חוק יסוד: מקרקעי ישראל

חוק יסוד: מקרקעי ישראל הוא חוק היסוד השני שהתקבל בכנסת. חוק היסוד נחקק ב-19 ביולי 1960, א' באב ה'תש"ך, על ידי הכנסת הרביעית.

החוק מבטיח שהבעלות על נכסי מקרקעין של מדינת ישראל לא תוכל להעבר על ידי מכירה או בדרך אחרת. חוק היסוד חל על נכסי מקרקעין ("קרקע, בתים, בניינים וכל דבר המחובר לקרקע חיבור קבע") של המדינה הכוללים 93% משטח ישראל, בהם נכללים גם אדמות של רשות הפיתוח ושל קרן קיימת לישראל שאדמותיה הם 17% משטחי מקרקעי ישראל, כלומר למדינה בעלות אבסולוטית על הקרקעות, ולאזרחי המדינה יש זכויות במקרקעין לפי הכללים הקבועים בחוק.

ניתן לקבוע בחוק סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שבהם תתאפשר העברת בעלות, חרף ההגבלה שבחוק יסוד זה.

הרקע לחוק ומטרותיו 
במקור הוצע בשם "חוק יסוד קרקעות העם", על ידי חבר הכנסת נ' לוין בשנת 1959. עיקר החוק טוען, כי רוב הקרקעות בישראל (כ-93 אחוזים) הן בחזקת הממשלה או ארגונים כגון הקרן הקיימת לישראל, והעברת הבעלות עליהן לא תתאפשר מלבד מקרים חריגים: "מקרקעי ישראל, והם המקרקעים ברשות המדינה, הרשות לפיתוח או הקרן הקיימת לישראל, הבעלות עליהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת". במקור, אחד סעיפי החוק הורה על הקמת "מינהל מקרקעי ישראל" – גוף אשר ינהל את הקרקעות המוזכרות לעיל. מנהל זה הוחלף ב-1 בינואר 2010 ברשות מקרקעי ישראל.

רוב השטחים הפרטיים, מתוך 1500 הקילומטרים הרבועים שמהווים את שבעת האחוזים שללו מתוך הקרקע, נמצאים באזורים עירוניים, בעיקר במרכזם. זאת מכיוון שאותן רשויות אשר קנו את השטחים קנו אותם בעיקר מחוץ לשטחים העירוניים. למרות זאת, מחצית מהשטחים העירוניים נמצאים עדיין בבעלות המדינה. ההגדרה של "מקרקעין" בחוק אינה נוגעת לקרקע בלבד – לפי סעיף 3 של החוק, ההגדרה של מקרקעין היא "קרקע, בתים, בניינים וכל דבר המחובר לקרקע חיבור קבע". עם זאת, לא מדובר בנוסח המקורי על הזכויות של השימוש בקרקע – דבר שיכול להציע את הרעיון שהקרקע המדוברת היא רק קרקע בבעלות ישירה השל המדינה, ולא קרקע שלמדינה יש זכויות שימוש פחותות בה. עם זאת, ההנחה במינהל מקרקעי ישראל היא הפוכה בסוגיה זו.

החלוקה הפנימית של הקרקע שנכללת בחוק היא בין קרקע בבעלות מדינה, שמהווה 72 אחוזים (14,100,000 דונמים) מכלל הקרקע, קרקע שכוללת בין היתר את כל הקרקעות ללא בעלים פרטיים על פי חוק נכסי המדינה מ-1951. בין היתר, מדובר גם בקרקע שהיא עיזבון פרטי ללא יורש.

לגבי הסמכות בניהול הקרקע, אף על פי שסעיף 2 אומר שהמדינה תקים את מינהל מקרקעי ישראל על מנת לנהל את קרקעות המדינה כפי שציינו קודם, סמכויות דומות נמצאות גם בידי הממשלה מכורח חוק נכסי המדינה משנת 1951. עם זאת, כאשר הממשלה רוצה לבצע מכירה או העברה אחרת של שטח העולה על 100 דונם, דרוש אישור של "מועצת מקרקעי ישראל". לפי החוק, יש שבעה מקרים בהם ניתן להעביר בעלות על הקרקע: בניהם, מקרים של חוב שנוצר לפני כתיבת החוק, פיצוי על קרקעות שהופקעו כתוצאה ממנו, יישור של נחלות, העברה פנימית בין הגופים האחראיים על הקרקע הציבורית בינם ובין עצמם. כנראה, שסמכות הממשלה להעברת קרקע או מכירתה שמופיעה בסעיף ב(1) מוגבלת על ידי שבעת הסעיפים האלה של חוק מקרקעי ישראל.

העיקרון הכללי שעומד מאחורי החוק, וחוקים נוספים לפניו, הוא עקרון השארת קרקעות ארץ ישראל בידיים ציבוריות. רעיון זה הועלה עוד בשנת 1901, בקונגרס הציוני החמישי, והתקבל באופן כללי בהסכמה רחבה לאורך השנים גם בכנסת ישראל. בין היתר, בדיונים המעטים שנעשו על נושא זה, נטען שמדובר ברעיון עוד מתקופת התנ"ך והוא מופיע בפסוק "והארץ לא תימכר לצמיתות, כי לי הארץ" (). בנוסף ניתנה גם הצדקה סוציאליסטית, בטענה שבעלות לאומית על הקרקע נדרשת לבניין משטר שוויוני. לבסוף, הועלה גם הטיעון שהדבר יחזק את הקשר ליהודי התפוצות, שלהם חלק בקניין האדמות בארץ. לבסוף ניתנו שיקולים ניהוליים גרידא: ניהול הקרקע יהיה יעיל יותר, תוכניות מתאר כלליות יהיו קלות יותר להוצאה לפועל, ופיתוח הקרקע יהיה קל יותר. נימוק נפרד מכל הנימוקים הקודמים הוא מניעת בעלותם של זרים לא רצויים או עוינים על קרקעות בארץ.

טענות כנגד מינהל מקרקעי ישראל 
עם השנים, הועלו נגד החוק ונגד מינהל מקרקעי ישראל שהוקם בעקבותיו, טענות רבות, בהן הטענה שהוא אחד הגורמים המרכזיים למחירי הדיור הגבוהים בארץ. הטענה היא, שמינהל מקרקעי ישראל מוריד את ההיצע לקרקע ולא משחרר מספיק קרקעות לבנייה בהשוואה לביקוש העולה לדירות, ובכך חוסם את כמות הדירות שיכולות להיבנות. כך למשל, בין השנים 1997 ו-1999 שיווק מינהל מקרקעי ישראל רק 43% מתוך הקרקעות שהיה האמור לשווק על פי הוראות המדינה, שכנראה לא נאכפו. הטענה הכללית היא, ששחרור הקרקע למסחר נדל"ני תשפר את דפוסי השימוש בה, ותגרום למסחר חופשי ולעליית היצע שתגרום לירידת מחירים. ישנן הערכות שונות לגבי הנזק הכלכלי שגרם החוק לכלכלה ולאזרחים בישראל, כאשר אחת מהן טוענת שב-2005 שילמו אזרחי ישראל 20 מיליארד שקל כתוצאה מהמחירים המופרזים בנדל"ן. מחירי הדירות, על פי אותו מודל, גבוהים ב-280,000 שקלים בממוצע ממה שהם אמורים להיות אילו המינהל היה שומר על רמת שיווק הקרקעות של שנת 1989 (נכון ל-2007).

טענה נוספת לגבי מינהל מקרקעי ישראל וההתנהלות על פי העקרונות שגרמו ליצירתו היא האפליה שהוא מכוון כנגד ערביי ישראל. ראשית, כאשר מדובר באדמות קק"ל, חל איסור למכור אותן לאוכלוסייה שאינה יהודית, עקב מדיניות הארגון. ניתנה ליישובים יהודים אפשרות לסנן את מי שנכנסים אליהם, מה שקרה למשל במקרה בג"ץ קעדאן. זוג ערבים שגרו ביישוב הערבי באקה אל-גרבייה, אזרחי ישראל, הגישו בקשה לקניית בית בישוב הקהילתי קציר, ובקשתם נדחתה. הטענה לדחיית בקשתם של הזוג קעדאן הייתה כי אדמת היישוב שייכת לסוכנות היהודית, ולכן התנאי לקניית בית בו הוא שירות חובה על פי החוק בשירות הביטחון הישראלי. בית המשפט העליון פסל את דחיית בקשת הזוג קעדאן לקניית בית ביישוב הקהילתי קציר על בסיס עקרון השוויון בין בני אדם. בית המשפט קבע בפסק הדין כי היישוב קציר הפלה את הזוג בגלל היותם ערבים, ובכך הפלה למעשה את כל הערבים ואסר עליהם לקנות חלקות אדמה ביישוב בכלל.

דוגמה נוספת להפליה היא בג"ץ הקרקעות. מועצת מקרקעי ישראל קבעה שלוש תקנות. תקנה 717 מאפשרת ליישובים חקלאיים לפתח אזורי תעשייה באזורים שחכרו. תקנה 727 נותנת רשות לבעלי קרקע לייעוד חקלאי לשנות את ייעודה ולקבל פיצוי על השבת הקרקע ותקנה 737 ההחלטה מכוונת להגדיל את אוכלוסיית היישובים החקלאיים והיא קובעת כי לבני המקום יינתנו הטבות – הנמכת דמי החכירה והאפשרות לחכור את המגרשים לייעוד מגורים ללא מכרז. אולם ייתכן שהחלטות אלה מעניקות טובות הנאה לחוכרי הקרקעות והפליה לשאר הציבור. לטענת הקשת המזרחית, הטבות אלו פוגעות באוכלוסיות החלשות ומגדילות את האפליה של תושבי עיירות הפיתוח. כן נטען שהחלטות אלו מעניקות את רוב המשקל לצורכי בנייה והן מזניחות שיקולים כמו צדק חברתי ושמירה על איכות הסביבה.

לקריאה נוספת
 חיים זנדברג, פירוש לחוקי היסוד - חוק יסוד: מקרקעי ישראל, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים, 2016
 אורי זילברשייד, שוויון חברתי? לא בחוקתנו, הוצאת שוקן, 2015, עמ' 290–300.

קישורים חיצוניים

הערות שוליים 

מקרקעי ישראל
ישראל: תכנון ובנייה
מקרקעי ישראל
1960 בישראל
הכנסת הרביעית