מינהל מקרקעי ישראל

מינהל מקרקעי ישראל הוא הגוף שניהל את קרקעות המדינה בישראל עד סוף פברואר 2013, מכוח חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960. ב-1 במרץ 2013 הפך המינהל לרשות מקרקעי ישראל.

הקמת המינהל
מינהל מקרקעי ישראל הוקם בשנת 1960, בעקבות חקיקה של הכנסת המורה על הקמתו, לשם ניהול אדמות המדינה: אדמות בבעלות ממשלת ישראל, רשות הפיתוח וקרן קיימת לישראל. למנהלו הראשון של המינהל מונה יוסף ויץ, ותחתיו פעלו שני אגפים: אגף לבעלות ורישום, בראשות משה לוין, שעבר למינהל מרשות הפיתוח, ואגף לשימוש בקרקע, בראשות ראובן אלוני, שעבר למינהל ממשרד החקלאות.

פעילות המינהל
המינהל ניהל את הקרקעות שבבעלות שלושה גופים:
 מדינת ישראל: שבבעלותה מקרקעין שהיו בבעלות הנציב העליון הבריטי ערב הקמת המדינה וכן מקרקעין שנרכשו או הופקעו לטובת המדינה לאחר הקמתה.
 קרן קיימת לישראל: שבבעלותה מקרקעין שנרכשו על ידי הקרן במהלך שנות קיומה מאז נוסדה בשנת 1901, למטרת התיישבות יהודית בארץ ישראל.
 רשות הפיתוח: שלה הועברו מקרקעיו של מי שהוגדרו על ידי המחוקק כ"נפקדים" - דהיינו:
 מי שהיה בעליו החוקי של נכס בתחומי מדינת ישראל, החזיק בנכס או נהנה ממנו, ובתקופה שבין כ"ט בנובמבר 1947 לבין ביטול מצב החירום שהוכרז בידי מועצת המדינה הזמנית [דבר שטרם אירע] היה אזרח של ירדן, לבנון, מצרים, סוריה, עיראק, ערב הסעודית או תימן, או לתושב של חלק מארץ ישראל שמחוץ לשטח מדינת ישראל.
 מי שהיה אזרח ארצישראלי ויצא עד 1 בספטמבר 1948 למקום מחוץ לארץ ישראל.
 מי שהיה ארצישראלי ויצא למקום בארץ ישראל שהיה מוחזק באותה שעה בידי כוחות שביקשו למנוע את הקמת מדינת ישראל או שנלחמו בה.

נכסים אלה הוקנו לאפוטרופוס לנכסי נפקדים שהעבירם לרשות הפיתוח, גוף שהוקם על פי חוק בשנת 1951. התמורה ממכירתן נשמרה באוצר המדינה, אולם נרשמה, כסכום שיעמוד במסגרת הסדר שלום כולל למימון יישוב הפליטים במקומות הימצאם, בקיזוז התביעות הנגדיות שיהיו ליהודים עולי מדינות ערב על הרכוש שהניחו במדינות אלה.

בניהולו של המינהל נמצאים 93 אחוזים משטח מדינת ישראל שהם כ-22 מיליון דונם.

מדיניות המינהל נקבעת על ידי מועצת מקרקעי ישראל, שהוקמה על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960.

רוכשי זכויות באדמות המינהל בקרקעות עירוניות חוכרים אותן בחכירה לדורות ולא בבעלות. ההתקשרות מול המינהל נעשית באחת משתי דרכים:
חתימת "חוזה פיתוח" עם המינהל לפיו מתחייב היזם (בין שהוא אדם פרטי העומד לבנות את בית מגוריו על גבי אדמת המינהל, ובין אם זו חברה קבלנית העומדת לבנות בתי דירות למכירה לציבור), לפתח את הקרקע ולבנות עליה בהתאם לתוכניות שאושרו על ידי המינהל וגורמי התכנון המוסמכים ובהתאם לתנאי חוזה הפיתוח.
חתימת "חוזה חכירה" עם המינהל, בין אם על ידי האדם הפרטי שהקים את בית מגוריו על אדמת המינהל, בגמר בניית הבית, ובין אם על ידי מי שקנה דירה או נכס אחר, בבניין שהקים קבלן על אדמת המינהל (ובאופן זה גם כל אדם אחר, החל ממי שרכש מן הרוכש הראשון וכל הרוכשים הבאים בשרשרת הרכישות של אותו נכס).

תחומי הפעילות המרכזיים של מינהל מקרקעי ישראל הם:
 ניהול מלאי המקרקעין שבאחריות המינהל
 יצירת עתודות לקרקע בבעלות ציבורית למטרות לאומיות
 שיווק קרקעות והקצאתן לייעודים שונים
 טיפול בחוכרים ובמשתכנים
 פיקוח על שימושי קרקע שונים

היסטוריה אדמיניסטרטיבית
בחוק מינהל מקרקעי ישראל נקבע כי שר האוצר ושר החקלאות יהיו ממונים על ביצועו במשותף.

על מנת לקיים את ההחלטה הראשונה של המינהל, להחכיר נחלות ישירות למתיישבים, ב-1965 חולקו קרקעות המדינה החקלאיות לאגודות שיתופיות במושבים במטרה להגדיר את גבולות הנחלות ומטרות השימוש בקרקעות. ההעברה הייתה אמורה להיות באמצעות חוזים זמניים אך החוזים הוארכו ומציאות זו התקבעה כך שהבעלות על הקרקעות נותרה אצל האגודות השיתופיות. כמו כן, האגודות שאליהן הועברו הקרקעות, לרוב כללו מספר מצומצם יחסית של מתיישבים. כך נוצר מצב שבו נמסרו אדמות רבות למספר מצומצם של אנשים במרחב הכפרי, בסתירה למטרת ההחלטה המקורית, דבר שהקשה על המדינה לעשות שימוש בקרקעות אלו בעשורים מאוחרים יותר.

כחלק ממתן מענה למשבר הדיור שהחריף עקב הגידול בקליטת העלייה מברית המועצות, הממשלה החליטה ב-1990 על העברת המינהל לאחריות משרד הבינוי והשיכון ומינוי שר הבינוי והשיכון, אריאל שרון, כיו"ר מועצת מקרקעי ישראל.

בשנת 1996 הוקם משרד האנרגיה והתשתית המורחב (משרד התשתיות הלאומיות) בראשות אריאל שרון ואליו הועברו נציבות המים ממשרד החקלאות ומינהל מקרקעי ישראל ממשרד הבינוי והשיכון. הקמת המשרד הייתה תוצאה של אולטימטום שהציב דוד לוי, דאז בכיר בליכוד, מכיוון שהתוכנית המקורית של רה"מ בנימין נתניהו הייתה להכפיף את המינהל למשרד ראש הממשלה.

גם אהוד ברק בהיותו ראש הממשלה ניסה להכפיף את המינהל למשרדו; תוכניתו של ברק הייתה כי במשרד ראש הממשלה תוקם "רשות לתכנון לאומי" ואליה יועברו מינהל התכנון, המועצה הארצית לתכנון ובנייה, הוועדות המחוזיות לתכנון ובנייה, לשכות התכנון המחוזיות וועדות הערר המחוזיות ממשרד הפנים ומינהל מקרקעי ישראל ממשרד התשתיות הלאומיות. תוכנית זו נכשלה לאחר התנגדות של שר הפנים נתן שרנסקי ושר התשתיות הלאומיות אליהו סויסה וטענותיהם כי הקמת הרשות תביא לריכוזיות יתר.

ראש הממשלה היחיד שהצליח עד כה להעביר את המינהל לאחריות משרדו, בלא לחץ קואליציוני או פוליטי, היה אריאל שרון, שלא היה שבע רצון ממינויו של אפי איתם כשר התשתיות הלאומיות ולכן לא רצה שאיתם יהיה אחראי על מינהל מקרקעי ישראל. ב-2003 הוקם משרד התעשייה והמסחר המורחב (שאליו צורף תחום העבודה ממשרד העבודה והרווחה) בראשות אהוד אולמרט והמינהל הועבר לאחריותו. ב-2005, לאחר שאולמרט מונה לשר האוצר, הועבר המינהל עקב עומס לאחריותו של שר התיירות אברהם הירשזון. ב-2006 הוחזר המינהל לאחריות משרד הבינוי והשיכון וב-2015 הועבר שוב לאחריותו של שר האוצר.

המעבר ממינהל מקרקעי ישראל לרשות מקרקעי ישראל

בשנת 2009 אישרה הכנסת את התיקון בחוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7) שהפך את המינהל לרשות מקרקעי ישראל, כאשר אחת מהמטרות המרכזיות הייתה העברת הבעלות בקרקעות עירוניות לידי החוכרים המחזיקים בהם ביעודי מגורים ותעסוקה. רשות מקרקעי ישראל החלה לפעול ב-1 במרץ 2013.

ועדת רונן ורכישת אדמות המינהל
בשנות ה־90, בעקבות החלטת ועדה ממשלתית שנקראה "ועדת רונן", מועברת זכות בעלות (העדיפה על חכירה) לרוכשי דירות מגורים בשיכונים הציבוריים שנבנו על אדמות המינהל, בעת הרישום הראשון של הדירה ע"ש המשתכן בלשכת רישום המקרקעין (המכונה בציבור בשם "הטאבו") על ידי החברה המשכנת. זאת בהתקיים לגביהם שלושה תנאים:
 שהדירה היא בבניה רוויה, דהיינו בבית דירות שיש בו לפחות שתי קומות וארבע דירות.
 שזכויות החכירה של המשתכן הן מהוונות (דהיינו שמלוא דמי החכירה, עבור תקופת החכירה במלואה, שולמו על ידי המשתכן מראש, דבר המקנה למשתכן פטור מתשלום דמי חכירה שנתיים והפוטר אותו מתשלום דמי הסכמה למינהל בעת מכירת דירתו לאחר).
 שהבניין בו מצויה הדירה לא הוקם על אדמת הקרן הקיימת, אשר באמנת היסוד שלה משנת 1901 אימצה את האמור בתנ"ך ויקרא פרק כ"ה פס' כ"ג 
(דהיינו שהבניין הוקם על גבי מקרקעין שבבעלות מדינת ישראל או רשות הפיתוח בלבד).

באופן זה נרשמו בשנים האחרונות כ-40,000 דירות בבעלות רוכשיהן והן מהוות מה שנהוג לכנות בציבור "קרקע פרטית".

סוגיות ציבוריות בנוגע למינהל
שני נושאים הנוגעים למינהל מהווים סוגיות משמעותיות בדיון הציבורי:

שימוש בקרקע חקלאית למטרות מסחריות
ניצול אדמות המגזר החקלאי שבבעלות המינהל למטרות מסחריות של הקמת קניונים ושכונות מגורים יוקרתיות, כלומר שימוש חורג. בעניין זה חלו בשנים האחרונות שינויים במדיניות המינהל לכאן ולכאן. תוך כדי התנודות שחלו בעניין זה, הוקמו בשנים האחרונות קניונים ושכונות מגורים על גבי האדמות החקלאיות של קיבוצים רבים. ההתפתחות האחרונה בעניין זה היא ההוראה שנתן היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז בראשית שנת 2005 שלא לאשר את ההחלטה מספר 979 של מועצת מקרקעי ישראל, שהעניקה זכויות מסחריות בתוך חלקות המגורים שבנחלות החקלאיות. ככל הנראה הסוגיה בכללותה טרם הוכרעה סופית. בשנת 2007 תוקנה החלטה 979 בהחלטה 1155 של מועצת מקרקעי ישראל שקבעה את השימושים הלא חקלאים המותרים בקרקע חקלאית.

שימוש באדמות קק"ל
איסור החכרת בתי מגורים שהוקמו על אדמות הקק"ל לאנשי המגזר הערבי, כיוון שמטרת הקק"ל כפי שנקבעה באמנת היסוד שלה משנת 1901 היא לרכוש קרקעות להתיישבות יהודים בארץ ישראל. יש הסבורים שיש בכך משום אפליה לא מוצדקת של ערבים ודרוזים אזרחי ישראל. הסיבה לכך היא שלפני קום המדינה היו בבעלות המנדט הבריטי והיישוב היהודי פחות מ־20% מהקרקעות (עוד כמה אחוזים היו ללא בעלות, בעיקר בנגב), לאחר מלחמת העצמאות הגדילה המדינה במהירות את כמות הקרקעות שבבעלותה, וכיום היא מחזיקה בכ־92% מהאדמות בתחומי הקו הירוק. המדינה עשתה זאת בעיקר על ידי הפקעת רכושם של פליטים פלסטינים, אשר ברחו בזמן מלחמת העצמאות, וחזרתם לבתיהם נמנעה. בנוסף, הופקעו קרקעות של ערביי ישראל, (רובן הגדול בזמן הממשל הצבאי). כיום נותרו בבעלותם הפרטית של ערביי ישראל, המהווים כ־20% מאוכלוסיית ישראל, רק כ־3.5% משטח המדינה (אם כי יש לציין שבבעלות פרטית של יהודים, המהווים כ-80% מאוכלוסיית ישראל, נמצאים גם כן רק 3.5% משטח המדינה - כלומר, באופן יחסי לגודל האוכלוסייה, כמות הקרקע הפרטית שבידי ערבים גבוהה פי חמישה מזו שבידי יהודים).
רוב קרקעות המדינה הוקצו למטרות התיישבות, חקלאות ולכוחות הביטחון. על הקרקעות המוקצות הוקמו כ־700 יישובים יהודיים בכל אזורי המדינה על פי שיטה שנודעה כ"חוזה תלת-צדדי". לפי הסדר זה, קרקעות המדינה נמצאות בחכירה רב-דורית משותפת של:
היישוב כקולקטיב.
מינהל מקרקעי ישראל.
הסוכנות היהודית.
כמו כן, ניתנה ליישובים היהודים רשות לסנן את תושביהן על פי התאמתם ליישוב, מנגנון שנוצל ביישובים רבים למניעת כניסתם של אזרחים ערבים. חוקיותו של מערך ממסדי זה עורערה על ידי הפסיקה בבג"ץ קעדאן. שופטי בג"ץ קיבלו את העתירה שהוגשה באמצעות האגודה לזכויות האזרח בישראל וקבעו כי המדינה לא הייתה רשאית לפי דין להקצות קרקעות מדינה לסוכנות היהודית, לצורך הקמת היישוב הקהילתי קציר על בסיס של אפליה בין יהודים לבין מי שאינם יהודים. בינואר 2005 קבע היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז כי על הפרקליטות להשיב לבג"ץ על עתירה שהוגשה בנדון, כי עמדת הפרקליטות היא כי על קק"ל למכור אדמות גם לערבים. מזוז ביסס קביעתו על עקרון השוויון.

על המצב שבו רוב מוחלט של אדמות המדינה נמצא בבעלות ציבורית קמו עוררים בטענה כי הדבר מנוגד לעקרון זכות הפרט לקניין חופשי ומונע יוזמה חפשית. מנגד נטען כי ללא בעלות מדינת ישראל על אדמותיה לא ניתן היה לקלוט את גלי העלייה, לאפשר דיור ציבור לעולים, למחוסרי דיור ולזוגות צעירים ולהקים את ערי הפיתוח (באמצעות חברות ציבוריות משכנות כדוגמת עמידר ועמיגור), ואת ההתיישבות החקלאית במלוא היקפה.

מעבר מהחכרה למכירה - הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל 
במסמך של משרד האוצר (אפריל 2009), המציג את הרפורמות המבניות במשק לשנים 2009–2010, נרשם כי יש "להעביר בחוק את הבעלות בקרקע לידי כלל החוכרים המחזיקים בחוזי חכירה לדורות ביעודי מגורים ותעסוקה. במסמך מוצע להקים לשם כך רשות מקרקעין ממשלתית חדשה שתנהל את קרקעות המדינה - רשות מקרקעי ישראל. הרפורמה מתחילה בקרקעות העירוניות אולם בחלק מאותו מסמך מופיעות הנחיות שמטרתן הפשרת הקרקע החקלאית (המהווה את החלק הגדול בקרקעות המדינה) לסחר נדל"ני. משרד האוצר מסביר צעדים אלו בכך שלטענתו המינהל מהווה חסם בפני הפיתוח הכלכלי במדינת ישראל, היות שהקרקע מהווה גורם ייצור מרכזי במרבית הפעילויות הכלכליות במשק.

שינוי זה הוצע במסגרת חוק ההסדרים 2009, המכיל בתוכו סעיף "הרפורמה במקרקעי ישראל". רפורמה זו מהווה חלק מתהליך של הפרטת המינהל, ונמתחת עליה ביקורת ציבורית רבה, הן בשל המשמעות הרחבה של הפרטת המינהל ושל מכירת קרקעות המדינה, והן בשל השיטה של שינוי החוק במסגרת חוק ההסדרים (המונעת דיון ציבורי ראוי בנושא, לטענת המבקרים). כמו כן יש הטוענים כי השינוי מנוגד לחוק יסוד: מקרקעי ישראל ולאמנת קק"ל עם המדינה (1961); על פי ההסכם הקואליציוני של הליכוד עם ש"ס, אם קק"ל לא תסכים לשינויים המוצעים ברפורמה, תיסוג מדינת ישראל מאמנה זו איתה, ובכך תאבד קק"ל את השפעתה על המדיניות הקרקעית בישראל.

בדיון שנערך בכנסת על הרפורמה במינהל ב-22 ביולי 2009, לא התקבל רוב של תמיכה בקרב חברי הכנסת, ועל כן נדחתה ההצבעה בנושא.

לאחר משא ומתן שהתנהל בין הנהלת המינהל ומשרד האוצר ובין לארגון העובדים והסתדרות נחתמו הסכמים שהוצאו אל הפועל. מכוחם פרשו מרצון כ-200 עובדי המינהל והעובדים הנותרים שובצו לתפקידים החדשים בהתאם למבנה החדש של רשות מקרקעי ישראל.

דעות נוספות על הרפורמה 
מבקרי הרפורמה מצביעים על מספר משמעויות שיהיו לה על החברה הישראלית:
 אין דרך להבטיח שהקרקע בבעלות פרטית לא תירכש גם על ידי גורמים עוינים למדינה.
 מבחינה כלכלית חברתית - בעלי האמצעים שבאפשרותם תהיה רכישת קרקעות, יוכלו לרכוש בכך כוח רב על הכלכלה הישראלית, בהיות הקרקע מרכיב ההון הבסיסי ביותר (כמעט ולא ניתן לייצר בלא קרקע). יכולתה של המדינה לתכנן ולהיות מעורבת בכלכלה תפחת. הדבר עשוי גם להיות בעל משמעות במציאת דיור לעולים חדשים ויצירת תעסוקה בפריפריה.
 מבחינה סביבתית - ייווצר קושי באכיפת חוקים "ירוקים" ובשמירה על מרחבים ירוקים על קרקע פרטית. הארגונים הירוקים והאזרחיים איגדו את צעדי המחאה שלהם תחת הקואליציה האזרחית-סביבתית נגד הפרטת הקרקעות, ויצאו בקמפיין ציבורי ותקשורתי תחת הכותרת "ביבי יחלק את ירושלים. לעשירים".

ההתנגדות לרפורמה מגיעה ממגוון רחב של הקשת הפוליטית. בין המתנגדים: תנועות נוער, קבוצת אנשי אקדמיה שפרסמה מכתב גלוי לראש הממשלה, רבנים מסוימים, ארגונים ירוקים (החברה להגנת הטבע, מכון דש"א, אדם טבע ודין), ארגונים חברתיים (התנועה לאיכות השלטון, יסו"ד - ישראל סוציאל-דמוקרטית, עבודה שחורה, אתר לחץ חברתי, האגודה לצדק חלוקתי, המכון לאסטרטגיה ציונית), חברי כנסת מהאופוזיציה ומספר חברי כנסת מהקואליציה של הליכוד, התנועה למען איכות השלטון (מכיוון שלטענתם במועצת רשות המקרקעין החדשה שתוקם יש רוב לנציגי משרדי הממשלה, הנתונים ללחצים פוליטיים, מה שיקל על גורמים מקורבים למרכזי המפלגות הגדולות לרכוש את הקרקעות; בנוסף, העברת סמכויות אל הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, שהואשמו לא אחת בפוליטיזציה ובייצוג האינטרסים של ראשי הרשויות המקומיות, עשויה לטענתם להקל על חברי מפלגות העוסקים בתחום הנדל"ן לקדם את תוכניותיהם), ועוד.

כמו כן, גם בתוך המבקרים יש הטוענים כי קיים צורך ברפורמה משמעותית במינהל מקרקעי ישראל - אולם רפורמה זו לא צריכה לטענתם לכלול את הפרטתו והעברת אדמות המדינה לידיים פרטיות.

ראו גם
 חוק יסוד: מקרקעי ישראל
 חוק מינהל מקרקעי ישראל
 חוק נכסי נפקדים
 חוק רכישת מקרקעין
 רשות מקרקעי ישראל
 קרן קיימת לישראל
 ועדת גדיש

לקריאה נוספת
חיים זנדברג, מקרקעי ישראל: ציונות ופוסט ציונות, המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי שליד הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית, 2007
 יוסי כץ, והארץ לא תימכר לצמיתות: מורשת קרן קיימת לישראל והחלת עקרונותיה בחקיקה בישראל, הוצאת המכון לחקר תולדות קרן קיימת לישראל, ירושלים, הקתדרה ללימודי תולדות קרן קיימת לישראל ומפעליה, אוניברסיטת בר-אילן, תשס"ב
 פ' נרקיס, מינהל מקרקעי ישראל (רשות מקרקעי ישראל) - דינים והלכות, הוצאת "אוצר המשפט", 2016.

קישורים חיצוניים 
 אתר רשות מקרקעי ישראל
 
 
 

הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל
 על הרפורמה במקרקעי ישראל באתר משרד האוצר
 Land News - חדשות, דיווחים ופרשנויות על הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל.
 רפורמה במינהל מקרקעי ישראל באתר המכון לאסטרטגיה ציונית
 אתר מטה המאבק בהפרטת קרקעות ישראל
 רפורמה במקרקעין באתר של שלי יחימוביץ' (עיקרי הרפורמה)
 הפרטת קרקעות ישראל באתר "אקו-ויקי"
 והארץ תימכר - תחקיר: מדוע עבר החוק להפרטת קרקע הלאום ארץ אחרת, גיליון 58, (על הפרטת הקרקעות)
 עמית הרפז, חוק ההסדרים 2009 – מה שלא הולך בכוח…, באתר "עבודה שחורה", 7 במאי 2009
 

מבקר המדינה
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

נציב תלונות הציבור

הערות שוליים

ישראל: ארגונים ממשלתיים
ישראל: תכנון ובנייה
ישראל: מקרקעין