Julkisuuslaki

Julkisuuslaki eli laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999), lyhenne JulkL, on yleissäännös, joka käsittelee viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta, salaamista ja julkistamista. Perussäännön mukaan asiakirja on julkinen, ellei sen salaamiseen ole laissa erikseen mainittua syytä. Näitä syitä on lueteltu lain 24 §:ssä 32 kappaletta. Lakia sovelletaan viranomaisiin, mutta ei julkisesti omistettuihin yhtiöihin. Esimerkiksi Helsingin kaupungin omistamien yhtiöiden ja säätiöiden ei tarvitse noudattaa julkisuuslakia rahankäyttönsä suhteen.

Asiakirjat ja niiden saaminen

Julkisuuslaki määrittelee viranomaisen asiakirjan hyvin laajasti. Laki koskee kaikkia valtion ja kuntien viranomaisia, sekä mitä tahansa asiakirjaa sen haltijasta riippumatta, jos asiakirja liittyy julkisen vallan käyttämiseen. Mikä tahansa asiakirja, joka on tällaisen viranomaisen hallussa, kuuluu julkisuuslain piiriin. Poikkeuksen muodostavat vain tietyt valmisteluun käytettävät asiakirjat, jotka ovat luonteeltaan väliaikaisia eivätkä kuulu arkistolainsäädännön piiriin. Myöskään löytötavarat tai virka- tai luottamusmiehelle yksityishenkilönä tulleet kirjeet ja viestit eivät kuulu lain piiriin.

Asiakirja tulee julkiseksi, kun se valmistuu. Tämä tarkoittaa, että päätökset ja vastaavat tulevat julkisiksi antohetkellään. Tutkimukset ja tilastot ovat kuitenkin julkisia heti valmistuttuaan käyttökelpoiseen muotoon, vaikka varsinainen asia olisikin kesken.

Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta viranomaisen asiakirjasta. Tämä tarkoittaa oikeutta saada tieto asiakirjan olemassaolosta ja sisällöstä. Julkisuuslain sana "asiakirja" ei tarkoita ainoastaan kirjallista tai kuvallista esitystä vaan myös mitä tahansa tallennetta esitysmuodosta riippumatta. Sellainen voi olla esimerkiksi tietokoneella säilytettävä ja katseltava tiedosto. Mikäli tallennetta ei voi käsitellä yleisesti käytössä olevin menetelmin, halukkaalle on annettava tilaisuus tutustua siihen viranomaisen laittein.

Asiakirjan antamisesta katseltavaksi ja jäljennettäväksi ei saa periä maksua, ei myöskään sähköisen asiakirjan lähettämisestä sähköpostitse tai suullisen tiedon antamisesta. Kun viranomainen antaa asiakirjan kopiona tai tulosteena, siitä saatetaan periä sivu- tai yksikkökohtainen maksu. Viranomaisen on määriteltävä ennakolta kopiosta ja tulosteesta perittävät maksut ja julkaistava ne yleisessä tietoverkossa.

Julkisesta asiakirjasta on oikeus saada tieto selvittämättä henkilöllisyyttään tai perustelematta pyyntöä. Kuitenkin henkilöllisyyden selvittäminen saattaa olla hyödyllistä, mikäli on asianosainen käsillä olevassa asiassa. Tällöin henkilöllä on oikeus saada tieto myös useimmista asiaan liittyvistä salaisista asiakirjoista, mikäli tiedon antaminen ei vaaranna esimerkiksi rikostutkintaa tai muuta vastaavaa prosessia. Myös henkilöllä, jota asiakirja käsittelee, on vastaava oikeus.

Viranomainen päättää, onko asiakirja annettavissa. Asiakirja on luovutettava välittömästi, tai viimeistään kahden viikon kuluessa pyynnöstä. Mikäli asiakirjan antamisesta kieltäydytään, on kieltäytyminen perusteltava, ja pyytäjälle on annettava tieto siitä, että asian voi saattaa viranomaisen ratkaistavaksi. Päätös on tehtävä välittömästi, tai viimeistään kahden viikon kuluessa pyynnöstä. Poikkeuksellisen monimutkaisen tietopyynnön kohdalla viranomaisella on kuukausi aikaa luovuttaa asiakirja tai päättää, ettei se luovuta asiakirjaa. Viranomaisen päätöksestä voi valittaa hallintotuomioistuimeen.

Julkisuuslaki ei estä tiedon antamista asiakirjoista, jotka keskeneräisyytensä vuoksi eivät vielä ole julkisia. Tällaisesta asiakirjasta voidaan antaa tieto, jos viranomainen niin päättää. Salaisesta asiakirjasta voidaan antaa vain julkiset osat, niin että salassa pidettävät tiedot on poistettu. Useissa salaisiksi säädetyissä asiakirjaluokissa on lisäksi mahdollisuus antaa tieto, mikäli sen antaminen ei vahingoita salaamisen tarkoitusta. Lainsäädännön tai yleisesti merkittävän hankkeen valmistelusta on annettava tieto jo sen ollessa kesken.

Salaiset asiakirjat
Suuri osa julkisuuslaista käsittelee salaisia asiakirjoja ja niiden salassapitoa. Salaista asiakirjaa ei saa antaa ulkopuolisille eivätkä virkamiehet, työntekijät tai harjoittelijat saa ilmaista salaista tietoa palvelussuhteensa aikana tai sen jälkeen. Tietoa ei saa myöskään käyttää kenenkään hyödyksi tai vahingoksi.

Salaiset asiakirjat määritellään lain 24 §:ssä. Jokaisen salassapitopäätöksen on perustuttava johonkin tämän pykälän 32:sta kohdasta. Kohdat voidaan jakaa viiteen ryhmään:
Kohdat 1–10 käsittelevät Suomen ulkosuhteita, maanpuolustusta, poliisitointa, syyttäjätointa ja turvallisuutta
Kohdat 11–13 käsittelevät kansantaloudellisesti merkittäviä asiakirjoja
Kohta 14 suojaa harvinaisia lajeja ja elinympäristöjä
Kohdat 15–22 suojaavat viranomaisen toimintaedellytyksiä, yksityisten liikesalaisuuksia ja viranomaisen etua yksityisoikeudellisissa prosesseissa
Kohdat 23–32 suojaavat yksityisyyttä

Salassa pidettäviä tietoja voidaan tietyin edellytyksin antaa asianosaisille sekä tutkimuskäyttöön. Tällöin tiedonsaajat ovat vaitiolovelvollisia. Salassapitoaika on 25 vuotta asiakirjan valmistumisesta. Yksilönsuojan nojalla salatut asiat ovat kuitenkin salaisia, kunnes on kulunut 50 vuotta henkilön kuolemasta tai, jos tästä ei ole tietoa, sata vuotta asiakirjan laatimisesta. Mikäli asiakirja käsittelee vielä 25 vuoden kuluttuakin maanpuolustuksen tai valtion turvallisuuden kannalta ajankohtaista rakennusta, laitetta tai menetelmää tai siinä olevia tietoja käytetään edelleen väestönsuojelun, maanpuolustuksen tai pelastustoimen suunnittelun pohjana, salassapito jatkuu, kunnes asiakirjan käsittelemä menetelmä, laite tai rakennus on poistettu salattavasta käytöstä tai asiakirja lakannut olemasta suunnittelun pohjana.

Mikäli asiakirjan tulo julkiseksi vaarantaisi edelleen salaamisen pohjana olleen edun, valtioneuvosto voi pidentää salaamisaikaa 30 vuodella.

Viranomaisen velvollisuudet
Viranomaisen velvollisuus on suunnitella toimintansa siten, että yleisön mahdollisuus päästä käsiksi asiakirjoihin taataan. Tämä toteutetaan noudattamalla hyvää tiedonhallintatapaa. Tämä merkitsee, että asiakirjoista pidetään diaaria, ne arkistoidaan ja tallennetaan suunnitelmallisesti ja että henkilöstö koulutetaan tuntemaan toimintaan liittyvä julkisuuslainsäädäntö. Hyvä tiedonhallintatapa mahdollistaa julkisten asiakirjojen helpon saannin samalla, kun salaisten asiakirjojen pysyminen salassa varmistetaan. Viranomaisten tiedonhallinnasta on säädetty myös julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019).

Annettaessa tietoja salaisista asiakirjoista on oltava tasapuolisia eri yksilöitä kohtaan ja otettava huomioon peruste, jolla aineisto on salattu. Erityisesti on otettava huomioon, onko salaisuus ehdoton. Monien salattavien aineistojen kohdalla säädetään, että asiakirjasta saa antaa tiedon, mikäli tämä ei vaaranna salauksella suojattavaa etua. Toisten aineistojen kohdalla asiakirjat on määrätty salaisiksi vain, jos niiden paljastaminen loukkaisi salaamisella suojattavaa etua.

Viranomaisen on myös edistettävä toimintansa avoimuutta ja tuotettava tietoaineistoja yleisölle. Erityisen tärkeää aineiston oma-aloitteinen tuottaminen on, mikäli viranomaisen toimintaa ei käsitellä laajasti julkisuudessa tai yleisissä tilastoissa. Aineisto ja keskeisimmät asiakirjat on saatettava yleisön saataville tietoverkossa ja yleisissä kirjastoissa. Viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja yksityisten velvollisuuksista ja oikeuksista omaan toimintaansa liittyvissä asioissa.

Julkisuuslain aukot 
Kuntien omistamien yhtiöiden rahan käytöstä ei tarvitse lain mukaan tehdä julkisesti selkoa eikä sitä voida valvoa millään tavalla. Kansalaiset tai media ei voi vaatia kunnan virkamiehiltä tietoja yhtiöiden toiminnasta samalla tavoin kuin viranomaistoiminnasta yleensä.

Esimerkiksi Helsingin kaupungin yritysten ja säätiöiden rahaliikenne on täysin valvonnan ulottumattomissa. Helsinki omistaa noin 90 erilaista yhtiötä tai säätiötä, joiden liikevaihdon yksityiskohdat ovat pimennossa, sillä niiden ei tarvitse muiden yritysten tapaan noudattaa julkisuuslakia. Ongelmallista se voi olla esimerkiksi silloin, kun päämääränä on noudattaa hyvän hallinnon mukaisia oikeusperiaatteita, mitä mikään ei kuitenkaan takaa, kun julkisuuslakia ei tarvitse noudattaa.

Ruotsissa kuntien omistamat yhtiöt ovat julkisuuslain piirissä, toisin kuin Suomessa.

Joulukuussa 2018 korkein hallinto-oikeus päätti että Oulun kaupungin täytyy luovuttaa toimittajalle kaupungin sisäisen tarkastuksen tekemät kaksi muistiota koskien palvelujen ostoja Oulun kaupunginteatterin taiteellisen johdon omistamilta ja hallinnoimilta yhtiöiltä. Päätöstä perusteltiin kunnan viranomaistehtävällä myös omistamansa yhtiön tarkastuksen kohdalla ja sitä on luonnehdittu tärkeäksi ennakkotapaukseksi. Jos muistiot olivat olleet teatterin hallussa, ei julkisuuslaki olisi niitä koskenut.

Itä-Suomen yliopiston tutkijatohtori Matti Muukkonen on laajentanut päätöksen KHO:2018:164 vaikutusalaa entisestään. Hän kirjoittaa: ”Oleellista on siis havaita, ettei julkisuuslain soveltamisalasäännös lopulta rajaakaan osaa asiakirjoja kategorisesti pois julkisuusperiaatteen piiristä silloin, kun ne syntyvät kuntayhtiöiden piirissä. Se kertoo vain sen, onko kyseisellä tytäryhtiöllä velvollisuus käsitellä asiaa julkisuuslain mukaisesti eli ei ole, mikäli kyse ei ole julkisen vallan käytöstä. Mutta kun asiakirjapyyntö osoitetaan kunnan viranomaiselle, on sillä normaali velvollisuutensa käsitellä asiaa ja antaa asiassa ratkaisunsa. Osana asian selvittämistä kuntaviranomaisen tuleekin selvittää myös se, onko osa sen ’omistamista’ viranomaisen asiakirjoista jossain muualla kuin sen hallussa ja tarvittaessa pyytää kyseiset asiakirjat vaikkapa tytäryhtiöistä haltuunsa.” Kemin kaupunki on jo muuttanut toimintatapaansa julkisuuskysymyksissä KHO:n vuosikirjapäätöksen linjaamalla tavalla.

Katso myös
Hallintolaki
Turvallisuusselvitys
Suojelupoliisi
Yksityisyys

Lähteet

Aiheesta muualla 
Julkisuuslakiaiheinen tutkimus- ja koulutussivusto: Julkisuuslaki.fi
Julkisuuslakiaiheisia linkkejä Oikeusministeriön sivuilla 
Tämän paperin julkisuudesta riideltiin 3,5 vuotta  MTV 12.8.2013.
Näin kunnat salaavat asioita – konsultin liikesalaisuuksia, johtajan antelias sopimus, valtuutettujen ja viranhaltijoiden riitoja Yle, 2021

Suomen hallintolainsäädäntö