הצעת אי-אמון

בדמוקרטיות פרלמנטריות, הצעת אי-אמון היא הצעה של הרשות המחוקקת המועלית בפרלמנט, שנועדה להביע אי-אמון בממשלה המכהנת (הרשות המבצעת), במטרה להפיל אותה. ההצעה מועלית בדרך כלל על ידי האופוזיציה. הצעת אי-אמון מובילה להצבעת אי-אמון, בה מצביעים חברי הפרלמנט ומביעים את אמונם או אי-אמונם בממשלה.

מנגנון האי-אמון

מאחר שבמשטר פרלמנטרי הפרלמנט הוא הגוף הנבחר והממשלה היא גוף הממונה על ידו, נקבע מנגנון האי-אמון כדי לעגן את זכותו של הפרלמנט להביע אי-אמון בממשלה המכהנת ולנסות להפילה מהשלטון. המנגנון משמר את תלותה של הממשלה בפרלמנט ומעגן את כפיפותה של הממשלה לנתינת דין וחשבון לפרלמנט. כמו כן, המנגנון מאפשר לפרלמנט לפקח על תפקוד הממשלה, לבקרה ולרסן את כוחה.

בנוסף למשמעות המעשית של המנגנון, הוא גם מסמל בעצם קיומו את ריבונותו ועליונותו של הגוף הנבחר על ידי הציבור - הפרלמנט, על פני הגוף הממונה - הממשלה.

הצעות אי-אמון בעולם

המושג "הצעת אי-אמון" התפתח בפרלמנט הבריטי בסוף המאה ה-18. בבריטניה מקובל שבעקבות תבוסה של הממשלה בהצבעת אי-אמון הממשלה תתפטר או שיוכרזו בחירות חדשות. אולם זהו מנהג שאינו מבוסס בתחיקה, והיו מקרים בהם ראשי ממשלה סירבו להתפטר לאחר תבוסה בהצבעה. במדינות אחרות, כגון גרמניה או ישראל, מוסד האי-אמון מעוגן בחוקה או בחוק, והפסד גורר באופן אוטומטי את התפטרות הממשלה.

הדרישות לקבלת הצבעת אי-אמון שונות ממדינה למדינה. כך, בחוקת הרפובליקה הפדרלית של גרמניה נקבעו, כלקח מימי אי היציבות של רפובליקת ויימאר, סייגים חמורים ביותר על הצבעות אי-אמון. כך הונהג שם "אי-אמון קונסטרוקטיבי" בו לא מספיק שיש רוב נגד הממשלה, אלא חייב להיות רוב לממשלה חלופית. במדינות שונות, כולל גרמניה, החוק דורש תקופת המתנה ארוכה ביותר בין הצעת אי-אמון אחת לשנייה, של עד חצי שנה.

הצעות אי-אמון בישראל

נהלים הקשורים להצעת אי-אמון
בשל חשיבות הצעת אי האמון, תקנון הכנסת והתקדימים קבעו כללים מיוחדים על הצעות אלה. חלק גדול מכללים אלה נובעים מהקלות היחסית לקבלת הצעות אי-אמון על פי הנוסח המקורי של חוק יסוד: הממשלה, ונועדו על מנת למנוע את נפילת הממשלה ברוב מקרי. כך הצבעות על אי-אמון הן הראשונות בסדר היום השבועי (ומתקיימות ביום שני), ורק להצעות אמון בממשלה יש עליהן עדיפות. הצעות אי-אמון מוגשות רק בעת המושבים הסדירים של הכנסת, ולא בעת ישיבות מיוחדות המתקיימות בפגרה. על פי הנוהג, אין דנים בהן בעת שראש הממשלה שוהה מחוץ לישראל. כמו כן, הצעות אי-אמון צריכות להיות מוגשות בשבוע שקדם להצבעה עליהן.

ניתן להכריז על הצבעות על חוקים, או על סעיפים שעל סדר היום כעל הצעות אי-אמון. גם הממשלה רשאית להכריז על הצבעות בסעיפים להם היא מתנגדת כהצעות אי-אמון, והיא עושה זאת לעיתים על מנת למנוע מחברים בקואליציה להצביע בעדם. דבר זה היה יותר משמעותי כאשר היה מספיק רוב רגיל על מנת להפיל את הממשלה, אולם משיש צורך ברוב מיוחס ייתכן שהחוק יעבור על אף התנגדות הממשלה בלי שהיא תופל. במקרים מסוימים היה שימוש בכלי של האי-אמון על מנת לדחות הצבעות על חוקים אחרים, על ידי הפיכתם להצעות אי-אמון – דבר אשר חייב את דחיית ההצבעה עליהן לשבוע הבא. כאשר דחייה כזו מתבצעת על ידי האופוזיציה, יכולה הממשלה לבטל אותה על ידי הכרזת ההצבעה כהצעת אמון, שלה יש קדימות, ושלא דורשת את דחיית ההצבעה.

עד שנת 1996 

עד כניסתו לתוקף של החוק לבחירה ישירה לראשות הממשלה ב-1996, היה די ברוב רגיל בכנסת על מנת להפיל את הממשלה. חוק יסוד: הממשלה מ-1968 קבע (סעיף 24): "הביעה הכנסת לממשלה אי-אמון, יודיע על כך יושב-ראש הכנסת לנשיא המדינה, ורואים את הממשלה כאילו התפטרה ביום הבעת אי-האמון". במקרה כזה על נשיא המדינה יהיה להטיל את הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת, אלא אם כן קיבלה הכנסת חוק להקדמת הבחירות.

הצעות אי-אמון הוגשו כמעט מדי שבוע, ושימשו לכלי עיקרי של האופוזיציה לניגוח הממשלה. אולם למרות הקלות החוקית של קבלת הצעות אי האמון, הצעה כזו הביאה רק פעם אחת להפלת ממשלה: ב-15 במרץ 1990, כאשר ממשלתו של יצחק שמיר נפלה במסגרת "התרגיל המסריח", בשל היעדרותם של חברי הכנסת ממפלגת ש"ס.

בחוק הבחירה הישירה
בעקבות התוהו ובוהו הפוליטי ששרר בתקופת "התרגיל המסריח" קיבלה הכנסת ב-1992 גרסה חדשה של "חוק יסוד: הממשלה", שנודע כ"חוק הבחירה הישירה". בחוק, שנכנס לתוקף רק בבחירות לכנסת ה-14 ב-1996, הוטלו מגבלות חמורות על הצעות האי-אמון. מעתה בשביל שתתקבל הצעה שכזו היה צורך שהיא תזכה בתמיכה של רוב חברי הבית, כלומר לפחות 61 חברי כנסת. כמו כן, נקבע כי קבלת הצעת אי-אמון תביא אוטומטית לפיזור הכנסת – זאת כדי לבלום הצעות כאלה, מתוך מחשבה שחברי כנסת יהססו יותר בהצעתן אם הדבר עלול להביא לסוף כהונתם שלהם.

במקביל, החוק איפשר גם שני מסלולים להעברת ראש הממשלה מכהונתו. לשם צעד זה נדרש רוב של 61 חברי כנסת. הכנסת יכלה להעביר את ראש הממשלה מכהונתו בשל סיבות אחרות ברוב של 80 חברים ולגרור בחירות מיוחדות לראשות הממשלה (הכנסת יכלה גם להעביר את ראש הממשלה מכהונתו בשל הרשעתו בביצוע עבירה שיש עמה קלון ברוב של 61 חברי כנסת), או הקדמת הבחירות לכנסת שהיו גוררות עימן גם בחירות לראשות הממשלה.

למרות הציפייה שצעדים אלה יבטלו כמעט לחלוטין את מוסד הצעת אי האמון, המשיכה האופוזיציה להשתמש בו באופן שבועי על מנת לנגח את הממשלה, והיו אף מקרים בהם היא זכתה לרוב, אך רוב הקטן מהרוב המיוחס הדרוש. דבר זה גרם למבוכה לממשלה, אך לא להפלתה. אך על אף השימוש התכוף בכלי זה על מנת להביך את הממשלה, כאשר הגיעו מהלכים להפלת הממשלה לכדי בשלות, הדבר נעשה על ידי חוק להקדמת הבחירות (בסוף כהונותיהם של בנימין נתניהו ואהוד ברק), ובהסכמה בין הקואליציה לאופוזיציה.

משנת 2001
בעקבות היעדר היציבות השלטונית גם בשיטה החדשה, החליטה הכנסת בשנת 2001 לבטל את הבחירה הישירה ולחזור למשטר פרלמנטרי שבו ראש הממשלה נבחר על ידי חברי הכנסת. אולם בשביל למנוע גם את אי היציבות שהתגלתה בימי "התרגיל המסריח" נותרו הגבלות על הצעות אי האמון. גם על פי חוק יסוד: הממשלה החדש יש צורך ברוב של 61 חברי כנסת על מנת להפיל את הממשלה. בחוק החדש בוטלה הקביעה שהפלת הממשלה מביאה לבחירות חדשות לכנסת. אולם במקומה הוכנס השימוש באי-אמון קונסטרוקטיבי למחצה: מציעי אי האמון צריכים גם להביא בפני הכנסת שם של חבר הכנסת אשר הם מעוניינים שיחליף את ראש הממשלה. עם קבלת הצעת האי-אמון על נשיא המדינה להטיל עליו את הרכבת הממשלה החדשה. רק אם חבר כנסת זה לא הצליח להרכיב ממשלה תוך 42 יום הכנסת מתפזרת.

ב-30 במאי 2005, כחודשיים לפני תוכנית ההתנתקות, נערכה הצבעה על הצעת אי-אמון שהציעה סיעת ש"ס, בה תמכו 35 ח"כים מול 32. על אף שההצעה זכתה לרוב, היא לא השיגה את הרוב הדרוש של 61 חברי כנסת.

ב-8 במאי 2013 אישרה הכנסת בקריאה טרומית הצעה לתיקון חוק יסוד: הממשלה, אשר מציעה לקבוע, בין היתר, כי הצעות אי-אמון יוגשו על ידי רוב של 61 ח"כים לפחות, ובהן יוצע מועמד חלופי לראשות הממשלה. אם המועמד לא יצליח להקים ממשלה, הכנסת לא תפוזר והממשלה שכיהנה טרם הצעת האי-אמון תמשיך לכהן.

משנת 2014 
משנת 2014, כחלק מ"חוקי המשילות", כלל אי האמון בישראל השתנה לאי אמון קונסטרוקטיבי, בעת הצעת אי אמון, על חברי הכנסת להציג לא רק ראש ממשלה חלופי אלא גם ממשלה חלופית, על כל שריה וקווי המדיניות שלה. הכנסת חייבת בעת העלאת הצעת אי אמון בממשלה הקיימת גם להעלות ולהצביע ברוב חבריה אמון בממשלה חלופית לממשלה הקיימת. רק כאשר ישנה ממשלה חדשה המקבלת את רוב הצבעת חברי הכנסת, הממשלה הנוכחית מסיימת תפקידה והממשלה החלופית מתחילה לפעול מאותה שעה שהביעו בה אמון, ללא פיזור הכנסת. אי אמון קונסטרוקטיבי קיים בדמוקרטיות בודדות בעולם - גרמניה, ספרד, בלגיה, ומעוגן גם בחוקות פולין והונגריה.

קישורים חיצוניים
 
הצעות אי-אמון - מתוך אתר הכנסת.
 
 
 
 גדעון רהט וחן פרידברג, הצבעת אי-אימון קונסטרוקטיבי: שאלות ותשובות, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 11 במאי 2022
 Rubabshi-Shitrit, Ayelet, and Sharon Hasson. "The effect of the constructive vote of no-confidence on government termination and government durability." West European Politics 45.3 (2022): 576-590.‏

הערות שוליים

מדע המדינה
ישראל: פוליטיקה