ממשלת מיעוט

ממשלת מיעוט היא ממשלה במשטר פרלמנטרי שהסיעות המרכיבות אותה כוללות פחות ממחצית חברי הפרלמנט. היא מתקיימת באמצעות תמיכה אקטיבית או פסיבית של חברי פרלמנט, שאינם חלק מהקואליציה, אך הם תומכים בה בהצבעות בפרלמנט, או לחלופין נמנעים או לא משתתפים בהצבעות, ובכך מאפשרים לה לתפקד. ככלל החוק במשטרים דמוקרטיים אינו אוסר על ממשלת מיעוט. ישנן אף מדינות בהן קיימת מסורת של שלטון ממשלות מיעוט.

בממשלת מיעוט, גדל תפקידו של הפרלמנט כגוף המפקח על הממשלה.

רקע
בדמוקרטיה פרלמנטרית, סמכותה של הרשות המבצעת (למשל, הממשלה) מבוססת על תמיכת הרשות המחוקקת (פרלמנט). מכאן מקור המושג "דמוקרטיה פרלמנטרית", שכן הרשות המבצעת נשענת על כך שרוב מבין חברי הרשות המחוקקת תומך בה. אם אחת מסיעות הפרלמנט מהווה רוב מבין חבריו, היא מסוגלת להקים ממשלה לבדה, ללא צורך בתמיכה או בקואליציה עם סיעות נוספות. מצב זה נפוץ בדמוקרטיה פרלמנטרית בעלת מערכת דו מפלגתית, כגון בבריטניה, בה על-פי רוב המפלגה המנצחת בבחירות זוכה לרוב מוחלט של מושבי הפרלמנט. לעומת זאת, בדמוקרטיה פרלמנטרית רב-מפלגתית, כגון בישראל, גרמניה ואיטליה, על-פי רוב אין סיעה שלה רוב בפרלמנט. ניתן להשיג רוב בפרלמנט על ידי חבירה של מספר סיעות לקואליציה, אשר יתמכו יחד בממשלה מוסכמת על כל חברות אותה קואליציה, אשר תכיל נציגים של כל אותן סיעות.
כאשר לקואליציה של מספר סיעות אין רוב בפרלמנט, אך סיעות נוספות, או חברי פרלמנט נוספים המהווים חלק מסיעות, תומכים בהקמת ממשלה מטעם אותה קואליציה, תקום ממשלת מיעוט. ממשלת מיעוט זוכה לאמון רוב הפרלמנט, למרות שלסיעות המרכיבות אותה אין רוב בפרלמנט.

התמיכה בממשלת המיעוט יכולה להתבטא בהצבעה בעד הבעת האמון של הפרלמנט בממשלה המוצגת בפניו וזקוקה לאישורו כדי להתקיים, ויכולה להתבטא בהמשך בתמיכה בהצעות חוק שמעלה הממשלה להצבעה בפרלמנט, בהתנגדות להפלת הממשלה בהצעות אי-אימון המועלות בפרלמנט, ובתמיכה פרלמנטרית בממשלה בנושאים נוספים. עם זאת, תמיכה בממשלת מיעוט יכולה גם שתהיה פסיבית: בחלק מההצבעות על כינון הממשלה, על חוקים, ועל הבעות אי-אמון שמתקיימות בפרלמנט, יכולים כמה חברי הפרלמנט להיעדר מההצבעה או להימנע בה, ובכך לאפשר לממשלה את הרוב הדרוש לה ומצד שני להביע, בעצם ההימנעות או ההיעדרות, הסתייגות מהרכבה, מדיניותה או מעשיה. אפשרות כזו של ממשלת מיעוט מתאפשרת רק במדינות ובמקרים בהן לא נדרש רוב מוחלט של חברי הפרלמנט בעד מתן אמון בממשלה על מנת שזו תכהן, או בחוקים שעל מנת לחוקק אותם לא נדרש רוב מוחלט שכזה.

המונח ממשלת מיעוט אינו רלוונטי ביחס לדמוקרטיה נשיאותית, בה הרשות המבצעת אינה זקוקה לאמון הרשות המחוקקת כדי לכהן. לרוב, במשטר זה הנשיא נבחר ישירות על ידי העם לתקופה קצובה, וממנה את חברי ממשלתו כרצונו (לעיתים בכפוף לאישור הרשות המחוקקת). בנוסף על חקיקת חוקים ושליטה על התקציב, הרשות המחוקקת עוסקת בביקורת על פעולת הרשות המבצעת. על כן יש לה הכוח להשפיע על מדיניותה ופעילותה של הרשות המבצעת (בעיקר באמצעות חקיקה ושליטה בתקציב). עם זאת, הרשות המבצעת אינה נזקקת לאמון הרשות המחוקקת ולכן היא תמשיך לכהן גם כאשר רק מיעוט מחברי הרשות המחוקקת תומך ברשות המבצעת (בדמוקרטיה נשיאותית לא קיים המושג הצעת אי אמון).

מאפיינים של ממשלת מיעוט
ככלל, הקמת ממשלת מיעוט אפשרית ביתר קלות במדינה שבה לא נדרש אמון מצידו של רוב מוחלט של חברי הפרלמנט כתנאי סף לאישור הרכב הממשלה. מאחר שבדרך כלל אין אמון של הרוב בממשלתו של המיעוט, הרי שדרישת אמון הפרלמנט בממשלה חדשה היא מכשול בדרכה של ממשלת מיעוט.

ישנן סיבות רבות המקשות את הקמתה ואת קיומה לאורך זמן של ממשלת מיעוט:
קושי להשיג תמיכה בהקמתה, בגלל עצם היותה מייצגת מיעוט. ממשלת מיעוט איננה אפשרות סבירה לפי תאוריות קואליציה קלאסיות שאינן חוזות בממשלת מיעוט.
היא איננה יציבה, בגלל הצורך לחיזור מתמיד אחר רוב בפרלמנט.
בפרט תתקשה ממשלת מיעוט לעמוד בהצבעות אמון ובאישור תקציב המדינה.
היא איננה דמוקרטית יחסית לממשלת קואליציה רחבה.

עם זאת, במחקר שסקר 32 דמוקרטיות עלה כי במעט יותר מרבע מהמקרים שבהם לא הייתה מפלגה בעלת רוב מוחלט בפרלמנט, הוקמה ממשלת מיעוט. ממשלת מיעוט היא אפשרות סבירה כשאין דרישה חוקית לאמון רוב הפרלמנט בממשלה. לעיתים ממשלת מיעוט היא אפשרות מועדפת על מפלגות הפרלמנט המרכזיות, מאחר שבקואליציה יש מעין פשרה על נושאים מרכזיים, פשרה הנראית לבוחר כהתכחשות למצע המפלגה. במקרים רבים ממשלת מיעוט היא יציבה. יציבותה ותפקודה מתאפשרים כשיש גוש חוסם קבוע, או כשבאופוזיציה יש מפלגות ימניות ושמאליות וממשלת המיעוט היא במרכז. בסיטואציה כזאת, הממשלה נשענת תמיד על חלק אחד מהאופוזיציה בהתאם לדרישה. יש הרואים בממשלת מיעוט דמוקרטיה יותר מבממשלה רחבה, דווקא בגלל ההזדקקות להתייעצות ואישור בכל הצבעה של מפלגות אופוזיציוניות, מה שמצריך קונצנזוס יותר מאשר בממשלת רוב, בה אין התחשבות במיעוט והוא אינו בא בדרך כלל לידי ביטוי.

ממשלות מיעוט בעולם
למדינות דמוקרטיות פרלמנטריות רבות בעולם יש מסורת של ממשלות מיעוט. יש מדינות להן היסטוריה ארוכה ורציפה של ממשלות מיעוט. במדינות צפון אירופה (סקנדינביה, הולנד) ממשלות מיעוט שכיחות ביותר. כך גם באיטליה, התקיימו ממשלות מיעוט בשנות ה-70. דנמרק בולטת בהיסטוריית ממשלות מיעוט, כשלמעלה מחצי יובל (1972-1998) כל ממשלותיה היו ממשלות מיעוט. גם בקנדה ממשלות המיעוט הן שכיחות ביותר.

בישראל

סעיף 3 לחוק יסוד: הממשלה קובע: "הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת". סעיף 13(ד) מוסיף: "הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם". הצורך באמון הכנסת יוצר קושי להקמתה של ממשלת מיעוט, אך אינו הופך זאת למשימה בלתי אפשרית, משום שייתכן שהממשלה תזכה לאמונם של רוב חברי כנסת, גם אם חלק מן התומכים בממשלה לא יהיו חברים במפלגות המרכיבות אותה, וגם אם רוב זה שייתן בה אמון אינו רוב מוחלט.

ממשלה שהפכה לממשלת מיעוט במהלך כהונתה חשופה להפלתה בהצעת אי אמון, אך לשם כך נדרש, החל משנת 1996, רוב של 61 מחברי הכנסת, והחל משנת 2015, נהוג בישראל אי-אמון קונסטרוקטיבי: הצעת אי האמון חייבת גם לכלול ממשלה חדשה שהודיעה על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים. שינוי זה לחוק יסוד: הממשלה קודם על ידי הקואליציה של הליכוד ויש-עתיד.

הקמתה של ממשלת מיעוט בישראל כמעט ולא נשקלה כאופציה רצינית גם כאשר הייתה אפשרות סבירה להקים ממשלה כזו. ממשלות מיעוט נוצרו רק בעקבות איבוד בסיס התמיכה במהלך הקדנציה. הסיבה לכך נעוצה בתרבות הפוליטית בישראל, שבה התפתחה מסורת לפיה האופוזיציה מתנגדת לממשלה גם כאשר לכאורה, מבחינה אידאולוגית ואף משיקולי מדיניות ריאליים יותר, ישנה הסכמה עם מהלכיה. כמו כן, בתרבות הפוליטית בישראל מקובלת התפיסה שאי אפשר להשפיע על מדיניות ממשלתית מן האופוזיציה, תחושה המעודדת את המפלגות התומכות לדרוש להצטרף לקואליציה - אם בקשתם תיענה, הם יצורפו לממשלה והיא לא תהיה עוד ממשלת מיעוט, ואם לא, הם לא יתנו את אמונם לממשלה והיא לא תהיה עוד כלל. מצד הקואליציה, המחיר של צירוף סיעות תומכות אל הממשלה היה תמיד מועט למדי, לעומת המחיר הגבוה שהממשלה הייתה משלמת אם אותן סיעות היו נשארות באופוזיציה היה רב מדי - אותן סיעות היו עלולות להכשיל את הממשלה בהצבעות שונות בלי הודעה מוקדמת, כיוון שאינן מחויבות בהסכם קואליציוני. בגלל סיבות אלו, מעט מאוד פעמים היו בישראל ממשלות מיעוט ואלו התקיימו למשך פרקי זמן קצרים יחסית, ביחס למשטרים פרלמנטריים אחרים.

במהלך השנים היו בישראל ממשלות מיעוט בעיקר לתקופות קצרות, כשבמהלך תקופת הכהונה התחלפו הסיעות הקטנות החברות בקואליציה, או כתוצאה מפרישת חברי כנסת יחידים מהממשלה. ממשלות מיעוט כאלו ייצבו תוך זמן קצר את הרוב הקואליציוני או שפיזרו את הכנסת ופנו לבחירות. ממשלות מיעוט מסוימות פעלו לייצוב הרוב הקואליציוני. ממשלת ישראל השלושים בראשות אריאל שרון, שנהנתה מ"רשת ביטחון" של סיעות השמאל לאחר פרישת שינוי מהממשלה, ועד להצטרפותה של מפלגת העבודה לקואליציה. ממשלות אחרות שאיבדו את הרוב פעלו להקדמת הבחירות. כך, למשל, אירע לאחר שסיעות הימין פרשו מהממשלה ה-24 בראשותו של יצחק שמיר בעקבות ועידת מדריד, או לאחר פרישתה של מפלגת העבודה מהממשלה ה-29 ומהממשלה ה-30, שתיהן בראשות אריאל שרון. הממשלה ה-23 בראשות יצחק שמיר פעלה כממשלת מיעוט בתקופת "התרגיל המסריח", בין פרישתו של המערך מהקואליציה, ועד להקמת ממשלת ימין בראשותו של יצחק שמיר.

הממשלה ה-28 בראשות אהוד ברק, שהחלה את דרכה כקואליציה שנהנתה מתמיכה של 75 חברי כנסת, הצטמצמה בהדרגה בעקבות מחלוקות בענייני דת ומדינה ובשל ועידת קמפ דייוויד. ביולי 2000, כשנה לאחר שהוקמה, נשענה הממשלה על תמיכתם של 30 חברי כנסת בלבד. רק חמישה חודשים מאוחר יותר, בחודש דצמבר, הודיע ראש הממשלה על התפטרותו, שגררה בחירות חדשות.

ממשלות בתמיכת חברי כנסת ערבים
על פי הגדרת הרב צבי יהודה קוק, ממשלת מיעוט היא "ממשלה שמספר חברי הכנסת היהודים התומכים בה איננה עולה לסך שישים ואחד חברים, והיא נשענת על קולות חברי הכנסת הערבים על מנת להימנע מהפלתה בהצבעת אי־אמון." הוא כינה כך את ממשלת רבין הראשונה, וגינה את המפד"ל על הצטרפותה לקואליציה. ארגוני ימין בישראל שותפים לרוב לתפיסה זו, אף כי מבחינה טכנית לממשלה כזו יש תמיכה של רוב חברי הכנסת, ולכן היא לא ממשלת מיעוט.

ממשלות מפא"י נהגו להסתמך על מפלגות ערביות שתמכו בה בתקופת הביניים (עד ייצוב הרוב הקואליציוני, או עד הבחירות) גם כשלא היה צורך קואליציוני לכך; לדוגמה, ממשלת ישראל ה-17.

ממשלת ישראל העשרים וחמש בראשות יצחק רבין כיהנה עם תמיכה מצד חברי הכנסת הערבים במשך פרק הזמן הארוך ביותר בתולדות המדינה. בעקבות פרישת מפלגת ש"ס מהקואליציה הממשלה נותרה עם 56 חברי כנסת בלבד. בשלב מסוים בתקופת כהונתה, עלה מספר חברי הקואליציה ל-59 עם הצטרפות סיעת יעוד ב-2 בינואר 1995. במהלך תקופה זו לא פעלה הממשלה לפיזור הכנסת אך גם לא נצרכה להגדיל את הרוב הקואליציוני, כיוון שתפקוד הממשלה התאפשר בזכות תמיכתן מבחוץ של המפלגות חד"ש ומד"ע. ההישענות על תמיכת מפלגות ערביות אלה נתפסה כבלתי לגיטימית בעיני הימין. ממשלה זו כיהנה במשך כשנתיים, מ-22 בספטמבר 1993, ועד להתפזרותה ב-22 בנובמבר 1995 בעקבות רצח רבין. בהצבעות חשובות כמו ההצבעה על תקציב המדינה, מספר חברי כנסת מהאופוזיציה הצטרפו להצבעת הקואליציה וסייעו להעביר חוקים, ולאחר מכן לא נבחרו שנית לכנסת בעקבות סירוב מפלגתם להריץ אותם לכנסת, כיוון ש"בגדו" באמון המפלגה.

לאחר רצח רבין הוקמה הממשלה ה-26 בראשות שמעון פרס ב-22 בנובמבר 1995, על בסיס דומה לממשלה ה-25, כממשלה הזוכה לתמיכה של 59 חברי כנסת מהסיעות העבודה, מרצ ויעוד, ותמיכה נוספת של המפלגות חד"ש ומד"ע.

במהלך המשבר הפוליטי בישראל נשקלה הקמת ממשלה בתמיכת חברי כנסת ערבים גם על ידי בנימין נתניהו אך לבסוף אפשרות זו לא יצאה אל הפועל. ממשלת ישראל השלושים ושש, שכוננה כממשלת חילופים בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד, כללה את הרשימה הערבית המאוחדת בסיעות הקואליציה.

קישורים חיצוניים
 ממשלת מיעוט, באתר המרכז לטכנולוגיה חינוכית
 על קואליציית מיעוט, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה

הערות שוליים

ממשל ומדיניות