מרמה והפרת אמונים

מרמה והפרת אמונים היא עבירה בישראל המופיעה ב לחוק העונשין, התשל"ז–1977:

היסטוריה

המשפט האנגלי 
העבירה פותחה במשפט המקובל באנגליה בשם , כתוצר של פסיקות בית המשפט, וללא עיגון בחקיקה. בתחילה העבירה התייחסה אך ורק לפעולות אקטיביות של נושאי משרה ספציפיים שיש בהן יסוד של שחיתות או חוסר יושרה. עם חלוף השנים העבירה התפתחה והורחבה על ידי בית המשפט האנגלי, כך שהעבירה יכולה להתבצע גם במחדל, ולא רק בפעולה אקטיבית, והיא חלה על התנהגותם של פקידים ונבחרי ציבור רבים. כמו כן, בתחילה העבירה חלה רק כאשר קיים יסוד נפשי של כוונה, ובחלוף השנים התרככה הדרישה ודי בכך שהעבירה נעשית במחשבה פלילית כדי להוביל להרשעה.

ארצות המשפט המקובל 
העבירה שפותחה במשפט האנגלי באמצעות פסיקה הוטמעה לאחר מכן בחקיקה בספרי החוקים של ארצות המשפט המקובל (ארצות הברית, קנדה, אוסטרליה, ישראל ועוד).

בארצות הברית העבירה אינה מעוגנת בחקיקה הפדרלית, אלא תלויה בחקיקה מדינתית. ככלל, האיסור הפלילי על הפרת אמונים במדינות ארצות הברית מציין התנהגויות קונקרטיות שעשויות להיחשב כעבירה, ובכך הוא שונה מהאיסור העמום במשפט האנגלי.

בקנדה ובישראל נחקקה העבירה כחלק מהקודקס הפלילי של המדינה, והיא נחקקה באותה לשון כללית ועמומה המאפיינת את העבירה המקורית.

עמימות העבירה 
פרופ' זאב סגל הכליל בשנת 2001 את הפרת אמונים כאחד מ"מקרים קשים", שבהם מתבקשת הכרעתו של בית המשפט העליון בדבר פרשנותם של מושגי שסתום, כדוגמת "תום לב", "תקנת הציבור" ו"דרך מקובלת". מושגים אלו מתוארים בספרות המשפטית כ"סוס פרא", כיוון שעמימותם עלולה להוביל את המשפט לקיצוניות שאינה ידועה מראש. לדברי סגל הניסוח הרחב והגורף של העבירה "מביא לכך שבידי רשויות התביעה שיקול דעת רחב ביותר להחליט אימתי להעמיד לדין בגין עבירה זו". סגל הגדיר את העבירה "עבירת סל".

לדברי פרופ' גבריאל הלוי, העובדה שהגדרת העבירה רחבה ומעומעמת מעמידה במרכז הדיון בבית המשפט את "אשמתו המוסרית" ואת מניעיו של הנאשם בה. היא נבדלת מעבירות מחשבה פלילית רגילות, בכך שמניעי הנאשם בה הם חלק מיסודותיה, ואינם רק שיקול בגזירת הדין.

בדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת נאמר כי העבירה נחשבת כ"עבירת מסגרת" שהוגדרה בפסיקה: "עבירה שגבולותיה אינם ברורים כלל ועיקר... ושלא כדרכן של עבירות פליליות אין היא בנויה על יסודות מוגדרים באורח מדויק וברור". עם זאת, נטען כי "קשה להגזים בחשיבותה מבחינתם של המינהל התקין, אינטרס הציבור וטוהר המידות של עובדי הציבור".

לעומת זאת, יש המלמדים זכות על אופייה של העבירה. בשנת 2004 ציין משה לדור כי לטעמו אין בעבירה עמימות, אלא היא מוגדרת דיה, למרות חוסר הקונקרטיות שבה. הוא הוסיף שבהיותו פרקליט מחוז ירושלים הוא היה בוחן אם המקרים ראויים להעמדה לדין ב"תחושת הבטן" שלו לפי העובדות.

מטרות העבירה 
ב־1994 עמד שופט בית המשפט העליון אהרן ברק על הסכנות הגלומות בפעולות שיש בהן הפרת אמונים:

בפסק דין הנחשב מנחה, עניין שבס, אשר עסק בעניינו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה שמעון שבס, הגדיר ברק שלושה ערכים המוגנים לדבריו באמצעות העבירה: אמון הציבור בעובדי הציבור, טוהר המידות של פקידי הציבור, וכן הגשמת האינטרס הציבורי באמצעות פעילות תקינה של המינהל הציבורי. אחד מיסודות העבירה – הרכיב הנסיבתי של "פגיעה בציבור" – מושפע במישרין מהערכים שעליהם היא מגינה.

מאז פרסום פסק דין זה דבקו בתי המשפט בעקרונותיו, ולפיהם אין צורך להוכיח כי עובד הציבור פגע באינטרס ציבורי ממשי, אלא די שהוא נמצא בניגוד עניינים חריף כשקיבל את החלטותיו, וכי הפגיעה בערכים המוגנים הייתה "מהותית". במקום נוסף הדגיש ברק כי העבירה עשויה להתקיים גם כאשר הנאשם לא קיבל טובות הנאה לכיסו, ואף אם פעל "למען מה שנראה לו כאינטרס הציבור".

יסודות העבירה

היסוד העובדתי 
הרכיב ההתנהגותי של העבירה הוא עשיית מעשה מרמה או מעשה של הפרת אמונים.

עם זאת המחוקק לא הגדיר את משמעותו של המושג "הפרת אמונים" או את גבולותיו, והם התלבנו בפסקי דין שעסקו בעבירה זו, כנהוג במשפט המקובל. בהקשר זה כתב שופט בית המשפט העליון מישאל חשין כי עבירה זו "[...] ייחודית ומיוחדת, עבירה בת 'ריקמה פתוחה', עבירה שגבולותיה אינם ברורים כלל ועיקר [...] 'עבירת מיסגרת' היא, ושלא כדרכן של עבירות פליליות אין היא בנויה על יסודות מוגדרים באורח מדויק וברור. העבירה עבירה היא שניתן לכנותה 'עבירה יישומית', קרא: עבירה שעיקריה ניכרים בדרכי יישומה".

בפסק דין גרוסמן עמד שופט בית המשפט העליון אהרן ברק על מהות העבירה:

עם הפעולות שיש בהן משום הפרת אמונים ניתן למנות הוראה לבצע רישום כוזב, וכן, כאמור, פעולה שיש בה ניגוד עניינים. לפי ד"ר עידו באום, הרכיב ההתנהגותי יכול להתקיים גם במצב בו עובד ציבור מקבל כספים ממקורב שיש לו אינטרסים עסקיים, לא מדווח עליהם ומסתיר אותם. לשיטתו, הרכיב ההתנהגותי אכן גמיש וניתן לפיתוח, אך בתי המשפט והפרקליטות זהירים ביחס להרחבת המקרים הכלולים בו.

מלשון החוק ("עובד ציבור העושה") משמע שיש צורך בפעולה אקטיבית כדי לקיים את העבירה, אך בית המשפט הכיר באפשרות לעבור את עבירת הפרת האמונים גם במחדל. לאחר תיקון 39 לחוק העונשין נחקק שכּל עבירה יכולה להתקיים במחדל.

הרכיב הנסיבתי של העבירה מתקיים בשלושה תנאים: הנאשם הוא עובד ציבור בשעת העבירה, המעשה נעשה במילוי תפקידו, המעשה פוגע בציבור. לעניין זה אין צורך שהמעשה כשלעצמו ייחשב עבירה, אלא די בכך שהוא פוגע באינטרס ציבורי. מעשה מוגדר כפוגע בציבור כאשר יש בו פגיעה מהותית באחד מהערכים המוגנים על ידי העבירה.

בפסק דין גרוסמן קבע השופט ברק שמדובר בעבירת תוצאה, אך בעניין שבס, שנדון מאוחר יותר, הוכרע שהעבירה אינה עבירת תוצאה אלא עבירת התנהגות. לפיכך אין צורך להוכיח נזק לאינטרס ציבורי, וכן אין צורך בהוכחת קשר סיבתי עובדתי ומשפטי.

היסוד הנפשי 
העבירה אינה מגדירה יסוד נפשי, ולכן היסוד הנפשי הנדרש הוא מחשבה פלילית, כלומר מודעות לטיב המעשה, לנסיבות ולתוצאה האפשרית. בהתאם לקביעת בית המשפט שמדובר בעבירת התנהגות, הנאשם צריך להיות מודע לפעילות הפלילית שבהתנהגותו ולנסיבותיה.

המודעות לפסול שבמעשה 
קיימת מחלוקת לגבי היקף המודעות הנדרש לשם הוכחת אשמה בעבירה. יש הסוברים כי כמו בכל עבירה די במודעות טכנית למעשים ולנסיבות. בעמדה זו מחזיקים יובל קרניאל ואחרים. לעומתם יש הסבורים כי בשל אופייה הבעייתי של העבירה, הנושאת בעיקר אשם מוסרי, יש להרחיב את דרישת המודעות כך שתכלול גם את הפגם המוסרי שבמעשה. עמדה זו הייתה מקובלת בעבר בבתי המשפט, וגם מאוחר יותר זכתה לתמיכתם של פרופ' מרדכי קרמניצר, של השופט אליעזר גולדברג ושל אחרים.

פרופ' מרים גור־אריה סבורה כי אין להרחיב את דרישת המודעות, דווקא בשל אופייה העמום של העבירה, שאין להוסיף עמימות לעמימותה. לדבריה השופטים עצמם חלוקים על מהות העבירה, ובמצב כזה הטלת חובה על פקיד ציבור להיות מודע לפסול שבמעשה העבירה – אבסורדית. מסקנתה של גור אריה היא כי .

שופט בית המשפט העליון אליהו מצא, אשר כתב את דעת הרוב בדיון הראשון בעניין שבס, הציע מודל מדורג: במקרים שבהם העובדות מצביעות על הפרת אמונים חמורה יהיה צורך במודעות בסיסית בלבד, ואילו במקרים הקרובים לתחום האפור תידרש הוכחה למודעות גם בפסול שבמעשה. עם זאת השופטת דליה דורנר ציינה ששאלה עקרונית זו נותרה פתוחה. בדיון הנוסף שהתקיים בעניין זה קבעו אהרן ברק ומישאל חשין שאין לאמץ דרישה למודעות לפסול שבמעשה. די בכך ששבס היה מודע לטיב העובדתי שבהתנהגותו, ולכן יש להרשיעו בהפרת אמונים.

אישים שהורשעו בעבירה 

השימוש בסעיפי העבירה החל בשנות ה־60. תחילה הואשמו בו אישי הציבור "מדֶּרג שני", כגון אנשי ממשל, שופטים ופקידים, אולם בתחילת שנות ה־90 הואשמו גם נציגי הציבור "מדרג ראשון", כמו שרים וחברי הכנסת. בתקופות שונות הורחבו גדרי העבירה או צומצמו, לפי אסכולות שונות בפסיקה. בתחילת העשור הראשון של המאה ה-21 פסקי דין הרחיבו את גבולות העבירה, לאחר שמספר פסקי דין של בית המשפט העליון צמצמו אותה. בכך עודד בית המשפט את פרקליטות המדינה שלא להירתע מהגשת כתבי אישום פליליים נגד בכירי ציבור באשמת ניגוד עניינים.

עם אלה שהורשעו בעבירה נמנים:
 שר הפנים אריה דרעי.
 מנכ"ל משרד ראש הממשלה שמעון שבס.
ראש הממשלה אהוד אולמרט בתיק "מרכז ההשקעות".
שר האוצר אברהם הירשזון.
 ראש עיריית רמת השרון יצחק רוכברגר.
בכירים ברשות המיסים בפרשת רשות המיסים.

ביקורת

בישראל 
על כוללניות העבירה ועל היעדר הגדרה ברורה למעשים שאותם היא אוסרת נמתחת במשך שנים רבות ביקורת מצד משפטנים, פרקליטים, אישי ציבור ואחרים. המשפטן יובל קרניאל, אשר כתב את עבודת הדוקטורט שלו על העבירה, התבטא כי היא "מעוררת מחלוקת, אי־הבנות ושערוריות משפטיות וציבוריות, ומביאה את העוסקים בה למסקנות שונות בנוגע למטרותיה, לתפקידה, לפרשנותה הראויה ולהיקף התפרסותה".

פרופ' דניאל פרידמן טוען כי עבירת הפרת האמונים משמשת למעשה "עבירת סל", ובשל עמימות הגדרתה הפרקליטות יכולה, כרצונה, לצרף את העבירה לכל כתב אישום וכך לעבות את מצבת האישומים. במקום נוסף כינה פרידמן את הפרת האמונים "עילה ערטילאית" ו"אבן יסוד במאבק נגד אישי ציבור". פרופ' בועז סנג'רו טוען כי "איש אינו יודע, גם לא השופטות והשופטים בבית המשפט העליון", מהו באמת מעשה מרמה והפרת אמונים הפוגע בציבור. לדבריו "זוהי חקיקה רעה שכבר לפני כשבעה עשורים צריך היה לבטל". מרים גור־אריה קראה למחוק כליל את העבירה מספר החוקים ולהחליפה בקביעה של איסורים ספציפיים ופרטניים, המכסים מקרים מובהקים של הפרת אמונים. כך עשה גם פרופ' קרמניצר, בפאנל שערכה לשכת עורכי הדין בשנת 2010. לדבריו זו "עבירת סל" הנוגדת את עקרון החוקיות, שלפיו אין עונשין אלא אם כן מזהירין. בהקשרה של הלכת שבס אמר: "[...] החוק יוצר מצב בלתי נסבל [...] ככה לא מנסחים עבירות פליליות". אלי אברבנאל, אז פרקליט מחוז ירושלים וכיום שופט בבית המשפט המחוזי בירושלים, הסכים עימו וקרא למחוקקים בכנסת: “על המחוקק לצמצם את העמימות ככל שניתן. קטגוריות של התנהגות היא חיונית מאוד. אנשי החקיקה צריכים להגיע למצב שבו מבטלים את סעיף הסל".

שופטת בית המשפט העליון בדימוס דליה דורנר התבטאה כי "ההלכה שיצאה מתחת ידיו" של בית המשפט העליון בהלכת שבס "היא אף יותר עמומה מזו שקדמה לה". ד"ר עמיר פוקס ועורכת הדין עדנה הראל־פישר ציינו כי סעיף העבירה "עמום מאוד ולמעשה טאוטולוגי, שכן היסוד העיקרי בעבירה של הפרת אמונים הוא 'מעשה הפרת אמונים' [...] [למרות פרסומם של פסקי הדין] העבירה נותרה עמומה מאוד והקביעה בעניינה נעשית בחוסר ודאות קשה". לדברי פוקס והראל־פישר המצב הקיים פוגע בעקרון החוקיות, הדורש שעבירות פליליות תהיינה קבועות וברורות מראש. עובדי ציבור ישרים אינם יודעים מראש מה מתיר להם החוק, עובדי ציבור מושחתים יכולים להימלט מן הדין, וגורמי האכיפה מתקשים להגיש כתבי אישום. אשר על כן הציעו נוסח חוק מעודכן ומפורט לעבירה.

בעולם 
במדינות אחדות – אוסטרליה, דרום אפריקה, אורגון ופלורידה – נזנחה העבירה הישנה והעמומה של הפרת אמונים, ובמקומה נחקקו עבירות מפורטות שמגדירות את המצבים שבהם עבירת הפרת אמונים מתקיימת.

בדצמבר 2020 פרסם ה"Law Commission", הגוף המרכזי המנסח רפורמות חקיקה באנגליה, המלצה חד־משמעית לפרלמנט האנגלי לביטול עבירת "misconduct in public office", המקבילה לעבירת "מרמה והפרת אמונים" במתכונתה הנוכחית. בדו"ח נכתב כי העבירה אינה בהירה וגבולותיה אינם ברורים, מה שיוצר פוטנציאל לשימוש לרעה ולאי־צדק. הומלץ להחליף את העבירה בשתי עבירות סטטוטוריות: עבירת שחיתות בתפקיד ציבורי, שתחול כל אימת שנושא משרה ציבורית ישתמש ביודעין בתפקידו או בכוחו הציבורי, או ייכשל בניצולם, לצורך השגת תועלת או גרימת נזק. התנהגות זו תיחשב פסולה באופן חמור בעיניו של "אדם סביר". העבירה הנוספת עניינה במקרים של גרימת נזק גופני. בין השאר התבסס הדו"ח על סעיף 7 לאמנה האירופית לזכויות אדם, שאוסר ענישה רטרוספקטיבית המבוססת על איסורים מעורפלים.

תזכיר חוק 
בשנת 2009 גיבש משרד המשפטים תזכיר חוק, שמטרתו להחליף את סעיף 284 לחוק העונשין בנוסח מפורט יותר, שבו מצוינים, נוסף לתיאור הכללי, ארבעה מקרים אופייניים של מרמה והפרת אמונים.

ראו גם
 :קטגוריה:מורשעים בעבירות מרמה והפרת אמונים בישראל
 שחיתות שלטונית בישראל

לקריאה נוספת 
 רות קנאי, "העדר מודעות ליסודות העבירה או טעות במצב המשפטי: העבירה של הפרת אמונים כדוגמה", מגמות בפלילים (אלי לדרמן עורך, ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין, ה'תשס"א), 203

יאיר לבנה, "הפרת אמונים של עובד הציבור", ספר אליהו מצא (אהרן ברק, אילה פרוקצ'יה, שרון חנס ורענן גלעד עורכים, 2015)
דבורה חן, "עבירת מרמה והפרת אמונים – מתי תתפוגג העמימות?", ספר אליהו מצא (אהרן ברק, אילה פרוקצ'יה, שרון חנס ורענן גלעד עורכים, 2015), עמ' 597–599

קישורים חיצוניים
 

גרשון גונטובניק, עשור להלכת שבס: הפרת אמונים והמלחמה בשחיתות השלטונית, הסניגור 213, דצמבר 2014, עמ' 4–9

 , כאן חדשות
 יעקב שפירא, על מרמה והפרת אמונים, באתר דעת, 2008

הערות שוליים

ישראל: שחיתות
חוק העונשין