התחדשות עירונית

התחדשות עירונית היא שם כללי לתהליך התערבות באזור עירוני ריק או מדורדר ברמה כלשהי מבחינה פיזית, חברתית או כלכלית. במהלך ההתערבות האזור מתחדש והופך לרקמה עירונית פעילה. בישראל, בעשור השני של המאה ה-21, הורחב השימוש במונח. כדי לתאר תהליכים של פינוי-בינוי במרכזי הערים הוותיקות. 

ערים הן מרחבים המשתנים כל העת באופן פיזי, תרבותי, פוליטי וכלכלי. תהליכים של התיישנות או השתנות במרחב העירוני משקפים את השינויים החברתיים של התקופה. התחדשות עירונית היא ניסיון להפוך את תהליך ההתיישנות, הקיפאון או הדרדור של אזורים עירוניים באמצעות שיפור ושדרוג מערך התשתיות, המגורים וחיזוק הכלכלה המקומית ולהביא לשינוי במרחב העירוני הקיים.

תהליכי התחדשות עירונית אינם חפים מאינטרסים כלכליים, חברתיים ופוליטיים, שכן הם יוצרים העלאת ערך של מקום עירוני קיים באמצעות תמריצים כלכליים (ליזמים וחברות) בצורה של תוספת בנייה למגורים והוספת שימושי קרקע. אלו מניעים לעיתים קרובות משיכה של אוכלוסייה חדשה, לעיתים על חשבון האוכלוסייה הישנה, בתהליך שנקרא ג'נטריפיקציה.

רקע היסטורי 
באירופה של המאה ה-19 הוחל יישום עקרונות של התחדשות עירונית, תוך סילוק שכונות עוני וכן שיפור תנאי מגורים של אוכלוסיות חלשות, אשר תכליתן הכללית היא חיזוק המרקם העירוני שנפגע כתוצאה מקיומו של אזור עוני. לדוגמה, באנגליה, גרמה המהפכה התעשייתית לבניית ערים באופן מואץ ולכניסת אנשים רבים לתוך הערים, בעיקר בחיפוש אחר פרנסה. בעקבות כניסה של אנשים בכמות גדולה לתוך הערים, נוצר חוסר בתשתיות מגורים; מעמד הפועלים הנמוך, אשר סבל עוני וחרפה, חי בתנאי תברואה קשים, שהביאו גם להתפרצות של מחלות. מהות עקרון ההתחדשות העירונית באנגליה בא לפתור את בעיית התברואה ותנאי החיים הקשים בהם חיו התושבים בשכונות העוני, ויציקת תוכן ערכי אנושי לתוך האוכלוסייה על ידי שיכונה במגורים נאותים יותר.

התחדשות עירונית החלה להתרחש במדינות המפותחות בשלהי המאה ה-19 והגיעה לשיאה במחצית המאה ה-20, בעיקר בצורת בנייה מחדש (פינוי בינוי של היום). גישה זו הטביעה חותם על תצורתו של הנוף העירוני המודרני בערים רבות ברחבי העולם. משנות ה-30 ועד שנות ה-70 הדרך הנפוצה להתחדשות עירונית הייתה פינוי אזורים ישנים ומוזנחים ובנייתם מחדש; סיבה עיקרית לכך הייתה התמודדות עם ההרס שנגרם כתוצאה ממלחמת העולם השנייה, אך גם ביסוד התוכניות האלו עומדת ההנחה ששכונות מצוקה הן מפגע חברתי וסביבתי, וכי היעלמותן תביא לשינויים חברתיים ולשגשוג אזורי. במהלך השנים נמתחה ביקורת על תוכניות פינוי בינוי, בטענה שהן לא פתרו מצוקות חברתיות אלא רק העתיקו את האנשים לאזורים אחרים בערים. במקרים רבים תוכניות אלו הקטינו את מלאי הדירות המתאימות לאוכלוסייה החלשה וגרמו לעליית מחירי הדירות בעיר. 

החל משנות -70 חל שינוי באסטרטגיות ההתערות של ממשלות ורשויות בהתחדשות העירונית, שינוי שנבע מכישלון תוכניות פינוי-בינוי, לצד הידע שנצבר על אודות תהליכים חברתיים שונים. כמו כן, עלתה המודעות לצורך בחיזוק תושבי השכונות אזורי המצוקה עצמם ולא באמצעות פינויים למקומות אחרים. האסטרטגיות החדשות מדגישות את ההתערבות הרב-תחומיות בשכונה המתייחסת לכמה היבטים: הצד הפיזי של המבנים, תעסוקה לתושבים, ושירותים ציבוריים בשכונה

מגמות בהתחדשות עירונית 

ישנן גישות שונות לדרכים בהן ניתן ליישם התחדשות עירונית:

 פינוי בינוי – הריסת מתחמים קיימים, לרוב הנמצאים במצב תשתיתי ירוד, ובניית מתחמים חדשים במקומם, תוך ציפוף המרקם הקיים: תוספת דירות, שיקום תשתיות בסביבת המתחם (תחבורה, ביוב, חשמל) ופיתוח נופי (גנים ציבוריים). כדי ליישם את שיטת הפינוי-בינוי, מתפנים הדיירים המקומיים (בהליך מוסכם ומתואם מראש) למתחם חלופי לתקופת הבנייה. בתום בניית המתחם מחדש אמורים התושבים לחזור לדירה שקיבלו בהסכם במתחם החדש. בשל שדרוג המתחמים לעיתים עולות הוצאות התחזוקה והדיירים המקוריים או דיירים בעלי מאפיינים סוציו-אקונומי דומה לא תמיד יכולים לשאת בהוצאות. לצורך פתרון בעיה זו, משולבים בפרויקטים דירות במסגרת "דיור בר השגה" ודירות בגדלים שונים כך שתמהיל האוכלוסייה החי במקום יהיה מגוון. בתהליך זה מתקבלים אזורים במרכזים עירוניים קיימים בעלי תשתיות חדשות ומגורים ועסקים המספקים איכות חיים גבוהה יותר ממנה נהנים גם הדיירים וגם הסביבה העירונית הרחבה.
 שדרוג ושיקום מתחמים קיימים – שדרוג של מתחמי מגורים, מסחר או תשתיות קיימות בתוך הרקמה העירונית הקיימת. דוגמה לכך הוא פרויקט שיקום שכונות (1977), במסגרתה שוקמו שכונות מצוקה עניות בתוך הערים. השיקום כלל מבני מגורים, חינוך ותשתיות. דוגמה לפרויקט שדרוג ושיקום תשתיות הוא פארק ההיי-ליין בניו-יורק: שדרוג ומתן שימוש מחדש לתשתית רכבת ישנה שעברה בתוך העיר והפיכתה לפארק וטיילת. שדרוג התשתית והכנסת תוכן חדש לשימוש בה הביא להתחלה של התחדשות בכל השכונה ובניית מתחמי מגורים חדשים כמו גם מינוף כלכלי ותיירותי לשכונה כולה. גישה זו מאפשרת לדיירים להישאר בבתיהם בזמן שדרוג המבנים, כלומר אינה מחייבת פינויים. לרוב הדיירים מקבלים זכות להרחבת הדירה הפרטית ומקבלים שדרוג בתשתיות של המבנה (מים, חשמל, חיזוק מבני) ובתשתיות של הסביבה (השטחים הפתוחים, חניות, כבישים). היתרון של השארות הדיירים בבניין בזמן השדרוג יכול להוות גם חסרון שכן המשמעות היא לגור במתחם בנייה לתקופה שאינה ידועה מראש. יתרון נוסף לגישה זו היא האפשרות לבצע פעולת שדרוג נקודתית בעיר מבלי לפגוע באופן בוטה במהלך החיים בעיר.
 עיבוי בינוי – הגדלת ניצול הקרקע במתחם מגורים קיים. כולל הגדלת המבנים לרוחב (הגדלת הדירות הקיימות) ולגובה (הוספת דירות חדשות). בעיבוי בינוי לרוב לא תהיה הגבלה מראש לאחוז העיבוי המותר שכן מותנה במיקום ובצרכי האוכלוסייה במקום. גישה זו דורשת שדרוג של התשתיות הקיימות בסביבת המתחם על מנת להתאימן לגידול בצפיפות הנובע מהעיבוי המתחמי.

התחדשות עירונית בישראל
יוזמות ממשלתיות להתחדשות עירונית בישראל החלו בשנות השישים. בשנת 1960 הוקמה חברת אחוזות החוף במטרה לפתח את שכונת מנשייה על גבול תל אביב יפו כאזור עסקים. בשנת 1961 הוקמה החברה לפיתוח יפו העתיקה על ידי ממשלת ישראל ועיריית תל אביב-יפו, במטרה לשקם את יפו העתיקה, אזור שבאותה עת היה מוכה זנות ופעילות עבריינית. בשנות ה-60, ביוזמה של הקבלן אריה פילץ, הוקם בתל אביב במקום צריפי שכונת "נורדיה" שפונתה ה"דיזנגוף סנטר".

בשנת 1966 הוקמה החברה לפיתוח מזרח ירושלים במטרה לפתח ולשקם את אזור מזרח ירושלים דאז; אזור שכונות ימין משה, משכנות שאננים ומתחם חוצות היוצר, בגבול שביתת הנשק עם ממלכת ירדן (קו התפר העירוני שחצה את העיר בין 1948 ל-1967). שניזקו בזמן מלחמת העצמאות. בשנת 1968 הוקמה החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים ובשנת 1972 חברת קרתא - חברה לפיתוח מרכז ירושלים שהוקמה למטרות חידוש, שיקום ופיתוח אזור ממילא וסביבתו.

הפרויקט לשיקום שכונות 

באוקטובר 1977, הכריזה ממשלת ישראל השמונה עשרה על פרויקט שיקום שכונות לפתרון מצוקת הדיור בישראל תוך חמש שנים, והנחתה את משרד השיכון להכין תוכנית מפורטת לביצוע. עלות המיזם הוערכה ב-1.2 מיליארד דולרים, חלק מהסכום מתרומות יהודים בעולם באותו חודש פרסם משרד השיכון תוכנית לשיקום 160 שכונות, כולל שתי שכונות עם אחוז גבוה של אוכלוסייה ערבית. התוכנית שמה דגש על בנייה ושיקום, אך כללה גם תוכניות חינוכיות וחברתיות.

לפרויקט היו שתי מטרות עיקריות: צמצום פערים חברתיים-כלכליים בחברה הישראלית וייצוב השכונות ומניעת הידרדרותן בעתיד. בשנת 1977 הוכרז הפרויקט כפרויקט לאומי, הוגדרו מחדש מטרותיו ועקרונותיו והיקפו גדל במידה רבה. התוכנית הראשונית כללה גם תוכניות לפינוי שכונות והעברת תושביהם.

פינוי בינוי שכונות עוני 
בעיית משכנות העוני בישראל הייתה קיימת כבר עם קום המדינה, אך הניסיון הראשון להתמודד עם מצוקתן החל רק בשנות ה-60 עלתה בעיית שכונות העוני והמצוקה לתודעת החברה הישראלית, והיא נתפסה כבעיה לאומית. על מנת לטפל בבעיה, הוקם משרד השיכון, שהופקד על טיפול בנושא.

בשנת 1961 הוקמו חמש חברות עירוניות-ממשלתיות לפינוי שכונות עוני בערים הגדולות: בירושלים ("פרזות"), בתל אביב ("חלמיש"), בחיפה ("שקמונה"), וכן בפתח תקווה וברמלה-לוד.

כחלק מהגדרת תפקידן, נקבע כי עליהן לאתר אזורי שכונות מצוקה, לפנותם מתושבים ומבניינים ולדאוג למגורים חלופיים עבור המפונים. בשנת 1963 פורסם על ידי שר השיכון, יוסף אלמוגי, מסמך ממשלתי בנושא "תוכנית לבינוי ופינוי משכנות העוני בישראל". התוכנית הציעה פתרון מקיף וכולל בקנה מידה ארצי לטיפול ומיגור בשכונות העוני על בעיותיהן השונות. מטרת התכנית הייתה השבחת ערכי הקרקעות העירוניות המרכזיות, הבנויות בבנייה רעועה וצפיפות דלילה, תוך יצירת חידוש עירוני ושיפור תנאי הדיור לתושבים.

זמן קצר לאחר הקמת המשרד לבינוי ושיכון העבירה הממשלה את חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, ה'תשכ"ה-1965 שנחקק בעקבות מסקנות ועדת אלמוגי. על פי החוק, הוקמה "הרשות לבינוי ופינוי אזורי שיקום" שתפקידה היה לטפל במצוקת הדיור ברחבי ישראל, וניתנו לה סמכויות לפנות שכונות עוני בכפייה, ללא הסכמת תושביהן. הרשות נכשלה במשימתה ופורקה בשנת 1975.

העיר התחתית, חיפה 
בעשור האחרון העיר התחתית בחיפה נהנתה מתנופת פיתוח ושיקום תשתיות. נכון ל-2015, היו יותר מ-50 פרויקטים מצויים בהליכי בנייה בשלבים שונים. לפי מינהלת העיר התחתית, עד לפני שנות ה-80 של המאה ה-20 היה האזור מקום הומה אדם, מסחר, תעסוקה, תרבות ובילוי. אך סגירת שער פלמר מהנמל, לצד התפתחות הכרמל והקניונים, הביאו להתדרדרות אזור זה. בעלי עסקים ודיירים החלו לעזוב, ונותרו באזור בעיקר אלו שלא הייתה להם ברירה אחרת. עיריית חיפה שמה לעצמה למטרה "להחזיר עטרה ליושנה" בעיר התחתית, ולהשיב אותה לשמש כמרכז עסקים עירוני, שוקק וחי. תחילה, קבעה העירייה כי ההתחדשות העירונית תהיה מושתתת על פעילות אקדמית וסטודנטיאלית, והשקיעה מאמצים בהקמת "קמפוס הנמל" של אוניברסיטת חיפה וכן מכללות נוספות בעיר התחתית. בתוך הקמפוס הוקמו גם מעונות סטודנטים, שהביאו כ-1,800 סטודנטים להתגורר בעיר התחתית. בהמשך השקיעה העירייה באירועי תרבות ובשיפור התשתיות.

זכויות דיירים 
תחום ההתחדשות העירונית בישראל, בעיקר פרויקטים של פינוי בינוי ותמ"א 38, הוא תחום חדש יחסית. דיירים ובעלי דירות במתחמים שנחשבים מתאימים לביצוע פרויקטים כאלו הם בדרך כלל אוכלוסייה חלשה, אנשים שאין להם יכולת לגור במקום מפותח יותר.

לכן, כאשר יזם כלשהו או כשהרשות המקומית (העירייה בדרך כלל) מחליטים להניע פרויקט כזה, בעלי הדירות נשארים חשופים לניצול חוסר הידע שלהם והעדר הכוח. החוק גם מאפשר ליזמים להתקדם עם הפרויקט, אם יש להם רוב של חתימות מדיירי הבניין ודייר שמתנגד לפינוי, אך הוא בעמדת מיעוט, חשוף לתביעה משפטית מצד הדיירים האחרים שהזכות הקניינית שלהם נפגעת כתוצאה מההתנגדות של אותו דייר ומניעת שדרוג הנכס שלהם וטיפוח האזור כולו.

עם השנים, ההתחדשות העירונית הפכה לכלי יעיל להתמודדות עם בעיית יוקר המחיה והמחסור ההולך וגובר בשטחים ריקים לבנייה חדשה בערים בישראל. במקום לבנות בשטח חדש אך מרוחק ממרכז העיר, מפנים דיירים מבתיהם ובונים במקומם בנייני דירות גבוהים יותר, חדישים יותר, העומדים בתקנים החדשים להתמודדות עם מצבים ביטחוניים (ממ"ד) ורעידות אדמה.

הדיירים שמפונים, מקבלים בתמורה דירה חדשה בבניין החדש שייבנה, הכולל ממ"ד ולעיתים חניה פרטית ושלל הטבות נוספות מהיזם, תלוי במשא ומתן שקיימו עמו בטרם החל הפרויקט.

ממשלת ישראל החליטה להסדיר את תחום ההתחדשות העירונית, כדי לייעל את התהליך ולהסיר חסמים ביורוקרטיים. בין יתר המטרות, ישנה גם זו של הגנה על הדיירים מפני שרלטנים (מאכערים) שמנסים להתעשר על חשבון זכויותיהם של בעלי הדירות באמצעות "מכירת חתימות" ליזמים המעוניינים להתחיל לפעול, תוך מתן תמורה נמוכה ככל האפשר לדיירים. לעיתים המאכער/ים בא/ים מתוך דיירי הבניין עצמו, במטרה למקסם תמורה עבור עצמם ללא ידיעת דיירים אחרים.

משרד השיכון פרסם לציבור את המדריך לדיירים לעקרונות התקשרות עם יזם בפרויקטים של פינוי בינוי. בנוסף, הוקמה בכנסת ישראל וועדה מיוחדת לדיון בהצעת חוק ממשלתית להקמת רשות לאומית להתחדשות עירונית. הדיונים בהצעת החוק הסתיימו ב-2016.

אופן התהליך
קיימות דרכים שונות בהן מתבצע התהליך. לעיתים הוא קורה באופן טבעי, ולעיתים ביוזמה של רשות ציבורית או גוף פרטי יזמי. מכנה משותף לרוב תהליכי ההתחדשות הוא עלייה באינטנסיביות של השימוש בקרקע, דרך ציפוף מכוון או טבעי של השימושים.

 דוגמה לתהליך טבעי היא שכונות שמזדקנות ומתדרדרות, ובמקום הדיירים הישנים, שעוברים למוסדות או הולכים לעולמם, נכנסות משפחות צעירות שמנצלות את המחירים הנמוכים. כאשר נאספות משפחות צעירות, מתחיל לחץ לכוון שיפור פיזי של השכונה, החייאת תשתיות חינוך ושירותים, ולעיתים גם הרחבת דיור.
 דוגמה לתהליך יזמי היא כאשר יזם שמזהה פוטנציאל בשכונה עם ניצול נמוך של הקרקע (בנייה נמוכה ומפוזרת), מנצל את המחירים הנמוכים, רוכש בית או מספר בתים סמוכים, ובונה בניין גבוה המממן גם את רכישת הבתים מבעליהם, וגם משאיר רווח בכיסו של היזם.
 דוגמה לתהליך המונע על ידי הרשות הוא פרויקט מרכזי בתחום ההתחדשות העירונית בישראל של משרד השיכון בשיתוף עם הרשויות המקומיות במתחמים שהוגדרו והוכרזו על ידי משרד השיכון. מטרתו של הפרויקט הוא לנצל את הקרקע בצורה יעילה יותר ולשפר את התשתיות העירוניות ולחדש את החזות של המתחם על ידי סלילת כבישים חדשים, תוספת מקומות חנייה לכלי רכב, שמירה על שטחים ירוקים ועוד. הדרך לעודד את היזמים היא שינוי תוכנית בניין עיר ולאפשר תוספת של זכויות בנייה ומתן הקלות ופטור מהיטל השבחה. פרויקט התחדשות עירונית פועל בשני מסלולים: מסלול פינוי בינוי בו מפונים דיירים מבתיהם לפי חוק פינוי-בינוי, ומסלול עיבוי בו לא מתבצע פינוי של אנשים מבתיהם.

שלבי התהליך 
 הערכה ואיתור - מציאת אזור בעיר בעל פוטנציאל להתחדשות על ידי בחינה של חוזקות וחוסרים בעיר. איתור נקודות חוזק לא מנוצלות שעליהן ניתן לבצע הליך התחדשות (לדוגמה: שיקום וחידוש העיר העתיקה בבאר שבע - שימור מבנים מהתקופה העות'מאנית, חידוש תשתיות, גנים)
 תכנון - יצירת מערכת תכנונית המשלבת בין חזון (רעיון), עקרונות תכנוניים (כמויות מגורים, מסחר, דרכים, גנים…) ושיתוף ציבור פרטי וקהילתי (מאפשר לתושבים להיות חלק מהליך התכנון ולהשפיע על התוצר הסופי). בשלב התכנון יבוא לידי ביטוי שילוב נושאים חברתיים, סביבתיים ומרחביים (מקרקעין).
 תקצוב - בשל מורכבות הפרויקטים של התחדשות עירונית, הנעשים באזורים בנויים, לרוב ידרשו הרשויות בהן מתבצעת ההתחדשות לגייס (בנוסף לכספי הציבור הנתונים ברשות הרשות) כספים מיזמים פרטיים, על מנת להבטיח את הצלחת והשלמת הפרויקט.
 יישום - שלב זה מביא לידי ביטוי את שלושת השלבים שקדמו לו ומעביר את החזון למציאות. מאחר שפרויקטים של התחדשות עירונית הם לרוב ארוכי-טווח ומשפיעים על חיי התושבים, נראה בהם ניסיון לשלב את הקהילה גם בהליך היישום ובכך לנסות ליצור תחושת שייכות לפרויקט ולמקום המתחדש.

ראו גם
מונחון גאוגרפיה עירונית
שימור מבנים
עירוניות מתחדשת
הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית

לקריאה נוספת 
● Chris Couch, Urban Renewal: Theory and Practice, Palgrave, London,1990

● Roberts, Peter; Sykes, Hugh & Granger, Rachel, Handbook for Urban Regeneration, Sage, 2000

קישורים חיצוניים

 התחדשות עירונית באתר משרד השיכון
 LCUD, אתר המציג פרויקטים ומאמרים בתחום ההתחדשות והעיצוב העירוני.
 כרמל חנני, צריך לחדש בהתחדשות עירונית, באתר אורבנולוגיה, המעבדה לעיצוב עירוני, 19 בנובמבר 2014
 עדי-אביגיל כהן ומיכל גומל-בלנק, המקום של הקהילה בהתחדשות עירונית, באתר אורבנולוגיה, המעבדה לעיצוב עירוני, 12 באוגוסט 2015
 
 
 
 
 
 אתר בנושא התחדשות עירונית בעולם
 הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים - החממה החברתית לדיור וקהילה (2015). התחדשות עירונית: בנייה של אסטרטגיות ומודלים להתחדשות מרחבים עירוניים: התחדשות עירונית 2015

הערות שוליים

ישראל: תכנון ובנייה

עיצוב עירוני

תכנון עירוני