שחרור על-תנאי

שחרור על-תנאי או שחרור מוקדם הוא הליך של שחרור אסיר מבית סוהר לפני תום תקופת המאסר שנגזרה עליו. אחת המטרות העיקריות לשחרור מוקדם היא השגת התנהגות נאותה של האסיר בכלא, בכך שמאפשרים לו שחרור מוקדם אם יתנהג כראוי.

במספר מדינות, בהן מקסיקו וגרמניה, מאסר ללא אפשרות לשחרור מוקדם נחשב לעונש אכזרי ולכן אסור.

בשונה מחנינה, שבעקבותיה האסיר משוחרר ללא תנאי, שחרור מוקדם מותנה בהתנהגות נאותה של האסיר ממועד שחרורו ועד לסיום תקופת המאסר שנגזרה עליו, ואם לא עמד בתנאי זה ניתן להחזירו לכלא לריצוי יתרת המאסר.

רקע

עד סוף 2001 הכיר החוק בישראל במספר נתיבים של שחרור מוקדם על ידי ועדת שחרורים:
שחרור מוקדם בהתאם ל: "(ב) מי שנידון למאסר לתקופה העולה על שישה חודשים ונשא עונשו שני שלישים מאותה תקופה, ישחררו שר המשטרה אם באה על כך המלצה של ועדת השחרורים". - בשחרור זה יתרת תקופת המאסר מבוטלת, אך רוב רובם של האסירים לא שוחררו על פי נתיב זה.
אסיר ברישיון חופש על פי  על פיו האסיר רשאי להתהלך חופשי, אך תקופת מאסרו הפורמלית אינה מקוצרת. זה הנתיב שבו שוחרר רובם הגדול של האסירים.
שחרור מוקדם של אסירים הסובלים מחולניות מתמדת.
ב-1 בינואר 2002 נכנס לתוקף חוק שחרור על-תנאי ממאסר, שביטל את הסעיפים הנ"ל, והחליף את נתיבי השחרור.

כצידו השני של מטבע השחרור, ועדת שחרורים גם דנה בביטול רישיון חופש לאסירים ברישיון שעברו עבירות בזמן מאסרם, לאחר שחרור מוקדם.

השיקולים להחלטה על שחרור מוקדם
עד שנת 2001 הונחתה ועדת השחרורים לשקול שחרור מוקדם על פי סעיף 28 של פקודת בתי הסוהר שקבע:
"אסיר שנידון למאסר לתקופה העולה על שישה חודשים, למעט מאסר עולם שהוטל כעונש חובה כל עוד לא נקצבה לו תקופה, והשלים בהתנהגות טובה שני שלישים מהמאסר שעליו לשאת, רשאית ועדת השחרורים לפי חוק העונשין, התשל"ז-1977, ליתן לו רישיון להתהלך חופשי, וכל עוד הרישיון בתקפו לא ייאסר מכוח אותו גזר דין".

בשנת 2001 חוקק חוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א-2001 שקבע : "בבואה להחליט... תשקול הוועדה את הסיכון הצפוי משחרורו של האסיר לשלום הציבור, לרבות למשפחתו, לנפגע העבירה ולביטחון המדינה, את סיכויי שיקומו של האסיר ואת התנהגותו בכלא". החוק הוסיף ופירט מגוון של שיקולים שיש לקחת בחשבון. החוק גם קבע  את האפשרות במקרים מיוחדים להתייחס לאינטרס הציבורי בקביעת שחרור מוקדם של אסיר ספציפי.

בנוסף לעצם ההתנהגות הטובה, השתרש הנוהג שהוועדה שוקלת את השיקולים הבאים:
הסיכוי שהאסיר השתקם ולא יחזור לסורו, המכונה על ידי אהרן ברק "תקנת הפרט".
הסיכוי שהאסיר יעבור עבירות בזמן שנוכה ממאסרו. המכונה "תקנת הכלל" או מסוכנות.
בעקבות רוב הדעות בהחלטת בג"ץ בעניינו של יורם שקולניק נקבע שהוועדה שוקלת גם את הצורך שהעונש ירתיע, המכונה "האינטרס הציבורי".

למעט במקרים המיוחדים שבהם נשקל "האינטרס הציבורי", "ועדת השחרורים אמורה לצפות פני עתיד". כתב על כך שופט יצחק עמית: [על הוועדה] "להעריך בעיקר את סיכויי השיקום והמסוכנות, שלעיתים יש ביניהם חפיפה והשפעה הדדית. לשם כך מתחשבת הוועדה בשיקולים שונים ונעזרת בחוות דעת מקצועיות. הערכות לגבי העתיד כוללות בהכרח גם התחשבות באירועים שקרו בעבר, אך זאת יש לעשות בפרספקטיבה הנכונה, כך שעיניה של הוועדה יהיו נשואות אל העתיד".

האינטרס הציבורי
בתחילת שנות ה-60 החליטה ועדת שחרורים שלא לשחרר בשחרור מוקדם אסיר בגלל "חומרת העבירה ומסיבותיה הקשות", וכדי שעונשו "ישמש גורם מרתיע לאסיר ולאלה ההולכים או העלולים ללכת בדרכו". בג"ץ ביטל את ההחלטה וקבע:

בשנת 1966 נדון עניינו של אסיר ביטחוני שביקש שחרור מוקדם, ושופטי בג"ץ השמיעו דעות שונות בסוגיה של התחשבות באינטרס הציבורי-הרתעתי, אולם הדיון לא שינה את הנוהג שנקבע בהחלטת בג"ץ הקודמת שוועדת השחרורים אינה שוקלת את האינטרס הציבורי הרתעתי.

אולם לאחר שוועדת שחרורים צבאית החליטה לשחרר את רמי דותן לאחר שריצה שני שלישים מתקופת מאסרו, קבע בג"ץ שבהחלטה על שחרור מוקדם של אסיר צבאי יש לקחת בחשבון גם שיקולים ציבוריים כמו חומרת העבירה ונסיבותיה והצורך בהרתעה.

בתחילת שנת 2001 דן בג"ץ בשנית בעניין שחרורו של יורם שקולניק והתמקד בשאלת האינטרס הציבורי של הרתעה, לאחר שבפעם הקודמת ביטל את החלטת ועדת השחרורים בנימוק שהוועדה לא שקלה נכון את מסוכנותו.

אהרן ברק הציג את השאלה כך: "הרשאית ועדת השחרורים לשקול מכלול שיקולים נוסף שעניינם הוא אך ורק החשש כי מתן רישיון חופש לאסיר ייפגע בתפישת הציבור את חומרת התנהגותו של האסיר, יפגע בתחושת הצדק של הציבור, יעודד זלזול באיסור הפלילי ובשלטון החוק, כך שיפגע אמון הציבור במערכת אכיפת החוק?". שבעת השופטים שדנו בעתירה נחלקו לגבי התשובה לשאלה. חמישה שופטים (אהרן ברק, יצחק זמיר, מישאל חשין, דורית ביניש ושלמה לוין) קבעו שבמקרים קיצוניים על הוועדה לשקול גם את האינטרס הציבורי, הגם שנחלקו האם מקרהו של שקולניק הוא אחד ממקרים אלו, ושני שופטים (יצחק אנגלרד ותאודור אור) סברו שאין מקום לשקול את האינטרס הציבורי. בהחלטה מאוחרת יותר הביע יעקב טירקל תמיכה בדעת המיעוט.

את עמדת הרוב על הצורך להתחשב באינטרס הציבורי במקרים חריגים הסביר בחדות השופט מישאל חשין: 

לעומתו, השופט יצחק אנגלרד נימק את עמדתו באומרו: 

לגבי שחרור בגלל חולניות מתמדת והחלטה על השבת אסיר ברישיון לכלא, כתב אהרן ברק שמוסכם על הכל שוועדת השחרורים צריכה לשקול גם את האינטרס הציבורי. כאשר אסיר ששוחרר בשחרור מוקדם עבר עבירה בזמן שהיה אסיר ברישיון, ביטל בית המשפט העליון את החלטת ועדת השחרורים שלא לבטל את השחרור המוקדם וקבע שההחלטה אינה סבירה.

בעקבות פסק הדין חוקק חוק שחרור על-תנאי ממאסר שקבע בסעיף 10 של החוק את החלטת הרוב:
"במקרים בעלי חומרה ובנסיבות מיוחדות שבהם סברה הוועדה כי שחרורו של האסיר על-תנאי יפגע במידה חמורה באמון הציבור במערכת המשפט, אכיפת החוק ובהרתעת הרבים, משנוצר יחס בלתי סביר בין חומרת העבירה, נסיבותיה והעונש שנגזר על האסיר לבין תקופת המאסר שיישא האסיר בפועל אם ישוחרר, רשאית הוועדה להביא בחשבון גם נתונים אלה בהחלטתה, נוסף על הנתונים המפורטים בסעיף 9; משקלם של הנתונים לפי סעיף קטן זה בהחלטת הוועדה יפחת ככל שיגדל החלק מעונש המאסר שהאסיר כבר נשא".

מסוכנות
בשנת 1959 דחה בג"ץ עתירה של אסיר שטען שלאור התנהגותו הטובה בכלא חייבים לתת לו שחרור מוקדם וקבעה שמותר לשקול גם מסוכנות בהחלטה אם לשחררו.

הנטל לשכנע את ועדת השחרורים "כי האסיר ראוי לשחרור וכי שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור" מוטל על שכמו של האסיר. בתחילת שנות ה-80 הצטברו מקרים לא מעטים בהם בתי המשפט התערבו בהחלטות ועדת השחרורים והורו לשחרר את האסירים שחרור מוקדם. בתחילת 1983 ביקש בית המשפט העליון להפסיק נוהג זה ובפסק דין עקרוני קבע שיש למעט בהתערבות בשיקולי המסוכנות של ועדת השחרורים.

ועדת השחרורים אינה נוהגת להזמין חוות דעת פסיכולוגית על אסירים שהורשעו בעבירות אלימות, במסגרת בחינת מסוכנותם. אולם, על פי קביעת בית המשפט העליון, כאשר חוות דעת כזאת נערכה ומצביעה על אפשרות למסוכנות, יש צורך לקחת זאת בחשבון.

במאי 2000 החליט בג"ץ לבטל החלטה על שחרור מוקדם של יורם שקולניק לאור מסוכנותו בגלל החשש "שאם ייקלע לנסיבות בהן מניעים אידאולוגיים עלולים לדחוף לביצוע מעשי עבירה, יגברו מניעים אלה וידחפוהו לביצועם של מעשים כאלה".

על היקף 'הסיכון הצפוי משחרור הנדון' כתבה השופטת אסתר חיות:
"אין להוציא מכלל אפשרות כי "הסיכון" שבו מדבר סעיף 19(א) הנ"ל ילבש, למשל, צורה של חשש להתדרדרות נפשית קשה של נפגע העבירה או בני משפחתו כתוצאה מן השחרור על תנאי. ודוק - הסעיף אינו מדבר בהקשר זה על הסיכון הצפוי מידי הנידון אם ישוחרר אלא על הסיכון הצפוי "משחרור הנידון", דהיינו על מצב של סיכון העלול להיווצר כתוצאה מן השחרור ולאו דווקא מידיו שלו."

לעומת זאת, ביולי 2022 קבעו שלושה שופטים של בית המשפט העליון, פה אחד, שלא ניתן להתחשב בכך שאם ישוחרר האסיר, גורמים שאינם האסיר עלולים לסכן את הציבור, ובהתאם נקבע שאסיר שהיה מעורב בריב בין חמולות ישוחרר למרות החשש להתלקחות הסכסוך בין החמולות.

יכולת פיקוח
השופט אליקים רובינשטיין כתב:
"השכל הישר מורנו, שהקשיים בפיקוח על תושבי חוץ צריכים להוות שיקול בכל הנוגע לשחרורם המוקדם, בפרט כאשר מדובר בתושב ... המשוחרר חזרה למקום הפשע, והדברים בהירים כשמש בצהרי יום. ואולם, ... אין מדיניות כללית זאת יכולה להיות חזות הכל, וראוי לבדוק כל אדם לעניינו."

בפועל, במקרים רבים נמנע שחרור מוקדם מאסירים תושבי השטחים. בקשה להתחשב בעובדה זאת בעת מתן גזר הדין נדחתה על ידי בית המשפט העליון.

חרטה
במסגרת הדיון במסוכנות האסיר ובשיקומו, נותנת הוועדה משקל להבעת חרטה של האסיר ולהתרשמות מכנותה. עניין זה מקשה על שחרורם של אסירים שטוענים לחפותם, מפני שטענת החפות מונעת מהם להביע חרטה. כך למשל סרבה ועדת השחרורים להעניק שחרור מוקדם למרגלית הר שפי שטענה שהורשעה שלא בצדק, משום שלא הביעה חרטה.

מעמד נפגע העבירה
חוק זכויות נפגעי עבירה מקנה לנפגעי עבירות מין ואלימות את הזכות להתעדכן בבקשת הפוגע בהם לשחרור מוקדם וכן את הזכות להביע עמדה לפני ועדת שחרורים בעניין מסוכנות האסיר. בית המשפט העליון קבע, בעניין גנאמה, כי על אף שהחוק קבע הגשת עמדה בכתב, במקרים הראויים יכולה הוועדה להתיר נוכחות של הנפגע ושמיעת טיעוניו בעל פה. כמו כן, קבע בית המשפט העליון שאין פסול בכך שהטיעונים שהושמעו על ידי הנפגעים חרגו משאלת המסוכנות.

לעניין פיצויים לנפגעי עבירה, בבקשת ערעור של אסיר שטען שלא שוחרר רק מכיוון שלא שילם את הפיצוי שנגזר עליו לקרבן העבירה (ושבהיותו בכלא אין לו אפשרות להתפרנס ולשלם את הפיצוי), קבע השופט יורם דנציגר ש"כאשר נגזר על האסיר תשלום פיצוי בגין העבירה בה הורשע, על הוועדה לשקול האם פיצוי זה שולם, ואם לא שולם - מה הסיבות לכך." בהתייחס לאסיר המסוים קבע שאי תשלום הפיצוי לא היה הסיבה היחידה לאי שחרורו אלא גם צורך בהתקדמות עוד כברת דרך בטיפול.

תנאים לשחרור
בתחילה נקבעו בחוק תנאים מחמירים לקבלת שחרור מוקדם, בהם התחייבות שלא להתחבר עם פושעים. בעקבות סירוב של אנשי מלכות ישראל לחתום על התחייבות כזאת, הועלתה בכנסת בסוף 1955, הצעה לתיקון החוק, כך שוועדת השחרורים תוכל לקבוע באופן גמיש את כללי השחרור. התיקון אושר ללא התנגדות בתחילת 1956.

בשנת 2018 אושר תיקון מס' 17 לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, כהוראת שעה לשלוש שנים החל מ-15 באוקטובר 2018. התיקון הרחיב משמעותית את מנגנון שחרור מוקדם ממאסרים קצרים (לא כולל אסירים ביטחוניים), באמצעות הקמתה של היחידה לשחרור ממאסרים קצרים של שירות בתי הסוהר. התיקון פורסם בין היתר בעקבות תביעה שהוגשה על ידי האגודה לזכויות האזרח בישראל נגד השר לביטחון הפנים, ועסקה בתנאי כליאה של עצורים ואסירים שחרגו מזכויות אדם בסיסיות.

הזמן שבו ניתן לתת לאסיר שחרור מוקדם
עד שנת 2001 נקבעה האפשרות לשחרור מוקדם בתום שני שלישים מתקופת המאסר בחוק העונשין, ובבתי כלא צבאיים היה נהוג שחרור לאחר מחצית מתקופת המאסר. ב-13 בפברואר 2001 קיבלה הכנסת הצעת חוק של ראובן ריבלין ודוד ליבאי שאפשרה שחרור מוקדם של אסירים לאחר ריצוי חצי מתקופת המאסר. במקור נועד החוק להקל על הצפיפות בבתי הסוהר. אולם לאחר שמפלגת ש"ס הביעה תמיכה בחוק ונשמעו קולות שהמטרה היא להקל על אריה דרעי, הביעו חברי כנסת רבים התנגדות לחוק, שאותו כינו "חוק דרעי". דרעי לא נהנה מהחוק שנקרא על שמו, לאחר שוועדת השחרורים דחתה את בקשתו לשחרור מוקדם, מטעמים של חשש מפגיעה באמון הציבור, והוא שוחרר בסופו של דבר לאחר ריצוי שני שלישים מתקופת מאסרו.

ב-11 ביוני 2001 קיבלה הכנסת את חוק שחרור על-תנאי ממאסר, אשר הסדיר בחוק נפרד את השחרור המוקדם וביטל את האפשרות לשחרור מוקדם לאחר חצי מתקופת המאסר. חוק זה הוגש על ידי יוסי ביילין למחרת קבלת החוק של ריבלין בכנסת.

ביקורת על מדיניות השחרור המוקדם 
הוועדה לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים (ועדת דורנר) ביקרה בחריפות בשנת 2015 את אופן פעולת ועדות השחרורים. הוועדה הראתה כי שחרורם של אסירים רבים מתעכב זמן רב אחרי המועד הראשון בו ניתן היה לשחררם מכיוון שעבודת ההכנה שנעשית לדיונים בפני וועדות השחרורים לא נערכת במועד. הוועדה הציעה גם להסמיך את וועדות השחרורים להעביר אסירים לבתי מעבר שנה לפני תום שני השלישים של תקופת מאסרם, כדי להקל על קליטתם ההדרגתית בסביבה ולצמצם את מספר האסירים.

סטטיסטיקה 
בשנות ה-90 כשני שלישים מהאסירים הפליליים נהנו משחרור מוקדם, אולם בחלוף השנים שיעורם הצטמצם משמעותית ובשנים 2010–2012 רק כשליש מהם משוחררים בשחרור על תנאי. בתחילת 2021 פורסם שלמעלה מ-90% מהבקשות לשחרור מוקדם נדחות, כאשר ב-46% מהמקרים הדחייה היא בגלל העדר טיפול לאסיר במהלך מאסרו, ב-28% מהמקרים הדחייה היא בגלל שאין לאסיר תוכנית שיקום לאחר השחרור, וב-10% מהמקרים בגלל התנהגות שלילית בכלא. המספרים קטנים בהרבה כאשר מדובר באסירים ביטחוניים.

ועדת השחרורים 
ועדות השחרורים פועלות מכוח חוק שחרור על תנאי ממאסר התשס"א 2001, בתוקף מיום 1/1/2002.

סעיף 3 לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א-2001 
"אסיר, למעט אסיר עולם, הנושא עונש מאסר לתקופה העולה על שישה חודשים, שנשא לפחות שני שלישים מתקופת המאסר שעליו לשאת, רשאית ועדת השחרורים, לבקשתו, לשחררו על תנאי מנשיאת יתרת תקופת המאסר; ואולם לא תשחרר ועדת השחרורים אסיר כאמור, אלא אם כן שוכנעה כי האסיר ראוי לשחרור וכי שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור."

שחרור מוקדם של אדם המרצה עונש מאסר, שווה כשליש מתקופת העונש שנגזר עליו.

תפקיד ועדת השחרורים להחליט האם ראוי האסיר לשחרור על תנאי על פי שיקולים של נסיבות העבירה וחומרתה, הרשעות קודמות, רמת מסוכנות לשלום הציבור, סיכוי שיקום האסיר, התנהגותו בכלא ועוד.

תחום ועדות השחרורים בהנהלת בתי המשפט מטפל בתיקי אסירי עולם, ועדות מיוחדות וועדות קציבה. בנוסף, מטפל באופן שוטף במאגר שופטים/נציגי ציבור, תשלומים, קביעת דיונים, הרכבם ועוד. כמו כן, מתקשר עם גופים וגורמי חוץ רלוונטיים, לדוגמה מחלקת החנינות של משרד המשפטים; פרקליטות מחוז צפון, דרום, תל אביב, מרכז; שירות בתי הסוהר - קציני השחרורים במחוזות השונים, הסנגוריה הציבורית, סנגורים פרטיים, הרשות לשיקום האסיר; לשכת נשיא המדינה; הפרקליטות הצבאית – אסירים ביטחוניים; משרד הבריאות; משטרת ישראל; מרכז בריאות הנפש; משרד העבודה והרווחה; ועדת אלמ"ב (אלימות במשפחה) ועוד.

ועדות השחרורים מתחלקות ל-3 סוגים:
 ועדה רגילה - דנה בבקשה לשחרור מוקדם של האסיר בסמוך לריצוי שני שלישים מתקופת מאסרו
 ועדה מיוחדת - דנה בבקשה לשחרור מוקדם של אסיר עולם או אסיר המרצה 25 שנים ומעלה, בסמוך לריצוי שני-
 ועדת קציבה - דנה בבקשת אסיר עולם, וממליצה בפני נשיא המדינה בעניין קציבת עונשו בכל ועדה יושבים ארבעה חברים, ביניהם שופט, נציגי ציבור וקצין שב"ס, כאשר הרכב החברים הפנימי משתנה בהתאם לסוג הוועדה.

הרכב ועדות שחרורים

מקום כינוס ועדות שחרורים

בעולם

קנדה 
בקנדה אסיר רשאי לבקש שחרור מוקדם לאחר שריצה שליש מתקופת המאסר שנגזרה עליו או לאחר שריצה שבע שנות מאסר. מורשע ברצח רשאי לבקש שחרור מוקדם לאחר שריצה 25 שנות מאסר. בנוסף קיימת אפשרות לשחרור לפעילות במסגרת הקהילה בשעות היום, וחזרה לכלא מדי לילה.

שווייץ 
אסיר שסיים לרצות שני שלישים מעונשו (אך לפחות שלושה חודשי מאסר) זכאי לשחרור על-תנאי, כאשר התנהגותו במהלך ריצוי עונשו מצדיקה זאת ואין חשש שיבצע עבירות נוספות. כאשר הוחלט שלא לאשר שחרור מוקדם, יש לדון מחדש בבקשה מדי שנה. שחרור מוקדם של אסיר עולם אפשרי רק לאחר שריצה 15 שנות מאסר.

ראו גם
חנינה

קישורים חיצוניים

 
 
 ליאור בן דוד, קריטריונים לשחרור מוקדם של אסירים שנקבעו בחקיקה ראשית – סקירה משווה, הכנסת, 15 בנובמבר 2017
 
 
 
 
 דביר יוגב ואיילת כרמלי, קבלת החלטות בוועדת שחרורים: מבט ביקורתי, משפט, חברה ותרבות

הערות שוליים 

כליאה
חוק העונשין