זכות הבחירה לכנסת

זכות הבחירה לכנסת עומדת בבסיסה של הדמוקרטיה בישראל ומעוגנת בחוק יסוד: הכנסת. היא מגדירה מי זכאי לבחור ולהיבחר לכנסת באופן הבא; הזכות לבחור: "כל אזרח ישראלי בן שמונה עשרה שנה ומעלה זכאי לבחור לכנסת אם בית משפט לא שלל ממנו זכות זו על פי חוק; חוק הבחירות יקבע את המועד שבו ייחשב אדם בן שמונה עשרה שנה לעניין השימוש בזכות הבחירה לכנסת". הזכות להיבחר: "כל אזרח ישראלי, שביום הגשת רשימת המועמדים הכוללת את שמו הוא בן עשרים ואחת שנה ומעלה, זכאי להיבחר לכנסת, זולת אם בית משפט שלל ממנו זכות זו על פי חוק או שנידון, בפסק דין סופי, לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על שלושה חודשים וביום הגשת רשימת המועמדים עדיין לא עברו שבע שנים מיום שגמר לרצות את עונש המאסר בפועל, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות העניין, משום קלון". נכון לשנת 2012 בישראל נרשמו 5.1 מיליון בעלי זכות בחירה המתגוררים בארץ.

יסודות זכות הבחירה

במדינות דמוקרטיות, ובהן מדינת ישראל, אין האזרח חייב להצביע ולכן אחוז המצביעים בהן נמוך יחסית. מאידך, בתאריך 25 בינואר 1949 מועד הבחירות לאספה המכוננת, היא הכנסת הראשונה, התפקדו להצביע 87% מבעלי זכות הבחירה בישראל. באותה תקופה, עדיין לא נחקקו חוקי היסוד, הוגדרו בעלי זכות הבחירה על-פי עיקרון הבחירות הכלליות שקבע כי כמעט לכל אזרח במדינת ישראל הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת תחת שני תנאים: גיל ואזרחות. כשרות הגיל הגדירה כי על הבוחר להיות בן 18 שנים לפחות וכן עליו להיות אזרח ישראלי. בעקבות פשרת הררי וההחלטה לחוקק חוקי יסוד כתחליף זמני לחוקה, נחקק חוק יסוד: הכנסת שהתקבל בכ"ב בשבט התשי"ח, 12 בפברואר 1958 על ידי הכנסת השלישית ועיגן בחוק את זכות הבחירה לכנסת, כמו גם את הזכות להיבחר אליה.

הזכות לבחור ומגבלותיה

סעיף 5 בחוק הגדיר את הזכות לבחור וקבע כי "כל אזרח ישראלי בן שמונה עשרה שנה ומעלה זכאי לבחור לכנסת אם בית משפט לא שלל ממנו זכות זו על פי חוק; חוק הבחירות יקבע את המועד שבו ייחשב אדם בן שמונה עשרה שנה לעניין השימוש בזכות הבחירה לכנסת". הסעיף קבע כי שני התנאים העיקריים לזכות הבחירה הם הגיל והאזרחות. תחילה כשרות הגיל קבעה כי לבן 18 ייחשב כל מי שיום הולדתו ה-18 חל לא יאוחר מיום ט"ו באב של שנת פנקס הבוחרים שבה מתקיימת הבחירות. תיקון לחוק קבע שבבחירות יוכל להצביע כל מי שיהיה בן 18 עד ליום הבחירות. הסעיף נוסח כך שהמועד שבו ייחשב אדם בן 18 לא ייקבע ביום הבחירות עצמו. 
כשרות האזרחות נקבעה כתנאי מהותי לזכות הבחירה כאשר הרישום בפנקס הבוחרים אינו מהווה הוכחה לאזרחות. הדילמה הנעוצה במגבלת האזרחות באה לידי ביטוי אצל התומכים בה הטוענים שמי שהיגר לאחרונה למדינה ועדיין לא קיבל אזרחות, אינו בקיא בנושאים שעל הפרק וקל להפעיל עליו מניפולציות בבחירות צמודות. יש טעם לפגם בכך שמהגרים חדשים עלולים להכריע את תוצאות הבחירות בעבור האזרחים הוותיקים. מנגד, יש הטוענים  כי יש לתת גם למהגרים טריים זכות בחירה, אחרת תופעל עליהם אפליה על רקע פוליטי, והם ירדו לדרג של "נתינים". זכותם של מהגרים טריים אשר משלמים מיסים ומצייתים לחוק להביע את דעתם על אותם מיסים וחוקים. 

בחוק הבחירות לכנסת משנת 1969 הוגדרו שלושה סייגים נוספים לזכות הנ"ל: רישום בפנקס הבוחרים, רישום במרשם התושבים ושימוש בתעודת זהות לצורך ההצבעה. בצד הגבלות הגיל והאזרחות, ובניגוד לרוב המדינות הדמוקרטיות, שלל החוק את הצבעתם של אזרחים השוהים בחו"ל באורח זמני למעט אוכלוסיות מיוחדות כפי שיתואר בהמשך. מצב זה יוצר לעיתים עיוותים כגון זכותו של עולה חדש לבחור לאחר שקיבל אזרחות באופן מיידי עם עלייתו, גם אם נמצא בישראל חודש בלבד, לעומת אזרח ותיק (שיש לו זיקה רבה יותר למדינה והוא משלם מיסים באופן קבוע) השוהה מחוץ לישראל במסגרת לימודים, עבודה, עזרה הומניטארית בינלאומית או אפילו טיול, והוא משולל אפשרות להצביע. בניגוד להגבלות האחרות על הצבעה השוללות את זכות ההצבעה מנתח זעיר של האוכלוסייה, במקרה זה מדובר בשיעור ניכר של אזרחים. בזמן היותו ח"כ, העלה משה ארנס הצעת חוק אשר ניסתה לשנות את המצב. לדבריו: "בעידן הגלובליזציה, כאשר יש אזרחים רבים השוהים מחוץ למדינתם לרגל עסקיהם ביום הבחירות, יש לאפשר להם להשתתף בבחירות באמצעות הנציגויות הישראליות בחו"ל".

דעות בעד ונגד ההצעה
תומכי ההצעה מודעים לבעייתיות שבה לפיה נשאלת השאלה כיצד להרחיב את נגישות ההצבעה לאותם אזרחים תושבי ישראל השוהים בחו"ל באופן זמני בלבד, מבלי לאפשר הצבעה לאלה שהיגרו מישראל ואינם מתכוונים לחזור אליה, או לאלה שמחזיקים באזרחות ישראלית מכוח חוק השבות אך לא חיו בה בפועל. הפתרון המעשי היחידי לִברור בין שני טיפוסי האזרחים הללו הוא באמצעות קביעת קריטריונים המשלבים דרישה של אזרחות ושהות בישראל. מתנגדי ההצעה טוענים כי הבעייתיות רבה מדי, וכי אין ביטחון שאפשר להפעיל בצורה אפקטיבית קריטריונים ברורים לאבחנה בין סוגי הציבור השונים. הם מצביעים על הסכנה הטמונה בכך שאוכלוסיות גדולות שאינן חיות ולא תחיינה בישראל, עלולות להכריע בחירות צמודות. אולם, קיימים כאמור יוצאים מן הכלל ובתיקון לחוק הבחירות לכנסת נקבע כי תותר הצבעתם של אוכלוסיות מיוחדות הכוללות עובדי מדינה, עובדי הסוכנות היהודית, ההסתדרות הציונית העולמית, קרן קיימת לישראל וקרן היסוד – השוהים דרך קבע בחו"ל מתוקף עבודתם. כמו כן תותר הצבעת בני-זוגם וילדיהם עד גיל 20 וזאת בקלפיות מיוחדות אשר תוצבנה בנציגות דיפלומטית או קונסולארית של ישראל. בנוסף לכל אלה, מסדיר החוק את זכות הבחירה של חיילים ושוטרים, ימאים בכלי שיט ואסירים בבתי-סוהר ובבתי-מעצר. בעוד במדינות מסוימות בעולם נשללת זכות הצבעתם של אנשים הלוקים בשכלם או בנפשם מחשש כי לא יקיימו בחירה מושכלת, בישראל אין כל הגבלה על הצבעה של חולי נפש. במקביל לבעייתיות של קביעת כשירותו השכלית או הנפשית של אדם להצביע, בסעיף 5 לחוק יסוד: הכנסת מתאפשרת שלילת זכות הצבעה של הלוקים בשכלם או בנפשם במקרה שבית משפט החליט על כך. אולם מכיוון שמעולם לא נחקקו כל הוראות חוק מתאימות, בפועל לא נשללה מעולם זכותו של אזרח להצביע על רקע של אי-כשירות נפשית או שכלית.

הזכות להיבחר ומגבלותיה
כמו הזכות לבחור גם הזכות להיבחר היא מיסודות המשטר הדמוקרטי שמתבסס על שוויון בין הזכויות. עיקרון השוויון חל גם על הזכות להיבחר שהרי אחד מן התנאים הבסיסיים לקיום דמוקרטיה מודרנית היא זכות השתתפות מלאה בחיים הפוליטיים לכל אוכלוסיית המבוגרים המתגוררים דרך קבע במדינה. הבטחת הזכות להיבחר מממשת את חירות בני האדם החיים בדמוקרטיה, ומספקת ערובה ראשונה במעלה לכך שהשלטון יפעל עבור העם, בשם העם ועל ידי העם. סעיף 6 בחוק הגדיר את הזכות להיבחר וקבע כי "כל אזרח ישראלי, שביום הגשת רשימת המועמדים הכוללת את שמו הוא בן עשרים ואחת שנה ומעלה, זכאי להיבחר לכנסת, זולת אם בית משפט שלל ממנו זכות זו על פי חוק או שנידון, בפסק דין סופי, לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על שלושה חודשים וביום הגשת רשימת המועמדים טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר בפועל, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות העניין, משום קלון". גם במקרה זה, שני התנאים העיקריים לזכות להיבחר הם הגיל והאזרחות. בשונה מסעיף 5 בחוק, כשרות הגיל קובעת כי על המועמד להיבחר להיות בן 21 ומעלה כאשר המועד לקביעת הגיל הוא יום הגשת רשימת המועמדים לבחירות, הכוללת את שמו של המועמד. כשרות האזרחות קובעת כי על המועמד להיבחר להיות אזרח ישראל. בניגוד לסעיף 5 הסייגים המנהליים אינם מתקיימים. מועמד להיבחר לכנסת אינו חייב להיות רשום במרשם התושבים ובפנקס הבוחרים, והוא יכול להיבחר אף אם אין בידו תעודת זהות או אף אם אינו נוכח בארץ בעת הבחירות. הבדל נוסף הוא סוגיית המאסר לפיה אדם אינו בעל זכות להיבחר במידה וריצה תקופת מאסר של שלושה חודשים ומעלה, ובעת הגשת מועמדותו טרם עברו שבע שנים מיום שחרורו. כל זאת אלא אם קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי בעבירתו של האדם לא היה משום קלון.

סעיף 7 בחוק מגדיר מיהם בעלי תפקידים בעלי זכות בחירה, אך משוללי הזכות להיבחר לכנסת בין אם מעצם תפקידם, בין אם בזמן כהונתם ובין אם כהונתם היא בשכר. זאת כדי למנוע היווצרות של ניגודי אינטרסים, למנוע ריכוזי עוצמה וכפל תפקידים בידי נושאי תפקידים ממלכתיים וכן לבלום ניסיונות השפעה לא כשרים מצד בעלי שררה אשר יש באפשרותם לעשות שימוש לרעה בסמכותם, והם:

נשיא המדינה
שני הרבנים הראשיים
שופט, כל עוד הוא בכהונתו
דיין של בית דין דתי כל עוד הוא בכהונתו
מבקר המדינה
הרמטכ"ל
רבנים וכהני דתות אחרות כל עוד הם בכהונתם ובשכר
עובדי מדינה בכירים וקציני צבא בכירים בדרגות או בתפקידים שייקבעו בחוק. לאלה נקבעה גם תקופת צינון מיום פרישתם מתפקידם, שעד לסיומה אין להם זכות להיבחר.
שוטרים וסוהרים בדרגות או בתפקידים שייקבעו בחוק
עובדי תאגידים שהוקמו בחוק, בדרגות או בתפקידים שייקבעו בחוק

סעיף 7א נכנס כתיקון לחוק ביולי 1985 והוא מתייחס לרשימות מועמדים. הסעיף קובע כי יש למנוע השתתפות רשימת מועמדים או מועמד בתוך רשימת מועמדים, אם מתקיים במטרותיהם או במעשיהם, במפורש או במשתמע, אחד משלושת התנאים הבאים:
שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית
הסתה לגזענות
תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או של ארגון טרור, נגד מדינת ישראל
תיקון זה הגיע לאחר הדיון שהתרחש בשנה לפני כן, כאשר ועדת הבחירות המרכזית פסלה את רשימת כ"ך מריצה לכנסת, אך בג"ץ אישר לבסוף, בעקבות הטענה שעד שלא יחוקק תיקון בחוק שיסמיך את ועדת הבחירות לפסול מועמד מן הטעמים המפורטים בתיקון. בפס"ד דן השופט אלון בעקרונות המשפט העברי על פיהם יש להסדיר את השאלה את מי ראוי לפסול מריצה לכנסת.

עד לשנת 1985 לא היו שום מגבלות שהתייחסו למטרותיהן האידאולוגיות של רשימות. בשנת 1965 ביקשה "רשימת הסוציאליסטים" להתמודד בבחירות לכנסת השישית אך נפסלה מלהתמודד על ידי ועדת הבחירות "היות שיוזמיה שוללים את שלמותה של מדינת ישראל ואת עצם קיומה". בא כוח הרשימה ערער לבית המשפט העליון על החלטה זאת. בפסק דינו בית המשפט אמנם הדגיש את עקרון היסוד שלפיו לא תוגבל זכות ההתמודדות בבחירות, שהיא זכות יסוד, אולם הצהיר כי הוועדה רשאית לפסול רשימה השואפת לבטל את המדינה, להמיט שואה על רוב תושביה שלמענם הוקמה ולהתחבר עם אויביה. מקרה זה היה המקרה היחיד שבו הכיר ביהמ"ש העליון ב"עקרון על" שהביא לפגיעה בזכויות היסוד של התמודדות בבחירות ללא קביעה מפורשת של החוק.

לסיכום, ניתן להציג את הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת כך:

צינון
עד לשנת 1959 לא נדרשו עובדי מדינה וקציני צבא בכל דרגה שהיא לעזוב את עבודתם או תפקידם בטרם התמודדו לכנסת. עם הגשת הרשימה שבה נכללו הופסקו עבודתם או שירותם עד ליום הבחירות (ואם נבחרו - כל עוד היו חברי כנסת). בשנת 1959 נקבעה תקופת צינון קצרה לקצינים בשירות קבע, בכל דרגה, ולעובדי מדינה בדרגות הבכירות, כך שיוכלו להתמודד רק אם פרשו מתפקידם 100 ימים לפחות קודם לבחירות. הגדרת הדרגות הבכירות שבהן עובד נדרש לצינון השתנתה במהלך השנים עד שנקבע בתיקון חוק הבחירות לכנסת בשנת 1992 כי הצינון יידרש מכל עובדי המדינה והתאגידים שהוקמו בחוק בארבע הדרגות העליונות של כל דירוג. בשנת 1993 נקבע כי גם שוטרים וסוהרים לא יוכלו להיות מועמדים לכנסת אלא אם כן פרשו מתפקידם 100 ימים לפחות קודם לבחירות.

בשנת 2001 נחקק חוק תקופת צינון למשרתים בכוחות הביטחון, שתיקן את סעיף 56 לחוק הבחירות לכנסת כך שנקבעה לקציני צבא בדרגת אלוף ומעלה, לקציני משטרה בדרגת ניצב ומעלה, לראש השב"כ, לראש המוסד ולנציב בתי הסוהר תקופת צינון של שישה חודשים. באותו חוק נקבעה תקופת צינון דומה לבעלי תפקידים אלה גם לגבי כהונה כשרים. תקופת הצינון לא חלה על כהונה כשרים במהלך כהונתה של הכנסת ה-15 וכך נוצר מצב ששאול מופז, אשר התמנה לשר הביטחון פחות משלושה חודשים לאחר שחרורו מצה"ל, נפסל על ידי ועדת הבחירות המרכזית מהתמודדות לכנסת ה-16 שכן בין שחרורו לבין הבחירות עברו רק חמישה חודשים ו-17 ימים. מופז ערער על פסילתו זאת ואף טען כי חוק הצינון נחקק בניגוד לחוק יסוד: הכנסת. ערעורו זה נדחה על ידי בית המשפט העליון.
בנוסף במסגרת תיקון זה נקבעה הקלה לנושאי משרה אחרים אשר יכולים, במקרה של הקדמת בחירות כך שנותרו פחות מ-110 ימים מיום הקדמת הבחירות ועד הבחירות, להתפטר מתפקידם תוך 10 ימים מהקדמת הבחירות ולהתמודד בבחירות.
בשנת 2007 הוארכה תקופת הצינון של בכירי מערכת הביטחון לשלוש שנים (ובתנאי שלא התקיימו בחירות בין סיום שירותם לבין מערכת הבחירות שבה מבקשים אותם בכירים להתמודד בה.

הצעות שינוי לחוק
זכות הבחירה מורכבת ועיגונה בחוק יסוד מעיד על חשיבותה. בין כלל התיקונים שעבר החוק ניתן להצביע על שני מקרים לדוגמה בהם הועלו הצעות לשינויים בשנים 2008-2007 על ידי חברי כנסת שונים ומקרה אחד של קריאה לשינוי החוק:
מאז הכנסת ה-15, בכל כנסת מוגשות הצעות חוק המציעות להוריד את גיל הבחירה לגיל 17. בהצעת חוק מיולי 2007 של חבר הכנסת אחמד טיבי, ביחד עם מספר חברי כנסת נוספים, נכתב: "גיל 17 הוא הגיל שבו אדם הפך כבר בוגר ובשל. שינוי גיל הבחירה יחזק את מעמד הצעירים וייתן בידם את האמצעי הדמוקרטי לבחור במועמד שיקדם את עניינם". למעשה, גיל הבחירה הורד ל-17 בבחירות לרשויות המקומיות בלבד.
הצעתו של חבר הכנסת איתן כבל מינואר 2008 לפיה יש לשלול את זכות הבחירה ואת הזכות להיבחר ממי שלא שירת בצה"ל כצעד מניעתי לסרבני שירות ולנמנעים פוטנציאליים מגיוס, וכצעד ענישתי לנמנעים מגיוס. הצעתו של כבל גררה ביקורת רחבה ואף מכתב תגובה מטעמו למערכת עיתון "הארץ".

מדי פעם עולה ההצעה לאפשר גם לישראלים המתגוררים מחוץ למדינה להצביע בבחירות. בכנסת החמש עשרה העלה משה ארנס הצעת חוק כזו, אך היא לא התקבלה. בשנת 2010 העלה בנימין נתניהו הצעה כזו בממשלה ושרים רבים תמכו בה, אך היא לא קודמה. להצעה כזו מתנגדים רבים. בתגובה להצעה אמר חיים אורון: "ראוי שאת נבחרי הארץ ודיוקנה יקבעו רק אלה החיים בה."

לקריאה נוספת
 דורון, ד. וארבל, נ. (1993). דרך החוק: מן החקיקה ועד לאכיפה. תל אביב: גרפאור דפטל.
 סגל, ז. (1988). דמוקרטיה ישראלית: עיקרים חוקתיים במשטר מדינת ישראל. תל אביב: משרד הביטחון – ההוצאה לאור.
 רובינשטיין, א. והר-זהב, ר. (1993). חוק יסוד: הכנסת. ירושלים: האוניברסיטה העברית.
  עופר קניג ויוחנן פלסנר, הצבעת אזרחים ישראלים מחו"ל, הוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2016
 שאול שארף, זכות הבחירה לפרלמנט במדינה דמוקרטית או בשבח הכרעת הרוב, תיקון – ספרים רב-תחומיים לטיפול ולשינוי חברתי, כרך ב (2020)

קישורים חיצוניים

 חוק יסוד: הכנסת, באתר הכנסת.
 ברייטמן, א. (2004). הזכות להיבחר לכנסת במדינה פוסט-דמוקרטית.  עבודה סמינריונית, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת תל אביב, תל אביב.
 מי רשאי להצביע? (12 בפברואר 2008). המכון הישראלי לדמוקרטיה.
 עופר קניג, האם נכון לתת לחצי מיליון האזרחים שעזבו את ישראל להשפיע על גורלנו, מאמר דעה באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, מרץ 2019
יוזמה חדשה: לאפשר לחצי מיליון ישראלים, תושבי ישראל, החיים בחו"ל להצביע בבחירות, מתי שמואלוף, ברלינר צייטונג, 1.3.2021

ביאורים

הערות שוליים 

ישראל: בחירות
ישראל: משפט חוקתי
ישראל: פוליטיקה
ממשל ומדיניות
הכנסת