חוות דעת (ביניים) בנושא מאחזים בלתי מורשים

חוות דעת (ביניים) בנושא מאחזים בלתי מורשים (מכונה דו"ח ששון) היא חוות דעת שהגישה עורכת הדין טליה ששון לראש ממשלת ישראל אריאל שרון בשנת 2005, ועניינה המאחזים שהוקמו ביהודה והשומרון. הדו"ח כולל 12 פרקים ב-343 עמודים. בסיכומי הפרקים ובפרק האחרון מובאות ההמלצות.

ביולי 2004 הורה שרון לששון, לשעבר מנהלת המחלקה לתפקידים מיוחדים בפרקליטות המדינה, להגיש לו חוות-דעת בנושא "המאחזים הבלתי מורשים באזורי יהודה שומרון ועזה". במסגרת הדו"ח התבקשה בדיקה של הנושאים הבאים (כאמור בכתב המינוי):

 מיקום המאחזים, תיאורם, גודלם ומועד הקמתם.
 דרך הקמתם.
 הרשויות השונות - ציבוריות ואחרות - המעורבות בהקמתם, הרחבתם ותחזוקתם השוטפת.
כן התבקשה חוות דעת לגבי הצעדים המשפטיים הנדרשים להפסקת "תופעת המאחזים" ולפינוים. הדו"ח הוגש לממשלה, שהקימה ועדת שרים מיוחדת ליישומו. בהחלטה נקבע כי:
עד כה (2008), הצעדים שננקטו היו הפסקת כל מימון ממשלתי לבניית התשתיות למאחזים.

ששון לא הצליחה לוודא כמה מאחזים הוקמו. לדבריה, הסיבה לכך הייתה שהמנהל האזרחי לא מסר לה את הנתונים. לדעתה, פיתוח המאחזים נמשך מדי "יום ביומו". מגורמים ציבוריים אחרים הצליחה לקבל נתונים. בחוות דעתה אינה מביאה את תגובת המועצות האזוריות, האחראיות על הקמת המאחזים, על הממצאים. לדבריה לא הספיקה לשוחח עמן.

הרקע להקמת המאחזים
מרבית המאחזים הוקמו לאחר שממשלת יצחק רבין, הכריזה בשנת 1993 על הקפאת הבנייה ביהודה והשומרון. בפועל, כבר החל מראשית שנות התשעים ואילך לא התקבלה בממשלה החלטה על הקמת יישוב חדש או הרחבת שכונה של יישוב ותיק. הקמת המאחזים הייתה המשך לפעולת ההתנחלות, על ידי גופים ממשלתיים ששיתפו פעולה עם מתנחלים בניגוד להחלטות הממשלה. ששון מצאה כי ההכרזה על הקפאת הבנייה, לא באה לידי ביטוי בהפסקה מלאה של פעילות הרשויות הציבוריות, בתהליך ההתיישבות של יהודה ושומרון.

להקמת יישוב ישראלי ביהודה והשומרון או הרחבת יישוב קיים יש היבטים אחדים:
 היבט מדיני - החלטת ממשלה. מאז 1992 לא נמצא כי התקבלה החלטה אחת על כך (מאז כתיבת חוות הדעת הוקם יישוב חדש אחד ביהודה ושומרון, עמיחי; והוסדר היישוב מבואות יריחו).
 היבט קרקעי - קיימות זכויות כדין, כלומר האדמות נרכשו על ידי יהודים או הוכרזו כאדמות מדינה.
 היבט מוניציפלי - היישוב הוא בתחום שיפוט של רשות מקומית.
 היבט תכנוני - קיימת תוכנית בניין עיר מפורטת, לפיה ניתן להוציא היתר בנייה.
"ארבעת התנאים לעיל הם תנאים מצטברים. בהיעדרו של תנאי אחד - היישוב אינו חוקי".

בשנת 1992, הממשלה החליטה ש"ביצוען של החלטות ממשלות קודמות בדבר יישובים שטרם מומשו יהא טעון אישור מחדש על ידי הממשלה". החלטה נוספת הייתה להפסיק את הבנייה במקומות המופיעים ברשימה והמרת מענקי מקום בהלוואות. אושרה בנייה פרטית למגורים בתחומי היישובים, על יסוד תוכניות מתאר ובלבד "שהתשתית והבניה לא תהיינה כרוכות בהוצאה מתקציב המדינה". צו של אלוף פיקוד מרכז הורה על הפסקת הליכי תכנון בנייה באזור.

בשנת 1996, ממשלת בנימין נתניהו ביטלה את הקפאת הבנייה, אך קבעה הגבלות ממשיות על הבניה כך שכל שלב מעשי יידרש אישור של הרשויות. בשנת 1999 חלה הפשרה ונקבע כי: "הרחבה של ישוב...אינה טעונה החלטה של הממשלה". ששון מדגישה כי לאחר מרץ 1999 חל שינוי נוסף וגם אם השכונה היא ברצף טריטוריאלי, יש צורך באישור של שר הביטחון ועליו להיות על דעת ראש הממשלה. היא ממליצה לבטל החלטה זו כך שגם הרחבת ישוב קיים תהיה טעונה אישור הממשלה.

בשאלת ההיבט הקרקעי, מנהל לשכת התכנון במנהל האזרחי מסר כי יש "אי דיוקים חמורים" בין ההכרזות על אדמות מדינה לבין סימני ההכרזות על המפות. חלק מהם נובעים מטכניקות ישנות של ביצוע צילומי אוויר. בעקבות בדיקה בשטח, לפי דרישת הממשל של ארצות הברית, "מתגלית תמונת מצב בעייתית".

מעורבות רשויות המדינה בהקמת המאחזים

הפרקים המרכזיים בדו"ח הם הפרקים השישי עד התשיעי, הדנים במעורבות רשויות המדינה בהקמת המאחזים. המסקנה היא שרשויות ציבוריות וגופי מדינה סייעו בהקמת היישובים, לכאורה, תוך הפרת חוק, כפי שהגדירה ששון. חלק מהממצאים היו אמורים לעבור לידי פרקליטות המדינה, אך מסיבות של חוסר בסיס לאישום, הדבר לא נעשה. דו"ח הביניים עוסק רק בשלושה גופים:
 משרד הבינוי והשיכון באמצעות המנהל לבניה כפרית, שעסוקו התמקד בהקמת יישובים חדשים ביו"ש והרחבת קיימים. בנושא זה מצוטט דו"ח מבקר המדינה, לפיו במשך שנתיים וחצי נחתמו 77 חוזים לבניה ולפיתוח ב-33 מקומות ביו"ש. מקומות, אשר לפי נתוני המנהל האזרחי, העבודות בהם נעשו שלא כחוק. בעקבות זאת היועץ המשפטי לממשלה הורה באפריל 2004 "לעצור" העברת כספים ליו"ש. מנהל משרד השיכון באותה תקופה הגיב לדברים המוצגים בדו"ח בטענה שאין לו זמן לכך, כפי שלששון לא היה זמן לשוחח עם הרשויות המקומיות.

 מנהלת המנהל לבניה כפרית טענה כי יש החלטה ממשלתית על הקמת המאחזים ולכן היא סייעה בבנית התשתיות: חשמל, מים וביוב וכן בבנית מבנים, כולל מבני ציבור. אחת ההמלצות של הוועדה היא שמשרד השיכון יקים מאגר נתונים כדי שלא יממן בנייה במקומות שאין רישיון לכך. הדו"ח עוסק גם במימון קניית 400 קרוונים עבור המועצות האזוריות ביש"ע, אשר 90 מהם הגיעו למאחזים.
 משרד הביטחון בכלל זה המנהל האזרחי ועוזר שר הביטחון לענייני התיישבות. גם בתחום זה הדו"ח הוא חלקי וחוות הדעת אינה מבוססת על איסוף מלא של הנתונים. הקשר העיקרי של המאחזים עם המנהל היה בתחום הקרקעות. הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באזור יהודה ושומרון - תפקיד המקביל למינהל מקרקעי ישראל, הוא האחראי על הקצאת הקרקעות ביו"ש. חוות הדעת מצינת כי היו ליקויים בתחום הסימונים של תחומי הקרקעות על המפות. שר הביטחון סבר כי הקמת הצוות החדש, "צוות קו כחול", שתפקידו יהיה למנוע טעויות מסוג זה. ההמלצה היא לבדוק את ההקצאות שנעשו בעבר. רכישת קרקעות על ידי פרטיים ייעשו רק לאחר הסכמת שר הביטחון בכתב והוא לא יהיה רשאי להאציל סמכות זאת לזולתו. בנושא חיבור חשמל למאחזים יש לבצע אותו רק אם המאחז הוא מורשה, גם אם התאורה היא "מרכיב ביטחון" והעדרה עלול לגרום לפגיעה בחיי אדם. לדעת ששון, אם יש בעיה ביטחונית יש לפנות את המאחז. דיון מקביל נעשה לגבי אספקת המים: חיבורי מקורות אינם תקינים.

 "שינוע הקרוונים" בדרכי יהודה ושומרון מבוצע ללא הרישוי הנדרש. בפרק מיוחד היא מתייחסת ל"עוזר שר הביטחון להתיישבות", אשר הורה על בניית "מרכיבי ביטחון" במאחזים. לטענתו כל עוד גרים שם "אנשים חיים" יש לספק להם ביטחון. ההמלצה הייתה לבטל את התקן או למנות אדם" חסר פניות ומחויבות לסקטור אחד".
 החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית שגם היא רשות ציבורית - הקימה מאחזים ללא תוכנית בנייה בת תוקף וללא אישור סופי של הממונה על הרכוש הממשלתי ביו"ש. תגובת החטיבה הייתה "כי כך מקימה החטיבה, באופן שגרתי יישובים, גם בישראל". החטיבה טענה שהגורמים הממשלתיים שיתפו עמה פעולה ו"זוהי ההרשאה" לגבי 80 מאחזים ישנה חתימת שר הביטחון או ראש המנהל האזרחי לקידום הליכי התכנון, בזה היא ראתה אישור של הדרג המדיני להקמתם. ההמלצה היא לבטל את "כל ההקצאות עליהן הוקמו מאחזים בלתי מורשים ולהחזיר את הקרקע לממונה".

אכיפת החוק
בשני הפרקים האחרונים לדו"ח בא לידי ביטוי ניסיונה הקודם של טליה ששון בפרקליטות המדינה. בתקופה שקדמה לחיבור הדו"ח היא עמדה בראש המחלקה לתפקידים מיוחדים, שעיסוקה הוא אכיפת החוק ביו"ש. היא כותבת כי לאור היכרותה רבת השנים האכיפה לוקה באופן יסודי. היא מונה לכך שלוש סיבות: רשויות ציבוריות וגופי מדינה מעורבים בהקמת המאחזים שלא כדין, אכיפת החוק היא בלתי אפקטיבית והיעדר חקיקה מתאימה וכלים משפטיים אפקטיביים.

לדעתה הקמת מאחזים בלתי מורשים כרוכה בביצוע עבירות פליליות. הטיפול המשפטי במקרים אלה יכול להיות משני סוגים:
  פלילי, של פתיחת תיק פלילי וחקירה, גיבוש כתב אישום והעמדה לדין. ברם, הטיפול הפלילי התברר כבעייתי משום שבנייה ללא היתר אינה בגדר עבירה פלילית ביו"ש. בנוסף לכך, הוכחת הזכויות בקרקע הנעשית על ידי המנהל האזרחי לוקחת זמן רב. יתר על כן, חלק נכבד ממעשי הפרת החוק בשטחים נעשים על ידי רשויות מדינה, רשויות ציבוריות ועובדי מדינה, משטרת ישראל עומדת מולם חסרת אונים.
  מנהלי על ידי צה"ל והמנהל האזרחי, לסילוק הקרוואן הפולש או הבניה הבלתי חוקית או פנוי המאחז וכו'. הטיפול במישור המנהלי כפוף להחלטה על נקיטת צעדים על ידי הדרג המדיני או ישירות שר הביטחון. ההחלטות אלה מתקבלות בקצב שאינו עומד בדרישות.

הדרג המדיני אינו מספק חקיקה מתאימה, שאמורה לאפשר אכיפת חוק בשטחים. משרד השיכון והחטיבה להתיישבות מסייעות לחלק מתפיסות הקרקע והבנייה שלא כדין. יוצא מכאן, אליבא דששון, שמדינת ישראל מממנת לפחות חלק מהקמת המאחזים הבלתי חוקיים. המנהל האזרחי מעלים עין זה שנים מהרחבות של שכונות שלמות בסמוך ושלא בסמוך ליישובים, ללא תוכנית מפורטת כדין ולא מקיים פיקוח על הבניה. המסקנה לעיני כל היא שתפיסת הקרקעות להקמת מאחזים, והקמתם, על אף שאינם חוקיים – וזאת יודעים הכול - הם מעשים חיוביים, ולכל הפחות – אינם נוראים - אין זו עבירה "רגילה".

צה"ל, הגם שלא ברצונו, נגרר למעשה ההתנחלות הבלתי חוקית בעצם נוכחותו במקום ובהגנה שהוא מספק הוא קובע עובדות בשטח, יחד עם מפרי החוק עצמם. חיילי צה"ל אינם רואים, כחלק אינטגרלי מתפקידם, אכיפת החוק על מתנחלים. היא מסכמת שחיילי צה"ל אינם מעוניינים להיות שוטרים ועוד יותר מכך אינם מעוניינים ליטול חלק בעימות בין המתנחלים לבין הפלסטינים על קרקעות ושליטה בשטח. וכאשר יש טרור בשטח: קודם מטפלים בטרור ורק אחר כך באירועים אחרים. מפקד בכיר מצוטט על ידה כאומר: "'רוח המפקד' היא "שהמתנחלים עושים מעשה ציוני, ולכן אין להסתכל עליהם דרך הפריזמה החוקית".

משטרת ישראל באמצעות מחוז ש"י נאלצת להתמודד עם אוכלוסייה שחלקה הקטן רואה בה נציגים של "שלטון זר" כמעט. לשוטרים אין מידע בנושאים הקשורים לאיתור זכויות בקרקע. לשם העמדה לדין בעבירה של הסגת גבול פלילית, יש צורך להוכיח מי המחזיק, או הבעלים של קרקע. רוב הקרקעות לא עברו הליך של הסדר מקרקעין כך שיש קושי לגבי הוכחת הבעלות. גם הוכחת חזקה בקרקע היא בעייתית. בנוסף לכך האוכלוסייה הפלסטינית אינה מזדרזת לשתף פעולה עם המשטרה בנוגע לביצוע עבירות, ונמנעת לעיתים קרובות מהגשת תלונה על מעשי עבירה. התוצאה היא שקיים קושי חמור בהשגת ראיות.

רפורמה משפטית
המסקנה העולה מדו"ח הביניים שיש לבצע רפורמה משפטית מקיפה. והיא כוללת את התחומים הבאים בשני תחומים: חקיקה בכנסת ורפורמה בתחיקת הביטחון.

הכנסת מתבקשת לאשר כי ניתן יהיה להעמיד ישראלי לדין בישראל בעבירות שאין להן מקבילה בישראל, כמו איסור הובלת קרוואנים בכבישים.

המנהל האזרחי צריך לייזום תחיקה בכל בדבר מבנים בלתי מורשים, פינוי יבילים (מבנים לסוגיהם) ששונעו בעבירה לאחר שהוצבו בשטח, קביעת בנייה ללא היתר כעבירה, תיקון צו בדבר אישור הליכי תכנון ובניה
ותיקון צו בדבר סילוק פולשים.

בסיכום היא מפרטת את הסעיפים החקיקה הטיעונים שינוי, אף על פי שהיא סבורה שאין עילה משפטית לאי פינוי המאחזים הבלתי מורשים.

מסקנות והמלצות
טענה מרכזית המובאת בדו"ח היא כי מאחזים רבים הוקמו על אדמות שאינן אדמות מדינה, אלא שייכות לתושבים פלסטינים. מן הדו"ח עולה, כי חלק מהקרקעות האלה הוקצבו להתיישבות יהודית על ידי המנהל האזרחי, מכוון שלא היו עליהן שום טענות או רישום של בעלות פרטית, אלא לאחר הקמת המאחזים נתגלה לפתע פלסטיני שטען לבעלות על השטח. וכך, בניגוד למדיניות הממשלה, עלולה להיות פגיעה בזכות הקניין של בעלי הקרקעות.

לנוכח ממצאי הדו"ח המליצה לשנות באופן יסודי את תפקודיה של החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית שהייתה אחראית להקמת היישובים ביו"ש: התנחלויות ומאחזים. בדיקה העלתה כי משרד השיכון שילם עבור המאחזים 72 מיליון ש"ח בין השנים 2000-2004, אך אלה לא כל הסכומים.

מסקנתה של ששון הייתה כי: "נראה על כן כי הפרת החוק הפכה ממוסדת ומוסדית ... ובוצעה על ידי רשויות מדינה מסוימות, רשויות ציבוריות, מועצות אזוריות ומתנחלים, הכל תוך הצגת מראית עין כאילו יש כאן מערכת מוסדית מסודרת הפועלת כחוק... המסר היה שמדובר במעשה ציוני ולכן יפה לו העלמת עין, הקריצה והמוסר הכפול ". בדו"ח מוצגת ההמלצה לפעול לשיפור מערכת אכיפת החוק באזור.

הדו"ח מסתיים בשורה ארוכה של המלצות אשר הוגשו לראש הממשלה אריאל שרון. ההמלצות ממויינות כדלקמן: המלצות ארגוניות, שינוי החלטות ממשלה קיימות וקבלת החלטות ממשלה חדשות, מתן הוראות מנהליות לרשויות המדינה בקשר להקמת מאחזים בלתי מורשים, הצעות חקיקה בכנסת, רפורמה בתחיקת הביטחון והמלצות ליועץ המשפטי לממשלה. על מימושם מונתה ועדת שרים מיוחדת.

בהמלצות הארגוניות מציעה עו"ד ששון על הקמת יחידה חדשה: מנהלת מתאמת ומנחה בנוגע למאחזים. בידי היחידה צריכה להיות מרוכזת מלוא האינפורמציה בדבר נתוני הבניה הישראלית באיו"ש כולל תצלומי אוויר מעודכנים, מידע מלא על תוכניות מאושרות ולא מאושרות, הזכויות בקרקעות, מידע על ההתחייבויות שנעשו לגבי הקרקעות שהוקצו, ועוד. הגוף המנחה והמתאם צריך שיהיה כפוף לראש הממשלה, ומתואם עם שר הביטחון.

החלטת הממשלה צריכה להשתנות כך שהקמת יישוב חדש או הרחבת בנייה של יישוב קיים שהוקם בעבר טעונה החלטת ממשלה חדשה. גם הרחבת תחום שיפוט של רשות מקומית תהיה תלויה בממשלה (ולא במשרד הפנים). לא תבוצע כל הרחבה ליד או בסמוך למבנים קיימים ללא אישור. לא תנתן כל הרשאה לתכנון ללא אישור הדרג המדיני.

בסיום הדו"ח מוצגות שורה של הנחיות לראש הממשלה לפיהן עליו להורות לשר הביטחון לחדול מביצוע פעולות מסוימות, בהם: הקצאת קרקעות, לבצע בדיקה פרטנית לכל בקשה ודרישה לאישור בכתב מראש המנהל האזרחי שכל הבדיקות בוצעו.

בסיכומו של הדו"ח מוצגת רשימה של נושאי תפקידים שיש להביא לידיעת היועץ המשפטי לממשלה את מעשיהם בהקשר למאחזים.

תגובות לדו"ח
בכיר במשרד המשפטים שלא הזדהה בשמו הביע תמיהה על כך שאדם פרטי ולא גורם בפרקליטות מונה לכתוב דו"ח זה, וטען כי יש בעיה משפטית להעביר חומרים ממשלתיים לאדם פרטי. בתקשורת הובעה תמיהה על ידי כתבים שונים מדוע אין בדו"ח ביקורת כנגד אריאל שרון שהיה אחראי במידה רבה למאחזים. טליה ששון התגוננה בכך שלא קיבלה מנדט לעסוק בנושא.

לאחר חיבור הדו"ח, הוא זכה להתייחסות נרחבת הן מימין והן משמאל. בעוד שהשמאל קרא ליישום מלא של החלטות הדו"ח ואף ביקר את ההתמהמהות הממשלתית מלישמן, נציגים של הימין גינו את הדו"ח וטענו למגמתיות שבו.

מימין
מנכ"ל החטיבה להתיישבות של הסוכנות היהודית, שלמה בן אליהו, דחה את הטענות המועלות בדו"ח וטען כי לכל המאחזים ניתנו אישורים. החטיבה בראשותו אף הנפיקה דו"ח המתאר עיוותים מוטים-פוליטית לכאורה בדו"ח המקורי, שמלווים את דו"ח ששון לכל אורכו.

בבחירות לכנסת השמונה עשרה התמודדה ששון לבחירות מטעם מרצ. יו"ר מועצת יש"ע ביקר את הדו"ח ואת המחברת אותו בטענה שדעותיה הפוליטיות נגעו בדו"ח. במאי 2009 ח"כ יריב לוין פנה לשר נאמן בבקשה לבחון את הדו"ח מחדש. גם שר המשפטים יעקב נאמן, שהיה אמור לעמוד בראש ועדת שרים ליישום דו"ח ששון, ועדה שבוטלה על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו, אמר כי "זה דו"ח של פעילה פוליטית ויש לבחון אותו מחדש". ב-2012 הקימה הממשלה את הוועדה לבחינת מצב הבנייה ביהודה ושומרון בראשות השופט בדימוס אדמונד לוי, שנועדה לעקור את הד"ח.

משמאל
בשמאל הביעו שביעות רצון לנוכח הדו"ח וקראו לממשלה לפעול לאלתר לפינוי המאחזים. 

אישים בשמאל מתחו ביקורת על חוסר הדיון בדוח בשאלת אחריותו של ראש הממשלה אריאל שרון להקמת המאחזים. ששון השיבה כי לא מצאה ראיה שמייחסת לשרון מעורבות בהקמת מאחזים בלתי חוקיים.

ראו גם
 הוועדה לבחינת מצב הבנייה ביהודה ושומרון

קישורים חיצוניים
 טליה ששון, חוות דעת (ביניים) בנושא מאחזים בלתי מורשים - הדו"ח המלא
 תקציר חוות הדעת בעניין מאחזים בלתי מורשים 
 
 
 ריאיון עם מנכ"ל החטיבה להתיישבות בסוכנות היהודית, שלמה בן אליהו, ערוץ 7

הערות שוליים

יהודה ושומרון
ישראל: מינהל ציבורי
מסמכים משפטיים היסטוריים
מפעל ההתנחלות
2005 בישראל
מאחזים
יהודה ושומרון: חוק ומשפט