חוק יסוד: הממשלה

חוק יסוד: הממשלה הוא חוק יסוד המגדיר את אופן הרכבתה של ממשלת ישראל, תפקידיה וסמכויותיה. החוק משוריין ודרושה תמיכה של לפחות 61 ח"כים כדי לשנותו. החוק נחקק בשנת 1968 ומאז הוחלף פעמיים בשלמותו, וגרסתו הנוכחית תוקנה שתים עשרה פעמים.

היסטוריה חקיקתית
החוק נחקק לראשונה בידי הכנסת השישית ב-13 באוגוסט 1968 (י"ט באב התשכ"ח).החוק המקורי תוקן 9 פעמים.

החוק הוחלף על ידי הכנסת ה-12 ב-18 במרץ 1992 (י"ג באדר ב' התשנ"ב) לצורך שינוי שיטת הבחירה של ראש הממשלה לשיטת בחירה ישירה. החוק השני תוקן 10 פעמים

החוק הוחלף פעם נוספת, על מנת לבטל את שיטת הבחירה הישירה, בידי הכנסת ה-15 ב-7 במרץ 2001 (י"ב באדר התשס"א). ב-2014 החוק תוקן להקשחת הצעת אי אמון לאי אמון קונסטרוקטיבי.

במאי 2015, לקראת כינונה של ממשלת ישראל השלושים וארבע תוקן חוק היסוד בהוראת שעה, הקובעת שבממשלה זו לא יחולו ההגבלות על מספר השרים ומספר סגני השרים. בהוראת שעה נוספת, לתקופת כהונתה של הכנסת העשרים, תוקן חוק היסוד כחלק מ"החוק הנורווגי". תיקונים נוספים מתוארים בהמשך ערך זה.

לקראת הקמתה של ממשלת ישראל השלושים וחמש אושר תיקון לחוק היסוד שבא לאפשר הקמתה של ממשלת חילופים, ממשלה שבמהלך כהונתה יעמדו בראשה, לסירוגין, חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה וחבר כנסת נוסף. במספר מקרים יחליף ראש הממשלה החלופי את ראש הממשלה המכהן, ללא התפטרות הממשלה.

לקראת הקמתה של ממשלת ישראל השלושים ושבע אושר תיקון לחוק היסוד שנועד לאפשר את מימוש ההסכמים הקואליציוניים:
 בסעיף הקובע "לא יתמנה לשר מי שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר" הוחלפה ההמילה "מאסר" במילים "מאסר בפועל", כדי לאפשר את מינויו של אריה דרעי לשר, למרות עונש מאסר על תנאי שנגזר עליו.
 נוסף סעיף 24א, הקובע "במשרד שממונה עליו שר יכול שיתמנה שר נוסף, שיהיה אחראי, בכפוף לשר הממונה על המשרד, לתחומים מסוימים בתחומי הפעילות של המשרד".

במרץ 2023 אישרה הכנסת את תיקון 12 לחוק יסוד: הממשלה, שבו נקבעו כללים לקביעת נבצרות של ראש הממשלה. התיקון נועד למנוע אפשרות של הכרזת נבצרות לגבי ראש הממשלה נתניהו ונעשה חרף ההתנגדות של הייעוץ המשפטי לממשלה. נגד התיקון הוגשה עתירה לבג"ץ בנימוק שזהו חוק פרסונלי, והעתירה נדונה בהרכב של 11 שופטים.

במסגרת דיון בוועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת בשנת 2004 הביע היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז את דעתו על השינויים התכופים בחוק היסוד:

פרופ' יצחק זמיר מתח ביקורת אף הוא על מאפייניו של חוק יסוד זה:

עיקרי החוק

: הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה, מקום מושבה של הממשלה הוא ירושלים, הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת ואחראית בפניה אחריות משותפת, שר אחראי בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם ממונה השר.

: הממשלה תהיה מורכבת מראש ממשלה אשר יהיה גם חבר הכנסת, משרים אשר אינם חייבים להיות חברי כנסת ובממשלת חילופים, גם מראש הממשלה החלופי. על כל שר להיות אזרח ותושב ישראל. לא יתמנה לשר מי שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר בפועל וביום מינויו טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר או מיום מתן פסק הדין, לפי המאוחר, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות העניין, משום קלון. בממשלת ישראל השלושים וחמש היה אמור להיות מספר השרים מוגבל ל-19, אך סעיף קטן זה בוטל לפני כינון הממשלה.

: משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך; הנשיא יטיל את התפקיד כאמור בתוך שבעה ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות או מיום היווצרות העילה לכינון ממשלה חדשה, ובמקרה של פטירת ראש הממשלה – בתוך 14 ימים מיום הפטירה.

: לחבר הכנסת שנשיא המדינה הטיל עליו את התפקיד להרכיב ממשלה לפי סעיף 7 נתונה למילוי תפקידו תקופה של 28 ימים; הנשיא רשאי להאריך תקופה זו בתקופות נוספות, ובלבד שלא יעלו יחד על 14 ימים.

: עברה התקופה לפי סעיף 8 וחבר הכנסת לא הודיע לנשיא המדינה שהרכיב ממשלה, או שהודיע לו לפני כן שאין בידו להרכיב ממשלה, או שהציג ממשלה והכנסת דחתה את הבקשה להביע בה אמון לפי סעיף 13(ד), יטיל הנשיא את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר אחר של הכנסת שהודיע לנשיא שהוא מוכן לקבל את התפקיד, או יודיע ליושב ראש הכנסת שאינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה, והכל בתוך שלושה ימים מיום שעברה התקופה או מיום הודעתו של חבר הכנסת שאין בידו להרכיב ממשלה, או מיום דחיית הבקשה להביע אמון בממשלה, לפי העניין. לחבר הכנסת שהתפקיד להרכיב ממשלה הוטל עליו לפי סעיף זה נתונה למילוי תפקידו תקופה של 28 ימים.

: הודיע נשיא המדינה ליושב ראש הכנסת, לפי סעיף 9, שאינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה, או שהטיל את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת לפי אותו סעיף וחבר הכנסת לא הודיע לנשיא בתוך 28 ימים שהרכיב ממשלה או שהודיע לו לפני כן שאין בידו להרכיב ממשלה או שהציג ממשלה והכנסת דחתה את הבקשה להביע בה אמון לפי סעיף 13(ד), רשאים רוב חברי הכנסת לבקש מנשיא המדינה, בכתב, להטיל את התפקיד על חבר הכנסת פלוני, שהסכים לכך בכתב, והכל בתוך 21 ימים. לחבר הכנסת שהתפקיד להרכיב ממשלה הוטל עליו לפי סעיף זה נתונה למילוי תפקידו תקופה של 14 ימים.

: משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים, ותבקש הבעת אמון; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.

: בזמן שראש ממשלה נעדר מהארץ או שנבצר ממנו למלא את תפקידו, ממלא מקומו ינהל את ישיבות הממשלה. אם אין לו ממלא מקום הממשלה תקבע לממלא מקומו שר שהוא גם חבר הכנסת. רק הממשלה רשאית להכריז על נבצרותו של ראש הממשלה, וזאת מטעמים בריאותיים בלבד. ההכרזה תתקבל ברוב של שלושה רבעים מהשרים, ואם ראש הממשלה יתנגד להכרזה, היא מחייבת תמיכה של 90 חברי כנסת.

: רק היועמ"ש יכול להחליט על פתיחת חקירה ועל הגשת כתב אישום כנגד ראש הממשלה. משפט של ראש ממשלה יתנהל במחוזי בהרכב של שלשה שופטים. אם בית המשפט הרשיע ראש ממשלה בעבירה שיש עמה קלון, ואם הכנסת לא הדיחה את ראש הממשלה בהצבעה ברוב קולות לאחר שנתנה לו הזדמנות לשטוח טענותיו, תופסק כהונתו וממשלתו תפוזר בעת שפסק הדין נעשה סופי.

: ראש הממשלה רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להתפטר על ידי הגשת כתב התפטרות לנשיא המדינה; התפטרות ראש הממשלה – כהתפטרות הממשלה.

: נפטר ראש הממשלה, רואים את הממשלה כאילו התפטרה ביום פטירתו. נבצר מראש הממשלה, דרך קבע, למלא את תפקידו, רואים את הממשלה כאילו התפטרה ביום ה-101 שבו מכהן ממלא מקום במקומו.

: קובע שכהונתו של שר תפקע ביום שבו הורשע בבית משפט בעבירה שיש עמה קלון. סעיף זה אינו חל על ראש הממשלה.

: ממלא מקום שר.

: מסדיר את מינוים של סגני שרים. בכנסת ה-23, כל שר יכול למנות שני סגני שרים, במקום אחד.

: קובע שכהונתו של סגן שר תפקע ביום שבו הורשע בבית משפט בעבירה שיש עמה קלון.

: הכנסת רשאית להביע אי אמון בממשלה. הבעת אי-אמון בממשלה תיעשה בהחלטה של הכנסת, ברוב חבריה, להביע אמון בממשלה אחרת שהודיעה על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים כאמור בסעיף 13(ד); הממשלה החדשה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם. פרטים לעניין הגשת הצעה להביע אי-אמון בממשלה והדיון בה ייקבעו בחוק או בתקנון הכנסת; הוגשה ההצעה בידי 61 חברי הכנסת, יתקיים הדיון בהקדם האפשרי, ולא יאוחר משבוע מיום הגשתה.

: ראש הממשלה רשאי בהסכמת נשיא המדינה להוציא צו לפיזור הכנסת. במקרה זה רואים את הממשלה כאילו התפטרה.

: הממשלה מוסמכת בשם המדינה לבצע כל פעולה שאינה מוטלת על רשות אחרת.

: ראתה הכנסת שקיים במדינה מצב של חירום רשאית היא, ביוזמתה או על פי הצעת הממשלה, להכריז על מצב חירום. תקופת תוקפה של ההכרזה תהא כפי שנקבע בה, אך לא תעלה על שנה; הכנסת רשאית לחזור ולהכריז על מצב חירום כאמור.

: במצב חירום רשאית הממשלה להתקין תקנות שעת חירום כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים;
תקנות שעת חירום יונחו על שולחן ועדת החוץ והביטחון של הכנסת סמוך ככל האפשר לאחר התקנתן. ראה ראש הממשלה כי לא ניתן לכנס את הממשלה וכי קיים צורך דחוף וחיוני להתקין תקנות שעת חירום, רשאי הוא להתקינן או להסמיך שר להתקינן. תקנות שעת חירום כוחן יפה לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל או להגדיל מסים או תשלומי חובה אחרים, והכל זולת אם אין הוראה אחרת בחוק. אין בכוחן של תקנות שעת חירום למנוע פניה לערכאות, לקבוע ענישה למפרע או להתיר פגיעה בכבוד האדם. תוקפן של תקנות שעת חירום יפקע כעבור שלושה חודשים מיום התקנתן, זולת אם הוארך תוקפן בחוק, או שבוטלו על ידי הכנסת בחוק או בהחלטה של רוב חברי הכנסת. חדל מצב החירום להתקיים, יוסיפו תקנות שעת חירום להתקיים לתקופת תוקפן אך לא יותר מ-60 ימים מסיום מצב החירום; תקנות שעת חירום שתוקפן הוארך בחוק, יוסיפו לעמוד בתוקפן.

: קובע שפתיחה במלחמה או נקיטת פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה, תיעשה רק על פי החלטה של הממשלה. תיקון לחוק היסוד, שאושר בכנסת ב-30 באפריל 2018, איפשר לממשלה לאצול סמכות זו לוועדת שרים (הקבינט המדיני-ביטחוני), שתקבל החלטה זו בנוכחות של לפחות חצי ממספר חבריה. בנסיבות קיצוניות התיר החוק לראש הממשלה ולשר הביטחון לקבל את ההחלטה במניין חוקי מצומצם יותר (ובכלל זה בפורום של שניהם בלבד). תיקון זה בוטל ב-17 ביולי 2018.

: על אף האמור בכל דין, אין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות חוק-יסוד זה, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים.

: שריון: לשם שינוי חוק זה נדרש בכל אחד משלבי החקיקה שבמליאת הכנסת (קריאה ראשונה, קריאה שנייה וקריאה שלישית) רוב של 61 חברי הכנסת לפחות.

ממשלת חילופים

: הממשלה שתורכב יכול שתהיה ממשלת חילופים. בממשלת חילופים, כל שר וסגן שר יזוהה כבעל זיקה לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי. מספר השרים בעלי כל זיקה יהיה שווה, או אם מספר השרים לא שווה, תקבע הממשלה מנגנון הצבעה שלפיו כוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה בממשלה יהיה שווה לכוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה החלופי. משהורכבה ממשלת חילופים, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על זהות ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי, מועד החילופים, זהות השרים וזיקתם, ותבקש הבעת אמון: ממשלת החילופים תיכון משהביעה בה הכנסת אמון ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.

: חדל ראש הממשלה בממשלת חילופים לכהן בתפקידו בתקופה שעד מועד החילופים ולא באחד מהמקרים שמפורטים בחוק, יראו את הממשלה כאילו התפטרה. חדל ראש הממשלה בממשלת חילופים לכהן בתפקידו מאחת הסיבות המנויות, ראש הממשלה החלופי יכהן במקומו כראש הממשלה לפרק הזמן שראש הממשלה החלופי אמור היה לכהן כראש ממשלה ממועד החילופים ועד תום תקופת כהונתה של הכנסת; חדל ראש הממשלה לכהן בתפקידו מסיבות בריאותיות ומצבו הבריאותי מאפשר את חזרתו לתפקיד – ישוב לכהן בתפקיד ראש הממשלה. חדל ראש הממשלה לכהן בתפקידו – רשאית סיעתו לבחור חבר כנסת מאותה סיעה, והוא יבקש מהכנסת הבעת אמון לכהן במקומו של ראש הממשלה שכהונתו חדלה כאמור, והכול עד שבוע לפני סיום תקופת כהונתו של ראש הממשלה החלופי כראש הממשלה. חדל ראש הממשלה בממשלת חילופים לכהן בתפקידו מכל סיבה שהיא לאחר מועד החילופים, יכהן ראש הממשלה החלופי בתפקיד במקומו.

: ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים יהיה ממלא מקום ראש הממשלה, ולא ימונה לראש הממשלה ממלא מקום אחר.

: ראש הממשלה בממשלת חילופים אינו רשאי להעביר את ראש הממשלה החלופי מכהונתו.

: ראש הממשלה בממשלת חילופים אינו רשאי להעביר מכהונתו שר בעל זיקה לראש הממשלה החלופי, בלא הסכמת ראש הממשלה החלופי. ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להעביר מכהונתו שר בעל זיקה אליו. החליטה ממשלת חילופים לצרף שר נוסף לממשלה על פי הצעת ראש הממשלה או ראש הממשלה החלופי; תודיע על כך, על תפקידו של השר הנוסף ועל זיקתו לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי לכנסת. במהלך כהונת הכנסת העשרים ושלוש, ממשלת חילופים רשאית להחליט, באישור הכנסת, כי במשרד שממונה עליו שר יתמנה שר נוסף, שיהיה אחראי, בכפוף לשר שממונה על המשרד, לתחומים מסוימים בתחומי פעילות המשרד, והכול בהתאם לתנאים שנקבעו בהחלטת הממשלה, ובהסכמת ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי; החליטה הממשלה על מינוי שר כאמור, תודיע לכנסת על המינוי, על התחומים שנמסרו לאחריות השר הנוסף ועל זיקתו לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי.

: שר בממשלת חילופים הממונה על משרד רשאי למנות לאותו משרד, מבין חברי הכנסת, סגן שר אחד, בהסכמת ראש הממשלה או ראש הממשלה החלופי, בהתאם לזיקת השר הממונה ובאישור ממשלת החילופים; בהודעת הממשלה לכנסת על מינויו של סגן השר, תודיע הממשלה על זיקתו של סגן השר לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי. במהלך כהונת הכנסת העשרים ושלוש, רשאי שר בממשלת חילופים למנות שני סגני שרים. ראש הממשלה רשאי להפסיק את כהונתו של סגן שר בעל זיקה אליו, בלבד, וראש הממשלה החלופי רשאי להפסיק את כהונתו של סגן שר בעל זיקה אליו, בלבד; שר אינו רשאי להפסיק את כהונתו של סגן שר שמינה, אם זיקתו של סגן השר שונה מזיקתו של השר.

: החליטה הכנסת להביע אי־אמון בממשלת חילופים ולהביע אמון בממשלה אחרת, לא יהיו ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי בממשלת החילופים שבה הובע אי־האמון רשאים לעמוד בראשות הממשלה האחרת.

למשך כהונתה של הכנסת העשרים ושלוש משוריינים סעיפי ממשלת החילופים ודרוש רוב של 70 חברי כנסת על מנת לשנותם. בהצעת החוק המקורית עמד הרוב על 75 ח"כים, אך בעקבות ביקורת מצד בג"ץ ומפלגות בכנסת, הופחת המספר.

כלקח מאי-קיום החילופים במהלך כהונתה של הכנסת העשרים ושלוש תוקן חוק היסוד, ונקבע בו שהחילופים יבוצעו גם במקרים הבאים:
 יום לאחר שהכנסת החליטה על התפזרותה.
 יום לאחר שהכנסת התפזרה משום שחוק התקציב לא אושר עד המועד שנקבע לכך ב.

פסיקה
חוק יסוד הממשלה בנוסחו המקורי לא התייחס לשאלת סמכותו של ראש הממשלה לכהן במקביל כשר הממונה על משרד. בחוק היסוד שחוקק בשנת 1992 הוסף סעיף מפורש המסמיך את ראש הממשלה לכהן גם כשר ממונה על משרד. עם החזרה לנוסח הקודם בשנת 2001 הוסר סעיף זה מהחוק, בגלל השיבה למתכונת המקורית של החוק משנת 1968. בשנת 2016 פסק בית המשפט העליון ברוב של ארבעה שופטים נגד דעת המיעוט של השופט חנן מלצר שראש הממשלה רשאי לכהן במקביל כשר הממונה על משרד.

בעקבות עתירה של מפלגת "יש עתיד" פסק בג"ץ באוגוסט 2015 כי "מוסד 'סגן השר במעמד שר' אין לו תוקף, וככל שנהגו בו – חלף מן העולם ללא שוב". בעקבות פסק דין זה נאלץ סגן שר הבריאות, יעקב ליצמן, להתמנות לשר הבריאות, על מנת להמשיך לעמוד בראש משרד הבריאות. לאחר שליצמן התפטר ממשרת שר הבריאות אך חפץ לחזור למעמד של סגן שר במשרד זה, בינואר 2018 תוקן חוק יסוד: הממשלה, ונקבע בו שכאשר ראש הממשלה מכהן כשר הממונה על משרד, רשאי הוא לאצול את סמכותו גם לסגן שר באותו משרד. תיקון זה איפשר את מינויו של ליצמן לסגן שר הבריאות.

ראו גם
 חוק הממשלה
 חוק יסוד
 ממשלת ישראל

לקריאה נוספת
 שמעון שטרית, הממשלה: הרשות המבצעת - פירוש לחוק יסוד: הממשלה, מכון סאקר והוצאת נבו, 2018.

קישורים חיצוניים

 
 חוק יסוד: הממשלה באתר הכנסת
 חוק יסוד: הממשלה (1992)
 
 עופר קניג, הכללים המכתיבים את תהליך הרכבת הממשלה, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, ספטמבר 2019

הערות שוליים

חוק יסוד: הממשלה
הממשלה
הכנסת השישית: חקיקה
הכנסת השתים עשרה: חקיקה
הכנסת החמש עשרה: חקיקה
הכנסת העשרים ושלוש: חקיקה