תקציב המדינה (ישראל)

תקציב המדינה הוא הכלי המרכזי המשמש את ממשלת ישראל ליישום סדרי העדיפויות שלה ולקביעת רמת ההוצאה הממשלתית. תקציב המדינה מורכב מרשימת סעיפים ותת סעיפים המייצגים פעילות מסוימת. לכל פעילות כזו מקצה המדינה תקציב בחוק תקציב בהיקף הנקבע מדי שנה (ולעיתים לתקופה של שנתיים). התקציב המנוצל בכל אחד מהסעיפים משמש אינדיקציה לביצוע הפעילות לה הוקצה.

תקציבי המדינה מחולק לשלושה מרכיבים מרכזיים:
 הוצאה ממשלתית – תקציבים המיועדים להפעלת המנגנון הממשלתי: קיומו של המנגנון עצמו, יישום רגולציה, קיום מערכת המשפט, הוצאות ביטחון ומשטרה, החזר חובות הממשלה ותשלומי ריבית וכדומה.
 תשלומי העברה – כספים שמעבירה הממשלה ליחידים ללא קשר לייצור של סחורות ושירותים בידי אותם יחידים (כגון תשלומי הבטחת הכנסה, דמי אבטלה וקצבאות ילדים).
 השקעות הממשלה – השקעות בפיתוח תשתית המיועדת להגדיל את הפעילות הכלכלית של המשק: השקעות בכבישים, נמלי ים, מתקני התפלה וכדומה.

תקציב המדינה משמש ככלי המרכזי בידי המדינה והממשלה ליישום מדיניות ומימוש תפיסת עולם. ממשלה תחשב "ימנית" יותר (מבחינה כלכלית) ככל שתקטין את ההתערבות הממשלתי בחיי האזרחים, כלומר תחתור לשוק חופשי יותר מרגולציה ופיקוח ממשלתי ובמקביל תצמצם את התקציב והגירעון הממשלתי. ממשלה תחשב "שמאלנית" (מבחינה כלכלית) או "חברתית" יותר ככל שתגדיל את תשלומי ההעברה לאוכלוסיות חלשות. מדינת ישראל נוסדה כמדינת רווחה סוציאליסטית סגורה, ועברה מאז את משבר מניות הבנקים והיפר-אינפלציה. בשנת 1985 הופעלה תוכנית הייצוב שהובילה לפתיחת המשק לתחרות והפיכת המדינה לקפיטליסטית יותר ומדיניות זו קיבלה ביטוי גם במסגרת תקציב המדינה. בשנה זו נחקק חוק יסודות התקציב, הקובע את עקרונותיו של תקציב המדינה ואת אופן ניהולו.

תהליך קביעת התקציב 
הכנת תקציב המדינה לשנה מסוימת מתחילה בחודשים מאי-יוני של השנה שלפניה, תוך התבססות על תקציב השנה הקודמת על ידי שכלול סך הגידול בהתחייבויות הממשלה הנובע מחקיקה, החלטות ממשלה והסכמים המחייבים את המדינה. אגף התקציבים במשרד האוצר מציג את העקרונות המאקרו-תקציביים לשנה הקרובה ואת לוחות הזמנים המתוכננים לדיונים בממשלה ובכנסת. משרדי הממשלה מרכזים את דרישותיהם והתוכניות התקציביות ומקיימים דיונים בהנהלות המשרדים לקביעת סדרי העדיפויות הפנימיים. במסגרת תהליך זה, אגף התקציבים מחשב את כללי ההוצאה הפיסקליים לשנה זו ומוודא שאלו עומדים בדרישות החוק.

חוק יסוד: משק המדינה קובע כי התקציב ייקבע בחוק, ויונח על שולחן הכנסת לא יאוחר משישים יום לפני תחילת שנת הכספים. מכאן שהמועד האחרון לאישור הצעת התקציב על ידי הממשלה ולהנחתה בפני הכנסת הוא סוף אוקטובר. בפועל, משתדלת הממשלה לאשר את הצעת התקציב מעט מוקדם יותר על מנת לאפשר לכנסת לימוד התקציב לפני ההצבעה (בדרך כלל במהלך ספטמבר-אוקטובר). בליל ההצבעה על התקציב מגייס אגף התקציבים רוב להצעת התקציב בדרך של משא ומתן עם כל אחד מהשרים וצוותי משרדו והיעתרות לחלק מהדרישות שהעלה המשרד.

דיון ציבורי נערך בתקציב המונח על שולחן הכנסת והוא עולה להצבעה בדרך כלל ביום האחרון של שנת הכספים המסתיימת. בגלל מרכזיותו של תקציב המדינה ככלי בקביעת ומימוש מדיניות הממשלה, מלווה אישור התקציב בכנסת במאבק עז, שבו מנסה כל אחת ממפלגות הקואליציה להשיג תקציב גדול ככל האפשר למשרדיה ולגופים הנתמכים על-ידם. במקרים רבים משרדים ומוסדות ציבוריים שתקציבם מתוכנן לעבור קיצוץ, פועלים במרץ למניעת העברתו, תוך פיזור איומים כי הקיצוץ יביא לפגיעה בשירותים חיוניים (תופעה זו מכונה בשם חוק צ'יץ').
גם מפלגות האופוזיציה פועלות כדי להכשיל את אישור התקציב. בדומה למשא ומתן המתנהל בממשלה, לקראת אישור התקציב בכנסת מעמידים חברי כנסת שונים וסיעות שונות תביעות והממשלה נענית לחלקן על מנת להבטיח את הרוב הנדרש. סעיף 36א לחוק יסוד: הכנסת קובע כי אם לא אושר תקציב המדינה עד ל-31 במרץ מפוזרת הכנסת ומוכרז על קיום בחירות. משיקול זה עשויים חברי אופוזיציה לתמוך בתקציב אם בחירות לא יהיו נוחות למפלגתם בסיטואציה הפוליטית הנוכחית.

אם לא אושר התקציב עד תחילת שנת הכספים, רשאים משרדי הממשלה להוציא מדי חודש החלק השנים-עשר מתקציב השנה שעברה או מהצעת התקציב שאישרה הממשלה – הנמוך מביניהם.

במקביל ובצמוד לאישור תקציב המדינה, מגיש משרד האוצר לאישור הממשלה והכנסת את "חוק ההסדרים". תמיכתם של שרים וחברי כנסת בחוק התקציב וב"חוק ההסדרים" מתקבלת כחבילה אחת.

מבנה התקציב

סעיפי התקציב 
תקציב המדינה מחולק ל"סעיפים" המייצגים פעילויות מרכזיות של הממשלה. כל אחד מהסעיפים מסומן על ידי מספר דו-ספרתי (רשימת הסעיפים בתקציב 2007). סעיפי התקציב מחולקים, כאמור, על פי נושא אך גם מתוך שיקולי סימון מאקרו-כלכליים. לדוגמה: למערכת הבריאות שלושה סעיפים תקציביים: 24 – תקציב הבריאות; 67 – פיתוח (השקעה ממשלתית בתשתיות נספרת כהשקעה ולא כהוצאה ממשלתית במצרפים המאקרו כלכליים) ו-94 מפעלים עסקיים (בתי החולים הממשלתיים הממומנים עקרונית מהכנסותיהם).

כל אחד מהסעיפים מחולק ל"תחומי פעולה" המסומנים בשתי ספרות. לדוגמה: 24.04 – הכשרה מקצועית במערכת הבריאות.

כל אחד מתחומי הפעולה מחולק ל"תוכניות" המסומנות בשתי ספרות נוספות. לדוגמה: 24.04.08 – העסקת מתמחים.

כל תוכנית מתחלקת למרכיבים קטנים יותר בשתי ספרות נוספות. המרכיבים הקטנים יותר מכונים במספר שמות: תקנות תקציביות, סעיפים תקציביים, מספרי פרט, פריטי תקציב, פריטי הוצאה. דוגמה: 24.04.08.02 - העסקת מתמחות אחיות.

סוגי הוצאה 
בכל אחת מהתקנות התקציביות מוקצה תקציב מאחד או יותר מהסוגים הבאים:
 תקציב רגיל – תקציב אותו מעמידה המדינה לטובת הפעילות בנושא המתוקצב בתקנה תקציבית.
 הוצאה מותנית בהכנסה – הוצאה אותה רשאי המשרד להוציא בתנאי שנתקבלה כנגדה הכנסה (מגביית אגרות, קנסות וכדומה). בתקציב נכללות גם תקנות (המכונות סעיפי הכנסה) המתוקצבות בסכום שלילי. הכנסות משרדי הממשלה נרשמות בתקנות אלו. ההכנסה וההוצאה המותנית בהכנסה חייבות להסתכם באותו הסכום בתוך כל תוכנית.
 הרשאה להתחייב – היות שהתקציב הוא לתקופה מוגבלת (עד סוף 2008 - לשנה, מתחילת 2009 - לשנתיים), כדי לאשר התקשרות בגינה משולמים תשלומים מעבר לתקופת התקציב הנוכחית, נדרש המשרד לתקציב הרשאה להתחייב. עם התשלום לספק בשנים הבאות, מנוצל התקציב הרגיל בתקנה התקציבית. תקציב הרשאה להתחייב משמש כלי לאגף התקציבים באוצר כדי לשלוט על היקף ההתחייבויות של המדינה משנה אחת לשנים העוקבות.
 כוח אדם – מלבד רמת ההוצאה הכספית מוגבלים משרדי הממשלה גם בכמות המועסקים על ידי המשרד. מגבלה זו באה לידי ביטוי בתקנות התקציב המשמשות לתשלום משכורות. ישנן שתי סוגי תקנות כוח אדם: שיא כח אדם ועב״צ (עבודה בלתי צמיתה). סך התקציב כח האדם מהווה המגבלה על כמות המועסקים במשרד הממשלתי.
 כמויות – מספר זה מבטא מגבלה נוספת על משאבים אחרים הקשורים לכ"א ומופיע בתקנות תקציביות המיועדות לתקציב המשולם עבור משאבים אלו. מספר כזה יופיע בתקנות מהן משולמים: הוצאות רכב; העסקה בחודשי עבודה; שעות נוספות; כוננויות; תורנויות.

מבנה התקציב במרכב"ה 
במערכת מרכב"ה נוסף על המבנה האמור מבנה תקציבי נוסף המיועד לשמש את צורכי משרדי הממשלה. מבנה זה פתוח לשימוש המשרד וגמיש יותר. במבנה זה מנוהל התקציב בעזרת היררכיה חלופית של "מרכזי קרנות".

ספר התקציב 

ספר התקציב המונח על ידי הממשלה על שולחן הכנסת במתכונת הכוללת שני חלקים עבור כל משרד ממשלתי:
 "הצעת התקציב ודברי הסבר" (מכונה "הספר הכחול" משום שהוא כרוך בכריכה כחולה) – מכיל את התקציב וכוח האדם בתוכניות השונות (שש ספרות) והסבר על התקציב ומטרות המשרד הנכתב במשותף על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר והמשרד המדובר.
 "הוראות התקציב (פירוט נוסף של התוכניות)" (מכונה "הספר הירוק" משום שהוא כרוך בכריכה ירוקה) – מכיל את התקציב וכוח האדם ללא הסברים ברמת תקנות התקציב (שמונה ספרות).

ספרי התקציב מופצים בתפוצה רחבה: לחברי הכנסת, לעיתונאים, לאנשי המשרדים ברמות הרלוונטיות ולאחרים. תקציב המדינה מתפרסם במלואו באתר האינטרנט של משרד האוצר.

ניהול התקציב

הפרדת הסמכויות חשבות-תקציבים 
כדי למנוע חריגות מהמסגרות התקציביות המוקצית לפעילויות המשרד, קיימת הפרדה בין גופי התקציב לבין החשבות במשרדי הממשלה. גופי התקציב הכפופים למנהלי המשרדים ותפקידם בנייה של התקציב באופן שישקף את סדרי העדיפויות של המשרד.

האחריות על מימוש התקציב מסורה בידיו של חשב המשרד. כל הוצאה מתקציב המשרד דורשת את חתימתו של חשב המשרד הממונה על ידי החשב הכללי במשרד האוצר וכפוף אליו (חשב משרד הביטחון היה עד לאחרונה ממונה על ידי מנכ"ל המשרד אך בשנת 2006 מונה למשרד לראשונה חשב על ידי החשב הכללי). באחריות חשב המשרד לוודא גם את התאמת ההוצאה בכל תת-סעיף לתקציב שהוקצה לו ואת התאמת ההוצאה הספציפית לסעיף ממנו מבקש המשרד להוציא אותה. חשב המשרד נותן דין וחשבון על עמידת המשרד במסגרות התקציביות שהוקצו, ולא על מידת הצלחתו של המשרד בתחומים שבאחריותו. באופן זה, משמש חשב המשרד כלי, פנימי וחיצוני, למימוש תוכניות המדינה והמשרד כפי שהן באות לידי ביטוי בהקצאת התקציב.

במשרדי הממשלה נוצר לא אחת מתח בין הנהלות המשרד ואנשי התקציבים, המבטאים את צורכי המערכת, לבין החשב המבטא את הצורך בעמידה במגבלת המשאבים.

גמישות משרדי הממשלה 
החלטות הממשלה הנוגעות לתקציב עוסקות בסעיפי התקציב (שתי ספרות) התקציב עליו מצביעה הכנסת מפורט יותר, עד לרמה של תוכנית פעולה (שש ספרות). המגבלות החלות על מימוש התקציב חלות כולן ברמת התקנה התקציבית (שמונה ספרות).

משרדי הממשלה אינם מוסמכים לבצע העברות תקציביות בין התקנות השונות בתקציבם. העברת תקציב בין תוכניות פעולה דורשת אישורה של ועדת הכספים והעברת תקציב בין פריטים תקציביים דורשת את אישור אגף התקציבים במשרד אוצר (יוצא מן הכלל לעניין זה הוא משרד הביטחון שתקציבו מאושר על ידי ועדת משנה משותפת לוועדת הביטחון וועדת הכספים).

ביקורת ציבורית רבה נמתחת על אנשי אגף התקציבים במשרד האוצר בהקשר זה של גמישות המשרדים. אנשי אגף התקציבים הם ברובם כלכלנים צעירים והסכמתם נדרשת לכל שינוי במהלך בניית התקציב ולביצוע כל העברה שהיא בין פריטי התקציב. רמת הפירוט של פריטי התקציב מביאה למצב בו הגמישות הניתנת למשרדים נמוכה ומנכ"לים ותיקים ועתירי ניסיון טוענים לעיתים מזומנות כי הם מנוהלים על ידי אנשים צעירים שאינם בקיאים כל צרכם בחומר המקצועי הרלוונטי (כחלק מביקורת זו זכו פקידי אגף התקציבים במשרד האוצר לכינוי "נערי האוצר").

לקראת בניית תקציב 2007 הכריז הממונה על התקציבים במשרד האוצר על צמצום מתוכנן של מספר תקנות התקציב באופן שישפר את גמישותם התפעולית של המשרדים.

מימוש התקציב בפועל 
מימוש התקציב בפועל על ידי משרדי הממשלה מבוצע בדרך של ביצוע הזמנות מספקים. ביצוע הזמנות מחייב את אישור חשבות המשרד (הכפופה לחשב הכללי) ועליו לעמוד בחוקים ובתקנות המפורסמות מעת לעת על ידי החשב הכללי (לדוגמה: חוק חובת המכרזים).

בכל הזמנה נרשם מספר הפריט התקציבי ממנו היא מבוצעת והיא יוצרת "שריון" או "ביצוע" או "מימוש" בתקנה הרלוונטית. בחינת המימוש אל מול התקציב המוקצה לכל נושא נותנת בידי המנהלים בדרגות שונות כלים לבחינת התקדמות הפעילות בכל אחד מנושאי הפעילות של המשרד ומאפשר יצירת אתראות וחסימות במקרה של חריגה צפויה מהתקציב המאושר.

עודפי תקציב 
מרבית משרדי הממשלה אינם מצליחים לממש את מלוא תקציבם. נושא זה נבחן על ידי מבקר המדינה, והסיבות המרכזיות אותן הוא מביא כוללות את מורכבותו של תהליך הרכש הממשלתי (העשוי להימשך חודשים רבים ולדרוש אישורים של גורמים רבים) ואת העובדה שעודפים שנוצרו בשנים קודמות מוחזרים לתקציב המשרדים רק לקראת סוף שנת התקציב, בשלב בו לא ניתן לנצל אותם. הוודאות הנמוכה באשר למסגרת התקציבית (שכן העודפים אינם מובטחים) ומדיניות שמרנית של החשב הכללי אינם מאפשרים התחייבות מראש כנגד עודפים אלו ולכן הם "מתגלגלים" משנה לשנה וגדלים והולכים.

תקציב המדינה לפי שנים 

תקציב המדינה לפי שנים:

יחס חוב-תוצר בתקציב ישראל
עד שנת 1967 תקציב המדינה כלל גירעון ביחס נמוך לתל"ג. בשנים שלאחר מכן הממשלה העלתה את הגירעון כמדיניות מכוונת ובעקבות מלחמת ההתשה ולאחר מכן מלחמת יום כיפור עלה הגירעון באופן חסר פרופורציות עד שבשנת 1985 הגיע ליחס של 221% לעומת התל"ג. לאחר מכן כתוצאה מתוכנית הייצוב הכלכלית של 1985 בתוך 4 שנים ירד החוב ליחס של 100% לעומת התל"ג.

בשנת 1992 נחקק חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית שהגביל את היכולת של הממשלה להגדיל את יחס החוב-תוצר, ובשנת 2000 ירד החוב ליחס של 79% לתל"ג. כתוצאה מהאינתיפדה השנייה ומשבר כלכלי עלה החוב בשנת 2003 ליחס של 93% מהתל"ג. בשנת 2004 קבע שר האוצר בנימין נתניהו בהוראת שעה את "כלל ההוצאה", שהיווה מגבלה נוספת על היכולת של הממשלה להעלות את הגירעון, אך משנת 2013 נחקקת מדי שנה הוראת שעה שלמעשה מאיינת את הוראות החוק להפחתת הגירעון והוראות "כלל ההוצאה".

בתחילת שנת 2000 עמד החוב הלאומי על כ-370 מיליארד ש"ח ובשנת 2019 צמח החוב הלאומי לכ-750 מיליארד ש"ח, בגינם שולמו בשנה זו כ-39 מיליארד ש"ח לכיסוי הריבית בלבד. עם זאת, בשל הצמיחה בכלכלת ישראל ירד יחס החוב-תוצר בשנת 2019 ל-60% בלבד ביחס לתל"ג, וסוכנות דירוג האשראי S&P העלתה את דירוגה של ישראל מ-Aּּּּּ+ ל-AA-, עובדה שמפחיתה את שיעור הריבית שישראל צריכה לשלם על החוב.

יעד הגירעון שנקבע לשנת 2019 הוא 2.9% מהתוצר בעוד שהגירעון הגיע בפועל לכדי 3.7%. בשנת 2020, בשל ההתמודדות עם מגפת הקורונה בישראל יחס החוב של ישראל זינק מ-60% ל-73%. הגירעון היה 11.7% מהתוצר. הגירעון החל להצטמצם במהלך 2021. במאי 2022 פורסם כי הגירעון עומד על 0.6%.

תקציב דו-שנתי
בחוק יסוד: משק המדינה נקבע "התקציב יהיה לשנה אחת". בשנת 2009 נחקק, כהוראת שעה, חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), שנועד לאפשר חקיקת תקציב דו-שנתי. בשנת 2010 הוארך תוקפה של הוראת שעה זו בשנתיים נוספות. נגד שיטה זו, של שינוי חוק יסוד בהוראת שעה, הוגשה עתירה לבג"ץ. העתירה נדחתה, אך הנשיאה דורית ביניש ציינה בפסק דינה: "מוטב יהיה אם בעתיד תימנע הכנסת מלעשות שימוש בהוראות שעה לתיקון הוראות חוקתיות. מכל מקום, כל עוד לא נקבע המתווה לחקיקה, לתיקון ולשינוי של חוקי יסוד, יש להותיר הליך חקיקה מסוג זה למקרים חריגים, קיצוניים וייחודיים, וזאת משום מעמדם של חוקי היסוד". חרף הסתייגות זו, גם לשנים 2013–2014 נקבע תקציב דו-שנתי, וכך גם לשנים 2015–2016 ואחריהן לשנים 2017–2018. בשנת 2016 הוגשה עתירה נוספת, המבקשת לבטל את הוראת השעה לשנים 2017 ו-2018 משום שהתקבלה בחוסר סמכות. העתירה לביטול הוראת השעה נדחתה, אך בג"ץ הוציא התראת בטלות, לפיה "אין עוד מקום לתקן את חוק היסוד ולכונן תקציב שאינו חד-שנתי על דרך הוראת שעה; וככל שכך ייעשה, צפוי הוא לביטול על פי התראה זו."

לקריאה נוספת 
 
 לאה אחדות, מישל סטרבצ'ינסקי ואביה ספיבק, תקציב המדינה לשנים 2015—2016 לנוכח צורכי המשק לפי המדד החברתי החדש. הוצאת מכון ואן ליר, 2016.
 לאה אחדות, מישל סטרבצ'ינסקי ואביה ספיבק, תקציב המדינה לשנים 2017–2018: האם מוצתה ההורדה במשקל ההוצאה הממשלתית בתוצר? ניתוח של תקציב הביטחון והתקציבים האזרחיים, הוצאת מכון ואן ליר, 2017.
Nadav Dishon, Temporary Constitutional Amendments as a Means to Undermine the Democratic Order: Insights from the Israeli Experience, 51(3) Israel Law Review 2018.

קישורים חיצוניים 
 אתר "מפתח התקציב" (הוקם על ידי הסדנא לידע ציבורי)
 חוק יסוד - משק המדינה, באתר הכנסת
 אתר אגף התקציבים במשרד האוצר עם תקציבי שנים קודמות, תקציב השנה הנוכחית, ועוד
 אבי בן בסט ומומי דהן, 2006. מאזן הכוחות בתהליך התקצוב, המכון הישראלי לדמוקרטיה
 
 
 קרין תמר שפרמן, הכנסת, הממשלה ותהליך התקצוב בישראל, פרלמנט 56, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
 
 
 עושים פוליטיקה הבלוף הגדול של תקציב המדינה – חה"כ סתיו שפיר על האמת מאחורי התקציב, באתר עושים היסטוריה, 26 במרץ 2017
 שאול אמסטרדמסקי, כשההפרטה מתקרבת לאגף התקציבים, הבלוג תחשוב טעים, יהיה טעים, 19 בדצמבר 2013
 
 
 
 
 פיסקלי דיגיטלי של משרד האוצר
 Wages - הנגשה דיגיטלית של דוח הוצאות השכר בשירות המדינה ובגופי הביטחון
  דיונים על תקציב המדינה, 1964, באתר ארכיון הסרטים הישראלי בסינמטק ירושלים

הערות שוליים

ישראל: פוליטיקה