רשות האוכלוסין וההגירה

רשות האוכלוסין וההגירה היא הגוף השלטוני האחראי ליישום של מדיניות הממשלה ולביצוע סמכויות שר הפנים שהואצלו לה בתחום של טיפול בתחום האוכלוסין ובנתינים זרים. פעילות הרשות נסמכת על מספר חוקים ובראשם חוק הכניסה לישראל, חוק האזרחות, חוק השבות, חוק מרשם האוכלוסין, חוק עובדים זרים והחוק למניעת הסתננות.

הרשות מהווה יחידת סמך של משרד הפנים וראש הרשות כפוף ישירות לשר הפנים. הרשות מרכזת סמכויות שבעבר היו נתונות בידי מנהל אוכלוסין במשרד הפנים, משטרת ישראל, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ומשרד העבודה והרווחה. הרשות הוקמה בשנת 2008 על פי החלטת ממשלה 3434, בה נקבע כי היא תחליף את מנהל האוכלוסין במשרד הפנים. מאז אוגוסט 2021, מנכ"ל הרשות הוא אייל סיסו.

היסטוריה

ב-30 ביולי 2002 החליט ראש ממשלת ישראל השלושים אריאל שרון על הקמת מנהלת הגירה במשטרת ישראל, שתהווה בסיס להקמת רשות הגירה, במטרה לצמצם את מספר השוהים הבלתי חוקיים, וכן על הקמת יחידת סמך לטיפול בעובדים זרים במשרד העבודה והרווחה. על הקמתהּ הופקד רב-גונדר (בדימוס) יעקב גנות, לשעבר מפקד משמר הגבול (2001–2002) ונציב בתי הסוהר (2003–2007).

ב-4 באפריל 2004 החליטה הממשלה על הקמת "מנהל האוכלוסין והכניסה לישראל" במשרד הפנים, וקבעה כי הן סמכויות משטרת ישראל בענייני ביקורת הגבולות והן יחידת הסמך לעניין עובדים זרים שבמשרד התמ"ת יועברו לאחריות מנהל האוכלוסין. במקור נקבע שההעברה תיעשה עד 1 בנובמבר 2004, אולם מועד זה נדחה לינואר 2006 ובהמשך ל-1 בינואר 2009.

בדצמבר 2007 קבעה השופטת יהודית צור כי מזה שנים נוהג משרד הפנים בניגוד לדין ולפסיקה בכך שאינו דואג לפרסום הנהלים וההנחיות שעל פיהם הוא מפעיל את מכלול סמכויותיו, כאשר חלק מהנהלים לא פורסמו כלל, חלקם פורסמו באופן שהחסר בהן עולה על מה שפורסם, וכן כי עדכונים בנהלים לא פורסמו, וכי גם מקום שהיה פרסום הוא לא נעשה בדרך שהגיעה אל ציבור הנזקקים הרלוונטי לאותו נוהל ולעיתים אף לא ללשכות מנהל האוכלוסין של המשיב עצמו, האמורות לפעול וליישם את הנוהל המעודכן. השופטת צור הורתה למשרד הפנים לפרסם את כל הנהלים וההנחיות שעל פיהם הוא מפעיל את סמכויותיו, בתוך 30 יום.

ב-13 באפריל 2008 החליטה ממשלת ישראל השלושים ואחת בראשות אהוד אולמרט על הקמת "רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול", אשר תחליף את מנהל האוכלוסין ותהיה אחראית על תחום האוכלוסין ועל הטיפול בנתינים זרים. בין היתר הוחלט לפרק את משטרת ההגירה ולהעביר את הסמכות לטיפול בשוהים בלתי חוקיים לרשות החדשה. משימת ההקמה הופקדה בידיו של ראש מנהל האוכלוסין במשרד הפנים, גנות, שמונה לתפקידו ביולי 2007 על ידי שר הפנים רוני בר-און. הרשות החליפה את מנהל האוכלוסין ב-15 ביולי 2008.

טרם הקמתה של רשות האוכלוסין וההגירה, היה כפוף מנהל מינהל אוכלוסין ישירות למנכ"ל משרד הפנים והוא חולק לאגף מרשם ומעמד שכלל בתוכו את מחלקת מרשם ודרכונים, מחלקת אשרות ומעמד (מחלקת אשרות וזרים) ומחלקת אזרחות ואגף לשכות שהורכב מלשכות מנהל אוכלוסין הפזורות ברחבי הארץ, תתי לשכות ותחנות רישום. בנוסף כלל המנהל את המחלקה לביקורת גבולות ומעברים שפעלה בשיתוף עם מחלקת ביקורת גבולות של משטרת ישראל ויחידת האכיפה לזרים. מאז הקמתה של רשות האוכלוסין, מנהל המינהל כפוף למנכ"ל רשות האוכלוסין והמחלקות בו הועלו למעמד 'אגף'. עובדי רשות האוכלוסין שואבים את סמכותם מחוקים שונים כמו גם מתקנות הסמכה שהותקנו על ידי שר הפנים (חקיקת משנה), בהן הוא מסמיך בעלי תפקידים לביצוע סמכויותיו.

הרשות החדשה החלה את פעולתהּ ב-1 ביולי 2009. בריאיון שנערך עם מנהל הרשות לקראת פריסת מפקחי ההגירה ברחבי הארץ, הבטיח גנות כי "יהיו הרבה מעצרים. [...] הפעילות צריכה להיות אלפי מורחקים בחצי השנה הקרובה. הרבה מאוד אלפים." ואכן, כבר ביום הראשון לפעילות הרשות ערכה היחידה המבצעית של הרשות, יחידת עוז, מבצע מעצרים באזור גינת לוינסקי ובדירות בשכונת נווה שאנן בתל אביב, בגיבוי שוטרי משמר הגבול. כ-100 פקחים עיכבו ועצרו לפחות 100 זרים, בהם מהגרי עבודה ומסתננים מאפריקה לישראל, שעליהם נאסרה השהייה בשטח שבין חדרה לגדרה (וכן בעיר אילת) במסגרת "נוהל גדרה חדרה" שהיה נהוג באותה העת.

במוצאי השבת באותו השבוע הפגינו מאות ישראלים וזרים בשדרות בן ציון פינת המלך ג'ורג' בתל אביב כנגד מדיניות הרשות. כעבור שבוע נערכה הפגנה נוספת, בגינת לוינסקי, ושבוע לאחר מכן התקיים מצעד מחאה ברחובות תל אביב, בו השתתפו למעלה מאלף איש.

החל מיולי 2013 החלה הרשות בהנפקת תעודות זהות ודרכונים ביומטריים.

ב-19 באוגוסט 2018 עצרו המשטרה עצרה לחקירה 83 חשודים בחשד לשחיתות עובדים בסניף רשות האוכלוסין שבמזרח ירושלים. ע"פ החשד, ארבעה מעובדי רשות האוכלוסין קיבלו לכיסם שוחד בשווי מאות אלפי שקלים בעבור מתן שירות ללא המתנה לתור. ב-2023 החלה הרשות בהפקת תעודת לידה דיגיטלית. באותה שנה נערך "מרתון לדרכון" במסגרתו נפתחו לשכות רשות האוכלוסין ברחבי הארץ למשך כחודש לשעות נוספות והציבור הוזמן לחדש דרכונים ללא צורך בקביעת תור, וזאת כדי להתגבר על התורים הארוכים שהצטברו. המבצע הוגדר כמוצלח לאחר שלמעלה מ-425,000 דרכונים הונפקו במסגרתו

פעילות ומבנה ארגוני
הרשות בנויה מארבעה מנהלים: מנהל אוכלוסין, מנהל ביקורת גבולות, מנהל עובדים זרים ומנהל אכיפה וזרים ומועסקים בה כ-2,350 עובדים.
 מנהל אוכלוסין – האחראי למכלול הנושאים בתחומים של מרשם האוכלוסין ודרכונים, אזרחות ומעמד, מתן והארכת אשרות ועוד. המנהל כולל 54 לשכות הפזורות ברחבי הארץ. המנהל היווה היווה את הבסיס להקמתה של רשות האוכלוסין. מנהל האוכלוסין כולל את האגפים הבאים:
אגף מרשם וביומטרי - (נקרא גם אגף מרשם ומעמד ולפני כן אגף עלייה ומרשם) מהווה סמכות מקצועית בנושא חוקי מרשם אוכלוסין חוק השמות וחוק הדרכונים. האגף אחראי על מתן הנחיות מקצועיות בנושאי תעודות זהות, מסמכי נסיעה, רישום ותיקון פרטים במרשם האוכלוסין, טיפול בנושאים של פונדקאות בחו"ל ורישום צו הורות פסיקתי. בעלי התפקידים באגף כוללים מנהל תחום (מרשם וביומטרי), מנהל תחום (מרשם וביומטרי - חוץ), מנהל תחום (רישום לידות ופטירות), ממונה (ביומטרי), ממונה (מרשם ודרכונים), סגן ממונה (מרשם ודרכונים), ראש ענף (מרשם ודרכונים), ראש ענף (אזרחות), רכז בכיר (מרשם וביומטרי).<
 אגף אשרות ומעמד - האגף הוא הסמכות המקצועית בתחום אשרות ומעמד של עולים חדשים וזרים בהתאם להוראות חוק השבות וחוק הכניסה לישראל. אגף אשרות ומעמד מהווה סמכות מקצועית בנושא ערעורים ומקרים חריגים ומורכבים המועברים על ידי לשכות מנהל אוכלוסין. בנוסף מהווה האגף את הסמכות המקצועית בעניין ההליך המדורג לאזרחים ישראלים אשר מעוניינים להתגורר בישראל עם בני זוגם שאינם אזרחים. בעלי תפקידים באגף כוללים מנהל תחום (דסק זכאות), מנהל תחום (ועדה הומניטארית), מנהל תחום (דסק חוץ לשכתי וגיור), מנהל תחום (דסק איחוד משפחות), ממונה (שבות), ממונה (גיור), רכז בכיר (אשרות ומעמד), מרכז (אשרות ומעמד).
אגף אוכלוסיות זמניות - אחראי על טיפול בבקשות לאשרות כניסה (ויזות) והארכתן עבור תיירים, משתלמים, מתנדבים, סטודנטים, אנשי דת, מומחים ועוד וכמו כן עובד אל מול המינהל האזרחי לגבי כניסת זרים לאיו"ש. בעלי תפקידים באגף כוללים מנהל תחום תיירות, מנהל תחום אשרות זמניות ומנהל תחום רישיונות, ממונה מניעת סחר בבני אדם, ממונה ערבויות וממונה משתלמים ומתנדבים.
אגף אזרחות - לפני כן נקראה מחלקת אזרחות. האגף מרכז את הנושא של טיפול במתן אזרחות ישראלית מכוח התאזרחות, הענקה והשבת אזרחות כמו גם בירור סטטוס אזרחות וקביעת מעמד, ויתור וביטול אזרחות ישראלית ומתן תיעוד בנושא אזרחות כולל על אזרחות ארץ-ישראלית. בנוסף, האגף מהווה סמכות מקצועית ואחראי על כתיבת נהלים בתחום האזרחות ומתן מענה ללשכות מנהל האוכלוסין ובירור וקבלת החלטות בקשר לבקשות המוגשות בקונסוליות הישראליות ברחבי העולם בנושא אזרחות ומעמד. בעלי תפקידים באגף כוללים מנהל תחום (בירור ומעמד), ממונה (התאזרחות), סגן ממונה (התאזרחות) ומרכז (אזרחות).
אגף תפעול לשכות - האגף אחראי על לשכות מנהל אוכלוסין (בעבר נקראו לשכות לעליה ומרשם), תתי לשכות ותחנות רישום הנותנות הפזורות ברחבי הארץ ב-6 מרחבים: ירושלים, חיפה, ת"א, מרכז, צפון ודרום ואשר נותנות מענה יומיומי בנושאי רישום ומעמד. בעלי תפקידים באגף כוללים מנהלי מרחבים (אוכלוסין), מנהל תחום (מרשם ואשרות) במרחב. לשכות מנהל אוכלוסין הפזורות ברחבי הארץ כוללים בעלי התפקידים מנהל לשכה, סגן מנהל לשכה, ראש צוות (מרשם ומעמד וקבלת קהל), רכז בכיר (מרשם ומעמד), מרכז (מרשם ומעמד), נציג שירות (מרשם ומעמד).
 מנהל עובדים זרים – אחראי להסדרת העסקתם של העובדים הזרים בהתאם למדיניות הממשלה, בענפים: סיעוד, חקלאות, בניין ומומחים זרים ובפרויקטים לאומיים; וכן הסדרת העסקתם של עובדים ירדנים אזור אילת ושל עובדים פלסטינים בענפים המורשים על ידי הממשלה ועוד. המנהל עוסק ביישום הסכמים בילטרליים להבאת עובדים זרים ממדינות שונות, במתן היתרים להעסקת עובדים זרים ובהנפקת אשרות לעובדים זרים ובמתן היתרים להעסקת עובדים פלסטינים וירדנים בהתאם למדיניות ולמכסות ההעסקה הנקבעות על ידי הממשלה. כמו כן, המנהל עוסק במתן רישיונות לתאגידי כוח אדם וללשכות פרטיות בהתאם לחוק. המנהל גם אחראי לביצוע אכיפה מנהלית במקרים של הפרות חוקים המסדירים את העסקת העובדים הזרים הפלסטינים והירדנים.
 מנהל אכיפה וזרים – אחראי לאכיפת החוקים המתייחסים לשהות זרים ולתעסוקת זרים. המנהל הוקם ביולי 2010 במטרה לאגד את כל הגופים שעסקו באכיפה המנהל פועל לצמצום של מספר השוהים הלא-חוקיים בישראל ובד בבד גם עוסק בשמירה על זכויותיהם של העובדים הזרים ועל תנאי העסקתם. כמו כן, המנהל אחראי על הטיפול במסתננים ובמבקשי מקלט. רשות האוכלוסין וההגירה מרכזת את ההיבטים השונים בטיפול בשוהים זרים בישראל שאינם אזרחים ישראלים, בהם מבקשי עלייה ואזרחות, תושבי קבע, תושבים ארעיים, אנשי דת בעלי אזרחות זרה, סטודנטים, מתנדבים, תיירים ומסורבי כניסה לישראל, עובדים פלסטינים, שוהים בלתי חוקיים, עובדים זרים ופליטים. ברשות מספר עובדים הממונים על אכיפת חוקי הגירה על מעסיקים (תפקיד שמולא בעבר על ידי משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה), פקחים שתפקידם לעצור שוהים בלתי-חוקיים (מה שהיה בעבר בתחום אחריותהּ של המשטרה) ועובדי מנהל האוכלוסין, שבסמכותם להורות על הרחקה מן הארץ. בנוסף מפעילה הרשות יחידת תשאול, שתפקידה לנהל את הטיפול בבקשותיהם של מבקשי מקלט בישראל, כולל ריאיון מבקשי המקלט, סמכות למתן אישורי שהייה והמלצה במי יש להכיר כפליט.
טיפול בנושאים אלה דורש הפעלת שיקול דעת מה שמאלץ את הרשות להתמודד עם עתירות רבות התוקפות את שיקול הדעת שהופעל.
 מנהל ביקורת גבולות – אחראי לתפעול של מעברי הגבול ולביצוע ביקורת הגבולות ב-22 מעברי הגבול הבין-לאומיים של ישראל: שישה מעברים אוויריים, שמונה מעברים ימיים ותשעה מעברים יבשתיים. ביקורת הגבולות מתבצעת באמצעות קו קדמי, בקרי גבול אשר עורכים תשאול ראשוני לאזרחים זרים ומחליטים האם להעניק אישור כניסה לארץ וקו אחורי בו פועלים בקרים בכירים ואחראי משמרת אשר תפקידים לערוך תשאול פרטני במידה והבקר בקו הקדמי לא הצליח לעמוד על טיבו של המבקש להיכנס. בעלי תפקידים באגף זה כוללים מנהל אשכול (נתב"ג), מנהל אזור מעברים, סגן מהל אשכול (ביקורת גבולות), מנהבל מעבר, ממונה (יישום והדרכה ביקורת גבולות), מנהל תחום (פעילות מבצעית), ממונה מודיעין (ביקורת גבולות), אחראי משמרת, מרכז ובקר.

בנוסף פועלת רשות האוכלוסין בשיתוף פעולה הדוק בנושא עלייה, מעמד אישי והגירה עם האגף הקונסולרי במשרד החוץ כאשר חלק מסמכויות רשות האוכלוסין בחו"ל מואצלות לשר החוץ אשר בתורו, באמצעות חקיקת משנה, מאציל חלק מסמכויותיו לנציגויות ישראל בחו"ל. מכוח החלטות ממשלה שהתקבלו בנושא. הרשות פועלת בשיתוף פעולה גם עם הסוכנות היהודית, משרד העלייה והקליטה אשר משמש כמיופה כוח של רשות האוכלוסין בתהליך ההתאזרחות (בהגעה הראשונית לישראל), וארגון נתיב (לשכת הקשר) אשר משמש כזרוע הביצועית של הרשות בתחומי עלייה ומעמד ממדינות ברית המועצות לשעבר.

בעבר עסקה הרשות גם בנושא מתן רישיונות לשימוש בכלי ירייה, אולם כיום היחידה העוסקת בתחום זה שייכת למשרד לביטחון פנים.

מאגר מרשם האוכלוסין ומחשובו
הגישה למידע במאגר הנתונים של מרשם האוכלוסין מוגבלת, בין השאר מכוח חוק הגנת הפרטיות. למשרדי הממשלה יש גישה למאגר הנתונים המלא, לשם מילוי תפקידם, וגישה מצומצמת יותר, באמצעות שאילתות, ניתנת לגופים נוספים. פנקס הבוחרים, הניתן למפלגות לקראת הבחירות, מכיל נתונים רבים ממאגר הנתונים של מרשם האוכלוסין. בשנות ה-90 מוחשב מאגר מרשם האוכלוסין ונוצרה מערכת "אביב". ביקורת פנים שנערכה מצאה כי באילת ראש לשכת מנהל האוכלוסין ניצל את מעמדו ואת הגישה הבלתי מוגבלת כמעט שהייתה לו למערכת "אביב" עבור הנפקת דרכונים שלא כדין וביצוע מניפולציות בתאריכים שונים במרשם. בעקבות הדוח פותח מנגנון במערכת אביב שנקרא "הרשאת מנהל" שעיקרו היה הצורך בקבלת אישור ממוחשב של עובד מטה הרשות להשלמת תהליך הנפקת דרכון או לעדכון רטרואקטיבי של המען. השינוי נכנס לתוקף ביוני 2008 גרם לעיכובים בטיפול בתושבים, כיוון שעובדי מטה רשות האוכלוסין לא תמיד היו זמינים עבור אישור הפעולות. ביולי 2008 הוענקו גם למנהלי לסגני מנהלי לשכות חלק מההרשאות. בנוסף מפעילה רשות האוכלוסין את מערכת רותם לניהול ביקורת גבולות ועובדים זרים ואת מערכת "מעוז" המנהלת את הנתונים הביומטריים של זרים בישראל והועברה לידי רשות האוכלוסין ממשטרת ישראל ביולי 2010.

גנבת המאגר והפצתו

עותק מלא של מאגר הנתונים נגנב בשנת 2006 והופץ באינטרנט. על פי החשד, גנבת הנתונים נעשתה על ידי עובד קבלן של משרד העבודה והרווחה. הנתונים הגנובים הופצו יחד עם תוכנה בשם "אגרון" לעיון בהם, וזו שימשה לשלל מטרות שיש בהן פגיעה בפרטיות וייתכן גם בביטחון האישי.

מנהלי הרשות 
 יעקב גנות - 2009-2008
 אמנון בן עמי - 2016-2010
 אמנון שמואלי (ממלא מקום) - 2017-2016
 שלמה מור יוסף - 2021-2017
 תומר מוסקוביץ - 2023-2021
 אייל סיסו - 2023-הווה

ראו גם
בג"ץ שליט
בג"ץ הנריט אנה קטרינה פונק שלזינגר נגד שר הפנים
בג"ץ יוסי בן-ארי נגד מנהל מנהל האוכלוסין במשרד הפנים
הוועדה המיוחדת לעובדים זרים
מוקד סיוע לעובדים זרים

קישורים חיצוניים

 

 פרוטוקול מס' 66 מישיבת ועדת הכנסת לעובדים זרים בראשות ח"כ רן כהן: רשות ההגירה - דיווח פעילות, 12 בינואר 2009
 אבי אשכנזי, גירוש רגיש? יחידת ההגירה החדשה מדברת על הומניזם, nrg מעריב, 28 ביוני 2009
 רינת סגל, סקירה בנושא משטרת הגירה, היחידה לשירותי מידע, המשרד לביטחון פנים – סקירה השוואתית של גופים מקבילים: ארצות הברית (משטרת הגירה), הולנד וצרפת (גופים נפרדים או עצמאיים במשטרה המטפלים בהגירה), גרמניה וקנדה (שיתוף פעולה בין משרדי ממשלה שונים והמשטרה)

הערות שוליים

ישראל: ארגונים ממשלתיים
ישראל: הגירה וכניסה למדינה
ישראל: פליטים
משרד הפנים
ישראל: ארגוני אכיפת חוק