הצעת חוק יסוד: החקיקה

הצעת חוק יסוד: החקיקה היא הצעה לחוקק חוק יסוד שיבהיר את סמכות הכנסת לחוקק חוקים, שיקבע את תהליכי החקיקה, שיגדיר את עליונות חוקי היסוד על פני חוקים רגילים, ויקבע את סמכות בית המשפט לבטל חוק הסותר הוראה בחוק יסוד.

על פי מגילת העצמאות יעדה של האספה המכוננת היה לקבוע חוקה, תוך חצי שנה מיום הכנסה לתפקיד – עד ל-1 באוקטובר 1948, שעל פיה יוקמו "השלטונות הנבחרים והסדירים של המדינה". משום שהאספה המכוננת הכריזה על עצמה ככנסת הראשונה יומיים לאחר הכנסה לתפקידה ומשום שלא נקבעה סמכות הכנסת לחוקק חוקים נותרה מדינת ישראל ללא חוקה. שינוי קל חל כשנחקק חוק יסוד: הכנסת שקבע שמקור כוחה של הכנסת בהיותה בית הנבחרים של ישראל אך נמנע מלציין את סמכותה לחוקק חוקים. תהליך חקיקת החוקים בישראל מתנהל לפיכך ללא בסיס איתן ומסתמך בעיקרו על תקנון הכנסת המגדיר את אופן חקיקת חוקים. גם סמכותו של בית המשפט לבטל הוראה שבחוק, כאשר היא סותרת חוק יסוד, לא נקבעה במפורש בחקיקה, אלא נקבעה בפסק דין של בית המשפט העליון, בעקבות חקיקתם של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק, במסגרת מה שמכונה המהפכה החוקתית. 

לפתרון בעיות אלה הועלו פעמים אחדות הצעות לחוק יסוד: החקיקה, אך הן לא הפכו לחוק.

ניסיונות לחקיקת חוק היסוד
פעמים אחדות הונחה על שולחן הכנסת הצעה לחוק יסוד: החקיקה. אף אחת מהן לא צלחה את תהליך החקיקה:
 בשנת 1975 הגישה הממשלה (בראשות יצחק רבין) בראשונה הצעת חוק יסוד: החקיקה. 
 בשנת 1978 הגישה הממשלה (בראשות מנחם בגין) בשנית הצעת חוק יסוד: החקיקה. 
 בשנת 1992 הגישה הממשלה (בראשות יצחק שמיר) בשלישית הצעת חוק יסוד: החקיקה. בהצעה זו הוצע על ידי ממשלת הליכוד כי בחינת תוקפו של חוק יסוד, כך לפי הצעת החוק הממשלתית, תעשה מן הטעם שנחקקו ברוב הדרוש או מן הטעם "שהם סותרים עקרון מעקרונות היסוד של מדינת ישראל". בחינת תוקפם של חוקים תעשה, כך נקבע שם, גם מהטעם שהם סותרים חוק יסוד.
 בשנת 1993 הגישה הממשלה (בראשות יצחק רבין) ברביעית הצעת חוק יסוד: החקיקה. 
 בשנת 2001 הגישה ועדת חוקה חוק ומשפט הצעת חוק יסוד: החקיקה. 
נסיונות נוספים לקדם את חקיקת חוק יסוד: החקיקה, כוללים:
 בשנת 2003 הוקמה ועדה בנושא חוקה וחוקי יסוד בראשות יעקב נאמן, ובה קביעה שפסילת חוק משום שהוא סותר הוראה בחוק יסוד היא רק בסמכות בית המשפט העליון בהרכב של תשעה שופטים, אך הכנסת תוכל לחזור ולחוקק את החוק ברוב של 70 ח"כים.
 בשנת 2012 החל שר המשפטים, יעקב נאמן, לקדם הצעה חדשה לחוק יסוד: החקיקה, ובה קביעה שפסילת חוק משום שהוא סותר הוראה בחוק יסוד היא רק בסמכות בית המשפט העליון בהרכב של תשעה שופטים, אך הכנסת תוכל לחזור ולחוקק את החוק ברוב של 65 ח"כים.
 בשנת 2017 החלו שרת המשפטים, איילת שקד ושר החינוך, נפתלי בנט, לקדם יוזמה נוספת לחקיקתו של חוק יסוד: החקיקה, ובו קביעה של התנאים המאפשרים לבג"ץ לפסול חוק, וכן פסקת התגברות, הקובעת שהכנסת תוכל לחוקק מחדש, ברוב של 61 חברי הכנסת, חוק שנפסל בבג"ץ.
בשנת 2021 נכללה בהסכמים הקואליציוניים הקמת ועדה בראשות שר המשפטים גדעון סער, במטרה לייצר הצעת חוק שתסדיר את היכולת של בג"ץ לפסול חוקים או חלקים מהם, ולקבוע באיזה מקרים הכנסת יכולה לעקוף פסילה של בג"ץ. בנוסף החוק ינסה להקשות על שינוי וחקיקה של חוקי יסוד.

נושאי הצעות החוק
הנושאים שנידונו בוועדת חוקה חוק ומשפט פעמים רבות, והוגשו לא מעט פעמים בנוסח דומה אך לא נתקבלו לבסוף, הם:
 סמכות הכנסת לחוקק חוקים – הבהרת סמכותה של הכנסת לחוקק חוקים, בניגוד למצב כיום בו היא מוגדרת כבית הנבחרים אך לא מוגדרות סמכויותיה, וסמכות החקיקה שלה נובעת מתקנון הכנסת שהוא תקנון עם תוקף משפטי חלש שכמעט ולא מגובה באמצעות החוק ומחייב רק את חברי הכנסת אך לא רשויות אחרות הדנות בחקיקת הכנסת.
 סמכות הכנסת לכונן חוקה – לאחר שהאספה המכוננת נהפכה לכנסת הראשונה ובתום מושבה, הועלו טענות שמשום שהכנסת הראשונה לא ניצלה את הסמכות שהקנתה לה מגילת העצמאות לכונן חוקה, ניטלה ממנה סמכות זו, ועליה להקים ועדה מכוננת שתורכב מאישי ציבור מקרב העם. בהוספת פסקה זו לחוק יסוד: החקיקה, תבהיר הכנסת שעדיין נתונה לה סמכות כינון חוקה שאותה ירשה מהאספה המכוננת, כאילו מושבה הוא מושבו.
 עליונות חוקי יסוד על חקיקה רגילה ועל הוראות הממשלה – כיום ההסדר המקובל והמקובע בתקנון הכנסת, שאינו מסמך משפטי חזק דיו, מגדיר את יחסי הכוחות בין החלטות המדינה השונות. בפסקה זאת יינתן תוקף משפטי חזק ומחייב לסדרי השלטון התקינים, בו ברור ונהיר כי הוראה אל לה לסתור חקיקת הכנסת (זולת אם היא נתקבלה מתוקף תקנות שעת חירום), וחקיקה רגילה אל לה לסתור חקיקת יסוד (זולת אם היא נחקקה תחת פסקת התגברות, ראו בהמשך).
 סמכות בית המשפט לבטל חוקים – כיום אין הסדר מפורש שמעניק לבית המשפט סמכות לבצע ביקורת שיפוטית על חוקים של הכנסת, ולבטלם; סמכות זו נגזרה כפרשנות במסגרת המהפכה החוקתית. בית המשפט נזהר מאוד כשהחליט לבטל אך סעיפים בודדים בחקיקת הכנסת עקב קבלה בלתי תקינה שלהם שיורדת לשורש העניין, או סתירתם השרירותית לפסקת ההגבלה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו או בחוק יסוד: חופש העיסוק, אך לפי עקרונות אלה מוסמך כל בית משפט בישראל לבטל חקיקה של הכנסת. מוצע שסעיף זה יגביל את סמכות ביטול החוקים של הכנסת לבית המשפט העליון בלבד. מוצע גם לחייב מספר מינימלי כדוגמת 9 שופטים בדיון שבו נשקל ביטול חקיקה ראשית.
 דרך קבלת חוקים – המצב כיום הוא שתקנון הכנסת מגדיר את הפרוצדורה לקבלת חוקים בכנסת. מוצע שפסקה זאת תסדיר את הליך קבלת החקיקה, תחייב רוב מסוים של חברים בבית על מנת לאשר חקיקה רגילה, וכן תדרוש מספר מינימלי של תומכים בקבלה או שינוי של חוק יסוד על מנת לאשרו (המספר המוצע בדרך כלל הוא 70). סעיף זה גם דורש שחוקי יסוד ישונו או יבוטלו רק בחוק יסוד אחר, ולשם כך מחייב לקבל חוקי יסוד בארבע קריאות (בניגוד לשלוש קריאות כיום), כך שבקריאה ראשונה (טרומית) יידרש רוב של החברים הנוכחים במשכן הכנסת, ובקריאה השנייה והשלישית רוב מיוחס כלשהו. הקריאה הרביעית נועדה לעורר את מודעות הציבור בישראל להצעת חוק היסוד ולאפשר זמן לקיום שיח פוליטי בציבור על הצורך שבחוק היסוד, מוצע שבין הקריאה השלישית לרביעית תעבור תקופה של חצי שנה בה לא תעלה ההצעה לקריאה אחרונה.

טיעונים בעד ונגד חוק יסוד: החקיקה

טענות המצדדים בהצעת חוק היסוד
תומכי הצעת חוק יסוד: החקיקה מצביעים על מבנה משפטי רעוע שעליו נשענת הכנסת בבואה לחוקק חוקים ולהסדיר את יחסי השלטון בינה לבין הממשלה ובית המשפט העליון. המבנה הקיים כיום מאפשר לכנסת לחוקק חוקים מכורח היותה בית הנבחרים של העם (על פי חוק יסוד: הכנסת) ולא כיוון שהוסמכה לזאת. חקיקת חוק יסוד: החקיקה תקרב את ישראל למשפחת העמים הנאורים בה שוררת כבר חוקה המגדירה את יחסי רשויות השלטון במדינה ואת סמכותם (למשל, בחוקת ארצות הברית ניתנות בפירוש כל סמכויות החקיקה לקונגרס). חוק יסוד: החקיקה, שאמור להוות חלק מרכזי בפרק סדרי המשטר בחוקה העתידית לישראל חסר עד כה, ובמקומו מוגדרת סמכות הכנסת לחוקק מתוקף תקנון הכנסת שזה בלבדו אינו מסמך בעל ערך משפטי מחייב שכן הוא אינו מעוגן בחקיקה בעצמו. יתרה מזאת, תומכי הצעת החוק מודאגים מהמצב השורר היום שבו בתי המשפט בישראל, על כל דרגיהם, יכולים לפסול חוקים של הכנסת בפסיקה המתקבלת אף על ידי שופט אחד, ואף סמכות זו שנטלו בתי המשפט בישראל אינה מפורשת בחוק כלשהו. נוצר מצב מסוכן שבו חקיקת הכנסת יכולה להתבטל למפרע בידי בתי המשפט בישראל, ואם לא די בזאת, התקנות לשעת חירום מעניקות גם לממשלה סמכות לבטל חקיקה של הכנסת שלא קיבלה מידיה הגנה מפני תקנות אלו.

המצדדים מציעים כפשרה הוספת פסקת התגברות (או פסקת הסתייגות) לסעיפי חוק היסוד שיאפשרו לכנסת למשך תקופה מוגבלת (מוצע שבין 5 ל-10 שנים) לחוקק חוקים הסותרים את חוקי היסוד על אף עליונותם, אם צוין הדבר בפירוש. כמו כן תינתן האפשרות לכנסת לחוקק חוקים לתקופה מוגבלת (מוצע ש-4 שנים) שיבטלו פסיקות של בית המשפט העליון המבטלות חוק או הוראה הסותרים חוק יסוד. אין הסכמה האם על סעיף זה להיות תקף לתקופה מסוימת או להישאר על כנו. כמו כן אין הסכמה באשר למועד שבו הסעיף יאבד מתוקפו – האם לאחר תקופה מסוימת הוא יחדל מתוקפו זולת אם רוב מיוחס החליט להאריכו, או שמא הוא ימשיך להתקיים כל עוד רוב מיוחס לא החליט להסירו.

טענות המתנגדים להצעת חוק היסוד
בכנסת קמו קבוצות שונות המתנגדות לניסיונות החוזרים ונשנים להעלות את הצעת חוק היסוד לאישור בכנסת.
בין המתנגדים נמצא מחנה החרדים המאמינים שקבלת חוק היסוד עלולה להוביל מתחת לפני השטח ליצירת של חוקה שתהיה מושתתת על חוקי היסוד.

מחנה מתנגדים אחר, אם כי לא מגובש, הם חברי כנסת מכל גוני הקשת הפוליטית החוששים מאיבוד כוחם הרב לטובת בית המשפט העליון והקשחת הדרכים להעלות ולהעביר הצעות חוק ברוב מקרי, ובפרט הצעות חוק פרטיות שלרוב סיכויי קבלתן הוא אפסי (כאשר הממשלה אינה תומכת בהן). אילו נתקבלה הצעת חוק יסוד: החקיקה בשנות ה-70, עת הוצעה לראשונה, ניתן להניח בסבירות גבוהה שחוקי יסוד חשובים נוספים כמו חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק לא היו מגיעים כלל להצבעה בקריאה שנייה, שלישית ורביעית, והמהפכה החוקתית לא הייתה יוצאת לדרכה מעולם.
כדברי יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת ה-16, ח"כ מיכאל איתן בדיוני הוועדה במטאפורה על חששות חברי-הכנסת: "תנו להם לחברי הכנסת לא לזרוק את המפתחות במכה אחת לים. תנו להם להעיף את זה ככה, בגובה גבוה, אולי הם יספיקו לרוץ ולתפוס את זה בשנייה האחרונה, ולזרוק את זה עוד פעם. אבל אל תגידו להם, תשמעו, תזרקו את זה ישר לתוך המים ולא תוכלו יותר להוציא את זה לעולם, כי הם לא ירצו."

טיעון נוסף נגד החוק הוא שהגדרה ברורה וחוקית של סמכות הכנסת לחוקק חוקים והבהרת ההיררכיה בין חוקי היסוד לחוקים רגילים ולהוראות תקטין את השפעתן של תקנות לשעת חירום הנובעות ממצב החירום השורר בישראל. כמו כן, אם ייחקק חוק יסוד: החקיקה, יהפכו אוטומטית חוקי יסוד אחרים שאינם מוגנים מפני תקנות לשעת חירום, כגון חוק יסוד: מבקר המדינה וחוק יסוד: מקרקעי ישראל, לבני הגנה ובכך תוגבל משמעותית האפקטיביות של התקנות לשעת חירום, שיוכפפו מעתה לשורה של חוקי יסוד, המונעים מן הממשלה להתקין תקנות שרירותיות הפוגעות בסדרי מנהל תקין ובזכויות האדם.

טיעון נוסף נגד חקיקת חוק יסוד: החקיקה היא הטענה שהוא מהווה חוקה בזעיר אנפין. החוק מסדיר את החלק הפרוצדורלי של קבלת חוקים על ידי הכנסת, את עצם סמכותה לקבל חוקים, את היררכיית החוקים ואת סמכות בית המשפט לפסול חוקים. נושאים אלה אמורים להיות מוסדרים בחוקה, ואם חוק היסוד המוצע היה מאוגד לחוקה, הוא בוודאי היה הפרק המעשי של החוקה שנותן לה תוקף ועליונות על פני חקיקה רגילה, צווים, פקודות ותקנות. לכן, בעצם קבלתו הוא מונע את הכנסת מלבטלו בדרך רגילה על ידי רוב רגיל ומשדרג באופן אוטומטי שורה של חוקי יסוד למעמד משפטי רם יותר מחקיקה רגילה, ובכך הופך את חוקי היסוד האלו לפרקים בני תוקף בחוקה שעדיין לא גובשה. לכן קבלת חוק יסוד: החקיקה תיצור למעשה מצב חדש בו יש למדינה חוקה אך היא אינה מאוגדת למסמך אחיד. בנוסף לכך, בניגוד לחוקה שמכוננת בדרך כלל על ידי גוף מכונן שנוצר אחרי הפיכה, מהפכה או החלטה להקמתו בידי ממשל מסוים, החוקה הזו תחוקק על ידי בית הנבחרים הרגיל של המדינה ולא תובא לאישור במשאל עם כנהוג בחוקות מקובלות אחרות בעולם.

ראו גם
חוק יסוד
הכנסת
החקיקה בישראל

קישורים חיצוניים
 הצעת חוק יסוד: החקיקה, באתר הכנסת
פרק שמיני: החקיקה, באתר "חוקה בהסכמה רחבה", של ועדת חוקה חוק ומשפט

דיון ציבורי בהצעות החוק לדורותיהן:
 , 
 
 
 
 
 
 
 
 
 אורי צפורי, חוק יסוד 'החקיקה': מלכודת הדבש של בנט ושקד, באתר "מידה", 26 בדצמבר 2017

הערות שוליים

ישראל: הצעות חוק
חקיקה
ישראל: משפט חוקתי
ישראל: פוליטיקה
מדע המדינה