תוכנית הקנטונים

תוכנית הקנטונים היא אחת החלופות שהוצעו לאורך השנים כפתרון לסכסוך הטריטוריאלי בין היהודים והערבים בארץ ישראל. בבסיס התוכנית עומד הרעיון להקים שורה של תתי-ישויות מדיניות אזוריות שיאפשרו לתושביהן מימוש עצמי בתחומי תרבות ובנושאים אזרחיים, בעוד שהחלטות בתחומים כמו חוץ וביטחון יתקבלו על ידי ממשל פדרלי. המודל הזה הוצע במהלך תקופת המנדט הבריטי מספר פעמים על ידי גורמים שונים מאז שנות העשרים של המאה ה-20, ובשנים האחרונות, מאז שלהי שנות השמונים, הוא חוזר ומועלה מעת לעת על ידי גורמים אזרחיים וממשלתיים.

הרקע לתוכנית הקנטונים
מאז ראשית ימי המנדט הבריטי על ארץ ישראל ניסה הרברט סמואל, הנציב העליון הראשון, להקים מועצה מחוקקת שתורכב מנציגים ערבים ויהודים ותפעל לצד הפקידים הממונים של השלטון הבריטי. הכוונה הייתה לשתף את האוכלוסייה המקומית בשלטון על ארץ ישראל, ולהכינה בכך לקראת עתיד שבו היא תוכל לפתח מוסדות שלטון עצמי ולקבל אחריות על גורלה כמסגרת אוטונומיה מקומית.

תוכנית מוחשית יותר של חלוקה לקנטונים הועלתה בתחילת שנות השלושים של המאה ה-20, על רקע המשבר הגדול בארץ ישראל בעקבות מאורעות תרפ"ט, וההכרה שהגיעו אליה גורמים שונים שהיהודים והערבים לא יוכלו לחיות יחד במדינה אחת. תוכנית זו, שגובשה במשרדי הממשלה בבריטניה בשיתוף עם גורמים שונים בהסתדרות הציונית, הועלתה לדיון במספר מועדים שונים בתקופת המנדט הבריטי.

הצגת תוכנית הקנטונים בתקופת המנדט הבריטי

תוכניתו של איתמר בן-אב"י
הרעיון של חלוקת ארץ ישראל לקנטונים – על פי הדגם הקיים בשווייץ – הועלה לראשונה בשנת 1927 על ידי איתמר בן-אב"י בעקבות השתתפותו כנציג בקונגרס הציוני. במאמר שפרסם בעיתונו "דואר היום", הביע בן-אב"י אכזבה מן ההצעות שהועלו בקונגרס והציע לבקש מן הבריטים להחיל על חלקים בארץ ישראל מעמד של קנטונים, שבהם יוכלו היהודים לממש את ריבונותם ולהאיץ את העלייה של יהודי התפוצות לארץ ישראל.

הצעתו של איתמר בן-אב"י לא הייתה מגובשת לפרטיה, והתייחסה בעיקר לעיקרון של הקמת קנטונים המבוססים על חלוקה דתית או לאומית של האוכלוסייה בארץ ישראל. בשלב הראשון הציע בן-אב"י להקים חמישה עשר קנטונים (שמונה קנטונים ערביים, שניים נוצריים, וחמישה יהודיים) שיאוגדו על פי הדגם השווייצרי על ידי שלטון פדרלי מרכזי. כל אחד מהקנטונים ייהנה מאוטונומיה רחבה ויוכל לקבוע חוקים בנושאי חינוך, דת, שפה ומדיניות הגירה, בעוד השלטון המרכזי יעסוק בנושאי חוץ, ביטחון, תחבורה ותעריפי מכס. בשנת 1931 שינה איתמר בן-אב"י את עקרונות תוכניתו והעדיף מבנה שונה המבוסס על חלוקה הארץ לשני חבלים אוטונומיים, יהודי וערבי, שיהיו מאוגדים יחד במסגרת ממשל מרכזי משותף.

הצעה זו נתקלה בתגובות סוערות מצד גורמים יהודיים שונים, שראו בה צעד ראשון לקראת ויתור יהודי על ארץ ישראל כבית לאומי. תגובות שליליות להצעתו של איתמר בן-אב"י המשיכו להתפרסם בעיתונות שנים לאחר שפורסמה בפעם הראשונה.

איתמר בן-אב"י דגל ברעיון של ארץ ישראל השלמה כבית לאומי לעם היהודי, וראה בתוכנית הקנטונים פתרון ביניים זמני שיאפשר לאוכלוסייה היהודית לקלוט עלייה ולהתפתח במהירות תוך שהיא משוחררת מכבלי השלטון הבריטי, ומן האיום של המועצה המחוקקת המוצעת, שבה היה לנציגים הערבים רוב מובהק. תוכנית הקנטונים של איתמר בן-אב"י לא התגבשה לכלל תוכנית מעשית ולא הועלתה כאפשרות למימוש, אולם העקרונות שהוצעו במסגרתה שבו והועלו בתוכניות דומות שהוצגו באותה תקופה.

העקרונות שהציג איתמר בן-אב"י מצאו אוזן קשבת אצל ארצ'ר קאסט, אחד הפקידים של משרד המושבות הבריטי, חתנו של סר רונאלד סטורס המושל הבריטי הראשון של ירושלים. בשנות העשרים היה ארצ'ר קאסט פקיד זוטר יחסית, והוא לא הצליח לשכנע את אנשי הממשל הבריטי לאמץ את התוכנית. אולם כעשר שנים לאחר מכן הוא היה בעמדת השפעה שאפשרה לו להעלות את התוכנית לדיון רציני במסדרונות השלטון הבריטי.

תוכנית יעקובסון
בשנת 1929, לפני מאורעות תרפ"ט, הציע ויקטור יעקובסון, שהיה אז דיפלומט בכיר (נציג ההסתדרות הציונית בפריס) המקורב לחיים ויצמן, לחלק את ארץ ישראל לקנטונים יהודיים וערביים. תוכניתו הציגה תהליך בן שלושה שלבים, שבסופו תוקם מדינת קנטונים מאוחדת בנוסח שווייץ. הקנטונים יהיו מארבעה סוגים: לאומי ערבי הומוגני, לאומי יהודי הומוגני, מעורב בעל רוב יהודי ומעורב בעל רוב ערבי. התהליך יימשך כ-15 שנים ובמהלכו יש לכוון את ההתיישבות היהודית כך שייווצרו ריכוזים בעלי רוב לאומי. יעקובסון הצביע על שישה יעדים להתיישבות היהודית: אגם החולה, עמק הירדן והנגב (שהיו דלי אוכלוסין), הגליל העליון, עמק יזרעאל ורצועת החוף (שבהם היה כבר בסיס דמוגרפי יהודי משמעותי). תוכניתו של יעקובסון הכניסה לחשיבה המדינית הציונית את המונח "קנטון לאומי", אולם היא לא עלתה לדיון במוסדות הציוניים. בשנת 1932 נטש יעקובסון את רעיון הקנטוניזציה. הוא הגיע למסקנה כי יש לחתור לריבונות יהודית בחלק מארץ ישראל והכין תוכנית מפורטת לחלוקת הארץ.

תוכניתו של ד"ר פלטיאל דיקשטיין
בחודש פברואר 1930, בעקבות העלאת הרעיון לחלק את ארץ ישראל לקנטונים יהודיים וערביים, פורסמו בעיתון "העולם", ביטאון ההסתדרות הציונית העולמית, שני מאמרים פרי עטו של ד"ר פלטיאל דיקשטיין. הכותב, שהיה ממייסדי בית הספר למשפט וכלכלה בתל אביב ונמנה עם תומכי התוכנית, ניסה להבהיר את מהותו של הקנטון ואת מעמדם של התושבים המתגוררים בו. הוא תיאר בפרטים דוגמאות לנושאים שבהם יונהג הממשל העצמי, והציג את עמדותיהם של המתנגדים לתוכנית הקנטונים.

ד"ר דיקשטיין, בהיותו בעל רקע משפטי ומנהלי, פירט בתוכניתו את הדרך שבה הקנטון עתיד להתנהל, ואת המתכונת שבה ייקבע השיוך האתני של כל קנטון. בתוכניתו הציע ד"ר דיקשטיין להקים לא רק קנטונים יהודיים וערביים, אלא גם קנטונים מעורבים שבהם יותר לאוכלוסיות יהודיות וערביות לחיות ולהתיישב יחד, תוך בחינה תקופתית של המצב הדמוגרפי עד להשגת רוב לאחת האוכלוסיות. הצעות אלו זכו להתעניינות מועטה בציבור, ולא הייתה להן השפעה של ממש על מהלך העניינים המדיני באותה תקופה.

תוכנית משרדי הממשלה הבריטית בתחילת שנות ה-30 
בספטמבר 1931 שוב הועלתה לדיון במשרדי הממשלה בלונדון תוכנית להקמת קנטונים יהודיים בארץ ישראל. היו טענות שהועלו בעיתונות כי הצעות אלו גובשו בשיתוף עם הסוכנות היהודית ובעיקר עם ד"ר חיים ארלוזורוב, ראש המחלקה המדינית שלה. ידיעות אלו הוכחשו על ידי אנשי הסוכנות היהודית, אולם הכחשותיהם התקבלו בחוסר אמון.

הצעות של אחמד ח'אלדי ושל מוסא אל-עלמי
ב-27 בדצמבר 1933, הסופר הפלסטיני אחמד ח'אלדי, מנהל המכללה הממשלתית הערבית בירושלים, פרסם בעילום שם בעיתון "פלסטין" את תוכניתו להסדר על בסיס קנטונים ערביים ויהודיים. ב-7 בינואר 1934 הוא חיבר תזכיר בשם "הצעות לפתרון השאלה הערבית–יהודית של פלסטין על בסיס קנטוניזציה של הארץ ויצירת מדינה ערבית ויהודית" והגישו ליהודה לייב מאגנס. בתזכיר זה כתב כי הקנטון הערבי יכלול את עזה, חיפה, אזור בית שאן ואזור יהודה ושומרון, ואילו הקנטון היהודי יכלול את אזור החוף שבין תל אביב ועתלית, עמק יזרעאל ובקעת הירדן מטבריה ועד אצבע הגליל (בסך הכל כ-2.5 דונם (??), פחות מעשירית משטח הארץ). ב-23 ביולי 1934 כתב למאגנס: "איני רואה בקנטוניזציה פתרון אידיאלי, אבל ייתכן שהוא מעשי לא פחות מכל פתרון אחר שהוצע מעולם". עוד כתב לו, כי היוזמה לתוכנית צריכה לבוא מהצד היהודי, וכי "טרנספר כלשהו של נכסים ואוכלוסייה יהיה הכרחי". יוקמו "שתי ממשלות מקומיות, עצמאיות ואוטונומיות", ש"ינוהלו במלואן בידי ערבים ויהודים עם ייעוץ בריטי מצומצם". על פי תוכניתו, הארץ אמורה הייתה להישאר במשך תקופה כלשהי בשלטון מנדטורי בריטי ומועצה יהודית–ערבית–בריטית תנהל את ירושלים ותהיה אחראית ל"הגנה" ברחבי הארץ. לאחר תקופה זו, יחובר הקנטון הערבי עם עבר הירדן תחת שלטון עבדאללה: לכל קנטון תהיה מועצה מנהלת משלו ועבדאללה עצמו "יכהן כראש המועצה המנהלת של שני הקנטונים". עם זאת, במכתב נוסף למאגנס, כתב ח'אלדי כי כדי לשכנע את הערבים להגיע ל"השלמה", יש צורך להגביל את העלייה היהודית ולהבטיח את קביעותו של הרוב הערבי בארץ.

העתק של הצעתו של ח'אלדי נשלח על ידי מאגנס לדוד בן-גוריון. בתשובתו למאגנס, כתב בן-גוריון: "ההצעה היא מעניינת מפאת בואה מפי ערבי. לי נדמה שמבחינה ערבית אינה רצויה, כי היא משאירה אותם בעיקר רק בחבל ההרים העני, וגם סוגרת בפניהם את הים. אולם חשוב שבקרב הערבים יש אנשים המחפשים למצוא מתוך הסכם לסיפוק כל שהוא של שאיפות היהודים".

באותה תקופה תמך גם מוסא אל-עלמי בתוכנית קנטוניזציה, אולם תחת "פיקוח השלטון המנדטורי". על פי תוכניתו, הקנטון היהודי אמור היה להיות קטן יותר מזה שהציע ח'אלדי: רצועת החוף שבין תל אביב לעתלית בלבד. צמצום הקנטון היהודי איפשר, מבחינתו, ויתור ערבי על הגבלת העלייה היהודית: "היהודים יוכלו להביא לקנטון שלהם כמה מהגרים שירצו, ולחוקק שם כל חקיקה שימצאו לנכון".

בדו"ח ועדת פיל 1937
ועדת פיל, שהוקמה לאחר השלב הראשון של המרד הערבי הגדול בשנת 1936, הציגה בפרק כא של הדו"ח שלה את רעיון הקנטוניזציה: כינון מדינה פדרטיבית בעלת פלכים או קנטונים יהודיים וערביים אוטונומיים. אולם הוועדה פסלה את הרעיון, משום שלדעת חבריה, הקנטוניזציה סובלת מכל הליקויים של חלוקה בעוד שאין בה את היתרון הטמון בחלוקה, שהוא השכנת שלום בין הצדדים.

בתוכנית מוריסון–גריידי 1946
ביולי 1946 הציעו השר הבריטי הרברט מוריסון והדיפלומט האמריקני הנרי גריידי קנטוניזציה של ארץ ישראל, במסגרת "תוכנית מוריסון גריידי" שיזמה ממשלת בריטניה. מוריסון וגריידי הציעו "תוכנית לאוטונומיה מחוזית": הקמת מחוז יהודי קטן לאורך מישור החוף ומחוז ערבי גדול באזור המרכז ההררי. המחוזות יהיו אוטונומיים, אך במסגרת הסדר פדרלי שיימשך חמש שנים, תחת שלטון נציב עליון בריטי. על פי התוכנית, ירושלים והנגב אמורים היו להישאר במשך תקופה זו בשלטון בריטי. בתום חמש השנים, אמורים היו הצדדים להחליט על אופי המדינה שתוקם: חד-לאומית, דו-לאומית או חלוקה לשתי מדינות. תוכנית זו נפסלה על הסף על ידי הערבים ואילו ההנהגה הציונית השיבה בתגובה מעורפלת.

תוכנית משרד החוץ הבריטי בפברואר 1947
בתחילת שנת 1947, על רקע מעמדה המתערער של בריטניה בארץ ישראל וכוונתה המוצהרת לוותר על המנדט שניתן לה לניהול השטח, שב והציע שר החוץ הבריטי ארנסט בווין את תוכנית הקנטונים כאפשרות לפתרון בעיית ארץ ישראל. ב-10 בינואר 1947 הציע בווין כי בריטניה תמשיך לשלוט על ארץ ישראל לתקופה של חמש שנים נוספות, שבמהלכן תחולק ארץ ישראל לקנטונים יהודיים וערביים בהם יקבלו התושבים אוטונומיה ויוכלו לנהל את ענייניהם הפנימיים תחת פיקוחה של הממשלה המרכזית. הערבים דחו את ההצעה על הסף, והסוכנות היהודית הביעה נכונות לקבל את ההצעה בתנאים מסוימים, אולם תנאים אלו לא היו מקובלים על הבריטים. ב-14 בפברואר 1947 הודיע בווין על החלטת בריטניה להעביר את ההחלטה על גורלה של ארץ ישראל חזרה לדיון בעצרת האומות המאוחדות.

החייאת תוכנית הקנטונים מאז סוף שנות ה-80

תוכניתו של פרופ' שלום רוזנברג
בשנת 1988, בתקופה שלאחר פרוץ האינתיפאדה הראשונה, העלה פרופ' שלום רוזנברג מחדש את תוכנית הקנטונים כפתרון אפשרי לבעיה הפלסטינית. פרופ' רוזנברג היה מודע לכך שהוא חושף את עצמו "בפני ההאשמה הקשה מכל – תמימות", אולם בכל זאת פרס במאמר מקיף ומלא פרטים את עיקרי התוכנית המוצעת. הוא התייחס לנקודות כמו בעיית הפליטים הפלסטינים ושיתוף מדינות האזור (למשל מצרים שתתרום חלק משטח חצי האי סיני), נקודות שיחזרו ויצופו בהצעות מאוחרות יותר. לדוגמה, ב-8 בספטמבר 2018 פורסם כי נשיא מצרים הציע ליו"ר הרשות הפלסטינית לצרף שטחים מסיני כדי להגדיל את רצועת עזה ולהקים בה מדינה פלסטינית בשליטה מלאה של הרשות. בתמורה, התבקש אבו מאזן לוותר על החזרה לגבולות 67'. בדיווח נאמר כי ישראל וארצות הברית עודכנו במהלך, אך אבו מאזן דחה את ההצעה על הסף.

תוכניתו של השר אביגדור ליברמן
בתחילת שנות ה-2000 גיבש שר התשתיות אביגדור ליברמן הצעה המבוססת על עקרונות תוכנית הקנטונים. הוא פרסם אותה במסמך שכותרתו הייתה "תוכנית הקנטונים – הצעה להסדר מדיני בין ישראל והפלשתינאים". כאשר תוכנית דומה הועלתה בשנת 2003 על ידי מועצת יש"ע, מיהר ליברמן להדגיש כי התוכנית פורסמה לראשונה על ידו ונכללה במצע מפלגת "ישראל ביתנו" עוד בשנת 1999. בשנת 2004, על רקע תחילת העיסוק בתוכנית ההתנתקות, שלח שר התחבורה אביגדור ליברמן מכתב לעשרה משרי הממשלה (ביניהם בנימין נתניהו, עוזי לנדאו, צחי הנגבי, לימור לבנת, נתן שרנסקי, זבולון אורלב ואפי איתם), בו הציע מודל של תוכנית הקנטונים. בריאיון שהעניק לקול ישראל, טען ליברמן כי "המטרה היא לא לטרפד את תוכניתו של ראש הממשלה אלא להציע דרך אחרת... הרבה מאוד אנשים מתנגדים לתוכנית הזו [של ראש הממשלה]... לא שלחתי את המכתב לאותם שרים שכבר הודיעו בפומבי שהם תומכים בתוכנית, אלא רק לאלה שאני מאמין שאני יכול בעזרתם לגבש תוכנית אלטרנטיבית".

תוכניתה של תנועת הפדרציה
בשנת 2014 התגבשה תנועה ציבורית רעיונית בשם "תנועת הפדרציה", במטרה לקדם "תפיסה מדינית חדשה ליציבות אזורית ושגשוג". חברי התנועה גיבשו תוכנית המרחיבה את רעיון הקנטונים ומציעה להחיל אותו על כל ארץ ישראל, כולל שטחי יהודה ושומרון. עיקר ההצעה היא לחלק את כל שטחה של ארץ ישראל שממערב לירדן לקנטונים אוטונומיים, שבכל אחד מהם יתקיימו חוקים מקומיים בשלל נושאים אזרחיים הנתונים כיום במחלוקת בין קבוצות אוכלוסייה במדינת ישראל, כגון הנהגת נישואים אזרחיים והפעלת תחבורה ציבורית בשבת. גם באותם קנטונים שיהיה בהם רוב ערבי פלסטיני (כולל בגליל ובנגב) יחולו הכללים שיאפשרו לתושבי אותו קנטון אוטונומי לשלוט בסגנון החיים המועדף עליהם.

ראו גם

 תוכנית האמירויות הפלסטיניות
 תוכנית אלון
 תוכנית הפדרציה
 תוכנית הקונפדרציה

 האופציה הירדנית

לקריאה נוספת
 שמואל דותן, המאבק על ארץ ישראל, משרד הביטחון – ההוצאה לאור, 1987
 שמואל דותן, מהצעת הקנטונים אל תוכנית החלוקה 1929–1934, קתדרה 15, ניסן תש"ם אפריל 1980, עמ' 107–138.

קישורים חיצוניים 
 
 
 ישראל הפדרלית, באתר תנועת הפדרציה
 
 פנחס יחזקאלי, חלופות לפתרון שתי המדינות (4): שיטת הקנטונים, באתר ייצור ידע, 16 בספטמבר 2014
 אריק בנדר, המדריך המלא: כל האלטרנטיבות לפתרון שתי המדינות, 20/02/2017

הערות שוליים 

הצעות לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני