חוקה (ישראל)

למדינת ישראל אין חוקה אחידה, אך במהלך שנות קיומה נחקקו בה, בהתאם להחלטת הררי שהתקבלה באספה המכוננת, חוקי יסוד אחדים, העוסקים בסדרי השלטון ובזכויות האדם, כתחליף לחוקה אחידה. במקביל למהלך זה הועלו במשך השנים הצעות רבות לחקיקתה של חוקה אחידה, אך הן לא מומשו.

במשך שנים רבות לא הובהר מעמדם המדויק של חוקי יסוד. חלקם זכו ליחס כשל חוק רגיל ואחדים זכו לשריון של חוק היסוד כולו או סעיפים מסוימים בו. בפסק דין בנק המזרחי קבע בית המשפט העליון, שיש בכוחה של הכנסת לכונן חוקה ושלחוקי היסוד שחוקקה הכנסת ישנו מעמד של חוקה פורמלית. על כן, חוקי היסוד הם המדרג הנורמטיבי העליון של החקיקה הישראלית וניתן להגביל באמצעותם את תוכנה של חקיקה סותרת, והגבלה כזו עומדת בעקרון החוקיות. כתוצאה מכך, הביקורת השיפוטית על חוקים רגילים נהפכה מהותית ולא טכנית כמו בעבר. את המהלך הוביל נשיא בית המשפט העליון, אהרן ברק, בהסכמת הנשיא הקודם שמגר. השופט חשין שהיה בדעת מיעוט התנגד לתפיסה זו.

החלטת הררי

בהתאם לאמור במגילת העצמאות, נבחרה הכנסת הראשונה כאספה מכוננת, שהייתה אמורה לכונן חוקה למדינת ישראל. בפועל, בפברואר 1949 חוקקה האספה מכוננת את חוק המעבר שקבע שהאספה הנבחרת תיקרא "הכנסת", וכי היא תחוקק חוקים רגילים. באספה המכוננת, שהפכה לכנסת הראשונה, התפתח ויכוח האם יש עליה חובה לחוקק חוקה ואם נכון לחוקק חוקה. כאשר מפלגת השלטון מפא"י והמפלגות הדתיות התנגדו לחקיקת חוקה על ידי הכנסת הראשונה ומפלגות האופוזיציה בהובלת תנועת החרות בראשות מנחם בגין דרשו לחוקק חוקה לאלתר. בסופו של דבר החליטה הכנסת, ב-13 ביוני 1950 ברוב קולות שלא לכונן חוקה מיידית.

תחת זאת הוחלט לחוקק חוקי יסוד שיצטרפו לכדי חוקה בבוא הזמן, כהצעתו של ח"כ יזהר הררי:

הנימוק העיקרי לכך היה שמדינת ישראל מצויה בתהליך של שינוי וגיבוש, ואלה אינם מתיישבים עם נוקשותה של החוקה. יש הסבורים שזו הייתה טעות, מאחר שעד היום ניטשים ויכוחים מרים על זכויות האדם בישראל, בעיקר בנושאי דת וזכויות הפרט.

בקבלת נוסח הפשרה קיבלה עליה הכנסת להיות רשות מחוקקת, במובן זה שהיא מחוקקת חוקים רגילים וכמו כן ראתה את עצמה כרשות מכוננת אשר תפקידה הוא לקבל חוקה בעתיד. "פשרת הררי" לא קבעה מסמרות בנושא מעמד החוקה והיוותה למעשה פשרה פוליטית בכך ששמרה מחד על העיקרון כי הכנסת מוסמכת לחוקק חוקה וכי בעתיד אכן תחוקק אותה, ומאידך דחתה מעשה זה לעתיד הבלתי מוגדר.

חקיקת חוקי יסוד

החלטת הררי מנעה מהאספה המכוננת ליצור מעשה מוגמר ומושלם של חוקה למדינת ישראל. חוק היסוד הראשון נחקק רק בשנת 1958 על ידי הכנסת השלישית. עד לשנת 1992 נחקקו חוקי יסוד אחדים, שלא עסקו במפורש בזכויות האדם והגנתן. חוקי היסוד שנחקקו עד לשנת 1992 היו: חוק יסוד: הכנסת, חוק יסוד: מקרקעי ישראל, חוק יסוד: נשיא המדינה, חוק יסוד: הממשלה, חוק יסוד: משק המדינה, חוק יסוד: הצבא, חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, חוק יסוד: השפיטה, וחוק יסוד: מבקר המדינה.

עם השנים קמו עוררין על מעמדם של חוקי היסוד כחלק מן החוקה. עלו טענות כי אין להם עדיפות על חוקים רגילים, וכי הכנסת איבדה את סמכותה להיות למועצה מכוננת, עם המעבר לכנסת השנייה. חוקים אלו היו אומנם חוקים בסיסיים, העוסקים בנושאים חוקתיים, כמעמדן של הרשויות והיחסים ביניהם, אך הם נמנעו מעיסוק בנושאים הרגישים שמנעו את חקיקת החוקה בכנסת הראשונה מלכתחילה.

מפנה חשוב אירע עם חקיקתם של חוק יסוד: חופש העיסוק, וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, בשנת 1992 אשר החלו בהובלת מהלך חקיקתי ומשפטי, שבו השתתף אף בית המשפט העליון, ובמיוחד נשיאו בחלק משנים אלו, אהרן ברק, מהלך המכונה "המהפכה החוקתית". חוקים אלו היו הראשונים שעיגנו את זכויות האדם בחקיקת יסוד בעלת אופי חוקתי, העומדת במובנים מסוימים מעל לחקיקה רגילה. ברק קבע שחוקי היסוד הם בגדר חוקה למדינה, וזו הייתה הגישה המקובלת במשך כל כהונתו בתפקיד זה. עם המתנגדים לגישה זו נמנה עמיתו, שופט בית המשפט העליון, מישאל חשין.

לאחר "המהפכה החוקתית" בשנת 1992 קרובה מדינת ישראל יותר למצב בו יש לה חוקה פורמלית, כתובה, המבוססת על חוקי יסוד, כפי שחזה הררי. עם זאת, חוקים חשובים טרם נחקקו. רבים טוענים כי חלק עיקרי מן החוקה צריך להיות חוק המכונה "חוק יסוד: זכויות חברתיות", אשר יסדיר באופן חוקתי נושאים סוציאליים. כן יש הסבורים כי חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו צריכה להיות מושלמת בחקיקת "חוק יסוד: זכויות האדם", אשר יסדיר את הנושא הרחב של זכויות האדם באופן חוקתי. כן יש הסבורים כי את כל נושא מעמדם של חוקי הכנסת, חוקי היסוד, וחקיקת החוקה, יש לעגן בחוק יסוד שייקרא "חוק יסוד: החקיקה", שייתן ביטוי חוקתי להחלטת הררי, או יקבע הסדר שונה.

ועדת החוקה
על עבודתה של ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת לכינון חוקה מלאה אמר אהרן ברק:

ועדת החוקה, בעת דיוניה על אופי החוקה, שמה ליבה לערכים מתוך המשפט העברי שעשויים לסייע בעיצוב המדיניות הישראלית המודרנית. שבמהלך הכנסת ה-16 קידמה ועדת חוקה, חוק ומשפט הכנה של הצעת חוקה בהסכמה רחבה. את הדיונים ניהל חבר הכנסת מיכאל איתן, בשבתו כיו״ר ועדת החוקה, והשתתפו בהם משפטנים ידועי שם כרות גביזון. דיונים אלו הונחו בצורת דו"ח על שולחן הכנסת כ"מבוא לחוקה", בפברואר 2006. ב-13 בפברואר 2006 החליטה הכנסת, על בסיס עבודה זו, כי הכנסת ה-17 תשלים את הליך גיבוש החוקה, אך החלטה זו לא מומשה.

בפני ועדת החוקה של הכנסת השש עשרה הונחו שתי הצעות לחוקה: הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה והצעת המכון לאסטרטגיה ציונית. שתי ההצעות מחזקות את הפן היהודי של המדינה. אך בעוד המכון הישראלי לדמוקרטיה מדגיש את הצורך בשמירה על הצד הדמוקרטי של מדינת ישראל בצורת שמירה על זכויות האזרח (בדגש על מיעוטים).
המכון לאסטרטגיה ציונית, לעומת זאת, מדגיש את הפן הלאומי (יהודי) בהצעת החוקה שלו תוך צמצום בשמירה של המדינה על המיעוטים החיים בה. הצמצום מוצע לדוגמה בהגבלת כוחו של בית המשפט העליון לבטל את חוקי הכנסת והכפפת מינוי שופטיו ישירות תחת הכנסת (משמע רוב העם). ההצעה אף גורסת שזכות העותרים הציבוריים תבוטל ומשמעות הביטול היא שגורמים מצד שלישי לא יתערבו בהליך המשפטי. סעיף נוסף הוא העלאת כוחה של הממשלה בדמות הישארותה כמכהנת גם במקרה שהכנסת לא מאשרת את תקציב המדינה, או לחלופין חיזוק כוחה של הכנסת בדמות הפלתה רק ברוב של שני שלישים (במקום רב רגיל)

בשנים האחרונות פורסמו הצעות חוקה לישראל גם על ידי ארגונים המייצגים את המיעוט הערבי בישראל, כמו למשל הצעת "החוקה הדמוקרטית" שפרסם ארגון עדאלה, הצעות שבבסיסן שלילת זכות העם היהודי למדינה וקביעה חוקתית לפיה ישראל תהא מדינה דמוקרטית דו-לשונית ורב תרבותית.

ב-2008 הגישה התנועה הרפורמית מסמך הצעת עקרונות יסוד לחוקה לוועדת החוקה של הכנסת, בה, בין היתר, הדגישה את החשיבות של הגדרתה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ומדינת כל אזרחיה ובמקביל כמדינה דמוקרטית, ואימוץ גישה מרחיבה כלפי מרכיבי הגדרתה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי ומדינת כל אזרחיה.

הצעות עיקריות לחוקה

הצעת לאו כהן
הצעה ראשונה הוגשה, בשנת 1949, עוד לפני שהתקבל חוק הררי, לידי זרח ורהפטיג, היו"ר הראשון של ועדת החוקה של הכנסת, על ידי פרופסור לאו (יהודה פנחס) כהן, שלמד משפטים במספר אוניברסיטאות בגרמניה ובכללן אוניברסיטת היידלברג, שם קיבל תואר דוקטור למשפטים בנושא "החוקה של המדינה האירית העצמאית".
למעשה הסוכנות היהודית, היא שהטילה עליו את המשימה עוד בשנת 1947 ונתנה לו יד חפשית לשם ביצועה. בספרייתו היו מצויות חוקות רבות שסייעו לו בהכנת "הצעת החוקה לישראל" וכיהודי דתי, הוא השתמש גם במקורות מהמורשת היהודית.

ההצעה כללה את הפרקים הבאים:
עיקרים, זכויות האדם, הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת, הרשות השופטת. לבסוף קובעת החוקה את מעמד העל שלה מעל כל החוקים וכי אין תוקף לחוקים שבסתירה לחוקה.

הוועדה למשפט וחוקה של המועצה הזמנית, (כאמור, עוד לא הוקמה וועדת חוקה חוק ומשפט), קיימה דיונים בהצעת החוקה הזו, אך בסופו של דבר ההצעה לא התקבלה, עקב חילוקי דעות באשר לאופי החוקה הנחוץ. כיום משמש פרק אחד מהצעה זו, לצורך מינוי שופטים בידי הנשיא, לאחר שוועדת מינויים באמצעות שר המשפטים ממליצה עליהם.

הצעת קלינגהופר
בשנת 1964 הגיש פרופ' יצחק-הנס קלינגהופר הצעה שהחלה כהצעת חוק בדבר זכויות האדם. קלינגהופר ציין במבוא להצעתו, כי הצעת החוק שלו מ-1964, שימשה את וועדת החוקה כאשר זו ניסתה לקדם "חוק יסוד: זכויות האדם והאזרח", אך מכיוון שהוא חש שההצעה לא מטופלת כראוי, ובכלל חל שינוי לרעה בקידום נושא החוקה, הוא שיכתב את הצעתו לכדי סדרה חדשה של סעיפים, שתכליתם לקבוע זכויות יסוד של היחיד אשר יהיה בהם כדי להגן עליו מפני פגיעות וקיפוח במגעיו עם המינהל הציבורי.

הצעתו כוללת: הגדרת חשיבות החוקה ועליונות החוקים של זכויות האדם על חוקים אחרים. זכויות יסוד סוציאליות. והצעת חוק יסוד של מגילת זכויות היסוד של האדם.

הצעתו של קלינגהופר נדחתה על ידי הכנסת.

הצעת אקצין
בשנת 1965 הוגשה הצעה על ידי פרופסור בנימין אקצין, שנענה למשימה שהטיל עליו מסדר "בני ברית", ועמד בראש ועדה לכתיבת חוקה.
המסמך שהגיש אקצין הורכב משני חלקים: בחלק הראשון מנוסחת הצעת "חוק יסוד: קביעת חוקת המדינה" ובחלק השני מנוסחת הצעת החוקה עצמה- הבנויה משנים עשר פרקים: הוראות כלליות, מערכת המשפט, זכויות וחובות, הכנסת, חקיקה, נשיא המדינה, הממשלה ושריה, שלטון אזורי ומקומי, ביקורת המדינה, מוסדות השפיטה, תיקוני חוקה והוראות מעבר.

ההצעה זכתה להדים רבים, אך בסופו של דבר גם היא לא התקבלה.

הצעת רייכמן
ב-1986 פורסמה הצעתו של פרופסור אוריאל רייכמן, שעמד בראש צוות של אקדמאים שניסחו חוקה בעלת 18 פרקים. בכתיבת הצעתם הם נעזרו בחוקי היסוד הקיימים, בהצעות לחוקי יסוד, בהצעות חוק ובהצעת החוקה של בנימין אקצין וכן הם נעזרו בחוקות קיימות של מדינות דמוקרטיות ובמסמכים בינלאומיים, העוסקים בזכויות האדם.

פרקי החוקה: עיקרים, הוראות כלליות, זכויות האדם, נשיא המדינה, הכנסת, החקיקה, אמנות, הממשלה, השפיטה, פיקוח חוקתי-שיפוטי, ביקורת המדינה, משק המדינה, הצבא, המינהל הציבורי, מפלגות, רשויות מקומיות, מצב חירום, החוקה ועליונותה.

הביקורות על הצעת החוקה של רייכמן: החוקה משקפת חילוניות מובהקת, שכן בוועדה לא היה נציג דתי אחד, אלא אנשי אקדמיה חילוניים בלבד, וניכר בהצעה שמלבד חוק השבות ואשרור הדגל, הסמל (המנורה) וההמנון אין בה יסודות יהודיים. בנוסף ההצעה הקנתה כוח רב לבית המשפט העליון, שזהו עניין שנוי במחלוקת.

חוקה לישראל 
חוקה לישראל הייתה עמותה פוליטית ישראלית אשר שמה לה למטרה להביא לכינונה של חוקה במדינת ישראל.

העמותה פעלה בעיקר בשנות ה-90, ניסחה הצעת חוקה ופעלה לקידומה. היא פעלה גם להעברת חוק המפריד בין דת ומדינה, ולקידום נושא שוויון החובות. יו"ר התנועה היה פרופ' אוריאל רייכמן. כמנכ"לים שימשו יוסי יסעור (1988–1992), איל ארד ואיקי אלנר.

המונח "חוקה לישראל" הפך גם למעין שם גנרי לקריאה לכינון חוקה, ונעשה בו שימוש גם על ידי גופים שאינם קשורים לעמותה המקורית.

הצעת בנדור
הצעתו של פרופסור אריאל בנדור הוכנה לקראת כנס בנושא: "יובל וחוקה - כינון חוקה למדינת ישראל לאחר המהפכה החוקתית" בשנת 1998. הטיוטה שכתב איננה מבטאת, לדבריו, את דעתו בדבר תוכנה הראוי של החוקה אלא את האמור בחוקי היסוד ובהצעות חוקי היסוד הקיימים.
הטיוטה מורכבת מתשעה חלקים: עקרונות יסוד, רשויות המדינה, בירת ישראל וגבולותיה, שבות, זכויות האדם, מצב חירום, תקציב המדינה, הצבא והכרזת מלחמה, תיקון החוקה.

הצעת המרכז הרפורמי לדת ומדינה
החוקה המוצעת על ידי המרכז הרפורמי לדת ומדינה (בעבר המרכז לפלורליזם יהודי), שנכתבה תחת הכותרת: "המרכז לפלורליזם יהודי- התנועה ליהדות מתקדמת (רפורמית) בישראל: לשוויון ערך האדם, צדק חברתי וסובלנות דתית: עקרונות יסוד חוקתיים למדינת ישראל: הצעת המרכז לפלורליזם יהודי, אייר תשס"ח מאי 2008", מכירה במדינת ישראל כמדינת העם היהודי, תוך כדי הכרה בזכויותיהם השווים של כלל אזרחי המדינה. שני מאפיינים מרכזיים של הצעת המרכז לפלורליזם כוללים:
 הגדרתה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ומדינת כל אזרחיה ובמקביל כמדינה דמוקרטית.
 אימוץ גישה מרחיבה כלפי מרכיבי הגדרתה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי ומדינת כל אזרחיה.

עקרונות היסוד עליהם מושתתת החוקה המוצעת הן: יסודות, ריבונות, מדינת ישראל, העם היהודי ומורשתו, מדינת ישראל ומורשת הארץ, קהילות מיעוט אתניות-לאומיות, שבות, אזרחות, דתות, שפות, פיתוח הארץ ורווחת כל תושביה, סמלי המדינה, הבירה, חגה הלאומי של מדינת ישראל ויום כינון החוקה.

ההצעה הובאה לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, ונמצאת באתר האינטרנט של הוועדה.

הצעות נוספות
י' בנארי, "יסודות ומוסדות ה"שלטון הזמני בא"י" להקמת הבית הלאומי", הצעה משנת 1918.
י' ברויער, "תוכנית לחוקה במדינה היהודית".
ז' פלק, "הצעה לחוקת היסוד במדינת ישראל"
צ' ברנזון, "הצעת מפלגת פועלי ארץ ישראל ליסודות התחוקה של המדינה והשלטון המקומי", 27.6.1948.
י' בד"ר, "הצעת תנועת החירות לחוקת יסוד למדינת ישראל".
ב' מ' ח' עוזיאל, "הצעות לחוקת מדינת ארץ ישראל", 1948
א' יעקובס, "מצע לחוקת ארץ ישראל", 4.9.1948.
י' הרצוג, "תחוקה לישראל על פי התורה", 1948
י' פ' כהן, "חוקה לישראל", 1948
ל' כהן, "הצעת חוקה" 1949
י' הררי, "הצעת חוקה", 1950
ד' רוזן, "חוקת יובל לישראל" 1950
מ' ליסמן, "חוקת יסוד לישראל", 1952.
י' ה' קלינגהופר, "הצעת חוקה: מגילת זכויות האדם", 1963
ב' אקצין, "הצעת חוקה למדינת ישראל", 1964
ב' הלוי, "הצעת חוק יסוד: זכויות האדם והאזרח", 1973
ש' קנצלר, "משטר חוקתי לישראל – רפובליקה נשיאותית", 1982
א' רייכמן, ב' ברכה, א' רוזן-צבי, ע' שפירא, "הצעת חוקה למדינת ישראל" 1986.
א' רובינשטיין, "הצעת חוק יסוד: זכויות היסוד של האדם", 1989.
י' לרנר, "חוקה לישראל על-פי התורה", 1994
א' אבנרי, "החוקה שלי", 4.4.1996.
פ' איידלברג, "חוקה לישראל", 1997
י' כהן, "הצעה לחוקה", מתוך הספר "מי מפחד ממדינה יהודית.
א' בנדור, "חוקי היסוד כבסיס לחוקה – הצעת לחוקת מדינת ישראל", ספטמבר 1999
ה' וייס, "עקרונות רעיוניים להצעות לחוקי יסוד – החוקה", אוגוסט 2000.
 J. A. Keidan, “Statement of Constitutional Principles and Guidelines for The State of Israel”, 2001.
א' רובינשטיין, "הצעה למבוא לחוקה", 2004
 המכון הישראלי לדמוקרטיה, "הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה, בהנהגת נשיא בית המשפט העליון (בדימוס), השופט מאיר שמגר, לחוקה בהסכמה", 25.7.2005.
המכון לאסטרטגיה ציונית, "חוקת מדינת ישראל", 2006.
 הצעת "החוקה הדמוקרטית" של ארגון עדאלה, 2006
 המרכז לפלורליזם יהודי- התנועה ליהדות מתקדמת (רפורמית) בישראל:  לשוויון ערך האדם, צדק חברתי וסובלנות דתית: עקרונות יסוד חוקתיים למדינת ישראל: הצעת המרכז לפלורליזם יהודי, אייר תשס"ח, מאי 2008

ראו גם
 משפט חוקתי בישראל
 החלטת הררי
 הצעת חוק יסוד: החקיקה
 ביקורת שיפוטית

לקריאה נוספת
 
 דניאל פרידמן, הארנק והחרב: המהפכה המשפטית ושִברה, הוצאת ידיעות ספרים, 2013, חלק חמישי.
 אורי זילברשייד, שוויון חברתי? לא בחוקתנו, הוצאת שוקן, 2015
 נחום רקובר "המשפט העברי בחקיקת הכנסת – המקורות היהודיים בשילובם בדיוני הכנסת ובחוקי מדינת ישראל", שער שני: חוקה, כרך ראשון, בהוצאת ספרית המשפט העברי, משרד המשפטים ומורשת המשפט בישראל (תשמ"ט-1988), עמ' 159–190, באתר דעת.

קישורים חיצוניים
 הכנסת כגוף מכונן-חוקתי: חוקה, באתר הכנסת
 אתר חוקה בהסכמה רחבה
 
 , 
 , , , 
 , 
 חוקה, חוקי יסוד, מגילת זכויות, 2005, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
 אבי בן בסט, מומי דהן, 2004, זכויות חברתיות בחוקה ומדיניות כלכלית, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
 מרדכי קרמניצר, דוד קרצ'מר ואבישי בניש, 2002, חוקי היסוד כתשתית לחוקה, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
 המועצה הציבורית לכינון חוקה בהסכמה באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
 אוהד לוי זלוסצר, חוקות מתהוות- התהליך החוקתני בישראל ובאיחוד האירופי, באתר e-mago
 
 יהושע (שוקי) שגב, מדוע לישראל אין ולא תהיה חוקה (לפחות בעתיד הנראה לעין)? על סגולותיה של "ההחלטה שלא להחליט", מאזני משפט ה, 2006

נוסחי הצעות לחוקה
 הצעות חוקה בעבר - רשימת מסמכים סרוקים באתר "חוקה בהסכמה רחבה"
 
 חוקה למדינת ישראל, 2006, המכון לאסטרטגיה ציונית.
 הצעת "החוקה הדמוקרטית" של ארגון עדאלה

ביאורים

הערות שוליים