Lojaalse koostöö kohustus

Lojaalse koostöö kohustus (inglise keeles sincere cooperation või loyal cooperation) on üks Euroopa Liidu aluspõhimõtteid, mis reguleerib liidu liikmesriikide ja institutsioonide vahelist koostööd.

Liikmesriigid on andnud Euroopa Liidule volituse teostada teatud määral oma riigile kuuluvat suveräänsust. Ühinedes ELiga on nad võtnud kohustuse järgida Euroopa õiguse üldpõhimõtteid ja austada kogu liidule ning selle liikmesriikidele olulisi printsiipe. Üks selliseid ELi aluspõhimõtteid lojaalsuspõhimõte, mida liikmesriigid peavad järgima ning see seob tugevalt omavahel kogu liitu ja selle liikmesriike. Lojaalse koostöö põhimõte on sätestatud Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõikes 3, millega on liidule ja selle liikmesriikidele pandud vastastikune kohustus aidata üksteist ELi aluslepingutes kehtestatud eesmärkide täitmisel. Liikmesriigid peavad seejuures kasutama meetmeid, mis võimaldavad ELi õigusest tulenevate kohustuste täitmist ning vältima selliste meetmete kasutamist, mis võivad takistada liidu eesmärkide saavutamist.

Tulenevalt art 4 lõikest 3 on lojaalsuspõhimõtte järgi liikmesriikide kohustused jagatud justkui kaheks: aktiivseks positiivseks ja passiivseks negatiivseks. See tähendab, et nad on vastavalt kohustatud tegevuseks, mis aitab kaasa liidu toimimisele, kui ka tegevusetuseks, et hoiduda meetmetest, mis mõjuvad ebasoodsalt Euroopa Liidu ühiste eesmärkideni jõudmisele. Lojaalse koostöö kohustus on olnud kogu Euroopa Liidu õiguse keskseks kujundajaks alates 1960. aastast ning see aitab liidu õigusel areneda veel tänapäevalgi. Seetõttu võib lojaalse koostöö põhimõtet pidada üheks olulisimaks ELi aluslepingu printsiibiks, sest lojaalsus kogu liidu ja teiste liikmesriikide suhtes võimaldab ühiselt ELi õigusaktides paika pandud eesmärkideni jõuda.

Lojaalse koostöö kohustuse ajalugu 
Lojaalse koostöö kohustuse põhimõte leidis kajastust juba Euroopa Söe- ja Teraseühenduse asutamislepingu artiklist 86. Artikkel kohustas lepinguosalisi võtma kasutusele üld- ja erimeetmed, et täita ühenduse institutsioonide otsuseid ja soovitusi ning aidata oma tegevusega saavutada ühenduse eesmärke. Lojaalse koostöö põhimõte pole võrreldes kehtiva Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõikega 3 pärast 1950. aastaid oluliselt muutunud.

1957. aasta Rooma leping (Euroopa Ühenduse asutamisleping) laiendas lojaalse koostöö printsiipi. Lepingu artiklid 4-6 reguleerisid laialdaselt liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide vahelisi suhteid, mis on Euroopa Liidus tähtsal kohal ka tänapäeval, ning liikmesriikide omavahelisi majanduslikke suhteid.

Pärast Euroopa Ühenduse asutamislepingu muutmist Nice’i lepinguga oli lojaalse koostöö põhimõte artiklis 10 sõnastatud järgmiselt: “Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud üld- või erimeetmed, et tagada nende kohustuste täitmine, mis tulenevad käesolevast lepingust või ühenduse institutsioonide võetud meetmetest. Nad aitavad kaasa ühenduse eesmärkide saavutamisele. Liikmesriigid hoiduvad kõikidest meetmetest, mis võiksid kahjustada käesoleva lepingu eesmärkide saavutamist.”

Lissaboni lepinguga tehti järgmine oluline samm lojaalse koostöö kohustuse printsiibi arengus ning põhimõte tõsteti EÜ asutamislepingu 10. artiklist Euroopa Liidu lepingu 4. artikli lõikesse 3. Kui praegu kehtiva Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõikest 3 tulenev lojaalse koostöö kohustus oli varem sätestatud EÜ asutamislepingu artiklis 10, siis sellega kehtestati küll ühepoolne kohustus liikmesriikidele, kuid sõnastusest ei ilmnenud, et lojaalsuskohustus oleks kehtinud ka ELi institutsioonidele. Seega tähistas grammatilise tõlgendamise teel EÜ asutamislepingu artikkel 10 liikmesriikide ühepoolset kohustust järgida kõnealust põhimõtet. Uues sõnastuses Euroopa Liidu lepingus sai lojaalse koostöö kohustus tasakaalustatud ja vastastikuse iseloomu: see kehtis nii liikmesriikidele kui ka liidu institutsioonidele.

Lojaalse koostöö kohustuse mõju Euroopa Liidu liikmesriikidele ja institutsioonidele

Mõju Euroopa Liidu liikmesriikidele 
Lojaalse koostöö kohustuse adressaadid on Euroopa Liidu lepingu art 4 lõike 3 järgi kõik liidu liikmesriigid, kusjuures on nimetatud kohustusele allutatud kõik liikmesriigi avalikku võimu teostavad institutsioonid. Nii seadusandlik, täidesaatev kui ka kohtuvõim peavad kindlustama Euroopa Liidu õiguse efektiivse rakendamise. Lojaalse koostöö kohustusest tulenevalt peavad liikmesriigid tegema liiduga koostööd kõikides valdkondades, mis on liidu õigusega seotud. Näiteks üks valdkond, kus Euroopa Kohtu seisukoha järgi lasub liikmesriikidel ja liidu institutsioonidel lojaalse koostöö kohustus, on politsei- ja õigusalane koostöö kriminaalasjades. Järelikult on tegemist vertikaalse koostöö kohustusega, mille järgi peavad liikmesriigid olema oma tegevuses liidule lojaalsed.

Erialakirjanduses on toodud välja kaks peamist viisi, millal üks liikmesriik rikub lojaalse koostöö kohustust. Esiteks, kui liikmesriik käitub pahauskselt takistades ELi eesmärkide saavutamist. Teiseks, kui liikmesriik ilmselgelt ja silmnähtavalt keeldub Euroopa Komisjoniga koostöö tegemisest ega anna nõutud teavet. Näide liikmesriigi käitumisest, mis mõjutab liidu ühiste eesmärkide saavutamist ebasoodsalt, on toodud järgmises peatükis kohtuasjas komisjon vs Luksemburg  ja nõutud teabe andmisest keeldumine väljendub kohtuasjas Euroopa Komisjon vs Poola Vabariik .

Lisaks liikmesriikide vertikaalsele kohustusele olla liidule lojaalne kohaldatakse EL lepingu art 4 lg 3 ka liikmesriikidevahelisele suhtlusele – sellisel juhul on tegemist horisontaalse lojaalsuskohustusega. Mõned sätted, mis puudutavad liikmesriikidevahelist koostööd, on leitavad Euroopa Liidu toimimise lepingust (ELTL). Liikmesriikide koostööd käsitlev säte ELTLis on näiteks artikkel 210, mille järgi tuleb liikmesriikidel (ka liidul) kooskõlastada oma arengukoostöö poliitikat ja konsulteerida abiprogrammide osas. Samuti tuleb liikmesriikidel omavahel kooskõlastada tervishoidu puudutavat poliitikat ja programme ELTLi art 168 lõike 2 järgi. ELTL art 351 paneb liikmesriikidele kohustuse vajaduse korral aidata üksteisel lahendada vastuolud enne ELiga liitumist sõlmitud lepingute ja ELi aluslepingute vahel. Need kolm artiklit väljendavad liikmesriikide ülesandeid, mis on välja kasvanud lojaalse koostöö kohustusest.

Mõju Euroopa Liidu institutsioonidele 
Euroopa Liidu lepingus (art 4 lg 3 lause 1) on võrreldes EÜ asutamislepinguga sätestatud, et kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega aitavad liit ja liikmesriigid täielikus vastastikuses austuses üksteist aluslepingutest tulenevate ülesannete täitmisel. Euroopa Liidu lepingu sõnastuses on seega väljendatud nii liikmesriikide kui ka liidu ja selle institutsioonide kohustust toimida lojaalselt. Ka Euroopa Kohus on nimetatud põhimõtet tõlgendades leidnud, et selle mõju on vastastikune: kogu ühendus koos oma institutsioonidega peab aitama liikmesriikidel oma kohustusi täita, mis on vajalikud ühenduse eesmärkide ellu viimiseks. Järelikult väljendub Euroopa Liidu lepingus sätestatud vastastikune iseloom selles, et lojaalse koostöö kohustus ei laiene mitte ainult liikmesriikidele, kellel lasub kohustus liidu institutsioonidega koostööd teha, vaid ka liidu institutsioonidele, kes omakorda peavad liikmesriikidega koostööd tegema.

Kuivõrd Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõikest 3 tulenev lojaalse koostöö kohustus reguleerib ühenduse institutsioonide ja liikmesriikide vahelist koostööd, võib tekkida küsimus, kas kohustus laieneb ka institutsioonide omavahelistele suhetele. Sellele annab vastuse EL lepingu artikkel 13 lõige 2, kus on selgelt väljendatud liidu institutsioonide kohustust toimida omavahelises koostöös lojaalselt. Euroopa Kohtus lahendatud vaidlused, mille poolteks on institutsioonid, on samuti näide sellest, et ka nende vahel peab olema tõhus koostöö. Seetõttu saab väita, et lojaalse koostöö kohustust kohaldatakse ka suhetele liidu institutsioonide vahel. Näiteks on seda seisukohta kinnitanud Euroopa Kohus kohtuasjas parlament vs. nõukogu öeldes, et institutsioonidevahelisele suhtlusele kohaldatakse lojaalse koostöö kohustust samamoodi, nagu seda kohaldatakse liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide vahelisele suhtlusele.

Rakendamine Euroopa Liidu kohtupraktikas 
Euroopa Liidu kohtupraktikast tulenevalt on lojaalsuskohustuse kui ELi aluspõhimõtte eesmärk ennetada ja lahendada liidus tekkivaid konflikte. Antud põhimõte aitab kaitsta liidu huve ning probleemide lahendamisel täita lünki, kus ELi ülimuslikkusel ja pädevusel puudub piisav jõud. Samuti on lojaalsuskohustus õiguse tagamise vahendiks ELi liikmesriikidele. Järgnevalt tuuakse välja näited lojaalse koostöö kohustuse rakendamisest ELi kohtupraktikas.

Euroopa Komisjon vs. Poola Vabariik (C-29/14) 
Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid 2004. aastal vastu direktiivi 2004/23/EÜ, mis reguleerib inimkudede ja -rakkude käitlemist ning lisaks sellele veel kaks direktiivi (2006/17/EÜ; 2006/86/EÜ) eelmainitud direktiivi nõuete rakendamiseks. Poola Vabariik võttis direktiivid oma õiguskorda üle 1. juuli 2005. aasta seadusega peamiselt rakkude, kudede ja elundite eemaldamise, säilitamise ja siirdamise kohta. Sama seaduse artikkel 1 lg 2 p 1 sätestas aga, et seadust ei kohaldata „sugurakkude, sugunäärmete, lootekoe ja embrüonaalse koe ning suguelundite ja nende komponentide eemaldamisele ja siirdamisele”. Nimetatud säte sai aga põhjuseks, miks pärast pikka tulemusteta kirjavahetust Euroopa Komisjon Poola Vabariigi vastu hagi esitas.

Poola Vabariik väitis, et isegi kui kõnealuste kudede ja rakkude reguleerimine jäeti ülevõtmisaktist välja, siis Poola siseriiklikus õiguskorras on olemas kehtivad seadused, mis juba reguleerivad antud meditsiinivaldkonda. Samuti eksisteeris mitu tervishoiuministri määrust, mis riigi arvates toetasid direktiividest tulenevate kohustuste ülevõtmist. Kohus aga antud väitega ei nõustunud ning leidis, et tulenevalt direktiivide olemusest – nimelt äärmiselt tehnilisest sisust – panevad need liikmesriikidele kindlad kohustused ja näevad ette ülevõtmisakti korrektse vastuvõtmise.

Lisaks sellele heitis Euroopa Kohus Poola Vabariigile ette ka lojaalse koostöö kohustuse rikkumist. Just seetõttu, et liikmesriik viitas oma ülevõtmismeetmetele esimest korda alles kostja vastuse esitamise etapis. EK nentis, et liikmesriikidel on EL lepingu artikli 4 lõikest 3 tulenevalt kohustus komisjoni tema ülesannete täitmisel aidata. Samuti peab komisjonile edastatav direktiivi ülevõtmisega seotud informatsioon (nt ajakava) olema konkreetne ja täpne, et oleks üheselt mõistetav, kuidas riik direktiivist lähtuvalt oma kohustusi täidab. Poola Vabariik aga antud kohustust korrektselt ei täitnud, kuna esitas komisjonile ülevõtmismeetmete kohta puudulikku teavet.

Käsitletud kohtuotsus on näide sellest, kuidas liikmesriik pole täitnud lojaalsuse printsiibist tulenevat kohustust abistada Euroopa Liitu oma ülesannete täitmises ning kohustust kasutada kõiki asjakohaseid meetmeid, et tagada liidu institutsioonide õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmine.

Poola Vabariik vs. Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu (C-128/17) 
Antud kohtuasjas soovis Poola Vabariik tühistada Euroopa Parlamendi ja Euroopa Liidu Nõukogu 14. detsembri 2016. aasta direktiivi (EL) 2016/2284, mis käsitleb teatavate õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamist ning teise võimalusena direktiiv tühistada osas, millega kehtestatakse riiklikud kohustused vähendada neid heitkoguseid aastaks 2030.

Poola Vabariik väitis, et Euroopa Parlament ja Euroopa Komisjon on rikkunud lojaalse koostöö, läbipaistvuse ja avatuse põhimõtteid ning kohustust põhjendada õigusakte. Seda seetõttu, et liikmesriigi arvamusel olid heitkoguste vähendamisega kaasnevate kohustustega seotud arutelud diskrimineerivad ning läbipaistmatud. Lisaks süüdistati ELi institutsioone selles, et Poola Vabariik jäeti ilma menetlusega seotud tagatistest kui võimalustest tutvuda eeldustega, mis olid kohustuste aluseks.

Euroopa Kohus leidis, et antud väited on alusetud, kuna Poola Vabariigil oli piisav võimalus tutvuda kõigi menetlusprotsessi asjakohaste aktidega ja esitada ka märkusi. EK selgitas kohtuasja, et kui liidu seadusandja on kasutanud oma kaalutlusõigust korrektselt ning esitanud kohtule ka vajalikud alusandmed, siis ei ole lojaalse koostöö põhimõttest tulenevalt võimalik liikmesriigil nõuda väidetavalt puuduvaid dokumente või andmete muutmist. Antud tõlgendus pidurdaks õigusloomeprotsessi ning häiriks institutsioonide kaalutlusõiguse rakendamist. Ehkki lojaalsuskohustus kätkeb endas vastastikuse abistamise kohustust (sealhulgas informatsiooni jagamist õigusloomeprotsessis), siis ei anna see võimalust vaidlustada otsustusprotsessi õiguspärasust vaid põhjusel, et liikmesriik pole nõus kättesaadavate andmete piisavuse, asjakohasuse või täpsusega.

Komisjon vs. Luksemburg (C-266-03) 
Euroopa Kohus on lahendanud olukorra, kus üks liikmesriik on rikkunud lojaalse koostöö kohustust seetõttu, et sõlmis kolmandate riikidega lepinguid, mille ratifitseerimise õigus tal puudus. Kaasuse asjaolude järgi oli nõukogu 7. detsembri 1992. aasta otsusega andnud komisjonile volituse, et viimane võib pidada Euroopa Majandusühenduse nimel läbirääkimisi mitmepoolse lepingu sõlmimiseks Poola ja Doonau konventsiooni osalisriikidega. Leping reguleeris reisijate ja kaupade siseveetransporti. Lisaks andis komisjon pärast 1992. aasta otsust korralduse kõikidele ühenduse liikmesriikidele, et viimased ei alustaks uute läbirääkimiste pidamist ega ratifitseeriks juba alla kirjutatud lepinguid Kesk- ja Ida-Euroopa riikidega, mis puudutavad siseveetranspordi küsimusi. Komisjoni sõnul võib selline tegevus kahjustada ühenduse nimel peetavaid läbirääkimisi mitmepoolsete lepingute sõlmimiseks.

Pärast 1992. aastal antud otsust ratifitseeris ja jõustas Luksemburgi Suurhertsogiriik kahepoolsed lepingud, mis reguleerisid lepingupooltevahelist siseveetransporti, Tšehhoslovakkia Vabariigi, Rumeenia ja Poola Vabariigi valitsustega. Probleem seisnes selles, et Luksemburg ei arutanud loetletud lepingute sõlmimist komisjoniga läbi. Taoline teguviis kahjustas ühenduse aluslepingutest tulenevate eesmärkide saavutamist. Komisjoniga koostöö tegemine oli sellises olukorras Luksemburgile kohustuslik, sest nõukogu ja komisjoni vahelise kokkuleppe järgi kohaldati läbirääkimiste kohta džentelmenliku kokkuleppe II osa punkti 3 alapunkti d, mille järgi pidas läbirääkimisi komisjon kogu liidu nimel ning liikmesriikidel oli õigus lepingu ettevalmistamisest osa võtta vaid komisjoni loal. 

Kohtujurist märkis oma ettepanekus, et kuigi Luksemburg väljendas pärast lepingute ratifitseerimist valmidust öelda Tšehhoslovakkiaga sõlmitud lepingud üles, oli siiski tegemist lojaalse koostöö kohustuse rikkumisega. Kohtujurist jõudis seisukohale, et Luksemburgi Hertsogiriik rikkus EÜ asutamislepingu artiklit 10 ehk lojaalse koostöö kohustust. Ajendatult kohtujuristi ettepanekust järeldas Euroopa Kohus Luksemburgi Suurhertsogiriigi tegevusest (läbirääkimiste pidamine, kahepoolsete lepingute ratifitseerimine) seda, et liikmesriik ei teinud komisjoniga nõutud koostööd ning rikkus seetõttu lojaalse koostöö kohustust. Kohtuasjast komisjoni ja Luksemburgi vahel saab järeldada, et lojaalse koostöö kohalduvust ei piira liikmesriigi õigus sõlmida kolmandate riikidega lepinguid. Samuti on kohtulahend näide tegevusest, millega liikmesriik takistab liidu ühiste eesmärkide saavutamist, kui ta iseseisvalt ratifitseerib sellise sisuga lepinguid, mille sõlmimiseks on antud volitus kindlale liidu institutsioonile sõlmida kogu liidu nimel lepinguid.

Rakendamine Eesti kohtupraktikas 
Euroopa Liidu liikmesriikide kohtutel on teatud kohustused, mis sõltuvad ELi õigussüsteemist. Kuivõrd Euroopa Kohus tõlgendab ELi õigust, siis liikmesriikide siseriiklikud kohtud peavad Euroopa Kohtu selgitusi järgima ja seda õigust kohaldama.

Eesti kohtupraktikas on käsitletud mitmeid küsimusi, mille raames on kohus viidanud lojaalse koostöö kohustusele. Üheks neist oli olukord, kus vaatluse all oli Eesti siseriikliku õiguse sätte võimalik vastuolu nii ELi õiguse kui ka Eesti Põhiseadusega. Sel juhul avaldas Riigi Kinnisvara AS hanketeate ehitustöö jaoks, millele vastas Aspen Grupp OÜ. Ettevõte jäeti aga hankeprotsessist välja, kuna tal esines maksuvõlg, mis oli RHS § 38 lg 1 p-st 4 tulenevalt üheks aluseks hankeprotsessist kõrvaldamiseks. Aspen Grupp OÜ leidis aga, et kõrvaldamise alus pole kooskõlas Eesti Vabariigi Põhiseaduse ega Euroopa parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiviga 2004/18/EÜ, mis reguleeris ehitustööde riigihangete teostamist.

Samas lahendis selgitas Riigikohus, et enne kui saab kontrollida õigustloova akti sätte, mis on ELi õigusega seotud, vastavust EV Põhiseadusele, tuleb esmalt analüüsida selle sätte kooskõla ELi õigusega. Selline tegutsemisviis aitab kolleegiumi hinnangul vältida olukorda, kus Riigikohus hindab liidu õigusega kooskõlas oleva Eesti siseriikliku õigusakti sätte kaudu hoopis ELi õiguse kooskõla põhiseadusega. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei ole Riigikohtul aga võimalik kontrollida liidu õiguse vastavust põhiseadusele. Sellise iseloomuga kontroll ületaks põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamise piire. Seetõttu peab taolist kontrolli teostama õigusvaidlust lahendav kohus. Kohus nentis, et kontrolli teostamine on oluline, vastasel juhul ei oleks võimalik avastada potentsiaalset vastuolu ELi õigusega, mis omakorda poleks kooskõlas lojaalse koostöö kohustusega ning kohustusega aidata kaasa ühenduse eesmärkide saavutamisele.

Lisaks on lojaalse koostöö kohustusele viidanud riigikohus olukorras, kus isiku suhtes tehakse siseriiklik otsus, mis sõltub ELi õigusaktist ning selle otsuse õiguspärasus võib olla kahtluse all. Riigikohus asus seisukohale, et siseriiklikud kohtud peavad lähtuvalt lojaalse koostöö kohustusest rakendama oma riigis kehtivaid õigusnorme nii, et pärast siseriikliku kohtuotsuse tegemist, mis on seotud ELi õigusaktiga, oleks isikul võimalik pöörduda abi saamiseks Euroopa Liidu Kohtu poole. Pöördumine Euroopa Kohtusse võimaldaks sellisel juhul taotleda isiku suhtes kohaldatud ELi õigusakti kehtetuks tunnistamist ja eelotsuse küsimist.

Viited