Suomen tiedustelulainsäädäntö

Suomen tiedustelulainsäädäntö koostuu säädöksistä, jotka koskevat suomalaisten turvallisuusviranomaisten harjoittamaa tiedustelutoimintaa. Tiedustelutoiminnan tarkoitus on torjua suomalaisiin kohdistuvia uhkia Suomessa sekä parantaa suomalaisten turvallisuutta ulkomailla. Etenkin sotilastiedustelun osalta voimassa olevaa lainsäädäntöä on niukasti. Sotilastiedustelu nousee esille vuonna 2000 säädetyn aluevalvontalain yhteydessä. Yhtenäistä tiedustelulainsäädäntöä ei Suomessa toistaiseksi ole. Asianajajaliitto on nähnyt tilanteen oikeusvaltioperiaatteen kannalta epätyydyttävänä ja pitää tiedustelulainsäädännön säätämistä oikeusvarmuuden puolesta kannatettavana.

Tiedustelussa lähtökohtana ei ole esimerkiksi rikosepäily vaan kansallinen turvallisuus. Yleinen näkemys on, että tiedustelun pitää olla tarpeellista, kohdennettua, perusteltua, valvottua ja riippumattoman lupaharkinnan alaista. Suurin mielenkiinto kohdistuu tietoliikennetiedusteluun. Sen ja tietoliikenteen valvonnan välillä vallitsee jännite. Tulkintakysymys riittävästä kohdennuksesta on keskeinen peruste, jolla eroa näiden välille tehdään. Verkkovalvonta voi olla tietyin edellytyksin oikeutettua ja perusteltua.

Puolustusvoimien tehtäviin kuuluu tuottaa tilannekuvaa valtionjohdon päätöksenteon tueksi. Sen olisi kyettävä ennakoimaan vakavat turvallisuusuhkat, jotta tarvittaviin toimenpiteisiin voidaan käydä. Puolustusministeri Jussi Niinistön mukaan sotilastiedustelu on puolustusvalmiuden keskeinen osa. Puolustusvoimilla on oikeus nykyisellään radiotiedusteluun, jolla ei ole ulkoista valvojaa. Hallinto-oikeuden professori Heikki Kulla totesi 2013 tältä osin olevan aihetta uudistaa tiedustelutoimintaa koskevia sääntöjä.

Tutkimus rajavartiolaitoksen toimivaltuuksista ja perusoikeussuojasta arvioi, että toimivaltuudet pyritään pitämään mahdollisimman pitkään sellaisina, kuin ne ovat normaalioloissa. Tiettyjä oikeuksia ei ole mahdollista rajoittaa edes poikkeustilanteessa, pois lukien vakavimmat kriisit.

Tiedustelulainsäädäntöhanke
Esimerkiksi kotietsintää voidaan nykyisellään käyttää vain rikosten selvittämiseksi. Maaliskuussa 2015 tehty muistio poliisilain tiedonhankintakeinojen riittävyydestä vakavimpien rikosten ennalta estämisessä ja paljastamisessa ehdotti salaista kotietsintää. Se olisi kuulunut poliisilain salaisiin tiedonhankintakeinoihin mahdollistaen kotietsinnän tekemisen rikosten ennalta estämiseksi ja paljastamiseksi kohteen tietämättä. Tiedustelulainsäädäntöhankkeen osalta ollaan pitäytymässä paikkatiedustelussa, jonka puitteissa ei saisi hankkia sellaista tietoa kuin pakkokeinolaissa määritellyssä kotietsinnässä. Mikäli näin kävisi, tiedustelu olisi välittömästi lopetettava tältä osin ja saatu tieto hävitettävä. Tietoliikennetiedustelun osalta tavoitteet ovat täsmentyneet hankkeen kuluessa. On tiedostettu esimerkiksi ettei takaovia ja salausavaimien luovutusta voi vaatia. Hankkeen alkumetreillä suomalaisyritys SSH väläytti jopa valmiutta siirtää pääkonttorinsa pois Suomesta, ja F-Secure kieltäytyi toimittamasta takaovia tiedustelun helpottamiseksi.

Ero tiedustelun ja rikostutkintamenetelmien välillä korostuu tapauksissa, joissa tiedustelussa saataisiin selville rikos. Jos se olisi vakava ja vielä estettävissä, valmistelussa oleva tiedustelulaki pakottaisi tiedustelijan toimimaan operaation paljastumisen uhalla. Pienimuotoinen rikos voisi jäädä ilmoittamatta ja näiden välillä käytettäisiin harkintaa.

Ehdotetut uudet toimivaltuudet: henkilötiedustelu, jäljentäminen, paikkatiedustelu ja tietoliikennetiedustelu. Samantyyppiset valtuudet on jo käytössä rikostorjuntaa varten, mutta uhkan torjuminen perusteena johtaa erilaisiin säädöksiin.

Tarve
Tiedustelulainsäädännön ajankohtaisuuteen vaikuttaa turvallisuusympäristössä tapahtuneet muutokset. Keskusteluissa nousee esille, että verrokkimaissa on olemassa tiedustelulainsäädäntöä. Suomen väitetään olevan tietoliikennetiedustelun osalta 15 vuotta myöhässä. Tämän on todettu aiheuttavan riippuvuuden muista länsimaisista tiedusteluorganisaatioista.

Aikataulu
Turvallisuuskomitean 2013 julkaisu Suomen kyberturvallisuusstrategia käynnisti tiedustelulainsäädäntöhankkeen. Tiedonhankintalakityöryhmä julkaisi 2015 mietinnön Suomalaisen tiedustelulainsäädännön suuntaviivoja.
Tästä valmistelua jatkettiin kolmessa työryhmässä. Sisäministeriön työryhmä valmisteli siviilitiedustelua, Puolustusministeriön sotilastiedustelua ja Oikeusministeriön tiedustelutoiminnan valvontaa koskevat osat. Lain esityöt olivat keväällä 2017 lausuntokierroksella, josta niiden odotettiin siirtyvän syksyksi eduskuntaan. Tiedustelulainsäädäntöhankkeeseen liittyy olennaisesti perustuslaillinen pohdinta, jolla voi olla merkittäviä vaikutuksia aikatauluun ja lain lopulliseen sisältöön.

5. toukokuuta 2017 Sisäministeriö asetti parlamentaarisen seurantaryhmän tiedustelulainsäädännön jatkovalmistelua sekä perustuslakisääntelyn tarkistamisen parlamentaarista valmistelua varten.

Lait halutaan voimaan 2019 päättyvällä hallituskaudella, mikä edellyttää perustuslain säätämisjärjestystä eli vaikeutettua säätämismenettelyä. Lakien julistaminen kiireelliseksi edellyttää eduskunnan 5/6 enemmistöä. Sen onnistuttua laki voidaan hyväksyä 2/3 enemmistöllä samalla vaalikaudella.

Kevään 2018 kuluessa tiedustelulakien kiirehtimisen vaikutti ohittaneen sote- ja maakuntauudistuksen valmistelu. Toukokuun lopussa Helsingin Sanomat arvioi puolustusvaliokunnan lausunnon pohjalta, että Supon valvonnasta saadun sovun myötä tiedustelulakien nopea voimaantulo on entistä todennäköisempää. Kesäkuun alussa perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Annika Lapintie arvioi, että tiedustelulakien käsittely voi siirtyä vuoteen 2019.

Siviilitiedustelulainsäädäntö
Vuonna 2017 Suojelupoliisille esitettiin tiedusteluvaltuuksia, joka toisi sille kyvyn hankkia ennakkotietoa vakavista kansallisista uhista, esimerkiksi terrorismista tai vakoilusta. Tietoja käytettäisiin uhkien ennaltaehkäisyyn. Uusia keinoja olisivat paikkatiedustelu ja jäljentäminen.

Samassa yhteydessä Supon tehtävistä haluttiin poistaa esitutkintavaltuudet. Ne jäisivät Keskusrikospoliisille. Suojelupoliisista tulisi tämän myötä selkeämmin tiedusteluviranomainen. Supo saisi luvan tietoliikennetiedusteluun mutta tietojen keräämisen suorittaisi Puolustusvoimien tiedustelulaitos (PVTIEDL).

Eduskunta hyväksyi 11.3.2019 hallituksen esityksen siviilitiedustelulaiksi. Sisäministeriön kansliapäällikkö Ilkka Salmen mukaan Suojelupoliisin mahdollisuudet terrorismin ja sen rahoittamisen torjuntaan ovat uuden siviilitiedustelulainsäädännön ja sen edellyttämän henkilöstölisäyksen myötä ottamassa merkittävän askeleen.

Sotilastiedustelulainsäädäntö
Sotilastiedustelulainsäädännöllä haetaan pelisääntöjä valtioiden rajat ylittävälle tietoliikennetiedustelulle. Toimijoiksi ehdotetaan Puolustusvoimien tiedustelulaitosta (tiedusteluviranomainen), Suomen Erillisverkkoja (kytkentäviranomainen) ja Helsingin käräjäoikeutta (lupaviranomainen). Operaattoreille tai tiedonsiirtäjille asetettaisiin avustamisvelvollisuus. Käytännössä olisi osoitettava liityntäpisteet viranomaiselle tietoliikennetiedustelun tekemiseksi. Tietoliikennetiedusteluun sovelletaan viimesijaisuusharkintaa. Sen on esitetty tarkoittavan, että olisi oltava muista lähteistä muodostuva kuva vakavasta uhkasta kansalliselle turvallisuudelle, josta hankittaisiin kohdennetulla tietoliikennetiedustelulla lisää tietoa.

Ennen hankkeen jakautumista työryhmiin ajatuksena oli, että tunnistetiedot olisi seulonut Puolustusvoimien tiedustelulaitos. Puolustusvoimat esitti kohdentamista siten, että joka kerta pitäisi hakea lupa, jossa määriteltäisiin, mistä tietoliikennekuiduista ja millä kriteereillä kohdetta saisi etsiä. Liikenne- ja viestintäministeriö ei lämmennyt ajatukselle. 6. lokakuuta 2015 Euroopan unionin tuomioistuin (ECJ) linjasi komission päätöksen Yhdysvaltojen ns. Safe Harbor -järjestelystä pätemättömäksi. Yritykset eivät saisi enää siirtää eurooppalaisten käyttäjien tietoja amerikkalaisille palvelimille. Tämän LVM:n johtaja Olli-Pekka Rantala tulkitsi vahvistavan näkemystä, ettei Suomessakaan tulisi antaa viranomaisille suoraa pääsyä tietoon. EFFI esitti kompromissiksi keväällä 2015, että operaattorit voisivat seuloa tiedot. Mallin arveltiin helpottavan erityisesti sotilastiedustelulain säätämistä. Liikenne- ja viestintäministeriö piti tiedustelua kunnolla kohdennettuna vasta, kun viranomaiset saavat operaattorilta valmiiksi seulotut tiedot.

Supon päällikkö Antti Pelttari korostaa tietoliikennetiedustelussa olevan kyse terrorismin ja valtioiden harjoittaman verkkovakoilun torjunnasta. Puolustusvoimat saisi kerätä tietoa vieraiden valtioiden asevoimista. Suojelupoliisi voisi seurata terroristien tietoliikennettä sekä toimia verkossa peitehenkilönä.

Tiedustelupäällikkö Harri Ohra-ahon mukaan puolustusvoimilla on tarpeita tietoon myös muualta kuin Suomen lähialueilta. Sodankäynnin keinot ja muut sotilastiedustelua kiinnostavat asiat esimerkiksi Ukrainassa, Syyriassa ja muilla sotatoimialueella ovat tärkeää tietoa.

Uudet tiedustelulait mahdollistaisivat myös henkilötiedustelun Suomessa ja ulkomailla. Esimerkkinä on käytetty suomalaisia, jotka ovat kriisinhallintatehtävissä kouluttamassa poliiseja Irakissa. Ilman mahdollisuutta henkilötiedusteluun viranomaisilla ei ole tietoja kylistä, joihin koulutettavat ja kouluttajat menevät. Joulukuussa 2017 Helsingin Sanomat kertoi rauhanturvaajia koulutetun henkilötiedusteluun 2000-luvun alusta lähtien. Sittemmin sitä on opetettu kriisinhallintaoperaatioihin lähetettäville, sotilaspoliiseille ja puolustusasiamiehille.

Lupamenettely
Luvat olisivat määräaikaisia. Oikeustieteen professori Juha Lavapuron mukaan lakiluonnoksissa "asetetaan aika korkeat kriteerit sille, millä edellytyksellä tuomioistuin voi antaa luvan tiedusteluvaltuuksien käytölle".

Valmistelun aikaisissa tutkimuksissa todetaan tarve lisätutkimustietoon eri tiedonhankintakeinojen tehokkuudesta, jotta voidaan paremmin arvioida eri keinojen oikeasuhtaisuutta.

Valvonta
Tiedustelua aiotaan valvoa sekä parlamentaarisesti että viranomaisvoimin. Ensin mainittu tarkoittaa tiedusteluvaliokuntaa ja jälkimmäinen erillistä ja riippumatonta tiedusteluvalvontavaltuutettua, jolla on laajat toimivaltuudet ja tiedonsaantioikeudet. Tiedusteluvaltuutettu voi tehdä tarkastuksia viranomaisten toimitiloihin ja määrätä tiedustelumenetelmän käytön keskeytettäväksi tai lopetettavaksi. Valtuutettu voi myös määrätä lainvastaisesti hankitut tiedot hävitettäviksi. Valtioneuvosto nimittää virkaan enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Tiedustelun parlamentaarinen valvonta -työryhmän mietintö ehdottaa perustettavaksi 11 jäsenestä koostuvan tiedusteluvalvontavaliokunnan.

Yksityishenkilöille esitetään oikeutta kanteluun ja tutkintapyyntöön menettelyn lainvoimaisuudesta. Suojelupoliisin on ilmoitettava kohteelle tiedustelusta viipymättä kun tiedustelun tarkoitus on saavutettu. Ilmoittamista voitaisiin viivästyttää tai luopua siitä tietyin edellytyksin. Kohteella ei ole suoraa tarkastusoikeutta tiedustelurekisteriin. Tiedusteluvaltuutettu voi tarkistaa sen pyynnön perusteella.

Ehkä merkittävin ongelma lakeihin liittyen on valvonnan järjestäminen käytännössä. On ehdotettu että Suojelupoliisia ja tiedustelua valvovan tiedusteluvaliokunnan jäsenistä tehdään turvallisuusselvitys, mutta ongelma piilee siinä että selvityksen tekee itse Suojelupoliisi. Näin siis Supo valitsisi itse valvojansa. Eräs hallintovaliokunnan ratkaisuehdotus on että tietosuojavaltuutettu hankkisi henkilöiden luotettavuutta koskevat tiedot.

Perustuslaki
Turvallisuusviranomaisten tiedonsaantitarpeet ja perustuslakiin kirjattu sekä kansainvälisten sopimusten takaama luottamuksellisen viestinnän suoja ovat jossain määrin vastakkaisia tavoitteita. Tarpeelliseksi arvioidut tiedustelutoimenpiteet puuttuvat luottamuksellisen viestinnän perustuslailliseen suojaan. Pakkokeinolain 10 luvun tarkoittamien salaisten pakkokeinojen osalta luottamukselliseen viestintään voidaan puuttua rikosten tutkinnassa esimerkiksi telekuuntelun ja televalvonnan avulla. Asianajajaliitto totesi lausunnossaan luottamukselliseen viestintään puuttumisen hyväksytyn voimassa olevassa lainsäädännössä sisäistä turvallisuutta palvelevan rikosvastuun toteuttamiseksi.

Oikeusministeriön työryhmä ehdottaa perustuslakia muutettavaksi siten, että tavallisella lailla voitaisiin säätää tarpeellisiksi katsottavien edellytysten täyttyessä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan. Kyse olisi toiminnasta, johon ei ole mahdollista kohdistaa ennalta konkreettista ja yksilöityä rikosepäilyä, tai jota ei ole säädetty rangaistavaksi. Kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavalla toiminnalla tarkoitettaisiin valtiojärjestystä tai yhteiskunnan perustoimintoja uhkaavaa toimintaa, kuten terrorismia, väkivaltaista radikalisoitumista tai ulkomaisten tiedustelupalvelujen toimintaa. Viestin suojaa voitaisiin rajoittaa myös, jos se olisi välttämätöntä "tiedon hankkimiseksi sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta". Sotilaallisella toiminnalla tarkoitettaisiin sekä valtiollista että ei-valtiollista toimintaa.

Sotilastiedustelulakia työryhmässä valmistelleen puolustusministeriön lainsäädäntöjohtaja Hanna Nordströmin mukaan vain pieni osa sotilastiedustelulakiehdotuksesta, 7 pykälää 135:stä vaatisi perustuslain muuttamisen.

Keskustelu
Valtio-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden professori Martin Scheinin on ollut valmistelua kohtaan kriittinen. Hän on nostanut esille näkökulman aiempien kansainvälisten päätösten vaikutuksista. Scheininin mielestä ehdotettu peruslakimuutos johtaisi massavalvontaan ja hän ehdottaa sen sijaan rajoitetumpia ja määräaikaisia poikkeuslakeja.

Tietosuojavaltuutettu Reijo Aarnio ja valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen totesivat työryhmien ottaneen huomioon keskeiset oikeudelliset kysymykset. Massavalvonnasta oli edetty pitkälle, mutta monia eri näkökohtia jouduttaisiin vielä jatkovalmistelussa sovittelemaan. EU-oikeuden näkökulmasta katsottiin, että luottamuksellisen viestinnän salaisuuteen puuttumisen on oltava riittävän kohdennettua ja rajattua – massavalvontaa ei sallittaisi. Tietosuojavaltuutetun lausunnossa kiinnitetään huomiota muun muassa tietoliikennetiedustelun yleisiin edellytyksiin, tarvittavaan julkisuuteen tuloksellisuusodotusten arvioimiseksi sekä tiedustelun kohteen tiedonsaantioikeuteen. Aarnio arvioi oletusten oikeellisuuden selviävän vasta käyttökokemuksien kautta.

Vaikutuksista liike-elämän toimintaedellytyksiin on oltu huolissaan. Liikenne- ja viestintäministeriön edustajan eriävä mielipide tiedonhankintalakityöryhmän mietintöön kertoo palvelinkeskusten sijoittumispäätöstä pohtivan yrityksen huomioivan päätöstä tehdessään sääntelyn, joka koskee ulkopuolisten tahojen kuten viranomaisten pääsyä yritysten tietoon. Kyseessä korostettiin olevan laaja kokonaisarvio. Sinänsä tiedustelu kohdistuisi Suomen rajat ylittävään tietoliikenteeseen, joka kulkee sellaisten maiden läpi, joissa on jo vastaavaa lainsäädäntöä. Mielipiteessä todetaan tietoliikennetiedustelun tehon olevan kyseenalaistettu monissa sitä tekevissä maissa, koska suojausten tasoja on olennaisesti nostettu. Hetzner Onlinen kehitysjohtaja arvioi, että ”Niin kauan kuin lait noudattavat EU-lainsäädäntöä, ne eivät ole meille ongelma”.

Journalistiliitto peräänkuuluttaa lausunnossaan lähdesuojaa, julkisuusperiaatteen soveltamista asiakirjoihin sekä riittävää rangaistusuhkaa tiedustelutoiminnan väärinkäytöksistä. Lakimiesten keskuudesta on noussut pohdintaa muun muassa tietoliikennetiedustelun kyvystä tehokkaaseen terrorismin torjuntaan.

Kokoomus ja perussuomalaiset eivät jättäneet lausuntoa 2015 tiedonhankintalakityöryhmän ehdotuksesta. Keskusta, SDP, KD ja RKP pitivät tiedustelulainsäädännön valmistelua tarpeellisena. Vasemmistoliitto ja Vihreät suhtautuivat tietoliikennetiedusteluun kielteisesti. Pääministeri Juha Sipilä, sisäministeri Paula Risikko ja puolustusministeri Jussi Niinistö toivovat hankkeen valmistuvan kuluvalla vaalikaudella. Oikeusministeri Antti Häkkänen on pohtinut tarvetta lakien kiirehtimiseen. Menettelylle pitää hänen mukaansa olla korkea kynnys. Tavattuaan Euroopan neuvoston ihmisoikeuskomissaari Nils Muižnieksin hän kertoi keskustelussa päädytyn siihen, että valvojaksi esitetylle tiedusteluvaltuutetulle tulee turvata riittävät resurssit valvontatehtävän hoitamista varten.

Eri asiantuntijat ovat esittäneet arvioita aloitteesta. Tietoturvatutkija Mikko Hyppönen esimerkiksi ymmärtää tiedustelulakien päivittämistarpeen.

Tiedustelulakien kiirehtiminen nousi julkisen keskustelun aiheeksi Turun puukotusten yhteydessä kun sekä pääministeri Sipilä että presidentti Niinistö ilmaisivat tätä puoltavat kantansa. Perussuomalaisten puheenjohtaja Halla-aho piti kiirehtimistä tarpeellisena, mutta riittämättömänä. Suurimman oppositiopuolueen, sosialidemokraattien kannan on nähty ratkaisevan kysymyksen kiirehtimisestä. Toukokuussa 2018 kerrottiin SDP:n pitävän kiirehtimisen edellytyksenä koko Supon saattamista parlamentaariseen valvontaan.

Syyskuussa 2017 aineiston kerrottiin menevän yllättäen lainsäädännön arviointineuvoston tarkasteltavaksi. Tämän arvioitiin lykkäävän paketin valmistumista keväälle 2018. Joulukuussa 2017 neuvosto kertoi pitävänsä esitysluonnosta pääosin huolellisesti valmisteltuna. Tarkennettavaa löytyi muun muassa kotitalouksille aiheutuvien vaikutusten arvioinnista.

Tiedonhankintalakityöryhmän toiminnan aikaista keskustelua on tutkittu.

Lähteet

Viitteet

Aiheesta muualla
Mietintö uudesta tiedustelulainsäädännöstä luovutettiin, videotallenne
Sisäministeriön video Miksi Suomessa tarvitaan tiedustelulainsäädäntöä?
PEN: Kuka valvoo valvojia? Verkkotiedustelu ja perusoikeudet

Tiedustelu
Suomen laki