הסכם השילומים

הסכם בין מדינת ישראל ובין הרפובליקה הפדרלית של גרמניה, הידוע בשם הסכם השילומים (בגרמנית: Wiedergutmachung – "תיקון העוול"; מכונה גם "הסכם לוקסמבורג"), הוא הסכם שנחתם בין ישראל לגרמניה המערבית, על ידי שר החוץ משה שרת והקנצלר הגרמני קונראד אדנאואר, ב-10 בספטמבר 1952 בלוקסמבורג, ובמסגרתו העבירה גרמניה לישראל, בין השנים 1953 ל-1965, סכום של כ-3 מיליארד מארק מערב גרמני כפיצוי על העול הכבד שנפל על מדינת ישראל ליישב מחדש מספר גדול של פליטים יהודים חסרי אמצעים שנעקרו ממקומם ואיבדו את נכסיהם בתקופת השואה, בגלל מעשי הנאצים. ההסכם נכנס לתוקף במטה האומות המאוחדות בניו יורק, ב-27 במרץ 1953, בעת חילופי כתבי אישור של הממשלות, שהביאו להפשרה הדרגתית ביחסי גרמניה המערבית–ישראל, כ-8 שנים לאחר תום השואה.

במקביל להסכם עם מדינת ישראל, נחתם הסכם פיצויים עם ארגונים יהודיים שונים שקיבלו פיצויים בשם העם היהודי. פרופ' פרנץ ביהם, אחד השושבינים של ההסכם מהצד הגרמני נימק את מתן הפיצויים הגלובליים לישראל ולארגונים היהודים, בצורך לשקם את העם היהודי שנפגע בגלל מעשי הנאצים. לדבריו, מתן הפיצויים גם לארגונים היהודיים נועד להתגבר על הקושי בכך שמדינת ישראל אינה מייצגת את כל העם היהודי אלא את אזרחיה בלבד.

עקרון מתן השילומים לנפגעי המשטר הנאצי נקבע בחוזי השלום בין המדינות המנצחות לבין גרמניה, ובבונדסטאג של גרמניה המערבית הוסכם על כך פה אחד. הפיצויים האישיים הועברו גם לניצולים זכאים שלא ישבו בישראל ולא היו אזרחים ישראלים. בהסכם נקבע כי גרמניה המערבית תשלם שני שלישים מהפיצויים ואילו גרמניה המזרחית תשלם את השליש הנותר. גרמניה המזרחית סרבה להיות צד בהסכם ולא שילמה פיצויים לישראל או לניצולי השואה. ב-1991, לאחר איחוד גרמניה, הועלו מספר סעיפים בהסכם לדיון מחדש בעקבות הטענה כי גרמניה המאוחדת ירשה את מחויבויותיה של גרמניה המזרחית (ראו להלן).

הסכם השילומים לא נועד להחליף ולא פגע בזכותם של אזרחי ישראל לפיצויים ישירות מממשלת גרמניה המערבית על נזקים שנגרמו להם. פיצויים אלו כללו רנטות לניצולי השואה, שהיוו תשלום חודשי קבוע לשם מימון הוצאות רפואיות, כפיצוי על הסבל במחנות הריכוז וההשמדה, וכפיצוי על אובדן זכויות בסיסיות כגון הזכות ללימודים לניצולים שהיו ילדים וכדומה. גובה הפיצויים נקבע לפי קריטריונים שאמדו את מידת הנזק שנגרם לניצול השואה. הסכם השילומים גם לא החליף את המנגנונים להשבת רכוש יהודי שנשדד. חלק מהפיצויים על רכוש הקהילות היהודיות בגרמניה עצמה (בתי כנסת ומבני ציבור שהוחרמו) ניתן לקהילות שנותרו בגרמניה המערבית.

התגבשות הרעיון
כבר בתחילת מלחמת העולם השנייה עלה הרעיון שהגרמנים יצטרכו לשלם פיצויים על הרכוש שגזלו מהיהודים ועל הסבל שגרמו להם, ככל הנראה בהשפעת תשלומי העונשין שהוטלו על גרמניה לאחר מלחמת העולם הראשונה. במהלך מלחמת העולם השנייה החל העסקן היהודי-אוסטרי שלום אדלר-רודל, שניהל את הקרן הבריטית שסייעה ליהודים שנמלטו מהמדינה הנאצית, להעלות רעיון בדבר פיצוי בגין הרכוש היהודי שנותר בגרמניה. אדלר כתב ב-1939 מזכר, שנשלח לאישים בולטים בבריטניה ובארצות הברית, ובו הציע לאסוף מידע על הרכוש היהודי של יהודי גרמניה והמדינות הכבושות לשם קבלת פיצוי כספי עתידי. מרבית מקבלי המכתבים של אדלר דחו את הצעותיו, מלבד חיים ויצמן שהסכים לפיצוי החומרי המוצע ונפגש גם עם אדלר. עם זאת, למרות פעילותם של ויצמן ואדלר, לא התקדם הנושא.

ב-1940 קיבל דוד בן-גוריון תזכיר ראשון על כך ובסוף אותה שנה גם ברל כצנלסון דיבר על כך בפומבי. ב-1941 הקים הקונגרס היהודי העולמי את "המוסד לעניינים יהודיים", שהגדיר בין מטרותיו את השבת הרכוש הגזול ליהודים בתום המלחמה. החל ב-1942 הנושא נידון גם בעיתונות. בדצמבר 1942 פעל בתל אביב ארגון פרטי בשם "יוסטיציה", שרשם דרישות לפיצויים עבור נפגעי הנאצים. הארגון השתמש בעורכי דין מארצות שונות ובדצמבר אותה שנה ביקש את תמיכת הסוכנות היהודית, אולם היוזמה נדחתה בנימוק ש"המעשה קצת מוקדם יותר מדי" ולא ניתן לדעת מה יהיו "תנאי השלום".

מעבר לפרסומים הפובליציסטיים, עלה הנושא לדיון בהנהלת הסוכנות היהודית, אז הגוף העליון של התנועה הציונית. במהלך הדיון תבע דוד בן-גוריון, יושב ראש הסוכנות, לקבל בלעדיות על ייצוג העם היהודי. מולו התייצב נחום גולדמן שטען שעל הקונגרס היהודי העולמי לייצג אותם. לסוכנות היהודית נכתבו תזכירים שדנו בבעיות המשפטיות הכרוכות בתביעת פיצויים והייתה מגמה להבטיח שהסוכנות היא זו שתוסמך לייצג את תביעות העם היהודי וכי רוב הפיצויים יופנו לקליטת עולים בארץ־ישראל.

במהלך 1943 פורסמו מספר מאמרים בנושא בעיתון "הארץ", וב-1944 פורסמה חוברת העוסקת בנושא. האחראי לפעולות אלו היה זיגפריד מוזס, כלכלן יוצא גרמניה (שהיה לימים מבקר המדינה הראשון). באותה תקופה היה ידוע על רדיפת יהודים ועל החרמת רכוש בגרמניה ובארצות הכבושות על-ידה, אולם ממדי השואה טרם נודעו ברבים.

ב-1945, לאחר כניעת גרמניה, הגיש חיים ויצמן, נשיא ההסתדרות הציונית העולמית, תביעה בשם העם היהודי לפיצויים מבעלות הברית. בתביעה נטען שרכוש יהודי רב שנגזל בשואה נותר ללא בעלים נוכח ההשמדה הנאצית ולכן הוא שייך לעם היהודי שהוא מייצג. תביעתו של ויצמן הייתה אחת מבין תביעות רבות שהגישו מדינות שונות לבעלות הברית, ששמשו כאפוטרופוסות למדינה הגרמנית. הייחוד בתביעתו של ויצמן היה בהיותה תביעה של עם ולא של מדינה. זו גם הייתה הסיבה לדחייתה.

החלטת מדינת ישראל
מדינת ישראל הוקמה ב-1948 וכשנה לאחר מכן הוקמו שתי מדינות גרמניות חדשות: במערב גרמניה הוקמה הרפובליקה הפדרלית של גרמניה, בשטח שהיה נתון לשליטה זמנית של ארצות הברית, בריטניה וצרפת; במזרח גרמניה הוקמה הרפובליקה הדמוקרטית הגרמנית, בשטח שהיה נתון לשליטה זמנית של ברית המועצות. בעלות הברית לשעבר החלו במאמצים לשקם את אירופה ולהסתגל למצב הגאו-פוליטי החדש שנקרא לימים המלחמה הקרה. החרם שהוטל על גרמניה על ידי הארגונים היהודיים המשיך להתקיים במדינת ישראל. למשל, בדרכונים החדשים של המדינה הודפס: "לכל הארצות פרט לגרמניה". עם זאת, כיוון שגרמניה המערבית הפכה לחלק בלתי נפרד מגוש מדינות המערב, שישראל שאפה לטפח את קשריה איתו, הקשה החרם על ניהול יחסי החוץ של ישראל.

סוגיית הפיצויים נשארה בתודעה הכללית גם לאחר קום המדינה. ב-10 במאי 1949 כתב מיכאל עמיר, נציג ישראל במדינות בנלוקס, להנהלת משרד החוץ כי התחוללה התאוששות מדהימה של המשק בגרמניה המערבית, ואפשר היה להניח שכוחה לעמוד בתשלום פיצויים, וכי "זו העת להגיש חשבון לפיצויים על כל ההרס שנגרם, על כל העושק שבוצע ועל כל הרכוש שנשדד". כעבור שנה וחצי חזר על הצעתו זו ביתר תוקף.

בפברואר 1950 התקבלה החלטה בממשלת ישראל לפתוח במשא ומתן ישיר עם גרמניה המערבית לגבי הפיצויים האישיים (הרנטות). בספטמבר באותה שנה, בהמלצת משרד החוץ, מונתה ועדה מיוחדת לטיפול בעניין הפיצויים האישיים והכלליים. ההחלטה לפנות לגרמניה נבעה, בין היתר, מהמצב הכלכלי בארץ. באותה תקופה היה בישראל מחסור חמור מאוד במטבע זר והתברר כי מדיניות הצנע שנועדה לפתור את בעיית המחסור לא צלחה.

משרד החוץ והוועדה שמונתה על ידו המליצו לפנות ישירות לגרמניה לשם דיון על הפיצויים הכלליים, בנוסף לפיצויים האישיים. ההמלצה הובאה לשולחן הממשלה ונדחתה, בפעם הראשונה בדצמבר 1950 ולאחר מכן שוב בינואר 1951. הדחייה נבעה מההתנגדות לדין ודברים ישיר עם גרמניה והציעה במקום זאת לפנות לבעלות הברית לשעבר כגורם מקשר. לאחר קביעת הממשלה פנה משרד החוץ ב-6 בינואר לארבע בעלות הברית. הפנייה נומקה ברצון להימנע ממצב של "הרצחת וגם ירשת" ובטענה שישראל נזקקת לכסף על מנת לקלוט את "שארית הפליטה". שלוש בעלות הברית המערביות השיבו שהן לא יכולות לכפות על גרמניה פיצויים נוספים. ברית המועצות לא השיבה. תשובת בעלות הברית השאירה בידי ישראל אופציה לנהל משא ומתן ישיר עם גרמניה המערבית או לוותר על הפיצויים. לבסוף הורה דוד בן-גוריון, ראש הממשלה, לפתוח במשא ומתן ישיר ובכך בא אל קצו הוויכוח בתוך הממשלה. ההחלטה נותרה סודית בשלב זה.

באפריל 1951 נפגשו דוד הורוביץ, מנכ"ל משרד האוצר, ומוריס פישר משגרירות ישראל בצרפת עם קנצלר גרמניה המערבית קונראד אדנאואר. הפגישה הייתה לא-רשמית וחשאית. בפגישה הביע הקנצלר נכונות לפצות את העם היהודי ולצאת בהכרזה שגרמניה נוטלת על עצמה את האחריות על פשעי הנאצים כלפי העם היהודי. הצהרה זו הייתה אמורה להכשיר את דעת הקהל לקראת פתיחת המגעים הרשמיים והגלויים עם גרמניה המערבית.

ב-27 בספטמבר 1951 ניתנה ההצהרה על ידי אדנאואר, מעל במת הבונדסטאג בבון. בהצהרתו אמר:
.
אולם הקנצלר גם סייג את דבריו ואמר כי יש להתחשב גם במגבלות יכולתה של גרמניה, משום שמוטל עליה לדאוג לנפגעי המלחמה, לפליטים ולמגורשים הרבים שמצאו מקלט בתחומה. הוא הודיע כי הממשלה הפדרלית מוכנה לפתור את בעיית הפיצויים החומריים "יחד עם נציגי היהדות ונציגי מדינת ישראל". נוסח ההודעה סוכם קודם לכן עם נחום גולדמן, נשיא הקונגרס היהודי העולמי ועם נציגי ממשלת ישראל. הבונדסטאג אישר את ההודעה בקימה ודומייה לזכר קורבנות הנאציזם. ההודעה אושרה פה אחד על ידי הבונדסטאג ואפשרה את פתיחתו של משא ומתן רשמי.

כחודש לאחר נאום אדנאואר כינס נחום גולדמן, היו"ר המשותף של הסוכנות היהודית ונשיא הקונגרס היהודי העולמי, פגישה בניו יורק שבה השתתפו נציגיהם של 23 ארגונים יהודיים לאומיים ובינלאומיים ראשיים. המשתתפים הבהירו כי שיחות אלו אמורות להיות מוגבלות לתביעות חומריות בלבד, וכך נולדה ועידה בנוגע לתביעות יהודיות חומריות כנגד גרמניה שנקראה ועידת התביעות. מועצת המנהלים של הוועידה החדשה כללה קבוצות שלקחו חלק בהקמתה, וכל ארגון חבר מינה שני חברים למועצה.

בדצמבר של אותה שנה נחשפה הבקשה הישראלית מגרמניה לפיצויים והיא נדונה בהנהלת הסוכנות היהודית, בוועדת החוץ והביטחון ובממשלה. ב-6 בינואר 1952 עלה ההסכם לסדר יומה של הכנסת השנייה, ולאחר שלושה ימי דיון נערכה הצבעה במליאה. ההחלטה שהתקבלה הייתה לייפות את כוחה של הממשלה לנהל את המשא ומתן. ההחלטה התקבלה ברוב של 61 חברי כנסת מול 50 מתנגדים ו-6 נמנעים. 3 חברי כנסת נעדרו. בייפוי כוחה של הממשלה תמכו 45 חברי הכנסת של מפא"י ו-6 מתוך שמונת החברים בהפועל המזרחי. הקואליציה ככלל, ומפלגות מפא"י ו"הפועל המזרחי" בנפרד, נתנו לחברים ניצולי השואה חופש הצבעה, כדי לא להעמידם בדילמה מוסרית. חופש ההצבעה ניתן רק לאחר שהתברר לבן-גוריון שקיים רוב התומך בהחלטה.

המחאה נגד ההסכם

מרגע חשיפת המשא ומתן הישיר עם גרמניה, בדצמבר 1951, הייתה הארץ כמרקחה. היה זה אחד מהוויכוחים הסוערים שידעה המדינה בכלל והכנסת בפרט. שני עיתוני הערב, "מעריב" ו"ידיעות אחרונות", נקטו עמדה ברורה נגד השילומים.

המחאה הגיעה לשיאה ב-7 בינואר 1952, כשההסכם עלה לסדר יומה של הכנסת. מתנגדי ההסכם קיימו הפגנה שבה השתתפו מפגינים רבים מאוד (יחסית לגודל האוכלוסייה באותה תקופה). ההפגנה החלה בכיכר ציון בירושלים, וצעדה לבניין הכנסת (אז בבית פרומין, מרחק דקות הליכה מהכיכר). יושב-ראש מפלגת חרות, חבר הכנסת מנחם בגין, שנאם בהפגנה, דיבר בחריפות רבה מלווה באיומים נגד הממשלה ובפרט נגד ראש הממשלה בן-גוריון:

בגין קרא לאי-תשלום מיסים ולמרי אזרחי, גם אם משתתפיו יילקחו ל"מרתפי עינויים" ול"מחנות ריכוז", וגם אם ישלמו בחייהם.

לאחר דבריו של בגין החל ההמון לצעוד לעבר הכנסת. על הכנסת הופקדו שוטרים רבים שפרסו סביבה גדרות תיל והציבו ברחובות מחסומים רבים. חרף ניסיונות המשטרה לבלום את המפגינים באלות ובגז מדמיע, הגיעו המפגינים למפתן הכנסת והשליכו אבנים לתוך אולם המליאה. במהלך ההפגנה נפצעו כמאה שוטרים, ח"כ חנן רובין נפגע מאבן בראשו ועוד מספר חברי כנסת שרסיסי החלונות המנופצים פגעו בהם. עיתון "הארץ" תיאר את רחבת הכנסת באותו היום כ"שדה קרב". בגין נשא נאום חריף מאוד בתוך המליאה, במהלכו כינה את בן-גוריון "פשיסט" ו"חוליגן" לקול ניפוץ השמשות ולמראה בהלתם של חברי הכנסת שהתרחקו מהחלונות ומהאבנים הניתכות מכל עבר. בעקבות נאומו החריף והתנהגות מפלגתו, הורחק בגין מהכנסת לכמה חודשים.

התגובות להתנהגותה של מפלגת "חרות" ברחוב היו נזעמות. בעיתונות הישראלית רווחה הטענה שבגין ו"חרות", בהתנהגותם, היו רחוקים רק מעט משפיכות דמים של ממש ומהחרבתה של מדינת ישראל. יום למחרת המתקפה נאם בן-גוריון בשידור רדיו מיוחד לאזרחי המדינה והתריע: "אתמול הורמה יד זדונית על ריבונות הכנסת". במקביל הודלפו לעיתונות ידיעות על כוונת הממשלה להוציא את תנועת חרות מחוץ לחוק, באם יחזרו על עצמם מאורעות 7 בינואר. ב-9 בינואר אישרה הכנסת את החלטת הממשלה בדבר קיום משא ומתן עם גרמניה המערבית (ברוב של 61 נגד 50, עם שישה נמנעים) והסמיכה את ועדת החוץ והביטחון לאשר סופית את נוסח ההסכם שיושג. בספטמבר 1952 נחתם הסכם השילומים בין מדינת ישראל למערב גרמניה ואפשר לכלכלת המדינה הצעירה לצעוד קדימה. את מאורעות הימים סיכם בן-גוריון ביומנו: "יום ב', ג' וד' היו ימי ה'שילומים' - הניסיון הנכשל, הטרגי והנלעג של הפוטש של בגין. ביום ג' שידרתי לעם, ביום ד' נתקבלה עמדת הממשלה ברוב ניכר ומתוך ניצחון מוסרי".

על פעולותיו ודבריו באותו יום הורחק בגין מן הכנסת עד לסיום המושב (כ-3 חודשים). למרות הצהרותיו הלוחמניות לא מסר מנהיג חרות את נפשו במאבק נגד ההסכם (על אף שכמה מתומכיו ביצעו פעולות חבלה אלימות למניעת הוצאת ההסכם לפועל), וגם לאחר תבוסתו במערכה שב אל אמונתו בכללי המשחק הדמוקרטי.

הטיעונים בישראל בעד ונגד ההסכם

טיעוני התומכים
בראש תומכי ההסכם עמדו ראש הממשלה ושר הביטחון דוד בן-גוריון ונשיא הקונגרס הציוני (ולימים הקונגרס היהודי העולמי) נחום גולדמן. בכנסת תמכו בהסכם מפא"י והפועל המזרחי. תומכי ההסכם העלו מספר נימוקים, שרובם מתמקדים בצד הפרגמטי-פרקטי ובצורך בשילומים למען העתיד. הקו הכללי שליווה אותם הוא הטענה ש"אל לרגש לגבור על השכל" - אין לאפשר לתחושות הקשות הרווחות בציבור, קשות ככל שיהיו, להביא לוויתור על הון רב שמגיע למדינה בזכות וחשוב לשם המשך קיומה:
 השילומים יפתרו חלק גדול מאוד מהמחסור במטבע חוץ, יתרמו לייצוב הכלכלה והמשק של המדינה הצעירה, קולטת העלייה, הנמצאת במצוקה כלכלית גוברת, ואף יתרמו לפיתוחה ולחיזוק ביטחונה וכוחה הצבאי.
 גרמניה חזרה לחיק משפחת העמים כפי שבא לידי ביטוי בסיום מצב המלחמה עם המעצמות (אוגוסט 1950). הסברה שגרמניה לא תוכל לשוב ולהפוך למדינה ככל המדינות ללא בקשת מחילה מהעם היהודי על פשעיה התנפצה. התחממות יחסי המעצמות עם גרמניה כמו גם תפקידה המרכזי במלחמה הקרה לא אפשרו לישראל להמשיך ולהטיל חרם עליה.
 לטענת בן-גוריון - אם ישראל לא תתבע את השילומים מגרמניה, תונצח המציאות של "הרצחת וגם ירשת". לדידו של בן-גוריון אין טעם "לגמול" לגרמנים על פשעיהם בכך שהיא תזכה גם ברכוש היהודי.
 השילומים למדינת היהודית הריבונית הם כמעין "נקמה" בנאצים על פשעיהם והוכחה ניצחת שלא ניתן להכחיד את העם היהודי, שהנה, שנים ספורות לאחר השואה, הוא חי במדינה משלו בארצו.
 הצדק מחייב את גרמניה להשתתף בקליטתם של מאות אלפי ניצולי שואה שהגיעו לארץ חסרי כל, ועול קליטתם נפל על כתפי ישראל.
 מדינת ישראל חייבת להיות חזקה כדי להבטיח בית לאומי לכל היהודים הנרדפים בעולם וכדי למנוע הישנותו של אירוע כדוגמת השואה.

טיעוני המתנגדים
מתנגדי ההסכם, מנחם בגין בראשם, טענו שבחתימת ההסכם יש עוול מוסרי שכן הסכם שכזה מהווה מעין מחילה או כפרה לנאצים על פשעיהם, ונקיבת מחיר חומרי על סבל שלא ניתן להעריך בסכום כלשהו, תהיה נחיצותו גדולה ככל שתהיה. ההתנגדות להסכם הגיעה משני צידי המפה הפוליטית:
 משמאל תיארה מפ"ם הסוציאליסטית (שכללה באותה תקופה כמה ממנהיגי מרד הגטאות ובהם יצחק צוקרמן ואבא קובנר) את ההסכם כמעילה בצוואת הקורבנות וכבגידה בזכרם. חברי מפ"ם אף השוו בין התומכים במשא ומתן ליודנראט - המועצות היהודיות שהקימו הנאצים. מפ"ם ראתה לעצמה זכות לטעון בשם ששת מיליוני היהודים בין השאר בשל היותה מפלגת אם למורדי הגטאות.
 נקודה אחרת שהעלתה מפ"ם, וביתר שאת גם מק"י, היא שכינון יחסים כלכליים כה עמוקים עם מערב גרמניה יקבע את מקומה של ישראל בגוש המערבי, ולא בגוש המזרחי בו הן תומכות. מפ"ם אף הלכה צעד אחד קדימה כשטענה שחתימת ההסכם משרתת את האינטרסים הקפיטליסטיים ועוד עלולה להביא לשואה נוספת.
 מפלגות הימין היו המתנגדות החריפות ביותר להסכם. ביניהן, הייתה חרות המתנגדת הבולטת והמרכזית ביותר בכנסת ובראשה כאמור מנחם בגין. בניגוד לשאר סיעות הבית התנגדה חרות לכל משא ומתן עם גרמניה, ישיר או עקיף, אישי או כללי. היא טענה ש"הטלאי הצהוב - אות כבוד, שילומים ומשא ומתן - חרפה לדורות". לדידם של חבריה המשא ומתן מהווה את מכירת הכבוד הלאומי של העם היהודי, השילומים יפקירו את "האינטרס האמיתי של ישראל", לשמש כמדינה הריבונית של העם היהודי ולהשיב את כבודו שנרמס בשואה. כמו כן נטען כי מיסוד יחסים מסחריים עם גרמניה יאיץ את תהליך הלגיטימציה שלה, שכבר החל ממילא, וייווצר הרושם שישראל מעניקה מחילה "רשמית" לעם הגרמני על פשעיו בשואה.
 עוד הם טענו שבשילומים באה לידי ביטוי מדיניות של קבצנות שאינה ראויה למדינה המכבדת את עצמה, מה גם שהסכום שהוצע על ידי גרמניה מהווה רק כ-5% מערכו האמיתי של הרכוש היהודי שנשדד.
 הציונים הכלליים התנגדו גם הם להסכם, אם כי התנגדותם הייתה הרבה יותר פסיבית ומתונה באופייה. המפלגה סברה שעל אף ההתנגדות להסכם אין להציג את התומכים בו כבוגדים. הציונים הכלליים טענו שבדיון על נושא רגיש זה אסור לנקוט גישה פרקטית ולהתחשב רק בשיקולים כלכליים.

גיבוש ההסכם

משא ומתן
במרץ 1952 החל המשא ומתן בין הצדדים בעיירה וסנאר (Wassenaar) שסמוכה להאג. בראש המשלחת הישראלית עמדו שניים: גיורא יוספטל שהיה נציג מפא"י ופליקס שנער שהיה נציג הפרוגרסיבים. חברים אחרים היו הדיפלומטים גרשון אבנר, עלי נתן, המשפטן ד"ר יעקב רובינזון. איש משרד האוצר יצחק בזנר נספה בדרכו לוואסנאר בתאונת מטוס. בראש המשלחת הגרמנית עמד פרופסור פרנץ ביהם, רקטור אוניברסיטת פרנקפורט וסגנו היה אוטו קיסטר, שעמד בראש הרשות העליונה לפיצויים אישיים בגרמניה.

תוכן ההסכם
על פי הוראותיו העיקריות של הסכם השילומים, גרמניה המערבית תשלם:
 למדינת ישראל 3 מיליארד מארק גרמני לרכישת סחורות ושירותים בגרמניה המערבית, לשם יישוב ושיקום פליטים יהודיים במדינת ישראל. בהתאם להסכם, הסחורות והשירותים שממשלת ישראל יכולה לרכוש בכספי השילומים כללו: מתכות ברזליות ולא ברזליות, מוצרי תעשיית הפלדה, מוצרי התעשייה הכימית ותעשיות אחרות, מוצרי חקלאות ושירותים.
 לועידת התביעות 450 מיליון מארק לייצוג התביעות היהודיות החומריות נגד גרמניה. אל ההסכם נילווה אף פרוטוקול שנערך בין ממשלת גרמניה המערבית לנציגי איגוד הארגונים היהודיים, ובו נקבע תשלום פיצויים למי שנרדפו בתחומי הרייך הגרמני החל מ-31 בדצמבר 1937. בין השאר הוסכם על פיצויים בעד שלילת חירות עקב רדיפה.

כמו כן, מדינת ישראל תשלם לגרמניה 54 מיליון מארק תמורת רכושם של הטמפלרים, שהתיישבו בארץ ישראל בסוף המאה ה-19 וגורשו ממנה על ידי הבריטים בזמן מלחמת העולם השנייה.

השילומים נפרסו כך שגרמניה התחייבה לשלם 200 מיליון מארק בשנה הראשונה, החל מיום כניסתו של ההסכם לתוקף ב-27 במרץ 1953 ועד לסוף שנת הכספים הבאה ב-31 במרץ 1954. בתשע שנות הכספים שלאחר מכן, התחייבה גרמניה לשלם 310 מיליון מארק בכל שנה. בשנה העשירית התחייבה לשלם 260 מיליון מארק. לגרמניה הייתה אף אפשרות להודיע מראש, במהלך תקופת ההסכם, שאינה יכולה לעמוד בהסדר השילומים, ולבקש לפרוס אותם בשיעורים מופחתים. לממשלת גרמניה הייתה גם האפשרות לשלם את התשלומים בטרם זמנם.

על פי ההסכם ניתן לבטח ולהוביל את הסחורות לישראל באוניות גרמניות על חשבון השילומים. לצורך יישומו של ההסכם התחייבה ממשלת ישראל לשגר לגרמניה משלחת אשר בסמכותה היה לחתום על חוזים עם ספקי סחורות ושירותים. מינוי ראש המשלחת הותנה בהסכמת ממשלת גרמניה. ההסכם העניק למשלחת חסינות דיפלומטית, אף שלא היה במשלחת זו משום ביסוס של יחסים דיפלומטיים בין ישראל לגרמניה. הוקמה אף ועדה משותפת, של נציגי ישראל וגרמניה, לפתרון בעיות המתעוררות במהלך יישום ההסכם.

חתימת ההסכם
ב-10 בספטמבר 1952, לאחר שישה חודשי דיונים, חתמו ועידת התביעות והממשלה הפדרלית הגרמנית בבניין עיריית לוקסמבורג על הסכם בן שני פרוטוקולים, הידוע בשם "הסכם השילומים". קונראד אדנאואר חתם מן הצד הגרמני ומשה שרת, שר החוץ, מן הצד הישראלי.
שרת הכין נאום והעבירו לעיונו של אדנאואר, אולם זה סירב לאשר אותו. הוא אמר לשרת: "אני מוכן לשמוע זאת, גרמניה אינה מוכנה". אי לכך, הסכימו השניים שאיש מהם לא ינאם.

פרוטוקול מספר 1 קרא לחקיקת חוקים אשר יפצו את קורבנות הנאצים באופן ישיר לגבי תביעות פיצויים והשבת רכוש שנגרמו מרדיפות הנאצים. בהתאם לפרוטוקול מס. 2, ממשלת גרמניה סיפקה לוועידת התביעות סך של 450 מיליון מארק גרמני לשם מתן סיוע, שיקום ויישוב מחדש של קורבנות רדיפות הנאצים, בהתאם לדחיפות צורכיהם, כפי שנקבע על ידי הוועידה. כמו כן נחתמו הסכמים עם מדינת ישראל.

ההסכם אושרר ברוב דחוק בבונדסטאג ב-18 במרץ 1953.

ביצוע ההסכם והשלכותיו
עם חתימת ההסכם בספטמבר 1952 שלחה מדינת ישראל משלחת מיוחדת לפיקוח על ביצוע ההסכם. ראש המשלחת היה דוקטור פליקס שנער. משלחת זו ישבה בקלן והפכה בסופו של דבר למשרד אינטרסים ישראלי. זאת הייתה "משלחת כלכלית", שגבתה את הכסף מגרמניה בתשלומים שנתיים, רכשה את הסחורות והייתה מופקדת גם על הובלתן לישראל. את ההזמנות קיבלה מ"חברת השילומים", שהוקמה לצורך זה בתל אביב. בראש החברה עמד הלל דן.

בשנת 1955 מונה נחום שמיר למנכ"ל חברת השילומים וכיהן בתפקיד זה עד סיום פעולתה של החברה, בשלהי שנת 1963.

בתחילה התמקדו היחסים במישור המסחרי. בהמשך, החל ייצוא סחורות מישראל לגרמניה, מגמה שהתחזקה והגיעה לשיאה בשנות השישים. עם כינון היחסים הכלכליים החלו גם ניצנים של יחסים מדיניים שהלכו והתחזקו עם הזמן. בסוף שנות החמישים נרקמו גם קשרים ביטחוניים שכללו עסקאות נשק וחילופי ידע, קשרים אלו היו בהתחלה חשאיים ונחשפו לציבור רק מאוחר יותר.

הפיצויים האישיים (ה"רנטות") ניתנו לפי בקשות שהגישו ניצולי שואה. הניצולים נדרשו לספק ראיות כלשהן להוכחת זכאותם לפי הקריטריונים שנקבעו בהסכם. לא כל הניצולים היו זכאים לפיצויים. הקבוצה העיקרית שלא הייתה זכאית לפיצוי כללה פליטים יהודים שברחו מהארצות הכבושות בידי גרמניה הנאצית לברית המועצות. פליטים אלה נשלחו בדרך כלל למחנות עבודה סובייטיים. הייתה תופעה של זיוף ראיות בידי ניצולים שלא נכללו בין הזכאים לפיצוי. מדינת ישראל לא פעלה נגד התופעה, מתוך הנחה שגם הניצולים האלה זכאים לפיצוי, אף שלא הצליחה לכלול אותם בהסכם. גרמניה המערבית מצדה אישרה בקשות לפיצויים על-פי עדויות ומסמכים שסיפקו הניצולים, אך מבלי לבחון את מהימנותם באופן יסודי.

קבוצה נוספת שלא הייתה זכאית לפיצוי היו יהודי צפון אפריקה שחלק מהם נכלאו ב"מחנות עבודה" בתקופת הכיבוש הגרמני. "מחנות עבודה" אלה לא הוכרו בהסכם כמחנות ריכוז. היהודים המקומיים נכלאו במחנות אלה על לא עוול בכפם, אך התנאים בהם היו קשים פחות מאלה ששררו במחנות באירופה. חלק מיהודי העיר תוניס היו זכאים לפיצוי משום שהיו תחת הכיבוש זמן ארוך ואף הועסקו בעבודות כפייה לתקופות ארוכות.

ניצולים רבים שהשתייכו ל"תנועת החרות" ותנועות ימין אחרות, וכן ניצולים אחרים שהסתייגו מההסכם מסיבות אידאולוגיות, לא הגישו בקשות, ולא קיבלו פיצויים. ניצולים אלה איבדו את זכאותם בחלוף הזמן, אולם חלקם זכאים לקצבה מיוחדת מהמוסד לביטוח לאומי. סדרת הסרטים התיעודיים "מוסר השילומים" שנוצרה על ידי גיא מרוז ואורלי וילנאי עסקה בביצוע ההסכם וחקרה את תהליך הזרמת הכספים מהגוף שמונה לכך ('ועידת התביעות') לניצולי השואה והאם בוצע כראוי ובאופן נקי כפיים.

נרמול היחסים עם גרמניה המערבית
על אף שלא היה בהסכם סעיף לגבי היחסים המדיניים עם גרמניה המערבית, אלו הלכו והתחממו - החל להירקם תהליך התפייסות עם העם הגרמני. לפני ההסכם הוגדרה גרמניה כמדינת אויב ולא התקיימו עמה קשרים כלשהם, גם לא קשרים חשאיים לא פורמליים. לאחר חתימת ההסכם החל תהליך הדרגתי שסופו בכינון יחסים דיפלומטיים בין המדינות.

ב-1956 פנתה מדינת ישראל לגרמניה בבקשה לכונן קשרים מדיניים. הגרמנים דחו את ההצעה בשל החרם הערבי.
ב-1965 ניתקה גרמניה המערבית את קשריה הדיפלומטיים עם מדינות ערב  וכוננה קשרים דיפלומטיים רשמיים עם ישראל.
שגרירות ישראל בגרמניה בעיר קלן נחנכה רשמית ב-24 באוגוסט 1965.
מאז החלה גרמניה המערבית להעניק גיבוי דיפלומטי לישראל (בכפוף למדיניות השוק האירופי המשותף והאיחוד האירופי), בפרט לאחר קבלתה לאו"ם ב-1973.

משהקים מנחם בגין את ממשלתו ב-1977 לא פגע בהסכמי השילומים ולא ניתק את היחסים הדיפלומטיים עם גרמניה.

השימוש בכספי השילומים

לכספי השילומים נודעה חשיבות מרכזית בכלכלה הישראלית. כספי השילומים הכלליים הגיעו לידיה של המדינה בשתי צורות - בכסף מזומן ובסחורות. תקציב הסחורות שימש למטרות שונות והכסף המזומן שהגיע שימש בעיקר לסגירת החוב הגדול של המדינה במטבע זר. סגירת החוב אפשרה להנהיג את המדיניות הכלכלית החדשה.

כ-30% מהכסף הגרמני שימשו לרכישת דלק והיתר שימש לרכישת ציוד וחומרי גלם. 17% מכלל הכסף הגרמני (יותר מ-100 מיליון דולר) שימשו לרכישת קרוב ל-50 אניות. נמל חיפה רכש עגורנים חדשים, חברת החשמל השקיעה בתחנות כוח, רכבת ישראל רכשה קטרי דיזל, קרונות ופסים. בנוסף על אלה, הגיע ציוד לצורך פיתוח רשת המים וקידוח נפט וכן כלי רכב ומכונות לחקלאות ובניין.

ניצולי השואה שהגיעו חסרי-כול החלו ליהנות מרווחה כלכלית באופן יחסי. כיוון שהזכאים יכלו לבחור את המטבע שבו התקבלו הפיצויים, הם נהנו מהכנסה ב"מטבע קשה", בתקופה שבה הלירה הישראלית איבדה מערכה בשיעור גבוה. במקביל גדל הפער הכלכלי בין הפליטים לשעבר מארצות אירופה לבין פליטים יהודים שהגיעו חסרי כל מארצות ערב בשנות ה-50. פער זה הגביר את השסע העדתי שהיה קיים ממילא בין קבוצות העולים וצאצאיהם.

חלק נכבד מהכסף שימש לשיפור מנגנוני קליטת העלייה ולרווחת העולים החדשים, ובהם ניצולי שואה לא מעטים. יתר הכסף תועל לטיפול בניצולי השואה, להתיישבות החקלאית ולבניית תשתיות. אחוז מסוים מן הכספים עבר לשיקום ניצולי שואה ברחבי העולם על ידי הממשלה הגרמנית. גרמניה גם הנהיגה בעבר, בלי קשר להסכם השילומים, מדיניות מקלה כלפי יהודים שביקשו להגר אליה מטעמי רדיפה דתית או פוליטית, או מטעמים של קשיים כלכליים. בשנות ה-90 הביא הדבר להגירת אלפי יהודים מברית המועצות לשעבר אל גרמניה.

הסכמים נוספים
ההסכם היה ראשון בסדרת הסכמי פיצויים של מדינת ישראל עם מדינות באירופה, כמו גם בשרשרת תביעות אישיות שהגישו ניצולים ויורשי הקורבנות לבתי משפט אירופיים בדרישה להשיב רכוש אישי שהושאר באירופה ערב המלחמה.

דיון מחודש בהסכם בשנות ה-90
ב-1989 הקימו ניצולי שואה ארגון גג שנקרא "מרכז הארגונים של ניצולי השואה בישראל". הארגון דרש לפתוח סעיפים בהסכם השילומים שכן לטענתו ההסכם מקפח ניצולים רבים. מדינת ישראל מצדה לא שיתפה פעולה עם הדרישה, שכן ב-1972 חתמה על התחייבות שלא לדרוש עוד פיצויים מממשלת גרמניה המערבית. ב-1991, עם איחוד גרמניה, עלתה מחדש הדרישה לפתוח סעיפים בהסכם לדיון מחודש. גרמניה המזרחית סירבה להיות צד בהסכם או להגיע להסכם פיצויים נפרד, ולפיכך יכלו ניצולי השואה לדרוש מממשלת גרמניה המאוחדת לדון במילוי מחויבויותיה של גרמניה המזרחית לשעבר. כמו כן, בית המשפט העליון של גרמניה קבע כי הכרת בעלות הברית לשעבר באיחוד גרמניה שקולה להסכם שלום קבוע, ולפיכך נוצרה אפשרות משפטית לדון בפיצוי עובדי הכפייה תחת המשטר הנאצי. בעקבות פתיחת ההסכם לאחר איחוד גרמניה שילמה ממשלת גרמניה פיצוי חד-פעמי בסך 5,000 מארק ל-522 אלף ניצולי שואה, ותשלום חודשי קבוע של 500 מארק לעוד 50 אלף ניצולים שהוגדרו כנזקקים. כמו כן הקימו חברות גרמניות שהעבידו עובדי כפייה בזמן המלחמה קרן פיצויים מיוחדת. "ועידת התביעות" קיבלה את הבעלות על רכוש היהודים בגרמניה המזרחית לשעבר שנותר בלי יורשים חוקיים. חלוקת הכספים שהתקבלו מהרכוש הזה עוררה מחלוקת גדולה.

בשלהי שנת 2007 פורסם בתקשורת כי השר רפי איתן, יושב ראש מפלגת הגמלאים, הציע לפתוח שוב את ההסכם. העילה שהציג השר איתן היא שהסכום ששולם חושב על פי מספר ניצולי השואה שנמצאו באותה העת בישראל. ברם, בעקבות העלייה מברית המועצות לשעבר בשנות התשעים גדל גם מספר ניצולי השואה החיים בישראל. בנוסף לכך עלתה תוחלת החיים בארץ והנטל על קופת המדינה גדל בהתאם. איתן טען כי בשל שינוי הנסיבות מתקשה מדינת ישראל להתמודד עם הנטל הכלכלי של הטיפול בניצולים, וכי התקיימו דיונים עם ממשלת גרמניה בנושא. הפרשה עוררה סערה תקשורתית בישראל וגררה תגובות מסתייגות בתקשורת הגרמנית. הצעתו של איתן לא הגיעה לשלבי דיון מעשיים.

ראו גם

 ועידת התביעות

לקריאה נוספת
 יחיעם ויץ, "מחלוקות פוליטיות ואידאולוגיות: משפטי פראג והוויכוח על הסכם השילומים". בתוך: ישראל בעשור הראשון (יחידה עשירית). הוצאת האוניברסיטה הפתוחה, 2002.
 יעקב שרת (עורך), פולמוס השילומים, העמותה להנצחת מורשת משה שרת, 2007. 
 יעקב טובי, החורבן והחשבון: מדינת ישראל והשילומים מגרמניה 1949–1953, ההוצאה לאור של אוניברסיטת תל אביב בשיתוף הוצאת אוניברסיטת בר-אילן, 2015. 
 דוד לביא, צופן בגין: סוד קסמו של מנחם בגין ב"נאום השילומים", הוצאת כתר ומרכז מורשת מנחם בגין, 2016. 
עפר בורד, כסף השוד מידי ההורג: התנועה הקיבוצית והסכם השילומים, הפיצויים האישיים והשבת הרכוש מגרמניה, הוצאת מכון בן-גוריון לחקר ישראל והציונות, 2015. 
יוסף כץ, על חשבון הקרבנות: עיונים חדשים בסוגיות הסכם השילומים, הפיצויים האישיים והשבת רכוש הקרבנות בישראל, הוצאת משרד הביטחון, 2009. 
שלמה שפיר, יד מושטת: הסוציאל-דמוקרטים הגרמנים ויחסם ליהודים ולישראל בשנים 1945-1967, זמורה-ביתן, 1986.

קישורים חיצוניים
 כתבי ההסכם, כפי שפורסמו ברשומות: אמנה מס' 69, אמנה מס' 70, אמנה מס' 105
 דבריו של מנחם בגין בעצרת נגד השילומים, באתר מט"ח
 הסכם השילומים באתר מט"ח
 
 יחיעם ויץ, יצחק טישלר, פולמוס השילומים, הרצאה מצולמת, "תולדוט, אתר ההיסטוריה"
 יחיעם ויץ, הדרך לוואסנר: כיצד אושרה ההחלטה על משא ומתן ישיר בין ישראל לגרמניה, אתר יד ושם
 
 הסכם לוקסמבורג (הסכם השילומים) מ-1952 והתגובות עליו בארץ באתר הספרייה הלאומית
 אוסף כרזות נגד הסכם השילומים באתר מכון ז'בוטינסקי
 
 
  ראש משלחת השילומים מודיע כי ביצוע ההסכם החל, 1953, באתר ארכיון הסרטים הישראלי בסינמטק ירושלים
 יוסף כנען, "השילומים והתפתחותה של הספנות הישראלית". "ים" - גליונות החבל הימי לישראל, גיליון קי"א-קי"ב, נובמבר-דצמבר 1954. העתק סרוק באתר "שפת הים".

הערות שוליים 

גרמניה: אמנות והסכמים
תמיכה בניצולי השואה ושיקומם
ישראל: אמנות והסכמים
ישראל: היסטוריה כלכלית

יחסי גרמניה–ישראל
גרמניה המערבית: פוליטיקה
בעקבות השואה
אמנות והסכמים במאה ה-20
פיצויי מלחמה
1952 בישראל
גזל ואובדן רכוש יהודי בשואה
1952 בפוליטיקה