חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו

חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו הוא חוק יסוד, שנועד להגן על זכויות האדם העיקריות במדינת ישראל. כפי שכותרתו מבהירה, החוק קובע את כבוד האדם ואת חירותו כערכי היסוד מהן נגזרות זכויות האדם המוגנות בחוק היסוד, שהתקבל כ"מגילת זכויות האדם" של המשפט הישראלי. אין בחוק היסוד סעיפים משוריינים, והכנסת יכולה לשנותו ברוב רגיל. החוק נחקק בשלהי ימי הכנסת השתים עשרה, ב-17 במרץ 1992.

לפי תפיסתם של משפטנים מסוימים ורבים משופטי בית-המשפט העליון, ובראשם הנשיא אהרן ברק, כינונו של חוק יסוד זה ושל חוק יסוד: חופש העיסוק החלו את המהפכה החוקתית, כי הכנסת העניקה לשני חוקי יסוד אלה מעמד על-חוקי, שעל-פיו ניתנה לבתי המשפט הסמכות להכריז על בטלותו של חוק העומד בסתירה לחוקי יסוד אלה. לפי טענה זו, עם חקיקת חוקי יסוד אלה חל שינוי מהותי במעמדן של זכויות האדם בישראל. גישה זו באה לידי ביטוי בפסיקותיו של בית המשפט העליון, שבמהלך השנים ביטל כ-22 מעשי חקיקה שעמדו בסתירה לחוקי היסוד הללו. משפטנים אחרים, בהם הנשיא לשעבר משה לנדוי, מתנגדים לתפיסה זו.

היסטוריית החוק
עוד מראשית ימי המדינה נידון הצורך בחקיקת חוקים המגנים על זכויות האדם. בדיון בוועדת חוקה חוק ומשפט ביולי 1949 הציג ראש הממשלה דוד בן-גוריון את עמדתו, שלפיה יש מקום לחוקי יסוד בתחומים שונים, אולם אין לתת להם מעמד משפטי שונה מזה של כל חוק אחר.

בראשית שנות ה-70 של המאה ה-20 יזם חבר הכנסת בנימין הלוי מגח"ל חקיקת חוק יסוד זכויות האדם. בשנת 1974 עבר החוק בכנסת בקריאה ראשונה. המפלגות הדתיות התנגדו לחוק, ותהליך החקיקה לא המשיך.

עם הקמת ממשלת ישראל ה-23, שהייתה ממשלת אחדות לאומית, בסוף שנת 1988 הקים שר המשפטים דן מרידור צוות שיגבש הצעה ל"חוק יסוד זכויות האדם". באפריל 1989 הובאה הצעת הצוות בפני הממשלה שאישרה אותה. ההצעה כללה שריון לחוק, כך שניתן לשנותו רק ברוב של שני שלישים מחברי הכנסת. בנובמבר 1989 עברה הצעת החוק בקריאה טרומית. תמיכת "הליכוד" בהצעת החוק עוררה את זעמן של הסיעות החרדיות. סיעת אגודת ישראל פרשה מהקואליציה וש"ס ואגודת ישראל החלו לדון עם "המערך" על הקמת ממשלה צרה בראשות שמעון פרס. בעקבות כך, במה שמכונה "התרגיל המסריח" התפרקה הממשלה והוקמה תחתיה ממשלה על בסיס קואליציה של הליכוד, המפלגות הדתיות ומפלגות הימין בראשות יצחק שמיר. הממשלה הצרה הוצגה לכנסת ב-11 ביוני 1990, ובמסגרת ההסכמים הקואליציוניים התחייבה סיעת "הליכוד" שלא לקדם את החוק ללא הסכמת שותפיה בקואליציה.

במרץ 1991 סיכמו יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט מטעם הליכוד, אוריאל לין, וחבר הוועדה, אמנון רובינשטיין, כי ינסו לחוקק חוקי יסוד בנושא זכויות האדם. על פי הצעתו של רובינשטיין שהוא יפרק את ההצעה האמורה (הצעת חוק היסוד: זכויות היסוד של האדם) לארבעה חוקי יסוד נפרדים: כבוד האדם וחירותו; חופש העיסוק; חופש הביטוי; חופש ההתאגדות. כל החוקים הללו הונחו כהצעות חוק פרטיות של ח"כ רובינשטיין, ועברו כולן בקריאה טרומית. במהלך החקיקה החליט ח"כ לין שלא לנסות ולהקים בית משפט לחוקה, להבטיח שמירת דינים מוחלטת ולהסכים להצעה שהתגבשה בין ח"כ יצחק לוי לח"כ אמנון רובינשטיין, שערכיה של ישראל יוגדרו כערכיה של מדינה יהודית ודמוקרטית. כדי להחליש את עמדת המפלגות החרדיות, הורדו מההצעה המקורית חופש התנועה והזכות לבחור את מקום המגורים כזכויות יסוד מוחלטות. כמו כן, הוסיף את , שהוא סעיף שמירת הדינים מתוך חוק היסוד של זכויות האדם שהוכן במשרד המשפטים. לנוסח המקורי הוסף סעיף שמירת דינים, שקבע כי לא תהיה פגיעה בתוקפה של חקיקה שהייתה קיימת בעת קבלת חוק היסוד. כך הובטח, למשל, כי לא ניתן יהיה לערער על תוקפה של החקיקה המייחדת את השיפוט בענייני נישואין וגירושין לבתי הדין הדתיים. 

הצעת החוק המקורית הוגשה על ידי חבר הכנסת רובינשטיין באפריל 1991, ולאחר שהועברה לוועדת החוקה, חוק ומשפט, פורסמה ההצעה על ידה בנובמבר 1991. החוק התקבל בשלהי ימי הכנסת השתים עשרה, ב-17 במרץ 1992.

כשהציג את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו בפני הכנסת, אמר ח"כ לין:

לין אמר בשנת 1999, כי סבר אז, כי רעיון הקמת בית משפט לחוקה, אינו צריך להיות כלול בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אלא בחוק יסוד: החקיקה. לין סבר כי פיתוח הביקורת החוקתית בהדרגה, על ידי בית המשפט העליון, הוא המצב הרצוי ביותר.

בדיונים אמר לין:

כששר המשפטים מרידור הציג את החוק אמר:

בדומה לחוק יסוד חופש העיסוק, הצעת החוק כללה סעיף 'נוקשות' המצריך רוב מוחלט לשינויו, אולם במועד אישורו בקריאה שנייה ושלישית התקבלה על חודו של קול הסתייגות לפיה בוטלה דרישה זו.
יוזם החוק רובינשטיין הביע את אכזבתו על כך שרוב חברי סיעת העבודה נעדרו מההצבעה בגלל הפריימריז הקרוב. מרידור ציין בנאומו שהיו קיזוזים בין שתי סיעות גדולות. בחוק תמכו 32 חברי כנסת ממפלגות הליכוד, העבודה, מרצ וחד"ש וכן יצחק לוי מהמפד"ל, התנגדו 21 חברי כנסת ונמנע אחד.

באוקטובר 1992, בכתב העת המשפט, הציג אוריאל לין (שסיים את כהונתו כחבר הכנסת), במילים קצרות, את הראייה שלו, כמי שהוביל כיו"ר ועדת החוקה את הליכי החקיקה: 

מאז חקיקתו בשנת 1992, החוק תוקן פעם אחת בלבד בשנת 1994, בתיקון עקיף במסגרת חקיקת חוק יסוד: חופש העיסוק. סעיף זה התקבל בקריאה השנייה פה אחד (75 – 0).  התיקון כלל שני חלקים:
 הפיכת סעיף 1 לחוק ל, והוספת  לפניו, שכותרתו "עקרונות יסוד", הקובע כי "זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל".
 תוספת ל (פסקת ההגבלה), לפיה ניתן יהיה לפגוע בזכויות שלפי חוק היסוד לא רק בחוק אלא גם "לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

הזכויות המוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו

לבו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו עוסק, מטבע הדברים, בזכויות שעליהן הוא מגן. כפי שקובעת כותרתו של החוק, כל הזכויות הללו נגזרות מכבוד האדם וחירותו, כפי שהם מתפרשים לאור היותה של מדינת ישראל מדינה יהודית ודמוקרטית. זכויות אלה מפורטות בסעיפים אחדים:
 : אין פוגעים בחייו, בגופו, או בכבודו של אדם באשר הוא אדם.
 : אין פוגעים בקנינו של אדם.
 : כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו.
 : אין נוטלים ואין מגבילים את חירותו של אדם במאסר, במעצר, בהסגרה או בכל דרך אחרת.
 :
(א) כל אדם חופשי לצאת מישראל.
(ב) כל אזרח ישראלי הנמצא בחוץ לארץ זכאי להיכנס לישראל.
 :
(א) כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו.
(ב) אין נכנסים לרשות היחיד של אדם שלא בהסכמתו.
(ג) אין עורכים חיפוש ברשות היחיד של אדם, על גופו, בגופו או בכליו.
(ד) אין פוגעים בסוד שיחו של אדם, בכתביו או ברשומותיו.

סעיף 9 לחוק היסוד קובע סייג נוסף למשרתים בצה"ל, בשב"ס ובמשטרה. לפי האמור בסעיף זה, פגיעה בזכויות המשרתים בגופים אלה לא תחרוג מהמתחייב מאופיו וממהותו של השירות.

עם זאת, בולט היעדרן של מספר זכויות אדם מהותיות כגון הזכות לשוויון, חופש הביטוי, חופש הדת, חופש המחאה, חופש ההתארגנות ועוד. אמנם זכויות אלה ניתנות לתושבי ישראל מכוח עקרונות כלליים שהתקיימו עוד לפני חקיקת החוק, אך הן אינן מוגנות בחוק יסוד, ולכן ניתן לפגוע בהן ואף לבטלן בהליך דמוקרטי. הגם שהותרתן של זכויות אלו מחוץ לחוק היסוד נעשתה במודע, יש משפטנים, ובראשם אהרן ברק, הרואים זכויות אלה כנגזרות מהזכות לכבוד, ואף על פי שפסיקת בית-המשפט העליון בנושא אינה עקבית עדיין, חלק מהזכויות כגון שוויון וחופש ביטוי, הוכרו כנגזרות של כבוד במספר רב מאוד של פסקי דין החל משנת 1994 ועד היום.

המעמד העל חוקי
לחוק יסוד זה מעמד משפטי בכיר, שבא לידי ביטוי בכמה סעיפים.

 קובע: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". סעיף זה, המכונה "פסקת ההגבלה", קובע את התנאים שבהם ניתן להגביל בחקיקה (או במעשה מנהלי) זכות המעוגנת בחוק היסוד (על משמעותו של סעיף זה, ובפרט התנאים המאפשרים חקיקה הפוגעת בזכויות שנקבעו בחוק יסוד זה, ראו בערך המהפכה החוקתית). לדוגמה, בעניין פינוי גוש קטיף פסק בג"ץ כי חוק פינוי-פיצוי אכן פוגע בזכויות האדם המעוגנות בחוק היסוד, אבל קבע שהחוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה. לגבי מידתיות הפגיעה קבע, ש"פיצויים הוגנים וראויים – המהווים תנאי למידתיות הפגיעה בזכויותיהם הקנייניות" של תושבי גוש קטיף. בית המשפט סבר שמספר סעיפים בחוק פוגעים בזכות המתיישבים לפיצויים הוגנים ולכן הם בטלים.

 מגן על החוק מפני תקנות שעת חירום, בקובעו שאין לממשלה סמכות לשנות את חוק היסוד - ובמשתמע, לפגוע בזכויות המוגנות בו - באמצעות תקנות שעת חירום, כמבואר: "אין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות חוק-יסוד זה, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים; ואולם בשעה שקיים במדינה מצב של חירום בתוקף הכרזה לפי , מותר להתקין תקנות שעת חירום מכוח הסעיף האמור שיהא בהן כדי לשלול או להגביל זכויות לפי חוק-יסוד זה, ובלבד שהשלילה או ההגבלה יהיו לתכלית ראויה ולתקופה ובמידה שלא יעלו על הנדרש". למעשה, ההגנה מפני תקנות שעת חירום אינה מוחלטת, והיא נתונה לשיקול דעתם של הממשלה ושל בית המשפט העליון.

לעומת סעיפים אלה, המחזקים את מעמדו של חוק היסוד, נכלל בו גם סעיף 10 האומר: . סעיף זה מכונה סעיף שמירת הדינים.

ישנם חברי כנסת הטוענים שהם לא התכוונו לתת לחוק יסוד זה מעמד כה בכיר, המאפשר לבית המשפט לבטל חוקים אחרים מכוחו. קיימת מחלוקת בשאלה האם התכוונו חברי הכנסת להעניק לחוק היסוד מעמד על-חוקי, והאם ציפו שהפרשנות שתינתן לו על ידי בית המשפט תהיה כפי שהתבררה לאחר מכן. חלק מחברי הכנסת, טענו כי הוטעו על ידי יוזמי החוק  הטוענים להטעיה מציינים כמה אמירות של חבר הכנסת אוריאל לין, ממקדמי החוק, במהלך החקיקה. מנגד, לין חיבר ספר שמתאר את חקיקת חוקי היסוד ובו התייחס לטענות ההטעיה ושלל אותן בתוקף. לשיטתו יש בהן "לא רק משום עלבון לכנסת אלא התעלמות מהעובדות ומן האמת".

הכנסת בחרה שלא לשריין את החוק ולכן ניתן לשנותו ברוב רגיל של חברי הכנסת. זאת בניגוד לחוק יסוד: חופש העיסוק, ששינויו דורש רוב של 61 חברי כנסת. יש שהביעו תמיהה על החלטה זו של הכנסת, ואולם יש הרואים בה עדות לכך שהכנסת לא התכוונה לתת לחוק זה את אותו מעמד מרכזי שנתן לו בית-המשפט העליון. כך למשל נשיא בית המשפט העליון לשעבר משה לנדוי, שהחזיק בעמדה דומה, אמר כי "המהפכה החוקתית לא הייתה ולא נבראה". אחרים מציינים שההצעה לשריין את החוק נפלה על חודו של קול (ההסתייגות שהסירה את השריון עברה בעקבות הצבעה של 27 בעד ו-26 נגד) או מציינים את קיומן של פסקת ההגבלה ושמירת בדינים בחוק.

ראו גם
 כבוד האדם
 המשפט בישראל
 בג"ץ אדם טבע ודין נגד ראש ממשלת ישראל

לקריאה נוספת
אורית קמיר, שאלה של כבוד: ישראליות וכבוד האדם, כרמל, ירושלים, 2004
 מנחם אלון, כבוד האדם וחירות בדרכי ההוצאה לפועל, הוצאת מאגנס, 1999
 הלל סומר, "הזכויות הבלתי מנויות - על היקפה של המהפכה החוקתית" משפטים כח (תשנ"ז) 257
 
 אורית קמיר, כבוד וכבוד האדם בחברה ובמשפט בישראל
 
 
 
 
 יוסף דוד (עורך), שאלה של כבוד: כבוד האדם כערך מוסרי עליון בחברה המודרנית, הוצאת מאגנס והמכון הישראלי לדמוקרטיה, 2006
 אורי זילברשייד, שוויון חברתי? לא בחוקתנו, הוצאת שוקן, 2015, עמ' 300–305.
 אוריאל לין, לידתה של מהפכה, ידיעות ספרים, 2017.

קישורים חיצוניים
 
 
 חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, באתר הכנסת
 
 דפנה ליאל, איך חוק יסוד נולד? סיפור לידתו המדהים של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, בהסכת "עושים פוליטיקה"

הערות שוליים 

כבוד האדם וחירותו
הכנסת השתים עשרה: חקיקה
ישראל: משפט חוקתי
זכויות האדם בישראל