מעצר מנהלי

מעצר מִנהלי הוא השמת אדם בתנאי כלא ללא משפט, וללא אישום. המעצר לא נועד לצורך חקירה או משפט ולא לצורך הגנה על העצור. לרוב, מעצר מנהלי נעשה מטעמי ביטחון, בטענה כי העצור עלול לסכן את ביטחון המדינה. מעצר מנהלי מוגדר בחוק בחלק מהמדינות הדמוקרטיות, אולם בדרך כלל לא נעשה בו שימוש וארגוני זכויות אדם מבקרים אותו תכופות בשל הפגיעה בזכות להליך משפטי הוגן ובשל הסכנה לניצולו לרעה.

על השימוש במעצר מנהלי בישראל במסגרת הסכסוך הישראלי-פלסטיני ניטש ויכוח, והנושא עלה פעמים רבות לדיונים בעצרת האו"ם נוכח השימוש החוזר בו במדינות שונות כדרום אפריקה ומדינות ערב. לאחר פיגועי 11 בספטמבר נחקק בארצות הברית חוק הפטריוט המאפשר מעצר מנהלי של מי שמעורב בפעילות טרור או הלבנת כספים.

המהות המשפטית 
בשיטות המשפט של המדינות הדמוקרטיות השימוש במעצר נעשה לצורך חקירה, העמדה לדין והבטחת קיומו ותקינותו של ההליך הפלילי. כאשר מתנהלת נגד אדם חקירה, או משפט פלילי ניתן לעצרו כדי להבטיח את קיומה ותקינותה של חקירה או משפט לשם מניעת שיבוש הליכים, או למנוע המלטות מן הדין, או כדי להבטיח כי אדם המצוי תחת חקירה, או העומד לדין, לא ימשיך לבצע עבירות תוך כדי משפט. המעצר הוא הליך טפל להליך העיקרי של חקירה או בירור אשמה ותכליתו של המעצר הנה הבטחת קיומו ותקינותו של ההליך האחר, או למנוע מסוכנות שנובעת מן העצור העומד לדין בהליך אחר. 

חריגותו של המעצר המנהלי הנה בכך, שהמעצר עצמו הוא התכלית של עצמו. המעצר לא נועד להבטיח הליך אחר, או למנוע מסוכנות הנובעת מאדם שעומד לדין בהליך אחר. כפועל יוצא מכך, נגד העצור לא מתנהלת חקירה או משפט, לא מוגש נגדו כתב אישום ולפי הדין הוא חף מפשע.

היסטוריה

תקופת המנדט

מעצר מנהלי במדינת ישראל

יסוד חוקי
בחוק הישראלי, המעצר המנהלי ינק בעבר את סמכותו מתוקף תקנות ההגנה (שעת חירום) משנת 1945 שתקפות מאז שלטון המנדט הבריטי בישראל. עם זאת, ישראל מיעטה להשתמש בו. בשנת 1951 נעצרו חברי המחתרת החרדית ברית הקנאים והושמו במעצר מנהלי, ובתגובה קמה סערה ציבורית. חבר הכנסת מנחם בגין תקף את השימוש במעצרים מנהליים ואמר: "ישנם חוקים רודניים, ישנם חוקים בלתי- מוסריים, ישנם חוקים נאציים. [...]. אל תשאלו אותי מי קובע איזה חוק הוא נאצי ואיזה חוק הוא בלתי-מוסרי. החוק שהשתמשת בו הוא נאצי, הוא רודני, הוא בלתי-מוסרי; וחוק בלתי-מוסרי הוא גם בלתי-חוקי. על-כן, המעצר הוא בלתי-חוקי והצו שלכם הוא שרירותי. לא הייתה לכם כל זכות לעשות זאת, כאשר קיימת כנסת, כאשר קיים בית דין, כאשר יש בידיכם מערכת חקירה".

בשנת 1979 חוקק בישראל חוק סמכויות שעת חירום, אשר מאפשר מעצרים מנהליים רק בזמן מצב חירום לפי חוק-יסוד: הממשלה, אך מכיוון שמצב החירום לא בוטל מעולם, תוקפו של חוק זה לא פג מעולם והוא מאפשר את המעצרים המנהליים.

בחוק סמכויות שעת חירום שנחקק ב-1979 נקבעו הקריטריונים למעצרים מנהליים:
 לשר הביטחון סמכות לעצור אדם לתקופה של עד שישה חודשים אם קיימת סבירות שהחזקת אותו אדם במעצר מסייעת לשמירה על ביטחון המדינה.
 לשר הביטחון סמכות להאריך את צו המעצר המנהלי.
 לרמטכ"ל סמכות לעצור אדם ל-48 שעות. 
 על מערכת האכיפה להביא את העצור למשפט תוך 48 שעות, אחרת ישוחרר העצור.
 דיון בהליכי המעצר בבית המשפט יהיו בדלתיים סגורות.
 ניתן לערער על המעצר בפני בית המשפט העליון.
 לשופט מחוזי ישנה סמכות לבטל את צו המעצר אם הוכח שהמעצר לא היה מטעמים ביטחוניים.
 סמכויות שר הביטחון לפי חוק זה אינן ניתנות להאצלה. 
 שר המשפטים ממונה על ביצוע החוק.

ביוני 2023 הגיש ח"כ צביקה פוגל מסיעת עוצמה יהודית את הצעת חוק סמכויות מינהליות (מעצרים והגבלות) (הוראת שעה), התשפ"ג-2023 (מספרה פ/3484/25). זוהי הצעת חוק להרחבת המגבלות על אדם שהוצא נגדו צו מעצר מנהלי: השר לביטחון לאומי יוכל להורות על מעצר לבקשת המפכ"ל ובאישור היועמ"ש או פרקליט המדינה, "אם שוכנע כי יש אפשרות קרובה לוודאי לפגיעה ממשית בביטחון הציבור, אם אותו אדם לא יהיה במעצר". ההצעה מקנה לשר סמכויות נוספות, ביניהן הגבלת יציאה או מגורים באזורים מסוימים והגבלת חופש העיסוק, התייצבות במשטרה ודיווח על כוונה לעבור מאזור לאזור. בנוסף,  לאסור רכישה, החזקה או נשיאה של "חפצים מסוימים", שימוש בתקשורת באינטרנט, והתקשרות עם אדם או קבוצה מסוימת.

היקף השימוש
ביוני 1973 הודיע שר הביטחון משה דיין בכנסת שאין בישראל אף אדם הנתון במעצר מנהלי.

בתקופת האינתיפאדה הראשונה נעצרו בין 8,000 ל-10,000 פלסטינים במעצר מנהלי. לפי נתוני שירות בתי הסוהר היו 870 עצירים מנהליים בינואר 2005, 189 באוגוסט 2010, 307 בדצמבר 2011, 191 באפריל 2014, 584 בדצמבר 2015, 610 באוקטובר 2016 ו-376 בספטמבר 2020. באפריל 2022 נמסרו נתונים על 581 עצירים מנהליים, 19 מהם אזרחי ישראל, בהם שני יהודים, והיתר פלסטינים מיהודה ושומרון.

במרץ 2023 פורסמו נתוני שירות בתי הסוהר לפיהם מוחזקים בבתי הכלא בישראל 971 עצירים מנהליים. לפי הנתונים, 967 מהעצירים הם פלסטינים משטחי הגדה המערבית, תושבי מזרח ירושלים או ערבים אזרחי ישראל. ארבעה עצירים נוספים הם ישראלים יהודים. על פי נתוני צה"ל, במהלך שנת 2022 ביטלו בתי המשפט הצבאיים רק 1% מהצווים המינהליים שהובאו לעיונם. בספטמבר 2023 נמסר משירות בתי הסוהר על 1,264 עצירים מנהליים, המספר הגבוה ביותר מאז מרץ 2003, בשיאה של האינתיפאדה השנייה, אז נעצרו 1,108 איש במעצר מנהלי.

מרבית השימוש במעצר מנהלי נעשה כנגד פלסטינים או ערבים ישראלים החשודים בפעילות טרור, ובמספר מועט של מקרים כנגד יהודים, כדוגמת הרב יצחק גינזבורג, מאיר כהנא, מיכאל בן חורין, נועם פדרמן, ברוך מרזל, בן ציון גופשטיין ומאיר אטינגר שנחשדו בפעולות טרור או בהסתה כנגד פלסטינים. כן הופעל מעצר מנהלי כנגד טלי פחימה, בחשד לסיוע לטרור פלסטיני.

ביקורת
בשנת 1980 הצהיר ראש הממשלה ושר הביטחון דאז מנחם בגין כי הוא מתנגד למעצר חברי המחתרת היהודית במעצר מנהלי, ואמר: "מי שצריך להיענש יענש, אבל בדרך המשפט."

ארגונים בינלאומיים להגנה על זכויות אדם, כמו גם ארגוני זכויות אדם ישראלים כדוגמת האגודה לזכויות האזרח,וארגוני שמאל כגון בצלם והמוקד להגנת הפרט, טוענים מזה שנים כי ישראל פועלת בשיטתיות בניגוד להגבלות המוגדרות במשפט הבינלאומי בהתייחס למעצר המנהלי ותוך הפרה בוטה של זכויות אדם. בהתאם לכך, זוכה מדינת ישראל לביקורת חריפה על מדיניותה בנושא. בין היתר טוענים אותם גורמים, כי צה"ל משתמש בהליך כתחליף מהיר ופשוט להליך החוקי הרגיל, ולא כיוון שאין דרך אחרת. כמו כן נטען כי במרבית המקרים לא מוצגות לעצירים הראיות כנגדם, ושייתכן שאלה אינן קיימות. הם טוענים גם שעבור עצירים רבים תקופת המעצר מורחבת הרבה מעבר לחצי שנה המעוגנת בחוק. כמו כן, כל מתקני הכליאה של האסירים הפלסטינים שנלקחים מהשטחים, נמצאים בתוך שטח ישראל, וזאת, כך גורסים הארגונים, בניגוד לחוק בינלאומי שלא מתיר העברת עצירים מחוץ לשטח כבוש. עם זאת, עמדתם של אותם ארגונים נדחתה בשורה ארוכה של פסקי דין של בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ. פסיקת בג"ץ קובעת באופן עקבי כי אין בפעולות מדינת ישראל או צה"ל חריגה מהדין הבינלאומי או חוקי היסוד של מדינת ישראל. 

ביקורת נוספת הועלתה לגבי איכות הביקורת השיפוטית שמפעילים בתי המשפט עת הם בוחנים את חוקיות צווים המעריכים את המעצר המנהלי. כך למשל, מחקר שפורסם ב-2012 גילה שמתוך 322 מקרים בהם בחן בית המשפט העליון את חוקיותו של צו מעצר מנהלי בין 2000-2010, לא נמצא ולו מקרה אחד בודד בו ביטל בית המשפט את הצו. אך למרות שהנתון הזה לכאורה מעיד על האיכות הירודה של הביקורת השיפוטית, הוא גם יכול להעיד שהמעצרים המנהליים שהגיעו לדיון בבית המשפט העליון בעת זו נעשו בהצדקה מלאה ומתוך סיכון ממשי לביטחון המדינה ותושביה.

מעצר מנהלי בשטחי יו"ש
ישנם הבדלים בין מעצר מנהלי בשטחי מדינת ישראל או ביו"ש: בתוך שטחי ישראל יכול רק שר הביטחון להוציא צו מעצר מנהלי, והעציר חייב להיות מובא בפני נשיא בית משפט מחוזי תוך 48 שעות ממועד מעצרו, וכן תוך שלושה חודשים ממועד הדיון האחרון על נשיא בית המשפט המחוזי לדון מחדש במעצר. כמו כן רשאי העציר לערער על המעצר לבית המשפט העליון

בשטחי יו"ש, יכול כל מפקד אזור וכן כל מפקד צבאי שהוסמך לכך על ידי מפקד אזור, להוציא צו מעצר מנהלי. תוך 8 ימים ממועד ביצוע המעצר המנהלי צריכה להיערך ביקורת שיפוטית על ידי שופט של בית משפט צבאי, בכל צו חדש שמוצא על הצו הקודם על שופט צבאי לדון מחדש במעצר. העציר רשאי לערער על החלטת השופט בביקורת השיפוטית בפני שופט של בית המשפט הצבאי לערעורים. החלטת בית המשפט הצבאי לערעורים בעניין זה כפופה לביקורת בית המשפט הגבוה לצדק.

הן בשטחי מדינת ישראל והן בשטחי יו"ש הצו תקף לתקופה של עד שישה חודשי מעצר כשלאחר תקופה זו נדרש חידוש הצו על ידי הסמכות המתאימה.

מעצר מנהלי במשפט הבינלאומי
המעצר המנהלי נחשב לחוקי על פי המשפט הבינלאומי, בכפוף למגבלות הבאות:
 המעצר יתבצע רק כאמצעי מניעתי ולא ענישתי ורק במקרה של סכנה לביטחון.
 על העצירים לקבל תנאים ראויים.
 יש לאפשר לעציר לערער על המעצר.
 עצירים מנהליים בשטח כבוש יעצרו רק בשטח השנוי במחלוקת.

מעצר מנהלי תחת כיבוש
אמנת ז'נבה הרביעית המתייחסת בין השאר לניהולו של שטח כבוש על ידי המדינה הכובשת קובעת בסעיף 78 כי .

הפרשנות המקובלת לסעיף זה היא שהוא מתיר מעצר מנהלי.

סעיף 6 באמנה קובע: , ולכן, לכאורה, קיימת טענה משפטית לפיה מעצר מנהלי בשטחי יהודה ושומרון אינו חוקי. עם זאת, טענה זו לא נשמעת ממספר סיבות. אחת הסיבות היא כי הסמכות להחזיק אדם במעצר מנהלי איננה נובעת מאמנת ז'נבה הרביעית. האמנה איננה מעניקה את הסמכות להפעלת סנקציות, אלא מגבילה את הסמכות. סיבה נוספת היא כי מדינת ישראל סבורה כי אין לאמנת ז'נבה הרביעית כל תחולה בשטחים המוחזקים על ידי צה"ל, ועל כן לא ניתן כלל לטעון שהמפקד הצבאי שואב את סמכויותיו מכוח האמנה או מפר את תנאיה. סיבה אחרת להימנעות מלהעלות את הטענה היא שמאחר והאמנה איננה מעניקה סמכויות אלא רק מגבילה את סמכויותיו של הכובש ומעניקה זכויות לאוכלוסיית האזור הנמצא תחת שלטון צבאי, העלאת טענה לפיה אין תחולה לאמנה רק תפגע באוכלוסיית האזור המצוי תחת שלטון צבאי. יחד עם זאת, צה"ל מצהיר כי אימץ את ההוראות ההומניטריות של האמנה, ופועל על-פיהן הלכה למעשה. כמו כן, מקובל שבג"ץ יראה באמנה אמת מידה לבדיקת סבירות פעולותיו של המפקד הצבאי.

לקריאה נוספת
 עמית פרייז ואייל נון, המעצר המנהלי במדינת ישראל ובאזורי יהודה ושומרון, הוצאת נבו, 2019

קישורים חיצוניים 

 
 
אבינעם שרון, מעצר מינהלי: גבולות הסמכות והיקף הביקורת, באתר הפרקליטות הצבאית, דרך אתר Wayback Machine 
על מעצרים מינהליים בשטחים מעצרים מינהליים, באתר ארגון "בצלם"
 בצלם והמוקד להגנת הפרט, ללא משפט: מעצר מנהלי של פלסטינים על ידי ישראל וחוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים
 מעצרים מנהליים, אתר אמנסטי אינטרנשיונל ישראל

הערות שוליים

מעצר
ענישה
פגיעה בזכויות האדם
ישראל: חירום
ישראל: כליאה