ועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים

הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ) שפועלת מכוח חוק התכנון והבנייה, הוועדה היא במדרג הארצי ומטרותיה הם לשמור על עתודות הקרקע שישמשו לחקלאות ולשטחים פתוחים במדינת ישראל.

היסטוריה

רקע היסטורי
עוד בתקופת טרום הקמת המדינה, התנועה הציונית, החל מימי העלייה השנייה דגלה בעקרון השמירה על קרקע חקלאית, שהתבסס על ההנחות כי הקרקע היא משאב בסיסי לקיומו של עם, פוטנציאל שלה מוגבל, היא אינה מתחדשת ואין לה תחליף. הקרקע נתפסה כבעלת חשיבות כלכלית וכמקור בלעדי ליצירת מזון. עיקר מאמציהם של ההנהגה הציונית, במשך תקופת המנדט הבריטי, הוקדשו לפיתוח ההתיישבות החקלאית והגבלת הצמיחה העירונית גם מבחינה מספרית וגם מבחינה גאוגרפית.

לאחר הקמת המדינה, תוך תקופה קצרה בשנים 1948–1952, הוקמו 284 יישובים כפריים וכ-30 יישובים עירוניים. באוגוסט 1948 הוקם במשרד העבודה והבינוי אגף התכנון, שהחל להכין תכנון ארצי כולל של כל שטח המדינה. מדיניות אגף זה הייתה בתחילה לבצע ביזור היישוב העירוני והקמת מרכזים עירוניים ועירוניים-למחצה (קטנים ובינוניים) באזורי הספר. בתכנון הערים עצמן לא ראו המתכננים בשנים הראשונות צורך לחסוך בקרקע. לכן, רוב הערים תוכננו בצפיפות נמוכה על פי המודל הבריטי של עיר גנים. מרכזים עירוניים רבים נבנו תחילה לפי הדגם של בית בודד או דו משפחתי עם משק עזר. בשנת 1951 פורסמה תוכנית האב הארצית הראשונה של מדינת ישראל, תוכנית שרון (תכנון פיסי בישראל), שהוכנה על ידי האדריכל אריה שרון, שעמד באותה עת בראש אגף התכנון במשרד ראש הממשלה. העקרונות עליהם התבססה התוכנית היו פיזור האוכלוסייה בנגב והגליל ויצירת רשת היררכית של יישובים, עיירות וערים. על פי התוכנית ההתיישבות החקלאית, נתפסה כגורם העיקרי בפיתוח המדינה. במסגרת התכנית המרחבית הוקצו לחקלאות, לרבות היעור, שטחים נרחבים שכן היא נועדה להוות את הרקע הטבעי בו אותרו יישובים עירוניים, שטחי תעשייה ומרכזי תחבורה.

הקמת הוועדה
בשנת 1953 נערך סקר של כמות הקרקע החקלאית לנפש בישראל, בהשוואה לארצות אחרות בעולם, והתברר כי ישראל נמצאה בתחתית הטבלה עם כמות של כ-1.6 דונם לנפש (בהשוואה ל: 2 דונם בבלגיה, 7 דונם בדנמרק, 8.11 דונם בצרפת, 2 דונם בהולנד, 2.3 דונם באיטליה, 5.12 דונם בארצות הברית, 3.21 דונם בקנדה). התברר כי כבר בעשור שלפני הקמת המדינה שונה יעודם של מאות אלפי דונם קרקע חקלאית. השינוי התרחש בעיקר בשפלת החוף, וזאת למטרות שונות כגון מחנות צבא, שדות תעופה, שטחי אימונים ושיכונים. בנוסף לכך בוצעו פרצלציות למטרות ספקולטיביות לסחר בקרקע לבנייה. כתוצאה מכך נפגעה כדאיות העיבוד החקלאי ונזנחו שטחים חקלאיים רבים, בעיקר קרקע
פרטית.

בעקבות הסקר שורה של החלטות ממשלה ב-18 במאי 1953, קיבלה ממשלת ישראל את החלטה מס' 274 בעניין שמירה על קרקע חקלאית. עקרי החלטה זו היו:

 חקיקת חוק הקובע כי כל תוכנית לשימוש בקרקע חקלאית למטרות לא חקלאיות טעונה אישור מועצת תכנון עליונה או גוף שעל יד משרד הפנים.
 אין רשות לכל מוסד ולכל אזרח להשתמש בקרקע חקלאית, גם אם היא קנינו הפרטי, למטרות לא חקלאיות.
 קרקע חקלאית למטרת החוק היא קרקע שהוגדרה על ידי משרד החקלאות על יסוד סקר קרקעות.
 החוק חל גם על אזורים חקלאיים וחקלאיים למחצה הנמצאים תחת שיפוטן של עיריות ומועצות מקומיות.
 על החלטות מועצת תכנון עליונה יש זכות ערעור בפני ועדת שרים.
 תוקם ועדה מיוחדת (הועדה המיעצת) שתבדוק מחדש את כל התוכניות החלות על קרקע חקלאית שהוגשו בעבר ובמידה שלא בוצעו התוכניות היא תברר אפשרות העתקתן לשטחים לא חקלאיים.

על בסיס החלטת ממשלה זו הוקמה הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית כוועדה מייעצת, ועדת משנה של המועצה לתכנון. הרכב הוועדה כלל את נציגים מהגופים הבאים: משרדי ממשלה (פנים, חקלאות ועבודה), צה"ל, המוסדות הלאומיים ורשות הפיתוח. הוועדה פעלה כוועדה מייעצת לוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה, אך לא היו לה סמכויות התנגדות לתוכניות בנייה.

ב-18 באוגוסט 1963 התקבלה החלטת ממשלה נוספת, להרחבת סמכויות הוועדה. עד אז סמכויותיה של הוועדה היו רק על שטחי קרקעות חקלאיים מפורשים והוחלט שיהיה לה סמכות על כל שטחי המדינה. על פי ההחלטה כל בנייה על קרקע שיש ספק לגבי אופיה החקלאי, תצריך אישור הוועדה, לפני הגשת הבקשה לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה.

חקיקה
פעולת החקיקה שהשלימה את הקמת המערך המוסדי שנועד לשמור על הקרקע החקלאית היה אישור חוק התכנון והבניה - התשכ"ה 1965, אשר נכנס לתוקף בשנת 1966. בחוק זה קיבלה השמירה על קרקע חקלאית תוקף משפטי המבוטא בסעיפי החוק המנחים את פעולת מוסדות התכנון ואת מטרות התכנון הסטטוטורי ברמות השונות. עם אישור התוספת הראשונה לחוק שונה גם מעמד הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית לגוף סטטוטורי, ולא עוד גוף מייעץ. על פי הוראות החוק מקומה של הוועדה במדרג התכנוני הוא ליד המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, ותפקידיה הם: להכריז, בהודעה הטעונה פרסום ברשומות, על קרקע פלונית כ"קרקע חקלאית", על יסוד חוות דעת של מומחים שממנה שר החקלאות; לדון ולאשר או לסרב לתוכניות מכל הרמות שבהן קרקע שהוכרזה כחקלאית, וכך גם לגבי היתרי בנייה למבנה, מפעל או מוסד, ולשימוש לא חקלאי (שימוש חורג) על קרקע חקלאית.

בנוסף, במאי 1965, התקבלה החלטת ממשלה נוספת הקובעת, בין השאר, כי:
 ייעודה ושימושה של קרקע חקלאית לא ישונו בידי הרשויות המוסמכות אלא במקרים יוצאים מהכלל.
 קרקע חקלאית תימסר בחכירה ולא תימכר לצמיתות. לאחר שהועברו לידי מינהל מקרקעי ישראל הניהול והטיפול של כל הקרקעות שהיו בידי הקרן הקיימת, מדינת ישראל ורשות הפיתוח. בסך הכל 18.3 מיליון דונם, שהם למעלה מ-90% מאדמת המדינה.
 נציגי הממשלה ברשויות המוסמכות, הקובעות תוכניות מתאר, לא יסכימו לשינוי הייעוד של קרקע חקלאית, אלא אם הסכימה לכך הממשלה או ועדת־שרים שתמונה על ידיה לצורך זה.
 קרקע חקלאית לא תוחכר לתקופה שתעלה על 49 שנים, אבל החוכר יוכל לבקש להאריך את התקופה.

בשנת 1966 נחקק חוק ההתיישבות החקלאית, אשר נכנס לתוקף בשנת 1967. חוק ה קובע בעיקרו כי מי שחוכר קרקע חקלאית ממינהל מקרקעי ישראל ומחזיק במכסת מים ממדינת ישראל, יעבד את הקרקע ויעשה שימוש במכסת המים שהוקצתה לו בעצמו, ולא יעבירם לשימושם של אחרים. מטרת החוק היא למנוע ספסרות בקרקעות ומכסות מים, ולהבטיח שקרקע חקלאית תשמש לחקלאות ולא למטרות אחרות.

ב-1968 בעקבות בדיקה של ועדת מומחים, הוכרזו כקרקע חקלאית כ-15 מיליון דונם (כ-70% משטח נדינת ישראל). רוב השטח המוכרז נמצא מצפון לנפת באר-שבע, וכולל את השטחים הבלתי מבונים בערים ובמועצות אזוריות, גם אם בחלקם אינם מתאימים לעיבוד חקלאי. לאלה נוספו כמה שטחים מוכרזים קטנים בערבה וברמת הנגב. אחת לכמה שנים מודיעה ועדת המומחים לקרקע חקלאית בהודעה ברשומות על רשימה עדכנית של החלקות המוכרזות כחקלאיות, לאחר שהוצאו ממנה החלקות שהופשרו ונבנו בעקבות אישור הוועדה.

ערעור מעמד הוועדה
בעקבות גל העלייה מברית המועצות לשעבר בשנות ה-90, והצורך למצוא פתרונות דיור במהירות לעולים החדשים. שבמקביל ריכוז העולים בערים הגביר את הלחצים על שוק הדיור להשכרה וגרם לעליית שכר הדירה. זוגות צעירים ואחרים שלא יכלו לשלם את שכר הדירה הקימו "שכונות אוהלים" בפארקים עירוניים כמחאה על דחיקתם על ידי העולים ותוך האשמת הממשלה באחריות להפיכתם למחוסרי דיור. עקב כך התקבלה החלטת ממשלה להרות לוועדה להתיר בנייה בקרקע חקלאית באופן מידי. באוגוסט 1990 אישרה הוועדה הפשרה של 45 אלף דונם של קרקע חקלאית לבנייה. בנוסף הושקה תוכנית " יישובי הכוכבים" להקמת 9 יישובים חדשים על גבול הקו הירוק הסמוך למרכז הארץ ולאזור השרון. מרבית היישובים נבנו בבנייה כפרית ופרברית, רובם על קרקע חקלאית או שטחים פתוחים.

בשנת 1995 אושר תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה. תיקון זה עסק בהעברת סמכויות שונות מן הוועדות המחוזיות לתכנון ובנייה לוועדות המקומיות, ותכליתו הייתה קיצורם וייעולם של הליכי התכנון. בנוסף המסגרת התיקון הוקמה ועדת משנה למיון מוקדם של התוכניות המוגשות לאישור הוועדה, כדי לזרז את עבודתה. בוועדת המשנה למיון 5 חברים בלבד. תפקידה למיין את התוכניות ואת הבקשות להיתרי בנייה ולשימוש חורג בקרקע חקלאית המועברות ממוסדות התכנון לאישור הוועדה. על ועדת המיון להחליט בתוך 30 יום מקבלת התוכניות, אם הן טעונות אישור במליאת הוועדה. אם ועדת המיון מחליטה, כי תוכנית אינה טעונה דיון בוועדה - רואים את התכנית כמאושרת להפשרה, והיא מוחזרת למוסד התכנון שממנו התקבלה. גם אם ועדת המיון אינה דנה בבקשה בתוך 30 יום מקבלת תוכנית, היא אינה טעונה אישור של הוועדה.

בתיקון 43 לחוק הוטל על הוועדה גם התפקיד של שמירה על השטחים הפתוחים ושמה שוונה מ"הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית" ל"ועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים". החוק אינו מגדיר מהם שטחים פתוחים, ולא קבע הליך של הכרזה על שטחים פתוחים. עם זאת, בתוכניות מתאר ארציות ומחוזיות סווגו השטחים הפתוחים על פי מהותם והשימוש בהם, כגון: גן לאומי, שטח יער, שמורת טבע ונוף, ושטח כפרי פתוח. העיתוי להעברת תוכניות לדיון בוועדה הוא כאשר מוסד תכנון מחליט להפקיד תוכנית בתחום קרקע מוכרזת.

באפריל 2001, פרסם מבקר המדינה דו"ח ביקורת על עבודת הוועדה, שמצא כי בשנים 1995–2000 אישרה הוועדה בממוצע הפשרת כ-40,700 דונם בשנה של קרקע חקלאית לצורכי פיתוח. אף על פי שעל פי התחזיו, צורכי הפיתוח לשנים 2020-1995 (לא כולל תשתיות ככבישים לא עירוניים ומכוני טיהור), מחייבים תוספת שטח של כ-26,000 דונם בממוצע בשנה. הדו"ח גם חשף כי "ועדת המשנה למיון" שהחלה לפעול בתחילת 1996, פטרה מדיון 643 (42%) מבין 1,526 הבקשות שהיא דנה בהן עד לסוף שנת 1999. הביקורת העלתה, כי אף שמדובר בוועדה סטטוטורית, היא לא רשמה פרוטוקולים של דיוניה, אשר יצביעו על דרך קבלת ההחלטות ועל עמדות חבריה. בהיעדר פרוטוקולים לא ברור מה היו אמות המדינה לפטור תוכניות מדיון במליאת הוועדה, ולא ניתן היה להתחקות אחר המדיניות שבבסיס החלטותיה. בין תוכניות הבנייה שהקמתם אושרה על קרקע חקלאית באותן השנים, באופן חריג, היו מתחם איירפורט סיטי על קרקעות מושב ברקת ומתחם ירקונים ליד פתח תקווה (עם זאת, אחר כך הוועדה התנגדה לבנייה במתחם ירקונים שחרגה מהאישור המקורי).

בשנים 2003–2006 קודמו מספר יוזמת חקיקה להחלשת כוחה של הוועדה, חלקם עברו במסגרת חוק ההסדרים. ב-2003 עלתה הצעה שתוכניות בנייה יאושרו רק בוועדת תכנון אחת. ב-2004 העלה חבר הכנסת אהוד יתום הצעת חוק שתזרז הקמת מבני מסחר בשטחים חקלאיים במועצות אזוריות, כך שיהיה צורך רק באישור של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. ב-2006 הוחלט שהוועדה לא תדון עוד בתוכניות שאושרו כבר בידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה או ועדת משנה שלה.

שינוי המדיניות לגבי שמירה על קרקע חקלאית
בשנת 2005 נכנסה לתוקף תוכנית מתאר ארצית 35 (תמ"א 35) שעיקרה היה חיזוק הערים והמטרופולים הקיימים, הימנעות מפרבור ושמירה על השטחים החקלאיים והפתוחים שנותרו בישראל. כמו כן, התוכנית המליצה לא להקים עוד יישובים חדשים בישראל. אך בעקבות המחאה החברתית בישראל ב-2011, החליטה ממשלת ישראל, במטרה לנסות להוריד את מחירי הדיור באמצעות הגדלת השטחים הזמינים לבנייה, בעיקר במרכז הארץ. החלטה זו נטשה את המדיניות של ממשלות ישראל עד אז, להבטיח את אספקת המזון למדינה ממקורות עצמאיים. בעקבות החלטת הממשלה יזם מינהל התכנון במשרד הפנים מהלך של עדכון התוכנית שכלל שלושה שינויים מרכזיים:
 שינוי הקובע כי המרקם העירוני יורחב ב-2% אל שולי הערים שבהם שטחים פתוחים.
 שינוי באופן בו מגדירה התוכנית אזורים עם חשיבות של ערכי טבע ונוף.
 שינוי שהתייחס להקמת יחידת מגורים שלישית בנחלות במושבים במקום שניים.

במרץ 2016, המועצה הארצית לתכנון ולבנייה אימצה את עדכון התוכנית, במטרה להוסיף כ-40 אלף דונם לשטחים שבהם תתאפשר בנייה עירונית. בין השאר, בהתאם להחלטה, אישרה את הרחבת העיר רחובות ב-1,000 דונם על חשבון שטחי הפרדסים שהקיפו אותה.

נכון לשנת 2020 ירדה כמות הקרקע החקלאית לנפש בישראל לכ-300 מ"ר לנפש, לעומת 1.6 דונם בעת הקמת המדינה, בישראל אין מספיק קרקע חקלאית להבטיח אספקת מזון מקומית, ומדינת ישראל תלויה ביבוא של מוצרי מזון בסיסיים דוגמת חיטה, סוכר, אורז, בקר ומזון לחי.

תפקידה וסמכויותיה של הוועדה
הכרזה על קרקע כקרקע שמיועדת לחקלאות או לשטח פתוח ובכך למנוע מהועדה המקומית לתכנון ובנייה לערוך שינויים בתוכנית מתאר מקומית או לאשר שימוש חורג.
יצירת גבולות עירוניים ברורים וריאות ירוקות בין היישובים על מנת ליצור הבחנה ברורה בין היישובים.
מניעת הקמתם של יישובים חדשים (בעיקר במרכז הארץ) על ידי הכרזה על קרקע שמיועדת לחקלאות או לשטח פתוח ובכך לעודד את האוכלוסייה להתיישב בפריפריה על מנת לשמור על ריאות ירוקות ולמנוע ריכוזים צפופים מדי של אוכלוסייה.

הרכב הוועדה
שני נציגים של שר הפנים.
שני נציגים של שר החקלאות.
נציג שר השיכון.
נציג שר הביטחון.
נציג הסוכנות היהודית.
נציג המועצה הארצית לתכנון ובנייה.
נציג הרשיות המקומיות.
שני נציגי החקלאים.
נציג מינהל מקרקעי ישראל.
נציג השר להגנת הסביבה.
אדריכל או מהנדס במינוי שר הפנים שהוא לא עובד מדינה.
נציג גופים ציבוריים שענינם הוא שמירת איכות הסביבה.

ראו גם
שטחים פתוחים
חוק התכנון והבנייה
חוק ההתיישבות החקלאית

לקריאה נוספת
 אפרים שלאין וערן פייטלסון, מדיניות השמירה על קרקע חקלאית: התהוותה, מיסודה וערעורה, מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, ירושלים, אוקטובר 1995

קישורים חיצוניים

 
 מנהל תכנון, משרד הפנים

הערות שוליים

ישראל: תכנון ובנייה
ישראל: ארגונים ממשלתיים
ישראל: דיני סביבה