חוק המפלגות

חוק המפלגות תשנ"ב 1992, שנחקק בימי הכנסת ה-12, הוא החוק העיקרי המסדיר את רישומן והתנהלותן של המפלגות בישראל.

עיקרי החוק

מהי מפלגה? 
מפלגה מוגדרת בחוק כחבר בני-אדם שהתאגדו כדי לקדם בדרך חוקית מטרות מדיניות או חברתיות ולהביא לייצוגם בכנסת על ידי נבחרים (סעיף 1 לחוק). מפלגה היא תאגיד כשר לכל חובה, זכות ופעולה משפטית (סעיף 13 לחוק).

רשם המפלגות 
שר המשפטים, הנושא באחריות מיניסטריאלית לביצוע חוק המפלגות, ממנה לשם כך עורך דין הכשיר להיות שופט של בית משפט מחוזי לתפקיד רשם המפלגות (סעיף 3 לחוק).

ייסוד ורישום מפלגה 
100 בני אדם או יותר, שהם אזרחי ותושבי ישראל מגיל 18 ומעלה, רשאים לייסד מפלגה על ידי רישומה בפנקס המפלגות (סעיף 2 לחוק). אף התאגדות אינה רשאית לכנות עצמה כמפלגה, אלא אם נרשמה כדין בפנקס המפלגות (סעיף 11 לחוק). בקשה לרישום מפלגה מוגשת על ידי מייסדיה לרשם המפלגות, ועליה לכלול את שם המפלגה, מטרותיה, מענה, וכן את פרטיהם המלאים של כל מייסדיה. לבקשה יש לצרף גם את תקנון המפלגה (סעיף 4 לחוק).

עד לחקיקתו של חוק המפלגות היו המפלגות מאוגדות, בהתאם לתאריך הקמתן, כאגודות עות'מאניות או כעמותות, והן היו כפופות לחוק העמותות ולפיקוח של רשם העמותות. כמו כן, ניתן היה להגיש רשימת מועמדים לכנסת גם מבלי להתאגד כמפלגה.

עצם העובדה שהשתתפותה של מפלגה בחיים הפוליטיים - ועצם קיומה - מותנית ברישומה, מהווה חידוש של הדין הישראלי, שכן מרבית המדינות הדמוקרטיות אינן מטילות דרישות מהותיות של רישום לשם ייסוד מפלגה.

סייגים לרישום מפלגה 
רשם המפלגות לא ירשום מפלגה אם יש במטרה ממטרותיה או במעשיה, במפורש או במשתמע, אחת מאלה: שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, הסתה לגזענות, תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או של ארגון טרור נגד מדינת ישראל או אם יש לרשם יסוד סביר למסקנה כי המפלגה תשמש מסווה לפעולות בלתי חוקיות (סעיף 5 לחוק). סעיף זה יש לקרוא לאורו של סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת, שכן הוא מעגן בחוק המפלגות, הלכה למעשה, את העיקרון שנקבע בחוק היסוד.

כמו כן, חל איסור על מפלגה להירשם בשם העלול להטעות או בשם העלול לפגוע בתקנת הציבור או ברגשותיו (סעיף 8 לחוק).

ההתנגדות לרישום מפלגה יכולה להגיע מרשם המפלגות עצמו וכן מצדו של כל אזרח ישראלי בגיר שהוא תושב הארץ. סירוב של הרשם לרשום מפלגה טעון את אישורו של בית המשפט העליון (סעיף 6 לחוק).

תקנון ומוסדות המפלגה 
לכל מפלגה חייב להיות תקנון, אשר עליה להתנהל על פיו. על התקנון לכלול התייחסות לנושאים כגון: התנאים לקבלת חברים למפלגה; זכויות וחובות של חברים במפלגה; קביעת מוסדות המפלגה, הרכבם וסמכויותיהם; דרך קביעתם של מועמדי המפלגה בבחירות לכנסת וכיוצא בזה (סעיף 14 לחוק).

החוק מונה שלושה מוסדות חובה במפלגה: מוסד מרכזי, גוף שמופקד על ניהול ענייני המפלגה ועל ביצוע החלטות, ומוסד לביקורת שבו יכול לכהן כל חבר מפלגה שאינו חבר הנהלה או חבר בית הדין המשמעתי (סעיפים 18 ו-19 לחוק).

חברות במפלגה 
כל אזרח ישראלי שהוא תושב הארץ ומלאו לו 17 שנים, ושבנוסף על כך ממלא אחר התנאים הקבועים בתקנון לחברות במפלגה, רשאי להיות חבר במפלגה. החברות במפלגה היא אישית והיא אינה ניתנת להעברה. על כל מפלגה לנהל פנקס חברים, ובו שמם ומספרי תעודות הזהות של כל חברי המפלגה (סעיף 20 לחוק). החוק אוסר על אדם להיות חבר ביותר ממפלגה אחת (סעיף 15 לחוק). הצהרה כוזבת של אדם על חברותו או על אי חברותו במפלגה מהווה עבירה פלילית שעונשה מאסר של עד שנה אחת (סעיף 28 לחוק).

מן הראוי לציין, כי עד שנת 1999 הגיל המינימלי לחברות במפלגה היה 18 שנים. החוק תוקן, כאמור, והגיל המינימלי נקבע על 17 שנים, וזאת על אף שהגיל המינימלי להצבעה בבחירות לכנסת היה ונותר 18 שנים. כפועל יוצא מכך, ייתכן מצב שבו קטינים בני 17 ומעלה יהיו חברים במפלגה, יכהנו במוסדותיה וישתתפו בהליך הבחירה של מועמדיה לכנסת, אך לא יוכלו להשתתף בבחירות לכנסת ולהצביע עבור המפלגה שבה הם חברים.

פעילות כלכלית-עסקית והכנסות של מפלגה 
חל איסור על מפלגה לעסוק במישרין או בעקיפין בפעילות כלכלית-עסקית. עם זאת, החוק מתיר למפלגה לקנות, למכור, להשכיר או להחזיק בנכס מכל סוג שהוא, לנהל את כספי המפלגה ולהשקיעם, להוציא לאור עיתונים או כתבי עת של המפלגה ולקיים פעילות של חינוך תנועתי (סעיף 21 לחוק).

ההכנסות היחידות המותרות למפלגה הן מגביית דמי חבר ומגביות מקרב חברי המפלגה, כספים או תרומות שהתקבלו לפי חוק מימון מפלגות וכספים שהתקבלו ממועמדים בבחירות פנימיות של המפלגה, כהשתתפות בהוצאות המפלגה לצורך ארגון הבחירות (סעיף 25 לחוק).

על מפלגה לנהל ספרי חשבונות, מאזנים ודו"חות על פי הנחיות מבקר המדינה, ולהגיש לרשם המפלגות אחת לשנה הודעה ובה פירוט נכסיה והתחייבויותיה (סעיפים 24 ו-25א. לחוק).

בחירות מקדימות במפלגה ומימונן 
באוגוסט 2008 נכנסו לתוקפן הוראות חדשות שהתווספו לחוק, ובהן פירוט והרחבה של החובות והמגבלות המוטלות על המפלגות, בכל הנוגע לקיומן של בחירות מקדימות ומימונן.

האיסור על פרסום תוצאות סקרי בחירות החל מיום שישי שלפני הבחירות ועד למועד סגירת הקלפיות, שקיים לגבי הבחירות לכנסת, הורחב גם לגבי בחירות מקדימות במפלגות (סעיף 17א. לחוק).

חל איסור על מועמדים לקבל תרומות מתאגידים בישראל או בחו"ל, מקטינים ומתורמים אנונימיים, וכן חל איסור לקבל תרומות בשטרות כסף או במטבעות בסכום העולה על 200 ש"ח (סעיף 28ד. לחוק). החוק אף מטיל מגבלות על הלוואות וערבויות שיכול מועמד לקבל: ניתן לקבלן מתאגיד בנקאי בלבד, תקופת הפרעון לא תעלה על שנה, והסכום המקסימלי הוא מחצית מתקרת ההוצאות הכוללת המותרת למועמד (סעיף 28ד1. לחוק).

החוק קובע סכומי מקסימום שיכול אדם בודד לתרום למועמדים וסכומי מקסימום שיכול כל מועמד להוציא, וזאת בהתחשב במספר בעלי זכות הבחירה ובתפקיד אליו מתמודדים המועמדים. כך, למשל, בבחירות מקדימות לתפקיד של חבר כנסת, כאשר קיימים לפחות 50,000 בעלי זכות בחירה, יכול תורם בודד לתרום למועמדים שונים סכום מקסימלי של 30,000 ש"ח. הסכום המקסימלי שיכול כל מועמד להוציא במקרה כזה עומד על 155,000 ש"ח, בתוספת 2.75 ש"ח לכל בוחר מעל ל-10,000 בוחרים. במקרה של בחירות מקדימות לתפקיד יושב ראש המפלגה, כאשר קיימים לפחות 50,000 בעלי זכות בחירה, יכול תורם בודד לתרום כספים למועמד אחד בלבד, עד לסכום של 40,000 ש"ח. כל מועמד יכול במקרה כזה להוציא סכום כולל של 620,000 ש"ח, בתוספת 2.75 ש"ח לכל בוחר מעל ל-10,000 בוחרים (סעיפים 28ו. ו-28ח. לחוק).

מי שנבחר להיות מועמד של מפלגה שלא בדרך של בחירות מקדימות, אלא למשל בדרך של ועדה מסדרת, רשאי לקבל תרומה ולהוציא הוצאות בסכום כולל של 5,000 ש"ח בלבד (סעיף 28ב-3. לחוק).

סמכות הפיקוח על התרומות הניתנות למועמדים ועל ההוצאות שמוציאים המועמדים נתונה למבקר המדינה. על כל מועמד מוטלת החובה לנהל את התרומות שקיבל ואת ההוצאות שהוציא לצורך התמודדותו בבחירות המוקדמות בחשבון בנק נפרד ועל פי הנחיות מבקר המדינה, וכן להעמיד את מערכת החשבונות שלו לביקורתו של מבקר המדינה (סעיף 28יט. לחוק). על המועמדים להודיע למבקר המדינה על כל תרומה שקיבלו, תוך 14 ימים מיום קבלתה, ולהגיש לו דו"ח מסכם מלווה בתצהיר על מערכת החשבונות שניהלו, תוך 6 שבועות מיום הבחירות המקדימות (סעיפים 28כא. ו-28כב. לחוק).

הפרת ההוראות המתייחסות למימון הבחירות המקדימות מהווה עבירה פלילית, שהעונש עליה נע בין קנס כספי לשנת מאסר, בהתאם להוראה שהופרה (סעיף 28כו. לחוק).

פירוק מפלגה 
מפלגה רשאית להחליט בעצמה על פירוק מרצון שלה, וזאת על פי החלטה של לפחות שני שלישים מחברי המוסד המרכזי שלה. פירוק מפלגה יכול להיעשות גם על פי צו של בית משפט, בעקבות בקשה של היועץ המשפטי לממשלה, רשם המפלגות או נושה שהמפלגה חייבת לו יותר מ-5,000 ש"ח (סעיפים 26 ו-27 לחוק).

פסקי דין מרכזיים 
 רע"א 2316/96 איזקסון נ' רשם המפלגות (פ"ד נ (2) 529) - בית המשפט העליון קבע, כי הקשר בין הוראת סעיף 5 לחוק המפלגות לבין הוראת סעיף 7א לחוק-יסוד: הכנסת הוא קשר גנטי ממש, קשר שבין קרובים מדרגה ראשונה, ולפיכך יש לתת לשתי הוראות החוק פירוש זהה ופרישה זהה מבחינה מהותית. עוד נקבע, כי הזכות להתאגד כמפלגה היא זכות הנגזרת מזכויות היסוד של חופש ההתאגדות, חופש הביטוי והזכות לבחור ולהיבחר, ומשכך יש לפרש בצמצום את הוראות החוק שמטרתן להגביל זכות זו. מן הצד השני, גם האינטרסים שחוק המפלגות בא להגן עליהם הם מן הנפילים: עצם קיום המדינה, היותה יהודית ודמוקרטית והצורך הנחרץ להילחם בתופעת הגזענות. רשימת עילות הפסלות המופיעה בחוק היא רשימה סגורה, שלא רשם המפלגות, ואף לא בית המשפט, רשאים להוסיף עליה או לגרוע ממנה. במקרה הנדון, בית המשפט סירב לבטל את החלטת רשם המפלגות שלא לפסול את מפלגת "התנועה הערבית להתחדשות", מאחר שלא הוכח שיש במטרותיה או במעשיה כדי לשלול את קיומה של מדינת ישראל. בית המשפט קבע, כי לא יהיה זה נכון לקבוע שהאומר כי מדינת ישראל היא "מדינת כל אזרחיה" שולל, מיניה וביה, את קיומה של המדינה כמדינה יהודית.
 רע"א 7504/95 יאסין נ' רשם המפלגות (פ"ד נ (2) 45) - הערעור נסב על סירובו של רשם המפלגות לפסול את רישומה של מפלגת הימין הרדיקלי "ימין ישראל". בית המשפט העליון, בדחותו את הערעור, קבע כי התכלית המונחת ביסוד הוראת סעיף 5 לחוק היא במציאת איזון בין שתי מגמות נוגדות. המגמה האחת היא מתן חופש מלא לכל פרט להתאגד, יחד עם פרטים אחרים, לשם יצירת גוף משפטי אשר מקדם מטרות מדיניות או חברתיות ולהביא לייצוגם בכנסת על ידי נבחרים. מיצוי זכויות האדם החוקתיות במסגרת הדמוקרטית מוביל למסקנה כי אין להציב תנאים מהותיים להקמתן של מפלגות. המגמה השנייה היא שמירה על האופי של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, הסולדת מגזענות, וכן הבטחת פעולתן של התאגדויות הפועלות בדרכים חוקיות. מדינה זכאית להגן על עצם קיומה, ודמוקרטיה זכאית להגן על עצמה בפני המבקשים להשתמש בה לשם פגיעה בעצם קיומה. החשיבות הרבה שיש לחופש ההתאגדות במפלגה במרקם החיים הדמוקרטיים מחייבת את המסקנה, כי יש למנוע ייסודה של מפלגה רק במקרים הקיצוניים ביותר.
 רע"א 10503/02 אהרון נ' רשם המפלגות (תק-על 2002(4) 616) - ערעור על החלטת רשם המפלגות שלא לפסול את רישומה של מפלגת "ישראל אחרת", על אף קיומן של מפלגה רשומה אחרת בעלת שם דומה, "ישראל אחת", ושל עמותה ששמה הוא "אפשר ישראל אחרת - מתעוררים ונלחמים באדישות (ע"ר)". בית המשפט העליון דחה את הערעור וקבע, כי הרשם רשאי לסרב לרשום מפלגה בשם פלוני רק אם קיימת ודאות קרובה כי רישום בשם פלוני יביא להטעיה של הציבור. ראוי הוא שלא להרחיב בדרך פרשנות את המקרים המונעים רישומה של מפלגה בשל שמה. יש לאפשר ל"שוק הדעות הפוליטי" לפעול. יש לשמור על הדינמיות בתחרות בין המפלגות.
 ע"א 8414/08 טל נ' פריד (תק-על 2008(4) 1001) - סכסוך פנימי במפלגת הליכוד שהגיע לכותלי בית המשפט. נקבע, כי יש ליתן למפלגות לנהל את ענייניהן על פי חוקתן ותקנונן. לשם כך נחקק חוק המפלגות, ולמפלגות נקבעה חובת תקנון. תחומי ההתערבות של בתי המשפט בעניינים הפנימיים של מפלגות הם צרים, בהיותם מוגבלים לעילות של חריגה מסמכות ופגיעה בעיקרי הצדק בלבד. מדיניות שיפוטית זו מתיישבת עם השכל הישר והרוח הדמוקרטית.
 רע"א 312/09 מפלגת הירוקים נ' רשם המפלגות (תק-על 2009(1) 1722) - מפלגת הירוקים ערערה לבית המשפט העליון על החלטת רשם המפלגות לאשר את רישומה של מפלגת התנועה הירוקה בפנקס המפלגות. נקבע, כי הסמכות הניתנת לרשם המפלגות למנוע את רישומה של מפלגה בשם העלול להטעות, נועדה להגן על עקרונות יסוד של המשטר הדמוקרטי ובהם הזכות הנתונה למפלגה להתמודד בהגינות בבחירות לכנסת וכן הזכות הנתונה לאזרח לבחור, בלא חשש להטעיה, במפלגה הרצויה לו. נוכח הבדל זה שבין הזירה העסקית לזירה הפוליטית, ייתכן כי ככל שהדבר נוגע לזירה הפוליטית ראוי למתן את הכלל המשפטי הנוהג בזירה העסקית לעניין שמות גנריים ולקבוע כי העובדה שמפלגה פלונית מבקשת להירשם בשם הכולל מונח גנרי, היא כשלעצמה אינה מקנה לה חסינות אוטומטית מפני פסילת השם המבוקש, וכי גם שימוש בשם גנרי צריך שייעשה בהגינות ובאופן שיש בו כדי להבדיל בין השם המוצע על ידי מפלגה אחת לשמה של מפלגה אחרת שנרשמה לפניה תוך שימוש באותו שם גנרי. הערעור נדחה, לאחר שבית המשפט קבע שבנסיבות העניין החלטת רשם המפלגות לא חרגה ממתחם הסבירות.

ראו גם 
 רשם המפלגות
 חוק מימון מפלגות

לקריאה נוספת 

 דן אבנון, חוק המפלגות בישראל, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1993.
 גד ברזילי, ירידת המפלגות בישראל והמערכת המשפטית, אצל דני קורן (עורך), גוויעתן של מפלגות פוליטיות (זמורה ביתן, 1998), עמ' 116–125.

קישורים חיצוניים
 
 דוח תוצאות ביקורת החשבונות של המתמודדים בבחירות המקדימות לתפקיד יו"ר המפלגה במפלגות "התקווה מפלגה ציונית לאומית" ו"מפד"ל-המפלגה הדתית לאומית המזרחי";דוח תוצאות ביקורת החשבונות של המתמודדים בבחירות המקדימות במפלגות על מועמדות מטעמן לתפקיד ח"כ ה-19, באתר של מבקר המדינה

מפלגות
ישראל: משפט חוקתי
ממשל ומדיניות
הכנסת השתים עשרה: חקיקה