כפר בלתי מוכר

כפר בלתי מוכר הוא כינוי רוֹוח ליישוב ערבי ישראלי (לרוב בדואי) שאינו מאושר בידי הרשויות המוסמכות והבנייה בו אינה חוקית. רוב היישובים הלא-מוכרים שוכנים על אדמות מדינה בנגב ומכונים הפזורה הבדואית או בקיצור "הפזורה".

סוגי הכפרים הלא-מוכרים
מבחינים בין שלושה סוגים של כפרים לא מוכרים בישראל:
 חלק קטן מהיישובים הערביים, שהיו קיימים עֶרֶב הקמת המדינה, ננטשו במהלך המלחמה, אך תושביהם שבו אליהם לאחריה.
 יישובים שהוקמו זמן קצר אחרי מלחמת העצמאות על ידי פליטים ערבים (במיוחד הפליטים המכונים בישראל "נפקדים נוכחים", כלומר כאלו שנשארו בישראל אך התיישבו מחוץ למקום מגוריהם הקודם, כדוגמת תושבי עין חוד).
 רוב הכפרים הלא מוכרים שייכים לסוג השלישי, והוא יישובים שהוקמו בהמשך שנות קיומה של המדינה. קרקעות יישובים אלו מוגדרות כאדמות מדינה, אך חלק מהתושבים שהקימו את הכפרים הלא חוקיים טוענים לבעלות עליה.

נתונים כללים

מספר הכפרים
הנתונים לגבי הכפרים הלא-מוכרים משתנים מאוד על-פי הערכות של גורמים שונים ועל פי ההגדרות השונות למונח "כפר". כך שבעוד העמותות המייצגות את תושבי הכפרים טוענות שישנם רק כ-92 כפרים לא-מוכרים, 59 מהם יישובים בדואים בנגב, על פי ראש מנהלת הבדואים יעקב כץ, וכן הגאוגרף ארנון סופר, באזור הנגב לבדו נכון לשנת 2011 ישנם כ-1,000 ריכוזים בדואים בלתי חוקיים עם למעלה מ-64,000 בתים, ובכל שנה מתוספים 2,200-2,000 מבנים חדשים.

צפיפות
בריכוזי הפזורה הבדואית, על פי החברה להגנת הטבע, הבנייה והאכלוס הם בצפיפות נמוכה ביותר. הצפיפות הממוצעת היא רק 280 נפש לקמ"ר, הצפיפות השכיחה היא רק 180 נפש לקמ"ר, ובריכוזים מסוימים הצפיפות מגיעה אל מתחת ל-100 נפש לקמ"ר.

היקף השטח
על פי מינהל מקרקעי ישראל, תושבי הפזורות בצפון הנגב מונים כשישית מאוכלוסיית תל אביב אך מחזיקים בשטח הגדול לפחות פי 12 משטח תל אביב. על פי פרופ' ארנון סופר, הבדואים, המהווים כ-2% מאוכלוסיית ישראל, מתפרשים על יותר מ־10 אחוזים משטח ישראל שמצפון לבאר שבע והפזורה מתפשטת מאזור העיר במהירות רבה לכל הכיוונים. ממזרח היא מתקרבת להר חברון ולמדבר יהודה, מדרום לדימונה ולמצפה רמון, ממערב לאזור רתמים, רביבים ורצועת עזה ומצפון אל אזור המרכז, כאשר באזור רחובות וראשון לציון נמנו בשנת 2010 כ-66 התנחלויות בדואיות.

מספר תושבים
בין 1994 ל-2007 הכירה המדינה ב-21 יישובים ערביים שהיו עד אז במעמד דומה. בגליל, רוב הכפרים הלא-חוקיים הוסדרו והוכרו, ומתוך אוכלוסייה של 90,000 בדואים בצפון, רק כמה מאות עדיין מתגוררים בפזורות לא חוקיות.
בדרום, על-פי ההערכות, חיים ביישובים הבלתי מוכרים כ-90,000 בדואים, שהם כ-45% מהאוכלוסייה הבדואית בנגב.

רקע היסטורי

אזור הגליל והכרמל
חלק מהכפרים באזור צפון הארץ הם כפרים שננטשו במהלך מלחמת העצמאות ותושביהם שבו אליהם לאחריה, אך לא הורשו באופן רשמי להתיישב בהם. לפיכך הם התיישבו באופן בלתי חוקי באזורים סמוכים ליישוב המקורי. במרוצת השנים הוכרו חלק מהם וזכו למעמד מוניציפלי, למשל הכפר עין חוד ליד הכרמל, שהוכר בשנת 2005. כיום הרוב המכריע של היישובים הבדואים בצפון הם יישובים מוכרים שלחלקם מועצות מקומיות עצמאיות וחלקם מאוגד תחת מועצות אזוריות.

הבדואים בנגב

תקופת השלטון העות'מאני
ב-1858 חוקקו הטורקים חוק שקבע כי יש לתעד רשמית את שמות בעלי הקרקעות כאמצעי להסדרת עניינים הקשורים לקרקע באימפריה העות'מאנית. רוב הקרקע בנגב סווגה כ"מוואת" (אדמה מתה, שממה שאינה מתאימה לעיבוד). הבדואים בנגב לא יצרו תיעוד רשום של זיקתם לקרקע, ויש הטוענים כי אף התנגדו לכך מאחר שהדבר היה הופך אותם לנתינים לשלטון, והם היו נדרשים לשלם מיסים ולשרת בצבא העות'מאני. כמו כן, בעת פרסומה של פקודת הקרקעות העות'מאנית, לא היה באזור הנגב שום יישוב קבע.

עד שנת 1896 חיי הבדואים בנגב היו אוטונומיים. העות'מאנים לא התעניינו ולא התערבו בנגב ובבדואים. כדברי ד"ר יוסף בן-דוד, רק בעקבות מלחמה בין שבטית, סימן השלטון הטורקי בשנת 1896 את הגבולות הבין שבטיים, סימון זה שהפסיק את המלחמות השבטיות אפשר את היציבות ההכרחית למעבר מנוודות לחקלאות. ההסדר הבין-שבטי לא נתן לבדואים בעלות על שטחי הטריטוריה השבטית, אך מיסד הסדרים ומוסכמות שבטיים והקנה גושפנקה לנהגי בעלות על הקרקעות. תוצאת המיסוד הזה הייתה אימוץ החקלאות שהפכה למקבילה לגידול המקנה. אם בתקופה הנוודית הייתה האדמה נכס כלל-שבטי (וכללה את שטחי המרעה ומקורות המים של השבט) הרי עליית החקלאות גרמה לחיתוך הטריטוריה השבטית בין קבוצות קטנות יותר ולבסוף למשפחות ויחידים. פעולה אחרת של השלטונות שהובילה את הפיכת הבדואים מנוודים לנוודים למחצה, היא הקמת העיר באר שבע, שבמשך הזמן החלה לשמש אותם כמרכז עירוני.

תקופת המנדט הבריטי
השלטון הבריטי אימץ את חוקי הקרקעות העות'מאניים, אך הוסיף עליהם את פקודת הקרקעות (מתות), שמטרתה הייתה למנוע פלישה לקרקעות ואי הכרה בתפיסה בלתי מורשית של קרקע.

ב-1921 הוציאה ממשלת המנדט הבריטי צו שקרא לתושבי הנגב לרשום את הקרקעות שלהם. על פי צו הקרקעות, בדואי שעיבד, החיה ושיפר קרקע מוואת בטרם לפקודה קיבל אישור בעלות על אותה קרקע. הבדואים, שהוענקה להם ארכה מיוחדת של חודשיים לרישום אדמותיהם, מעולם לא עשו כן והקרקעות נותרו לא רשומות.

שלטונות המנדט אף ערכו רישום ראשוני של האדמות והחל משנת 1934 החלו לגבות מסי קרקעות. מפות מנדטוריות מלמדות על מיקומם של שבטים בדואים בנגב אולם אלה לא סימנו את גבולותיו של כל שבט. שלטונות המנדט תמכו בבדואים בשנות בצורת וסיפקו עבודה שכירה בבניית תשתיות, פעולות אלו האיצו את המעבר מנוודות לישיבת קבע, עד כדי כך שיש מי שטען שבשנת 1937 התפרנסו כ-75% מהבדואים מחקלאות. גם פיתוח מקורות מים ובניית בתי ספר במרכזים שבטיים תרמו לתהליך התיישבות הקבע של הבדואים: תחילה נבנו מבני אחסון לתבואה ובתי קברות בקרבת בתי הספר ועם הזמן נוספו בתי מגורים ומסחר
לפי המפקדים הבריטיים חיו בנגב בשנת 1945 כ-66,000 בדואים, ומספר הבדואים הכשירים לעבודת שדה (בדואים בגיל 13–60) מוערך בכ-30,000. על פי נתוני מחלקת החקלאות של ממשלת המנדט נמצאו בעיבוד חקלאי בשנים 1934 -1935 כ-2.1 מיליון דונם, בהתחשב בכך שהבדואים נהגו לעבד את הקרקע באופן לא רציף, שנה כן שנה-שנתיים לא, שטח העיבוד הכללי באותה תקופה מוערך בכ-3.5 מיליון דונם. היקפים אלו מייצגים עליה משמעותית לעומת שנת 1928 בה עובדו 1.5 מיליון דונם, הגידול העיקרי היה שעורה (1.7מיליון דונם) ואחריו חיטה (0.4 מיליון דונם) וכן דורה, אבטיחים ועדשים, רות קרק משערת שהקפי השטח מדווחים אלו מוגזמים. בנפת באר שבע נרשמו במפקד שנערך בשנת 1931 נרשמו כ-89% מהבדואים בנפת באר שבע כתלויים בעבודת אדמה ורק כ-11% כמתפרנסים מגידול מקנה בלבד. ששון בר-צבי, חוקר תרבות בדואי הנגב, ואריה אפרת ששימש מנהל הכפר הערבי בדרום משערים כי המחסור במים באזור הנגב לא איפשר לתושביו להחיות את האדמות באזור ולכן העדיפו חיי הנוודות ורעיית הצאן על עיבוד אדמות מסודר ורנטאבילי; ומשום כך נשארו האדמות באזור שוממת.

לטענת הבדואים, למרות שלא רשמו בעלות על הקרקעות, הכיר השלטון הטורקי ואחריו הבריטי, בזכויות הבעלות על הקרקע שבה נדדו, והכרה זו התבטאה בכך שהבדואים מכרו קרקעות בתקופת המנדט לתנועה הציונית, ומכירות אלה הוכרו ונרשמו בספרי המקרקעין (הטאבו). לעומתם יוסף בן-דוד הסביר את העובדה הזו בכך שהשלטונות העות'מאניים והבריטיים ראו ברכה בהעברת אדמות מידי הבדואים למבקשי הרישום, בשל הסיכוי לשימוש אינטנסיבי שייעשה באדמות, זאת מבלי להתחשב בכך שאין הבדואים בעלי זכות על הקרקע, כמו כן יהודים שעסקו ברכישת קרקעות לפני קום המדינה נתנו כספים לפנים משורת הדין על מנת לאפשר רישום מהיר של קרקעות בטאבו ולא בהכרח מתוך הכרה בבעלות חוקית של הבדואים על הקרקע. מתחילת שנות ה-30 ועד להקמתה של מדינת ישראל נמכרו על ידי הבדואים שטחים בהיקף של כ-765,000 דונם מתוכם כ-180,000 לנציגי קק"ל ועוד כ-45,000 דונם ליהודים פרטיים, כל שאר 545,000 הדונמים נמכרו לפלאחים פלסטינים בעיקר מרצועת עזה.

לאחר קום המדינה
תהליך המעבר מנוודות לישיבת קבע התגבר מאוד לאחר הקמת המדינה, בפרט לאור העובדה שהנוודות נעשתה כמעט בלתי-אפשרית עם סגירת הגבולות הבינלאומיים ב-1949.
בזמן מלחמת העצמאות רוב הבדואים עזבו את הנגב, ועל פי נתונים רשמיים היו בנגב בשנת 1951 כ־12,750 בדואים.

לאחר קום המדינה, שאפו הרשויות לרכז את הבדואים באזור הסייג בצפון הנגב, סמוך לבאר שבע, שהשתרע על 1.5 מיליון דונם. זאת, כדי לפנות שטחים לפיתוח האזור, ולשם פינוי שטחי אש לאימוני צה"ל.

על פי פקודת הקרקעות העות'מאנית, לא היה באזור הנגב שום יישוב קבע, והאדמות לא היו רשומות על שמם במוסדות המנדט (והשלטון העות'מאני לפניו). אדמות לא-רשומות הוכרזו לאחר הקמת המדינה כאדמות מדינה. רק למיעוט קטן מבין הבדואים הטוענים לבעלות על קרקע, ישנם מסמכים המעידים על כך.

משנת 1966, עם סיום הממשל הצבאי, ובעיקר בשנות ה-70 וה-80 של המאה הקודמת, החלה המדינה לפעול במאמץ ליישב את הבדואים ביישובי קבע, ואולם הבדואים התנגדו בטענה כי השלטונות לא התחשבו באורחות חייהם ובצורכיהם כחברה שבטית המתפרנסת מחקלאות. מטרת המדינה, לדבריהם, הייתה להשתלט על השטחים שהיו בשימושם ולהלאימם.

המדינה הגבילה את התיישבות הבדואים בנגב לתחומי העיר רהט ושש עיירות אחרות שהקימה. אלפי בדואים, שרובם אינם בעלי קרקעות, עברו ליישובים אלה בעידוד המדינה. שאר האוכלוסייה הבדואית בנגב מתגוררת במאות הריכוזים הכפריים הבלתי חוקיים וממשיכה לבנות בהם.

בעיות בפזורה הבדואית בנגב
הריבוי הטבעי של אוכלוסיית הבדואים בנגב מהיר במיוחד. ב-1951 מנו 12,000 נפש, ב-1970 מנו כ-25,000, ב-1990 כ-87,000, ב-2008 כ-180,000 ובסוף 2019 כ-268,000. נכון לשנת 2019 קצב הריבוי ביישובים הבדואים בנגב עמד על 3.6% ושיעור בני 0 עד 17 היה ב-2020 50%. שיעור הפריון הגבוה של האוכלוסייה נובע בין היתר מכך מתפוצתה הגבוהה של פוליגימיה וכן מתופעת 'איחוד המשפחות' המוערכת בכ-16,000 נשים (עד לשנת 2004) שנישאו לערבים ישראלים ולחלקן הצטרפו גם בני משפחותיהן. שיעור הריבוי הגבוה מקשה על רשויות התכנון. בעשורים הראשונים לקיומה של ישראל כל הבדואים התגוררו בפזורה, ובהדרגה החלו להשתקע ביישובי קבע שהוקמו עבורם. נכון לסוף 2019 אוכלוסיית הפזורה מנתה כ-80,125 איש מ-22 שבטים, כ-30% מכלל הבדואים הנגב.

חוסר תשתיות
בהיותם בלתי חוקיים, מרבית הכפרים אינם מחוברים לתשתית החשמל והמים. הם אינם מקבלים שירותים ממשלתיים מסודרים, ואין בהם תשתית טלפון, ביוב, דרכים, ותחבורה ציבורית. שירותי הבריאות והחינוך חלקיים. הכפרים אינם מקבלים תקציבים מוניציפליים, אין בהם מערכת שלטון מקומי, חלק מהם אינם כלולים במועצה אזורית, ואין התושבים משלמים מיסים וארנונה. בהיעדר תוכנית מתאר לא ניתן לקבל היתרי בנייה, וכל בנייה היא בנייה בלתי חוקית. הדגם המפוזר של ריכוזי הכפרים הלא חוקיים (המגיעים לאלף ריכוזים על פני מאות אלפי דונמים) מקשה על המדינה לספק שירותים לחלק זה של האוכלוסייה. מצב המים ואיכותם לוקים בחסר; רק חלק מהתושבים מחוברים בחיבורי מים פרטיים אל צינור ראשי שבאם הדרך, והאחרים מביאים מים ממרחק במכלים. עד שנת 1995 לא הייתה בכפרים הבלתי מוכרים ולו מרפאה אחת. לאחר עתירות לבג"ץ קיימות מרפאות רק באחד עשר כפרים, ובשמונה כפרים בלבד קיימות תחנות לבריאות המשפחה.

לדברי ארז הלמן, סמנכ"ל חברת החשמל "כמחצית מהפזורה הבדואית מחוברת לחשמל באופן פיראטי. עלות הגניבות האלה מוערכת בכ-200 מיליון שקל בשנה, והיא מייקרת את החשבון של כלל הצרכנים בארץ בכאחוז".

בנייה בלתי חוקית ואכיפה
היקף הבנייה בכפרים גדל לאורך השנים אף ביחס לאוכלוסייתם עד לכ-64,000 מבנים בשנת 2011. בשנים 1998–2001 הופסקה הריסת המבנים הבלתי חוקיים, מתוך הנחה שאינה מעשית, אולם היא חודשה בהמשך.

על פי הממונה על האכיפה במינהל בשנת 2010, שלמה ציזר, כל עוד המדינה לא החליטה על עתיד התושבים, מפנים פולשים לאל-עראקיב שיש להם בתים אחרים ומטרתם להוכיח בעלות על הקרקע, אך לא מפונים אלו שאין להם לאן ללכת.

ב-2013 נהרסו 697 מבנים, בשנת 2014 נהרסו 1073 מבנים, בשנת 2017 נהרסו 2,220 מבנים, ובשנת 2020 נהרסו 2,586 מבנים. בשנת 2017, במהלך הריסת בתים באום אל-חיראן, נהרגו שוטר ואחד התושבים.

פשיעה 

בפזורה הבדואית בנגב ישנה תופעה חמורה של פשיעה. מאפייני הפשיעה וקשיי האכיפה תוארו בשנת 2011 בריאיון עם פרקליטת מחוז דרום. לדבריה האוכלוסייה בפזורה "מתעסקת במידה ניכרת בכל העבירות שיש להן שני צדדים של הגבול - כל ההברחות למיניהן. אנחנו מדברים על סחורות, נשים, סמים ואפילו נשק... אנחנו הגשנו גם לא מעט תיקים של הברחות נשק ועוד עבירות ביטחוניות גם נגד אוכלוסייה ישראלית. סחר במכוניות גנובות, גניבות חקלאיות, הסעת שב"חים... כניסה של משטרה לחפש חשוד או עד היא דבר מסוכן ביותר. אלות, יריות, ניקובי צמיגים, סכנת נפשות... האכיפה היא כמעט בלתי אפשרית... אני לא רוצה להגיד לכם כמה תיקים לא הצלחנו לנהל בגלל שאי-אפשר היה להביא עדים. האכיפה מאוד בעייתית, בכל-זאת, כשגרים בצורה מסודרת, הרבה יותר קל להגיע לבן-אדם ואין איזה אחווה של כל השכנים בבית משותף כשבא שוטר לעצור מישהו... קשה לעשות את ההזמנות לבית-המשפט גם בתיקי ההסדר. זה בעיה. זה סיפור. בפזורה, עבירות הנשק, סכסוכי המשפחות אגב המקרקעין, הם בלי סוף. יש שימוש מאוד מאוד חופשי בנשק. אי אפשר לבוא לעשות חיפושים ולמצוא את כלי הנשק שמסתובבים בהמוניהם בתוך המקבצים האלה."

השלכות אקולוגיות

פגיעה בבתי גידול
הפזורה הבדואית, גורמת לפגיעה אנושה במערכות אקולוגיות. אדמות הנגב מהוות בתי גידול ייחודיים ומאוימים מאוד. נוסף על כך, כאזור מעבר בין המדבר לאזורי הספר של דרום הרי יהודה והשפלה, מרבית מיני הצומח ובעלי החיים מבצעים מעבר הדרגתי בין בתי גידול, ולכן הרצף הקרקעי חיוני עבורם, בייחוד בעת ההתחממות הגלובלית שבה מינים מדבריים צפויים לנדוד צפונה.

שטחי המגע (ההיקף) של הפזורה (על היישובים, הדרכים והשטחים החקלאיים המפוזרים) עם הסביבה גדולים ביחס לשטחה, ולכן נזקה גדול יותר בעשרות מונים בהשוואה ליישוב רגיל עם שטחי חקלאות.

בפזורה ישנן פגיעות מהותיות בשטחים הפתוחים, שנובעות מנוכחות מוגברת של האדם ושל חיות הבית שלו. לדוגמה כלבים שאינם קשורים ואינם מחוסנים רודפים אחרי יונקים ועופות בפזורה, ואף בתוך השטחים הטבעיים. דרכי העפר הרבות קוטעות את השטח עבור מינים קרקעיים כמו פרוקי-רגליים, והתנועה בהם מעלה אבק המכסה את הצמחייה, ודורסת את בעלי חיים.

העיבוד החקלאי שבפזורה הרסני מבחינת בעלי החיים שוכני הקרקע, פוגע בצומח הטבעי ומונע קיום אוכלוסיית חרקים.
שטחי המטעים הצמודים לבתים בפזורה, מושכים מיני חי וצומח טבעיים וכך מהווים מלכודות לאותם מינים הנפגעים באופן ישיר מציד של התושבים או חיותיהם. גם מינים המלווים את הפזורות, כמו יונים, תורים, דרורי בית ועורבים אפורים - חודרים ללב מערכות אקולוגיות דוחקים אף הם את המינים המקומיים. גידול והאכלת חיות משק גורמים להכנסה קבועה של מזון צמחי הגדל פרא ומביא להתבססות של צומח פולש. טיפול בחיות-בר המזיקות לחקלאות על ידי הרעלות, הגורמות לפגיעה בטורפים ולהרעלה משנית של עופות דורסים. החזקת עדרי צאן שגדולים מיכולת השטח לקיימם גורמת לרעיית יתר, עד כדי יצירת אזורים נרחבים ריקים מצומח.

ההשפעה המצטברת הורסת בתי גידול ומשאירה שטחים נרחבים ללא בעלי חיים או צמחייה. מינים ייחודיים לאזור כמו קטה, חוברה, שנונית באר שבע וכן אירוסים, נעלמו משטחים נרחבים אלו.

זיהום
עשרות רבות של תחנות דלק פירטיות, מהוות סכנה לאיכות האוויר, הקרקע ולמי התהום מאחר שמיכליות הדלק אינן עומדות בסטנדרטים של שמירה על הסביבה תוך הבטחה כי הדלקים לא יחלחלו לקרקע ולמי התהום, כמו כן הדלק עצמו אינו עומד בתקנים סביבתיים. נוסף לכך על פי איתמר בן דודי מהחברה להגנת הטבע היעדר תשתיות ביוב ופינוי פסולת ושחיטה בלתי מוסדרת בפזורות הבלתי־חוקיות מביא להצטברות ולפיזור נרחב של פסולת, אשפה ביתית ושפכים שמוצאים את עצמם לערוצי נחלים, הגורמים למטרדי ריח, בעיות בריאות לתושבים, ולפגיעה בטבע.

יתרונות
זכויותיהם האזרחיות של התושבים כבודדים אינן נפגעות - הם רשומים במרשם האוכלוסין וזכאים לקבל שירותים ביישובים מוכרים סמוכים. ביום הבחירות הם רשומים בקלפי הנמצאת ביישוב המוכר הסמוך. על פי עו"ד יורם בר סלע וכן על פי אבי דותן, מנהל היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה, יש יתרונות למגורים בפזורה ושישנם הרבה בדואים החוזרים מהיישובים החדשים לפזורה "כדאי לזכור שברגע שאתה בפזורה יש המון בעיות כלכליות שנפתרות, הם לא משלמים מיסים, ארנונה, אגרות והיטלים". עוד דבר הוא שלא בכל היישובים אין תשתיות, החל משנת 1997, באמצעות עתירות לבג"ץ מקבלים חלק מהיישובים הלא-חוקיים שירותי בריאות, חינוך ותשתיות, ובתי-ספר נבנו לצד דרכים ראשיות וסמוך ליישובים בדואיים גדולים. כמו כן, המועצה האזורית אבו בסמה נותנת שירותי רווחה וחינוך גם ליישובים הבלתי מוכרים.

ניסיונות ההסדרים עם הבדואים בנגב
בשנות השבעים המדינה ריכזה כל "תביעות הבעלות" של הנגב, ללא אישורים וללא הוכחות, וזאת רק לצורך רישום כל הטענות. הבדואים לעומת זאת ראו ברישום כהכרה של המדינה בטענות שלהם. כך הוגשו למעלה מ-3,000 תביעות לבעלות על שטחים בגודל של מעל 800,000 דונם, הכולל למעשה את כל השטח בין ב"ש-ערד-דימונה ועוד שטחים ברחבי הנגב כולו, כולל כאלו ששייכים לקיבוצים ולערים. בשנים הראשונות להסדר כל מי שתבע שטח של למעלה מ-400 דונם, קיבל את האפשרות לקבל 20% מהשטח בטאבו, ועל שאר השטח יקבל פיצוי כספי. מי שתבע פחות מ-400 דונם, קיבל רק פיצוי כספי. כמו כן המדינה פיצתה את הבדואים על כל בית, רפת, פחון ואף עץ, שהציבו בפיצוי גדול יותר משוויים בשוק ואף שעשו זאת בניגוד לחוק.
ב-20% מהתביעות הגיעה המדינה להסדר. במקביל לניסיונות ההסדרה נמשכו גם המאבקים המשפטיים, זאת למרות החלטה תקדימית של השופט אברהם חלימה, שקבע כי לבדואי, מעצם הגדרתו כנווד, לא יכולה להיות בעלות על אדמה. בכל 80 המקרים בהם תביעות הבדואים הגיעו לבית המשפט, פסקו השופטים לטובת המדינה, זאת מאחר שלא היה לבדואים שום מסמך המוכיח בעלות על הקרקע.

על פי הנתונים האחרונים שנמסרו לוועדה על ידי מנהלת הבדואים נותרו ביולי 2008, 2,749 תביעות, ששטחן הכולל הוא לפחות 592,000 דונם.

במהלך השנים המדינה הקימה שבע עיירות: תל שבע (1969), רהט (1971), שגב שלום (1979), ערערה (1982), כסייפה (1982),לקייה (1985) וחורה (1989), שהיו אמורות לתת מענה לכמעט כל הבדואים השוכנים בפזורה, אלא שהעיירות הללו בפועל לא הניבו תוצאות מספקות ורק מעט יותר ממחצית עברו להתגורר בהן.

במסגרת המשא ומתן להקמת ממשלת ישראל השלושים ושש הושגה הסכמה בהסכם הקואליציוני עם הרשימה הערבית המאוחדת כי יישוב ח'שם זנה יוכר כחוקי תוך 45 ימים מכינונה, שזה כאמור ב-28 ביולי 2021.

הבעיות בהסדרת ההתיישבות
אחת הבעיות הקשות בהסדרה היא החוק הבדואי השבטי הקובע שאסור לאדם להתיישב על קרקע שבדואי אחר טוען עליה בעלות. על פי ראש מועצת הכפרים הבלתי מוכרים - חסיין אבו פיע: "אם היא של אדם שהוא בתביעת בעלות, הוא לא יתקרב. הוא לא יעז. אפילו יושב במערה הוא לא יתקרב". כך יצא שלמרות שהממשלה לא הכירה בבעלות הבדואים על השטחים, היא כן פיצתה אותם בעבור השטחים, אך למעשה הבדואים עדיין המשיכו בתביעת הבעלות בכך שאסרו על תושבים חדשים להתגורר בשטחם. העיירה כסיפה, למשל בנויה כמעט כולה על שטחים ששבטים שונים טוענים עליהם בעלות, ושני שלישים ממנה ריקים. בשבע העיירות יחד ישנם יותר מ-7,300 מגרשים גדולים שהמדינה הכינה עבור כל מי שיחפוץ לגור בהם, אך הם נותרים ריקים. כ-45% מהשטחים של שבע עיירות הבדואים נמצאים ב"תביעת בעלות" על ידי משפחות שונות. בתביעת בעלות נמצאים גם 90% מ-13 יישובים שהמדינה החליטה להכיר בהם והם נמצאים בשלבי תכנון שונים.

בעיה קריטית נוספת היא שבדואים רבים לא מקיימים את ההסכמים עליהם חתמו מול המדינה. נפוצה התופעה של בדואים שקיבלו פיצויים ומקום ביישובים חדשים אך למרות זאת שבו לאדמות המדינה. כמו כן רבים מהבדואים קיבלו פיצויים בעבור ויתור על הבעלות מול המדינה, אך כאמור עדיין טוענים לבעלות על השטח מול בדואים אחרים.

עוד בעיה קשה היא שהמדינה הייתה נותנת לבדואים 20%-62% מהשטחים עליה תבעו בעלות. כך שהמדינה אינה יכולה לנצל את שטחי הנגב לצורכי פיתוח מאחר שהקרקע מנומרת בשטחים הרשומים בטאבו על שם בדואים. כך למשל לא ניתן לפתח את החלק המזרחי של מטרופולין באר שבע בגלל אותה סיבה.

על פי גורמים ממשלתיים יש קושי בכך שאין תאריך סופי למשא ומתן. על פי פרופ' סופר "הבדואים תמיד אומרים 'לא' לניסיון להגיע איתם לפשרה על האדמה שהם תובעים, כי הם יודעים שכל 'לא' רק מחזק אותם. אחת הבעיות המרכזיות בתוכנית הזו היא שאין לה תאריך סופי. צריך לקבוע תאריך שעד אליו אנחנו מוכנים לתת פיצויים מוגדלים למי שימחק את תביעת הבעלות שלו, ומשם והלאה אין יותר פשרות ומגיעים לעימות גם במחיר כואב".

על פי גורמים העוסקים בהסדרים ישנו חוסר אחידות בפיצויים. מנהלת הבדואים מנהלת משאים ומתנים עם כל שבט או משפחה בנפרד. כך כל אחד מצליח לקבל יותר מהשני. המשפחות הפייסניות מקבלות פיצוי אחד, ואילו המשפחות הסרבניות מקבלות פיצוי גבוה יותר (כך היה למשל בפינוי תראבין מליד עומר). המדינה גם הייתה נותנת פיצוי גבוה יותר למשפחות עם מנהיג שהיא צריכה לצדה, וכן למשפחות שהקרקע עליה הן תובעות בעלות חשובה יותר למדינה. גם משפחות המשתמשות באיומים או באלימות מקבלות פיצויים גדולים. אחת הסיבות לחוסר האחידות היא המשבר במנהיגות העדה הבדואית. כיום אין מנהיגות מוסכמת על הבדואים, בעניין הקרקעות, הבדואים מסרבים להציב נציגות בטענה כי אין לאף אחד סמכות לייצג את כל אחד מתובעי הבעלות.

כמו כן יש הטוענים שאחת הבעיות היא חוסר אחידות בתוכניות הממשלתיות. לדוגמה, מאיר דויטש פקח דרום מתנועת רגבים סובר שפסיקות בג"ץ אשר חייבו את המדינה לספק שירותים לתושבי הכפרים הלא חוקיים, סייעו להנצחת תופעת המאחזים הלא חוקיים, בכך שאפשרו למעשה את פיתוח היישוב, אכלוסו, וכן עודדו את הבדואים לעבריינות בנייה נוספת.

ראש המועצה המקומית לקיה לשעבר, אחמד אל-אסד, שהיה חבר בוועדת גולדברג, סיפר לעמיתיו על התוצאות של מדיניות המינהל שהסכים, במסגרת עסקות עם תובעי קרקע, להעניק מגרשים גם לילדים הקטנים שלהם: "היישוב (לקיה) נכשל. כמעט 60 אחוז מהמגרשים ריקים. המדינה לא מצליחה לשווק אותם וגם גורלם להישאר הרבה זמן ריקים. כי במסגרת הסדר קרקעות המדינה הגיעה לסיכום עם אותן משפחות שהרזרבה המגרשית תישאר להם לעוד 20 שנה, עד שיהיו להם זכאים... אתם רואים רחובות, מגרשים מפותחים, יש תשתיות, יש הכל, אבל מה, המגרשים האלה שמורים לדור הבא... ראיתי מקרה אחד שיש מגרש שנרשם על קטין בן שלוש שנים. אופציה. ואני מחויב לתת לאותו תושב עכשיו גם מדרכה ליד הבית, גם תאורה ונראה בית שומם לעוד 20 שנה".

בין הבעיות הנוספות ביישוב הבדואים, היא למשל סכסוכים שבטיים, על פי עו"ד איתי הבר פרקליט מחוז הדרום לעניינים אזרחיים, "לפעמים אי אפשר ליישב בדואי ליד בדואי אחר כי הבן שלו העליב אותו לפני 20 שנה"
על פי פייסל אל הוזייל, עוד סיבה לשמה הבדואים לא מוכנים לעבור ליישובים המסודרים היא ההכרח לעבור לצורת התיישבות עירונית.

ועדת גולדברג להמלצות ההסדרה ותוכנית בגין ליישומה

במשך השנים הוקמו ועדות רבות בניסיון להסדיר את ההתיישבות בנגב. הוועדה האחרונה שהתקיימה ב-2007 בהחלטת ממשלת ישראל, הוקמה בראשות השופט אליעזר גולדברג, שופט בית המשפט העליון בדימוס ומבקר המדינה לשעבר. הוועדה הגישה את המלצותיה לאחר כשנה. היא מצאה כי (נכון לשנת 2007) מספר המבנים הבלתי חוקיים בכפרים הלא מוכרים בנגב עומד על 50,000, וכן כי מספר המבנים הנבנים מדי שנה בכפרים הללו נע בין 1,500 ל-2,000. הוועדה המליצה שבדואים יקבלו כשטח פרטי מחצית מתביעתם, והשאר יקבלו בפיצוי, וכן החליטה לחבר לתשתיות 50,000 בתים.

תוכניות ליישום ועדת גולדברג היו תוכנית פראוור (בראשות אהוד פראוור), תוכנית עמידרור (בראשות יעקב עמידרור), והתוכנית האחרונה: תוכנית בגין, בראשות בני בגין.

התנגדות לתוכנית מצד הבדואים
תובעי הבעלות הבדואים דורשים קבלת קרקע חלופית גם באזורים שנמצאים מערבית לכביש 40, וכן בהר הנגב או בנגב המערבי.

תובעי הבעלות דורשים פיצויים גם לתובעי בעלות שכבר השתכנו בעיירות חוקיות, ולא רק לאלו המתגוררים בכפרים הבלתי חוקיים.

הבדואים דורשים לגור בכפרים רחבי ידיים ואילו תזכיר החוק מאפשר צורת ישוב אחת: עיירות.

הבדואים דורשים קרקע חלופית אשר מסווגות כאדמות לבנייה, ואילו על פי התוכנית הם מקבלים קרקע חלופית לחקלאות בלבד, שאסור על פי חוק לבנות עליה.

תובעי הבעלות מעוניינים בקרקע חלופית שהיא באזור התביעה המקורי של בעל הקרקע ולא במקום אחר כפי שהתוכנית עלולה להציע.

המתנגדים לתוכנית טוענים שפינוי הבדואים לעיירות תהווה פגיעה באורח החיים המסורתי ואכיפת אורח חיים עירוני על האוכלוסייה הבדואית.

הבדואים מתנגדים לעקירה של 45,000-30,000 נפשות מבתיהן ולפינוי הכפרים הלא-חוקיים.

התנגדות לתוכנית מצד גורמים ישראליים
על פי מבקרים מהצד הישראלי, התוכנית רעה שתצמיח יותר נזק מתועלת.

התוכנית היא לא כוללת תיקונים למדיניות האי-אכיפה בנוגע לבניה הבלתי חוקית, ולא תיקונים לחוסר ההרתעה, לתהליכים המשפטיים הארוכים, לאי-פעולת האכיפה המיידית, לחוסר התיאום, למחסור בכוח האדם ועוד.

ישנו העדר מאזן של רווח והפסד מול הבדואים, אין בתוכנית שום מרכיב הקובע סנקציות או אכיפה כך שרבים מהם גם יקבלו קרקעות מדינה וגם יקבלו כספים, אך הם ימשיכו להתיישב באופן לא חוקי ולהשתלט על אדמות המדינה.

לוח הזמנים שנקבע ליישום התוכנית לא יפחת מעשר שנים. אלא שבישראל אין רציפות שלטונית והיכולת ליישם תוכנית כזו היא מועטה. במקרה כזה מדינת ישראל תחל בביצוע התוכנית, תעניק לבדואים את ההטבות האמורות, אך כאשר הבדואים יידרשו למלא את חלקם, לא תמצא ממשלה מספיק אמיצה ונחושה כדי לפעול לקידום מהלך הפינוי.

מבחינה מהותית, המתווה לוקה בעמימות באשר לעקרונות התכנון ועמימות זו תנוצל לרעה. התוצאה תהיה מסירת כל מרכז הנגב ויצירת רצף בדואי. זו מציאות שלא המדינה ולא הבדואים עצמם יכולים לחיות איתה.

בנוסף, מבוסס התכנון של יישובי הקבע על קרקעות שיתפנו במסגרת הליכי הפשרות על תביעות הבעלות. אך התנהלות הבדואים עד כה בסוגיה זו מלמדת שגם לאחר שנחתם הסכם הוא לא מכובד בפועל והקרקע שהתפנתה לא ניתנת לניצול.

ניסיון העבר מול בג"ץ והעמדות של משרד המשפטים בסוגיות הנוגעות לאיזון בין אינטרסים לאומיים לזכויות הפרט, 'מבטיחות' התערבות שיפוטית שלילית, עיכובים, דחיות, ושינויים כפויים נוספים בתוכנית.

זאת ועוד, אף שהתוכנית מתיימרת להציג פתרון כולל היא לא עוסקת בסוגיות 'הליבה' (נאמנות למדינה מול השפעת הפלג הצפוני של התנועה האסלאמית, ריבוי נישואין, יילודה גבוהה ולא בת-קיימא, פשיעה, כלכלה שחורה וכדומה) והמעטפת (חינוך, השכלה, תעסוקה, תרבות וכדומה). כל תוכנית שלא תיתן מענה גם לסוגיות אלו תיכשל, כזו היא גם התוכנית הזו.

על פי יו"ר עמותת האדריכלים בדרום אלי ארמון, להלבנת הכפרים הלא חוקיים תהיה השפעה הרסנית גם על הבדואים וגם על המדינה. "צורת החיים העירונית נותנת אפשרות לצורת חיים נאותה. הבעיה עם הפזורה היא שהיא מפוזרת. זו צורת התיישבות שאין בה כל היגיון תכנוני. זה גר פה וזה גר שם. זה על מצוק ועלול להישטף בגשם הראשון וזה מתחת לקו מתח גבוה ועלול לחלות בסרטן. זו התיישבות שלעולם תהיה רחוקה ממרכז של שירותים. לעולם לא יוקם בקרבתה סניף בנק, סניף דואר או מרכז קניות. לא ניתן לדרוש מהמדינה להעביר כביש שיחבר את כל הנקודות שבהן התיישבו הבדואים; ההוצאה תהיה אדירה. בדרך כלל סוללים כביש והוא משרת שתי שורות בתים משני צדדיו. במקרה הבדואי הבתים לא יושבים על צירים אופקיים. כך גם בכל הקשור לביוב, הזקוק לצנרת שאותה מניחים בצורה מסוימת. ועוד לא דיברתי על חשמל ומים. האינטרס הבדואי הברור הוא להיכנס לערים". "אם לא מרכזים משאבים עירוניים מנציחים התיישבות נחשלת. הכרה בכפרים הלא חוקיים אומרת למעשה שאנחנו מותירים את הקטסטרופה הזו כפי שהיא כיום. מדובר בפצצה מתקתקת שתתפוצץ לנו בפנים. אנחנו מייצרים אוכלוסייה מקופחת שהפערים בינה לבין החברה הישראלית רק הולכים וגדלים. הפערים האלה ייצרו בהמשך השקפת עולם מקופחת שתוביל לזעם, לפריקת עול ולכך ששלטון החוק ייסוג מעוד ועוד אזורים בנגב".

על פי פרופ' סופר, לא רק שלא ניתן כלכלית למתוח קווי תשתית נרחבת בפזורה האדירה, אלא שנוסף על כך, גם אילו יימצאו תקציבים למתן תשתיות הבדואים, כבר עוד כ-10 שנים תוכפל אוכלוסיית הבדואים ויהיו 100,000 בתים לא חוקיים להכשיר, והמדינה תיאלץ להכיר בעוד 60–100 יישובים חדשים. לכן כל ההטבות לבדואים שבתוכנית רק יעודדו אותם להמשיך בבנייה לא חוקית. בגלל הריבוי הגבוה, בעוד 10 עד 20 שנה כל הנגב הצפוני ויותר יהפוך לבדואי. אף מדינה לא יכולה לקדם אוכלוסייה שכזאת בתנאים כאלו אל המאה ה-21.

במנהלת הבדואים הודו שהתוכנית אינה ישימה בגלל הסרבנות הבדואית. הבדואים לא יסכימו להתפשר ולוותר על חלקים מהאדמות הגזולות. עוד דבר שיתקע את התהליך הוא הריבוי של "בעלי הקרקע". בדואים שהשתלטו על חלקה בשנות ה-70 לדוגמה, כבר הותירו ילדים רבים שהם "בעלי הקרקע". כדי להעביר בעלות יש צורך בהסכמה של כל צאצאיהם על העברת קרקע, דבר שיקרה בסבירות נמוכה.

כאמור ההכרה המעשית בתוכנית זו בזכויות של הבדואים על אדמות הנגב, באה בניגוד לפסיקת השופט המומחה לענייני קרקעות, אברהם חלימה, שקבע כי לבדואי, מעצם הגדרתו כנווד, לא יכולה להיות בעלות על אדמה. ישנם הטוענים שעצם הכרה ומתן בעלות על הקרקע לנוודים כמו שנעשה בישראל הוא חסר תקדים.
בן דרור ימיני כתב בנושא: "כשהאירופים יעניקו בעלות על קרקע לכל פיסת אדמה שנוודים צוענים עברו עליה גם ישראל תעניק זכויות דומות לכל נווד בדואי. בינתיים ישראל מעניקה זכויות לבדואים הרבה יותר ממה שאירופה מעניקה לצוענים." על פי
אריה אלדד "בשום ארץ ערבית לא הכירו בבעלות של בדואים על השטחים בהם הם נדדו. בעלות על הקרקע של בדואים זו המצאה ישראלית."
בדו"ח בגין נכתב: "שמענו גם הצעות המבטאות התעלמות מן המציאות ואילוציה. בדיון העיוני בסוגיית הבדואים בנגב עולים בשנים האחרונות גם מושגים כגון "צדק מעברי" (בעת החלפת הריבון), זכויות קניין בקרקע של נוודים-למחצה ו"זכויות ילידים". מושגים אלה אינם הולמים את המציאות, ודיון זה, ככל שהוא מעניין ומעורר מחשבה, לא הניב עד כה פתרון בר-יישום לבעיה הקשה שלפנינו".

ראו גם 
 הרפורמות בחוקי הקרקעות באימפריה העות'מאנית 1858–1914
ארסוף קדם - יישובי יהודי בלתי חוקי

לקריאה נוספת
 פורת ח., הבדווים בנגב, בין נוודות לעיור 1948–1973. מרכז הנגב לפיתוח אזורי, אוניברסיטת בן-גוריון, 2008
 אבשלום שמואלי ויהודה גרדוס, (עורכים), ארץ הנגב, אדם ומדבר (בר צבי, ששון: "מאפיינים של חיי הבדואים בנגב טרם התנחלות"), משרד הביטחון – ההוצאה לאור, 1979.
הוועדה להצעת מדיניות להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב, דו"ח הוועדה, 2008.
ועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא המגזר הבדואי בישראל, דו"ח הוועדה, 1996.
 מנהלת פרויקט תוכנית אב מתאר במגזר הערבי בראש משרד הפנים ובשיתוף מינהל מקרקעי ישראל ומשרד ראש הממשלה,לקראת הפעלת דרכים וכלים למימוש הגדלת פוטנציאל המקרקעין לפיתוח היישובים הערביים – דו"ח מסכם, 2000.
 מינהל מקרקעי ישראל, מידע על הבדואים
 מאיר דויטש בדואיסטן - כך מדינת ישראל מאבדת את הנגב, הוצאת סלע מאיר 2022.

קישורים חיצוניים

 דוח ועדת גולדברג המלצות להסדרת התיישבות הבדואים
 
 קלמן ליבסקינד "נגב הולך לאיבוד" ו"רק 5 דקות מבאר שבע: כך חוסל שלטון החוק בפזורה הבדואית", כתבות תחקיר על אופן טיפול הרשויות בפזורה הבדואית

הערות שוליים 

החברה הבדואית בישראל
ישראל: תכנון ובנייה
צורות התיישבות בישראל