פיליבסטר

פיליבסטר או נאום התשה (באנגלית: Filibuster) הוא תמרון פוליטי שתכליתו לעכב הכרעה כלשהי בבית המחוקקים באמצעות שיטות שונות למשיכת זמן. מקורם של הפיליבסטרים בסנאט של ארצות הברית. הפיליבסטר הראשון נערך בו כבר ב-1790, ובמהלך המאה ה-19 התפתח השימוש בו, ונקבעו לראשונה כללים להסדרתו. לקראת סוף המאה ה-19 החלו הפיליבסטרים גם לשאת פירות, כאשר סנאטורים הצליחו באמצעותם לבלום חקיקה. באמצע המאה ה-20 היה הפיליבסטר מזוהה במיוחד עם המאבקים בתחום זכויות האזרח, כאשר סנאטורים ממדינות הדרום השתמשו בפיליבסטר ככלי לבלימת חקיקה בתחום זכויות האזרח, ששיאה בפיליבסטר בן 74 ימים במהלך הדיונים בחוק זכויות האזרח. מאז סוף המאה ה-20 נעשו ניסיונות שונים להטיל מגבלות תקנוניות ומנהגיות על הפיליבסטרים, אך אלו לא הצליחו להביא להפסקת השימוש בהם. פרלמנטים אחרים, כגון הפרלמנט הבריטי, הכנסת והדיאט של יפן קבעו מגבלות באשר למשך הזמן שבו חבריהם יכולים לנאום, כדי למנוע פיליבסטרים, אך גם בהם נמצאו פרצות תקנוניות שאפשרו את קיומם.

מקור השם
מקור השם פיליבסטר הוא במילה הספרדית "filibustero", שהיא כשלעצמה שיבוש המילה האנגלית Free Booter או מילים תואמות בצרפתית (flibustier) ובהולנדית (vrijbuiter) שפירושן "שודד חופשי" (שודד ים פרטי לעומת פריבטיר או קורסר (Corsair), שהוא שודד ים שקיבל אישור מהממשלה לעסוק בשוד ימי של אוניות השייכות לאויב). באמצע המאה ה-19 כונו בשם זה ימאים שכירי חרב, בעיקר אמריקאים, שניסו להשתלט על שטחים באיים הקריביים, בדרום אמריקה ובמרכזה. המפורסם שבהם הוא ויליאם ווקר, שכבש את ניקרגואה.

ארצות הברית נחלקה סביב השאלה אם הממשלה צריכה לתמוך בפיליבסטרים או להתנער מהם. בדיון שנערך בסנאט ב-3 בינואר 1853 דרש חבר בית הנבחרים אברהם ונאבל כי הממשל האמריקאי יתנער מהפיליבסטרים. בתגובה קרא אלברט בראון, חבר אחר בבית נבחרים, כי נאומו הוא כמו פיליבסטר נגד ארצות הברית. כך קיבל המונח משמעות חדשה – נאום ממושך.

הפיליבסטר בארצות הברית
הפיליבסטר והוויכוח סביב חוקיותו ונחיצותו הם חלק בלתי נפרד מכללי המשחק הדמוקרטי בארצות הברית. הפיליבסטר הוא נחלתו הבלעדית של הסנאט. בבית הנבחרים זמני הנאומים קבועים מראש מאז 1842.

בשיא הפיליבסטר הארוך ביותר מחזיק הסנאטור סטרום ת'ורמונד מקרוליינה הדרומית. בשנת 1957 נאם ת'ורמונד במשך 24 שעות ו-18 דקות ברציפות נגד חוק זכויות האזרח, שהעניק לאפרו-אמריקאים זכות הצבעה וביטל חלק ממדיניות ההפרדה הגזעית.

הפיליבסטרים הראשונים
הפיליבסטר הראשון נערך כבר בשנת 1790 (אם כי אז עוד לא כונה כך). בשנה זו נערכו בבתי הקונגרס הצבעות על העברת הקונגרס לפילדלפיה. בבית הנבחרים נמצא לכך הרוב, אך בסנאט נדחתה ההצעה ברוב דחוק. הכוחות היו כה שקולים עד שאחד הסנאטורים הובל להצבעה על מיטת חוליו. ימים ספורים אחר כך, תומכי החוק העלו אותו שוב להצבעה. מזג האוויר באותו יום היה סוער, והיה ברור שהסנאטור החולה לא יוכל להגיע. עבור מתנגדי החוק, סנאטורים ממדינות כמו וירג'יניה וצפון קרוליינה, היה מדובר בעניין מהותי, שכן משמעות העברת הקונגרס לפילדלפיה הייתה ריחוק ממוקדי קבלת ההחלטות. על כן החלו אלה בהארכת נאומיהם כדי לגרום לדחיית ההצבעה.

באותה העת היה הפיליבסטר אסור לפי כללי הסנאט, שקבעו כי אין לנאום שלא לעניין, לומר דברים שאינם רלוונטיים או לדבר באופן מייגע ("No one is to speak impertinently or beside the question, superfluously or tediously"). ואולם כלל זה לא כלל סנקציה כלשהי בצדו, ולכן הוא גם לא נאכף. עליית מדרגה ראשונה בשימוש בפיליבסטרים אירעה ב-1841. 22 סנאטורים דמוקרטים האריכו בדיוניהם על הצעה של הרוב הוויגי להביא לפיטוריהם של המו"לים של ה-"Congerssional Globe". רק כעבור 10 ימי דיונים נמשכה ההצעה.

יחסו של הסנאט לתופעה היה אמביוולנטי. מצד אחד, נואמי הפיליבסטרים זכו להערכה הן מצד בוחריהם הן מצד יריביהם, ומצד אחר, נחשב הפיליבסטר לתרגיל פוליטי "כשר אבל מסריח". בד בבד עוגנו הפיליבסטרים בכללי הבית במפורש (למשל, בקבלת ההחלטה המאפשרת לקרוא דברים כתובים אף אם הם אינם קשורים לנושאי הדיון ב-1870), ובמשתמע (למשל, בדחיית הצעת החלטה הקוראת לסנאטורים להגביל את נאומיהם לנושא הנדון בלבד, ב-1856).

הפיליבסטר ככלי יעיל

רוב הפיליבסטרים הראשונים נכשלו, וזאת בעיקר משום שהסנאט, שגודלו עומד ביחס ישר למספר המדינות המרכיבות את הפדרציה האמריקאית, היה קטן יחסית. ואולם משנות ה-80 של המאה ה-19 החלו מאמציהם של נואמי הפיליבסטר, בעיקר דמוקרטים ממדינות הדרום, לשאת פרי. כך, למשל, ב-1890 נבלם חוק לפיקוח על הבחירות במדינות הדרום (שנועד למנוע איומים על הבוחרים השחורים).

עם ההצלחה נשברו גם כמה שיאים חדשים. ב-1893 הגיעו הדברים לכדי פיליבסטר שנמשך 46 ימים (אם כי הוא נכשל, בסופו של דבר). ב-1908 נאם הסנאטור הרפובליקני הפרוגרסיבי רוברט לה פולט במשך 18 שעות ברציפות, ובנאומו נעשה ניסיון ראשון לעצור פיליבסטר באמצעים חריגים - כוס השתייה של הסנאטור הורעלה במידה שהיה בה די כדי להביא למותו.

הקש ששבר את גב הגמל היה, ככל הנראה, ההצבעה על חוק חימוש הספינות ב-1917. החוק עבר בקלילות בבית הנבחרים, אבל אופוזיציה עקשנית של 11 סנאטורים בלבד בראשות לה פולט הצליחה לטרפד את העברתו בסנאט. הדיון בחוק, שקרא לחייב את חימושן של ספינות המסחר, נמשך יומיים בלבד לאחר שנחשף מברק צימרמן. הכשלת החוק הכעיסה את הנשיא וילסון, וכבר למחרת הוא פרסם ב"ניו יורק טיימס" מאמר שבו תקף את השיטה שמאפשרת למיעוט קטן לכפות את רצונו על הרוב, וקרא לשנותה. דעת הקהל בארצות הברית אף היא סלדה מתוצאות האירוע, ומאמרי מערכת רבים האשימו את הסנאטורים שהכשילו את החוק ב"חרפה לאומית", וכינו אותם "זונות פוליטיות", "חדלי אישים" ו"פחדנים" - כינויים יוצאי דופן בבוטותם בראשית המאה ה-20.

בתוך ארבעה ימים אימץ הסנאט את "החלטת רובינסון" ברוב של 76 מול 3. לפי הכלל החדש, כלל מס' 22, 16 סנאטורים יכולים להגיש בקשה להפסקת הדיון. מרגע שמוגשת הבקשה נאומי הסנאטורים מוגבלים לשעה אחת בלבד, ואם הם רוצים להעלות הסתייגויות נוספות, הדיון בהן יתקיים רק אם הסנאט נתן את הסכמתו לכך פה אחד. יום לאחר הגשת הבקשה היא מובאת להצבעה בסנאט, ואישורה מחייב רוב של שני שלישים מהנוכחים. זו הייתה הפשרה שהושגה בין תומכי הפיליבסטר לבין אלה שהיו מעוניינים ברוב רגיל.

למרות הצמצום היחסי ביכולתו של המיעוט לקיים פיליבסטר, עדיין היה קשה מאוד להשיג את הרוב הדרוש לסיום הדיון. למעשה, בין 1917 ל-1927, הפיליבסטר הופסק באמצעות הסעיף החדש ארבע פעמים בלבד, וב-35 השנים הבאות אף לא פעם אחת. הטעם העיקרי לכך היה שסנאטורים מהדרום קבעו לעצמם עיקרון להתנגד לשימוש בסעיף בכל מקרה שהוא, כדי שכאשר הם עצמם יקיימו פיליבסטרים במקרים של חקיקה בתחום זכויות האזרח, יוכלו לתרץ זאת באותו עיקרון.

הפיליבסטר כאלמנט מרכזי במאבק על זכויות האזרח
בשנת 1964 הובילו הסנאטורים מהדרום פיליבסטר כנגד חוק זכויות האזרח. פיליבסטר זה נמשך לא פחות מ-74 ימים, אלא שייחודו בתוספת של אלמנט חדש שלא היה מוכר קודם לכן - התקשורת. הפיליבסטר הגיע באמצעות הטלוויזיה לכל בית ובית בארצות הברית, וכאשר פעילותם של הסנאטורים הדרומיים נגד חוק זכויות האזרח הייתה ויזואלית, היא העצימה את זעמו של הציבור עליהם, וגרמה לו לעודד את תומכי החוק להחזיק מעמד. בסופו של דבר נכשל הפיליבסטר, החוק אושר, ובכך תם עידן של 35 שנים שבהן הדרום הצליח לבלום חקיקה בתחום זכויות האזרח, במה שכונה "המחסום הדרומי". בעשור שלאחר מכן המשיכו השמרנים בפיליבסטרים כנגד חקיקה בתחום זכויות האזרח. במקצת מהמקרים הצליחו ובמקצתם נכשלו, אבל הפיליבסטר בארצות הברית בתקופה זו זוהה בבירור עם מאבקי זכויות האזרח. השמרנים היו לתומכיו המובהקים של הפיליבסטר, ואילו הליברלים היו למתנגדיו. לא עמדה עקרונית עמדה בבסיס זה, אלא ההשלכות המעשיות.

בשנות ה-70, בימי שלטונו של ניקסון, חל שינוי במצב זה. לאחר שרובה הגדול של החקיקה בתחומי זכויות האזרח כבר הושלם, החלו גם פיליבסטרים ליברלים בתחומים כגון איכות הסביבה, המלחמה בווייטנאם והאינטגרציה בבתי הספר. כך היטשטשה ההבחנה שבין עמדות השמרנים לעמדות הליברלים באשר לפיליבסטר. כעת היו גם ליברלים שתמכו בשיטה ושמרנים שהתנגדו לה.

שינויים בכללי המשחק
בשנות ה-70 החלו תהליכים נוספים שהשפיעו על מעמדו של הפיליבסטר. בהדרגה קיבלו ועדות הסנאט משקל רב יותר בהליך החקיקה, והדיונים במליאת הסנאט, אולי בדומה לדיונים במליאת הכנסת, נועדו להצבעות על נוסחיהם הסופי של החוקים, ולצורכי תקשורת.

בד בבד התקבלו כמה כללים חדשים. לדוגמה, ב-1972 אומצה "שיטת המסלול הכפול", ולפיה דיון שבו נערך פיליבסטר מתקיים בשעות הבוקר, ואילו שאר הדיונים נערכים בשעות אחר הצהריים. משיטה זו נהנה גם הרוב, שכן פעילות הסנאט אינה מושבתת לחלוטין, וגם המיעוט, שכן מדובר בהקלה בתנאים הפיזיים של הפיליבסטר.

שינוי משמעותי אחר היה הקביעה שלפיה פיליבסטר יופסק, ונושא הדיון יובא להצבעה אם 60 סנאטורים (מתוך 100) ידרשו זאת. בכך הפך הפיליבסטר לכלי היכול לשמש רק קבוצות אופוזיציוניות משמעותיות. עם זאת הוא הוסיף להיות כלי בעל משקל - 41 סנאטורים הם כוח לא מבוטל. משמעות חשובה לכלל זה במישור המעשי היא שלהעברת חוק שהאופוזיציה מתנגדת לו בחריפות, יש צורך ברוב מיוחס של 60 סנאטורים. באשר למקרים מעין אלה קובע כלל 22 של הסנאט כללי דיון נוקשים מהרגיל. הדיון מוגבל ל-30 שעות, הכלל האוסר אי-רלוונטיות נאכף ביתר שאת, והסתייגויות שלא הוגשו מראש אינן נדונות.

עוד שינוי שהונהג קובע כי אם הסנאט יסכים פה אחד, ניתן לקבוע תחום זמן מוגדר לדיון בנושא מסוים.

עם השינויים הללו הגיעו גם מספר פרוצדורות רשמיות למחצה. כך, למשל, מקובל לפתוח בפיליבסטר על ידי הודעה של הסנאטור המעוניין בכך - בעמדו על הדוכן - בהודעה למנהיג הרוב, ואפילו בהודעה לאמצעי התקשורת. אמצעי אחר הוא ה-hold. סנאטור שמעוניין לעכב דיונים והליכי חקיקה, בין משום שטרם למד את החומר הדרוש ובין מתוך התנגדות עמוקה למהות החוק (במקרה כזה מדובר בסוג אחר של פיליבסטר), יכול לבקש ממנהיג הרוב להעביר את החוק להמתנה, ואם ירצה בכך, בקשתו תיוותר אנונימית. מכיוון שהליך זה אינו מעוגן בשום תקנון, אין גם הליך המאפשר להפשיר חקיקה ממתינה - ובכך יתרונה של השיטה על הפיליבסטר הרגיל. ואולם העדר עיגון בתקנון הוא גם חסרונה של השיטה - מנהיגי הרוב עשויים לדחות את הבקשה או לדרוש את פרסום זהותו של המבקש.

בסופו של דבר, הרפורמות שהונהגו, לא רק שלא צמצמו את השימוש בפיליבסטר, אלא אף הגבירו אותו. שיטת המסלול הכפול הקלה על נואמי הפיליבסטרים, ואף אפשרה להם לנאום זמן רב מבלי להראות נלעגים.

השימוש הגובר בפיליבסטרים שוב הקשה על תפקוד הסנאט, והקולות המתנגדים לו החלו מתרבים, בייחוד בראשית תקופת קלינטון. אזרח אחד אפילו תבע את הסנאט בטענה שהפיליבסטרים מנוגדים לכלל החוקתי של שלטון הרוב. בתקופת כהונתו של ג'ורג וו. בוש, כאשר הסנאטורים מהמפלגה הדמוקרטית, שנמצאו במיעוט במשך רוב התקופה, השתמשו בפיליבסטר כדי למנוע הצבעה על מינוי שופטים שמרנים לבית המשפט העליון ולבתי משפט פדרליים אחרים, ואת מינוי השגריר לאו"ם ג'ון בולטון, איימו הרפובליקנים למנוע פיליבסטרים על מינויים נשיאותיים כאלה בטענה שהם בלתי חוקתיים. החוקה דורשת את ה"עצה והאישור" של הסנאט לגבי מינויי הנשיא, והימנעות מהצבעה אינה בגדר "עצה ואישור". איום זה כונה "האופציה הגרעינית", והוא עורר מחאה רבה. לבסוף, קבוצה בת 14 סנאטורים מתונים משתי המפלגות (שזכתה לכינוי "קבוצת ה-14", "Gang of 14") התארגנה כדי למנוע התפתחות כזו ובה בעת להגביל את השימוש בפיליבסטר על מינויים נשיאותיים ל"נסיבות יוצאות דופן".

בחוק מ-1974 שבא להסדיר את הליכי האישור של חוקי תקציב בקונגרס, נקבע חריג חשוב, ולפיו בנושאים שיש להם השלכה על התקציב ניתן להעביר חוק במסלול עוקף פיליבסטר שנקרא "Reconciliation". מקור השם הוא ביעודו של הליך זה ליישב בין חוקים קיימים לבין חוקי התקציב. על דיון בהצעת חוק במסגרת זו לא ניתן לקיים פיליבסטר של יותר מ-20 שעות דיון, וכן יש מגבלות באשר להסתייגויות לחוק שניתן להעלות.

עם השנים התרחבו הגבולות על השימוש בהליך ה-reconciliation, אך עדיין נשמר הכלל שחייב להיות לחוק קשר לענייני תקציב. בהליך זה השתמשו, למשל, כדי להעביר את התקציב שיזם קלינטון ב-1993 ואת הקיצוצים במיסים שיזם בוש ב-2001 וב-2003. דוגמה חשובה נוספת היא העברת תיקונים בעלי משמעות תקציבית ל"חוק הגנת החולה וטיפול בר השגה", כחלק מהרפורמה בשירותי הבריאות שיזם אובמה, ב-2010.

גם בבתי המחוקקים של המדינות השונות של ארצות הברית נהוג הפיליבסטר. בחודש יוני 2013 בלמה הסנאטורית ונדי דייוויס לבדה חוק נגד הפלות בסנאט של מדינת טקסס. דייוויס תכננה לדבר רצוף במשך 13 שעות, אך הספיקה בפועל לנאום רק 10 שעות ו-45 דקות. בעוד שהרפובליקנים הצליחו להפסיקה, תומכיה באולם הנואמים הקימו מהומה גדולה ובכך הרוויחו זמן יקר. לאחר שנרגעו הרוחות התקיימה באולם הצבעה שבסופה הוכרע כי ההצבעה איחרה את הזמן שהוקצב לה ולכן היא מבוטלת. נאומה של הסנאטורית דייוויס הועבר בשידור חי לכ-100,000 צופים שביקשו לעקוב אחריה. המשימה הקשה והמאתגרת אף זכתה לזריקות עידוד בדמות ציוצי תמיכה בטוויטר מהנשיא אובמה בתום הנאום.

הפיליבסטר בבריטניה
בהשראת הסנאט, אימצו חברים אירים בפרלמנט הבריטי את הפיליבסטר בשלהי המאה ה-19. הם ביקשו לסכל תיקון בחוק הפלילי, והצליחו למשוך את הדיון על פני 35 ימים.

סיכול הפיליבסטר
שלא כבארצות הברית, בבריטניה מיהרו למגר את התופעה, וב-1882 הותקנה הוראת קבע מספר 41 המקנה ליושב ראש ולראשי הוועדות את הסמכות להתערב בנאומים שאינם רלוונטיים או שנמשכים זמן מופרז מדי. יש הסבורים כי אם הפיליבסטר היה נפתח על ידי חברי פרלמנט אנגלים, ולא על ידי האירים, ייתכן שלא היו ננקטים צעדים נגדו. מכל מקום, בגלל המסורת והכבוד הנהוגים בפרלמנט הבריטי, הסמכות שניתנה לראשי הוועדות מנוצלת לעיתים רחוקות בלבד, ובין השנים 1945 – 1988 נמנו בסך הכול 17 מקרים שבהם השתמשו בה.

פיליבסטר הסתייגויות
עם זאת, גם בפרלמנט הבריטי יש אמצעים לעיכוב חקיקה באמצעות הגשת הסתייגויות רבות בשם זכות הדיבור. שיטה זו לא מיושמת במליאת הפרלמנט, אלא ב-Standing Commitees, ועדות שברובן הגדול הן ועדות אד-הוק לצורכי חקיקה בנושא מסוים.

הכללים באשר למהות ההסתייגויות נוקשים: עליהן להיות רלוונטיות; אסור להן לשלול את החוק עצמו או לסתור אותו; אסור שיגרמו לחוק להיות בלתי מובן או לא ישים; אסור שיכללו נימה של לעג; במקרים מסוימים לא ניתן לשנות באמצעותן סכומי כסף שנקבעו בחוק; ואסור שהנמקותיהן תכלולנה ביקורת על משפחת המלוכה, על ראש בית הלורדים, על יושב ראש בית הנבחרים ועל שופטי בית המשפט העליון.

סמכות חשובה שיש ליושב ראש הוועדה, לאחר שהוא מקבל לידיו את ההסתייגויות, היא האפשרות להשמיט הסתייגויות קטנוניות והסתייגויות שלא נועדו אלא לקבלת זמן דיבור. סמכות זו משמעותה שליושב ראש יש אפשרות לחסוך מראש פיליבסטר הסתייגויות. עם זאת, השימוש בסמכות זו אינו אוטומטי, והוא משתנה בהתאם להלך הרוח בוועדה.

גם אם לא השתמש היושב ראש בסמכות זו, יש בכוחו למנוע התמשכות ארוכה מדי של הדיונים באמצעות נעילת הדיון (Closure). לבקשת אחד מחברי הבית, יכול היושב ראש להכריז על סיום הדיון בשאלה מסוימת, ועל הצבעה, ובלבד שראה כי הבקשה לא נבעה מתוך ניצול לרעה וכי אין בה פגיעה במיעוט. הכרזה כזו תובא להצבעה, ועליה לזכות ברוב של 100 חברים לפחות, על מנת שתקבל תוקף מעשי.

שיטת הגיליוטינה
שיטה נוספת היא שיטה של קציבת זמן, המכונה "גיליוטינה". שיטה זו, שהשימוש בה החל עוד ב-1887 כחלק מהתגובה לפיליבסטרים האירים, הייתה שנויה במחלוקת במשך שנים, ובדומה למחלוקת על הפיליבסטר בסנאט, העמדות לא נבעו מתוך אידאולוגיה, אלא נגזרו מהיותה של מפלגה מסוימת באופוזיציה או בקואליציה. השיטה מקנה לממשלה את האפשרות לכפות את סיום הדיון והבאת החוק להצבעה באמצעות קביעת דד-ליין להצבעה. גם השימוש בגיליוטינה טעון את אישור הבית או הוועדה, לפי העניין, ואולם המקרים בהם הפסידה הממשלה בהצבעה כזו ספורים. כך, חברי הפרלמנט מביעים רק את ההסתייגויות המהותיות באמת. מכל מקום, מקרים אלה נדירים, כיוון שבדרך כלל נציגי הממשלה מסכמים מראש עם נציגי האופוזיציה כמה זמן יימשך הדיון. בנוסף, לעיתים היושב ראש מגלה עצמאות, ובדיונים חשובים הוא מסרב לבקשת הממשלה להפעיל את הגיליוטינה.

Programme Motion
ב-1997 פרסמה ועדת המודרניזציה של הפרלמנט דו"ח על הליך החקיקה, ובו המלצה על שיטה חדשה, ה-Programme Motion, שהוגדרה כ"נוקשה מהערוצים הרגילים, אך גמישה יותר מהגיליוטינה". השיטה נוסתה במספר הליכי חקיקה החל משנת 1997 בטרם אומצה על ידי הפרלמנט. היא קובעת כי בהצעות החוק שיונחו באמצעותה, יצוינו משך זמן הדיון בחוק המוצע, והתאריך שבו תסיים הוועדה את הכנתו. בשנת 2001, הוחלט, לאור הניסיונות שנעשו, לקבוע כי ועדות משנה יוכלו להמליץ ל-standing committee שדנה בחוק, על מועד אחר לסיום הליך החקיקה. השימוש ב-Programme Motion הוא עדיין הסדר זמני הנמצא בבחינה מעת לעת, ותוקפו הוארך באוקטובר 2002. השימוש ב-Programme Motion הביא לצמצום ניכר בשימוש בגיליוטינה. בשנים 1998–2000, שהיו שנות השיא של הגיליוטינה היו 29 גיליוטינות. בשנת 2000 החל השימוש ב-Programme Motion באופן סדיר, ועד 2002 היו רק 3 גיליוטינות. במקביל, התנהלו לא פחות מ-105 הליכים של Programme Motion בשנתיים אלו.

הפיליבסטר בישראל
הפיליבסטר בגרסתו האמריקאית אינו אסור במפורש על פי תקנון הכנסת. עם זאת, בפועל יישומו אינו מעשי, בשל הוראות התקנון הקובעות מראש את זמן הדיבור של כל נואם בדיונים האישיים, והמסמיכות את ועדת הכנסת להקצות את זמני הסיעות בדיונים הסיעתיים. במספר מקרים אין מגבילים מראש את זמנו של הנואם: שר יכול לעלות לדוכן הנאומים בכל עת ונאומו אינו מוגבל בזמן, וכך גם יושב ראש ועדה המציג חוק לפני הקריאה השנייה. על פי הנוהג, גם נאומיהם של ראש הממשלה וראש האופוזיציה אינם מוגבלים בזמן. בלקסיקון הכנסת מוגדר פיליבסטר כ"תכסיס פוליטי שנועד לעכב הצבעות והעברת חוקים באמצעות נאומים ארוכים."

פיליבסטר הסתייגויות
בדומה לפרלמנט הבריטי, הפיליבסטר בכנסת מתבצע באמצעות הגשת הסתייגויות. בשונה ממנו, הפיליבסטר נערך במליאת הכנסת, ובמקרים חריגים אף בוועדות.

לפי סעיף 86 לתקנון הכנסת, רשאים חברי הכנסת להגיש הסתייגויות להצעת חוק המובאת לקריאה השנייה. הסעיף כולל מגבלות מסוימות, אך אינו מגביל את מספר ההסתייגויות שרשאי כל חבר כנסת להגיש. סעיף 90(ב)(1) לתקנון קובע כי למי שהגיש הסתייגות מוקצות 5 דקות לנמקה. אם הגיש 2 הסתייגויות, מוקצות לו 10 דקות, וכן הלאה. על כן, לעיתים מגישים חברי כנסת הסתייגויות שאין בהן כל שינוי מהותי בהצעת החוק, או אף הצעות מלעיגות (במהלך הדיונים על הצעות תיקון לחוק יסוד: הממשלה, הגישו סיעות האופוזיציה כ-8,000 הסתייגויות. אחת מהן כללה הצעה שלפיה במקום "ראש הממשלה החלופי", יבוא "מנפח צמיגים", על מנת שיוכלו לקבל את זמן הדיבור במליאה). במקרים רבים הם אף נושאים נאומים שאינם קשורים להצעת החוק. חברי כנסת שמגישים הסתייגויות לא מהותיות מסירים אותן, בדרך כלל, אלא אם כן בכוונתם לערוך גם פיליבסטר הצבעות שמיות.

אף שהפיליבסטר הראשון בישראל נערך בנוגע לתיקון בפקודת מס הכנסה (הדיון התקיים ב-27 במרץ 1957, ונמשך עד 5:00 בבוקר), השימוש בפיליבסטר נפוץ בעיקר בדיונים על חוק התקציב ועל חוק ההסדרים הנלווה לו. הדבר נובע ממספר סיבות. ראשית, חוקים אלה מכסים תחומים רבים, ויש להם משמעויות כלכליות, חברתיות ופוליטיות רחבות יותר מאשר חוקים אחרים. לכן, לאופוזיציה יש במקרים רבים סיבות אידאולוגיות כנות לסכל את העברת החוקים, או למצער להילחם בהם. סיבה שנייה נעוצה בטעמים פרקטיים. חוקים מסוג זה הם עתירי סעיפים ומשופעים במספרים, מה שמגדיל מאוד את מגוון האפשרויות להגשת הסתייגויות לשם דיבור.

חבר כנסת שנודע במיוחד בהקשר לפיליבסטרים בישראל, הוא מיכאל איתן, שנשא את הנאום הארוך בתולדות הכנסת, בעת שנימק את הסתייגויותיו לתקציב המדינה לשנת 1993. איתן נאם במשך 10 שעות ו-7 דקות, ובאורח נדיר עסק ברובו של הנאום בנושא הנדון – תקציב המדינה. פיליבסטר משמעותי במיוחד היה של חבר הכנסת יצחק פינדרוס שנתבקש למשוך את הזמן על מנת להשיג רוב להצעת חוק לדחיית תאריך הגשת התקציב ובעקבות כך נאם במשך שעה ו-50 דקות שבסופן ההצעה נפלה. ברגע האחרון של ההצבעה השמית נכנסו בהפתעה ארבעה חברי כנסת שהצביעו נגד ההצעה וגרמו לנפילתה. האירוע כונה "ליל החניונים" עקב שהייתו של חבר הכנסת רם שפע בחניון הכנסת ממש עד רגע ההצבעה עצמו. נפילת ההצעה הובילה לבחירות לכנסת ה-24.

בשונה מהפיליבסטר המקובל שנעשה במליאת הכנסת, חבר הכנסת יכול לעשות שימוש בסמכותו לעלות הסתייגויות או להעלות טענת "נושא חדש" (לפי סעיף 85 לתקנון הכנסת) בזמן הדיון בוועדה מוועדות הכנסת. בדיון שנערך לקראת אישורו של חוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2017–2018, העלתה חברת הכנסת סתיו שפיר הסתייגויות במשך כ-13 שעות כאשר את חלקן אף תיעדה בשידור חי בפייסבוק. חברי הקואליציה בוועדה ביקרו את השימוש במהלך זה, אולם יושב ראש ועדת הכספים חבר הכנסת משה גפני הודיע כי לא יפריע לקיומו. לבסוף, נשא הפיליבסטר פרי כאשר הגיעו הצדדים להסכמות על נוסח מרוכך יותר לחוק.

פיליבסטר הצבעות שמיות
סוג שני של פיליבסטר המקובל בכנסת הוא דרישה להצבעה שמית. אין מדובר בהמצאה ישראלית, ואפילו ישיבתו הראשונה החגיגית של הפרלמנט האירופי סבלה מדרישה של מיעוט מחברי הבית לערוך הצבעה שמית על כמה עניינים פרוצדורליים.

בניגוד לריבוי הסתייגויות, השימוש בהצבעה השמית ככלי לעיכוב הצבעות הוא כלי חדש יחסית. למעשה, בראשית ימיה של הכנסת הצבעה שמית הייתה דבר נדיר גם כשהתבקשה מטעמים עקרוניים, ועד 1965 נערכו רק 3 הצבעות בדרך זו, כולן בנושאים בעלי חשיבות לאומית: כינון הממשלה הראשונה, החלטת הררי והסכם השילומים.

השימוש בפיליבסטר הצבעות שמיות קל לביצוע. לפי סעיף 36(ב) לתקנון, די בדרישה של 20 חברי כנסת (או של הממשלה) כדי לקיים הצבעה שמית.

התמודדות הכנסת עם הפיליבסטרים
סעיף 98 (לשעבר סעיף 131 ולפני כן סעיף 148) לתקנון הכנסת מסמיך את ועדת הכנסת לקבוע סדרי דיון שונים מהקבועים מהתקנון. זאת כאשר מליאת הכנסת דנה בחוק התקציב או כאשר מדובר על "מקרים אחרים יוצאים מן הכלל". הפרשנות המקובלת שניתנה לאותם "מקרים יוצאים מן הכלל" היא כאשר מדובר על הצעות חוק שאם לא יעברו במועד קצוב - הן תסוכלנה (כך לדוגמה נעשה שימוש בסמכות זו ערב אישור הסכמי אוסלו ותוכנית ההתנתקות). בדרך כלל מנסות הקואליציה והאופוזיציה להגיע להסכמות על מסגרת הדיון, אך במקרים בהם הן מגיעות למבוי סתום, מנצלת הקואליציה את הרוב שיש לה בוועדת הכנסת, וכופה הסדר שמקצר את הפיליבסטר. בעבר נחשב השימוש בסעיף התנהלות קיצונית, וכמוצא אחרון, ואולם בשני העשורים הראשונים של המאה ה-21 גובר השימוש בו.

שימוש בסעיף 98 נעשה, למשל, בעת הדיון על התוכנית הכלכלית של בנימין נתניהו בשנת 2003, כאשר סיעות השמאל העלו למעלה מ-8,000 הסתייגויות. ועדת הכנסת החליטה על יישום שיטה שכונתה "שיטת האקורדיון", המאפשרת הצבעה אחת על הסתייגויות דומות. נוסח ההחלטה המלא היה:

בשנת 2011 תוקן תקנון הכנסת, ונקבע בו, בסעיף 90(ב)(3), כי לעניין זמן הדיבור, "דין הסתייגויות חלופיות כדין הסתייגות אחת". פירושו של דבר כי גם אם יוגשו הסתייגויות רבות לנושא אחד, אם הן חלופיות זו לזו, זמן הדיבור יישאר חמש דקות ולא יוכפל במספר ההסתייגויות. במהלך דיון בהארכת הוראות השעה המאפשרות שירות חובה במשטרה ושירות חובה לסוהרים בשנת 2012, הגישה סיעת האיחוד הלאומי אלפי הסתייגויות הנוגעות למספרי החיילים שיוצבו במשטרה ובשירות בתי הסוהר ולתאריך פקיעתן של הוראות השעה. אף שלפי הסעיף החדש אין פירושו של דבר זמן דיבור רב יותר, התכוונו חברי הסיעה לקיים את הפיליבסטר באמצעות עריכתן של אלפי הצבעות. יושב ראש הכנסת, ראובן ריבלין, שניהל את הדיון, החליט לא להצביע על כל אחת ואחת מההסתייגויות, אלא לקיים את ההצבעות לפי קבוצות, באופן דומה לשיטת האקורדיון שיושמה תשע שנים קודם לכן: תחילה תיערך הצבעה על הסתייגות לפיה יוצבו 100 חיילים, אחריה 200 חיילים וכן הלאה, ואם תתקבל אחת מהן, יקיים הצבעה גם על ההסתייגויות שבמספרים הנמוכים יותר. באופן דומה נערכו גם ההסתייגויות על התאריכים. חברי האיחוד הלאומי טענו כי הדבר מנוגד לתקנון והחרימו את ההצבעות, ובסופו של דבר כולן הוסרו. הנושא הועבר להכרעת ועדת הפירושים של הכנסת, אך טרם הוכרע.

בשנת 2014 קבעה ועדת הכנסת, לפי סעיף 98, מסגרת דיון לשלוש הצעות חוק שנדונו בשבוע אחד - חוק יסוד: משאל עם, תיקון לחוק שירות ביטחון בעניין גיוס בני ישיבות ותיקון לחוק יסוד: הממשלה שכונה "חוק המשילות". סיעות האופוזיציה, שדרשו לקבוע מסגרת דיון ממושכת יותר, החרימו בתגובה את דיוני המליאה בשלוש הצעות החוק.

הפיליבסטר ביפן

בפרלמנט של יפן נאסר לחלוטין קיומו של פיליבסטר דוגמת הפיליבסטר האמריקאי. הסיבה לכך נעוצה בכך שכינונו מחדש של המשטר היפני לאחר מלחמת העולם השנייה נעשה תחת פיקוחה של ארצות הברית. היועצים האמריקאים רצו לכונן את הפרלמנט בדמותו של הקונגרס, ללא האלמנטים השליליים שהיו קיימים בו לדעתם. חוק הדיאט היפני קובע, לפיכך, כי בסמכות יושב ראש הישיבה להגביל את משך הדיון. חברי הפרלמנט רשאים אמנם לבקש את הארכת הדיון, אך ניתן להסיר בקשה כזו ברוב רגיל.

אף על פי כן, הצליחו חברי פרלמנט ליברלים לפתח סוג של פיליבסטר-זוטא, המכונה "הליכת פרה". חלק מההצבעות בפרלמנט הן חשאיות, באמצעות הטלת פתקי הצבעה לקלפיות. חברי פרלמנט שמעוניינים לעכב את הדיון מתגודדים ליד הקלפי, מתעכבים בדרכם להצביע, "שוכחים" להביא את פתק ההצבעה, מביאים את הפתק הלא נכון, וכיוצא בזה. לעיתים קורה שמההתגודדויות במסדרון הצר שמוביל לקלפי מתפתחות תגרות. סוג זה של פיליבסטר מוגבל ביעילותו, ואין הוא נמשך יותר מ-3 שעות.

הפיליבסטר במדינות אחרות
בפרו ובפינלנד נערכים פיליבסטרים בשיטה האמריקאית. בקנדה נערך פיליבסטר הסתייגויות.

גם באו"ם היו מקרים של פיליבסטרים שנועדו להשפיע על החלטות. גם החלטת החלוקה התקבלה בעקבות פיליבסטר. ההצבעה אמורה הייתה להתקיים ב-27 בנובמבר 1947, אך באותה העת לא היה רוב להצעה. את ישיבת העצרת הכללית ניהל שר החוץ של ברזיל, אוסוואלדו ארניה, שהיה בין תומכיה. הנציגים הדרום אפריקאים, שתמכו אף הם בהצעה, ביקשו את רשות הדיבור, ונאמו במשך שעות. נציגי מדינות ערב דרשו לסיים את הדיון ולהגיע להצבעה, אך ארניה סירב. לאחר חצות, הודיע ארניה שעקב התמשכות הדיון, ההצבעות יתקיימו רק יומיים לאחר מכן, ב-29 בנובמבר. בפרק זמן זה ניהלה הסוכנות היהודית מגעים עם נציגי מדינות קטנות שלא היו להן אינטרסים באזור, השיגה את תמיכתן, וכך הושג הרוב להצעה.

טיעונים בעד ונגד הפיליבסטר
מאז נערך הפיליבסטר הראשון ב-1790, הפיליבסטר הוא אמצעי שנוי במחלוקת. ברוב המקרים ההתנגדות לו או התמיכה בו אינה אידאולוגית, והיא נובעת מהיותו של מביע העמדה באופוזיציה או בקואליציה.

טיעונים בעד הפיליבסטר
 חופש הביטוי. חבר הפרלמנט מייצג את ציבור בוחריו. כאשר הוא משמיע את קולו הוא משמיע את קולו של ציבור זה. קיצוץ בזכותו של חבר פרלמנט, במיוחד מהאופוזיציה, לשאת את דבריו בבימה שנועדה לכך, מהווה למעשה פגיעה בחופש הביטוי שלו ושל ציבור הבוחרים שלו. בעידן תקשורת ההמונים, טיעון זה חלש יחסית, מאחר שחבר הפרלמנט יכול להביע את עמדותיו בזירות אחרות.
 מדובר בכלי פרלמנטרי יעיל. לעיתים משתמשת האופוזיציה בפיליבסטר כדי להגיע להישגים נקודתיים. ב-2002 הודיעה האופוזיציה כי תוותר על דרישתה להצבעה שמית אם ראש ממשלת ישראל, אריאל שרון, ייפגש עם ראשי ארגוני הנכים. ב-2003 כמעט שהושג הסכם על משיכת כל ההסתייגויות בתמורה לביטול המס על עקרות הבית. בסופו של דבר הפעילה ועדת הכנסת את סעיף 148, וההסכם לא מומש. גם כשהאופוזיציה לא מגיעה להישגים, בהתנהלות המתישה של ההצבעות על התקציב, קורה, לעיתים, שהסתייגות מסוימת, הגם שאינה מהותית, מצליחה לעבור. עבור אופוזיציה חלשה, עצם המבוכה הנגרמת בכך לקואליציה יכולה להיחשב הישג.
 שקיפות. רוב הדיונים המהותיים על הצעות חוק נערכים בישראל בוועדות הכנסת. עם זאת, הדיונים שמשודרים דרך קבע ובמלואם, הם דיוני המליאה. הציבור חשוף יותר לנעשה במליאה מאשר לנעשה בוועדות, והדיון הממושך מאפשר לחברי הכנסת להביע את עמדותיהם באופן חופשי. כפי שציין באחד הדיונים חבר הכנסת סילבן שלום: "...לאחר שגיבשנו את כל ההסתייגויות ולא הצלחנו להעביר שום הסתייגות בוועדת הכספים. אבל יש לנו האפשרות כרגע לומר לציבור את דעתנו על תקציב המדינה ל-1995". עם זאת, טענה זו נחלשת בהדרגה, שכן מאז ראשית העשור השני של המאה ה-21, משודרים גם דיוני הוועדות באתר האינטרנט של הכנסת.
 שימוש מוגבל. הפיליבסטר לא מנטרל לחלוטין את פעילות הפרלמנט, והשימוש בו הוא במקרים בודדים בלבד. טיעון זה תקף פחות לגבי הסנאט, שבו מתקיימים פיליבסטרים גם על נושאים שוליים, אך בכנסת, כאמור, רוב הפיליבסטרים נערכים בהצבעות על חוק התקציב וחוק ההסדרים, כלומר פעם או פעמיים בשנה.
 חוסר ברירה. המצב בפרלמנט היפני מוכיח שאי אפשר למנוע פיליבסטרים לחלוטין, וחברי הפרלמנט תמיד ימצאו את הפרצות בתקנון שיאפשרו את עיכוב ההצבעה. הדבר בא לידי ביטוי גם בדיון שנערך בוועדת הכנסת ב-2003. חבר הכנסת אברהם בורג מהאופוזיציה אמר: "לא אכפת לי בכלל איזה כלל תקבעו. אני אומר לכם: תקבעו כלל שמותר לי להגיד מילה על כל סעיף, אות על כל סעיף – אני אמשוך לכם את הדיון מאה שעות, אם אני רוצה. חבל בכלל על הניסיון לחשוב שיש אפשרות להגביל". יושב ראש הקואליציה, גדעון סער, ציין אף הוא כי "יש לי חשד... שאם אתה תשים סוג מסוים של מכשול, יבואו חבריי באופוזיציה וינסו למרר את חיינו בדרכים אחרות".

טיעונים נגד הפיליבסטר
 פגיעה בעקרון הכרעת הרוב. הפיליבסטר עשוי לאפשר למיעוט לסכל את רצון הרוב.
 דיוני סרק. ככל שמתמשך הדיון, כך חורגים חברי הפרלמנט מהנושא, ומבזבזים את זמנו של הפרלמנט בדיוני סרק. אחת הדוגמאות לדיון סרק שנערך בסנאט היא נאומו של הסנאטור יואי לונג על מדיניות הניו דיל בשנת 1935, שכלל דיון נוקב בשאלת גורלה של חרבו של ג'ורג' וושינגטון, תובנות בנוגע ליופי שבשינה, ותחקיר מעמיק שהניב מספר מתכונים לצדפות.
 חוסר ריכוז ועייפות. הדיונים הממושכים והמתישים עלולים להביא לטעויות. הדוגמה הבולטת לכך היא פרשת ההצבעות הכפולות בשנת 2003.
 פגיעה במעמד הפרלמנט בעיני הציבור. זוהי תוצאה ישירה מהמראות המגוחכים שנגלים לעיתים בזמן פיליבסטר, מהנאומים הלא רלוונטיים, ומהשלכותיהם של חוסר הריכוז והעייפות.
 עלות כספית. פעילותו המתמשכת של הפרלמנט נושאת עמה עלויות, ללא תוצר של ממש.

בתרבות
 הסרט "מר סמית הולך לוושינגטון" של פרנק קפרה (1939) מציג פיליבסטר שבשיאו מוקראת החוקה האמריקאית.

לקריאה נוספת
Catherine Fisk & Erwin Chemerinsky, “The Filibuster”, 49 Stanford Law Review 181, 1997
 J.A.G. Griffith & Michael Ryle, Parliament: Functions, Practice and Procedures, 1989.
 Hans H. Baerwald, Japan’s Parliament: An Introduction, 1974

קישורים חיצוניים

 סעיף 131 לתקנון הכנסת

הערות שוליים

פרלמנטים