תמ"א 38

תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38) היא אוסף של תקנות, שתפקידן העיקרי הוא טיפול בסיכונים הנובעים מרעידות אדמה. התוכנית הוכנה ביוזמת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, על ידי צוות גדול של מתכננים ויועצים שבראשו עמד האדריכל יונה פיטלסון. היא אושרה על ידי ממשלת ישראל, ב-14 באפריל 2005.

רקע 
התקן הישראלי לעמידות מבנים בפני רעידות אדמה, ת"י 413, נכנס לתוקף בשנת 1975 והיה למחייב החל מינואר 1980. לפי ההערכות, מרבית המבנים שנבנו בישראל עד שנת 1980 אינם עומדים בדרישות תקן זה. לאור זאת, עלה חשש שבהתרחש רעידת אדמה חזקה בישראל, יגרום הדבר להתמוטטות מבנים רבים ולאלפי הרוגים.

עלות חיזוק המבנים והתאמתם לתקן גבוהה יחסית, ונדרש מנגנון למימון העבודות. מטרתה של תמ"א 38 היא להעניק תמריץ כלכלי לחיזוק מבנים, על ידי הענקת זכויות בנייה מוגדלות וכן קיצור ההליכים הבירוקרטיים לקבלת היתר בנייה ובכך לעודד בעלי בתים לחזק את המבנים שבבעלותם.

הוראות תמ"א 38

זכאות 

זכאים לתוספת זכויות בנייה מכוח התמ"א בניינים שנבנו לפי היתר בנייה שהוצא לפני 1 בינואר 1980, ושנקבע על ידי מהנדס שאינם בנויים על פי תקן ישראלי 413.
לגבי מבנים שההיתר לבנייתם ניתן אחרי תאריך זה, אם נקבע על ידי מהנדס שלא נבנו על פי ת"י 413, כפי שהיה בתוקף במועד הוצאת ההיתר לגביהם, חלות הוראות התמ"א ללא תוספת זכויות בנייה.
התמ"א אינה חלה על מבנים הפטורים מתקן 413, כולל מבנים בני קומה אחת או שתיים בשטח של עד 400 מ"ר ומבנים שאינם מאוישים רוב הזמן, כמו מחסנים. כמו כן התמ"א אינה חלה על מבנים המיועדים להריסה.

תמ"א 38 חלה גם על מבני מגורים וגם על מבנים לשימושים אחרים. ע"פ נתוני הוועדה הבין משרדית לרעידות אדמה, עם החלת התכנית היו בישראל כ-80,000 מבנים עליהם התכנית חלה.

הליכים
תמ"א 38 מאפשר קבלת היתר בנייה לחיזוק מבנה ללא צורך בהכנת תוכנית מפורטת. עם זאת, קבלת זכויות בנייה מכוח התוכנית כפופה לאישור הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. זאת, כדי למנוע פגיעה אפשרית בחזות העיר או ברווחתם של תושבי האזור. אולם, הסירוב אינו יכול להינתן אלא בגלל "טעמים מיוחדים" ולא בשל שיקולים תכנוניים רגילים.

תיקון שהתקבל בשנת ה'תשס"ח-2008 מאפשר להפעיל את תמ"א 38 בהסכמה של 2/3 מהדיירים, גם כאשר 1/3 מהדיירים מתנגדים לכך.

אפשרויות הבנייה במסגרת התמ"א 

לגבי מבני מגורים הזכאים לזכויות הבנייה מכוח התמ"א, רשאית הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לאשר את אחת או יותר מהפעולות הבאות:
 חיזוק המבנה בלבד, ללא תוספות בנייה.
 סגירה ומילוי של הקומה המפולשת לשם בניית דירות חדשות, או לשם הרחבת שטח הדירות שבקומה הראשונה.
 הקמת עד שתי קומות בהן ניתן לבנות דירות חדשות או להרחיב את שטח הקומה שמתחת, או הקמת אגף נוסף בשטח של שתי קומות טיפוסיות בבניין הקיים לשם בניית דירות חדשות.
 הקמת קומה חלקית נוספת בשטח של עד מחצית משטח הקומה שמתחתיה. השטח יכול לשמש להוספת יחידות דיור או להרחבת הדירות שבקומה מתחת.
 חיזוק המבנה והרחבת יחידות הדיור הקיימות (עד 25 מ"ר ברוטו לכל דירה); התוספת חייבת לכלול ממ"ד (12 מ"ר ברוטו ו-9 מ"ר נטו).
 כמו כן בנוסף לממ"ד, יכולה להתווסף גם מרפסת חדשה לדירה.

בבניינים שאינם בנייני מגורים, רשאית הוועדה המקומית לאשר תוספת קומה אחת או תוספת אגף בשטח קומה טיפוסית.

כמו כן מאפשרת התמ"א להרוס את הבניין הקיים, אשר דורש חיזוק לפי התמ"א, ולהקימו מחדש לפי זכויות הבניה של התוכניות החלות במקום, בתוספת זכויות הבניה אותן ניתן לקבל מכוח תמ"א 38.

התמ"א מתייחסת בין היתר גם לנושאים הבאים:
 מעלית - התוכנית מאפשרת תוספת מעלית, גם באופן החורג מקווי הבנייה הרגילים של הבניין.
 חנייה - התמ"א דורשת הצגת פתרון חנייה, לשביעות רצונו של מהנדס הוועדה המקומית, וזאת עבור הדירות החדשות והשלמת חניות שנגרעו עבור הדירות הקיימות. עם זאת הוועדה המקומית רשאית לפטור את הבניין מכך אם הדבר אינו אפשרי, בתנאים כפי שמפורטים בתמ"א.
 עיצוב הבניין - במקרה של תוספות בנייה, עיצוב התוספות צריך להתאים לעיצוב הקיים של הבניין.
 תוספת מרחבים מוגנים - התמ"א מאפשרת תוספת מרחבים מוגנים למבנים הן בצורת ממ"ד (מרחב מוגן דירתי) והן בצורת ממ"ק (מרחב מוגן קומתי).

היסטוריה
באזורים שבהם ערך הקרקע גבוה יצרה תמ"א 38 גל של יוזמות, כך שבעלי דירות ובתים מקבלים הצעות רבות לחיזוק מבנים במסגרת תוכנית המתאר. עם זאת, עד לינואר 2008 חוזקו רק מבנים בודדים במסגרת תמ"א 38; זאת, בין היתר, עקב קשיים ביישום תוכנית המתאר, בעיקר בשלושת המישורים הבאים:

התמריץ הכלכלי שמעניקה תוכנית המתאר לא תמיד מספיק כדי לממן את החיזוק. זאת כיוון שהתוכנית מעניקה זכויות בנייה בפריסה כלל-ארצית, מתוך כוונה לשלב בין התמריץ (כלומר הענקת זכויות הבנייה לבעלי הבתים), לבין השאיפה להימנע מפגיעה ברקמות עירוניות בנויות. כיוון שכך זכויות הבנייה ניתנו למעשה במשורה. הענקת הזכויות ברמה של תוכנית מתאר ארצית, בהיקף גדול יותר, ללא ביצוע בחינה מקומית של נושאים שונים כגון מצב התשתיות, מבני ציבור, חניה, צפיפות אוכלוסין וכדומה, עלולה לגרום לבעיות אורבניות חמורות. בהתבסס על תפיסה זו, מאפשרת תוכנית המתאר (סעיף 23) הכנת תוכניות מפורטות לחיזוק מבנים ליישוב או לחלק ממנו כדי להתאים את הוראות התוכנית לתנאים הייחודיים של היישוב.
הליכי הרישוי בהתאם לדרישות התוכנית ארוכים יחסית. זאת כיוון שנדרשת בחינה של הוועדה המקומית כדי לוודא שתוספות הבנייה מתאימות לתנאים המקומיים וכדי לוודא שפתרון החיזוק שהוצע אכן מבטיח את עמידותו בדרישות התקן.
הקושי במתן ביטחונות לבנק כתנאי למימון פרויקט. מאחר שמדובר בזכויות בנייה ולא בזכויות על הקרקע עצמה, מתקשים היזמים לתת ביטחונות אחרים לשעבוד. הפתרון שנמצא לבעיה זו ואשר מיושם בחלק מהמקרים, קובע יצירת יחידת רישום חדשה בדרך של תיקון צו בית משותף, שלאחריו תיווצר תת-חלקה חדשה, אשר יכולה לשמש כבטוחה לטובת הבנק.

החל משנת 2008 החלו לצאת לפועל פרויקטים על פי התמ"א, כאשר במספר מקומות גדל מאוד מספר הפרויקטים שיצאו לדרך. בין היתר החלו הקמת פרויקטים בערים בת ים, אשדוד, ראשון לציון, הרצליה, רעננה, תל אביב, רמת גן ובירושלים.

בשנת 2019 הצהירה ראש מנהל התכנון דלית זילבר כי התוכנית תבוא לסיומה באוקטובר 2022, מתוך ראייה שהתוכנית אינה משיגה את מטרותיה (חיזוק מבנים בפריפריה ופיתוח התחדשות עירונית).

באפריל 2022 אושרה הארכת התוכנית בשנה נוספת לאחר שחלופה לתוכנית שהוצעה על ידי שרת הפנים איילת שקד ומוסדות התכנון, אושרה בקריאה ראשונה בלבד ונמצאת עדיין בהליך הכנה. ביוני 2022 אישרה הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את "חלופת שקד".

תיקונים לתמ"א 38 
עד כה הוכנסו בתמ"א 38 שלושה תיקונים, נכון לפברואר 2015 הורתה המועצה הארצית לתכנון ולבניה על עריכתו של תיקון מספר 4 לתמ"א.

תיקון מס 1 משנת 2007 עניינו בהוראות פרשנות מבהירה לכמה הוראות בתוכנית המקורית, ובעיקר בסוגיית היחס שבין תוכניות בניין עיר מפורטות לבין תמ"א 38.

תיקון מס 2 של התוכנית משנת 2010 עיקרו בהוספת האפשרות ליהנות מתוספת זכויות הבניה על פי התמ"א גם במסגרת פרויקט של הריסה ובניה מחדש של הבניין ("פינוי בינוי").

תיקון מס' 3 לתמ"א ממאי 2013, הרחיב את סל הזכויות מכוח תמ"א 38 (2.5 קומות במקום קומה אחת שהייתה בתוכנית המקורית), וכן החיל את ההקלות בקווי בניין גם על פרויקטים של הריסה ובניה ושינויים נוספים.

תיקון מס' 3א' לתמ"א נובמבר 2016, קבע נוסחה חדשה לסל זכויות הבנייה (בהריסה ובניה מחדש של הבניין): 1.5 קומות נוספות עבור בניין בן קומה אחת, 2.5 קומות נוספות עבור בניינים בני 2 קומות, 3 קומות עבור בניינים בני 3 קומות ו-3.5 קומות עבור בניינים בני 4 קומות ומעלה.

תיקון מס' 4 לתמ"א שהחלטה לגבי הכנתו ניתנה לאחרונה על ידי המועצה הארצית לתכנון ובניה, נועד לעודד ולתגבר את השימוש בתמ"א גם על מבני ציבור ובאזורי פריפריה, וכן לצורך עידוד השיפור של אמצעי המיגון בבניינים שנבנו לאחר 1980 אך קודם ל-1992, שאז נקבעה חובת הקמת מרחבים מוגנים לדירות.

החקיקה המשלימה לתמ"א 
לעידוד נוסף של חיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה אושרו מספר תיקוני חקיקה:
 חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) (תיקון מס' 62 – הוראת שעה), התשס"ח-2008 לפיו מוענק פטור מתשלום מס שבח ומס מכירה במכירה שתמורתה מושפעת מזכויות בנייה לפי תמ"א 38, פטור ממס שבח וממס רכישה במכירת זכות במקרקעין שהיא רכוש משותף במבנה שלגביו ניתנו זכויות בנייה לפי תמ"א 38, בתנאים המפורטים בחוק.
 חוק התכנון והבנייה (עידוד חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה) (הוראת שעה), התשס"ח – 2007 לפיו נקבע שיעור מופחת של היטל ההשבחה ואגרה לעניין מתן היתר לפי סעיף 145 לחוק התכנון והבנייה, בתנאים כפי שמפורט בחוק.
 תקנות התכנון והבנייה (פטור מהיטל השבחה לעידוד חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה) (הוראת שעה), התשס"ט – 2008 לפיהן מוענק פטור מתשלום היטל השבחה בתחום כל הוועדות המחוזיות למעט מחוז תל אביב, בתנאי שהיתר הבנייה לחיזוק המבנה הוגש עד ה-5 בנובמבר 2009. מעבר למועד זה - בתחום הוועדות המחוזיות צפון, דרום, באזורים בעלי סיכון סייסמי גבוה וברשויות מקומיות המסווגות ברמה חברתית כלכלית 1–6 לפי פרסום הלמ"ס, הכל בתנאים כפי שמפורט בתקנות.
 חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח-2008 לפיו נקבעו הוראות מקלות לעניין הרוב הדרוש בבית משותף לקבלת החלטה על ביצוע עבודות חיזוק ברכוש משותף ועבודות אחרות הנלוות להן שיש בהן כדי להשביח את הרכוש המשותף, והכל בתנאים כפי שמפורט בחוק, ושעיקרן כדלקמן: בהתאם לחוק המקרקעין, לצורך ביצוע עבודות הרחבה של הדירות הקיימות, ובמיוחד לצורך הוצאת חלקים מהרכוש המשותף ומכירת הזכויות בו ליזם נדרשת הסכמה של 100% מכלל בעלי הדירות, ובוודאי שכך כאשר מדובר בהחלטה בדבר הריסת המבנה הקיים ובניית בניין חדש תחתיו. בהתאם לחוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה) התשס"ח - 2008, ניתן להתגבר על דרישה זו, באמצעות פניה אל המפקח על המקרקעין לקבלת אישורו חלף אי הסכמתם של חלק מבעלי הדירות, ובלבד שניתנה קודם לכן החלטה של בעלים של 2/3 מהדירות בבית המשותף שאליהם צמודים 2/3 מחלקי הרכוש המשותף, וכן החלטה עקרונית של הוועדה המקומית המאשרת מתן ההיתר בתנאים. תיקון מס' 2 לחוק משנת 2012, קבע הוראות מקלות גם ביחס לפרויקט של הריסה ובניה מכח תמ"א 38, ובמקרה כזה נדרש רוב של בעלים של 80% מהדירות בבניין שאליהן צמודים 80% מחלקי הרכוש המשותף.

חיזוק בתים משותפים במסגרת תמ"א 38 

האחריות לחיזוק מבנים מוטלת על בעלי הדירות. באופן עקרוני, יכולים בעלי דירות בבתים משותפים לממן את חיזוק הבניין מכספם. תמ"א 38 מציעה, כאמור, פתרון למימון החיזוק. אם נבנות דירות חדשות מכוח התמ"א, הדירות האלה יהיו בבעלות כלל בעלי הדירות הקודמים וההכנסות ממכירותיהן יתחלקו ביניהם. בפועל, יש להניח שמרבית הבתים שבהם ייבנו דירות חדשות יחוזקו על ידי התקשרות הדיירים עם גוף חיצוני כגון: "יזם" או "חברת מנהלת". אותו גוף חיצוני יכול להיות אחראי על הצדדים החוקיים והסטטוטוריים, כמו קבלת הסכמת הדיירים, הכנת בקשה להיתר בנייה, קבלת היתר בנייה מאת הוועדות המקומית לתכנון ובנייה. הוא יכול להיות אחראי גם על הבנייה בפועל ולממן אותה. בתמורה לכך, הוא מקבל מבעלי הדירות את הדירות החדשות שבנה מכוח התמ"א.

היתרון המרכזי של התקשרות עם גוף חיצוני כזה הוא מימוני: בעלי הדירות אינם צריכים לשלם מכספם על הבנייה (אבל גם אינם מקבלים חלק מהתמורה ממכירת הדירות).

פרטי ההתקשרות בין בעלי הדירות ליזם או חברת מנהלת נתונים למשא ומתן בין הצדדים. על הצדדים להעריך את ההכנסות הצפויות ממכירת הדירות החדשות, מצד אחד, ואת עלויות החיזוק הצפויות, מצד שני. כאשר הרווח ממכירת הדירות מספיק, יכול ההסכם לכלול התחייבות של היזם לביצוע פעולות נוספות, שאינן מחויבות מהתמ"א, כמו שיפוץ חדר המדרגות, הוספת מעלית או שיפוץ פנימי בדירות. אפשרות אחרת במקרה זה היא לחלק את ההפרש בין בעלי הדירות במזומן.

חיזוק מבני ציבור 
בשנת 2008 אישרה הממשלה תקציב של 3.5 מיליארד ש"ח על פני 25 שנים לחיזוק מבני ציבור (בתי חולים, בתי ספר ומתנ"סים). על פי התכנית, אמורים היו להתבצע חיזוקים ב-4 בתי חולים וב־80 בתי ספר ומתנ"סים מדי שנה בעלות של 140 מיליון ש"ח כל שנה. התכנית החלה להתבצע כעבור שנתיים, עד שבשנת 2012 נעצרה לגמרי עקב ויכוחים בין משרד האוצר למשרדי הבריאות והחינוך, שמחצית התקציב אמורה הייתה לבוא מתקציבם, והמחצית האחרת מתקציב מיועד על ידי משרד האוצר.

בעיות במימוש תמ"א 38

עיכוב במימוש הפרויקטים
אחת הבעיות הנפוצות היא עיכוב של שנים רבות במימוש הפרויקטים מרגע החתימה על חוזה, כך שדיירים נשארים בלא יכולת לקבל את שהובטח להם ולא לממש את הדירה הקיימת, עד כדי 20 שנות המתנה. הסיבות לעיכוב נפוצות ומגוונות, כגון התנגדות לבניה, לרבות של חלק מהדיירים עצמם, הליכים מול רשויות, קריסת חברות יזמות, קריסת קבלנים, ואף חוזים בעייתיים מלכתחילה.

פגיעה בחזות העיר ובשכנים
הבנייה במסגרת התמ"א מתירה הוספת קומות נוספות, וכן התקרבות לקווי הגבול של המגרש מעבר למה שמתירות התקנות בדרך כלל. המשמעות של הקטנת המרחקים והוספת הקומות היא הגדלת הצפיפות בין הבתים, דבר שעלול לפגוע באיכות חיי התושבים ובחזות העיר. בפרט תיתכן פגיעה באיכות החיים ובערך הדירות של בניינים שכנים לבניינים המשופצים, ובכלל זה של בניינים חדשים שאינם יכולים להיות משופצים במסגרת התמ"א.

עם זאת, בנייה במסגרת תמ"א 38 מחייבת שיפוץ חזיתות הבניין ותוכנית גינון. משמעות הדבר היא שיפור חזות הבניין.

דחיית הריסת מבנים ישנים
חיזוק של מבנים ישנים כנגד רעידות אדמה אמנם משפר את עמידותם, אך לא בהכרח עד כדי הנדרש בתקן - לפעמים אף לא קרוב לכך. מקובל כי למבנים מסוגים רבים, ובעיקר למבני מגורים, יש תוחלת חיים מסוימת, שבסיומה על המבנים להיהרס ובמקומם לבנות חדשים. התמ"א הביאה לדחיית ואף ביטול הריסה של מבנים ישנים מאוד שראוי היה להרוס אותם ולבנות במקומם מבנים שמצד אחד תואמים את התקן, ומצד שני מותאמים לדפוס החיים הנוכחי ולא לזה שהתקיים עת נבנו בתים אלו, והחליפה פינוי-בינוי  במעין "קוסמטיקה" חיצונית בלבד (המכונה "עיבוי") בשל הפיכת הפינוי-בינוי לפחות כדאי כלכלית לעומת העיבוי.

בעיה זו קריטית במיוחד עבור מבנים טוריים ("בניני רכבת") הפגיעים במיוחד לרעידות אדמה בגלל המרווח הקטן בין חלקי הבניין הטוריים, המאפשר לחלקי הבניין לפגוע זה בזה ולהרוס זה את זה כשהם רועדים ברעידת אדמה. המרווח אינו ניתן להגדלה בבניין בנוי ואילו חיזוק סטטי (עיבוי) מחמיר את הבעיה בהוספת חלקים נוספים לבניין שגם בהם המרווח בין חלקי הבניין קטן. התקנים בעולם שונו בהתאם אחרי רעידת אדמה קטלנית במקסיקו סיטי ב-1985 בה נהרגו רבבות, כי עד אז הבתים נבנו כשהם נוגעים זה בזה. תקן ישראלי 2413 אוסר על חיזוק בניין על ידי הוספת חלקים חדשים, אבל הוא אושר כהמלצה לפני שנים ועדיין אינו מחייב. הפתרון נמצא החל מ-2012 בתמ"א 38 סימן 3 על ידי החלת הטבות תמ"א 38 גם על הריסה ובניה מחדש של מבנים טוריים. החסרון הוא שחיזוק סטטי (עיבוי) של מבנים טוריים לא נאסר בישראל וההטבות עדיין חלות גם עליו, למרות שהוא איננו מחזק את המבנה הטורי נגד רעידת אדמה אלא מחלישו. הבחירה האמורה להיות בידי הדיירים ובעלי הדירות נעשית לרוב על ידי היזם או הקבלן, משיקולים כלכליים ולא משיקולי עמידות ברעידת אדמה, ואפילו נגד דרישת הדיירים.

חוסר התאמה לבניינים בפריפריה

הפעלת תמ"א 38 לצורך חיזוק מבנים בפריפריה היא בעייתית, כפי שנאמר בדברי ההסבר של התוכנית.

בהחלטת הכנסת מינואר 2008, נקבע שהממשלה יכולה להקצות תקציבים לסיוע בשיפוץ מבנים במסגרת התמ"א בפריפריה, אך טרם הוקצו תקציבים כאלה בפועל.

מבקר המדינה פרסם במרץ 2011 דו"ח על "עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה – תמונת מצב". בדו"ח נאמר כי אין באמצעי העידוד הכלכליים והמנהליים שניתנו בתמ"א 38 משום תמריץ לחיזוקם של מבני מגורים באזורי הפריפריה. מהדו"ח עולה גם שנכון לתחילת שנת 2010 גם באזורים שבהם השתלם ליישם את תמ"א 38, התקדם היישום רק מעט, וחוזקו במסגרתה רק מעט מאוד מבנים.

לקריאה נוספת 
 אברהם ללום, מורה דרך בעסקאות תמ"א 38, הוצאת "אוצר המשפט".

קישורים חיצוניים

 טקסט התוכנית, באתר המינהל לתכנון
 חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה באתר מינהל התכנון של משרד הפנים
 פעילות ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה, באתר "היערכות מדינת ישראל לרעידות אדמה"
 מה היא תמ"א 38, וכיצד אוכל להיעזר בה לצורך חיזוק הבניין בו אני גר?, באתר המרכז למיפוי ישראל
 דו"ח מבקר המדינה על "עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה – תמונת מצב", מרץ 2011
 
 
 תומר גולן, תמ"א 38: להעניק את הכוח לעם, באתר אורבנולוגיה, המעבדה לעיצוב עירוני, 15 באפריל 2015
 
 
 משרד עו"ד עזורי רובין, מהי אחריות עורך דין בפרויקט תמ"א 38 ומהי אחריות הדיירים?, 25 בספטמבר 2019

הערות שוליים

ישראל: תוכניות מתאר ארציות
רעידת אדמה