חוק נכסי נפקדים

חוק נכסי נפקדים, התש"י-1950 הוא חוק המקנה למדינת ישראל את נכסיהם של מי שעזבו אותה לשטחיהן של מדינות עוינות במהלך מלחמת העצמאות או לאחריה, את מי שנשאו אזרחות זרה, ואת מי שהיו בחלק של ארץ ישראל שהיה מוחזק אותה שעה בידי כוחות שביקשו למנוע הקמתה של מדינת ישראל או שנלחמו בה לאחר הקמתה. הוא החליף תקנות שעת חירום שהסדירו את העניין משלהי 1948 ועד תחילת 1950, ואת פקודת המסחר עם האויב, 1939, שהייתה נהוגה לפני קבלתן.

חקיקת החוק
ב-21 ביוני 1948 נחקקו על ידי שר הבטחון, דוד בן-גוריון, תקנות שעת חירום (נכסי נטושים), התש״ח-1948, שהיו בתוקף לשלושה חודשים. בסמוך לאחר מכן, ביום 24 ביוני 1948 הותקנה פקודת שטח נטוש, התש״ח-1948, אשר תוקפה הוחל למפרע ליום 16 במאי 1948. ב-15 ביולי 1948 מינתה הממשלה הזמנית את דב שפריר לאפוטרופוס על הרכוש הנטוש במובן של פקודת שטח נטוש. עם זאת, ככל הנראה הסדר זה לא מומש.

ב-2 בדצמבר 1948 נקבעו על ידי שר האוצר תקנות שעת חירום בדבר נכסי נפקדים, התש״ט-1949. בתקנות נקבע כי כל נכס נפקד מוקנה לאפוטרופוס מיום פרסום מינויו לפי התקנות הללו, וכל זכות שהיתה לנפקד בנכסו עוברת מאליה לאפוטרופוס משעת ההקנייה. התקנות הגבילו (תק׳ 19(ב)) את יכולתו של האפוטרופוס לעשות עסקאות מכר בנכסי מקרקעין, והגבילו את השכרתן לחמש שנים בלבד. דב שפריר מונה לאפוטרופוס על נכסי נפקדים לפי תקנות אלה, שהמשיכו להיות מוארכות מעת לעת.

ב-23 במאי 1949 פנה שפריר אל שר האוצר אליעזר קפלן והדגיש בפניו את המגבלות המופיעות בתקנות והצורך בהרחבת סמכויותיו. בפנייתו כתב: "ההגבלות האלה אינן מאפשרות שימוש יעיל בנכסי הנפקדים למטרות התיישבותיות, שיקום כלכלי, קליטה, עלייה וסידור כלכלי של נפגעי המלחמה וחיילים משוחררים. כדי להשתמש באופן יעיל בנכסי הנפקדים למטרות הנ"ל, יש צורך בשינויים יסודיים בתקנות. יש לבטל את ההגבלות המופיעות בתקנה 19(ב) האוסרת על האפוטרופוס למכור מקרקעין או להחכירן ליותר מחמש שנים. במקום זאת יש לאפשר לאפוטרופוס באופן חוקי, להעביר לאחר, בעלות על מקרקעין וזכות חכירה לתקופה יותר ארוכה מחמש שנים". שפריר הביא כדוגמה את המקבילה לגבי נכסי הפליטים בפקיסטן לאחר הפיצול מהודו.

דרישותיו של שפריר להגדלת סמכויותיו התקבלו במלואן. מעמד האפוטרופוס שונה מסטטוס של שומר הנכס לבעל הנכס, ובכך ביטלה המדינה את האפשרות המשפטית של הפליטים הערבים לקבל את נכסיהם בחזרה. שפריר נעזר בזלמן ליפשיץ ששימש כיועצו של דוד בן-גוריון ויועץ במשרד החוץ לנושאי קרקעות וגבולות.

לאחר כשנה חוקקה הכנסת את חוק נכסי נפקדים, תש"י-1950, לפיו הועברו כלל הנכסים שהיו בבעלות הפליטים לשליטתה של מדינת ישראל באמצעות האפוטרופוס לנכסי נפקדים, ובכך הרחיבה את סמכותו לעומת התקנות המקוריות משנת 1948.

החוק
החוק מגדיר "נפקד" כאחד מאלה:
 מי שהיה בעליו החוקי של נכס בתחומי מדינת ישראל, החזיק בנכס או נהנה ממנו, ובתקופה שבין 29 בנובמבר 1947 לבין ביטול מצב החירום שהוכרז בידי מועצת המדינה הזמנית [דבר שטרם אירע] היה אזרח או נתין של ירדן, לבנון, מצרים, סוריה, עיראק, ערב הסעודית או תימן, או לתושב של חלק מארץ ישראל שמחוץ לשטח מדינת ישראל.
 מי שהיה אזרח ארצישראלי ויצא עד 1 בספטמבר 1948 למקום מחוץ לארץ ישראל.
 מי שהיה אזרח ארצישראלי ויצא למקום בארץ ישראל שהיה מוחזק באותה שעה בידי כוחות שביקשו למנוע את הקמת מדינת ישראל או שנלחמו בה.

לפי החוק, מינה שר האוצר מועצת אפוטרופוסות לנכסי נפקדים, שראשה הוא האפוטרופוס לנכסי נפקדים. רכוש הנפקדים מוקנה לאפוטרופוס, והוא זה שקובע מה יֵעשה בו. לאפוטרופוס ניתנו סמכויות שונות, ובהן ניהול עסק המתקיים בנכס או חיסולו, תשלום לנזקקים שהיו סמוכים על שולחנו של הנפקד, סילוק אדם שמחזיק בנכס ואין לו זכויות בו באמצעות ההוצאה לפועל, ציווי על הריסת בנייה בלתי חוקית בנכס, ועוד. האפוטרופוס רשאי למכור נכסי מקרקעין רק לרשויות פיתוח סטטוטוריות.

השימוש בחוק
עם כניסת החוק לתוקפו, נעשה בו שימוש נרחב בראשית ימי המדינה, לאחר שערבים רבים עזבו את שטח המדינה והותירו את נכסיהם מאחור. בחלק מהנכסים שוכנו עולים חדשים, חלקם משמשים מבני ציבור שונים וחלקם, בעלי הערך, חולקו בין "מקורבים לצלחת", למשל בשיכון צמרת בתל אביב-יפו, שם נרכשו המגרשים במחיר מוזל על ידי פקידים בכירים בשירות המדינה שהיו אחראים על הרכוש הנטוש.

לעובדה שמצב החירום שהכריזה מועצת המדינה הזמנית לא בוטל מעולם יש השלכות על תחולת ההגדרה "נפקד", ולמעשה ניתן לעשות בחוק שימוש גם כלפי מי שעזב את ישראל לאחד מהאזורים המפורטים בהגדרה גם זמן רב לאחר מלחמת העצמאות. בפועל, השימוש בו בתקופות מאוחרות יותר מוגבל. האפוטרופוס לנכסי נפקדים גם מכר סחורות של תושבים ערבים שברחו. בין השאר מכר סחורות שאוכסנו במחסני נמל חיפה.

אחת החברות הבולטות שלידן נמסר ביצוע החוק הייתה חברת רכוש נטוש, שלימים נרכשה על ידי חברת הכשרת היישוב.

נפקדים נוכחים

נפקדים נוכחים הוא מושג לא משפטי שנטבע בשנות ה-50 בהתייחס לערבים, תושבי ישראל, שמבחינה טכנית הוכרזו כנפקדים מאדמותיהם, ואדמותיהם או בתיהם הופקעו מהם מכוח חוק נכסי נפקדים, והועברו לאפוטרופוס על נכסי נפקדים או לידי רשות הפיתוח.

חלקם של הנפקדים-נוכחים לא עזבו את בתיהם, אולם יישוביהם לא היו בשליטת ישראל בתאריך הקובע (כפרי המשולש, חלק מהגליל) וסופחו לישראל רק בתאריך מאוחר יותר, חלקם ברחו מבתיהם ושבו אליהם מאוחר יותר או הסתננו חזרה לישראל אחרי הסכמי שביתת הנשק.

מספרם של הנפקדים-נוכחים ב-1950 נאמד ב-46 אלף.

בשנות ה-50

חלק גדול מהקרקע שבידי הקרן הקיימת מקורו ברכוש נטוש ממלחמת העצמאות שהועבר מממשלת ישראל לקרן לאחר קום המדינה, בעסקת מיליון הדונם.

במזרח ירושלים לאחר מלחמת ששת הימים
בעקבות מלחמת ששת הימים עברו מזרח ירושלים ויהודה ושומרון לשליטה ישראלית. מיד לאחר המלחמה הוציאה הממשלה צו בהתאם ל המחיל את החוק הישראלי על מזרח ירושלים. בכך הוכפף מזרח ירושלים לחוק נכסי נפקדים באופן שכל הנכסים במזרח ירושלים של תושבי מזרח ירושלים, יהודה ושומרון וארצות ערב הם נכסי נפקדים.

כבר בנובמבר 1968 הורה היועץ המשפטי לממשלה מאיר שמגר שלא להשתמש בחוק כלפי נכסים במזרח ירושלים בבעלות תושבי יהודה ושומרון. שמגר הסביר: "הואיל והרכוש לא היה נכס נפקד לפני כניסת כוחות צה"ל למזרח ירושלים, ולא היה הופך לנכס נפקד אילו מזרח ירושלים הייתה ממשיכה להיות חלק מיהודה ושומרון, לא ראינו הצדקה לכך שסיפוח מזרח ירושלים, והוא בלבד, יביא לנטילת רכושו של אדם ...". ב לחוק הסדרי משפט ומינהל נקבע שחוק נכסי נפקדים לא יחול על נכסים של תושבי מזרח ירושלים בעת סיפוחה למדינת ישראל, אולם החוק לא התייחס לנכסים בירושלים של תושבי יהודה ושומרון, וכך נעשה בו שימוש כדי להעביר נכסים של פלסטינים לידי בעלים יהודים, בהם המבנים בחלקה הדרומי של שכונת שייח' ג'ראח - קרקעות ובתים שלפני מלחמת העצמאות היו שייכות להקדשים יהודיים, ובחלקן היו שתי שכונות יהודיות, שכונת שמעון הצדיק ושכונת נחלת שמעון ובתקופת השלטון הירדני, ירדן ואונר"א הושיבו על אדמות אלה פליטים פלסטינים.

בדצמבר 1977 גיבשו שר המשפטים שמואל תמיר ושר החקלאות אריאל שרון נוהל חדש, לפיו על תושבי יהודה והשומרון שלהם נכסים במזרח ירושלים לפנות לאפוטרופוס בבקשה להמשיך להחזיק ולהשתמש בנכסיהם. הסדר זה נקבע כהסדר זמני, ש"יובא לעיון מחדש לאור הניסיון בהפעלתו". ב-1986 קבעו שופטי בית המשפט העליון מרים בן-פורת, אהרן ברק ואברהם חלימה כי ניתן לראות בתושבי יהודה והשומרון שלהם נכסים במזרח ירושלים שסופחו לישראל כ"נפקדים", ולהחיל את החוק על נכסיהם.

ב-1992 קבעה ועדה בראשות חיים קלוגמן כי הנוהל לא יושם כיאות, וכי נעשה בו שימוש לרעה. בעקבות מסקנות הוועדה הורה ראש הממשלה יצחק רבין על ביטול הנוהל וחזרה למדיניות הקודמת של הימנעות מהכרזה על נכסים במזרח ירושלים כנכסי נפקדים. אולם ביולי 2004 אימצה הממשלה את החלטת ועדת השרים לענייני ירושלים לפיה "בידי האפוטרופוס לנכסי נפקדים נתונות הסמכויות על-פי סעיף 19 לחוק נכסי נפקדים, התש"י-1950 ובכללן ביצוע, העברה, מכירה או החכרה של נכס מקרקעין במזרח ירושלים לרשות הפיתוח". בפברואר 2005 ביטל היועץ המשפטי לממשלה את החלטת הממשלה בקובעו שהיא ניתנה בלא סמכות.

בשנת 2006 פסק בית המשפט המחוזי בירושלים כי שימוש בחוק נכסי נפקדים לגבי נכסים במזרח ירושלים של תושבי יהודה ושומרון אינו מתאים למציאות שלאחר המהפכה החוקתית, וכי לא ניתן להחיל את החוק בנסיבות מעין אלה. עד שנת 2015, ערעור על החלטה זו וכן ערעורים על החלטות אחרות של בתי משפט מחוזיים שאישרו הכרזה על נכסי נפקדים במזרח ירושלים היו תלויים ועומדים בפני הרכב מורחב של בית המשפט העליון אשר ביקש מהיועץ המשפטי לממשלה הבהרות על הסתירות בעמדת המדינה, אשר מצד אחד מורה שאין להשתמש בחוק נכסי נפקדים במזרח ירושלים ומצד שני עושה בו שימוש.

באפריל 2015 אישר בית המשפט העליון את החלת חוק נכסי נפקדים על נכסים במזרח ירושלים, לפיו יכולה המדינה לתפוס נכסים שנמצאים במזרח ירושלים, רק משום שבעליהם מתגוררים ביהודה ושומרון. עם זאת, הרכב השופטים בראשות אשר גרוניס והנשיאה מרים נאור הזהירו שהחוק מציב קשיים מרובים ושיש לעשות בו שימוש רק במקרים "נדירים שבנדירים" ורק באישור של היועץ המשפטי לממשלה עבור כל מקרה ספציפי של תפיסת נכסים.

השופט גרוניס נתן מספר דוגמאות הממחישות את הפגמים בחוק הקיים. למשל, החוק מאפשר לכאורה להעביר לרשות המדינה נכסים השייכים למתנחלים יהודים, או להכריז על רכושו של חייל שנשלח מטעם המדינה ליהודה ושומרון כעל רכוש נפקד.

ראו גם
 חוק רכישת מקרקעין
 רשות מקרקעי ישראל
 רשות הפיתוח

קישורים חיצוניים
 
 
 התיק הסרוק הראשון של האפוטרופוס לנכסי נפקדים, 1948-1953, ארכיון המדינה
 
 
 נכתב על

הערות שוליים 

הכנסת הראשונה: חקיקה
ערביי ארץ ישראל במלחמת העצמאות
תפיסת רכוש במשבר ומלחמה
נכסי נפקדים
1950 בישראל