ועדת שמגר (היועץ המשפטי לממשלה)

הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו, המוכרת בשם ועדת שמגר היא ועדה ציבורית בראשותו של נשיא בית המשפט העליון לשעבר מאיר שמגר, אשר נתמנתה בשנת 1997 על ידי שר המשפטים צחי הנגבי, על-מנת לבחון את דרכי המינוי ונושאים הקשורים לכהונתו של היועץ המשפטי לממשלה בעקבות פרשת בר-און חברון.

רקע - פרשת בר-און חברון 

ב-10 בינואר 1997 מינתה הממשלה, בראשות בנימין נתניהו, את עורך-דין רוני בר-און לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. תפקיד היועץ המשפטי לממשלה הוא תפקיד בעל כוח שלטוני רב עוצמה הדורש שיקול דעת עצמאי באשר להעמדה לדין פלילי ולעיכוב הליכים פליליים, ובשל כך מינוי בר-און אשר היה פעיל פוליטי, חבר במרכז הליכוד, ולא נמנה עם הפרקליטים מן השורה הראשונה, נראה כלא טבעי. בנוסף, שר המשפטים, צחי הנגבי, היה מתמחה במשרדו של בר-און, דבר אשר הוסיף לבעייתיות שבקשריו הפוליטיים של בר-און.

הביקורת הציבורית הייתה קשה. יום לאחר מינויו של בר-און לתפקיד, הוגשה לבג"ץ עתירה על ידי ח"כ אופיר פינס ממפלגת העבודה. העתירה דרשה מראש-הממשלה ובר-און לתת הסבר למינויו של בר-און לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. נוסף על כך נתבקש צו ביניים שימנע מבר-און להיכנס לתפקיד עד אשר תינתן החלטה בעתירה.

יומיים לאחר מינויו, הכריז בר-און על התפטרותו מתפקיד היועץ המשפטי לממשלה.

כאשר נשאלה השאלה מדוע סירבו ראש-הממשלה ושר המשפטים למנות משפטנים מן השורה הראשונה לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה השיב העיתונאי החוקר מרדכי גילת כי הסיבה נעוצה בכך שכנגד כמה מבכירי הקואליציה עמדו אישומים פליליים, דבר אשר גרם להם להימנע ממינוי אדם חזק מידי לתפקיד. הבכירים הפעילו לחץ גדול על ראש-הממשלה ועל מנת לרצות אותם הוא היה חייב למנות לתפקיד אדם שיוכל לעזור להם.

ב-22 בינואר 1997 נפתחה מהדורת מבט בכותרת כי חבר הכנסת אריה דרעי התנה את תמיכתו בהסכם חברון במינויו של עו"ד רוני בר-און ליועץ המשפטי לממשלה.
בכתבתה של איילה חסון אשר חשפה את הדבר, נאמר כי דרעי נפגש עם בר-און, אשר היה מאושר מן המינוי המכובד, ובמהלך הפגישה הבטיח בר-און לדרעי עסקת טיעון שאין עמה קלון על-מנת שדרעי יוכל להמשיך בקריירה הפוליטית שלו. דרעי הגיע לראש-הממשלה ואל מנכ"לו, אביגדור ליברמן, והודיע להם שש"ס תפרוש מן הממשלה אם הם לא ימנו את בר-און לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. שלושה ממקורביו של ראש-הממשלה התריעו בפניו מפני המינוי של בר-און. נתניהו השתכנע והסיר את מועמדותו של בר-און לתפקיד. בעקבות זאת ש"ס הודיעה כי היא מתנגדת להסכם חברון, שלפיו צה"ל יצא מחלקיה הפלסטיניים של העיר. ליברמן נשלח אל דרעי להבטיח לו שבר-און ימונה בכל זאת, ולאור זאת ש"ס הסירה את התנגדותה להסכם חברון.

בהוראתה של פרקליטת המדינה עדנה ארבל נפתחה חקירה משטרתית. בין הנחקרים היה ראש-הממשלה נתניהו, שהיה ראש-הממשלה הראשון בישראל שנחקר במשטרה בחשד לעבירה פלילית. עם תום החקירה, המליצה המשטרה להעמיד לדין את נתניהו ואת הנגבי באשמה של הפרת אמונים, ואת דרעי וליברמן באשמה של מעורבות בסחיטה והפרת אמונים. לא הומלצו לנקוט צעדים כלשהם כנגד בר-און.

ב-20 באפריל 1997 הודיע היועץ המשפטי לממשלה אליקים רובינשטיין, אשר מונה לאחר התפטרותו של בר-און, ופרקליטת המדינה עדנה ארבל כי לא יעמידו לדין את נתניהו, הנגבי וליברמן בשל העדר ראיות מספיקות.

בעקבות הפרשה, ב-13 בפברואר 1997 מינה שר המשפטים, צחי הנגבי, ועדה ציבורית בראשות מאיר שמגר אשר נתבקשה לבחון את אמות המידה הנדרשות בעניין כשירותו של מועמד למשרת היועץ המשפטי לממשלה, את דרך מינויו, את דרך הצגת שמות המועמדים ומשך כהונתו. וכן היא הוסמכה להמליץ את המלצותיה בכל סוגיה אחרת הקשורה לכהונת היועץ המשפטי לממשלה, כפי שתמצא לנכון.

היועץ המשפטי לממשלה בישראל

מוסד היועץ המשפטי לממשלה בישראל הוקם ללא תכנון מנהלי מסודר מראש. הוא הוקם במידה רבה בעקבות רצונו של דוד בן-גוריון, ראש הממשלה ושר הביטחון, באדם וגוף שישמשו כמשקל נגד במשרד המשפטים למפלגה הפרוגרסיבית ולשר המשפטים מטעמה, פנחס רוזן. תפקידו נגזר במידה רבה מן הדגם שהיה מקובל בתקופת המנדט הבריטי בארץ ישראל, בזמן שכיהן ליד הנציב העליון- כאחד מפקידי השלטון הבכירים ביותר. היועץ המשפטי לממשלה הוא פקיד ציבור ולא נושא תפקיד פוליטי.

מוסד היועץ המשפטי לממשלה הוא מעמודי התווך של שלטון החוק ועליונות המשפט בישראל. הוא נמנה עם האמצעים המרכזיים הבאים להבטיח את מהותה הפורמלית והערכית של מרות המשפט. היועץ המשפטי לממשלה ניצב בשורה אחת עם בג"ץ ומבקר המדינה במאבק על חוקיות השלטון. שיטת הממשל הישראלית מפקידה בידיו סמכויות רבות. תפקידיו העיקריים הם בתחום דיני העונשין, בהיותו ראש התביעה, בתחום המשפט החוקתי והמינהלי, בהיותו מייצג את רשויות המדינה בפני בית המשפט הגבוה לצדק ובפני בתי משפט אחרים, שלהם סמכויות בתחום זה. ובהיותו יועץ לממשלה ולרשויות השלטון האחרות בתחום השלטוני ובתחומים אחרים. עצמאות היועץ המשפטי לממשלה ואי תלותו בממשלה שמינתה אותו נחשבים כנכסי צאן ברזל של שיטת המשפט הישראלי.

דמותו של היועץ המשפטי לממשלה כדמות בעלת סמכויות רחבות היקף שאין כמוה במשטרים דמוקרטיים אחרים עוצבה במידה רבה על ידי הדין הישראלי. אפשר לראות זאת בכך שתפקידו של היועץ המשפטי לממשלה לא מסתכם רק בייעוץ, או קבלת החלטות על העמדה לדין או עיכוב הליכים. הוא גם בעל כוח פיקוחי, הוא מבקר במידה רבה את הצמדות הממשלה למאפייני שלטון החוק. הוא גם מוסמך להתערב בשיקול דעתן של רשויות שלטון אחרות. הוא מוסמך להגיש בקשה ליושב-ראש הכנסת לגבי נטילת חסינות מחבר כנסת לגבי אשמה מסוימת. סעיף 25 לחוק יסוד הממשלה קובע כי לא תפתח חקירה פלילית נגד ראש ממשלה אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה ולא יוגש כתב אישום נגד ראש ממשלה אלא בידי היועץ המשפטי לממשלה.

היועץ המשפטי לממשלה הוא עובד ציבור בעל שיקול דעת מקצועי עצמאי ובלתי תלוי ברשויות השלטון אשר מינוהו בכל הנוגע לפעולתו המקצועית. על שיקוליו להיות אובייקטיביים ובלתי מפלגתיים. עליו להיות איש מקצוע בכיר ביותר אשר מקורות סמכותו בכל תפקידיו הם מקצועיותו, יושרו ועצמאותו. עקב תכונות נדרשות אלה, הופקד בידיו התפקיד לפעול לקיום החוק במדינה ולהיות מופקד בתחומים מוגדרים על יישומו והפעלתו של החוק. ואלה תחומי הפעולה של היועץ המשפטי:

1. ראשות התביעה הכללית. בתחום זה הוא מופקד מטעם המדינה על הפעלת דיני העונשין, לרבות ההופעה בערכאות, שלו ושל נציגיו, הכרוכה בכך.

2. ייצוג המדינה בערכאות, על ידיו או נציגיו, בהליכים מכל הסוגים, שאינם פליליים, היינו תביעות אזרחיות, מינהליות, פיסקליות, יחסי העבודה וכל תחום ייצוג אחר שאינו פלילי.

3. ייעוץ משפטי לממשלה ולרשויות הממלכתיות האחרות.

4. ייעוץ וסיוע לממשלה בכלל ולשר המשפטים בפרט בהכנת חקיקה המוגשת על ידי הממשלה לכנסת ובחינת השתלבותה, כחוק, במשפט החל בישראל. ובדומה, בחינה של הצעות חוק פרטיות של חברי הכנסת.

5. ייצוג האינטרס הציבורי ושמירה על קיום החוק, הלכה למעשה, במגוון של נושאים נוספים, העולים מהוראות חקוקות ייחודיות.

מעמדו הפורמלי של מוסד היועץ המשפטי לממשלה הוגדר לראשונה בישראל על ידי ועדת אגרנט ב-1962. הוועדה הוקמה נוכח יחסים עכורים בין שר המשפטים דב יוסף לבין היועץ המשפטי לממשלה גדעון האוזנר. בדו"ח שלה ניסתה הוועדה לכונן את מעמדו החוקתי של היועץ המשפטי לממשלה כפקיד ציבור בעל שיקול דעת שיפוטי. היא רצתה להדגיש את הייחודיות המקצועית שלו כראש מערכת התביעה הכללית וכראש וראשון בשירות המשפט הציבורי. הוועדה הושפעה מהמודל האנגלי והקולוניאלי בישראל וראתה בריכוז סמכויות ייעוץ ותביעה כתכונה ראויה של מוסד זה.

דו"ח הוועדה הבהיר את הסכנה שבהתערבות מפלגתית בשיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה ובכך ניסה לגבש ולהצדיק את עצמאותו המקצועית. הגדירו את אחריותו ככלפיי הממשלה בלבד. הדו"ח הבהיר כי במקרים של חילוקי דעות בין היועץ המשפטי לממשלה לבין הממשלה או בינו לבין שר המשפטים, חובתו של היועץ המשפטי לממשלה להכריע על פי שיקול דעתו. עם זאת, ברור כי נוכח דמות היועץ המשפטי לממשלה שהוא מינוי ממשלתי, התעלמה הוועדה מדיון בסכנות לפוליטיזציה בהכרעות היועץ. הבעייתיות בכך ביחס למעמד היועץ ברורה במיוחד נוכח העובדה כי הממשלה יכולה להדיחו.

בעת הדיון במשפט דרעי ב-1993 פסק בית המשפט העליון כי חוות דעתו המשפטית של היועץ היא שמחייבת את ראש הממשלה ואת הרשות המבצעת כולה. בעיניהם, היועץ הוא הפרשן המוסמך של הדין. בכך הגדיר בית המשפט העליון ועיצב את דמותו של היועץ כסמכות המשפטית המכרעת בשירות המשפט הציבורי הכפוף לפיקוח בידי בית המשפט העליון בלבד.

חולשתו של היועץ המשפטי לממשלה מתאפיינת בצמצום יכולת התמרון שלו במרחב הציבורי. עובדה זו באה לידי ביטוי בקריאות תגר על עוצמתו מצד גורמי שלטון אחרים. כך למשל, בית המשפט העליון פסק כי היועץ המשפטי לממשלה הוא פקיד ציבור לכל דבר וכי בג"ץ מוסמך להתערב בשיקול דעתו במידה והוא לא הפעיל את שיקול דעתו כראוי. מוסד חלש של ייעוץ משפטי מסוכן ליסודות הדמוקרטיים יותר מכפי שהוא מסוגל לתרום להם. ככל שמוסד הייעוץ המשפטי יהיה חלש יותר, כך יהיה יותר קל לאליטות השלטוניות להשתמש במערכת הייעוץ והתביעה למטרות אינטרסנטיות.

עד ועדת שמגר, נהוגה הייתה בחירת היועץ המשפטי לממשלה על-פי "שיטה סגורה". משמעותה היא ששר המשפטים או ראש הממשלה, היו מבררים מיהו המועמד הנראה מתאים בעיניהם. כך גם זהותו ומועמדותו לא הייתה ידועה, לעיתים, אפילו לשרי הממשלה לפני הדיון במועמדותו, וגם לא הובאה לידיעת הציבור. שיטה סגורה זו יכולה להביא לעיתים, לבחירה מקרית של מועמד זה או אחר, על-פי האינטרסים הצרים של מקבלי ההחלטות.

במשך השנים התעוררו מחלוקות ציבוריות בדבר סמכויותיו ופעולתו של היועץ המשפטי לממשלה. מינויו של עו"ד רוני בר-און למשרת היועץ המשפטי לממשלה עורר שאלות יסוד שעניינן דרכי המינוי של היועץ ומעמדו. בעקבות כך מונתה ועדת שמגר.

ועדת שמגר
חברי הוועדה היו מאיר שמגר, נשיא בית המשפט העליון בדימוס, ששימש גם כיושב-ראש הוועדה. פרופסור רות גביזון, פרופסור דוד ליבאי, עורך דין משה נסים, ועורך דין חיים צדוק.

הוועדה נתבקשה לדון בכשירות, בדרך המינוי, באופן הצגת שמות המועמדים ובמשך הכהונה. היא בחנה את מהותו של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ובחרה לכלול בדיוניה סוגיות הנוגעות לתפקיד האמור, שהן מעבר לנושאים שהוגדרו באופן פרטני בכתב המינוי. היא התייחסה גם לנושאים הנוגעים למעמדו של היועץ המשפטי לממשלה, להיקף סמכויותיו, לתחומי פעילותו, ליחסי הגומלין בינו לבין הממשלה, הכנסת ושר המשפטים ובכן בינו לפרקליט המדינה.

מהמלצות הוועדה
ההמלצות שניתנו יצאו מנקודת ההנחה המקובלת כי היועץ המשפטי לממשלה משמש כפרשן המוסמך והבכיר ביותר של הדין לגבי כל רשות ממלכתית ופרשנותו היא הפרשנות המוסמכת, כל עוד בית המשפט לא אמר אחרת.

להלן עיקרי ההמלצות:
 תואר משרתו של היועץ המשפטי לממשלה ישונה ל"היועץ המשפטי הראשי".
 בפני הוועדה הועלו הצעות להפריד ולפצל בין תפקידיו השונים של היועץ המשפטי לממשלה. הסיבות להפרדה היו בעיקר עקב הרצון לנתק את הקשר בין מי שמטפל בייעוץ המשפטי לממשלה שלצורך כך מנהל מגע שוטף עם גורמי הממשל, לבין מי שנקרא להחליט בעניין העמדה לדין של נושאי משרה ברשויות השלטון. הוועדה הגיעה למסקנה כי לא רצוי לפצל את תפקידי היועץ המשפטי לממשלה בין נושאי משרה שונים. לדעת הוועדה, פיצול כזה עלול לפגום בקיום הנכון והמלא של הפונקציות המהותיות, שאותן ממלא היועץ ואף לפגום ביעילות הפיקוח המשפטי המתבצע על ידיו ובתוקף המעשי של הנחיותיו המשפטיות. הוועדה סברה שהוצאה מידי היועץ של תחום דיני העונשין עלולה להוביל להנמכת מעמדו. הוועדה הוסיפה והביעה חשש כי פיצול יביא לניגודי עניינים ולמתן חוות דעת סותרות.
 במגמה לחזק את עצמאותו המקצועית של היועץ המשפטי לממשלה הציעה הוועדה, שהמינוי לא יהיה עוד נחלתה הבלעדית של הממשלה. המועמדים למשרת יועץ משפטי ראשי יוצעו לממשלה על ידי ועדה מקצועית ציבורית- הוועדה תהיה ועדה קבועה ומשך כהונתה 4 שנים. היא תהיה מורכבת מ-5 חברים כמפורט להלן: שופט בדימוס של בית המשפט העליון, שימונה על ידי נשיא בית המשפט העליון, וישמש כיושב-ראש הוועדה. שר משפטים לשעבר או יועץ משפטי לממשלה לשעבר, שיתמנה על ידי הממשלה. חבר שייבחר על ידי ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת. עורך-דין שייבחר על ידי המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין. איש אקדמיה המיומן בתחומי המשפט הציבורי ובדיני העונשין שייבחר על ידי פורום שיכונס לצורך מינוי זה ואשר יטלו בו חלק הדקנים של הפקולטות למשפטים באוניברסיטאות בישראל ושל הפקולטות למשפטים הפועלות במכללות אשר הוענק להן היתר מהמועצה להשכלה גבוהה.
 המועמדים שיידונו בפני הוועדה יהיו מי שהוצע לוועדה על ידי ראש הממשלה, שר המשפטים, או מי שמועמדותו הועלתה על ידי חבר הוועדה.
 כדי שמועמד יזכה להכלל בין המועמדים אותם תציע הוועדה לממשלה עליו להיות כשיר להתמנות לשופט בית המשפט העליון, לפי האמור בסעיפים קטנים 2(1) או 2(2) לחוק בתי המשפט (1984). הוראה זו הוגדרה על ידי הוועדה כעמומה. לדברי הוועדה, היא גררה אחריה פרשנויות בלתי אחידות. לדעת הוועדה, על המועמד לעמוד בדרישות הכשירות הפורמלית הקיימת לשופט בית משפט עליון ונוסף לכך להצטיין בבקיאות משפטית בתחומים מגוונים וביושר אישי, יושר אינטלקטואלי, כיבוד עקרונות, אי מפלגתיות, אי תלות נפשית ועוד.
 הוועדה תקבל הסכמתו בכתב של המועמד להעלאת מועמדותו.
 הוועדה רשאית לבקש בכל שלב מדיוניה חוות דעת ממי שבידיו לדעתה מידע לגבי כשירותו של המועמד.
 הוועדה תקיים התייעצות אחת או יותר עם ראש הממשלה ושר המשפטים בעניין התאמתם של המועמדים למינוי.
 שמות המועמדים שהוצעו לוועדה ואשר היא ראתה אותם ראויים לכאורה, יפורסמו ברבים, על ידי הודעה שתמסר לפרסום בתקשורת, לפחות עשרים ואחד יום לפני סיכום מסקנותיה של הוועדה.
 החלטת הוועדה כי מועמד הוא כשיר ומתאים טעונה לפחות בהסכמת ארבעה מתוך חמשת חבריה.
 עם סיום דיוניה תגיד הוועדה לממשלה את שמו של המועמד המוצע על ידה, אך היא רשאית להציע מספר מועמדים גדול יותר.
 עם קבלת הצעות הוועדה יובא עניין המינוי לדיון בממשלה. הנושא יועלה לדיון על ידי שר המשפטים. לפני הדיון יכללו שם המועמד או המועמדים שהוצעו על ידי הוועדה בסדר היום של הממשלה, לפחות שבוע לפני הדיון. לסדר היום יצורפו קורות החיים המפורטות של כל מועמד. אם החליטה הממשלה שלא למנות אף אחד מן המועמדים שהוצעו לה על ידי הוועדה, יחזור הדיון בבחירת מועמדים לוועדה. מי שהוסמך להציע מועמדים לפי האמור לעיל, רשאי להציע בשלב זה מועמדים נוספים. אם לא נתמנה יועץ משפטי לממשלה לפני תום תקופת הכהונה של מי שקדם לו בתפקיד, רשאית הממשלה, לאחר התייעצות בוועדה, להאריך, לתקופה שאינה עולה על שישה חודשים, את משך כהונתו של היועץ המכהן.
 אין למנות יועץ המעורב אותה שעה בפעילות פוליטית מן הסוג שנדון בחוק שירות המדינה (1959). ולא יתמנה פעיל לשעבר כאמור, אם טרם חלפה תקופת צינון של 3 שנים מאז שפסק מפעילותו.
 משך כהונתו של היועץ תהיה תקופה אחת של 6 שנים. הוועדה המליצה כי לא ימונה לתפקיד מי שכבר מלאו לו 70 שנה, אולם מי שמונה והגיע לגיל האמור יוכל להשלים את תקופת כהונתו. הגבלת כהונת היועץ המשפטי לממשלה לקדנציה יחידה בת 6 שנים מחזקת את אי תלותו בממשלה.
 היועץ המשפטי רשאי להודיע על התפטרותו לפני תום הקדנציה על ידי הודעה בכתב לראש הממשלה שתיכנס לתוקפה 72 שעות לאחר מסירתה.
 הסמכות להפסקת כהונה של היועץ תהיה בידי הממשלה בהתייעצות עם הוועדה. והממשלה רשאית להפעילה מאחת מהסיבות הבאות: קיימים חילוקי דעות בין הממשלה לבין היועץ, היוצרים מצב בו נמנע שיתוף פעולה יעיל. היועץ עשה מעשה שאינו הולם את מעמדו. היועץ אינו כשיר עוד לבצע את תפקידיו. מתנהלת חקירה פלילית או שהוגש כתב אישום נגד היועץ.
 מזה למעלה מ-20 שנה נוהגת הממשלה לשתף דרך קבע את היועץ המשפטי לממשלה בישיבותיה. כהצדקה לכך יש הטוענים, שנוכחות זאת יוצרת אפשרות תגובה מיידית של היועץ המשפטי לשאלות משפטיות, המונעת מראש קבלתן של החלטות בלתי ראויות מבחינה משפטית. הוועדה הדגישה את השלילה בהשתתפות הקבועה, שיש עמה "מעורבות קרובה מדי במכלול נושאי המדיניות הנידונים בממשלה ו... יצירת תמונה מטעה כלפי הציבור כאילו היועץ המשפטי הוא חלק אינטגרלי מן הממשלה". הוועדה המליצה שהיועץ יימנע מליטול חלק באופן קבוע בישיבות הממשלה וישתתף רק באותם דיונים שבהם תידון שאלה, שלגביה תתבקש חוות דעת משפטית. לדעת הוועדה, אי השתתפותו הקבועה בישיבות הממשלה מחזקת את עצמאותו של הייעוץ המשפטי בכללותו כלפי הממשלה וכלפיי חבריה.
 כאשר הוועדה דנה בבעיית הייצוג בבתי המשפט במקרה של מחלוקת בין היועץ המשפטי לממשלה לבין רשות שלטונית, היא הפרידה בין מקרה הלוקה באי חוקיות ברורה וגלויה לבין מקרה, שבו אפשר לפרש את המקרה בדרכים שונות. לדעת הוועדה, אם המקרה נתון לפרשנויות, יהיה ניתן להציג בפני בית המשפט את הפרשנויות שונות. לפי הוועדה במקרים שבהם אין מדובר באי חוקיות ברורה וגלויה מן הנכון שהרשות הממלכתית החולקת על דעתו תהיה מיוצגת בנפרד על ידי משפטן משירות הציבור או מן המגזר הפרטי. הוועדה הדגישה כי עקרון החוקיות והסדר הטוב מחייבים כי מקרים של ייצוג נפרד יהיו נדירים, כדי שלא יפגעו הוודאות המשפטית ואמון הציבור ביועץ המשפטי לממשלה.

יישום ההמלצות
ב-20 באוגוסט 2000 בהחלטה מספר 2274 של הממשלה נקבעו הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה. ההחלטה התבססה על ההמלצות אשר הובאו בדו"ח ועדת שמגר.

עיקרי החלטת הממשלה
 המועמדים למשרת היועץ המשפטי לממשלה יוצעו לממשלה בידי ועדה מקצועית-ציבורית, אשר תהיה מורכבת מחמישה חברים: שופט בדימוס של בית המשפט העליון, שר משפטים לשעבר או יועץ משפטי לממשלה לשעבר, חבר כנסת שייבחר על ידי ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת, עורך-דין שייבחר על ידי המועצה הארצית של לשכת עורכי-הדין ואיש אקדמיה המיומן בתחומי המשפט הציבורי ובדיני עונשין שייבחר בידי הדיקנים של הפקולטות למשפטים במוסדות להשכלה גבוהה.
 הוועדה תהיה ועדה קבועה.
 שר המשפטים אחראי לייזום המינויים בידי הגורמים הממנים.
 רק ראש הממשלה, שר המשפטים, או חבר מן הוועדה, יהיו רשאים להציע מועמדים לוועדה.
 הוועדה תקיים התייעצות אחת או יותר עם ראש הממשלה ושר המשפטים בעניין התאמתם של המועמדים למינוי.
 כדי להכלל בין המועמדים, צריך המועמד להיות כשיר להתמנות לשופט של בית המשפט העליון לפי הכללים הקבועים בסעיף 2(1) או (2) לחוק בתי המשפט (1984).
 שמות המועמדים שהוצעו ואשר הוועדה ראתה אותם ראויים למינוי, יפורסמו ברבים, באמצעי התקשורת בדרך שתורה הוועדה. עשרים ואחד ימים לפחות לפני סיכום מסקנותיה של הוועדה.
 דרושה הסכמה של לפחות ארבעה מתוך חמשת חברי הוועדה על מנת לקבוע כי מועמד הוא כשיר, ראוי ומתאים. ההצעה תועבר לממשלה ועם קבלת ההצעה יובא עניין המינוי לדיון בממשלה על ידי שר המשפטים.
 אם החליטה הוועדה שלא למנות מועמד מבין המועמדים שהציעה הוועדה, יוחזר הדיון בבחירת מועמדים לוועדה.
 משך כהונתו של היועץ המשפטי לממשלה יהיה תקופה אחת של שש שנים, לא ימונה מי שמלאו לו שבעים שנה.
 היועץ המשפטי לממשלה רשאי להודיע על התפטרותו לפני תום תקופת כהונתו על ידי הודעה בכתב לראש הממשלה.
 הממשלה רשאית בהתייעצות עם הוועדה להפסיק את כהונתו של היועץ המשפטי לממשלה.

ב-25 בינואר 2004 בהחלטת הממשלה מספר 1394 הוחלט למנות את עורך-דין מני מזוז, אשר היה באותו הזמן המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, למשרת היועץ המשפטי לממשלה. בכך הוא היה היועץ המשפטי לממשלה הראשון אשר נבחר בהתאם להחלטת ממשלה מספר 2274 אשר התבססה על המלצות ועדת שמגר.

עד היום הוגשו לכנסת שבע הצעות חוק אשר ביקשו לעגן בחקיקה את דרך המינוי והכהונה של היועץ המשפטי לממשלה. הצעת החוק האחרונה הוגשה בשנת 2007 על ידי ח"כ אבשלום וילן מסיעת מרצ. כל הצעות החוק התבססו על הממצאים וההמלצות של דו"ח ועדת שמגר. אף הצעת חוק לא הגיעה לקריאה ראשונה.

לקריאה נוספת 
 בנדור, אריאל וסגל, זאב. "היועץ המשפטי לממשלה- המשפט והממשל", הפרקליט, מ"ד, 1999, עמ' 448-423.
 בן-דרור, מרדכי. "קווים לבחירת היועץ המשפטי לממשלה", המשפט. 4, 1998, עמ' 52-46.
 ברזילי, גד. ונחמיאס, דוד. היועץ המשפטי לממשלה: סמכות ואחריות. ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1997.
 סגל, זאב. "צללים מרחפים על שלטון החוק - עם פרשת בר-און ובעקבותיה", משפט וממשל. ד', תשנ"ח, עמ' 666-587.

קישורים חיצוניים 
 דו"ח ועדת שמגר באתר משרד המשפטים 
 דו"ח ועדת שמגר, באתר News1
 החלטת הממשלה מס.1394 בנושא מינוי היועץ המשפטי לממשלה. בילקוט הפרסומים מס.5273, ע' 1902
 החלטת הממשלה מס.2274 בנושא קביעת הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה. בילקוט הפרסומים מס.4922, עמ' 4895-4894
 וילן אבשלום,"הצעת חוק היועץ המשפטי הראשי (מינוי וכהונה)", הכנסת, 2007.

הערות שוליים 

שמגר