הוראת שעה

הוראת שעה היא חיקוק שתוקפו הוגבל בזמן מראש. זאת, להבדיל מיתר החוקים והתקנות, שעומדים בתוקף כל עוד לא בוטלו או תוקנו. בדרך כלל, הדבר נעשה כדי לאפשר לבחון את יישומה של החקיקה עד לקביעתה כהסדר קבוע.

היסטוריה
הוראת השעה הראשונה בישראל נקבעה בחוק המעבר (הוראת שעה), התש"ט-1949, שנחקק ב-6 באפריל 1949, ובו נקבע כי סמכויותיו של הנשיא יועברו ליושב ראש הכנסת בעת שהוא שוהה בחו"ל. מילוי מקומו של הנשיא טרם הוסדר אותה שעה, ומאחר שהנשיא עמד לצאת לחו"ל, נוצר צורך בהסדרת הנושא. מאוחר יותר נקבעו ההוראות בדבר מילוי מקומו של נשיא המדינה בחוק רגיל, וכיום הן מעוגנות בחוק יסוד: נשיא המדינה.

בדרך כלל, הליך חקיקתה של הוראת שעה אינו שונה מהליך החקיקה הרגיל: חוק שהוא הוראת שעה נחקק ככל חוק אחר, ותקנות שהן הוראות שעה מותקנות ככל תקנה אחרת. עם זאת, במספר חוקים נקבעו מנגנונים שמאפשרים את הארכתם בדרכים אחרות. בחוק טל ובחוק האזרחות והכניסה לישראל נקבע מנגנון שאפשר את הארכת הוראת השעה בצו באישור מליאת הכנסת. תוקפם של חוקים אלה אכן הוארך בדרך זו, ואולם כשרצתה הממשלה להכניס תיקונים בחוק האזרחות והכניסה לישראל במסגרת הארכת הוראת השעה, היה עליה לעשות זאת בהליך החקיקה הרגיל. מנגנון אחר נקבע בחוק פיקוח אלקטרוני על משוחררים בערובה ומשוחררים על-תנאי ממאסר (הוראת שעה), ולפיו השר לביטחון הפנים יכול היה להאריך את תוקפה של הוראת השעה בצו באישור ועדת המדע והטכנולוגיה. מאחר שההליך היה חריג, נקבע כי ניתן להאריך בדרך זו את תוקפה של הוראת השעה רק פעם אחת, ולתקופה שלא תעלה על שנה. הארכת החוק בפעם השנייה הייתה בהליך חקיקה רגיל.

הטעמים לשימוש בהוראת השעה
השימוש בהוראות שעה נעשה משלושה טעמים עיקריים:
 כוונה לתת מענה לסוגיה נקודתית מבלי לשנות את הנורמה הכללית. כך למשל אירע במקרה של חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (הוראת שעה), התשס"ו-2005. בסעיף 1 להוראת השעה נקבע כי היא תחול על "הבחירות לראש הרשות שיתקיימו ביום ה' בכסלו התשס"ו (6 בדצמבר 2005)". הבחירות היחידות שהתקיימו באותו היום הן הבחירות החוזרות לראשות עיריית נהריה, שנערכו בהוראת בית המשפט המחוזי. מאחר שהמחוקק לא נתן את דעתו למקרה מסוג זה, נקבעו בהליך חקיקה מהיר הוראות מיוחדות שיסדירו את מימון הבחירות בעיר.
 קביעת נורמה לתקופת ניסיון שבסיומה ניתן יהיה לבחון את יעילותה והשלכותיה. כך, למשל, נקבע בשנת 2000 בתקנות להגנת חיית הבר איסור על ציד חוגלות וארנבות לתקופה של 3 שנים, בשל הידלדלות אוכלוסייתם של מינים אלה. תוקף התקנות הוארך מספר פעמים, ומשהתברר כי אוכלוסיית החוגלות והארנבות טרם התאוששה, הוחלט בשנת 2006 להפוך את הוראת השעה להוראת קבע.
 חקיקה בעייתית הנדרשת מאילוצים שונים, בדרך כלל ביטחוניים. הוראות שעה מסוג זה נפוצות יותר מאז המהפכה החוקתית, שבעקבותיה התחזק מעמדן של זכויות האדם בישראל. החוק הבולט ביותר בהקשר זה הוא חוק האזרחות והכניסה לישראל, האוסר על איחוד משפחות של פלסטינים בישראל. בג"ץ אישר את חוקתיותו של החוק, ברוב של 6 מול 5, ואולם השופט אדמונד לוי חתם את פסק הדין במילים "אציע לחברי, כי בכפוף לאמור לעיל, נדחה את העתירות ככל שהן נוגעות לעשייתו בעת הזו של צו מוחלט המורה על בטלותו של חוק האזרחות מחמת היותו בלתי חוקתי. עם זאת, אדגיש כי אם לא ישכילו המשיבים למלא אחר שהתבקשו, ספק בעיני אם יוכל החוק להתמיד ולצלוח את הביקורת השיפוטית גם בעתיד". מאז ניתן פסק הדין, הוארכה הוראת השעה פעמים נוספות, עד 31 בינואר 2013, ובפסק דין נוסף בעניינו, שוב אושרה חוקתיותו, ברוב של 6 מול 5.
לעיתים החקיקה בהוראת שעה נעשית מיותר מטעם אחד, כמו החקיקה בנושא נגיף הקורונה החדש שהייתה הן נקודתית לנגיף מסוים, הן לתקופת ניסיון עד להתבהרות המצב והן בעייתית בשל הגבלות זכויות האזרח.

תקופת תוקפה של הוראת שעה
מעצם טיבה של הוראת שעה, תקופת תוקפה היא חודשים ספורים או שנים ספורות. עם זאת, כמה מהוראות השעה בישראל נשארו בתוקף במשך שנים רבות. כך, למשל, הוראת השעה המעמידה את תקופת השירות בצה"ל של גברים על 3 שנים, שנכנסה לתוקף ב-18 ביוני 1995, והוארכה לאחר מכן 14 פעמים, עד לביטולה בשנת 2013.

לעיתים פוקע תוקפה של הוראת שעה, וכעבור זמן מה הוא מוארך למפרע ממועד הפקיעה. מצב זה, הנובע מטיפול לקוי בהארכת התוקף של הוראת השעה, גורם לחוסר בהירות בתקופה שבין פקיעת התוקף לבין הארכתו, מפני שלא ברור האם המחוקק החליט בפירוש שאין לו עניין יותר בהוראת שעה זו, או שבכוונתו להאריכה. תקנות מס הכנסה (שיעור המס על הכנסה בעד עבודה במשמרות), תשמ"ז-1986, הותקנו בשנת 1986 בתוקף לשנה אחת, ומדי פעם הוארך תוקפן לשנה או שנתיים נוספות, כשפעמים אחדות ההארכה נעשתה למפרע.

הוראת שעה לתיקון חוק יסוד
חוקי יסוד הם הדרך שבחרה הכנסת לשם גיבוש הדרגתי של חוקה לישראל. אף שחוקה מתאפיינת ביציבות יחסית לחקיקה רגילה, חוקי היסוד עברו שינויים רבים, ולא רק תוקנו בהוראת שעה, אלא אף נחקק חוק יסוד כהוראת שעה.

בשנת 2009 נחקק כהוראת שעה, חוק־יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו־2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), שנועד לאפשר חקיקת תקציב דו־שנתי, בניגוד לחוק־יסוד: משק המדינה, שבו נקבע "התקציב יהיה לשנה אחת".

פסק־דין של בג"ץ, שניתן ב־23 במאי 2021, עסק בעתירה שביקשה להורות על בטלותו של תיקון מס' 50 לחוק־יסוד: הכנסת, שבו נקבעו, בהוראת שעה, הוראות ביחס לתקציב המדינה לשנת הכספים 2020. לפי הכרעת רוב ההרכב, בחקיקת הוראת שעה זו נעשה שימוש לרעה בסמכות המכוננת של הכנסת, ובפעם הראשונה במשפט הישראלי נפסל חוק יסוד:
הכנסת, בכובעה כרשות המכוננת, קבעה זה מכבר את נקודת האיזון ולפיה אם נגזר, בצוק העיתים, לפעול ללא תקציב מדינה מאושר, על הממשלה לפעול בהקשר זה באופן מוגבל ומצומצם בהתאם להוראות הקבועות בחוק־יסוד: משק המדינה. תחת זאת, אושרה במקרה דנן הוראת שעה המיטיבה עם הממשלה ה־35 בלבד, בדרך של הגדלת תקרת התקציב ההמשכי, וזאת ללא כל צידוק או הסבר ענייני. הימנעותם של המשיבים מאישור תקציב מחד־גיסא, והכשרת הוצאה ממשלתית רחבה (ובכלל זה חלוקתם של כספים קואליציוניים) כאילו אושר תקציב מאידך־גיסא – מהווה שימוש לרעה בסמכות המכוננת, שאין לקבלו.

קישורים חיצוניים
 איתי בר־סימן־טוב וגאיה הררי־הייט, שעתן היפה של הוראות־השעה? עלייתה של החקיקה הזמנית בישראל ועקרונות לטיובה, עיוני משפט מא(2), תשע"ט

הערות שוליים

ישראל: חקיקה