הוועדה לבחינת מצב הבנייה ביהודה ושומרון

הוועדה לבחינת מצב הבנייה ביהודה ושומרון הוקמה על ידי ממשלת ישראל בראשית 2012, על מנת לבחון דרכי התמודדות עם בנייה שנעשתה על אדמות בבעלות פלסטינית פרטית ביהודה ושומרון, בעקבות
התחייבות ממשלתית בפני בג"ץ להסיר כל בנייה כזו, וכן בחינת התמודדות עם בנייה שנעשתה ללא היתר על אדמות מדינה, לעיתים בתמיכת מוסדות ממשלתיים.

בראשות  הוועדה עמד שופט בית המשפט העליון בדימוס אדמונד לוי ולצידו שופטת בית המשפט המחוזי בתל אביב בדימוס, תחיה שפירא, והיועץ המשפטי לשעבר של משרד החוץ ושגריר ישראל בקנדה, ד"ר אלן בייקר.

ממצאיה של הוועדה פורסמו באמצע 2012 במסמך שכותרתו: דו"ח על מעמד הבנייה באזור יהודה ושומרון, המוכר בשם דו"ח לוי.
הוועדה קבעה שההתנחלויות ביהודה ושומרון חוקיות גם על פי המשפט הבין-לאומי. הדו"ח מנוגד לדו"ח קודם, דו"ח טליה ששון, שיצא בעניין.

הקמת הוועדה
ב־2005 הוגש דו"ח ששון בנושא בנייה במאחזים בלתי חוקיים ביהודה ושומרון, שמסקנותיו היו כי מרבית הבנייה במאחזים ביהודה ושומרון היא בלתי חוקית, עקב בנייה ללא היתרי בנייה ובנייה שנעשתה בחלקה על אדמות פרטיות. על רקע טענות אנשי ימין כי דו"ח זה מוטה פוליטית, ועל רקע עימותים בין ממשלת ישראל למתנחלים סביב פינוי והריסת מבנים במאחזים שונים (לדוגמה בעמונה, מגרון, גבעת אסף ושכונת האולפנה), עימותים שגררו לחץ פוליטי מצד הימין כלפי הממשלה, החליט ראש הממשלה בנימין נתניהו בראשית 2012 על הקמת צוות חדש שיבחן את ההתמודדות עם הסוגיה.

כתב המינוי של הוועדה, שנמסר לה בפברואר 2012, כלל בקשה להמלצות בנושא פעולות שיש לנקוט לצורך הסדרת או הסרת בנייה שנעשתה על אדמות פלסטינים פרטיות ביהודה ושומרון, ובקשת המלצות להבטחת הליך נאות לבירור סוגיות מקרקעין ביהודה ושומרון. כמו כן ניתנה סמכות להצגת המלצות בכל עניין המתקשר לשני נושאים אלו.

הקמת הוועדה הייתה במתכונת דרג מייעץ, והמלצותיה כפופות לאישור היועץ המשפטי לממשלה.

דיוני הוועדה
הוועדה קבעה לעצמה כלל לפיו תעסוק בנושא אך ורק מהצד המשפטי, ולא מהצדדים המדיניים של הנושא. הוועדה פרסמה קול קורא לציבור ואף פנתה בעצמה לבעלי עניין שונים, לצורך הצגת עמדותיהם על הנושאים שנידונו בפני הוועדה. בין הגופים שהופיעו ושלחו חומר לוועדה היו הארגונים: "שלום עכשיו", "בצלם", ו"עדאלה", נציגי תנועת "רגבים" ונציגי מועצה אזורית מטה בנימין.

טרם פרסום הדו"ח, העבירה אותו הוועדה לראש הממשלה בנימין נתניהו ולשר המשפטים יעקב נאמן,
וב-3 ביולי 2012 הדו"ח נמסר ליועץ המשפטי לממשלה, יהודה ויינשטיין.

דו"ח הוועדה

מעמד שטחי יהודה ושומרון על פי המשפט הבין-לאומי
הדו"ח הציג את שתי הגישות המשפטיות האפשריות למעמד שטחי יהודה ושומרון על פי המשפט הבין-לאומי. הגישה הראשונה שיוצגה על ידי ארגוני הימין אינה רואה בשליטה הישראלית ביהודה ושומרון כיבוש, היות שהשטח מעולם לא היה חלק ממדינה כלשהי, ועל כן אין חלות על השטח האמנות החלות על שטח צבאי כבוש. הגישה השנייה, שהוצגה על ידי נציגי ארגוני שמאל וחלקים מהקהילה הבין-לאומית, רואה בשליטה הישראלית ביהודה ושומרון כיבוש צבאי, ועל כן את כלל ההתיישבות היהודית ביהודה ושומרון כפעולה בלתי חוקית המנוגדת למשפט הבין-לאומי, מכוח אמנות האג ואמנת ז'נבה הרביעית.

הוועדה הכריעה כגישה המשפטית לפיה אין מעמד יהודה ושומרון כמעמד שטח צבאי כבוש. הוועדה סברה כי שטח יהודה ושומרון הוכר כשטח המיועד למדינה יהודית במסגרת הצהרת בלפור ב-1917, ועידת סן רמו ב-1920, כתב המנדט אותו אשר חבר הלאומים ב-1922 ובסעיף 80 פרק 12 למגילת האומות המאוחדות, הקובע את "העיקרון של ההכרה בהמשך תוקפן של זכויות קיימות של מדינות ועמים שנרכשו מכוח המנדטים למיניהם, כולל אותן זכויות של היהודים מכוח המסמכים המפורטים לעיל (הצהרת בלפור וכתב המנדט) להתיישב בשטחי ארץ ישראל" וכי תוכנית החלוקה מ־1947, שבה הובטח שטח זה למדינה ערבית, לא הגיעה לידי מימוש, ועל כן פקעה ולא קנתה אחיזה במשפט הבין-לאומי. באופן דומה טענה הוועדה שהסיפוח הירדני של יהודה ושומרון ב־1950 לא הוכר על ידי מדינות העולם (אף על פי שסיפוח זה קיבל הכרה רשמית מבריטניה וכן הכרה דה פקטו על ידי ארצות הברית ומדינות רבות נוספות), ועל כן פקע גם הוא (ביחוד על רקע הכרזתה של ירדן מ־1988 כי היא מסתלקת מתביעת בעלות על שטחי יהודה ושומרון), ועל כן עדיין עומדת בתוקפה הצהרת בלפור מ־1917 שיעדה את שטחי יהודה ושומרון למדינה יהודית.

על פי הוועדה עומדת לישראלים זכות להתיישב בכל יהודה ושומרון, ולכל הפחות בשטחים הנתונים לשליטתה של ישראל מכוח הסכמים עם הרשות הפלסטינית ועל כן ההקמה של היישובים בפני עצמה אינה לוקה באי חוקיות.

עם זאת, הוועדה נמנעה מלציין מהו המעמד בפועל של שטחי יהודה ושומרון, והסתפקה בשלילת הגישה הרואה בשטחים אלו שטחים שבכיבוש צבאי.

דיני תכנון ובנייה ביהודה ושומרון
הוועדה התייחסה בדו"ח שהוציאה באופן מפורט למוסדות התכנון והבנייה ביהודה ושומרון. על פי הדו"ח, מיד לאחר מלחמת ששת הימים הוצא מנשר צבאי ובו הקביעה כי סדרי החוק והמשפט שעמדו בתוקפם תחת השלטון הירדני וקודם לו, ימשיכו לעמוד בתוקפם. בשל כך ביהודה ושומרון חל חוק התכנון והבנייה הירדני מ־1966 יחד עם חקיקה מנדטורית ועות'מאנית שקדמה לו, בכפוף לשינויים שונים שתוקנו בצו צבאי מ־1971 (צו 418) ובצווים שונים שהתפרסמו במהלך השנים. על פי שילוב החוקים והצווים השונים, ביהודה ושומרון פועלת מועצת תכנון עליונה (מת"ע) במסגרת המנהל האזרחי, כאשר תחתיה פועלות ועדות בנייה מקומיות הסמוכות לרשויות המקומיות הישראליות ביהודה ושומרון, ופועלות לאחר שמת"ע אישרה את המרחב הגאוגרפי הנתון לסמכותה. אחד התפקידים העיקריים של הוועדות המקומיות הוא הוצאת היתרי בנייה לפעולות הדורשות היתר זה (לדוגמה הקמת מבנה או ביצוע שינויים בו, עבודות עפר ועוד), פעולות שאסורות בביצוע ללא היתר. בסמכות ועדות אלו נמצאת גם הוצאת תעודת גמר לבנייה, שבלעדיה לא ניתן לחבר מבנה חדש לתשתיות ציבוריות (חשמל, מים ותקשורת).

למת"ע ישנה יכולת עקרונית להתערב בפעולותיה של הוועדות המקומיות, אך היא מפעילה את סמכותה זו רק במקרי קיצון. תחת מת"ע פועלות גם ועדות משנה, להם ניתנו סמכויות לעסוק בנושאים פרטניים שונים (לדוגמה, פיקוח, התנגדויות, דרכים ועוד).

על פי החוק הירדני, במקרה של בנייה ללא היתר ניתן להוציא צו הריסה הדורש את הפסקת העבודות האסורות והחזרת המצב לקדמותו, וכן ניתן לבצע הריסה מנהלית ללא צורך בצו מבית משפט. עצם הבנייה ללא היתר אינה עבירה פלילית על פי החוק הירדני, אך פעולה המבוצעת בניגוד לצו היא עבירה פלילית. בתיקון שנעשה בצו צבאי מ־2007 נקבע כי גם עצם הבנייה ללא היתר (או בנייה תוך חריגה מרישיון) היא עבירה פלילית (ולא רק ביצוע פעולות מנוגדות לצווים שהוצאו), וכי גם לבית משפט ניתנה סמכות להורות על הריסת בנייה ללא היתר או תוך סטייה מהרישיון.

אכיפת שלטון החוק ביהודה ושומרון
בהמלצות נמתחה ביקורת על חריגה מגבולות החוק בהתיישבות ביו"ש: "נתגלתה לעניינו תופעה בנושא ההתיישבות הישראלית ביו"ש שאינה הולמת מדינה הדוגלת בשלטון החוק. מכאן ואילך, לחסידי ההתיישבות וגם לדרג המדיני, צריך להיות ברור כי הם מצווים לפעול במסגרת החוק בלבד, ועל מוסדות המדינה מוטלת החובה לפעול בעתיד בנחישות לאכיפת החוק".

לאחר פרסום הדו"ח
השופט לוי העביר את ממצאי הוועדה לראש הממשלה במרץ 2012, ואת הדו"ח המלא ליועץ המשפטי לממשלה ב-3 ביולי 2012. במאי 2014 החלה הממשלה לקדם חלק מההמלצות שבדו"ח: שר הביטחון משה יעלון הורה להיערך לביצוע אחת ההמלצות המרכזיות – הקמת בית דין ייעודי לענייני מקרקעין ביהודה ושומרון. על פי ההצעה, פלסטיני שטוען שמתנחלים פלשו לאדמתו יצטרך להוכיח בבית המשפט שטענתו נכונה. כמו כן צומצם השימוש ב"צו מפריע" – שמכונה בדו"ח "צו דרקוני", שמכוחו המנהל האזרחי סילק מתנחלים שפלשו לכאורה לאדמה פרטית, אף על פי שלא הוגשה תלונה של בעל הקרקע.

תגובות

ראש משלחת הוועד הבין-לאומי של הצלב האדום לישראל ולשטחים הכבושים, חואן פדרו שרר, דחה את מסקנות הדו"ח, וטען כי מנקודת מבט של המשפט הבין-לאומי, הגדה המערבית נתונה תחת כיבוש ישראלי, ואין כל רלוונטיות לשאלה מי היה הריבון החוקי בשטחים לפני המלחמה.

קישורים חיצוניים
 דו"ח הוועדה, יולי 2012
 
 
 "חסר תקדים", ניתוח משפטי של מסקנות הוועדה, באתר יש דין
עקיבא מילר, חמש הערות על דו"ח אדמונד לוי, באתר הפורום לחשיבה אזורית, 11 ביולי 2012

הערות שוליים

יהודה ושומרון
ישראל: תכנון ובנייה
מפעל ההתנחלות
2012 בישראל
מאחזים
יהודה ושומרון: חוק ומשפט