חובת התייעצות

במשפט המנהלי, חובת התייעצות היא חובה המוטלת לפעמים על רשות ציבורית להתייעץ בגורם אחר, בטרם תקבל החלטה בעניין מסוים המצוי בסמכותה.

חשיבותה של ההתייעצות נעוצה בכך שהיא מאפשרת קבלת מידע של גורמים מקצועיים, הניתן מנקודת מבט שונה משל בעל הסמכות לקבל את ההחלטה, ולכן היא משפרת את הליך קבלת ההחלטות. לעיתים, הגורם עמו הרשות מחויבת להתייעץ מייצג ציבור מסוים שלהחלטה יש השפעה עליו, וההתייעצות מהווה מעין שימוע. כך, למשל, חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד-1954 קובע כי תקנות שמתקין שר העבודה בעניין הכנת תוכנית בטיחות טעונות התייעצות עם "ארגון העובדים המייצג את המספר הגדול ביותר של עובדים במדינה" ועם "ארגון מעבידים שלדעת השר הוא ארגון יציג ונוגע בדבר".

בתי המשפט נדרשו לאורך השנים לשאלת היקפה של חובת ההתייעצות ואופן קיומה.

מקור החובה
בדרך כלל, חובת ההתייעצות מוטלת מכוח חוק. כך, למשל, קובע חוק בתי המשפט כי נשיא בית המשפט העליון ימנה ועדת אתיקה לאחר התייעצות עם שר המשפטים. חוק הבטיחות במקומות ציבוריים קובע כי תקנות בעניין סדרני בטיחות יותקנו בהתייעצות עם ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת.

לעיתים מוטלת החובה מכוחם של מקורות אחרים.

כך, למשל, החליטה הממשלה כי תקנות חומרים מסוכנים, המצויות בסמכות השר להגנת הסביבה, ושעניינן חומרים רדיואקטיביים, יותקנו לאחר התייעצות עם הוועדה לאנרגיה אטומית.

בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין התקנת תקנות, נקבע כי אף אם חוק אינו מטיל חובת התייעצות, על משרד ממשלתי המתקין תקנות לתאם עם משרדי הממשלה האחרים את נוסח התקנות, ובפרט אלה מהם שיש להם עניין ישיר בתקנות, מטעמים של מינהל תקין. עוד נקבע בהנחיה זו כי היועץ המשפטי במשרד הממשלתי המופקד על התקנות יכין, בתיאום עם הגורמים המקצועיים המופקדים על הכנת התקנות, רשימה של גופים עמם ראוי לקיים קשר במהלך ההכנה של התקנות. כן נכתב בהנחיה כי "יש לשקול אם ראוי לכלול ברשימה גם גופים שיש להם עניין כללי בתקנות, אך אין הם מייצגים באופן מיוחד את הציבור אליו מכוונות התקנות, כגון לשכת עורכי הדין והמועצה הישראלית לצרכנות".

אופן ההתייעצות
בפרשת עזבה, קבע השופט אליהו מצא רשימה בסיסית של תנאים שעליהם להתקיים כדי שניתן יהיה לקבוע כי קוימה חובת ההתייעצות: "ראשית, צריך שהגורמים השותפים להתייעצות יחליפו דברים זה עם זה (בכתב או בעל-פה) במישרין; שנית, צריך שכל אחד משניהם יהיה ער ומודע לכך שמטרת חילופי הדברים היא קיומה של התייעצות כנדרש בחוק; ושלישית, צריך שהמבנה המהווה נושא להתייעצות יהיה מוגדר היטב." באותו מקרה נדונה שאלת תוקפה של התייעצות בין יושב ראש ועדה מקומית לתכנון ולבנייה לבין ראש מועצה מקומית באשר להוצאת צו הריסה מינהלי. התייעצות זו נערכה בטלפון, בשעת לילה מאוחרת ובלא שהוזכרו הגוש והחלקה שבהם נמצא המבנה המיועד להריסה. בסופו של דבר, קבעו השופטים ברוב דעות, כי התקיימו התנאים הבסיסיים, וחובת ההתייעצות מולאה.

נושא נוסף עליו עמד בית המשפט הוא חובתה של הרשות המינהלית לספק את כל המידע המצוי ברשותה לגוף עמו היא מתייעצת, כדי שאותו הגוף יוכל לתת עצות מועילות. כמו כן, על הרשות לתת לגוף עמו היא מתייעצת שהות מספקת לגבש את עמדתו. לעניין זה, אין פרקי זמן מוגדרים מראש, וכל מקרה נבחן לגופו, בהתאם לעקרון הסבירות.

היקף החובה
הרשות הציבורית אינה חייבת לקבל את דעתו של הגוף עמו היא מתייעצת, אך היא חייבת לשקול את עמדתו בלב פתוח ובנפש קולטת. כלומר, עליה להתייחס לעמדת הגוף באופן ענייני ורציני. כך, למשל, קבע השופט משה לנדוי כי "מן החומר העובדתי, שהובא לפנינו, נוכחנו לדעת, שכל אותה התייעצות עם המועצה הייתה חסרת משמעות וממשות, כי השר כבר גמר בדעתו להתלות את הרישיון ולהפסיק את החפירות, בין אם המועצה תיענה לבקשתו או בין שתמאן ... לא לזה ייקרא התייעצות עם המועצה 'בלב פתוח'"

במקרים מסוימים, כדי לפעול בניגוד להמלצת הגוף המייעץ, על הרשות הציבורית להשתית את החלטתה על נימוקים מבוססים וענייניים. אין זה נכון לכל התייעצות, והדבר תלוי בנסיבות שונות, ובהן מהות הסוגיה, לשונו של החוק המחייב את ההתייעצות ותכליתו, המעמד ותחומי המומחיות - הן של הרשות המתייעצת והן של הגוף המייעץ, ועוד.

במובן זה, כאשר חוק קובע כי על רשות ציבורית להתייעץ עם גוף אחר, מדובר בדרישה חלשה יותר מאשר בדרישה לקבל הסכמה או אישור של גוף אחר, שמשמעותם בפועל זכות וטו לאותו הגוף. סוגיה זו עולה לא אחת במהלך חקיקתם של חוקים שונים המקנים לשר מסוים סמכות להתקין תקנות, כאשר מתעורר קונפליקט בין מי שסבור שיש לאפשר לשר אחר להטיל וטו על התקנות, לבין מי שסבור שדי בהתייעצות עם אותו השר. דוגמה לכך ניתן לראות בדיון שהתנהל בכנסת במהלך אישורו של חוק הקרינה הבלתי מייננת, שבו נדונה הסתייגות של חבר הכנסת אליעזר כהן, שביקש לקבוע כי התקנות שמתקין השר להגנת הסביבה בעניין מרחקי בטיחות מאנטנות סלולריות יהיו בהתייעצות עם שר התקשורת, בניגוד לנוסח הצעת החוק, שדרש את הסכמת השר.

כאמור, על הרשות הציבורית לשקול את עמדתו של הגוף עמו היא מתייעצת בלב פתוח ובנפש קולטת, אך אין פירושו של דבר שהיא רשאית להתפרק משיקול דעתה. על הרשות לבחון בעצמה את העצה שניתנה לה, ואל לה לקבלה באופן אוטומטי.

נפקות הפרת החובה
ככלל, העמדה המקובלת בפסיקה היא שדינה של החלטה שנתקבלה מבלי שמולאה דרישת החובה להתייעץ היא בטלות. עם זאת, מאז שנות ה-80 וה-90 רווחת דוקטרינת הבטלות היחסית, שלפיה כאשר ברור מנסיבות המקרה כי ההתייעצות לא הייתה עשויה בשום אופן לשנות את ההחלטה, תעמוד ההחלטה בתוקפה.

לקריאה נוספת
 יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (1996), עמ' 833.

קישורים חיצוניים
 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.0001 בדבר חובת התייעצות מכוח חוק

הערות שוליים

משפט מנהלי