תוכנית הפדרציה

תוכנית הפדרציה (ערבית: المملكة العربية المتحدة, תרגום מילולי: הממלכה הערבית המאוחדת) הייתה תוכנית מדינית אשר הוצעה על ידי המלך חוסיין במהלך שידור רדיו ב-15 במרץ 1972. הרקע להכרזה על התוכנית היה ניסיונו של חוסיין להשיב לידיו את יהודה ושומרון לאחר שאבדו לירדן במלחמת ששת הימים, תוך שמירה על יחסים טובים עם הפלסטינים, שהתערערו בעקבות ספטמבר השחור. תוכנית הפדרציה קבעה כי בשטחי ירדן והגדה המערבית תוקם מסגרת פדרטיבית "ממלכה ערבית מאוחדת" שבה יהיו שני מחוזות אוטונומיים: עבר-הירדן ובירתה עמאן; ופלסטין שבירתה ירושלים. עמאן תשמש גם בתור הבירה של הממלכה כולה, שבראשה יעמוד המלך.

התוכנית התקבלה בהתנגדות רבה במישור הבינלאומי. ישראל התנגדה לתוכנית ובמיוחד כעסה על כך שחוסיין התעלם משליטתה בגדה המערבית כאשר ניסח את התוכנית. אש"ף וארגונים פלסטיניים אחרים התנגדו לתוכנית בטענה שהיא נוגדת את הזכות הריבונית של הפלסטינים. מדינות ערב גם הן יצאו נגד התוכנית, בטענה שמדובר בקנוניה סודית של חוסיין עם ישראל וברמיסת זכויותיהם של הפלסטינים. מצרים הרחיקה לכת וניתקה את קשריה עם ירדן בעקבות פרסום התוכנית. התגובות העוינות סיכלו אפשרות של מימוש התוכנית, וגם השיחות החשאיות בין חוסיין לישראל לא הובילו למימושה. לפיכך, השפעתה על הפוליטיקה במזרח התיכון הייתה זניחה. עם זאת, התוכנית מהווה תפנית חשובה ביחס הירדני כלפי הזהות הפלסטינית, ויש הטוענים כי היא זרעה את הניצנים לניתוק הזיקה בין ירדן לגדה המערבית ביולי 1988.

רקע

אזור יהודה ושומרון היה מיועד לפי תוכנית החלוקה של 29 בנובמבר 1947 להיות חלק ממדינה ערבית עצמאית שתקום לצד מדינה יהודית בשטחי ארץ ישראל. במלחמת העצמאות כבש עבדאללה, מלך ירדן את יהודה ושומרון ואת מזרח ירושלים, ואזורים אלו נותרו בשליטת ירדן גם לאחר הסכמי שביתת הנשק במאי 1949. באפריל 1950 הכריז עבדאללה על סיפוח הגדה המערבית לממלכת ירדן ההאשמית תחת הכותרת "אחדות שתי הגדות". הסיפוח, כפי שמעיד שמו, נועד בראש ובראשונה לטשטש את הזהות הייחודית של שני האזורים, ובמקום זאת ליצור זהות מונוליתית כל-ערבית. עוד במרץ נאסר השימוש בשמות "עבר הירדן" ו-"פלסטין". במקום זאת האזורים הללו כונו בשמות "הגדה המזרחית" ו-"הגדה המערבית", כמאפיינים גאוגרפיים גרידא ללא מרכיב של זהות לאומית. לתושבי הגדה המערבית ניתנה אזרחות מלאה, הם זכו לנציגות של מחצית הצירים בפרלמנט ויכלו להיבחר לתפקידים פוליטיים. השלטונות עודדו הגירה פלסטינית מזרחה, ועד מהרה נעשו הפלסטינים לעמוד השדרה של מעמד הביניים העירוני הירדני. לאחר שעלה לשלטון, המשיך המלך חוסיין במדיניות האינטגרציה של סבו. הוא הרבה לטעון כי שתי הגדות שייכות ל-"עם אחד", וכי "ירדן היא-היא פלסטין".

לעומת ניסיונות האינטגרציה הירדניים קמו תנועות שקראו לבדלנות ולייחודיות פלסטינית. עוד בספטמבר 1948 הוקמה ברצועת עזה ממשלת כל פלסטין בידי מצרים. אף שהשפעתה הייתה מינורית, היא היוותה קריאה ראשונית ללאומיות פלסטינית נפרדת. ב-20 ביולי 1951 נרצח המלך עבדאללה במסגד אל-אקצא בידי לאומן פלסטיני. במרץ 1959 העלתה מצרים בפני הליגה הערבית את רעיון "הישות הפלסטינית", שלפיו ארגון מחדש של העם הפלסטיני יתבצע בחסות מצרית. הצעה דומה הועלתה מצד עיראק זמן קצר לאחר מכן. בינואר 1964 התכנסה ועידת פסגה של הליגה הערבית בקהיר, ובה הוצע פעם נוספת לכונן ארגון-גג פלסטיני. ירדן, אז מונרכיה פרו-מערבית בעולם ערבי שהיה רובו ככולו רפובליקני, אנטי-מערבי ופן-ערבי, נאלצה לקבל את הצעת נשיא מצרים גמאל עבד אל נאצר. בהתאם להחלטת הליגה הערבית הוקם במאי 1965 "הארגון לשחרור פלסטין" בראשותו של אחמד שוקיירי. לראשונה התעוררה קריאת תיגר משמעותית על הבלעדיות שחוסיין תבע לעצמו באשר לייצוג של הפלסטינים. שוקיירי תבע מחוסיין דרישות מרחיקות-לכת, כמו הקמת צבא פלסטיני עצמאי שיהיה כפוף לאש"ף ומימון פעילויות חבלה נגד ישראל. היחסים בין הארגון לבין הממלכה התערערו עד מהרה. אולם באותו שלב יכול היה חוסיין להמשיך במדיניות האינטגרציה, שכן שטחי הגדה המערבית - בהם הריכוז הגדול ביותר של אוכלוסייה פלסטינית - עמדו ברשותו.

מצב זה השתנה לאחר מלחמת ששת הימים ביוני 1967, במהלכה איבדה ירדן את הגדה המערבית שעברה לריבונות ישראלית. מלבד ההשלכות הכלכליות והפוליטיות הכבדות לירדן, לאובדן הגדה הייתה משמעות ראשונה במעלה באשר לסוגיית הייצוג של הפלסטינים. עתה לא היה כה פשוט לחוסיין לטעון כי "ירדן היא-היא פלסטין", כאשר רוב הפלסטינים כלל לא תחת שליטתו. לאור זאת התעצמו עוד יותר הקריאות הפלסטיניות להגדרה עצמית נפרדת מן העבר-ירדנים. ארגונים פלסטיניים מיליטנטיים, שכונו בשם פדאיון, החלו להתחמש ולפעול נגד ישראל מתוך הגדה המזרחית. כוחם של הפדאיון התחזק בצורה דרמטית לאחר פעולת כראמה, ב-21 במרץ 1968, שבה הסבו אבדות כבדות לכוחות צה"ל. גם אש"ף הפך לחלק מאותם ארגונים מיליטנטיים, כאשר בפברואר 1969 נבחר יאסר ערפאת מנהיג הארגון הפדאי פת"ח להיות ראש אש"ף. החשש ההאשמי מפני אובדן הבלעדיות על הזהות הפלסטינית היה כבד עוד יותר, משום שתהליך האינטגרציה של חוסיין הוביל להגירה פלסטינית מהגדה המערבית לגדה המזרחית, כך שלמעלה ממחצית האוכלוסייה בגדה המזרחית הייתה במוצאה פלסטינית. אם חוסיין היה מאבד את הבלעדיות על ייצוג הפלסטינים, הדבר היה עלול להוביל למהומות מבית ולמעשה לאובדן השלטון של בית המלוכה ההאשמי. היחסים בין הפדאיון לבין המשטר בירדן הסלימו בהדרגה עד שהתלקחו בספטמבר 1970. באותו חודש הכריזו הפדאיון על מדינה פלסטינית עצמאית בצפון ירדן, ובתגובה פעל צבא ירדן באגרסיביות נגד הארגונים. באירועים, שנודעו לימים בשם ספטמבר השחור, נהרגו כמה אלפי פלסטינים, וארגוני הפדאיון סולקו מן הערים הגדולות בממלכה. עד לקיץ 1971 חוסלה כל הנוכחות הפדאית בממלכה, תחת הנהגתו של ראש ממשלת ירדן וצפי א-תל.

סילוק הפדאיון הקל אמנם על הממלכה מבחינה צבאית, אך לא פתר בעיות כבדות משקל אחרות. בעקבות אירועי ספטמבר השחור ניתקו מרבית מדינות ערב את קשריהן עם הממלכה, וירדן סבלה מבידוד קשה בזירה הבין-ערבית. באשר לסוגיית הגדה המערבית, דרש חוסיין מישראל נסיגה מלאה לגבולות 4 ביוני 1967 בהתאם להחלטה 242 של האו"ם. בחשאי נערכו שיחות בין ישראל לחוסיין במהלך התקופה, תוך שישראל מקדמת הצעות אלטרנטיביות כמו תוכנית אלון, אולם השיחות עלו בתוהו. ירדן המשיכה לממן פקידים ואנשי דת בגדה המערבית, אולם במצב זה של קיפאון ידע חוסיין שהוא יאבד בהדרגה את חינו בעיני התושבים בגדה המערבית ולבסוף יפסיד את זכותו באשר לייצוג של הפלסטינים. חוסיין הבין שכדי לנסות להשיב את הגדה המערבית לחיקו, עליו להציע מודל שיתוף פעולה שונה מאשר אחדות הזהות שקידם עד לשלב זה. לפיכך הוא הגה רעיון פדרטיבי שבו גם הזהות העבר-ירדנית וגם הזהות הפלסטינית תשמורנה על הייחודיות שלהן, אך אלו תתקיימנה תחת מסגרת פוליטית אחת.

הגורמים להכרזה על התוכנית

בעקבות מלחמת ההתשה וחשיבותה הגאו-פוליטית של תעלת סואץ, המאמץ הבינלאומי להשכנת שלום במזרח התיכון התמקד באופן בלעדי ביחסים שבין ישראל למצרים. ירדן, שהייתה אחת הדומיננטיות בקידומה של החלטה 242 של האו"ם, נדחקה עתה לשוליים הפוליטיים. פעילותו של שליח האו"ם גונאר יארינג למזרח התיכון עסקה בגישור בין ישראל למצרים, והתעלמה מירדן. גם פעילות דיפלומטית שכללה את ירדן עלתה בתוהו. תוכנית רוג'רס של שר החוץ האמריקאי נדחתה בידי כל הצדדים. החשש של חוסיין היה שיירקם הסכם נפרד בין מצרים לישראל, ואילו ירדן תיוותר שסועה וללא תמיכה בינלאומית. הוא התרעם על כך שדווקא ממלכתו, שנקטה בקו פרו-מערבי ברור, נדחקה לשוליים, בעוד מצרים הפרו-סובייטית זוכה בהתייחסות אינטנסיבית. במצב זה, חוסיין חשב שפרסום תוכנית בדבר הסדר עתידי יכולה לשנות את המצב הדיפלומטי ולקדם את ירדן בחזרה לקדמת הבימה הבינלאומית. חוסיין עצמו היה צפוי לצאת לארצות הברית, וקיווה כי עיתוי נכון של יוזמת שלום ישכנע את האמריקאים לפעול להסדר בין ישראל לממלכה. ייתכן גם שחוסיין קיווה כי בעקבות פרסום התוכנית, יעלה הנושא הירדני בשיחות המתוכננות בסוף מאי 1972 בין נשיא ארצות-הברית ריצ'רד ניקסון לנשיא ברית המועצות ליאוניד ברז'נייב.

מלבד המצב הבינלאומי, זיהה חוסיין גם שעת כושר בזירה הבין-ערבית. לאחר מותו של נשיא מצרים גמאל עבד אל נאצר בספטמבר 1970 נותר ואקום פוליטי בהנהגה של העולם הערבי. מצרים תחת אנואר סאדאת נקלעה לבעיות כלכליות, ולא נתפסה עוד כדומיננטית בעבר. סכסוכים שסעו את כלל העולם הערבי: בין עיראק למדינות אחרות ובייחוד סוריה; בין ירדן למצרים על רקע ההסכמה המצרית החשאית לתוכנית רוג'רס. אפילו בתוך פדרציית הרפובליקות הערביות, שבה היו חברות מצרים, סוריה ולוב, התגלעו שסעים בולטים. במצב זה של פירוד בתוך מדינות ערב, חשש חוסיין שמדינות ערב עלולות להיות קלות על ההדק במתן עדיפות לאש"ף, ולכן רצה לדחוף לתוכנית שבה ירדן תהיה דומיננטית. כמו כן, חוסיין חשב שהפילוג יאפשר יוזמה מדינית ללא תגובה כלל-ערבית חריפה.

מטבע הדברים, היחסים עם הפלסטינים היוו את הגורם המכריע להכרזה על התוכנית. חוסיין קיווה שהצהרה על תוכנית שמכירה בייחודיות פלסטינית תתקבל בחיוב בקרב הפלסטינים תושבי הגדה המזרחית ותמעיט את האיבה כלפי השלטון לאור אירועי ספטמבר השחור. התנגדות זו למשטר ההאשמי הייתה עזה עוד יותר בקרב תושבי הגדה המערבית. החשש המרכזי של חוסיין היה עסקה מצרית עם אש"ף שבמסגרתה תקום מדינה פלסטינית שתכלול את הגדה המערבית, רצועת עזה וחלקים מירדן. כדי לטרפד אפשרות זו הוא ניסה להעלות את קרנו בקרב תושבי הגדה המערבית. בנוסף לכך בסוף שנת 1971 הכריזה ישראל על קיום בחירות מוניציפליות בעיריות הערביות ביהודה ושומרון בסוף מרץ 1972. חוסיין קיווה שפרסום תוכנית מבעוד מועד תסייע למועמדים פרו-האשמים להיבחר, ותמנע אפשרות לבחירתם של נציגים פוליטיים מהגדה המערבית שידונו על הסכמים עם ישראל במנותק מירדן.

ההכרזה על התוכנית

התוכנית נוסחה בידי ועדה מייעצת חשאית שבראשה עמד יורש העצר חסן, אחיו של המלך. ב-15 במרץ 1972 הכריז חוסיין על היוזמה החדשה בנאום שנשא בפרלמנט הירדני ושודר בשידור חי ברדיו. את נאומו פתח בסקירה היסטורית של ירדן, תוך שהוא מדגיש את ההסכמה לשותפות בין העבר-ירדנים ובין הפלסטינים. הוא ציין את החלטות יריחו מדצמבר 1948, שבהן כמה אלפי פלסטינים התכנסו ביריחו והביעו תמיכה בסיפוח ירדני של הגדה המערבית בידי המלך עבדאללה. בנוסף, חוסיין דימה את תושבי הגדה המזרחית והמערבית לאנצאר, תושבי מדינה ולמוהאג'רון ממכה, כאשר האנצאר קיבלו לחיקם את המוהג'רון לאחר ההִג'רה ושתי הקהילות הרכיבו בסולידריות משותפת את האומה המוסלמית. הוא התייחס לספטמבר השחור כאסון נורא, וקרא לאחות את הקרעים. בסוף דבריו הציג חוסיין את תוכניתו המדינית לשתי קהילות אלו. למחרת, ב-16 במרץ, תוכן הנאום התפרסם בעיתון הירדני הממלכתי א-דסתור

עיקרי התוכנית

לפי תוכנית הפדרציה, הממלכה ההאשמית של ירדן תכונה מעתה "הממלכה הערבית המאוחדת". בגוף פוליטי זה יתקיימו שני מחוזות אוטונומיים:

 "מחוז פלסטין" - המחוז המערבי של הממלכה, בירתו תהיה ירושלים המזרחית. המחוז יכלול את שטחי הגדה המערבית, וכן כל שטח אחר בפלסטין שישוחרר לאחר נסיגה ישראלית ותושביו הפלסטינים ירצו להצטרף לממלכה הערבית המאוחדת (למשל רצועת עזה).
 "מחוז ירדן" - המחוז המזרחי של הממלכה, בירתו תהיה עמאן. מחוז זה יכלול את כל הגדה המזרחית ותושביו יהיו אנשי עבר-הירדן.

לפי תוכניתו של חוסיין, כל מחוז יעמיד לעצמו מושל ורשות מבצעת שיהיו האחראים הבלעדיים על ענייני הפנים של המחוז. לצידם תתקיים גם רשות מחוקקת מחוזית, שתיבחר בבחירות מחוזיות. עם זאת, ענייני חוץ, ביטחון וכלכלה לא יהיו בשליטה אוטונומית מחוזית אלא בשליטה פדרטיבית של הממשלה המרכזית. בירת הפדרציה כולה תהיה גם היא עמאן, ובראש הפדרציה יעמוד המלך שיהיה אחראי על הרשות המבצעת. המלך הוא גם שיעמוד בראש הצבא של הממלכה המאוחדת. הרשות המחוקקת הפדרטיבית תיקרא בשם "מועצת האומה", ובה יהיו מספר שווה של נציגים משני המחוזות של הפדרציה. כמו כן יהיה בית משפט עליון אחד לכל הממלכה.

משמעות התוכנית

תוכנית הפדרציה של חוסיין יצרה שינוי תפיסתי במדיניות הירדנית כלפי הפלסטינים והגדה המערבית. מאז "איחוד שתי הגדות" בשנת 1950 ניסה השלטון הירדני לשוות אופי מונוליתי לממלכה, וטען הלוך ושוב כי "ירדן היא-היא פלסטין" וכי אין הבדל בין תושבי שני צידי נהר הירדן. המגמה הייתה ליצור מיזוג של שתי הגדות. החלפת המונחים "עבר הירדן" ו-"פלסטין" במינוח הנייטרלי של "הגדה המזרחית" ו-"הגדה המערבית" הייתה רק אחד הסימפטומים הבולטים למדיניות זו. תוכניתו של חוסיין הייתה בבחינת תיקון למצב זה. ראשית, היא הכירה בשוויון מוחלט בין שתי הגדות בענייני ניהול המדינה והעניקה אוטונומיה מרבית למחוז הפלסטיני בגדה המערבית. שנית, התוכנית הכירה בהבדלים המהותיים בין העבר-ירדניים ובין הפלסטינים. עתה הציע חוסיין שיתוף פעולה ללא שילוב ואינטגרציה. הוא הכיר בייחודיות הפלסטינית שממנה התעלם המלך עבדאללה בצורה הפגנתית. השם "הממלכה הערבית המאוחדת" היה שם נייטרלי שכלל לא התייחס לעליונות כלשהי של ההאשמים או של העבר-ירדנים. במסגרת התוכנית, חוסיין למעשה הכיר בייחודיות הפלסטינית ובזכותם להגדרת זהות נפרדת מזו של הירדנים.

התוכנית גם ביטאה שינוי מדיניות מוחלט בפוליטיקה הירדנית. לאחר אירועי ספטמבר השחור התגבשה סיעה דומיננטית בקרב הפוליטיקאים הבכירים בירדן שהייתה מוכנה לוותר על הקשר ההיסטורי בין הגדה המערבית לגדה המזרחית ולנתק לגמרי את הקשרים עם הפלסטינים. סיעה זו הונהגה בידי ראש ממשלת ירדן וצפי א-תל. הלה גם סירב בתוקף להכיר בזהות ייחודית פלסטינית מכל צורה שהיא, והדגיש חזור ושוב את הבלעדיות של ירדן בייצוג הפלסטינים כלפי העולם. הירצחו של א-תל ב-28 בנובמבר 1971, ארבעה חודשים בלבד לפני פרסום תוכנית הפדרציה בידי חוסיין, הביא למפנה במדיניות של בית המלוכה הירדני כלפי השאלה הפלסטינית. א-תל נרצח בידי ארגון ספטמבר השחור, זרוע ביצוע של אש"ף, והסיבות לרצח היו לאומניות באופן מובהק. בעקבות הרצח, המחנה של א-תל נחלש, ולראש ממשלה מונה אחמד א-לווזי, עושה דברו של המלך. מעתה המדיניות הייתה איחוי הקרעים של אירועי ספטמבר ולא ניתוק סופי. המלך חוסיין גם היה מוכן להכיר בייחודיות פלסטינית, שלא כמו א-תל ומחנהו.

התגובות לתוכנית

תגובת ישראל
ישראל הגיבה באופן שלילי לתוכנית הפדרציה, ודחתה לחלוטין את הצעותיו של חוסיין. ההנהגה הישראלית הביעה מורת רוח מכך שחוסיין התעלם לגמרי מהשליטה הישראלית בגדה המערבית למן מלחמת ששת הימים, ועל כך שחוסיין בתוכניתו לא הביע כל נכונות לשאת ולתת עם ישראל או לדון על הסכם שלום. למחרת פרסום התוכנית, ב-16 במרץ 1972, הכריזה ראש ממשלת ישראל גולדה מאיר מעל בימת הכנסת על התנגדותה לתוכנית, ואמרה כי רעיון הפדרציה אינו יכול לשמש כבסיס להסכם שלום עם ישראל. לאחר נאומה הכנסת קיבלה ברוב קולות ובתמיכת האופוזיציה החלטה התומכת במאיר ובהתנגדות לתוכנית חוסיין. להחלטה התנגדו מספר מועט של חברי כנסת ממפ"ם ומהמערך. ההתנגדות הגורפת לתוכנית, לפי צבי אל-פלג, נבעה לא רק מחוסר ההתייחסות לישראל בהצגת התוכנית, אלא גם מהביטחון המדיני של הצמרת הפוליטית בישראל לאור הפירוד במדינות ערב ולאור התמיכה האמריקאית בישראל.

עמדה שונה משל ראש הממשלה ושל הכנסת הביע סגן ראש הממשלה יגאל אלון. בריאיון לעיתון מעריב ב-24 במרץ טען אלון שההתנגדות לתוכנית הפדרציה של חוסיין נבעה מהתביעה הגורפת לחזור לגבולות 4 ביוני 1967. אולם, אלון טען, באופן עקרוני ובהסדרי גבול סבירים, ייתכן שבמסגרת הפדרטיבית תהיה הדרך הטובה ביותר לפתור את מה שמכונה הבעיה הפלסטינית. בכך הייתה נסיגה מסוימת של אלון מתוכניתו שלו. מכל מקום, דעתו של אלון לא התקבלה בציבור ובצמרת הפוליטית. בהמשך גם שיחק תפקיד שולי בשיחות החשאיות שהתנהלו עם חוסיין, ולכן לא היה יכול לבטא בפועל את אהדתו לתוכנית הירדנית.

תגובת הפלסטינים

התגובות של הפלסטינים תושבי ממלכת ירדן לתוכנית הפדרציה היו מהוססות ומעורבות. הפלסטינים תושבי הגדה המזרחית חששו לפיחות בזכויותיהם אם התוכנית תוצא לפועל, שכן בהתאם לתוכנית הם היו מנועים מלקחת חלק בפעילות הפוליטית במחוז ירדן, שבו הובטחו זכויות פוליטיות מלאות רק לעבר-ירדנים. במקום זאת, הפלסטינים תושבי הגדה המזרחית היו צפויים לקבל מעמד של תושבים ולא של אזרחים מלאים.

בגדה המערבית התגובות לתוכנית הפדרציה היו מעורבות. לפי צבי אל-פלג ניתן להבחין בשלוש תגובות שונות להצעה בקרב תושבי הגדה המערבית:
 הקבוצה הראשונה הורכבה ממספר בעלי מקצועות חופשיים שנקטה בגישה אנטי-האשמית עוד לפני פרסום התוכנית, ודרשה שכל הידברות בעתיד הגדה תיעשה אך ורק דרך נציגים פלסטינים וללא מעורבות של הממלכה הירדנית. עם פרסום התוכנית, קבוצה זו גינתה אותה דרך העיתונות, וטענה שהיא מנוגדת לזכות ההגדרה העצמית. עם זאת, גם בקרב קבוצה זו הגינויים היו מתונים, בשל התמיכה הכלכלית מהגדה המזרחית.
 הקבוצה השנייה היוותה את חלק הארי של האוכלוסייה. הרכיבו אותה אנשי הממסד המקומי, ראשי ערים, אנשי עסקים, ותושבים אחרים שקשריהם עם הגדה המזרחית היו הדוקים. התגובה לתוכנית הפדרציה בקרב קבוצה זו הייתה מהוססת ומסויגת, בעיקר בשל העמימות שאפפה אותה.
 הקבוצה השלישית הייתה דומה לשנייה ברקע החברתי-כלכלי שלה, אך נבדלה ממנה בכך שתמכה באופן גלוי בתוכנית ובמלך חוסיין. העיתון אל-קודס נמנה עם קבוצה זו, והוא צידד באופן עקבי ברעיון הפדרציה.

ראש עיריית עזה רשאד א-שווא ניסה להימנע מתגובה שלילית כנגד התוכנית, זאת בגלל הקשרים הכלכליים בין הרצועה לירדן, ובאוגוסט 1972 אף הביע תמיכה ברעיון הפדרציה. אולם הוא נמנה עם מיעוט זניח. בשונה מן המצב בגדה, ברצועת עזה שררה התנגדות גורפת לתוכנית הפדרציה, שרק התגברה ככל שהמגעים באשר לתוכנית התקדמו. אל-פלג טוען כי בניגוד לגדה המערבית, ששם אינטרסים פרגמטיים וקשרים כלכליים מוגברים הובילו לעמעום של התגובות המתנגדות, הרי שבעזה הכריעו שיקולים אידאולוגיים את השיקולים הפרגמטיים.

בעוד הפלסטינים תושבי ירדן והגדה המערבית היו חלוקים בדעותיהם, ארגון אש"ף (שבעקבות ספטמבר השחור גורש ללבנון) מיהר להגיב בחריפות כנגד תוכניתו של חוסיין. הארגון טען כי התוכנית שוללת את זכותו של העם הפלסטיני לעצמאות ריבונית מלאה בארצו. למחרת פרסום התוכנית, ב-16 במרץ 1972, פרסם הוועד הפועל של אש"ף הודעה שבה נטען כי חוסיין מנסה לחסל את הנושא הפלסטיני כולו, זאת לאחר שחיסל באגרסיביות את הארגונים הפלסטיניים בגדה המזרחית. הארגון הצהיר כי כל תוכנית שלא תעניק ריבונות מלאה לפלסטינים תיחשב לבגידה. כן הועלו האשמות כנגד שיתוף פעולה של חוסיין עם ישראל. אש"ף קרא למדינות ערב לנקוט צעדים מעשיים כנגד ירדן על מנת לטרפד את ביצוע התוכנית, כמו סגירת גבולות משותפים וניתוק יחסים דיפלומטיים עם הממלכה. ארגון פת"ח היה קיצוני אף יותר וקרא להפלת השושלת ההאשמית בירדן, זאת משום שהיא מקדמת את האימפריאליזם ותומכת בציונות. פת"ח גם הזהיר את מדינות ערב שאם התוכנית תמומש ממשלת ישראל תמשיך להתקדם לעבר מדינות נוספות. ארגוני פדאיון קיצונים נוספים, כמו החזית העממית לשחרור פלסטין של ג'ורג' חבש, גם הם קראו להפלת המשטר בירדן.

הארגונים הפלסטיניים ניסו לבסס חזית אחידה בעולם הערבי כנגד התוכנית, אולם הצלחתם הייתה מועטה. קריאת אש"ף לכנס ועידת פסגה דחופה של הליגה הערבית התקבלה באדישות. יאסר ערפאת יצא בראש משלחת פלסטינית לבירות ערב, כתגובה למשלחת הירדנית המקבילה, אולם הוא לא זכה להצלחה משמעותית. כל שהצליח ערפאת להשיג היה הצהרת התנגדות משותפת לתוכנית בבגדאד. ככלל, הקריאות של הארגונים הפלסטיניים להקצין את הצעדים כנגד ירדן, להפסיק את היחסים הדיפלומטיים עם הממלכה ולהגביל את הפעילות הכלכלית עמה, לא השפיעו על המדיניות של מדינות ערב. הוועד הפועל של אש"ף גם ניסח תוכנית אלטרנטיבית לתוכנית הפדרציה, אך גם ממנה הייתה התעלמות גורפת.

תגובת העולם הערבי

אף שחוסיין הבהיר כי כל יישום של התוכנית יתבצע לאחר נסיגה ישראלית ובתיאום מלא עם הפלסטינים, בארצות ערב היו שראו את תוכנית הפדרציה כקנוניה ישראלית-ירדנית על חשבונם של הפלסטינים. לפיכך מנהיגים רבים במדינות ערב גינו את התוכנית בחריפות, מספר ימים לאחר ההכרזה עליה. אולם, התגובות ניכרו בחוסר אחידותן. לפי צבי אל-פלג, חלק ממדינות ערב ניסו לנצל לטובתן את המצב שנוצר, ולתגובתן לא היה בהכרח קשר לתוכנית כשלעצמה.

אלג'יריה גינתה את התוכנית וטענה שהדבר מעיד על המחדלים הכוללים במדינות ערב. יש הרואים בצעד זה ניסיון של שליטי אלג'יריה למנף את מעמד ארצם בעולם הערבי. עיתונים אלג'ירים גם הם תקפו את התוכנית, וטענו כי היא מהווה הוכחה לשיתוף הפעולה הבוגדני של חוסיין עם ישראל. בעיראק, שהייתה אז מבודדת בזירה הערבית, ראש הממשלה אחמד חסן אל-בכר קרא בעקבות התוכנית להפלת המשטר ההאשמי בירדן ותמך בגלוי באש"ף. גם קיצוניות זו מפורשת בתור צעד שנועד למטרותיה של עיראק וללא קשר לירדן. סוריה ולוב, אז חלק מפדרציה ערבית שכללה גם את מצרים, גינו גם הן את התוכנית. הקיצונית ביותר בתגובתה הייתה מצרים. ב-6 באפריל 1972 הכריז נשיא מצרים אנואר סאדאת על ניתוק הקשרים הדיפלומטיים עם ירדן בעקבות פרסום התוכנית. בכך הצטרפה מצרים לאלג'יריה, לוב, עיראק וסוריה, אשר כבר ניתקו את קשריהן עם ירדן בעקבות ספטמבר השחור. הבידוד של ירדן בזירה הבין-ערבית רק הקצין עוד יותר. הקשרים עם מצרים חודשו רק בסוף ספטמבר 1973, לקראת פרוץ מלחמת יום כיפור.

מדינות ערביות אחרות, כמו ערב הסעודית, סודאן, תוניסיה וכווית, התבטאו בצורה יותר מהוססת ומתונה כלפי תוכנית הפדרציה, ותחילה לא דחו אותה על הסף. אולם לאחר זמן גם מדינות אלו החלו לגנות את התוכנית, חלקית בגלל חשש מהשפעת הסוגיה הפלסטינית על דעת הקהל המקומית. הגינוי של תוכנית הפדרציה הפך לבסוף למונוליתי בקרב כלל העולם הערבי.

תגובות בינלאומיות

הזירה הבינלאומית התחמקה מתגובות באשר לתוכנית הפדרציה, זאת על מנת לא לברור צד בסכסוך. ארצות הברית אמרה כי מדובר בעניין ירדני פנימי שאין זה מן הראוי להגיב עליו, וכך נמנעה מלנקוט עמדה ולאבד תמיכה בעולם הערבי. במאמר שפרסם העיתונאי יוסף חריף במעריב, הוא טען ששתיקתה של ארצות הברית נבעה מדרישות ישראליות. ברית המועצות גם היא נמנעה להגיב לגבי התוכנית, משום רצונה להמשיך את ההתבססות במצרים ללא הגברת המתיחות. סיבה נוספת לחוסר-התגובה של שתי המעצמות הייתה הפגישה המתוכננת במאי 1972 בין הנשיא הסובייטי ליאוניד ברז'נייב לנשיא האמריקני ריצ'רד ניקסון. סין התנגדה לתוכנית. לעומת זאת, בריטניה ואיטליה לא פסלו את התוכנית על הסף, וראו בה "נקודת התחלה" בדרך להסכם אפשרי.

ניסיונות למימוש התוכנית

ההתנגדות הגורפת לתוכנית בקרב מדינות ערב והארגונים הפלסטיניים הקשתה על ניסיונות מימוש התוכנית. משלחת ירדנית נשלחה למדינות ערב במטרה לשכנען לתמוך בתוכנית, אולם היא לא הצליחה להקטין את ההתנגדות. המשטר בירדן ניסה גם לשכנע את התושבים בגדה המערבית לתמוך בתוכנית, בהצלחה מועטה. הונפקו דרכונים של "הממלכה הערבית המאוחדת" וכן נעשו בירורים באשר למינוי ממשלה למחוז פלסטין, אך הם היו רפים ומינימליים. כדי לשפר את דעת הקהל הפלסטינית, התפטרה ממשלתו של אחמד א-לווזי, ובאוגוסט 1972 הוא הקים ממשלה חדשה שבה היו חברים מספר גדול יותר של שרים פלסטינים. ממשלה זו סיימה את כהונתה במאי 1973, כשאז הוחלף א-לווזי בידי זיד א-ריפאעי.

מטבע הדברים כל מימוש של התוכנית היה מותנה בהסכמה ישראלית לנסיגה משטחי הגדה המערבית. בהתאם, ראה חוסיין בשיחות החשאיות שניהל עם ישראל זה זמן רב, נקודת מפתח בדרך ליישום רעיון הפדרציה - עניין חשוב עוד יותר מהתגובות של מדינות ערב ומדעת הקהל הפלסטינית. פגישה ראשונה בנושא נערכה בין חוסיין לבין ראש הממשלה גולדה מאיר ושר הביטחון משה דיין ב-21 במרץ, שבוע ימים לאחר פרסום התוכנית. בפגישה, שנערכה מדרום לים המלח, הצרה מאיר על כך שחוסיין לא תיאם מראש עם ישראל את פרסום התוכנית, ואילו חוסיין הבטיח כי התכוון שיישום התוכנית יתבצע רק בתיאום עם נסיגה ישראלית ולאחר הסכם שלום. חוסיין הסכים לאפשרות שירדן תחתום על הסכם שלום עם ישראל בנפרד משאר מדינות ערב, אך התעקש על נסיגה מלאה לגבולות 4 ביוני 1967, בהתאם לתוכנית הפדרציה. ישראל לא הייתה מוכנה לנסיגה מלאה, ובמקום זאת הציע דיין רעיון של גשרים פתוחים בין הגדות, תוך שמירה ישראלית על כל הגדה במישור הביטחוני. חוסיין לא הסכים לכך, והצדדים נוכחו לדעת שהסכם קבע לא ייתכן. ללא קשר להסכם, הפציר המלך במאיר לחדש את הקשר בין השלטון ההאשמי לבין הפלסטינים תושבי הגדה.

הפגישה השנייה בין הצדדים נערכה ב-29 ביוני 1972. דיין ומאיר היו נציגי ישראל גם הפעם, ולחוסיין נלווה יועצו המלכותי זיד א-ריפאעי. דיין הפציר בחוסיין להגיע להסכם שלום עם מאיר, שמצבה הפוליטי היה איתן באותה תקופה, אך חוסיין סירב לשמוע על שינויי גבולות מרחיקי לכת במסגרת הסדר קבע. א-ריאפעי היה מוכן לפירוז הגדה המערבית לאחר נסיגה ישראלית, אך לא מעבר לכך. השיחה עסקה ברובה בענייני ביטחון, וגם בה לא התקבל רעיון תוכנית הפדרציה. בפגישה השלישית בין הצדדים, שנערכה ב-19 בנובמבר 1972, דרש חוסיין, מלבד נסיגה מהגדה המערבית, גם גישה לרצועת עזה. ראש הממשלה הורידה רעיון זה מהפרק. גם לתוכנית הפדרציה לא הסכימה. היא דרשה שהיישובים היהודיים שנבנו ביהודה ושומרון ייוותרו על כנם, ולכל היותר הציעה ריבונות ירדנית באזורים אחרים. חוסיין סירב להצעה זו. בפגישה השלישית בין הצדדים ישראל דחתה סופית את רעיון תוכנית הפדרציה. התוכנית המשיכה לשמש כמתווה הירדני להסכם שלום עם ישראל, אולם לא נדונה עוד בצורה רצינית. פגישות נוספות בין חוסיין לבין גולדה מאיר, ומאוחר יותר עם יצחק רבין, עסקו בסוגיות ביטחוניות וכלכליות ולא בנושאים מדיניים.

השפעות התוכנית

חוסיין הציע את תוכנית הפדרציה בזמן שאותו זיהה כקיפאון פוליטי בעולם הערבי. מצב זה השתנה כליל לאחר מלחמת יום הכיפורים, והמצב הפוליטי ששרר לאחריה לא תאם עוד את שאיפות השלטון הירדני. כוחו של אש"ף התחזק בעקבות המלחמה, ובאוקטובר 1974 התכנסה הליגה הערבית בוועידת רבאט והכירה בארגון לשחרור פלסטין בתור המייצג הבלעדי של העם הפלסטיני. ירדן איבדה את הלגיטימציה שלה לייצוג הגדה המערבית וחוסיין נאלץ לסגת מתוכנית הפדרציה. הפרלמנט הירדני, שכלל מספר שווה של נציגים משתי הגדות, פוזר ולא נערכו בחירות מחודשות. ירדן אמנם המשיכה את קשריה עם הגדה המערבית גם לאחר ועידת רבאט, בעיקר באמצעות העברת משכורות לאנשי מנהל, אך תוכנית הפדרציה במתכונת שבה הוצגה במרץ 1972 לא נידונה שוב.

רוח תוכנית הפדרציה המשיכה להתקיים גם לאחר מכן. היא שעמדה מאחורי הקמתו המחודשת של "המשרד לענייני השטחים הכבושים" באוגוסט 1980, וכן מאחורי תוכנית הקונפדרציה שהציעו במשותף ירדן ואש"ף באוקטובר 1982. אולם עיקר חשיבותה של התוכנית הייתה ההכרה הרשמית בייחודיות הפלסטינית ובזכות הפלסטינים להגדרה עצמית. ניסיון איחוי הקרעים שנוצרו בספטמבר השחור באמצעות מדיניות חדשה של שיתוף-פעולה ערער על עצם המעורבות הירדנית בשאלת עתיד הפלסטינים. לראשונה מאז סיפוח הגדה המערבית ב-1950, המשטר בירדן העמיד את שאלת אחדות הגדות בספק. אחדות הגדות נתפסה מעתה כדבר מלאכותי בר-הפרדה ולא כגוף אורגני ובלתי ניתן לניתוק. לפיכך, יש חוקרים הרואים בתוכנית הפדרציה משנת 1972 את התשתית להכרזתו של חוסיין על ניתוק הזיקה בין ממלכת ירדן לבין הגדה המערבית ביולי 1988.

ראו גם

 היסטוריה של ממלכת ירדן
 מדיניותו של וצפי א-תל בסוגיה הפלסטינית
 תוכנית אלון
 תוכנית הקונפדרציה
 יחסי ירדן–ישראל
 האופציה הירדנית
 תוכנית הקנטונים

לקריאה נוספת
 צבי אל-פלג, תכנית הפדרציה של חוסין: גורמים ותגובות, הוצאת מכון שילוח לחקר המזרח התיכון ואפריקה באוניברסיטת תל אביב, 1977 
 יוסף נבו, ירדן: החיפוש אחר זהות, הוצאת האוניברסיטה הפתוחה, תשס"ה, עמודים 111–116, 126-135, 152-221 
 אבי שליים, המלך חוסיין: ביוגרפיה פוליטית, הוצאת כנרת - זמורה-ביתן - דביר, 2009, עמודים 298–310 
 משה ז"ק, חוסיין עושה שלום: שלושים שנה ועוד שנה בדרך אל השלום, הוצאת אוניברסיטת בר-אילן, תשנ"ז, עמודים 146–172 
 Yehuda Lukacs, Israel, Jordan and the Peace Process, Syracuse University Press, 1996, pp.117-127
 Kamal Salibi, The Modern History of Jordan, I.B. Tauris, 1993, pp. 243-275

קישורים חיצוניים 
 הנוסח המקורי של תוכניתו של המלך חוסיין 
 תרגום עיקרי הנאום של עבדאללה לאנגלית 
 ריאיון של גולדה מאיר לעיתון London Times מ-16 במרץ 1972, לאחר נאומה בכנסת נגד תוכנית הפדרציה 
 הריאיון עם יגאל אלון מ-24 במרץ על עמדתו כלפי תוכנית חוסיין (המשך)

הערות שוליים

ירדן: היסטוריה
ישראל: היסטוריה פוליטית
הצעות לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני
1972 בפוליטיקה
פדרציה