Ilmastorahoitus

Ilmastorahoitus viittaa julkiseen ja yksityiseen rahoitukseen, jolla pyritään torjumaan ilmastomuutosta tai sopeutumaan siihen paikallisesti, kansallisesti ja kansainvälisesti. Ilmastorahoituksella pyritään vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä, kehittämään päästöjä sitovia hiilinieluja sekä ylläpitämään tai vahvistamaan ihmisyhteisöjen ja elinympäristöjen resilienssiä suhteessa ilmastonmuutokseen. 

Ilmastorahoitus -termiä käytetään suppeassa merkityksessä Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastosopimuksiin perustuvasta velvoitteesta, jonka mukaisesti teollisuusmaiden tulee kohdentaa suhteessa kehitysyhteistyömäärärahoihin ”uutta ja lisäistä” julkista rahoitusta kehitysmaiden ilmastohankkeisiin. Tällöin on kyse ”kansainvälisestä ilmastorahoituksesta” tai ”ilmastorahoituksesta kehittyville maille”. Ilmastorahoitusta pidetään yhtenä keskeisenä keinona toteuttaa ilmasto-oikeudenmukaisuutta kansainvälisessä yhteistyössä ilmastokriisin ratkaisemiseksi.

Ilmastorahoitus osana kansainvälistä ilmastopolitiikkaa

Kansainvälisessä ilmastopolitiikassa tarkoitetaan ilmastorahoituksella YK:n ilmastosopimuksiin perustuvaa kansainvälistä rahoitusta. YK:n ilmastonsuojelun puitesopimus (UNFCCC) neuvoteltiin YK:n ympäristö- ja kehityskokouksessa vuonna 1992. Sopimus astui voimaan 1994, ja sitä täydennettiin Kioton pöytäkirjalla 2005, ja nykypolitiikkaa määrittelevä, oikeudellisesti sitova Pariisin ilmastosopimus astui voimaan 2016.
 
Pariisin sopimuksen on kirjattu teollisuusmaita koskeva ilmastorahoituksen mobilisaatiovelvoite.  Artikla 9 mukaan sopimuksen osapuolina olevat teollisuusmaat tarjoavat osapuolina oleville kehitysmaille, erityisesti vähiten kehittyneille maille ja pienille kehittyville saarivaltioille, rahoitusta avustaakseen niitä yhtäläisesti ilmastonmuutoksen hillinnässä ja siihen sopeutumisessa. Ilmastorahoituksen erottaminen Pariisin ilmastosopimuksen Artikla 2.1c:sta on tärkeää, koska rahoitusvirtoja yleisesti käsittelevä tavoite koskee kaikkia sopimuksen ratifioineita osapuolia.  

Tämä mobilisointivelvoite perustuu ympäristöpolitiikassa keskeiseen aiheuttajaperiaatteeseen. Sen mukaisesti nykyiset teollisuusmaat, joiden fossiiliseen energiaan perustunut talouskehitys on kumulatiivisesti tarkasteltuna pääasiallinen syyllinen ilmastonmuutokseen, ovat velvoitettuja tukemaan ilmastotoimia kehitysmaissa, joiden kumulatiiviset kasvihuonekaasupäästöt ovat tyypillisesti alhaiset. Lisäksi rahoitus perustuu YK:n ilmastosopimuksen yhteisiä tavoitteita mutta eriytyviä velvollisuuksia koskeviin niin sanottuihin CBDR -periaatteisiin, joiden mukaan valtioita koskevat yhteiset tavoitteet, mutta valtiot eivät ole yhtälaisesti vastuussa tavoitteiden saavuttamisesta. 

Pariisin sopimusta täydentävän osapuolikokouksen mukaisesti teollisuusmaiden jaettu tavoite on mobilisoida vuosittain 100 miljardia Yhdysvaltain dollaria vuosina 2020–2025, jonka jälkeen sovitaan suuremmasta ilmastorahoitustavoitteesta. Neuvotteluprosessi uuden määrällisen ja yhteisen rahoitustavoitteen lyötiin lukkoon osana vuoden 2021 Glasgow’n ilmastokokousta, jossa määrittelyä varten luotiin avoin, inklusiivinen ja läpinäkyvä ad hoc -työohjelma päätöksellä  9/CMA.3.

Pariisin sopimuksessa asetetun rahoitusvelvoitteen keskiössä on julkinen lahjamuotoinen rahoitus, vaikka ilmastorahoitus voi sisältää muun muassa markkinaehtoisia pääomasijoituksia, lainoja ja vientiluottotakuita. Pariisin sopimuksen Artikla 9 nostaa kuitenkin esille, että ilmastorahoituksessa tulee huomioida sopimusosapuolina olevien kehitysmaiden tarpeet.

Kööpenhaminan ilmastokokouksen yhteydessä vuonna 2009 todettiin, että ilmastorahoituksen tulee olla ”uutta ja lisäistä” suhteessa rikkaiden valtioiden kehitysyhteistyömäärärahoihin myöntämiin määrärahoihin . Näitä ja monia muita ilmastorahoituksen myöntö- ja raportointiperiaatteita ei ole määritelty täsmällisesti, minkä vuoksi YK:n vuorovuosittain ilmestyvän ilmastorahoitusta koskevan raportin  esittämistä luvuista käydään kriittistä keskustelua. 

Esitetty kritiikki rahoituksen mobilisoimisesta keskittyy lahjamuotoisen rahoituksen osuuteen, rahoitettujen hankkeiden todellisiin ilmastovaikutuksiin sekä vivutetun  yksityisen rahoituksen määrään osana raportoituja tuloksia. Myös Glasgow'n ilmastokokouksen päätöslauselmissa nostetaan huoli erityisesti ilmastonmuutoksen sopeutumiseen kohdistuneen rahoituksen määrästä ja köyhien maiden vaikeuksista täyttää rahoitusehtoja.  Kansainvälisissä ilmastonouvotteluissa huomio on ilmastonmuutoksen hillinnän ja sopeutumisen ohella keskittynyt niin sanottujen ilmastonmuutoksen aiheuttamien vahinkojen ja menetysten korvaamiseen.

Ilmastorahoituksen toimeenpano ja raportointi

Ilmastorahoituksen arkkitehtuuria kuvataan eri tavoin riippuen siitä, onko kyse yleisestä ilmastotoimintaa koskevsta rahoituksesta vai Pariisin sopimuksessa vahvistetusta 100 miljardin Yhdysvaltain dollarin mobilisaatiovelvoitteesta.  

Kansainvälinen arkkitehtuuri on kokonaisuudessaan niin monimutkainen, että luokittelu perustuu useimmiten yksittäisten toimijoiden sijasta toimijajoukkojen kuvailuun. Mobilisaatiovelvoitetta koskevaan rahoitukseen luetaan valtioiden väliset hankkeet, jotka ovat tyypillisesti kytkeytyneet viralliseen kahdenväliseen kehitysyhteistyöhön , monenkeskiset rahastot, joista tärkeimmät ovat Climate Investment Funds (CIFs), Green Climate Fund (GCF), Adaptation Fund (AF) ja Global Environment Facility (GEF) sekä monenkeskiset pankit, kuten Aasian ja Afrikan kehityspankit.

Pariisin sopimuksen yhdeksännen artiklan viidennen kohdan mukaan teollistuneiden maiden ”tulee antaa joka toinen vuosi tiedoksi tilanteen mukaan määrälliset ja laadulliset ilmastorahoitusta koskevat suuntaa antavat tiedot, kuten saatavilla olevat tiedot osapuolina oleville kehittyville maille annettavan julkisen rahoituksen suunnitellusta tasosta”. 

YK:n rahoitusasioiden pysyvä komitea kokoaa ilmastorahoitusta koskevan raportin , joka sisältää tietoja myös pankkien ja rahoituslaitosten myöntämästä ilmastorahoituksesta ja Climate Policy Initiativen raporteista. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD kokoaa tietokantaansa yksityiskohtaisesti ilmastorahoitukseksi raportoidut hankkeet ja julkaisee alan tietoja vuosittain. 

Rahoituksen seuranta perustuu niin sanottuun Rion tunnusmerkistöön.  Ne asettavat kriteeristön, jonka mukaisesti hankkeiden täytyy suoriutua tullakseen rekisteröidyksi Pariisin sopimuksen mukaisena ilmastorahoituksena. Ilmastonmuutoksen aiheuttamien vahinkojen ja menetysten korvaaminen ei kuulu kriteeristöön. 

Raportointia on kritisoitu puutteelliseksi. EU kiinnittää huomiota raportoivan ilmastorahoituksen yhteismitallisuuden ja vertailtavuuden ongelmiin.   Syyksi näille eroille esitetään, että Kööpenhaminan sopimuksessa kirjattiin, että mobilisoitu rahoitus voi koostua laajasta kirjosta julkisia ja yksityisiä sekä kahden- ja monenvälisiä lähteitä. Samalla YK-järjestelmän ulkopuoliset rahoituksen myöntäjät ovat saaneet kehittää oman metodinsa, jolla mobilisoidun rahoituksen määrä lasketaan.

Ilmastorahoituksen määrä ja kohdentuminen

Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin IPCC:n 1,5 celsiusasteen tavoitetta koskevan raportin mukaan ilmastonmuutoksen torjuminen vaatii vuosittain 1,6-3,8 biljoonan Yhdysvaltain dollarin arvoisia investointeja. Vuosien 2015–2016 kaiken ilmastorahoituksen keskiarvo oli USD 465 miljardia.   Rahoitus on kasvanut melko tasaisesti läpi 2010-luvun ja vuosina 2019–2020 ilmastotoimiin kohdennetun rahoituksen määrä oli noussut USD 623 miljardiin.  Siten ilmastonmuutoksen aiheuttamat rahoitustarpeet ovat moninkertaiset suhteessa tehtyihin investointeihin.  Lisäksi arvio ilmastonmuutokseen sopeutumisen vuosittaisista kustannuksista on vuoden 2030 jälkeen 140–300 miljardin dollarin välillä. ja IPCC:n kuudennessa raportissa todetaan korkealla varmuudella adaptaatiorahoituksen olevan puutteellista, arvion mukaan vain viisi prosenttia kaikista ilmastorahoitusvirroista kohdentuu sopeutumistoimiin.

YK:lle raportoidun Pariisin sopimuksen artikla 9:n mukaisen ilmastorahoituksen määrä on kasvanut vuoden 2013 USD 52,4 miljardista 83,2 USD miljardiin vuonna 2020. Siten tavoite jäi asetetusta 100 miljardin tavoitteesta, mutta kasvutrendi on ollut tasainen. Vuonna 2020 kanavoitiin 31,4 miljardia kahdenvälisessä kehitysyhteistyössä; 36,9 miljardia multilateraalin kehitysyhteistyön kautta; 1,9 miljardia vientiluottoina ja rahoitusta saatiin vivutettua 13,1 miljardia dollaria. Rahoituksesta mitigaatioon kohdistui 48,6 miljardia, molempiin tavoitteisin 6,0 miljardia ja sopeutumiseen 28,6 miljardia. Merkittävin osa rahoituksesta oli lainaa ja pääasiallisesti rahoitus kohdentui keskituloisiin maihin.

Suomen mobilisoima ilmastorahoitus kehittyville maille

Suomen mobilisoima kansainvälinen ilmastorahoitus on lähtökohtaisesti osa kehitysyhteistyötä. Siten Suomessa ilmastorahoituksen keskeisin toimija on  ulkoministeriö, joka valmistelee päätökset ilmastorahoituksen kohteista ja kanavista. 

Ulkoministeriö julkaisee lisäksi vuosittain tiedot ilmastorahoituksen määrästä, rahoituksen kanavoijista sekä sen jakautumisesta ilmastonmuutokseen sopeutumiseen ja sen hillitsemisen välillä. Lisäksi ilmastorahoituksen tuloksia esitellään osana kehitysyhteistyön tulosraportointia. Ilmastorahoituksen raportointi YK:lle perustuu ministeriöiden ja asiatuntijaorganisaatioiden yhteistyöhön. Lisäksi Suomi sitoutui 2021 integroimaan ilmastorahoituksen osaksi kansallista ilmastovuosikertomusta. 

Valtiovarainministeriö laskelmaan perustuen Suomen osuus Pariisin ilmastosopimuksen rahoitusvelvoitteesta on esitetty olevan 200 miljoonaa euroa. Arviota ei ole tuotu julkiseen keskusteluun. Rahoituksen määrä ei ole vastannut tätä tavoitetta. Lisäksi Suomen ilmastorahoituksen määrä on vaihdellut vuosittain runsaasti. Fingon vuonna 2021 julkaisemassa artikkelissa  esitettiin saatavilla olevaan tieteelliseen tietoon perustuva arvio Suomen reilusta osuudesta koskien sadan miljardin US-dollarin tavoitetta. Sen mukaan Suomen osuus on 284–622 miljoonan dollarin välillä. 

Rahoitetuista hankkeista 63 % koski ilmastomuutoksen hillintää ja 37 % sopeutumistoimenpiteitä. Suurimpia yksittäisiä tuen kanavoijia ovat kehitysrahoituslaitokset Suomi-IFC, Finnfund ja Maailmanlaajuinen ympäristörahasto GEF. 

Suomen myöntämää ilmastorahoitusta on kritisoitu tavoitteiden asettelun puutteesta  ja rahoituksen sotkeutumisesta osaksi Suomen kehitysyhteistyön määrärahoja . Suomalaiset kehitysjärjestöt Fingo on esittänyt, että Suomen rahoitus ei ole riittävässä määrin lahjamuotoista eikä sitä kohdenneta tarpeeksi ilmastomuutokseen sopeutumiseen.  Valtiontalouden tarkastusviraston tekemä selvitys  esitti kriittisiä huomioita, kuten "ulkoministeriöllä ei ole julkista suunnitelmaa kasvavan ilmastorahoituksen määrästä, kohdentamisesta ja tuloksellisuudesta" ja että "ilmastorahoituksen tuloksellisuutta koskeva tieto on osin epäyhtenäistä ja puutteellista, minkä vuoksi rahoituksen tuloksellisuudesta on vaikea saada kattavaa kokonaiskuvaa".  

Vuonna 2019 nimitetty Marinin hallitus esitti hallitusohjelmassaan (Osallistuva ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta), että ”Suomi lisää ilmastorahoitusta osana kehitysrahoitusta ottaen huomioon osuutensa Pariisin ilmastorahoitusvastuusta. Pyrkimyksenä on ohjata puolet ilmastorahoituksesta sopeutumiseen muun muassa kansainvälisten rahastojen ja kansalaisjärjestöjen kautta. Investointi- ja lainamuotoista rahoitusta jatketaan erityisesti ilmastorahoituksen vahvistamiseksi.”  Tavoite vahvistettiin hallituksen esityksessä eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2020.

Vuonna 2022 Suomi julkaisi ensimmäistä kertaa kansainvälistä ilmastorahoitustaan koskevan suunnitelman, jossa se toteaa ilmastorahoituksen nousevan vuosina 2022-2023 noin 200 miljoonaan euroon.

Lähteet

Aiheesta muualla 

 Climate Finance Landscape - Global Landscape of Climate Finance 2019
Liike-elämän etiikka
Ilmastonmuutos