידי שידוריו בשפות זרות בישראל עצמה, למדינות ערב ולמדינות מעבר לים באמצעות "קול ציון לגולה". שידורים אלה זכו להערכה ולאמון רב בקרב המאזינים במדינות ערב בגלל מהימנותם והמידע הרב שהיה להן על הנעשה במדינות ערב, משום שפנו בין היתר לקהל זה. באמצע שנות השישים הפך השירות לתאגיד.

למחלקות אלו נוספה מחלקה להסברת פנים, שתפקידה היה להביא את בעיות הממשלה ופעולותיה לידיעת אזרחי המדינה. שמה של מחלקה זו שונה ל"מנהל ההסברה" ב־1954, וב־1955 הועברה לידי השר בלי תיק זלמן ארן, כאשר שלוש המחלקות האחרות נותרו באחריות משרד ראש הממשלה. כאשר מונה ארן לשר החינוך, הוא העביר את מנהל ההסברה למשרד החינוך, ושם המנהל שונה למרכז ההסברה. המרכז סייע להסברת חוץ על ידי עריכה, הוצאה לאור והפצה של עלונים, חוברות, ספרים וכרזות. המחלקה לפרסומים של המרכז השתתפה עם משרדי הממשלה האחרים בהוצאה לאור של חומרי הסברה בכתב ובהפצתם לאזרחי ישראל. המחלקה לסרטים של המרכז, הפיקה סרטים דוקומנטאריים קצרים להסברה בישראל ובחוץ לארץ. המחלקה גם עסקה בפיקוח אומנותי וניהול משא ומתן להפצת סרטי המרכז בחוץ לארץ.

בנוסף לגופים הללו, היו גופים שונים בממשלה ומחוצה לה שהיו אמונים על ההסברה הישראלית. בממשלה, למשרד הביטחון ולצה"ל היו יחידות נפרדות שעסקו בהסברה: אגף יחסי הציבור במערכת הביטחון, כחלק מאגף המודיעין של צה"ל, היה אחראי על הסברת מערכת הביטחון מחוץ לצה"ל. הקצין שעמד בראשו פעל גם כדובר צה"ל. תפקידיו היו לתכנן ולארגן את ההסברה בנושאי ביטחון שוטף: להסביר לציבור בישראל ובחוץ לארץ את בעיות הביטחון המיוחדות של ישראל ואת אופיו וייחודו של צה"ל, להכין חומר הסברה בכתב על מערכת הביטחון בישראל בכלל וצה"ל בפרט ולהפיצו בקרב אזרחים, לטפל בביקורי אורחים זרים וישראלים במתקני צה"ל ולתאם בין מערכת הביטחון והצנזורה הצבאית עם מוסדות ממשלתיים האחרים. פעולות אלה בוצעו על ידי יחידות המשנה של האגף: ענף הקשר לעיתונות וענף יחסי הציבור.

במשרד החוץ, נחשבה עבודת ההסברה בשנותיה הראשונות של המדינה, כחלק מתפקידי המחלקה המדינית. בהמשך הוקמה מחלקת הסברה נפרדת, שמנהלה נכפף במישרין למנהל הכללי של משרד החוץ. המחלקה, חולקה למדורים אחדים ותיאמה את עבודתם של נספחי ההסברה והעיתונות בשגרירויות ישראל בחוץ לארץ, וכן קבעה את מסגרת הפעולות, התקציב והתכנים של עבודתם של שלשה מרכזי אינפורמציה בחוץ לארץ: בניו יורק - לאמריקה הצפונית, בבואנוס איירס - לאמריקה הדרומית ובפריז - לארצות דוברות צרפתית באירופה ובאפריקה.

המחלקה להסברה הקציבה כספים להזמנת עיתונאים ואנשי רדיו וטלוויזיה, מדינאים ואישי ציבור בעלי מעמד בארצם לביקור בישראל. בתיאום עם גורמים כמו לשכת העיתונות הממשלתית, סיפקה המחלקה סרטים על ישראל, תצלומים ועלונים שסופקו לנציגויות הדיפלומטיות של ישראל בחוץ לארץ. משרד התיירות, אשר הפך מאגף במשרד ראש הממשלה למיניסטריון נפרד ב 1963, תרם לנושא ההסברה גם כן. כמה ממחלקותיו עסקו בהוצאת פרסומים בענייני תיירות, בהזמנת עיתונאים ואורחים אחרים לבקר בישראל ובניהול לשכות התיירות במספר בירות בחוץ לארץ שגם הן עסקו בהפצת חומר שהכיל ערך תיירותי-הסברתי.

משרד האוצר ורשות ההשקעות, כחלק מתפקידם היה להפיץ מידע על ישראל כדי לעודד בה השקעות וכדי להגביר את הסחר עמה ובעיקר כדי לעודד את הייצוא הישראלי. עבודה זו נעשתה על ידי נספחים לענייני מסחר במספר שגרירויות ישראל בחוץ לארץ.

דוברי משרדי הממשלה השונים היוו זרוע הסברתית בכך שקיימו מגע שוטף עם העיתונות הישראלית ועם נציגי העיתונות הזרה בכל הנוגע לפעילות משרדיהם ושריהם. הם עשו זאת על ידי פרסום הודעות בכתב, קשר בעל פה, קיום מסיבות עיתונאים, ועריכת סיורים. דוברי המשרדים שעסקו בענייני הסברה היו: חוץ, ביטחון והאוצר. למשרד ראש הממשלה, כמו גם לממשלה, לא היה דובר במרבית שנות קיום המדינה.

פרט לממשלת ישראל, גופים נוספים, עסקו בהסברה הישראלית, נוסף על הפעילות השוטפת לקידום מטרותיהם: מחלקות העיתונות וההסברה של קרן היסוד, הקרן הקיימת לישראל, המגבית היהודית המאוחדת, מפעל אגרות מלווה העצמאות והפיתוח ("הבונדס"), ההסתדרות הכללית, הסוכנות היהודית לארץ ישראל, ארגוני סטודנטים, מחלקות של מוסדות ישראלים להשכלה גבוהה וארגונים וולנטארים כהדסה ועוד.

פיצול גורמי ההסברה הישראלית, כפי שתואר לעיל, היה מקור לביקורת מתמדת על ידי מבקר המדינה שחשף פגמים בעבודת משרד החוץ. אזכור ענייני ההסברה שב ועלה בדיונים בכנסת, בייחוד בשעות דיון על מדיניות חוץ. אולם, ביקורת חריפה ושיטתית על ההסברה הישראלית, הראשונה מסוגה בישראל ובכנסת בפרט, הושמעה בעקבות תקרית קיביה בה פעל צה"ל בשטח ירדן בה נהרגו 60 אזרחי הכפר. עקב החשש ליצירת תדמית שלילית לישראל, כתוצאה מהתקרית, היה זה חבר הכנסת בנימין מינץ, ממפלגת פועלי אגודת ישראל, שטען לראשונה כי ערך ההסברה יקר מפז, ויש לייחס לה אותה דרגת חשיבות כמו לענייני ביטחון או הספקת מזון לאוכלוסייה.

מבצע קדש, שנערך באוקטובר 1956 חשף חולשות בתחום ההסברה. בכירים במשרד החוץ טענו כי התקדמותו של צה"ל בשטח סיני עשויה להתקבל ברחבי העולם כהתגרות למלחמה. מתוך כך, ב-9 בינואר 1957 העלה ח"כ אריה אלטמן, מתנועת החירות, הצעה לסדר היום על "פעולת ההסברה של הממשלה בחוץ לארץ" ובה טען כי "כמעט אין נעשית פעולת הסברה בחוץ לארץ. מה שמסבירים- מסבירים באיחור זמן, ומה שמסבירים- מסבירים רע... הצדק והמוסר לצידנו, וכיצד לא הצלחנו להוכיח לעולם כי מבצע סיני לא היה פעולה של תוקפנות אלא פעולה שבאה למנוע השמדה?" הצעה זו הדגישה את הדיון הציבורי התוסס בגין מגבלות ההסברה הישראלית.

תגובתה של שרת החוץ, גולדה מאיר, הבהירה את עמדת ההסברה של משרד החוץ נוכח הביקורת שהועלתה. "המשרד מתקשה 'להסביר את ההסברה'" טענה גולדה מאיר, עקב מדיניות הממשלה הנעה סביב שיקוליה הביטחוניים צבאיים ומטרותיה המדיניות-חיוניות. ראש הממשלה, דוד בן-גוריון אישר את גישה זו כאשר הסביר כי סודיות המבצע מנעה כל פעולת הסברה מוקדמת. נוסף על הנימוק של מציאותה הביטחונית של ישראל, מאיר טענה כי תקציב ההסברה, שהשפעתו על היקף הפעולה וטיבה ניכרת, הוא קבוע ומדוד מאוד, וקשה לחרוג ולפעול מעבר לגבולות אותם מציב לתיחום ההסברה.

בשנים שלאחר מכן חלה מגמת התרחבות בעבודת ההסברה של משרד החוץ, שכללה הוצאות לאור שונות, תוכניות רדיו, תערוכות, הקמת שני מרכזי אינפורמציה סמוך לשגרירויות בבואנוס איירס ובפריז ועוד. מאמצים אלו הובאו לכדי דיון במושבי הכנסת השונים במיוחד לאור המתיחות שגברה בין ישראל לשכנותיה בשנים שקדמו למלחמת ששת הימים (בין 1964-1967).

הקמת "הנהלת שירותי ההסברה"
על רקע המתיחות הקיימת בין ישראל לשכנותיה, פשיטת צה"ל על הכפר א-סמוע שמדרום לחברון, ב-13 בנובמבר 1966, העלתה ביקורת בכנסת. בדיונים נטען כי האמצעים אינם מספיקים מבחינה הסברתית והיעדר התיאום בין כל הגורמים ההסברתיים בולט וניכר. ביקורות אלה, עודדו את מינויו של ישראל גלילי, באותה שנה, כאחראי על שירותי ההסברה במשרד ראש הממשלה מטעם ראש הממשלה, לוי אשכול. גלילי, היה מבכירי ההגנה, ומראשי סיעת המערך. עם הצטרפותו כבכיר במפלגת הקואליציה לממשלה ה-13 כשר בלי תיק, מינויו במשרד ראש הממשלה כאחראי על עבודת התיאום והפיקוח בתחום ההסברה, השקיט את הביקורות שהושמעו כנגד הממשלה באותה התקופה.

בתפקידו זה, פיקח ישראל גלילי על פעולת מרכז ההסברה, שפעל במסגרת משרד החינוך, וכן גם על לשכת העיתונות הממשלתית, שירות הפרסומים ושירות הסרטים. השר גם היה ממונה על ביצוע חוק רשות השידור. מינוי השר, תחת אחריות משרד ראש הממשלה, יצר למעשה גוף גג מתאם חדש בשם הנהלת שירותי ההסברה. אין זה היה משרד מיניסטריאלי אך למעשה, שימש גוף זה כבסיס ליצירת משרד ההסברה בעתיד. עם פעילות ההנהלה, צומצמה פעולת הגוף הקודם, מרכז ההסברה, שנצטרף לגופים הסברתיים אחרים, ויחידות כגון שירות הסרטים והפרסומים שהיו כפופות קודם למרכז הועברו לאחריותו של גוף הגג החדש. תחת הנהלת שירותי ההסברה, עבדו במשרד ראש הממשלה כ־120 עובדים והתקציב שעמד לרשותן הגיע לכדי 5,500,000 לירות ישראליות. במהלך מלחמת ששת הימים, נוספה יחידה נוספת לגוף זה בשם מרכז ההדרכה שהיה אחראי לפתח פעולות הסברה בקרב סטודנטים זרים בישראל, סטודנטים ישראלים היוצאים לחוץ לארץ ובארגונים וולונטאריים.

אם נמפה את תמונת המצב בתחום ההסברה הממשלתית בשנת 1967, נבחין בריבוי של גופים: הסברת חוץ הייתה באחריות שר החוץ, ישראל גלילי היה אחראי על שירותי ההסברה במשרד ראש הממשלה ושר הביטחון היה אחראי על דובר צה"ל.

למעשה, מקום המדינה, סבלה פעולת ההסברה מבעיה זו כמאפיין טיפוסי של המינהל הציבורי–הממשלתי בישראל ובכלל. המבנה הממשלתי-קואליציוני גרם לפיצול בין השרים, המייצגים מפלגות שונות, אשר לא נטו לוותר על תחומי אחריותם. תופעה זו מנעה טיפול מהיר ומוסמך בבעיות הסברה, או לחלופין גרמה במישרין לחוסר תיאום ולסתירות בצורת הטיפול, תוך חדירתו של גורם ממשלתי אחד לתחום אחריותו של האחר. רק לעיתים רחוקות נתבקשו האחראים למסור חוות דעת מקצועית לממשלה לפני קבלת החלטה חשובה. כפילויות אלו השפיעו גם בשטח, וחומרים זהים הופקו במשרדים שונים: הדפסת חומרי מידע, הפקות סרטים, עד לכדי הזמנות אורחים (ובייחוד עיתונאים). חוסר כוח אדם ותקציבים, ואי מינוי דובר לממשלה שזה עיסוקו העיקרי רק החמירו את התנאים שעמדו לרשות הגורמים הללו.

בהיעדר דובר לממשלה ושר אחד שההסברה כולה באחריותו, נמנעה קביעת מדיניות הסברה ברורה, וקביעת מטרות עבודה. הממשלה לא ריכזה הנחיות ונוהלי הסברה לעוסקים בתחום ולפיכך נמנע תכנון ההסברה לטווח ארוך. הפיצול בין זרועות ההסברה השונות והיעדר תיאום מספיק או הכוונה ממשלתית מרכזת הכינו את הבסיס לזעזוע שעתיד היה להתרחש במערכת הסברה הישראלית.

ליקויים אלו, נחשפו בתקופת משבר ההסברה של מלחמת ששת הימים והביאו לתביעות לחולל שינוי במערך ההסברה.

משבר ההסברה במלחמת ששת הימים
בימיו הראשונים של המשבר שקדם למלחמת ששת הימים, כאשר הכוחות המצריים נכנסו לסיני ב-14 במאי 1967, שררה בארץ מבוכה פנימית שנבעה מהעדר מדיניות ברורה. כתוצאה מכך, עבודת ההסברה הושפעה באופן שלילי. אולם, כאשר הוקמה ממשלת ליכוד לאומי בראשותו של לוי אשכול, התארגנות שירותי ההסברה נעשתה במהירות יחסית. הופעלה ועדה בין-משרדית לתיאום הסברה בראשות המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה. בראש הוועדה עמדו: ישראל גלילי כיו"ר, אבא אבן שר החוץ, מנחם בגין שר בלי תיק, יוסף בורג שר הסעד, מרדכי בנטוב שר השיכון, משה דיין שר הביטחון, ומשה קול שר הפיתוח והתיירות. השתתפו בה נציגי מרכז ההסברה, לשכת העיתונות הממשלתית, רשות השידור, מנהל מחלקת ההסברה של משרד החוץ, דובר צה"ל, ומנהל מחלקת ההסברה של ההסתדרות הציונית העולמית.

מאות כתבי החוץ שהחלו להגיע לישראל, חייבו הקמת מנגנון גדול של פקידי עזר כמתורגמנים, כתבניות, שליחים ועוד שיטפל בהם ובצורכיהם עבור מטרות ההסברה הישראליות. לשכת העיתונות הממשלתית, שקיבלה תגבורת מתנדבים, טיפלה בכתבי החוץ והייתה כפופה להנחיות משלושה גופים: משרד ראש הממשלה באמצעות השר גלילי ולשכתו, משרד החוץ באמצעות דובר המשרד ומנהל מחלקת ההסברה וכן מדובר צה"ל. מתווה פעילות ההסברה כלל ארגון מסיבות עיתונאים עם שרים וקציני צה"ל שהעבירו תדרוכים ושיחות רקע, ארגון סיורים לכתבי החוץ בריכוזי ההתארגנות של צה"ל וכן בריכוזי התארגנות העורף האזרחי.

נעשה שיתוף פעולה בין הצנזורה הצבאית לבין כתבי החוץ תוך אמון הדדי וכמעט לא נמנעו העברות חומרים. לכתבים הותר לנוע במספר אזורים באורח חופשי ושירותי הטלפון, המברקה והטלקס פעלו כסדרם. במקביל עסק משרד החוץ בהעברת המסרים העיקריים של ההסברה בישראל ומחוצה לה. סופקו ידיעות על מהלך העניינים המדיניים והצבאיים, הופצו פרסומים בכתב, הקלטות, שידורי רדיו, צילומים, קטעי טלוויזיה וסרטים. תערוכות שוגרו לחוץ לארץ ומספר נציגויות ישראליות בעולם הוציאו פרסומי הסברה בשפות מקומיות שונות.

אולם, למרות מאמצים אלו, החלו להיווצר קשיים במערכת ההסברה, כאשר הקושי המרכזי מביניהם היה שאלת הסמכויות. לועדה הבין-משרדית לתיאום שירותי ההסברה לא ניתנו סמכויות ולא תקציבים ולכן לא הייתה יעילה. לשר ישראל גלילי לא היו סמכויות לגבי הסברת חוץ שהייתה בתחום אחריותו של שר החוץ, ואילו דובר צה"ל קיבל הנחיות מהרמטכ"ל ומראש אמ"ן. דוגמה בולטת לבעיה זו הייתה החלטתו של מנהל קול ישראל להזמין את האלוף (במיל.) חיים הרצוג לשדר שיחות פרשנות ברדיו. הרצוג נועץ באנשי המודיעין אך לא קיבל הנחיות מגורמים מדיניים אזרחיים. בניגוד למדיניות הממשלה, שתבעה להגברת הערפל וחוסר הוודאות לגבי כוונותיה, טען הרצוג במשדרו כי יש לשאוף לפיזור ערפל המלחמה שהפך לדומיננטי וסמיך.

קושי נוסף למערכת ההסברה, היה גילויי חוסר האמון בקרב הציבור הישראלי כלפי ממשלת לוי אשכול. שירותי ההסברה לא יכלו להתערב בוויכוח המפלגתי ציבורי שקדם להקמת ממשלה זו, אף על פי שראש הממשלה, שר החוץ והשר הממונה על שירותי ההסברה במשרד ראש הממשלה היו בין המתנגדים למהלך זה. ראשי שירותי ההסברה נותרו ללא קו מנחה מדרג השרים. הם נאלצו לאלתר, על פי יכולתם וכישרונם, ללא מדיניות מוגדרת, להוציא את שנאמר בישיבות הממשלה.

מלחמת ששת הימים והמערכה המדינית הצמודה לה, הביאו לשינוי יסודי במצבה הבין־לאומי של ישראל וכתוצאה מכך גם בתדמיתה. המאורעות גרמו למשבר קשה ביותר שזעזע את מערכת ההסברה לשלוחותיה. המלחמה עצמה היוותה שלב בתוקפנות הערבית כנגד ישראל, בסיועה ותמיכתה של ברית המועצות, בכל הזירות: צבאית, מדינית, כלכלית, תעמולתית ופסיכולוגית. באותם ימים מאמצי הדיפלומטיה הציבורית של ישראל התנהלו באינטנסיביות על מנת לגייס דעת קהל שנענתה למען זכות קיומה של ישראל נוכח כוונות ההשמדה המוצהרות בעולם הערבי.

עם פרוץ המלחמה, ישראל זכתה להבנה ולאהדה גלובאלית. ניצחונותיה הצבאיים, הפכו במהרה את עולם דימוייה של ישראל לכדי דימויי ניצחון ותעוזה. ישראל זכתה לתדמית חיובית כ"ישראל היפה": מדינה חלוצית, ששורשיה נבעו מן ההיסטוריה היהודית הקדומה. לפיכך, תבוסת צבאות מצרים, ירדן וסוריה מידו של צה"ל עוררה הערכה והתפעלות. לצד הדיווח על המיעוט הערבי ובעיות דת ומדינה, הכתבים הזרים הדגישו בדיווחיהם את הקיבוצים, חיילות הח"ן, ארכאולוגיה והישגיה של האומה המתפתחת. אולם, כנגד ישראל, הופעלה בנוסף מערכה מדינית-תעמולתית באו"ם ומחוצה לו שיצרו אתגר מרכזי בתחום ההסברה.

לאחר סיום הקרבות, נערמו קשיים נוספים על ההסברה הישראלית. החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם התפרשה בעולם כקריאה לישראל לסגת מן השטחים שכבשה. אולם, כאשר ישראל לא נסוגה והמשיכה לצפות ממנהיגי ארצות ערב שיבואו לשולחן המשא ומתן, חלה הסתייגות ממדיניותה של ישראל בנידון. גם הוויכוחים הפנימיים בארץ שפרצו בקשר לעתיד השטחים הכבושים הקשו על ההסברה בחוץ לארץ.

השינוי באווירת התמיכה הבין־לאומית כלפי ישראל היה חד. עד עתה, היו אלה ארצות ערב, שהואשמו כצד המנצל את מצוקת הפליטים הערביים, המנסה להביס את "ישראל היפה". אך מאז מלחמת ששת הימים, התהפכו הצדדים. האזכורים רק התגברו בדבר מאבקם הצודק של הפליטים הערביים, נגד ישראל החזקה והעצומה, שגזלה מהם את זכות השיבה לבתיהם. מהפך זה, כמשבר הסברתי, שגורמי ההסברה הישראלית התקשו לעמוד מולו, מצא ביטויו במאמרים שהאשימו את ישראל בשיכרון ניצחון, מיליטריזם, שאיפת התפשטות טריטוריאלית, דיכוי ערבים ועוד.

שינוי זה, הביא לתחושה בציבור הישראלי לפיה ישראל נמצאת בנחיתות הסברתית, וכתוצאה מכך עלו הביקורות על הליקויים במערכת ההסברה המשלתית. ביקורת זו, בציבור בכלל ובכנסת בפרט הלכה והתגברה. מאז 19 ביולי 1967 החלו דיוני ביקורת בכנסת בדבר מחדלי מערכת ההסברה למול ניצחונותיה של המערכת הצבאית. כנגד השר גלילי נמתחה ביקורת כי היוזמה ההסברתית מתגלה לעיתים לקויה ומשותקת כשהיא אינה מדביקה את המאורעות השוטפים. התיאורים העוינים מקדימים את פעולות הממשלה ועדיין קיים פיצול סמכויות. ההסברה הישראלית משוללת ראייה לטווח ארוך, ולפעמים סוטה וחורגת מהקו הרשמי של הממשלה.

מסוף דצמבר 1967 ואילך, התרבו השאילתות בכנסת על התערערות מצבה ההסברתי של ישראל בחוץ לארץ, ובייחוד על ריבוי ההתקפות עליה בכלי התקשורת, ועל התגברות התעמולה הערבית העוינת. נשאלו שאילתות בדבר הצורך לשתף פעולה עם פרסומאים מקצועיים ואנשי יחסי ציבור בפעולות ההסברה. בייחוד, נמתחה ביקורת על העדר הסברה מספקת בארצות הברית.

הלחץ על הממשלה בעניין ההסברה הישראלית לא פסק. אבא אבן, שר החוץ, וישראל גלילי השיבו לשאילתות שונות, עד שלחץ הציבור גבר וב-26 במרץ 1969 הודיע השר גלילי כיו"ר הועדה הבין-משרדית לתיאום ההסברה הממשלתית על מינוי ועדה, במסגרת הוועדה הקיימת, לבדיקת תיאום שירותי ההסברה בישראל ומחוצה לה. גלילי הצהיר בכנסת כי "הניסיון שנרכש לאחר מלחמת ששת הימים, הביא אותי למסקנה כי המערכת הכללית של ההסברה הישראלית אינה מתאימה לצרכים, לא מבחינת המבנה ולא מבחינת הממדים של הפעולה... באתי לכדי מסקנה כי דרושה רפורמה של מבנה מערכות ההסברה במגמה לבנותן כמערכת אחת משותפת שאינה מפרידה בין פעולת ההסברה בישראל לבין הפעולה בחוץ לארץ"

הצעת הרפורמה של ועדת פלד
חברי ועדת השרים לענייני הסברה החליטו ב-24 בפברואר 1969, על מינויה של ועדה שתפקידה לבחון את מערך ההסברה של ישראל, בפנים הארץ ומחוצה לה. הוועדה תבדוק את האמצעים והשיטות המופעלים בשטח ההסברה, תיחום הסמכויות בין המשרדים השונים והתיאום ביניהם בענייני הסברה בארץ וחוץ לארץ. בראש הוועדה שמנתה ארבעה אישים, מונה האלוף (במיל.) אלעד פלד כיו"ר. הוועדה גבתה כ־52 עדויות משרים, עיתונאים, בכירים בהסתדרות הציונית העולמית ועוד. היא ניסתה להתחקות אחר הקווים המאפיינים של תדמיתה של ישראל בחוץ לארץ, בחנה את הקשר בין הסברה וקווי מדיניות הממשלה בארץ והסיקה כי לא תמיד מלווה השיקול ההסברתי את החלטות הממשלה. היעדר תהליך ממוסד שיביא לשינוי אוטומטי בהיבט הסברתי, בולט בחסרונו בשיקולי הממשלה והחלטותיה.

הוועדה בחנה את נושאי הייסוד של ההסברה הישראלית, מטרות ההסברה והבעייתיות שבה. במסקנותיה צוין כי מגמת ההסברה היא שהעיקרון המרכזי של מדיניות הממשלה יקלט בתודעת דעת הקהל העולמית. הוועדה גם בחנה את ציבורי היעד של ההסברה, וריכזה ותחמה את יעדי ההסברה בחוץ לארץ ויעדי ההסברה בארץ. הוועדה דנה בגין נושא ההסברה לערבים, האמצעים והשיטות הקיימים לרשות מערכות ההסברה, אך עיקר מסקנותיה הוקדשו לבחינת ארגוניה ומבניה של מערכת ההסברה הקיימת.

חשיבות ועדת פלד, עבור נושא ההסברה הייתה בהסיקה כי ריבוי הרשויות הוא אחד הגורמים לליקויים בפעולות ההסברה. הוועדה סברה כי עקב אמצעי התקשורת המודרניים, פתיחותה של ישראל בפני עיתונאים ואורחים ואופייה הדמוקרטי של המדינה אין אפשרות להפריד בין ההסברה בפנים הארץ להסברה מחוצה לה. אי לכך, הוועדה קבעה כי יש להקים רשות הסברה סמוכה למשרד ראש הממשלה שתפקידיה יכללו: איסוף מידע על מצבה התדמיתי של ישראל בעולם, קביעת קווי הסברה עיקריים וניסוחם בהתאם לקווי מדיניות הממשלה, הפצת תדרוכים וחומר רקע להסברה בין גופי ביצוע ההסברה בארץ, מחקר שוטף ומעקב מתמיד אחר מעמד ישראל בתפוצות, הכנת חומר הסברה להפצה בישראל ומחוצה לה, הפעלת גופי הסברה רשמיים ולא רשמיים למטרות ההסברה השונות ועוד. הוועדה כללה במסקנותיה את מבנה הרשות שעתידה לקום ויחידותיה, מתווה הנהלת הרשות ואופן ביצוע פעולות ההסברה במסגרתה. הוועדה הגישה את מסקנותיה ב-25 בנובמבר 1969 לועדת השרים לענייני ההסברה, תוך ציון חובת הגדלת התקציבים וגיוס סגל מקצועי כנדרש.

דו"ח ועדת פלד לא פורסם בשלמותו, אך תוכנו הכללי נודע לציבור. בעיתונות פורסמו ידיעות על כך שישראל גלילי מוכן לעמוד בראש משרד הסברה אם יוקם, ושמנחם בגין מוכן לקבל על עצמו את האחריות על ההסברה בחוץ לארץ. גולדה מאיר, ראש הממשלה, שמונתה במרץ 1969 לאחר פטירתו של לוי אשכול תמכה אף היא ברעיון להקמת משרד הסברה. אולם, ההתנגדות הקשה ביותר לרעיון הגיעה מצדו של שר החוץ, אבא אבן. אבן חשש כי הקמת משרד שכזה תביא לנטילת תקציבים, כוח אדם וסמכויות ממשרדו. למרות זאת, בנימוקו טען כי רק מדינות בעלות תדמית טוטליטרית מקימות משרדי הסברה, כאשר כוונתו התפרשה לצדו התעמולתי של המונח הסברה. דו"ח ועדת פלד ומסקנותיה נגנזו.

התעמולה בצל המלחמות בין השנים: 1969-1973
מלחמת ששת הימים נסתיימה, אך מלחמת ההתשה נמשכה, וישראל הייתה במוקד ההתעניינות הבין־לאומית. בשנים 1970-1967, הוכפל מספרם של כתבי החוץ בארץ כל זאת מבלי שגדלו האמצעים לטיפול בהם. בתקופה זו גברה הדרישה, ברוח מסקנות ועדת פלד, כי יוקם משרד הסברה. שר החוץ המשיך בהתנגדותו לכך, והציע כי משרדו ייטול את האחריות על טיפול בכתבי החוץ הנמצאים בארץ. גם משרד האוצר התנגד להקמת משרד חדש מבחינה תקציבית. השר גלילי, שהיה המועמד המוביל לכהן בתפקיד שר ההסברה, הבין כי הקמת משרד שכזה תגרום לעימות מתמיד עם משרד החוץ, ולכן הודיע על התפטרותו מתפקידו בהנהלת שירותי ההסברה. האחריות על הנהלת שירותי ההסברה הוחזרה למשרדה של ראש הממשלה, גולדה מאיר, כאשר זו הודיעה רשמית ב-31 במרץ 1970 כי אין אמת בידיעה כי יוקם משרד הסברה עם סמכויות גם בענייני הסברת חוץ.

ב-1 באפריל 1970 הופעלה תוכנית לארגון מחדש של שירותי ההסברה. שירות הסרטים והפרסומים הוחזרו לאחריותו של מרכז ההסברה במשרד החינוך ומרכז ההדרכה הועבר לאחריותו של משרד החוץ. לשכת העיתונות הממשלתית נשארה אומנם במשרד ראש הממשלה אך האחריות להסברת חוץ נשארה בידי שר החוץ. באותו החודש הקים משרד החוץ מועצה מייעצת להסברה שמנתה 40 חברים. לאחר הקמת המועצה, היא צומצמה במספר חבריה ונתכנסה בקביעות תוך הנהגת מספר שינויים פנימיים בתוך המשרד. למרות השינויים הללו שהונהגו בעבודה ההסברתית-טכנית, לא חל שיפור משמעותי בתחומים כמו הטיפול בעיתונאיי החוץ הפקות הסרטים ועוד. הפיצול, הכפילויות והבזבוז נמשכו ולכן, כל אותה העת נשמעה על כך ביקורת בכנסת.

מלחמת יום הכיפורים, שפרצה באוקטובר 1973, פתחה מחדש את הביקורת על מחדלי ההסברה בחוץ לארץ, והוכיחה כי לא חל שינוי משמעותי בעבודת משרד החוץ בפן ההסברתי. יחידת דובר צה"ל התקשתה לטפל ב-900 כתבי החוץ שהגיעו לסיקור האירועים. פורום ההסברה המיוחד, שהופעל בימי המלחמה כעזר ליחידה, התכנס באופן יומי וכלל נציגים רבים מתחום ההסברה אך נעדר ממנו נציג ממשרד החוץ. עקב הביקורת במהלך המלחמה, על ראש יחידת דובר צה"ל, מונו מעל הדובר, האלוף אהרן יריב והאלוף שלמה גזית שתפקדו כמעין "שרים להסברה". לאחר מכן, שר הביטחון, משה דיין, מינה בכיר נוסף, תת-אלוף אהרון אבנון, כאחראי על ההסברה בצה"ל. מכך ניכר היה כי המצוקה הארגונית בתחום ההסברה מוחשית וסבוכה.

כמו כן, שלא כמו במלחמת ששת הימים, במלחמה זו הצורך לשמור על  ערפל הקרב תוך כדי הסתרת הכישלונות ואי סדרים של ימי הקרבות הראשונים גבר על הצורך ההסברתי, ולא תמיד התאפשרה גישה חופשית לכתבי החוץ אל אזורי הקרב ומקורות האינפורמציה. מניעת גישה זו, כמדיניות ממשלתית פגמה בצורה קשה באמינותה של ממשלת ישראל בעיני העולם. כתבים אלו, דיווחו בהתאם, על נקודות התורפה והליקויים שהתגלו בתחום ארגון הדוברות והצנזורה.

לאחר המלחמה, החלה בארץ תסיסה בקרב הציבור והמערכת הפוליטית בדבר מחדלי המלחמה הרבים., הוקמה ועדת חקירה כדי לבחון את אירועי המלחמה, והביקורת הציבורית הקשה כלפי הממשלה הופנתה גם לעבר הנושא ההסברתי. למרות נתוני משרד החוץ שהוצגו בכנסת בדבר אחוזי אהדה גבוהים לישראל לעומת אחוזים זעומים לטובת מדינות ערב הועלו תביעות בנוגע לפערים התדמיתיים המפרשים את הצלחותיה המדיניות-צבאיות של ישראל בעיני דעת הקהל העולמית והאמריקאית בפרט.

מעמדה הבין־לאומי של ישראל ב־1973 נפגע בצורה קשה, ולכך ניתן לייחס גורמים נוספים מלבד קשיי ההסברה הישראלית. הגורם המרכזי שביניהם הוא התעמולה הערבית. במלחמה זו, התגברה התעמולה הערבית שהשפעתה גברה עקב גורמים אובייקטיביים ובראשם עליונותם המספרית של מדינות ערב המרכזות משאבי נפט רבים, דולרים וגורמי טרור. עקב חשיבותו של גורם חומרי-צבאי זה לכלכלת המדינות בעולם, היו אלו האינטרסים הכלכליים-צבאיים שהכריעו את דעת הקהל העולמית במישרין או בעקיפין. גורם נוסף ניתן להשליך לסיסמתם החדשה של מדינות העולם הערבי, בדבר זכות האומה הפלסטינית למדינה משלה. קריאות אלו לעצמאותו של הציבור הפלסטיני, שהחלו להופיע ב־1971, הסבו את דעת הקהל העולמית מלהבחין בעולם הערבי כאומה ערבית גדולה השולטת על שטחים ענקיים, ולזהות אומה פלסטינית קטנה חסרת בסיס טריטוריאלי כלשהו.

הציבור הישראלי לא נשאר אדיש נוכח ההרעה הקיצונית במעמדה של ישראל, במיוחד לאור סממני עלייתה לתודעת העולם של ישות פלסטינית בתוך שטחה של מדינת ישראל. הלחץ הציבורי גבר יחד עם הביקורת הכללית שנמתחה על מהלכי הממשלה באותה תקופה, והממשלה שהוקמה לאחריה נכנעה לתביעה להקים משרד הסברה.

הקמת משרד ההסברה

ב-1 באפריל 1974 הודיע בכנסת שר המשפטים, חיים צדוק, על כך שהממשלה החליטה להקים משרד הסברה שירכז את פעולות ההסברה בישראל ומחוצה לה. המשרד, שהוקם בהשראת מסקנות דו"ח ועדת פלד, התבסס על גוף הנהלת שירותי ההסברה שחדל להתקיים. בראש המשרד מונה, שמעון פרס, מסיעת המערך, אשר כיהן בממשלה הקודמת כשר התקשורת הראשון. עם הקמת משרד ההסברה, הועברו אליו יחידות ממשרדי ממשלתיים שונים על תקציביהן ועובדיהם:
 לשכת העיתונות הממשלתית- ממשרד ראש הממשלה,
 מחלקת הפרסומים הממשלתית- ממשרד האוצר,
 היחידה לפרסומים, היחידה לטיפול בכתבי חוץ, מרכז האינפורמציה, חלק ממחלקת האורחים ויחידת התערוכות, סרטים ורדיו- ממשרד החוץ,
 מרכז ההסברה ושירות הסרטים- ממשרד החינוך.

עשרה ימים לאחר הכרזה זו, התפטרה גולדה מאיר מראשות הממשלה]. מהלך זה הוביל להקמת הממשלה ה-17 בראשותו של יצחק רבין, וסבב מינויי שרים בהתאם: שמעון פרס מונה לשר ביטחון, ואהרן יריב, שכיהן כשר התחבורה, מונה במקומו לשר ההסברה. יריב, אלוף (במיל.), שימש כראש אמ"ן בעבר ובתפקידים שונים בצמרת הצבאית. לאחר שחרורו מצה"ל הצטרף לסיעת המערך, ושימש כבכיר בסיעה בתפקידים שונים.

תוכנית העבודה של המשרד, עם כניסתו של השר אהרן יריב לתפקיד, ניסתה להגדיר ולקבוע תחילה, את תחומי אחריות המשרד, היקף האמצעים שיעמדו לרשותו ואת מהות קיומו. בירורים אלה נמשכו עד ספטמבר 1974 לערך, כאשר בדיון בין ראש הממשלה, שר האוצר והשר יריב נקבע היקף תקציב המשרד ותקני כוח האדם שיכללו בו. תחומי האחריות נקבעו לפי החלוקה הבאה: פעולות ההסברה בארץ ירוכזו תחת אחריותו של משרד ההסברה, ומשרד החוץ יהיה אחראי לפעולות ההסברה בחוץ לארץ. עוד נקבע כי, תוך שיתוף פעולה תמידי בין המשרדים, משרד ההסברה יספק למשרד החוץ חומרי הסברה לפעילותו בתפוצות.

יעדי ההסברה בארץ אומנם נקבעו כבר במסקנות דו"ח ועדת פלד, ובין אם הושפעה עבודת המשרד ממסקנות דו"ח זה ובין אם לאו, תוכנית העבודה של המשרד לשנת 1975 הדגישה את הטיפול ההסברתי באוכלוסיות בפנים הארץ. התוכנית יישמה דגש על הטיפול ההסברתי בזרים בארץ על סוגיהם: צליינים, תיירים נוכרים, תיירים יהודים הבאים לשהיות קצרות וממושכות ועוד. נוסף על כך, צוין בתוכנית זו, כי בנוסף להידוק הקשר ושיתוף הפעולה עם משרד החינוך והתרבות, ייעשה מאמץ לרתימת ארגונים וולונטאריים לפעולות הסברה ולהפקת סרטים וחומרי הסברה לחוץ לארץ.

מבנה המשרד ודפוסי עבודתו
משרד ההסברה שהתקיים במשך שנה אחת בלבד, משך זמן קצר בפועל, תרם לתשתית שירותי ההסברה. כפי שפרסם מבקר המדינה, המשרד יצר דפוסי עבודה ראשוניים לתיאום פעולות הגורמים הממלכתיים הקיימים בתחום ההסברה באמצעות הפורומים המתאימים שהקים.

תחת השר, אהרן יריב, עמד המנהל הכללי של המשרד, אלוף-משנה (במיל.) דוד פרחי שלפי הצעתו אורגן משרד ההסברה על יחידותיו. ביוני 1974, הוחלט להקים מספר פורומים על מנת להבהיר את בעיות היסוד המונחות מול נושא ההסברה ולתאם דרכי פעולה בעניינים שוטפים:
 פורום הנהלת משרד והפורום היומי
 פורום ההסברה הממלכתית
 פורום לענייני היום של רשות השידור
 פורום כתבי חוץ

פורום הנהלת המשרד, שהיה פורום פנימי, התכנס בפועל פעם אחת בלבד, אך הפורום היומי, שכלל את כל ראשי יחידות המשרד התכנס מדי יום אצל השר או אצל המנהל הכללי. פורום ההסברה הממלכתית, שנועד להיות הפורום הבין-משרדי והבין-מוסדי המתאם, התכנס בקביעות פעם בשבועיים. הפורומים האחרים נועדו רק למסירת אינפורמציה ולא לגיבוש מדיניות ותדירות התכנסותם לא הייתה קבועה. הפורום לענייני היום של רשות השידור התכנס אחת לשבוע, בלשכת השר או אצל המנהל הכללי, למסירת אינפורמציה שוטפת על מדיניות הממשלה ועל המצב הביטחוני-מדיני. פורום כתבי החוץ הופעל כשהיה צורך ענייני לקיים פגישות רקע או מסיבות עיתונאים, ומגע שוטף עם העיתונאים מומש באופן תמידי. רוב הפורומים הופעלו במחצית השנייה של 1974.

היחידות שהועברו ממשרד החוץ נטמעו בעבודת משרד ההסברה, והוקמו יחידות חדשות על בסיסן:
 אגף למעקב ותכנים
 שירות הסרטים הישראלי
 לשכת העיתונות הממשלתית
 שירות הידיעות היומי לכתבים זרים
 תיאום בין-משרדי

הקשיים שעמדו מנגד ופירוקו
למרות הניסיונות שפורטו לעיל, עקרון הפרדת הסמכויות והתיאום בין משרד החוץ לבין משרד ההסברה החדש צפה קשיים כבר מראשיתו, עקב אי בהירות באופן חלוקת תחומי האחריות. עובדי ההסברה שנשלחו לתפקיד בחוץ לארץ מונו על ידי משרד החוץ. בשהותם בחוץ לארץ, השליחים נכפפו למשרד החוץ והיו תחת אחריותו, והמגעים עם הארגונים היהודים בחוץ לארץ נשארו, גם הם, כפופים תחת משרד החוץ. הייתה זו למעשה, חריגה מייעודו הבסיסי של משרד ההסברה שתפקידו אינו יועד לרכז אדמיניסטרציות, כי אם לנהל תיאום בייצוגה של ישראל כלפי חוץ, עד כמה שאפשר. שרי המשרדים נועדו מספר פעמים לתיאום מתווה שיתוף פעולה, אך ההחלטה הסופית הייתה בידי ראש הממשלה. האחריות על אספקת חומרי ההסברה לחוץ לארץ הועברה, כאמור, לידי משרד ההסברה ב-15 באוקטובר 1974, תוך ניוד חלק מיחידותיו של משרד החוץ על עובדיהם ותקציביהם. עוד הוחלט כי מינוי הנציגים הנשלחים לחוץ לארץ יבוצע לפי החלטותיה של ועדה משותפת של שני המשרדים.

אי בהירות זו, צפתה חיכוכים, תחרות ומריבות בין המשרדים. הקשר המיניסטריאלי הרציף של משרד החוץ לגורמי ההסברה השונים מנע את כינונה של מערכת הסברה ישראלית בחוץ לארץ תחת המשרד החדש. נוצר מצב אנכרוניסטי שהגוף העוסק בהסברה בפועל, אחראי על כוח האדם ועל הפעלתו, ואחראי על הפיקוח הוא משרד החוץ. בעוד שמשרד הסברה, שתפקידו היה לקיים את תשתית ההסברה, היה מנותק מאותם גורמים שעוסקים בהסברה בפועל, כדוגמת נציגי ישראל בתפוצות. הייתה זו הנצחת הכפילויות במינהל הציבורי הישראלי כפי שהייתה קיימת עד הקמת משרד ההסברה, שלמעשה מנעה ממנו למלא את הפונקציות שלטובתן הוקם מלכתחילה.

קושי נוסף היה ריבוי הגופים הממשלתיים העוסקים בהסברה בהיקף נרחב. הן משרד החוץ, משרד התיירות ומשרד הביטחון על יחידותיהן, עסקו בפרסום חוברות הסברה, הפצת מידע לעיתונות חוץ, הכנת סרטים ותוכניות רדיו, הכנת תערוכות והשתתפות בהן, ייזום ותכנון כנסים ומפגשים בין־לאומיים. אלו היו אותם הכלים באמצעותם פעל משרד ההסברה, למעשה, לקידום ההסברה הישראלית. משרד ההסברה היה אמור היה לרכז את הגורמים הללו, אך למעשה לא נבחנה עבודת התיאום ביסודיות ונוצרו כפילויות שלא נדונו ולא נמצא להן פתרון.

עד מהרה התברר כי הסיכוי להקים משרד יעיל מתוחכם ומתואם, שירכז בידיו את כל סמכויות ההסברה במדינה, התגלה כבלתי ניתן להשגה על רקע המציאות הישראלית של יריבויות פנימיות, תחרות בירוקרטית, מאבקים אישיים ומפלגתיים ותחרות בין משרדית. גם ויכוחים עקרוניים ואי קבלת החלטות ברורות בסוגיית מדיניות ההסברה הממלכתית וייצוג שיקוליה במערכת המדינית, מנעו את הצלחת ניסיון הקמתו של המשרד החדש. משרד ההסברה לא רכש לעצמו סמכויות ברורות, לא נקבעה מדיניות בתחום זה וענייני ההסברה לא קיבלו עדיפות מתאימה בעבודת הממשלה. כפי שנטען בדיון בכנסת ב-22 בינואר 1975, שהצביע על תחילת מפלתו של משרד ההסברה, דלות אמצעי ההסברה הישראלית נכשלו מול שפע התעמולה הערבית. בכנסת, נמתחה ביקורת על הקשיים הארגוניים של משרד ההסברה, חוסר התיאום עם משרד החוץ ועל אי השימוש ההסברתי בקהילות היהודיות ובמנגנוניהן.

עקב הקשיים הללו והביקורת שנמתחה בעקבותיהם, אהרן יריב התפטר מתפקידו כשר ההסברה ופרש מהממשלה. ב-20 במרץ 1975 הודיעה הממשלה כי החליטה לבטל את משרד ההסברה ולפזר את יחידותיו. פירוק המשרד, שהחל ב-1 באפריל 1975, החזיר את הפונקציות העיקריות בתחום ההסברה בחוץ לארץ למשרד החוץ. אל שורות המשרד התקבלו בחזרה היחידה לפרסומים, מדור אורחים זרים, יחידת סרטים וטלוויזיה, יחידת הדרכה מקצועית ויחידת התערוכות. משרד ראש הממשלה הופקד על התיאום וקיבל לשורותיו את לשכת העיתונות הממשלתית, הטיפול בעיתונאים מבקרים ובנציגי הקבע של העיתונות הזרה, הפורומים לתיאום הסברה, המחלקה למעקב ושירות הידיעות היומי לכתבים זרים (I.N.S). פירוק המשרד הניב ביקורת קשה בכנסת, בה נטען כי כישלון ההסברה הוא אחד הכישלונות החמורים של ישראל במישור האדמיניסטרטיבי-ארגוני ויותר מכך, זהו כישלון בקו ההסברה ותוכנה. עצם ביטול המשרד עורר את השאלה האם כלל היה נחוץ להקימו.

אל מול קראות אלה טען דוד פרחי, המנהל הכללי של משרד ההסברה בתקופת פעילותו, כי גם לאחר פירוק המשרד, גיבוש מדיניות הסברה ממלכתית מחייב טיפול ברמה מיניסטריאלית. פרחי טען כי בנוסף למשרד עצמאי, ההסברה הישראלית מחייבת קשר הדוק, ללא גורמי תיווך, בין מערך ההסברה לבין מוקדי קבלת ההחלטות בתחומים מדיניים, ביטחוניים וכלכליים-חברתיים, שכן רק ברמה זו יתאפשר ייצוג השיקול ההסברתי בקבלת ההחלטות. על ההיבט ההסברתי לקבל משקל מתאים בשיקולי הממשלה, וזה העיקרון המרכזי שבגינו לא זכה המשרד למלא את ייעודו ההסברתי.

כתוצאה ממהלכי פירוק משרד ההסברה, הונהגו שינויים קלים בכמה מזרועות ההסברה שעיקרם היה למסד שיתוף פעולה בין לשכת העיתונות הממשלתית, שבאחריות משרד ראש הממשלה, לבין משרד החוץ. שיתוף פעולה זה שגרם לערעור וטשטוש תחומי אחריותן של היחידות, יצר מצב בו, החל משנת 1977, החלה לשכת העיתונות לפעול יותר להסברת המדיניות של ישראל בקרב עיתונאיי חוץ. לשם כך, ערכה הלשכה סיורים לכתבים אלו והחלה להזמין ארצה קבוצות של עיתונאים מארצות הברית ואירופה. פעילות זו, לפי טיבה, שייכת לתחום ההסברה של משרד החוץ ויצרה כפילות נוספת. כמו כן, משרד החוץ עבר תהליך של ארגון מחדש. במשרד הורכב אגף הסברה שבראשו עמד אחד מסגני המנהל הכללי. האגף נבנה מצירוף מספר יחידות קיימות של המשרד: מחלקת ההסברה, מחלקת העיתונות ודובר המשרד, מחלקת האורחים, המחלקה לקשרי תרבות ומדע והמחלקה לקשרי ציבור.

משבר ההסברה סביב החלטה 3379 של האו"ם
שאלת ההסברה ומחדליה לא הרפו מממשלת ישראל, ולכן עוד ביוני 1975 התחדשו ההתקפות והביקורת על ההסברה בחוץ לארץ, מכיוונים פרטיים וציבוריים. באותה השנה, העריכו פרסומאים בישראל, כי מדינות ערב השקיעו כ-100 מיליון דולר בהסברה, לעומת חצי מיליון דולר שהקציבה לכך מדינת ישראל. כתוצאה מכך, ניכר היה כי תדמיתה של ישראל הושפעה לרעה. דרך פעולתן של מדינות ערב השתלמה כאשר ב-30 בנובמבר, באותה שנה, קיבלה עצרת האומות המאוחדות את החלטה מספר 3379 שקבעה כי הציונות היא צורה של גזענות ואפליה גזעית.

ההחלטה, שגרמה לציבור בארץ זעזוע קשה, הבליטה את המצוקה ההסברתית אליה נקלעה ישראל, במיוחד נוכח ביטולו של משרד ההסברה. במסגרת המלחמה הקרה הונהג מסע הכפשה נגד ישראל, טרם להחלטה, על ידי ברית המועצות, אליו הצטרפו מדינות ערב, כאשר הבינו את היתרונות שגלומות בו עבורן. כבר ב-1964, הגדירה האמנה הלאומית הפלסטינית את הציונות כגזענות, אך 1975 הייתה שנת שיא בפעילות אנטי-ציונית בפורומים בין־לאומיים שונים: כנס ראשי מדינות אפריקה באוגנדה, כנס שרי החוץ של המדינות הבלתי-מזדהות בפרו, והכנס הבין־לאומי לציון שנת האישה במקסיקו. סימנים למערכה אנטי-ציונית זו, ניתן היה למצוא גם בפרסומי העיתונות ובשידורי הרדיו והטלוויזיה של ברית המועצות, שהשוו את הציונות לפאשיזם ולנאציזם.

המאבק ההסברתי שניהלו אותה תקופה משרד החוץ וגורמים אחרים כנגד ההחלטה, נערך באינטנסיביות. שגריר ישראל באו"ם, חיים הרצוג, שאליו הצטרפו ההסתדרות הציונית העולמית וגופים יהודים נוספים, נתקלו בקשיים להגן על הציונות מבחינה הסברתית. לא קל היה להסביר את מהותה של הציונות לממשלות הזרות. הסובייטים והערבים פירשו את הציונות בצורה הפשוטה ביותר: עלייה וקיבוץ גלויות. לכן פעלו הצדדים כחזית אחת נגד הציונות, כלומר נגד עצם קיומה של מדינת ישראל. היה זה ניסיון להביא לדה-לגיטימציה של ישראל והתנועה הציונית תוך ניסיון להביא לדה-פרסוניפיקציה שלהן.

בתוך כך, הוקמה הוועדה המשותפת לענייני הסברה ציונית, ביוזמת סגן ראש הממשלה ושר החוץ. הוועדה כללה את נציגי הנהלת ההסתדרות הציונית העולמית ונציגי משרד החוץ. ההמלצות האופרטיביות של הוועדה שנכללו בדו"ח שהוגש לממשלה התבססו על ההנחה כי יהיה תכנון משותף ושיתוף פעולה הדוק בין ההסתדרות הציונית העולמית ושלוחותיה לבין משרד החוץ. למרות מסקנות אלו, דו"ח זה נגנז ורק תשע שנים מאוחר יותר ביוזמת מחלקת ההסברה של ההסתדרות הציונית העולמית, בשיתוף מחלקת ההסברה של משרד החוץ, החלה פעולה שיטתית נגד הכפשות הציונות.

עם זאת, במרץ 1976 הכנסת קיבלה את מסקנות ועדת החינוך והתרבות בדבר הצורך בתנופה הסברתית בתפקידי משרד ההסברה. כתוצאה מהזעזוע שגרמה החלטת האו"ם, ניתן היה להבחין בשרידי משרד ההסברה, כאשר הוועדה ראיינה נציגים מרשות השידור, משרד ראש הממשלה, משרד החוץ, משרד החינוך, מרכז ההסברה וכן אישי פרסום ויחסי ציבור. הוועדה הסיקה כי יש לראות במאבק ההסברתי חזית חשובה נוספת לעם ישראל. התעמולה הערבית עברה תהליך של תחכום ושכלול, ויש להיעזר בכל האמצעים הדרושים על מנת להביסה. הוועדה הצביעה על כפילויות קיימות במערכת ההסברה הנוכחית תוך חשיפת כשלים של חוסר תיאום בין גורמי ההסברה השונים. אין עדות לכך שהכנסת עקבה אחר ביצוע המלצות הוועדה, אך המלצותיה העלו מחדש את שאלת משרד ההסברה לדיון הציבורי.

ניסיון הקמת "רשות להסברה"
הביקורת על מחדלי ההסברה לא פסקה, ולאחר המהפך הפוליטי ב־1977 עם עליית ממשלת הליכוד לשלטון בהנהגתו של מנחם בגין, נעשה ניסיון לארגן מחדש את מערכת ההסברה הממשלתית. בגין הודיע על כוונתו להקים משרד חדש להסברת חוץ, כאשר נימק כי אין צורך בהסברת פנים, אך יש צורך לארגן מחדש את משרד החוץ. המועמד לתפקיד היה שמואל כץ, פובליציסט ואיש תנועת חירות שהיה לאחד ממבקריה החריפים של מחדלי ההסברה הישראלית. כץ הגיש תוכנית עבודה מפורטת לפיתוח ההסברה בארצות הברית, אך נתקל בהתנגדות מצד משה דיין, שמונה לשר החוץ בממשלה החדשה, ומצד כמה מבכירי משרד החוץ שגייסו לעזרתם את תמיכת מספר מנהיגי הקהילה היהודית בארצות הברית. משנתקל רעיונו בהתנגדות זו, וויתר בגין על רעיונו המקורי להקים משרד הסברה ושינה את יוזמתו לכדי הקמת רשות הסברה, כחלק ממשרד ראש הממשלה. שינוי זה, שנעשה ללא ידיעתו של שמואל כץ לא התקבל על שר החוץ דיין, והוביל לבסוף להתפטרותו של שמואל כץ מן השירות הממשלתי.

המגמה ליזום שינוי בתחום ההסברה הועברה לדיונים שונים בכנסת. ב-13 ביולי 1977 הוגשה הצעה לסדר היום בשם מערכת ההסברה הישראלית בחוץ לארץ, על ידי ח"כ זיידאן עטשי, מהתנועה הדמוקרטית לשינוי. הצעה זו, שדרשה להגדיל את המשאבים הכספיים המוקצים לטובת ההסברה הממשלתית, נדחתה על הסף על ידי שר החוץ, משה דיין בדיוני הכנסת השונים. דחייה זו, לוותה בביקורת נוקבת מצד חברי הכנסת השונים על השר דיין.

נוסף על כך, מבצע ליטני, שנערך במרץ 1978 בדרום לבנון, עורר ביקורת נוספת על מערכת ההסברה הישראלית. נטען כי לקראת המבצע לא הוכנה תשתית הסברתית, וחומר רקע להפצה לכתבי החוץ. כתוצאה מכך, נגרמו נזקים לתדמיתה של ישראל. ההסברה והדוברות הרשמית של ישראל, היו בעדיפות הנמוכה ביותר במערכת הביטחונית, והחלו למעשה באיחור רב. משרד החוץ היה תלוי בפעולות דובר צה"ל, כפי שהיה תמיד בעת מלחמה, אך בפעולות דובר צה"ל התגלו סחבת, איחורים ובירוקרטיה מוגזמת באישור הודעות רשמיות לפרסום. בנוסף, לא היה גוף בין-משרדי שיתאם ביעילות בין שני הגופים.

הביקורת הרצופה והנוקבת על שר החוץ, שהתנגדותו מנעה הקמת רשות הסברה בראשות שמואל כץ, הניעה את דיין למצוא תחליף שיחליש את הביקורות כלפיו. באפריל 1978 הקים, משה דיין, במסגרת משרד החוץ, ועדה ציבורית מייעצת להסברת חוץ והעמיד בראשה את ח"כ זלמן שובל, בכיר מטעם מפלגת הליכוד. תפקיד הוועדה יועד לייעץ לשר ולמשרד בנוגע להסברה תוך אי התערבות בענייני ביצוע. שובל לא האריך ימים בתפקיד וב־18 בדצמבר 1978 הודיע שר החוץ דיין על התפטרות זלמן שובל מרצונו. לוועדה מונה יו"ר חדש אך פעולותיה נתמעטו והלכו עד שפגישותיה חדלו כליל. בינתיים המשיכו חברי הכנסת בהצגת שאילתות על פעילותה הלקויה של מערכת ההסברה הישראלית בעולם.

הקמת הוועדה, לא ענתה על דרישות מותחי הביקורת על ההסברה הישראלית, שבראשם עמד שמואל כץ כנגד משה דיין. כץ, פרסם מאמרים רבים בנושא, וביקורתו רק התחזקה נוכח סערת הביקורת הבין־לאומית כנגד ישראל עקב הפצצת הכור העיראקי ב-7 ביוני 1981 על ידי צה"ל. הסכמה כמעט מלאה לביקורתו של כץ השמיע, חיים הרצוג, שגרירה היוצא של ישראל באו"ם. הרצוג טען כי לאופי ההסברה יש השפעה ישירה על מעמדה הכלכלי, מדיני, ביטחוני של מדינת ישראל. עוד טען כי משה דיין הכשיל מהלך חיובי של שינוי תוך אי מתן גיבוי לעובדי משרדו. לדעת הרצוג, מסגרת ההסברה מקצועית ומנוהלת היטב אך אינה עונה לצרכיה ההסברתיים של המדינה מפאת כמה מגבלות פנימיות הנעוצות בטבעו של המשרד. כפי שהסברה זה מקצוע, ויחסי ציבור הם מקצוע, יש לדעת וחשוב להקים משרד הסברה, לדעתו של חיים הרצוג, בדומה למיניסטריון ההסברה שהוקם בבריטניה במלחמת העולם השנייה, שירכז את כל הסמכויות והאחריות על ההסברה הישראלית.

שאלת הקמת משרד הסברה

רפורמת ההסברה
יש הטוענים כי הקמה מחודשת של משרד ההסברה, באופן שיאפשר לו את מלוא הסמכויות והאחריות, היא חיונית יותר מכל. מנגד, יש הסבורים כי הקמת משרד נוסף למערך משרדי הממשלה רק תנפח את המנגנון הממשלתי ותכביד על משלמי המיסים בישראל. צעד זה לטענתם, ייצור בלבול נוסף ולא תושג יותר אחידות בתחום המדיניות ובתחום הארגוני, כי אם כפילות סמכויות וחוסר יעילות.

לדידם, יש להקים גורם אחד במסגרת משרד ראש הממשלה, אשר ירכז את כל גורמי ההסברה הממשלתיים, ושתהיה בידיו הסמכות לגיבוש מדיניות הסברתית אחידה. גוף זה, שדומה במתכונתו ל"הנהלת שירותי ההסברה" משנת 1966, ו"רשות ההסברה" מ-1977, יהיה כפוף לאחריותו המיניסטריאלית של ראש הממשלה, ואליו יצורפו כל גורמי ההסברה הפזורים בין משרדי הממשלה: משרד החוץ, משרד הביטחון, משרד החינוך, משרד התיירות ודוברי המשרדים השונים. הצעת הרפורמה כוללת מתן אחריות וסמכות כוללת לגוף החדש שיוקם לצורך גיבוש מדיניות הסברה ממשלתית ואכיפתה על כל גורמי ההסברה. הרפורמה מדגישה את הצורך בביטול הכפילות הקיימת בפעילות גורמי ההסברה הממשלתיים, וחשיבות ההכשרה המקצועית לכל עובדי שירותי ההסברה בארץ ומחוצה לה. הצעת הרפורמה אף כוללת סיוע של חברות מקצועיות בתחום ההסברה והתקשורת, כדוגמת חברות פרסום ויחסי ציבור, לגוף החדש וכן לנציגויות ישראל בתפוצות. למול קריאות אלה, יש הסבורים כי הגורם המכריע בעיצוב התדמית הוא המדיניות - ההחלטות המדיניות על ביטוייהן במציאות. כפי שטען דוד פרחי לאחר פירוקו של משרד ההסברה, יש הטוענים כי להסברה יש תפקיד ומשקל, ולפעמים משקל מכריע אך לא בשלב ביצוע המדיניות, כי אם בשלב עיצובה גיבושה או שינויה. חשיבות ההסברה נגלית למעשה כאשר מבחינים במחירה התדמיתי של המדיניות, בהשפעתה על דעת הקהל. לפיכך יש להפריד בין הסברה לחוד ומדיניות לחוד. אך בעידן התקשורת הנוכחי, נראה כי ההסברה חייבת להיות חלק מהותי ובלתי נפרד מהמדיניות. לעיתים כישלון ההסברה הוא קודם כל כישלון המדיניות, זאת משום שבשלב גיבושה היא מתעלמת מדעת הקהל. התחשבות במשקלם האמיתי של נתונים אלה תניב מדיניות חלופית ושונה שסיכוייה להצליח טובים יותר מסיכוייה להחטיא את המטרות ולהיכשל.

מכל וכל, האלטרנטיבה להסברה הממשלתית בדמות ארגונים א-ממשלתיים וארגונים וולנטאריים ממשיכה מן הצד השני של המתרס בתקווה להשפיע על התחום הפוליטי. תנועות ומוסדות, האוחזים בגישה פרו-ישראלית עוסקים בהסברה, עבור ישראל ומטרותיה, מתפרשים בכל העולם, ובארצות הברית בפרט. ארגונים אלה, כדוגמת "ELNT" וארגון "StandWithUs", פועלים במתווה של פעולות לובי ושדולות פרו-ישראליות, ארגון ועידות פרו-ישראליות בין־לאומיות, כדוגמת ועידת איפא"ק, ארגון משלחות בין־לאומיות, הוצאת עלוני מידע וחוברות על ישראל, שימוש באמצעי התקשורת וטכנולוגיית האינטרנט להפצת אתרים ברשת, ועוד.

המשרד לעניינים אסטרטגיים והסברה

ב-2006 הוקם המשרד לעניינים אסטרטגיים. אחד הנושאים המרכזיים שעמדו לטיפולו היה נושא ההסתה הפלסטינית. המשרד אוחד ופורק עם המשרד לענייני מודיעין עד אשר הוקם שוב במאי 2015 בתור המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה. המשרד פורק בשנת 2021.

הסברה ישראלית מול פעולת אש"ף להכרת האו"ם במדינה פלסטינית
מלבד שרים ואישים ישראלים ויהודים רבים שהתראיינו באמצעי התקשורת הבין־לאומיים בניסיון להציג את עמדת ישראל לגבי המהלך הפלסטיני החד צדדי להכרת האומות המאוחדות במדינה פלסטינית ללא משא ומתן עם ישראל, ארגן בניו יורק, בניסיון להמחיש את ההבדל המהותי שבין צעדים חד-צדדיים לצעדים הבנויים על דיאלוג ושיח, משרד ההסברה והתפוצות, בשיתוף הקונסוליה הישראלית בניו יורק והמועצה היהודית לקשרי קהילה, אירוע הידברות ומפגש עם צעירים ישראלים מרקעים שונים, כדי שיספרו על החיים בישראל.

ראו גם 
 הסבר
 תעמולה פלסטינית
 תעמולה איראנית
 הסכסוך הישראלי-ערבי
 הסכסוך הישראלי-פלסטיני
 אנטישמיות מוסלמית
 האנטישמיות החדשה
 מערך ההסברה הלאומי

לקריאה נוספת
 
 נחמן שי, מלחמדיה: ישראל, העולם והקרב על התודעה, תל אביב: ידיעות אחרונות, 2013.
 משה יגר, הערות על שירות החוץ של ישראל, שערי תקוה: מרכז אריאלי למחקרי מדיניות, 2005
גדעון קוץ, מסמך סוקולוב: נייר עבודה אסטרטגי ראשון של ההסברה הציונית, קשר 41, חורף 2011, עמ' 65 - 77

קישורים חיצוניים
 האתר הרשמי של משרד ההסברה והתפוצות הישראלי

הערות שוליים