הוועדה לחקירת מערך המודיעין בעקבות המלחמה בעיראק

הוועדה לחקירת מערך המודיעין בעקבות המלחמה בעיראק, המוכרת גם בשם ועדת "שטייניץ", הוקמה על ידי יושב ראש ועדת החוץ והביטחון וועדת המשנה למודיעין ולשירותים החשאיים, ח"כ יובל שטייניץ, לשם הפקת לקחים והמלצות כלל מערכתיים בעקבות כישלון קהילת המודיעין להעריך נכונה את הימצאותן של "יכולות אסורות" (טילי קרקע-קרקע ונשק בלתי קונבנציונלי) בידי תוכנית הגרעין של עיראק בחודשים שקדמו למלחמת עיראק.

עוד בטרם סיימה הוועדה את מלאכתה נתגלה כישלון חמור נוסף של קהילת המודיעין, כאשר נאלצה ללמוד מפיהם של שירותי מודיעין זרים על דהירתה של לוב, עם מנהיגה הבלתי-צפוי מועמר קדאפי, להשגת נשק גרעיני העלול לאיים על קיומה של ישראל.

הוועדה ערכה את הבדיקה היסודית ביותר של מערך המודיעין מאז ועדת אגרנט, שהוקמה על ידי הממשלה לחקירת נסיבות פריצתה של מלחמת יום הכיפורים.

הוועדה מתחה ביקורת חריפה על תפקוד קהילת המודיעין אל מול עיראק ולוב, בחלק הגלוי של הדו"ח שפורסם לציבור בחודש מרץ 2004, בו מופיעים עיקרי הממצאים, המסקנות והחלטות ועדת החקירה. החלק החסוי של הדו"ח, הכולל חומר סודי וכן מסקנות והמלצות הנוגעות למקורות מודיעיניים ספציפיים, למערכות מסווגות, ולשיתוף-פעולה רגיש עם שירותי מודיעין זרים, הודפס ב-9 עותקים ביולי 2004 ונמסר לראש הממשלה, לשר הביטחון, לראש המועצה לביטחון לאומי, לרמטכ"ל ולראשי קהילת המודיעין בלבד.

הערכת המודיעין
בחודשים שקדמו למלחמת עיראק נערכו במערכת הביטחון בישראל התייעצויות והערכות מצב באשר למידת האיום הנשקף למדינת ישראל מצידה של עיראק נוכח המלחמה הממשמשת ובאה, ובדבר מידת הצורך בהיערכות ביטחונית על-מנת לקדם את פני הסכנה.

בתחום היכולות - העריכו אגף המודיעין (אמ"ן) של צה"ל והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ערב המלחמה, בסבירות גבוהה שהתקרבה לוודאות, כי בידי עיראק נמצאת "יכולת שיורית" בתחום הנשק הכימי (חל"כ) והנשק הביולוגי (חלב"ג), כמו גם עשרות טילי קרקע-קרקע המסוגלים להגיע לישראל ושניתן לחמשם בראשי-חץ כימיים וביולוגיים.

בתחום הכוונות - העריך המודיעין הישראלי ערב המלחמה, בסבירות נמוכה בדרך-כלל, כי סדאם חוסיין עלול לתקוף את מדינת ישראל באמצעות הנשק הבלתי קונבנציונלי שברשותו; אם באמצעות טילי קרקע-קרקע, ואם באמצעות מטוסי קרב וכלי טיס בלתי מאוישים שהוכשרו לצורך כך.

החלטות הממשלה
נוכח הערכות המודיעין בתחומי היכולות והכוונות, ובהתאם להערכות המצב, החליטה ממשלת ישראל לנקוט שורת צעדי התגוננות פסיבית ואקטיבית, בעלות של מאות מיליוני שקלים, שכללו:
 הנחיה לציבור להכין חדרים אטומים לחדירת חל"כ וחלב"ג.
 חלוקה מלאה של ערכות המגן האישיות והנחיה לציבור לפתוח אותן ולהחזיקן בהישג יד.
 הכנת מנות חיסון כנגד נשק ביולוגי וחיסון קבוצה ראשונית של כ-17,000 אנשי ביטחון ורפואה (first responders) כנגד נגיף האבעבועות השחורות.
 גיוס אלפי חיילי מילואים מפיקוד העורף והיערכות לטיפול בפגיעות נשק בלתי קונבנציונלי בישראל.
 גיוס חיילי מילואים ממערך הנ"מ ופריסת סוללות טילי חץ וטילי פטריוט ברחבי הארץ בכוננות ליירט טילים ומטוסי אויב.
 העמדת מטוסי חיל האוויר בכוננות גבוהה ופטרולים אוויריים, לשם הגנת שמי ישראל ומתן מענה התקפי על פי הצורך.

הקמת הוועדה
בעקבות סיום המלחמה, ולאחר שהתברר כי הערכות המודיעין בתחום היכולות העיראקיות אינן עולות, ככל הנראה, בקנה אחד עם המציאות שהתגלתה בשטח, החליט יושב ראש ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, יובל שטייניץ, לכונן ועדה שתחקור את תפקוד המודיעין הישראלי אל מול עיראק בתקופה שקדמה למלחמה ותבחן את תהליכי קבלת ההחלטות של הדרג המדיני ומידת סבירותן. כן הוחלט להרחיב את היריעה ולכלול בעבודת הוועדה גם בחינת היבטים כלליים של תפקודי שירותי המודיעין של ישראל, ומצבם של שירותי המודיעין לאור האתגרים החדשים שהתהוו בעשורים האחרונים, בעיקר בכל הנוגע לנושאי נשק בלתי קונבנציונלי וטילי קרקע-קרקע במדינות המעגל השני והשלישי ובכלל.

מגמת החקירה והסקת המסקנות הייתה מלכתחילה מכוונת נוכח פני העתיד, כלומר "לא לחפש אשמים אלא להפיק לקחים". הוועדה נמנעה, אפוא, מלהסיק מסקנות אישיות או להמליץ על שינויים פרסונליים. 

חברי הוועדה היו:  יובל שטייניץ (יו"ר), דוד לוי,  אהוד יתום, דני יתום, חיים רמון, אלי ישי ואילן ליבוביץ. יועץ הוועדה היה ראש המוסד לשעבר שבתי שביט.

הסתייגויות צה"ל ואמ"ן
בתחילה, הביעו גורמים בצה"ל ובאמ"ן הסתייגויות מהקמת הוועדה ודרשו כי הוועדה תמתין עם חקירתה עד שיושלמו תחקירי מערכת הביטחון בנדון, אך אלו נדחו בתוקף על ידי הוועדה. לאחר שהוועדה העמידה את מערכת הביטחון על סמכותה של הוועדה לקיים את החקירה על פי מיטב השגתה בלא שצורת הבדיקה או המנדט יהיו נתונים למשא ומתן אל מול הדרגים המבוקרים, החלו בצה"ל בכלל, ובאמ"ן בפרט, לשתף פעולה באופן מלא עם הוועדה על פי הנחיות שר הביטחון והרמטכ"ל.

המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים התייצב מלכתחילה לרשות ועדת החקירה ללא סייג והיסוס, תוך שיתוף פעולה מועיל.

עבודת הוועדה
הוועדה החלה את עבודתה בחודש יולי 2003 וסיימה אותה בחודש מרץ 2004. הוועדה קיימה כ-30 ישיבות בהרכב מלא ועוד עשרות מפגשי עבודה מצומצמים יותר, במהלכם הופיעו בפניה ראש הממשלה אריאל שרון, שר הביטחון שאול מופז, בכירים בצה"ל, במוסד ובמערכת הביטחון, ראשי ובכירי אמ"ן ומוסד לשעבר, ואישים אחרים יוצאי קהילת המודיעין. בנוסף, שמעה הוועדה שורה של מומחים ואנשי מקצוע בנושאים ביטחוניים, מדיניים ומודיעיניים מתחום האקדמיה ומתחום התקשורת.

במהלך עבודתה סקרה הוועדה, לרוב באמצעות המזכיר והצוות המקצועי, אלפי מסמכים שהומצאו לה על פי דרישתה, לרבות חומרי גלם מודיעיניים שנגעו למודיעין מול עיראק, וחומר ביטחוני רגיש אחר.

ממצאים
 מקומה של עיראק בסדרי העדיפויות של הצי"ח (ציון ידיעות חיוניות) המודיעיני מאז מלחמת המפרץ הראשונה בשנת 1991 ועד מועד עזיבת צוות פקחי האו"ם (אונסקו"מ) את עיראק בשנת 1998 היה סביר.
 מהירות התגובה של המודיעין הישראלי לנסיבות המשתנות בעקבות עזיבת פקחי האו"ם את עיראק בשנת 1998 לקתה בחסר, ולא הביאה להערכות ישראלית חדשה ואופרטיבית יותר שתאפשר כיסוי הולם של נושאי הנשק הבלתי קונבנציונלי וטילי הקרקע-קרקע בעיראק.
 החומר שנאסף לא הצליח לספק אינדיקציות חד משמעיות על קיומן של יכולות בלתי קונבנציונליות או קיומם של טילי קרקע-קרקע ומשגריהם בעיראק.
 חרף דלילות החומר שנאסף בנושאי הנשק הבלתי קונבנציונלי וטילי הקרקע-קרקע, הפגינו ראש אמ"ן ונציגיו ביטחון עצמי גבוה ביחס למובהקות הערכותיהם המודיעיניות בתחום היכולות בחודשים שקדמו למלחמה. לעומת זאת הצטיינו ההערכות בעל-פה ובכתב שהועברו לוועדה מהמוסד ולהק המודיעין בחיל-האוויר, שהיו באורח כללי דומות להערכות אמ"ן, בצניעות יתרה.
 בהינתן דלות החומר שנאסף בנושאי הנשק הבלתי קונבנציונלי וטילי הקרקע-קרקע, ההערכות השגויות שגובשו לבסוף נופלות, גם אם בדוחק, בגדר טעויות שאינן חורגות מגדר הסביר והמקצועי (ח"כ חיים רמון חלק על קביעה זו).
 שיתוף הפעולה עם ארגוני ביון עמיתים גרם להיזון חוזר ולחיזוק ההערכות והקונספציות הרווחות, תוך התעלמות ודחיקה לקרן זווית של הספקנים וספקותיהם, ונזקו עלה לעיתים על תועלתו.
 החשד כאילו הוחלט להחסיר או להוסיף מידע שלא בתום לב, ולעוות באופן מכוון את התמונה המודיעינית על-מנת לתמוך בחיוניות המלחמה, נמצא משולל יסוד, לפחות בכל האמור לזירה הישראלית.
 הממשלה פעלה נכון, או למצער בתחום הסביר, כאשר התבססה בהחלטותיה יותר על הערכת המודיעין את היכולות של עיראק בתחום הנשק הבלתי קונבנציונלי וטילי הקרקע-קרקע, שהיו כאמור ברמת סבירות גבוהה מאוד, ופחות על הערכת הכוונות של סדאם חוסיין, שהיו כאמור בסבירות משתנה מגבוהה ועד נמוכה מאוד (ח"כ חיים רמון חלק על קביעה זו).
 מינוי "מסביר לאומי" על ידי הממשלה, בר-סמכא ומוכשר ככל שיהיה, שהיה אמור לרכז ולתאם את מהלכי ההסברה, התברר כטעות. "המסביר הלאומי" הפך לגלגל חמישי ומיותר בעגלת ההסברה, שגרם חוסר בהירות ואף בלבול בקרב הציבור.

לקחים ומסקנות
הוועדה קבעה כי לקחי המלחמה בעיראק מהווים תמרור אזהרה מפני הפיכתה של הערכת המודיעין מכלי עבודה לכלי ריק, ומפני הסכנה שהיא עלולה להתגלות שוב בעתיד, כמשענת קנה רצוץ.

מערך המודיעין הישראלי צריך להיות מותאם להתמודדות עם איומי הנשק הבלתי קונבנציונלי, מצד כלל מדינות, אשר ימשיכו כפי הנראה להוות איום על מדינת ישראל. על המערך להיות מותאם לא רק מבחינת דרכי פעולתו אלא גם מבחינת מבנהו, סדר העדיפויות בבניין הכוח שלו, והממשק שלו עם הדרג המדיני המכוון אותו ומכוון על-ידו.

המלצות
בעקבות ממצאי הוועדה ובהתאם למסקנותיה, הן באשר ללקחי המלחמה בעיראק והן כפועל יוצא ממחקרה את תפקודי המודיעין, הניחה הוועדה שורה של המלצות מערכתיות לביצוע:

הרפורמה במבנה קהילת המודיעין
הוועדה המליצה שבתום הרפורמה יכלול מערך המודיעין שלושה או ארבעה גופי מודיעין עצמאיים, וכן את המועצה לביטחון לאומי. ההבחנה ביניהם תהא מבוססת (להוציא רשות סיגינטית, במידה ותקום - ראו להלן) על נושאי ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים:
 אמ"ן - שתחום אחריותו העיקרי הוא המודיעין הצבאי, התרעה למלחמה על-פי יכולות ופיתוח היכולות, ויצירת התרעות וייצור מטרות במהלך מלחמה או עימות מוגבל.
 המוסד - שתחום אחריותו העיקרי, בנוסף לסיכול, הוא מודיעין מדיני-אסטרטגי, כולל יציבות משטרים, וכן מודיעין תעשייתי-מדעי-טכנולוגי וגרעיני, וכן טרור גלובלי.
 השב"כ - שתחום אחריותו העיקרי הוא ביטחון המדינה, מנגנוניה ואזרחיה, אל מול איומי טרור פלסטיני ואחר ואל מול איומים של חתרנות פנימית.
 רשות סיגינטית - ("סיגינט" = SigInt = מודיעין אותות) שתשרת את כלל השירותים שלעיל על-פי הצי"ח ובהתאם לעדיפויות שיקבעו על ידי הדרג המדיני, אם תוקם.
 המועצה לביטחון לאומי - שאמונה על גיבוש הערכת המצב הלאומית לאור תמונת המודיעין הכוללת, והכנת דרכי פעולה אפשריות מדיניות וביטחוניות כמענה.

גיבוש הערכת המודיעין והערכת המצב הלאומית
הוועדה המליצה כי תהליך גיבושה של הערכת המודיעין יתבצע מכאן ואילך באמצעות ריכוזן של הערכות שירותי המודיעין, כל אחד בתחומו; זאת אל מול מסגרת המטה למודיעין שיוקם על יד ראש הממשלה וועדת שרים למודיעין. המטה המודיעיני המצומצם שליד ראש הממשלה יבצע אינטגרציה שוטפת של הערכות המודיעין המתקבלות מגופי המודיעין. המועצה לביטחון לאומי תניח בפני ראש הממשלה וועדת השרים למודיעין הערכת מצב לאומית שנתית על בסיס הערכת המודיעין.

המרכז למחקר מדיני
העמדת המרכז למחקר מדיני במשרד החוץ על רגליו והקצאת האמצעים הנדרשים לצורך תפקודו האפקטיבי, או לחלופין ויתור על המרכז כגורם התורם לגיבוש הערכת המודיעין הלאומית.

הצגת הערכות המודיעין
יש לעבור ממתכונת של סקירה כללית הפורשת בפני הממשלה וועדת המשנה למודיעין של ועדת החוץ והביטחון את מסקנות אגפי המחקר, בנושאים השונים, לדווח הכולל הצבעה על המידע הקונקרטי שממנו נגזרת ההערכה או למצער הצבעה על רמת הסמך של תובנות המחקר.

מודיעין אותות (סיגינט)
הוצאת יחידה 8200, יחידת הסיגינט המרכזית, ממסגרת אמ"ן והפיכתה לסוכנות מודיעין־אותות לאומית, בהובלה אזרחית, אשר תפעל כרשות מודיעין בפני עצמה ותרכז את מרבית פעילות מודיעין האותות של מדינת ישראל לא רק בתחום הצבאי גרידא, אלא גם בתחומי הטרור והנשק הבלתי קונבנציונלי ובתחום המדיני-אסטרטגי, דוגמת המודל הקיים בתחום זה בארצות הברית (NSA) ובמדינות נוספות.

מודיעין חוזי (ויזינט)
 האצת פיתוח מערך לוויני הריגול של ישראל כתשתית מודיעינית ויזינטית לטווחים ארוכים.
 הקמת גוף משותף לצה"ל ולמוסד לצורך הכוונה והנחיה של מערך לוויינים.

מודיעין אנושי (יומינט)
 מינוי צוות בין-שרותי אשר יבחן ויעריך את מצב העניינים בתחום המודיעין האנושי.
 חיזוקו של המוסד כמפעיל היומינט העיקרי בטווחים ארוכים ואף ברחבי הגלובוס כולו.

הכשרת כוח אדם
 יצירת מסלול הכשרה אקדמאית לתחום המודיעיני תוך שיתוף פעולה עם המוסדות הקיימים להשכלה גבוהה. לימים תוקם תוכנית חבצלות כמענה לנקודה זו. בוגרי התוכנית משובצים בתפקידי מפתח ביחידות המודיעין, באוגדות ובפיקודים. 
 הצבת תנאי בתפקידי פיקוד בתחום המחקר והאיסוף של השכלה אקדמאית רחבה הן בנושאים משיקים לתחומי העניין המודיעיני, כגון גאוגרפיה, לימודי מזרח תיכון, יחסים בינלאומיים, והן בנושאים מרחיבי אופקים כגון מתמטיקה והסתברות, פילוסופיה ופילוסופיה של המדע, היסטוריה והיסטוריה צבאית.
 הצבת דרישה לתארים מתקדמים (מאסטר ודוקטורט) לתפקידים בכירים.
 תיגבור תוכנית תלפיות והזרמת יותר כוח אדם באיכות גבוהה ממסגרת זו למוסד ולשב"כ.

תקציב
בניית מסגרת תקציבית אחידה לאמ"ן, המוסד, והשב"כ על בסיס ראייה כוללת.

מזכיר מודיעיני לראש הממשלה
מינוי "מזכיר מודיעין" לראש הממשלה שיהיה אזרח הזהה במעמדו למזכיר הצבאי. המזכיר המודיעיני יופקד על מטה מזכירות לענייני מודיעין שיהווה גורם מקצועי שתפקידו לתאם, לבחון, ולתכלל את עבודת שירותי המודיעין. המטה המודיעיני ישמש כחוליה המקשרת בין קהילת המודיעין לבין ראש הממשלה ויסייע בידי ראש הממשלה לאכוון את עבודת השירותים ולפקח על פעילותם ועל בניין הכוח שלהם.

ועדת שרים למודיעין
כינונה של ועדת שרים לענייני מודיעין בהרכב זהה (או דומה) לוועדת השרים לענייני השב"כ. ועדה זו תשמש כמנחה של שירותי המודיעין ותקיים את השליטה והבקרה המדינית על פעילות מערכי המודיעין. ועדת שרים זו תקבע את בניין הכוח המודיעיני ואת הצי"ח המודיעיני לטווחים הבינוניים והארוכים ותאשר את הצי"ח לטווח הקצר. הוועדה תבחן דרך קבע את תפקוד שירותי המודיעין ואת מידת עמידתם ביעדי הצי"ח ותוכניות העבודה.

חוק המודיעין
ועדת המשנה למודיעין ולשירותים חשאיים תיזום את חקיקת "חוק המודיעין" לצורך יישום מקצת מהמלצותיה. "חוק המודיעין" יקודם תוך מאמץ להגיע לתיאום מרבי עם הממשלה והעומד בראשה. החוק יטפל, בין השאר, בכינון פונקציות המזכיר המודיעיני במשרד ראש הממשלה, בכינונה על ועדת השרים הנזכרת, ויניח את התשתית החוקית והחוקתית לפעילותם של שירותי המודיעין. החוק יגדיר את מבנה קהילת המודיעין, והכללים הנלווים ואת חלוקת התפקידים ותחומי האחריות בין שירותי המודיעין. כמו כן, יקבעו בחוק זה דרכי הפיקוח והבקרה הממשלתיים והפרלמנטריים על שירותי המודיעין ועל פעילותם.

קישורים חיצוניים
 דו"ח הוועדה לחקירת מערך המודיעין בעקבות המלחמה בעיראק, באתר הכנסת.

הערות שוליים

קהילת המודיעין הישראלית
ישראל: ועדות חקירה
מלחמת עיראק
תוכנית הגרעין העיראקית