פקודה (חיקוק)

פקודה (באנגלית: Ordinance) היא חקיקה ראשית של חיקוק (להבדיל מחקיקת משנה) שנחקקה על ידי הנציב העליון בימי המנדט הבריטי בארץ ישראל או על ידי מועצת המדינה הזמנית.

פקודת סדרי השלטון והמשפט שנחקקה עם קום מדינת ישראל על ידי מועצת המדינה הזמנית אימצה לתוך המשפט הישראלי את המשפט המנדטורי (לרבות הפקודות שנחקקו על ידי המחוקק המנדטורי).

קיימים מספר דברי חקיקה ראשית נוספים שקדמו לקום מדינת ישראל והם בעלי תוקף מחייב בה ובהם "דברי המלך במועצה", חקיקה בריטית ששימשה בתפקיד של מעין חוקה בימי המנדט הבריטי, חוקי פרלמנט בריטיים שהוחלו בעת המנדט ודינים עות'מאניים, המכונים לעיתים דין, ולעיתים "חוק" (כגון "חוק הפרוצדורה האזרחית העות'מאני" אשר סעיפים 80 ו-81 ממנו עודם בתוקף). כן עומדות בתוקפן תקנות ההגנה (שעת חירום) שהן חקיקה ראשית שהוצאה מכוח דבר המלך מ-1937 והן למעשה פקודה.

הסיבה לשימוש במונח פקודה, ולא במונח חוק, הוא כדי להבדיל בין חקיקה שנעשתה על ידי גוף נבחר וגוף שאינו נבחר. המונח חוק משמש דברי חקיקה שנעשו על ידי הגוף הנבחר – הכנסת. ואילו המונח פקודה משמש את החקיקה שנעשתה על ידי הגופים שלא נבחרו – הנציב העליון ומועצת המדינה הזמנית.

הגדרה חוקית
חוק הפרשנות, התשמ"א-1981, מגדיר "חוק" כ"חוק של הכנסת או פקודה", ואכן לשניים מעמד שווה. "דבר המלך במועצה" והחוקים העות'מאנים מוגדרים כ"דין".

המקור החוקתי לחקיקת הפקודות
"דבר המלך במועצה על ארץ ישראל" התקבל על ידי הממשלה הבריטית ב-10 באוגוסט 1922, והיה מעין חוקה של ארץ ישראל תחת שלטון המנדט הבריטי. 

על פי סעיף 17 לדבר המלך, ניתנה סמכות החקיקה ל"מועצה מחוקקת" בת 22 חברים, בראשה אמור היה לעמוד הנציב העליון. במהלך כל תקופת המנדט לא נבחרה מועצה מעין זו, רעיון המועצה המחוקקת נזנח, ודבר מלך חדש, משנת 1923 הקנה את כל סמכויות החקיקה לנציב העליון.

סעיף 17 בנוסחו המתוקן הקנה לנציב העליון את הסמכות "ליתן תוקף חוקי לאותן פקודות שיהיה צורך בהן לשם השלום, הסדר והשלטון המתוקן בפלשתינה (א"י)...". סמכות זו הוגבלה בתנאים מספר:
 חובת היוועצות עם מועצה מייעצת המורכבת מפקידי ממשלת המנדט.
 פרסום הפקודה חודש ימים כהצעה לפני כניסתה לפועל. סמכות זו הייתה חסרת כל משמעות, כי בניגוד לדבר חקיקה המתקבל על ידי פרלמנט ריבוני, לא היה כל הליך של תיקון או הצבעה על נוסח הצעות הפקודה.
 אישור מטעם מזכיר הממלכה, הוא שר המושבות.
 זכות המלך לדחות פקודה תוך שנה מיום הינתנה.
 איסור חקיקת פקודה הסותרת את לשון המנדט (איסור זה אינו קבוע בלשון דבר המלך, והוא התפתחות פסיקתית מאוחרת).
 איסור חקיקת פקודה המגבילה את חופש המצפון והפולחן או מפלה בין התושבים על יסוד הלאום, הדת או השפה.

איסורים אלו יכולים היו להיעקף באמצעות חקיקת "דבר מלך" נוסף שהסמיך את הנציב העליון לפעול אף באופן הסותר את רוח המנדט. כך למשל, הוסמך הנציב העליון ב"דבר מלך" משנת 1939 להתקין תקנות, על פי רוח "הספר הלבן" המגבילות העברת קרקע ליהודים, על אף שהדבר סתר בבירור את לשון כתב המנדט.

מעמדן החוקי של הפקודות כיום
כאמור, פקודת סדרי השלטון והמשפט, שהתקבלה על ידי מועצת המדינה הזמנית עם קום המדינה, קיבלה את כל מערכת החוקים הבריטיים, ובהם הפקודות, שהיו בתוקף עם קום המדינה. 

הכנסת מוסמכת לשנות פקודות, ואף לבטלן כליל. עם זאת פקודות רבות עדיין נותרו בתוקף, כאשר הבסיס להן אינו חקיקה עצמאית של הכנסת כי אם הנוסח המנדטורי (אם כי עליו מתווספים שינויים רבים שהכניסה הכנסת במהלך השנים) או נוסח חדש בעברית של החקיקה המנדטורית. בין הפקודות העיקריות שנותרו מימי המנדט הבריטי:
 פקודת בזיון בית משפט
 פקודת הנזיקין
 פקודת השטרות
 פקודת בריאות העם
 פקודת הסמים המסוכנים
 פקודת העיריות
 פקודת הראיות
 פקודת התעבורה
 פקודת מס הכנסה
 פקודת המשטרה
 פקודת הדרכים ומסילות הברזל
 פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 
 פקודת הסטטיסטיקה
 פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש)
 פקודת בתי הסוהר
 פקודת המלט
 פקודת הנישואין והגירושין (רישום)
 פקודת הרופאים
 פקודת המכס
 פקודת הבנקאות
 פקודת הפטנטים והמדגמים

ובין הפקודות העיקריות שחוקקה מועצת המדינה הזמנית ונותרו בתוקף, כולן או חלקן:
 פקודת סדרי השלטון והמשפט
 פקודת שטח השיפוט והסמכויות

פקודות רבות מימי המנדט הבריטי (כגון פקודת העיתונות) או כאלה שחוקקה מועצת המדינה הזמנית (כגון פקודת מניעת טרור) בוטלו במהלך השנים, ולעתים הוחלפו בחקיקה עדכנית.

על המשך קיומן של הפקודות, בהן כאלה שהן "לא רק ישנות אלא גם מיושנות", כתב פרופ' יצחק זמיר: "זהו כתם על ספר החוקים של ישראל. כבר לפני שנים רבות היה צריך להחליפן בחוקים ישראליים, ההולמים את המקום והזמן, ועדיין צריך לעשות זאת."

הערות שוליים

ישראל: חקיקה
המנדט הבריטי: חוק ומשפט