מינוי פוליטי

מינוי פוליטי הוא כינוי לשני סוגים של מינויים בשירות הציבורי. הראשון, מינוי אדם לתפקיד בשל אמונו של הממנה בנכונותו וביכולתו של הממונה לקדם במסגרת תפקידו את מדיניות הממנה, לעיתים לאור תפיסת עולם דומה. השני, מינוי אדם לתפקיד בשל שיוכו המפלגתי או הפוליטי או בשל קרבה לממנה.

מודלים שונים
הגישות השונות למידת המעורבות הפוליטית במינויים במגזר הציבורי, נמצאות בטווח שבין הגישה הבריטית לגישה האמריקאית.

על פי הגישה הבריטית, השירות הציבורי מאויש על ידי אנשי מקצוע אשר ממונים בגלל כישוריהם ואינם מתחלפים עם הדרג הפוליטי. אנשי השירות הציבורי נדרשים ליישם את המדיניות שמכתיב הדרג הפוליטי, ללא קשר להשקפת עולמם. עם זאת, גם בבריטניה חל שינוי בעשורים האחרונים ונוספו בה אפשרויות למינויים של שרים ללא צורך במכרז. מיניים אלה נחשבים כחריג.

בשיטה האמריקאית הדרג הפוליטי ממנה את בעלי התפקידים הבכירים בשירות הציבורי ואלו מתחלפים עם התחלפות השלטון. על פי השקפה זאת חשוב שבכירי השירות הציבורי יהיו אנשים שהדרג הפוליטי בוחר בהם כדי שיסייעו לו במימוש המדיניות שבשמה נבחר. עם התחלפות הנשיא בארצות הברית, מתחלפים כ-3,000 נושאי משרות בשירות הציבורי. עד להיבחרו של הנשיא אנדרו ג'קסון, הונהגה בארצות הברית שיטה זהה לשיטה הבריטית, אך עם היבחרו (1828), הוא קבע את הכלל: "המנצח זוכה בשלל", והוא מינה אנשים ממפלגתו בכל התפקידים הציבוריים, והשיטה המשיכה כך גם בנשיאים שבאו אחריו. במסגרת שיטה זו נוצרה תרבות מינויים מושחתת ורקובה שהשפיעה לרעה על רמת המגזר הציבורי. בעיצומה של התקופה הזאת, בשנת 1865, הצליח הנשיא אברהם לינקולן להעביר את התיקון ה-13 לחוקת ארצות הברית שהיה שיא העשייה הפוליטית שלו, הודות ל-20 קולות של המפלגה הדמוקרטית היריבה, אותם קנה באמצעות הבטחה למינויים ציבוריים לכל אחד מהם. אבל המצב הגיע לשפל ב-1881, עת רצח צ'ארלס גיטו את הנשיא ג'יימס גרפילד, בטענה שהוא הבטיח לו מינוי ולא קיים את הבטחתו. שנתיים אחר כך, ב-1883, נחקק החוק להגבלת המינויים הפוליטיים שהנשיא יכול לממש, ובמאה ה-21, מספר המינויים העומדים לרשות הנשיא הם כ-3,000, אשר מתוכם 600–800 טעונים אישור של הסנאט.

גישה שלישית, היא 'מודל הדמוקרטיה הקונטיננטלית' המקובלת במדינות כצרפת, שיטה זו מאפשרת לנבחרי הציבור למנות מנהלים ויועצים בכירים במשרדיהם מחוץ לשירות המדינה שיסייעו להם לגבש וליישם את מדיניותם, וכן מאפשרת למנותם מקרב אנשי שירות המדינה (שלרשותם היכרות עם המשרד). בתום כהונתו של השר הממנה חוזרים הממונים מקרב שירות המדינה לתפקידיהם.

לתופעת מינוי מקורבים למשרות ציבוריות, מטעמים שאינם עניינים, ישנם שורשים עוד מימי הביניים; אז השתרשו המונחים נפוטיזם (מינוי בני משפחה ומקורבים] וסימוניה (קניית המשרה בכסף). מכאן צמח גם העיקרון המשפטי המטיל אחריות על מינויים כושלים בשירות הציבורי על הגורם שבחר למנות אותם: Culpa in eligendo.

בישראל
בישראל קרובה הגישה יותר לזו המקובלת בבריטניה. כבר בשנת 1959 חוקק חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 אשר קבע בסעיף 19 חובת מכרז למרבית המשרות בשירות הציבורי, לצד מסלול של "מינויים פוליטיים" בו נכללו, בין השאר, מנכ"לי משרדי ממשלה. מסלול נוסף נקבע לאנשי המשטרה וצה"ל ונציב שירות המדינה. כן נקבע בסעיף 4: "הממשלה רשאית, לאחר התייעצות עם ועדת העבודה של הכנסת ובהודעה שתפורסם ברשומות, לקבוע שירותים, מפעלים או יחידות שעל עובדיהם או על סוגי עובדיהם לא יחולו הוראות חוק זה או מקצתן". בסוף שנות ה-60 קבע בג"ץ: "ממעמדה של הרשות הציבורית נגזרת חובתה להימנע ממינוי אך בשל השתייכותו הפוליטית של המועמד".

במקביל הטיל המחוקק מגבלות ואיסורים על פעילות פוליטית בקרב עובדי המדינה: עובדי מדינה בכירים אינם רשאים להתמודד בבחירות לכנסת, ונדרשים להשעות עצמם ממקום עבודתם אם נכללו ברשימת מועמדים לכנסת. כל זאת, כדי להבטיח כי עובדי המדינה יהיו חפים משיקולים פוליטיים במילוי תפקידם.

השופטת טובה שטרסברג-כהן הסבירה בפסק דין בעתירה של ההסתדרות נגד מינויו של מנהל המינהל לבנייה כפרית במשרד הבינוי והשיכון את הנימוקים לגישה זאת:

היקף התופעה

בישראל נהגו במשך השנים מינויים פוליטיים רבים ופוליטיקאים רבים הבטיחו את מעמדם בתוך מפלגותיהם הודות למינויים פוליטיים רבים שביצעו. על מנת לאפשר ייצוג הולם לפעילים פוליטיים של המפלגות, בראשית שנות ה-60 היו לרבות מהחברות הממשלתיות מועצות מנהלים מנופחות של מעל 20 חברים. החשב הכללי אמר שיש מינויים פוליטיים אבל שמשתדלים שיהיה להם זיקה לנושא שבו עוסקת החברה.

נימוקים בעד ונגד התופעה
נימוק מרכזי לתמיכה במינויים פוליטיים לתפקידים בכירים בשירות המדינה הוא שהדבר הכרחי להגשמת האג'נדה שבשמה העם בחר (באמצעות הכנסת) את נציגיו לממשלה..

מנגד נמתחה ביקורת על "מינוי פוליטי" תמורת טובת הנאה שמקבל הגורם הפוליטי הממנה, המהווה שחיתות ציבורית. טענות נוספות היא סיכון להידרדרות מקצועית בשל מינוי אישים חסרי רקע וכישורים מתאימים בגלל רקע מפלגתי.

המאבק במינויים הפוליטיים וחריגים לכלל
בעקבות ביקורת ציבורית על המינויים הפוליטיים פעלו הכנסת, הממשלה, היועץ המשפטי לממשלה ובית המשפט העליון לצמצם את התופעה. בשנת 1993 תיקנה הכנסת את חוק החברות הממשלתיות באופן הדורש הקמת ועדה לבדיקת מינויים אשר תבחן מועמדים לכהונת דירקטור, יושב ראש דירקטוריון, או מנהל כללי, בחברה ממשלתית ותוודא שהם כשירים לתפקיד. התיקון לחוק דורש שכאשר יש למועמד זיקה אישית, עִיסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה, הוועדה לא תמליץ על מועמדותו זולת אם מצאה כי יש לו כישורים מיוחדים בתחומי פעולתה של החברה, או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת אחרת. במספר חוקים הוחלו הוראות אלה גם על תפקידים אחרים.

בשנת 1999 דן בג"ץ בעתירת התנועה לאיכות השלטון נגד מינויו של מוריס ניסן למנכ"ל עמידר. ניסן היה חבר מרכז הליכוד, ועל כן היה עליו להיות בעל "כשירות מיוחדת" כדי להתמנות לתפקיד. השופט תיאודור אור קבע בפסק דינו כי בחוקקו את הסעיף בחוק החברות הממשלתיות, "ביטא המחוקק את עמדתו, שלפיה אין לסתום את הגולל לחלוטין על האפשרות כי מועמד שיש לו זיקה לשר, מאותן זיקות המנויות בחוק, יוכל להתמנות לתפקיד של נושא משרה בכירה. בד בבד, קבע המחוקק איזון האמור לספק בלם מפני מינויים בלתי הולמים הנובעים מזיקות אלו לשר". לגבי המונחים "כישורים מיוחדים" ו"כשירות מיוחדת" קבע אור כי "מועמד בעל זיקה לשר כשיר לעבור את תנאי הסף של "כישורים מיוחדים" או "כשירות מיוחדת", רק אם בשל כישוריו המיוחדים משקלה הסגולי של תרומתו לחברה צפויה להיות כה מכרעת, עד כי הדבר מצדיק לקחת את הסיכון הטבוע במינויו בשל קשריו עם שר משרי הממשלה". במקרה הקונקרטי, לא נדרש אור לשאלה האם היו לניסן הכישורים המיוחדים, משום שפסל את המינוי בעילה של חוסר סבירות, נוכח קביעתו כי ניסן הגיש תצהיר כוזב במטרה לזכות בטובת הנאה.

בעקבות פסיקה זו של בג"ץ, קיבלה הממשלה באתה שנה החלטה הקובעת דרכי מינוי לתפקידים בכירים בשירות הממשלתי. בעקבות אותה החלטה נוצרו שלוש רמות מינוי:
מינויים המחויבים במכרז שוויוני בהם אין לשר אמירה ישירה במינוי
מינויים לתפקידים בכירים הפטורים ממכרז אך מחויבים בוועדת איתור. ועדת האיתור רשאית לפנות אל מועמדים שלא פנו אליה, בניגוד לוועדת מכרזים. כמו כן, ועדת איתור רשאית להציג בפני השר מספר מועמדים מהם הוא יבחר אחד.
מינויים למשרות אמון כמו הרמטכ"ל, נציב שירות המדינה ומנכ"לי משרדים ממשלתיים, אשר אין נוהג בהם ועדת איתור, אלא ועדת מינויים הבוחנת למפרע שהמינוי היה ראוי. פרק 02.5 לתקנון שירות המדינה (תקשי"ר), עוסק בנושאי משרות אמון אישיות בלשכת ראש הממשלה, השרים וסגני השרים. מדובר במנהל לשכה; מזכיר; עוזר (ובכלל זה עוזרים פוליטיים); יועץ; ונהג. עובדים אלו מתחלפים בדרך כלל כאשר מתחלף השר.

הביקורת הציבורית על מינויים למשרות אמון נמשך גם לאחר מכן, בדרישה להנהיג ועדות איתור גם להם. במאי 2011 בג"ץ דחה עתירה שדרשה שנציב שירות המדינה ימונה דווקא על ידי ועדת איתור. עם זאת, בעתירה אחרת לבג"ץ נקבע שאף שאין פסול בקשרים פוליטיים במינוי מנכ"ל משרד ממשלתי, אין למנות לתפקיד מנכ"ל משרד ממשלתי מקורב פוליטי שאינו כשיר לכהן בתפקיד.

במשרד החוץ, שבו היצע של תפקידים נחשקים בשגרירויות מעבר לים, היה לאורך השנים מאבק ממושך בין אנשי המקצוע של המשרד שראו בתפקידים יעד להתקדם אליו, לבין הדרגים הפוליטיים, ששאפו למנות אליהם אנשים המקורבים לעמדותיהם. ב-10 במאי 1999 אימצה הממשלה פשרה בעניין, שקבעה כי 11 ממשרות ראשי הנציגויות הדיפלומטיות יהיו פטורות מתנאי השייכות לסגל הדיפלומטי של משרד החוץ.

קישורים חיצוניים
פרלמנט, גיליון 69, מינויים פוליטיים ברשות המבצעת, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, יולי 2011
שמואל קלפנר ואח' נ' חברת דואר ישראל בע"מ ואח', אתר גלימה
מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי - המכון הישראלי לדמוקרטיה, יוני 2011

הערות שוליים

מינהל ציבורי