Valtionosuusjärjestelmä

Kuntien valtionosuusjärjestelmä on mekanismi, jonka kautta valtio osallistuu kunnallisten peruspalvelujen rahoitukseen. Valtionosuusjärjestelmän tavoitteena on kuntien vastuulla olevien julkisten palvelujen saatavuuden varmistaminen tasaisesti koko maassa siten, että kansalaiset voivat saada tietyn tasoiset peruspalvelut asuinpaikastaan riippumatta kohtuullisella verorasituksella. Se tehdään tasaamalla kuntien välisiä eroja palvelujen järjestämiskustannuksissa ja tulopohjassa.

Rakenteellisesti valtionosuusjärjestelmä koostuu kahdesta osasta: kustannus- ja tarve-erojen tasauksesta ja tulopohjan tasauksesta. Kustannuserojen tasauksen laskentaperusteena ovat asukasmäärän ja ikärakenteen lisäksi erilaiset olosuhdetekijät. Toisena valtionosuusjärjestelmän kiinteänä osana kuntien tulopohjaa tasataan kunnan verotulojen perusteella.

Merkittävämpi rooli on kustannuserojen tasauksella. Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus puolestaan on kuntien välinen. Järjestelmää täydentää tilapäisissä taloudellisissa vaikeuksissa oleville kunnille myönnettävä harkinnanvarainen valtionosuuden korotus. 

Kunnan valtionosuusrahoitus muodostuu myös hallinnollisesti kahdesta osasta: valtiovarainministeriön hallinnoimasta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009) sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) mukaisesta opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudesta, jota hallinnoi opetus- ja kulttuuriministeriö. 

Laskennallisten valtionosuuksien lisäksi valtio osallistuu kuntien toiminnan rahoittamiseen valtionavustuksilla. Valtionavustukset ovat tiettyyn hakumenettelyyn ja/tai kustannukseen sidottuja ”korvamerkittyjä” valtionapuja. Valtionavustukset kunnan tulee käyttää tietyn palvelun järjestämiseen, tietyn kustannuksen kattamiseen tai avustuksen myöntämiseksi kunnan tulee täyttää tietyt hakuilmoituksessa määrätyt kriteerit

Peruspalvelujen valtionosuus
Kunnan peruspalvelujen valtionosuus on merkittävin osa valtionosuusjärjestelmää. Peruspalvelujen valtionosuus on laskennallinen, ja se perustuu kunnan asukkaiden palvelutarpeeseen ja olosuhdetekijöihin. Järjestelmän laskennallisuudesta johtuen kunnalle myönnetyn valtionosuuden suuruuteen ei vaikuta se, miten kunta palvelutoimintansa järjestää ja miten paljon rahaa se niihin käyttää.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuus kattaa seuraavat tehtäväalueet:
 sosiaali- ja terveydenhuolto
 varhaiskasvatus (päivähoito)
 esi- ja perusopetus
 kirjastot
 yleinen kulttuuritoimi (asukasperusteinen)
 taiteen perusopetus (asukasperusteinen).

Kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentti kuvaa valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa valtakunnallisesti. Vuonna 2021 valtionosuusprosentti on 25,67. Kuntakohtaisesti prosenttiosuudet vaihtelevat suuresti. Yhden kunnan valtionosuus saadaan, kun kunnan laskennallisesta perusteesta/kustannuksesta vähennetään kunnan omarahoitusosuus, joka on yhtä suuri (€/asukas) kaikissa kunnissa. Vuonna 2021 kunnan omarahoitusosuus on 3747,29 € asukasta kohti. 

Lisäksi kunnille myönnettävässä kunnan peruspalvelujen valtionosuudessa otetaan huomioon seuraavat tekijät:
 lisäosat: syrjäisyys, työpaikkaomavaraisuus ja saamelaisten kotiseutualueen kunta
 valtionosuuteen tehtävät vähennykset ja lisäykset
 järjestelmämuutoksen tasaus
 verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus.

Edellä mainitut tekijät vaikuttavat suoraan kunnan valtionosuuden määrään eli niistä ei vähennetä kunnan omarahoitusosuutta, kuten laskennallisista kustannuksista.

Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus

Suomen valtionosuusjärjestelmässä tulopohjan tasaus toteutetaan verotuloihin perustuvalla valtionosuuden tasauksella, joka sisältyy kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen. Nimensä mukaisesti tasaus perustuu kunnan laskennalliseen verotuloon, ja se joko lisää tai vähentää kunnalle myönnettyä valtionosuutta.

Tasauksen perusteena olevaan laskennalliseen verotuloon sisältyvät kunnan laskennallinen kunnallisvero ja kunnan osuus yhteisöveron tuotosta sekä puolet voimalaitosten kiinteistöverosta. Vuoteen 2011 saakka kiinteistöverotuotot olivat kokonaisuudessaan mukana verotulojen tasauksessa. Verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasausta laskettaessa käytetään koko maan keskimääräistä kunnallisveroprosenttia, eikä yksittäisen kunnan veroprosentin muutoksella ole täten vaikutusta kunnan saaman tasauslisän tai maksaman tasausvähennyksen määrään.

Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmä toimii osana kuntien valtionosuusjärjestelmää. Kuntien lisäksi se kattaa myös yksityiset koulutuksen järjestäjät ja kuntayhtymät.

Opetus- ja kulttuuritoimen järjestelmällä rahoitetaan
 koululaisten aamu- ja iltapäivätoimintaa
 osaa esi- ja perusopetuksesta
 lukiokoulutusta
 ammatillista koulutusta
 kansanopistoissa, kansalaisopistoissa, kesäyliopistoissa, liikunnan koulutuskeskuksissa ja opintokeskuksissa järjestettyä vapaan sivistystyön koulutusta.

Lisäksi järjestelmä kattaa opetustuntimäärän perusteella rahoitettavan taiteen perusopetuksen, kuntien liikuntatoimen ja nuorisotyön sekä museoiden, teattereiden ja orkestereiden toiminnan. Ahvenanmaalla järjestetty koulutus ei kuulu opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmän piiriin. 

Kuntien näkökulmasta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukainen rahoitus on kokonaisuudessaan negatiivinen (vuonna 2021 yhteensä noin -60 miljoonaa euroa), mikä johtuu siitä, että kaikki kunnat osallistuvat toisen asteen koulutuksen rahoitukseen tasasuuruisella rahoitusosuudella (euroa per asukas), vaikka ne eivät itse järjestäisi toisen asteen koulutusta. Varsinkin ammatillinen koulutus järjestetään pääosin kuntayhtymänä tai muutoin yhteistoiminnassa.

Valtionosuuksien määrä

Kuntien valtionosuudet ovat vuonna 2021 yhteensä 9,995 miljardia euroa. Lukuun sisältyy verotulomenetysten korvausta noin 2,362 miljardia euroa. Tämä aiheutuu valtion kunnallisveroon tekemien verovähennysten kompensoimisesta kunnille. 

Keskimäärin kuntien valtionosuudet ovat vuonna 2021 asukasta kohti 1 809 euroa. Pienimmillään valtionosuuksien määrä oli 162 € asukasta kohti (Kauniainen) ja suurimmillaan 6137 € asukasta kohti (Salla). Vuonna 2020 kuntien valtionosuudet nousivat ennätyksellisen suuriksi valtion koronakriisin johdosta myöntämien valtinosuuskorotusten ansiosta. Summa kohosi yli 10,9 miljardiin euroon.

Kuntaliitto julkaisee valtionosuuslaskelmista yhteenvedon, jossa näkyvät kunnan valtionosuudet kokonaisuudessaan. Kuntaliiton verkkosivuilla on myös aikasarjatietoa valtionosuuksien kehittymisestä kunnittain. 

Valtiovarainministeriön kuntaosaston sivuilla julkaistaan peruspalvelujen valtionosuuksista yksityiskohtaiset laskelmat, mistä käyvät ilmi kaikki laskentaperusteet. 

Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusrahoituksesta löytyy tietoa Opetushallituksen verkkosivuilta.

Valtionosuuksien historia vuodesta 1993 nykypäivään

Nykyinen käyttökustannusten valtionosuusjärjestelmä on ollut voimassa vuodesta 1997 alkaen, mutta valtionosuuksien määräytymiskriteereitä on uudistettu sen jälkeen useampaan otteeseen. Viimeisin uudistus tuli voimaan vuonna 2015.

Valtionosuusjärjestelmää kehitettiin 1990-luvulla vaiheittain. Merkittävä muutos toteutui vuoden 1993 alusta, kun valtionosuusjärjestelmä muuttui kustannusperusteisesta laskennalliseksi. Uudistuksella vahvistettiin kuntien ja yksityisten valtionapulaitosten itsenäistä päätöksentekoa. Laskennallisen perusteen mukaiseen valtionosuuteen siirtyminen merkitsi rahoituksen saajalle kokonaisvastuuta toiminnan järjestämisestä ja siitä aiheutuvista menoista. Uudistuksen keskeisimpiä tavoitteita olivat kunnallisen itsehallinnon vahvistaminen ja toimintojen taloudellisuuden ja tehokkuuden edistäminen. Vuoden 1993 uudistuksessa valtionosuudet muuttuivat yleiskatteellisiksi, eli kunnat saivat uudenlaisen mahdollisuuden järjestää keskeiset palvelut itse haluamallaan tavalla ja oikeuden päättää valtionosuuksien kohdentamisesta. 

Vuonna 1997 siirryttiin nykyrakenteiseen valtionosuusjärjestelmään, joka koostuu kahdesta keskeisestä osasta: kustannusten ja tarve-erojen tasauksesta sekä verotuloihin perustuvasta valtionosuuden tasauksesta. Tuolloin uudistettiin myös valtionosuuksien laskentatapa nykyisen kaltaiseksi siten, että valtionosuus muodostuu laskennallisten kustannusten ja kunnan omarahoitusosuuden erotuksena. Järjestelmälle asetettiin tavoitteeksi kuntien rahoitusaseman varmistaminen ja kuntien tulorahoituksen vakauttaminen siten, että kunnallisten peruspalvelujen saatavuus ja laatu on riittävässä määrin turvattu maan eri osissa ja kunnilla on samalla edellytykset toimia tehokkaasti ja tukea osaltaan kokonaistaloudellista vakautta. 

Kuntien valtionosuusjärjestelmää on uudistettu useaan otteeseen vuoden 1997 jälkeen. Vuonna 2010 järjestelmään tehtiin iso hallinnollinen muutos, kun aiemmin erilliset sosiaali- ja terveysministeriön ja opetus- ja kulttuuriministeriön sektorikohtaiset valtionosuudet koottiin yhdeksi kunnan peruspalvelujen niin kutsutuksi yhden putken valtionosuudeksi. Laskentaperusteisiin tehdyt muutokset jäivät tuolloin vähäisiksi, ja tehtäväkohtaiset erilliset sosiaalihuollon, terveydenhuollon, esi- ja perusopetuksen, kirjastojen ja kulttuuritoimen laskennalliset kustannukset säilyivät järjestelmässä. 

Vuonna 2015 kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään tehtiin suurempia muutoksia. Tavoitteena oli yksinkertaistaa ja selkeyttää järjestelmää. Määräytymistekijöitä vähennettiin ja niiden päällekkäisyyksiä poistettiin. Samalla luovuttiin tehtäväkohtaisista laskennallisista kustannuksista. Näiden lisäksi järjestelmän painopistettä muutettiin hieman kustannusten tasauksesta tulojen tasaukseen. Vuoden 2015 alusta tuli myös voimaan säännös, jonka mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista, ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä.

Vastaavat järjestelmät ulkomailla
Ruotsin valtionapujärjestelmä uudistettiin 1990-luvun alussa yleiskatteelliseksi. Nykyisin yleiskatteellinen osuus muodostaa suurimman osan valtionavuista. Yleiskatteellisen järjestelmän lisäksi valtio maksaa korvamerkittyjä avustuksia määrättyihin tarkoituksiin. Valtionavustusten osuus valtionapujen kokonaisuudesta on Ruotsissa merkittävästi suurempi (38 %) kuin Suomessa (9,5 %). Vuonna 2014 valtionapuja kunnille ja maakäräjille myönnettiin yhteensä 144 miljardia SEK, josta 90 miljardia yleisenä valtionosuutena ja 54 miljardia korvamerkittyinä avustuksina. 

Yleinen valtionosuus kunnille oli vuonna 2019 yhteensä 78 miljardia kruunua ja maakäräjille 32 miljardia kruunua. Asukasta kohden yleinen valtionosuus kunnille keskimäärin oli 7 693 kruunua ja maakäräjille 3 128 kruunua. Ruotsissa kuntien yleinen valtionosuus koostuu kolmesta osasta: tulopohjan tasauksesta (85 %), kustannuserojen tasauksesta (9 %) ja rakenteellisista tuista (3 %). Lisäksi järjestelmään sisältyy vuoden 2014 valtionavustusuudistukseen liittyvä siirtymätasaus.

Katso myös
 Aluepolitiikka

Lähteet
 Valtiovarainministeriö: Valtionosuudet ja kotikuntakorvaukset 29.4.2021
 Kuntaliitto: Valtionosuusjärjestelmä 29.4.2021 
 Opetushallitus: Tietoa valtionosuuksista 29.4.2021
 Kuntien valtionosuusjärjestelmän kehittämistarpeiden esiselvitys, Valtiovarainministeriön julkaisuja 2019:18

Viitteet

Aiheesta muualla
Laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta
Valtiovarainministeriö: Kunnan peruspalvelujen valtionosuus
 https://vm.fi/valtionosuuspaatoksia-ja-laskentatietoja
Suomen talous