ועדת תכנון, טיפול והערכה

ועדות תכנון, טיפול והערכה פועלות במחלקות לשירותים חברתיים של כל הרשויות המקומיות. תפקידן העיקרי הוא לבחון את מצבם של ילדים ובני נוער במצוקה או בסיכון, ולהתוות תוכנית טיפול.  

סדרי עבודת הוועדות מוגדרים בחוזרי מנכ"ל משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (תקנון העבודה הסוציאלית - תע"ס).

הצורך בוועדות תכנון, טיפול והערכה 
קיימות נסיבות שבהן יש הסוברים כי משפחה איננה מסוגלת לטפל כראוי בילד שלה, וטובת הילד מצדיקה, ולעיתים אף מחייבת, שיקול דעת בעניין הילד ותכנון דרכי טיפול שייטיבו עמו, יפחיתו את הסיכון שבו הוא נמצא, או יסייעו למשפחה בטיפול בו. לרוב, הטיפול בילד נשאר בקהילה ובמשפחה, בעזרת שירותי רווחה שונים המסייעים להורים, כדוגמת, מסגרת יומית אחר הצהריים, ליווי של חונך לילד, או הפניית ההורים למסגרת טיפולית בקהילה, שבה יקבלו סיוע והדרכה הורית. במקרים קיצוניים בלבד, ולאחר שנשקלו אפשרויות אחרות, נשקלת גם העברת הילד למסגרת אחרת. קיימים שני מצבים בהם נשקל סידור חוץ ביתית לילד.  הראשון הוא: לבקשת ההורים עצמם.  המצב השני הוא - כאשר קיים סיכון לילד במצבו בו הוא שוהה כיום,  ולאחר שקילת חלופות בקהילה שלא התאימו.  במקרים מסוימים, יש חילוקי דיעות בין ההורים לבין החלטת ועדת תכנון טיפול, וההורים מתנגדים להצעות הוועדה. במקרים נדירים אלו, בית משפט הוא הגורם המוסמך להכריע בגורל הילד. כמו במקרים אחרים, השופטים בבואם להחליט בנדון, מסתייעים בחוות דעת של מומחים, ושוקלים בכובד ראש את ההחלטה שהם מקבלים.  

ועדות תכנון, טיפול והערכה,  הוקמו על מנת לגבש תוכניות טיפול, על ידי סיעור מוחות בין אנשי המקצוע, חלקם מכירים אישית את הילד והמשפחה (לדוגמה, מחנכת ויועצת בית הספר, עו"ס המשפחה), וחלקם בעלי מיומנויות מקצועיות בתחומם (מנהלת, ראש צוות, עובד סוציאלי לחוק הנוער, אחות טיפת חלב, מפקחת מחוזית, וכו', לפי ההקשר). 

ההסתייעות במומחים חשובה במיוחד כאשר מדובר בהערכת של מסוגלות הורית ומצבם הנפשי של ילדים. להמלצות הוועדות חשיבות גדולה מפני שבתי המשפט, פרט למקרים חריגים, בוחנים רק את חוקיות תהליך קבלת ההחלטה ונמנעים מלהתערב בהחלטות ("המלצות") המקצועיות של הוועדות. מוסדות דומים קיימים בארצות רבות.

לוועדות תכנון, טיפול והערכה אין מעמד רשמי כאשר בתי משפט נדרשים להחלטות על מינוי אפוטרופוס ולהחלטות של מסירה לאימוץ.

ועדת תכנון, טיפול והערכה, המוכרת גם בשמה הקודם ועדת החלטה, היא ועדה בין מקצועית המתכנסת, אחת לתקופה, במחלקה לשירותים חברתיים (לשכת הרווחה) של הרשות המקומית. הוועדה משמשת מסגרת לדיון מקצועי, לאבחון ולקבלת החלטה בעניינם של ילדים, שיש חשש כי מסיבות שונות הם עשויים להימצא בסיכון. הוועדה רשאית להחליט על המשך טיפול מעמיק בילד בחיק המשפחה במסגרת הקהילה, או על הוצאתו מהבית.

ההסדרה המשפטית של פעולות וועדות תכנון, טיפול והערכה

ביזור לרשויות מקומיות, חוק הסעד, הוראות תע"ס, חוק הנוער 
על פי סעיף 2 בחוק שירותי הסעד, תשי"ח-1958 שירותי הרווחה ניתנים על ידי מחלקות הרווחה של הרשויות המקומיות. על פי אותו חוק, שר הרווחה והשירותים החברתיים רשאי להתקין תקנות בדבר דרכי הטיפול בנזקקים. תקנות כאלו לא הותקנו, ובמקומן עבודת ועדות תכנון, טיפול והערכה מוסדרת למעשה על ידי חוזרי מנכ"ל משרד הרווחה הידועות כהוראות תע"ס המפרסמים על ידי משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים כתקנון עבודה סוציאלית. חוקרים שונים ביקרו את העובדה שעבודת הוועדות אינה מוסדרת בחקיקה ראשית או תקנות כי אם ברמת חוזרי מנכ"ל.

על פי חוק הנוער (טיפול והשגחה) מוקנות לעובד סוציאלי לחוק הנוער, סמכויות רבות לגבי הטיפול בילדים וביניהן גם הסמכות לפנות לבית משפט בבקשה שיורה להוציא קטין ממשמורתו של האחראי עליו, גם במקרים הנדירים בהם, לאחר שקילת כלל האפשרויות, המליצה על כך ועדת תכנון טיפול והערכה.

פסיקות בית המשפט העליון 
בית המשפט העליון דן במספר מקרים של הוצאת ילד מחזקת הורה או הורים. פסקי הדין מציינים כי השיקול המרכזי הוא "טובת הילד". חוקרים מציינים כי עקרון "טובת הילד", המבקש להגן על מיטב האינטרסים של הילד, מגלם יסוד פטרנליסטי של שיקול דעת חיצוני, כי שופטים מפרשים את עקרון "טובת הילד", כמו עקרונות אחרים, בהתאם להשקפה הרווחת בחברה באותה עת והשקפתם האישית. כך, לדוגמה, בשנים הראשונות של המדינה במקרים רבים העברת ילד למוסד חינוכי שבו ייחשף לתרבות הישראלית (האשכנזית – מערבית) נחשבה כמיטיבה עם הילד – לעומת השארתו במשפחתו וקהילתו.

הרכב הוועדה 
יושב ראש הוועדה הוא עובד סוציאלי שמונה על ידי מנהל המחלקה לשירותים חברתיים. חברים נוספים בוועדה הם העובד הסוציאלי או עובד סוציאלי לחוק הנוער המטפל בילד; נציגי שירותי החינוך המקומיים (מורה, יועץ חינוכי וקצין ביקור סדיר); נציגי השירותים הטיפוליים בקהילה (אחות התחנה לטיפול בילד, נציג התחנה לבריאות הנפש, נציג השירות הפסיכולוגי וכו'); נציגי שירותים רלוונטיים לדיון בעניינו של הילד (נציג השירות למען הילד, רופא מומחה וכו'). בנוסף משתתפים בוועדה הוריו של הקטין (או האפוטרופוס) וכל אדם אחר שברצונם להזמין לוועדה.

פנייה לוועדת תכנון, טיפול והערכה 
אוכלוסיית היעד של הוועדה הם קטינים (בגילאי 0–18) שיש חשש כי הם נתונים בסיכון, לפי קריטריונים שונים הקבועים בתקנות, ותוך הסתמכות על דיווחים נוספים וחומר נילווה, המוגש לחברי הוועדה.

לוועדת ההחלטה יכולים לפנות:
 העובד הסוציאלי המטפל במשפחה מטעם לשכת הרווחה, לאחר התייעצות עם ראש הצוות
 עובד סוציאלי לפי חוק שנקרא לטפל במקרה, ולאחר התייעצות עם ראש הצוות וגורמי הטיפול
 עובדי שירותים טיפוליים בקהילה שבאו במגע עם הקטין והתרשמו מהיותו בסיכון, כגון רופאים, אחיות, יועצי בתי ספר וכו'

תפקיד ועדת תכנון, טיפול והערכה 
במקרים של סיכון לקטין בבית הוריו, תפקיד הוועדה הוא אבחון, הערכה, שקילת האפשרויות להוצאת קטינים מבית הוריהם בהסכמה, או בצו שהוציא פקיד סעד לחוק הנוער; ולחלופין - שקילת טיפול במסגרת הקהילה, כדוגמת שילוב של ילד או ילדה במעון יום במימון חלקי של שרותי הרווחה, שילוב במועדונית ביתית או טיפולית לשעות אחר הצהריים, מתן חונך לילד, וכו'.

ועדות ההחלטה הוקמו לצורך מתן פורום מקצועי, שיקבל החלטות בשיקול דעת בעניין זה. בהמשך נוספו לוועדות החלטה התפקידים הנוספים. הוועדה נדרשת לצורך שיקול דעת הן בצד הטיפולי, והן בצד של ניצול נכון של כספי הציבור :
 מבחינה טיפולית, מדובר בהחלטות הרות גורל שישפיעו על חייו ואיכות חייו של הקטין. העובד הסוציאלי ופקיד הסעד המביאים את המקרה לדיון בוועדה, אינם אמורים לקבל החלטות ולפעול על דעת עצמם, אלא להביא את עמדתם להתייעצות בפני הוועדה, דבר שיאפשר דיון מקצועי והבהרת הקשיים בטיפול והפתרונות המוצעים, לצורך דאגה לשלום הקטין והבטחת המענים המיטביים עבורו.
 מבחינת עלות, בסמכות הוועדה להחליט החלטות כבדות משקל בכספי ציבור. עלותו של סידור חוץ ביתי לקטין במסגרת פנימייתית קבועה, היא עלות בת אלפי שקלים לחודש, מכספי משלם המיסים. כאשר מדובר על סידור ממושך שאורכו שנה ויותר, העלות מסתכמת בעשרות אלפי שקלים לשנה. הוצאה כספית כה גדולה מחייבת דיון והסכמה רחבה כי אכן הפעולות המוצעות יסייעו לקטין ויש להן הצדקה ציבורית.

פעולת הוועדות עד לשנת 2002, היו פעולות ועדות ההחלטה מבוססות על הוראות המצויות בחוזר מנכ"ל של משרד הרווחה.

וועדות ציבוריות בנושאי ועדות תכנון, טיפול והערכה 
בהמשך יוצגו הוועדות הציבוריות אשר עסקו במישרין או בעקיפין במנגנונים של שרותי הרווחה בבואם להחליט על הטיפול בילדים ובני נוער בסיכון.

ועדת גילת לבדיקת תפקוד ועדות ההחלטה

רקע להקמת ועדת גילת 
בתחילת שנות ה-2000 שררה בישראל אווירה ציבורית של חוסר אמון מצד הציבור כלפי עובדים סוציאליים ופקידי סעד, וטענות על חוסר שקיפות ועל אטימות, שהתבטאו ב"לקיחת ילדים מבית הוריהם" ללא שיקול דעת מתאים.

בחודש ינואר 2002, מעט לאחר מינויו של שלמה בניזרי לתפקיד שר הרווחה, הוא הקים ועדה ציבורית, שתפקידה לייעץ לשר ולהמליץ על סמכויות "ועדות החלטה" ודרך התנהלותן מול פקידי הסעד. יושב ראש הוועדה היה ד"ר ישראל צבי גילת, והוועדה נקראה על שמו "ועדת גילת".

כתב המינוי של הוועדה מציין כי לכאורה "במקרים מסוימים, ולא מעטים, אין תהליך שימוע להורים החפצים בכך, לא נמסר להם מידע מלא ונשללת מהם האפשרות להגיש ערר. בנוסף, נטען כי פקידי הסעד אמורים להגיש תסקירים המכילים המלצות לבתי המשפט, פקידי הסעד אינם מהווים מקשה אחת וכל אחד פועל במסגרת הרשאתו, הוועדה (ועדת ההחלטה) מסמיכה פקיד סעד אחד בלבד להגיש את תסקירו ולהמליץ המלצותיו, דבר הפוגם בהליכי ההערכה של בתי המשפט..."

מסקנות והמלצות ועדת גילת 
על פי המלצת ועדת גילת שונו תפקידי ועדות ההחלטה כך שהפכו טיפוליות בעיקרן. בהתאם שונה גם שם הוועדות מ"וועדות החלטה" ל"וועדות תכנון, טיפול והערכה".

ועדת רוטלוי

רקע להקמת וועדת רוטלוי 
הוועדה הוקמה בשנת 1997 כדי להבטיח עמידה של מדינת ישראל בהתחייבויותיה על פי אמנת זכויות הילד של האו"ם אותה אשררה ישראל בשנת 1991. הוועדה, בראשותה של השופטת סביונה רוטלוי, מיפתה את תחום עיסוקה והקימה שש ועדות משנה שנועדו לכסות את כל ההיבטים של מטלת ועדת רוטלוי. בנושאי ועדות תכנון, טיפול והערכה עסקה ועדת המשנה להשמה חוץ ביתית. בספטמבר 2003, ולאחר מכן במרץ 2004 הגישה הוועדה את הדו"חות שלה. על פעילות הוועדה פיקחו המועצה הלאומית לשלום הילד ומשרד המשפטים.

מסקנות והמלצות ועדת רוטלוי 
הוועדה הצביעה על חוסרים הקיימים בעשייה ובחקיקה המתייחסת לילדים, הנעשות טלאים-טלאים שלא מתוך מחשבה מסודרת, מתואמת ואחידה. הוועדה הגיעה למסקנה כי יש צורך לחוקק חוק ילדים כולל שיכסה את כל ההיבטים העיקריים של היחסים שבין ילדים לבין הוריהם ומשפחתם והתערבות המדינה ביחסים אלו. בידי הוועדה לא עלה להשלים את חקיקתו של חוק הילדים אבל השלימה הצעות מפורטות למספר פרקים מתוך החוק העתידי.

דו"ח הוועדה שם דגש רב על זכויות הילד להשמיע את עמדתם בפני ועדות תכנון, טיפול והערכה. בנוסח מפורט של הצעת חוק נקבע, בין השאר: זכותו של כל ילד להביע רצונו, רגשותיו, דעותיו ועמדותיו ולהישמע בחופשיות בכל החלטה או פעולה בעניינו. בנוסף, מוטלת על רשויות המדינה "חובת עשה" - החובה להבטיח מימוש זכות זו. הצעת החוק מתייחסת גם זכות הילד לקבל מידע בנוגע לו - בכפוף לגיל הילד ולכישוריו.

ביקורת על דו"ח וועדת רוטלוי 
החוקרים רונן וגילת מבקרים את דו"ח הוועדה בקבעם: "דו"ח חשוב זה הולך במתווה של הזנחת הגנת הילד כחלק ממשפחתו וכאיבר מקהילתו" וכן "הוועדה לא הקדישה מקום ראוי להיבט משמעותי ביותר של זכויות הילד הנגזר מן האמנה, מרוחה ומהוראותיה: הגנת הילד כאדם שלם הקשור בקשרי גומלין הראויים להגנה למשפחה ולקהילת מוצא.

ועדת שמיד 
על פי החלטת ממשלה משנת 2003 הוקמה ועדה לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה - ועדת שמיד. הוועדה הוקמה לאור נתונים שהראו כי מדי שנה עולה שיעורם באוכלוסייה של ילדים ובני נוער בסיכון. לראשות הוועדה מונה הפרופסור הלל שמיד. המלצות הוועדה הוגשו במרץ 2006 וכללו תוכנית חומש לשנים 2006–2010. בעקבות עבודתה של ועדת שמיד, הורחבה אוכלוסיית היעד של וועדות ה תכנון, טיפול והערכה כך שתכלול גם ילדים בסיכון ולא רק את אלה העומדים בהגדרת קטין נזקק. הממשלה אימצה את המלצות הדו"ח ולתקציב משרד הרווחה ניתנה תוספת שנתית של 200 מיליון שקל.

הוועדה לא עסקה ישירות בנושאים המתייחסים לוועדות תכנון, טיפול והערכה.

ועדת סילמן 
שר הרווחה והשירותים החברתיים, ח"כ מאיר כהן, החליט על הקמת ועדה בנושא הוצאה של ילדים למסגרות חוץ-ביתיות והסדרי ראייה. לראש הוועדה מונה מנכ"ל משרד הרווחה דאז יוסי סילמן.

בשונה מוועדות קודמות, כתב המינוי של הוועדה התייחס במפורש לנושא הוצאת ילדים למסגרות חוץ-ביתיות. הוועדה הוקמה בשנת 2013 על רקע טענות חוזרות ונשנות מצד הורים וגורמים שונים בנוגע לסמכות היתר, לכאורה, הניתנת לעו"סים לפי חוק הנוער בכל הקשור להוצאת ילדים מביתם.

עיקרי הממצאים 
הוועדה זיהתה מספר בעיות מבניות בהקשר של עבודת וועדות ה תכנון, הטיפול וההערכה.

1. טשטוש אמות המידה המבחינות בין קטינים נזקקים לבין ילדים ובני נוער בסיכון, דבר הגורם לעירוב יתר של עו"סים לפי חוק הנוער בתהליך שצריך להיות מנוהל על ידי עו"ס המשפחה.

2. הניסיון להפוך את הוועדה לכלי טיפולי השיג תוצאה הפוכה, דהיינו גם אירוע טיפולי הפך לאירוע מאיים, בעיקר בשל העובדה שברובן המכריע של הוועדות והדיונים נוכחים עו"סים לפי חוק הנוער, והאפשרות להפעלת חוק הנוער נמצאת ברקע.

3. הורים במעמד סוציו-אקונומי גבוה מגיעים לדיוני הוועדה עם עורכי-דין (לעומת משפחות קשות יום אשר לא זוכות לייצוג משפטי). נוכחות עורכי הדין מטשטשת את ייעוד הוועדה ואת מהותה.

4. לא נקבע הרכב אחיד לוועדה, ואין בה נציגים קבועים של אנשי מקצוע ושל משרדי ממשלה נוספים, כגון נציגי מערכת החינוך, הבריאות, הקליטה.

5. החוק קובע כי על כל רשות מקומית להקים ועדה סטטוטורית לקידום מעמד הילד שמתפקידה לגבש מדיניות ודרכי טיפול בילדים בסיכון ביישוב. במרבית הרשויות המקומיות לא הוקמה ועדה כזו או שהיא לא מתכנסת באופן סדיר. לוואקום הזה נמשכים לא אחת שירותי הרווחה והוועדות ל תכנון, טיפול והערכה.

עיקרי המלצות ועדת סילמן 
1. הפרדה ברורה בין ועדות תכנון, טיפול והערכה לבין הוועדות להגנת הילד.

ועדות תכנון, טיפול והערכה תהיינה פורום היוועצות מקצועי בהשתתפות עו"ס המשפחה אך ללא השתתפות של עו"ס לפי חוק הנוער וללא ייצוג משפטי לבני המשפחה.

ועדות להגנת הילד יכונסו כאשר נשקלת האפשרות של שילוב קטין במסגרת חוץ-ביתית. בוועדה ישתתף עו"ס לפי חוק הנוער. הוועדה היא פורום מעין משפטי ויש חובה להבטיח ייצוג משפטי לבני המשפחה.

2. הסדרה בחקיקה של פעילות ועדות תכנון, טיפול והערכה וועדות הגנת הילד בכל הרשויות המקומיות והסדרה והבטחה של ייצוג משפטי על ידי המדינה למשפחות נזקקות (הורים וילדים) בדיוני הוועדות להגנת הילד.

3. הפעלה של ועדת ערר מחוזית אשר תדון בערעור מצד משפחות אשר לטענתן בהתנהלות הוועדה להגנת הילד בנוגע אליהן נפל פגם מנהלי.

הפעילויות לקידום חקיקה חדשה בנושא ועדות התכנון, טיפול והערכה 
על הצורך בחקיקה בנושא הוועדות הצביעו הוועדות שדנו בנושא והמליצו גם חוקרים שונים.

משלא קודמה חקיקה בנושא, הגישה האגודה לזכויות האזרח בחודש מאי 2016 עתירה בנושא נגד משרד הרווחה והשירותים החברתיים. העתירה התמקדה בנוהלי העבודה של ועדת תכנון, טיפול והערכה וביקשה: יוגדרו נהלים אחידים לדיוני ועדות תכנון, טיפול והערכה; לפני הדיונים תיערך פגישת הכנה עם ההורים והילדים בפרק זמן סביר לפני הדיון ובמסגרת פגישת ההכנה יינתן להם מידע מלא לגבי ההליך, זכויותיהם בו, ובכלל זה זכותם לערור על ההחלטה; כלל החומרים המשמשים בסיס לדיון יועברו לידי ההורים ולכלל חברי הוועדה פרק זמן סביר מראש לפני הדיון; דיון יתקיים בנוכחות ההורים, וגם בנוכחות הילדים, ככל שגילם מאפשר זאת; יותר ייצוג משפטי להורים ו/או לילדים בפני הוועדה ולפני לדיון הם ייודעו בדבר זכותם זו; יערך פרוטוקול המתעד באופן מלא את הדיון בוועדה והעמדות שעלו בו, ובכללו החלטה מנומקת ומפורטת, הפרוטוקול יימסר לידי ההורים בתום הדיון או מיד בסמוך לו.

רק קרוב לשנתיים לאחר הגשת העתירה, על מנת למנוע פסיקה נגד משרד שרותי הרווחה והשירותים החברתיים, הודיעה פרקליטות המדינה בכוונתה ליזום חקיקה בנושא ועדות תכנון, טיפול והערכה. משכך, פסק בית הדין העליון כי למתן הסעד המבוקש יש להמתין להשלמת החקיקה.

לאחר פרסום תזכיר החוק, בפברואר 2018 הגישה האגודה לזכויות האזרח את הערותיה לתזכיר שעיקרן הצורך להוסיף לתזכיר: הזכות לייצוג משפטי בפני הוועדות ל תכנון, טיפול והערכה; השתתפות ילדים והורים ומעמדם; חובת מסירת מידע כתוב לאדם שבילדו דנה הוועדה; חובת תיעוד הדיונים בדרך של צילום והקלטה; צמצום ההסדרה בתע"ס - תקנון עבודה סוציאלית; הגדרה וקיצור מועדים בחוק; בקרה הולמת וחובת דיווח לציבור על פעולת הוועדות.

נכון לאוקטובר 2019 לא פורסמה הצעת החוק המובטחת בנושא ועדות תכנון, טיפול והערכה.

קישורים חיצוניים 
 תקנות העובדה הסוציאלית (תע"ס): פרק 8, הוראה 9: ועדת החלטה
דין-וחשבון של וועדת ייעוץ לקביעת סמכות "ועדות החלטה" ודרך התנהלותן מול פקידי הסעד - ועדת סילמן, מאתר משרד הרווחה.
 דין וחשבון הוועדה לבחינת מדיניות המשרד בנושא הוצאה של ילדים למסגרות חוץ-ביתיות ונושא הסדרי ראייה
 דו"ח הוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה בראשות השופטת סביונה רוטלוי
רוית אלפנדרי, דו"ח מחקר: ייצוג הורים בתהליכי קבלת החלטות של גורמי רווחה בתחום הגנת הילד – סקירת ספרות על הנעשה בחמש מדינות אירופיות, מכון מאיירס-ג׳וינט-ברוקדייל (דצמבר 2017)
יאיר רונן, ישראל צבי גילת, האומנם הגנת הילד רווחת במשפט הישראלי? משפט ועסקים יט, 1234–1143 (דצמבר 2016)
 תזכיר חוק שירותי הסעד (ועדות ל תכנון, טיפול והערכה), התשע"ח-2018
 עתירת האגודה לזכויות האזרח נגד משרד הרווחה והשירותים החברתיים, 4044/16
 הערות האגודה לזכויות האזרח לתזכיר חוק הסעד (ועדות ל תכנון, טיפול והערכה) התשע"ח 2018
 – עו"ד משכית בנדל מהאגודה לזכויות האזרח על ועדות ההחלטה של משרד הרווחה

הערות שוליים

ישראל: עבודה סוציאלית
נוער בסיכון בישראל
משרד הרווחה והביטחון החברתי