Maankäytön suunnittelu Suomessa

Maankäytön suunnittelulla Suomessa on tavoitteena luoda edellytykset hyvälle ja toimivalle elinympäristölle. Suunnittelua ohjataan valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla sekä kaavoituksella. Niiden lisäksi maankäyttöä ohjataan kunnissa rakennusjärjestyksellä, maapolitiikalla sekä mahdollisilla erityisillä ohjelmilla. Suunnittelun ohjaus perustuu maankäyttö- ja rakennuslakiin.

Kaavoituksessa on kolme eri tasoa: maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava.  Maakuntakaava ohjaa maakunnan alueidenkäyttöä ja on yleissuunnitelma yhdyskuntarakenteesta. Yleiskaava puolestaan osoittaa alueiden käyttöpäämäärät ja toimintojen sijainnit kunnan sisällä. Yksityiskohtaisin on asemakaava,  jossa ohjataan rakentamista paikallisten olosuhteiden mukaan ja määritellään tarkasti, mitä saa rakentaa. Periaatteena on, että suunnittelun tarkentuessa suunniteltava alue pienenee.

Ministeriöistä ympäristöministeriö vastaa kaavoituksen yleisestä ohjauksesta sekä sitä koskevan lainsäädännön valmistelusta ja kehittämisestä. Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus on parhaillaan käynnissä. Tavoitteena on, että hallituksen esitys uudeksi maankäyttö- ja rakennuslaiksi valmistuisi vuoden 2021 loppuun mennessä.

Suunnittelun tavoitteet 
Lain mukaan alueiden käytön suunnittelun tavoitteena on edistää:
 turvallisen, terveellisen, viihtyisän, sosiaalisesti toimivan ja eri väestöryhmien, kuten lasten, vanhusten ja vammaisten, tarpeet tyydyttävän elin- ja toimintaympäristön luomista
 yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön taloudellisuutta; muun muassa riittävän asuntotuotannon edellytyksiä
 rakennetun ympäristön kauneutta ja kulttuuriarvojen vaalimista
 luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymistä
 ympäristönsuojelua ja ympäristöhaittojen ehkäisemistä
 luonnonvarojen säästeliästä käyttöä
 yhdyskuntien toimivuutta ja hyvää rakentamista
 yhdyskuntarakentamisen taloudellisuutta
 elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä
 palvelujen saatavuutta
 liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen toimintaedellytyksiä

Suunnitelun tulee olla vuorovaikutteista ja perustua riittävään vaikutusten arviointiin.

Suunnittelun ohjaustasot

Valtakunnan taso

Suomessa valtioneuvoston hyväksymät valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat koko maan kaavoitusta ottaen huomioon muun muassa kansainvälisten sopimusten ja EU-direktiivien asettamat velvoitteet. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset edistävät kaavoituksen ja muun alueidenkäytön suunnittelun järjestämistä kunnissa. Lisäksi ne valvovat, että kuntien kaavoituksessa otetaan huomioon valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävät asiat. Valtakunnantasolla pyritään myös eri alueiden tasapuoliseen kehittämiseen ja suunnitellaan esimerkiksi tiestöä, rataverkkoa, satamia ja voimalinjoja.

Maakunnan taso

Maakuntien liitot suunnittelevat ja hyväksyvät maakuntakaavan, jossa valtakunnalliset alueidenkäyttöä ohjaavat tavoitteet sovitetaan yhteen maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa. Maakuntakaavassa suunnitellaan yleispiirteisesti alueiden käyttöä maakunnassa, mm. tielinjauksia ja muita liikenneyhteyksiä, vesihuoltoa, sekä maiseman- ja luonnonarvojen vaalimista. Maakuntakaava toimii ohjeena kuntakaavoitukselle.

Kuntataso

Kunnat huolehtivat alueensa yksityiskohtaisemmasta maankäytön suunnittelusta. Kuntatason kaavamuodot ovat yleiskaava, asemakaava ja ranta-asemakaava. Kaavat määrittävät kunnan alueiden eri käyttötarkoitukset, kuten asumisen, työn, liikenneväylät ja puistot. 

 Yleiskaavalla määritetään kunnan kehityksen suuret linjat sekä kaava-alueen käyttö yleispiirteisesti. Isoissa kaupungeissa yleiskaavan laatiminen kestää useita vuosia. Se voidaan tehdä myös jatkuvasti päivittyvänä.  Yleiskaava voidaan tarpeen mukaan laatia joko koko kunnan kattavaksi yleiskaavaksi tai tiettyä osa-aluetta koskevaksi osayleiskaavaksi. Se voi myös olla useamman kunnan yhteinen. Yleiskaava ohjaa asemakaavaa. Yleiskaava voi olla sekä oikeusvaikutuksellinen että oikeusvaikutukseton. Yleiskaavan hyväksyy kunnanvaltuusto.

 Asemakaavalla puolestaan määritellään yksityiskohtaisesti kunkin alueen käyttötarkoitus sekä ohjataan rakentamista. Asemakaavan voi kunnanvaltuuston sijasta hyväksyä myös kunnanhallitus tai lautakunta, jos kunnassa on niin päätetty. Asemakaavan laatiminen kestää yleensä yli vuoden. Runsas kolmannes asemakaavoista valmistuu kuitenkin alle vuodessa.

 Ranta-asemakaava ohjaa pääasiassa rakentamisen järjestämistä ranta-alueella. Kaavassa annetaan yksityiskohtaiset määräykset loma-asutuksen ja alueen muun käytön järjestämisestä ranta-alueella. Kuntakeskusten ulkopuolisten ranta-alueiden asemakaavoitusta koskevat muusta asemakaavoituksesta poikkeavat säädökset ja käytännöt.

Rakennusjärjestys ohjaa rakentamista pääasiassa silloin, kun alueelle ei ole laadittu asemakaavaa.

Kaavaan vaikuttaminen ja kaavan julkaiseminen 

Kuntalaisilla on oikeus osallistua ja vaikuttaa oma-aloitteisesti kunnan kaavoitukseen. Lisäksi lainsäädäntö edellyttää, että kaikentasoisia kaavoja laadittaessa niillä henkilöillä, joita kaavaratkaisu koskee, on mahdollisuus vaikuttaa siihen. Kaavoituksen käynnistymisestä tulee tiedottaa etukäteen, ja kaava täytyy asettaa ihmisten nähtäväksi ja kommentoitavaksi ennen sen hyväksymistä. 

Kansalaiset voivat vaikuttaa maankäytön suunnittelussa tehtäviin ratkaisuihin muun muassa:  

 tekemällä aloitteen kaavoitukseen liittyen,
osallistumalla viranomaisten järjestämiin kaavoitusta ja sen mahdollista ympäristövaikutusten arviointia koskeviin tilaisuuksiin, 
 antamalla palautetta kaavoituksen eri vaiheissa tilaisuuksissa, kirjallisesti tai sähköisten kyselyiden ja palveluiden välityksellä, 
 jättämällä lausunnon, mielipiteen tai muistutuksen kaavan osallisuus- ja arviointisuunnitelmaan, kaavaluonnokseen tai -ehdotukseen,
 olemalla yhteydessä päättäjiin tai viranomaisiin,
 tekemällä lain vastaisesta kaavapäätöksestä valituksen hallinto-oikeuteen  tai 
 osallistumalla yhteiskunnalliseen toimintaan erilaisten yhteisöjen kautta tai oma-aloitteisesti.

Osallistuminen kaavaprosessin eri vaiheissa 

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa  on esitetty yleisiä vaatimuksia vuorovaikutteiselle suunnittelulle sekä osallistumisen toteuttamiselle ja siitä tiedottamiselle. Kansalaisten osallistumisen tarkka vaihe, menettelyt ja aikataulut suunnitellaan kaavakohtaisesti. Suunnitelma esitetään osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa, jonka kaavoittava viranomainen laatii kaavan valmistelun aloitusvaiheessa. Kirjallisen kaavalausunnon, -mielipiteen ja -muistutuksen laatiminen on muodoltaan vapaa, mutta se tulee tehdä viranomaisen asettamassa määräajassa.

Kaavoituksen osallisia ovat kaavoitettavan alueen maanomistajat sekä ne, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava vaikuttaa merkittävästi. Lisäksi kaavoitukseen voivat osallistua ne viranomaiset ja yhteisöt, joiden toimialaan kaavoitus koskee.

Kaavoituksen vireilletulo 

 Ennen kaavoituksen käynnistymistä kaavoittavan viranomaisen tulee tiedottaa kaavan osallisille suunnittelun käynnistymisestä, lähtökohdista, aikataulusta ja osallistumiskäytännöistä.

Kaavan valmistelun aloitusvaihe 

 Kaavan valmistelun aloitusvaiheessa laaditaan osallistumis- ja arviointisuunnitelma, jossa kuvataan ja määritellään kaavoitettava kohde, kaavan tavoitteet, kaavoitusta varten tehtävät tai siinä hyödynnettävät selvitykset, vaikutusten arvioinnin toteuttaminen, kaavan keskeiset osalliset ja osallistamisen menettelyt sekä kaavan laatimisen aikataulu. Lisäksi siinä määritellään kunkin kaavoitusprosessin kannalta ne tahot, joilta kaavoittava viranomainen pyytää erikseen lausunnot osallisuus- ja arviointisuunnitelman luonnokseen, kaavaluonnokseen ja-kaavaehdotukseen.
 Kaavoitusprosessin alkuvaiheessa kansalaiset ja kansalaisjärjestöt voivat vaikuttaa kaavan tavoitteisiin ja lähtökohtiin antamalla kirjallista palautetta osallistumis- ja arviointisuunnitelmaan ja kaavan valmisteluaineistoon ja osallistumalla kaavaluonnosta koskeviin erilaisiin keskustelu- ja työpajatilaisuuksiin.

Kaavan valmisteluvaihe 

 Kaavan valmisteluvaiheessa laaditaan kaavaluonnos, jossa määritellään alustavasti eri alueiden käyttötarkoitukset. 
 Kaavoittava viranomainen ilmoittaa kuulutuksella kaavaluonnoksen asettamisesta nähtäville sekä oikeudesta mielipiteen jättämiseen. Kuulutus on pantava julkisesti nähtäville kunnan ilmoitustaululle ja vähintään yhteen paikkakunnan sanomalehteen. Maakuntakaavan osalta vastaava ilmoitusvelvollisuus on kaikissa kaava-alueen kunnissa. Kuulutuksessa viranomainen ilmoittaa tahon, jolle mielipide osoitetaan. 
 Mielipiteen tekemiseen varataan aikaa vähintään 30 päivää, vaikutukseltaan vähäisen asemakaavan muutoksen osalta vähintään 14 päivää.
 Lausuntopyyntö, johon on kirjattu lausunnon jättämisen määräaika sekä muut lausunnon jättämisen yksityiskohdat, toimitetaan osalliselle suoraan.

Kaavaehdotusvaihe 

 Kaavaehdotus on kaavoittajien huolella valmistelema suunnitelma, jossa on pyritty ottamaan huomioon jätetyt lausunnot ja mielipiteet sekä kaavaa varten tehdyt taustaselvitykset ja vaikutusten arviointi. 
 Ennen päätöksentekoa kaavaehdotus asetetaan julkisesti nähtäville, siitä pyydetään lausunnot sekä annetaan mahdollisuus jättää kaavaehdotuksesta muistutus.
 Muistutuksen tekemiseen varataan aikaa vähintään 30 päivää, vaikutukseltaan vähäisen asemakaavan muutoksen osalta vähintään 14 päivää.
 Jos kaavaehdotusta tämän jälkeen muutetaan merkittävästi, se asetetaan uudelleen nähtäville. 
 Kaavaehdotusvaihe päättyy kunnan- tai maakuntavaltuuston päätökseen kaavan hyväksymisestä. Hyväksymisestä ilmoitetaan niille kunnan jäsenille ja muistutuksen tekijöille, jotka ovat kirjallisesti pyytäneet ilmoitusta

Muutoksenhaku  ja valittaminen 

 Maakunta- ja kunnanvaltuuston kaavaa koskevasta hyväksymispäätöksestä on oikeus valittaa hallinto-oikeuteen, mikäli tehty kaavapäätös on jollain tapaa lainvastainen. Alueellisia hallinto-oikeuksia ovat Helsingin, Turun, Hämeenlinnan, Vaasan, Itä-Suomen ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeudet. Valitusaika on 30 päivää alkaen hyväksymispäätöksen asettamisesta julkisesti nähtäville.  
 Hallinto-oikeuden päätöksestä voi edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kaavan voimaantulo 

 Kaavan voimaantulosta kuulutetaan alueen kunnissa mahdollisten valitusten käsittelyn päätyttyä ja kaavan hyväksymispäätöksen näin tultua lainvoimaiseksi.

Osallisten mielipiteiden huomioon ottaminen kaavaprosessissa 
Vastaanottavan viranomaisen tulee lukea kaikki saadut muistutukset ja lausunnot. Viranomaisen tulee myös vastata mielipiteen esittäjille, miten tämän mielipide on otettu huomioon. Jätetyistä muistutuksista ja lausunnoista laaditaan usein myös koosteet, joissa viranomaiset esittelevät, miten mielipiteet on otettu valmistelussa huomioon. Mikäli mielipiteiden johdosta kaavaan tehdään merkittäviä muutoksia, mielipiteestä, jossa muutosta on esitetty, voidaan keskustella kunta- tai maakuntahallituksessa. 

Näkemykset osallistumisen vaikuttavuudesta kaavoitusprosessin eri vaiheissa vaihtelevat . Kaavoitusprosessin alkuvaiheessa kansalaiset voivat vaikuttaa tehokkaimmin kaavassa tutkittaviin vaihtoehtoihin . Kaikissa vaiheissa kansalaisten näkemysten huomioon ottamista helpottaa, jos näkemykset on perusteltu hyvin ja kohdistettu selkeästi niihin kysymyksiin, joihin kaavalla on pyritään vastaamaan .

Katso myös 
 Kaupunkirakenteen hajautuminen
 Ansioton arvonnousu
 Suunnittelumaantiede

Lähteet 
 Finlex: Maankäyttö- ja rakennuslaki Viitattu 22.1.2019.
Finlex: Maankäyttö- ja rakennusasetus Viitattu 22.1.2019.
Ympäristöministeriö: Maankäyttö- ja rakentaminen  Viitattu 23.1.2019.
Ymparisto.fi: Elinympäristö ja kaavoitus Viitattu 23.1.2019.
Haliseva-Soila, Merja (toim.) Osallistun kaavoitukseen - Kuntalaisen opas. Varsinais-Suomen ELY-keskus 12 / 2016, 2016. 
Tulkki, Katri; Vehmas; Anne: Osallistuminen yleis- ja asemakaavoituksessa. Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2007, 2007. 
Heikkonen, Mauri; Irjala, Antti: Osallistuminen ja vaikutusten arviointi maakuntakaavoituksessa. Maankäyttö-  ja rakennuslaki 2000 -sarja, Opas 8. Ympäristöministeriö.  Viitattu 22.1.2019.

Viitteet

Aiheesta muualla 
 Kattavasti tietoa eri kaavoitustyypeistä
Helsingin kaupungin kaavoitussivu
Kaavamerkinnät
Tampereen kaupungin tietopaketti kaavatasoista
Kaavoitus ja suojelu  Rakennusperinto.fi
Sipoon kunnan kokoama kaavoitussanasto 
Osallistu kaavoitukseen Suomen Latu

Kaavoitus
Kaupunkisuunnittelu
Seulonnan keskeiset artikkelit