Costa v ENEL

Costa v ENEL on Euroopa Kohtu 1964. aasta pretsedentlik otsus, mis kinnitas tollase Euroopa Majandusühenduse (EMÜ) ja seega tänase Euroopa Liidu (EL) õiguse ülimuslikkust liikmesriikide siseriikliku õiguse suhtes. Otsuses sedastas kohus, et EL õigus on eraldi õiguskord, mis on midagi enamat kui tavaline rahvusvaheline õigus ning sellest tulenevatele vahetult kohaldatavatele individuaalsetele õigustele saavad isikud toetuda hoolimata siseriiklikest seadustest.

Asjaolud 
Flaminio Costa oli 1960-ndate algul osanik Itaalia elektrifirmas Edison Volta. Seoses Itaalia elektrituru ulatusliku natsionaliseerimisega pidi ka Edison Volta saama osaks loodavast riiklikust elektrifirmast Enel. Costa oli riigistamisele vastu. Kuna ta oli enne natsionaliseerimist olnud ka Edison Volta klient, otsustas Costa Enelile elektriarveid mitte tasuda, seda 1925 liiri ulatuses (2018 aasta vääringus umbes 22 eurot). Costa väitis, et ta on endiselt Edison Volta klient ja Enelile arveid tasuma ei pea.

Costa esitas Milano väikeste nõuete kohtusse (Giudice Conciliatore) hagi, et tuvastada, kes on tegelik võlausaldaja talle esitatud elektriarve puhul: kas Edison Volta või vastloodud Enel. Costa leidis, et natsionaliseerimine on vastuolus Rooma lepinguga ja seetõttu palus kohtul esitada eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule. Lisaks soovis ta asja edastamist Itaalia konstitutsioonikohtule riigistamise põhiseaduspärasuse arutamiseks. Costa esindaja oli Gian Galeazzo Stendardi, kes võitlemaks elektrituru natsionaliseerimise vastu otsis Costa spetsiaalselt välja. Costa sobis selle hagi jaoks hästi, sest ta oli üheaegselt nii riigistatava firma osanik kui ka klient. Stendardi juhendas Costat elektriarve maksmisest hoiduma ja sisuliselt konstrueeris hagi aluseks olnud asjaolud.

Stendardi argumenteeris, et elektrituru riigistamine oli vastuolus Itaalia konstitutsiooni mitme artikliga, sealhulgas artikliga 11. Seda seetõttu, et selline meede oli vastuolus mitmete Rooma lepingu sätetega ja rikkus seega Itaalia endale võetud rahvusvahelisi kohustusi, sest nimetatud lepinguga oligi asutatud Euroopa Majandusühendus. Vastuolu küsimuse tõstatas Stendardi seoses Rooma lepingu turukonkurentsi reguleerivate artiklitega 93, 102, 53 ja artikli 37 lõikega 2.

Kohtujuristi seisukoht 
Enne kohtuotsust esitas oma ettepaneku kohtujurist Lagrange. Kohtujurist leidis, et Euroopa Kohus peaks esmalt lükkama tagasi Itaalia valitsuse esitatud väite kaebuse „täieliku vastuvõetamatuse“ osas ning seda mitmel põhjusel.

Itaalia valitsus leidis, et Euroopa Kohtu sekkumine ei ole kohane, sest Milano kohtu esitatud küsimustele vastamine õiguse tõlgendamise kohta on „täiesti vastuvõetamatu“. Need ei olevat siseriikliku kohtuasja õigusliku küsimuse lahendamiseks vältimatult vajalikud. Itaalia arvas veelgi, et artiklite 169 ja 171 protseduurid on ainsad, millega saab õiguslikku vastuolu vaidlustada. Kohtujurist leidis seevastu, et kuigi artiklitele 169 ja 171 üksikisikud tugineda ei saa, siis tulenevalt Euroopa Kohtu otsustest peavad riiklikud kohtud isikute vahetult kohaldatavaid õiguseid sellegipoolest kaitsma. Samuti, et tegelik probleem seisneb õigusnormide hierarhias, kui koos eksisteerivad kaks vastandlikku normi, millest üks tuleneb asutamislepingust (või ühenduse institutsioonidest) ning teine riigi seadusandlusest (või institutsioonidest), mitte kaebuse formaalses lubatavuses.

EMÜ õigus kujutab endast eraldiseisvat õiguskorda, mille kasuks on liikmesriigid loovutanud oma õigused konkreetsetes valdkondades ühenduse institutsioonidele otsustamiseks. Nendes valdkondades on kohtu- ja õigusloomepädevus siseriiklikult süsteemilt ühendusele üle läinud. Samuti on ühenduse asutamislepingus ja õiguses artikleid, mis tekitavad üksikisikutele iseeneslikult õigusi, mida riigisisesed kohtud kaitsma peavad. Neid vahetu õigusmõjuga artikleid eristas kohtujurist ühenduse siseriiklikult ülevõetavast õigusest. Kui ühenduse õigust rikub riiklik ametiasutus, peab sätestatud sanktsioon olema kättesaadav mitte ainult teistele liikmesriikidele, vaid ka üksikisikutele, kui viimased saavad asutamislepingust või ühenduse määrustest individuaalseid õiguseid.

Ühenduse õiguse ülimuslikkus 
Kohtujurist leidis, et kaasuse probleemkoht seisnes üldistatult olukorras, kus hilisem riigisisene seadus jõustub pärast asutamislepingut ja on vastuolus selle sättega oludes, kui mõlemad on riigisisesesse õigusesse jõudnud hariliku parlamendiaktiga. Sellisel juhul jääks näiliselt peale reegel, et hilisem seadus tühistab varasema, nii et riik saab muidu ühist õigust enda jaoks muuta.

Itaalia konstitutsioonikohus oli oma otsuses viidanud vaidlusaluse seaduse ja ratifitseerimisseaduse vastuolule. Tegelikult oli küsimus seotud seaduse ja asutamislepingu enda vastuoluga, mis pelgalt ratifitseeriti tavalise seadusega. Siinkohal leidiski kohtujurist, et sellisel vahetegemisel on katastroofilised tagajärjed. See seab ohtu asutamislepinguga loodud institutsioonide süsteemi toimimise ja sellest tulenevalt ka ühisturu tuleviku, sest õõnestab ühenduse õiguse olemust ja autoriteeti. Kui siseriiklikud seadused olekski vastuolus asutamislepinguga ning kaaluksid selle üle, ilma et ühelgi kohtul oleks õigust nende kohaldamist peatada ning et ainult parlament saaks neid kehtetuks tunnistada või muuta, tekiks kahe õiguskorra vahele lahendamatu konflikti, mis õõnestaks EMÜ asutamislepingu põhialuseid. Sellisel juhul ei saaks asutamislepingut kohaldada mitte ainult asjaomases riigis, vaid ahelreaktsioonina ka mõnes teises ühenduse riigis. Kindlasti oleks see nii nendes liikmesriikides, kus rahvusvaheliste lepingute ülimuslikkust tunnistatakse ainult vastastikkuse tingimusel ehk juhul, kui ka teised lepinguosalised lepingut järgivad. Seega ei kaugeneks Itaalia argumentatsiooni tunnustamisel EMÜ-st üksnes Itaalia, vaid on oht, et sunniviisiliselt taganevad ka teised riigid, mille tulemusel kaotaks ühendus oma mõtte.

Eeltoodust tulenevalt asus kohtujurist seisukohale, et asi tuleb sisuliselt lahendada ning Euroopa Kohus peaks Itaalia esitatud „täieliku vastuvõetamatuse“ väite tagasi lükkama.

Oma arvamuses pidas kohtujurist seega vajalikuks selgitada, kuidas EMÜ asutamislepingu artikleid 102, 93, 53 ja 37 tõlgendada. Ta leidis, et artiklist 102 tulenevate kohustuste rikkumisi saab menetleda üksnes artiklites 169 ja 171 sätestatud korras. See tähendab, et artiklist 102 ei tulene üksikisikule õigusi, mida kohtud kaitsma peavad. Sama tõlgendus peaks kehtima ka artikli 93 suhtes. Erinevalt eelmistest on artiklid 53 ja 37 lõige 2 sellised, mis loovad üksikisikutele individuaalseid konkurentsialaseid õigusi, mida siseriiklikud kohtud kaitsma peavad.

Kohtulahend 
Costa v ENEL olulisus Euroopa Liidu õiguses tuleneb Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu eelotsuse küsimist käsitleva artikli 177 kohaldamisest. Itaalia siseriiklik kohus pöördus Euroopa Kohtu poole palvega kohaldada EMÜ nimetatud artiklit, et seeläbi tõlgendada konkurentsi käsitlevaid artikleid 102, 93, 53 ning 37. Euroopa kohus leidis, et kuigi nad ei tohi artikli 177 alusel hinnata konkreetse siseriikliku õigusakti kooskõla ühenduse õigusega, siis on neil õigus ka puudulikult sõnastatud küsimuste alusel tõlgendada neis mainitud lepinguartikleid.

Euroopa Kohus kirjeldab oma lahendis, et Euroopa Majandusühenduse asutamisleping lõi erinevalt teistest rahvusvahelistest lepingutest enda õiguskorra, mis muutus jõustumisel EMÜ liikmesriikide õigussüsteemide lahutamatuks osaks ning mida liikmesriigi kohtud on kohustatud kohaldama. Liikmesriigid on ise oma suveräänsust teatud valdkondades piiranud. Nad on moodustanud reaalse pädevusega piiramatu kestusega ühenduse ning loonud sellega õiguse, mida kohaldatakse nii liikmesriikide kui ka nende kodanike suhtes. Võttes arvesse asutamislepinguid ning asjaolu, et ühenduse sätted on liikmesriikide õigusesse sisse põimitud, saab järeldada, et liikmesriigid ei või oma hilisemat ühepoolset meedet vastastikuselt vastuvõetud õiguskorra suhtes ülimuslikuks pidada. Sellised riigipõhised erinevused kahjustaksid EMÜ ühiste eesmärkide saavutamist ning rikuksid diskrimineerimise keeldu. Riikide pädevus ühepoolselt tegutseda on EMÜ erisätetega reguleerinud ning erandite tegemiseks peab liikmesriik läbima loamenetluse. Kui liikmesriigid saaksid siseriikliku õigusega EMÜ õigust üle kirjutada, kaotaksid eeltoodud menetlused ning EMÜ õiguse ülimuslikkust kinnitavad sätted oma mõtte. Liikmesriikide kohtud on seega kohustatud kohaldama ühenduse õigust ja küsima Euroopa Kohtult vajadusel eelotsust ning riigid ei saa siseriiklikke õigusnormidega ühenduse õigusest mööda minna.

Kohus tõlgendas samuti EMÜ asutamislepingu artikleid 102, 93, 53 ning 37. Euroopa Kohus leidis, et EMÜ asutamislepingu artikkel 102 allutab liikmesriigi ühendusesiseste ebakõlade tekkimise vältimiseks komisjoni nõuandemenetlusele, kui õigusnormi vastuvõtmine võib kahjustada konkurentsi. Artikkel kujutab endast kohustust liikmesriikidele, mitte kaitset üksikisikutele, nii et viimased sellele toetuda ei saa. Sarnaselt leidis kohus artikli 93 tõlgendamise osas, et see ei taga üksikisikute õigusi, vaid kohustab komisjoni koostöös liikmesriikidega kontrollima riigiabisüsteeme. Euroopa Kohtu sõnul tuleneb artiklist 53 üksikisiku asutamisõigus teise liikmesriigi territooriumil samadel tingimustel, mis kehtivad selle riigi kodanikele. Kohtuotsusest nähtub, et artikkel 37, mis keelab kaubandusliku iseloomuga riigimonopolide loomist juhul, kui need diskrimineerivad eri liikmesriikide kodanike vahel, võib samuti omada õigusmõju liikmesriigi ja üksikisiku vahelistes õigussuhetes. Sellise lahendiga ei leidnud Euroopa Kohus Eneli statuudist vastuolu Euroopa Liidu õigusega.

Tähtsus 
Costa v ENEL ei loonud pretsedenti Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkusele, kuid jõustas ja kinnitas seda olulisel määral. Tänapäevases käsitluses on antud sellele lahendile siiski sisuliselt pretsedendi jõud ja see on Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse peamine allikas.

Costa v ENEL rõhutas eelkõige EL õiguse ülimuslikkust siseriiklikul tasandil, vastukaaluks senisele kasutusele riikidevahelises suhtluses. Seega pidid EL õigust hakkama jõustama ka riigisisesed kohtud ning tänu eelotsustusmenetlusele on Euroopa Kohtul võimalus siseriiklikus protsessis osaleda ja liidu õiguse rikkumisi ennetada. Juba enne 1964. aastat pooldasid mitmed Euroopa Kohtu liikmed ideed EL õiguse ülimuslikkusest siseriikliku õiguse suhtes. Seega ei saa väita, et ilma Costa v ENEL lahendita poleks Euroopa Liidu õigus ülimuslikuks saanud. Aga siis oleks see arvatavasti juhtunud hiljem ja ülimuslikkuse põhimõttel ei pruukinuks olla sama kvaliteeti.

Selle lahendiga andis Euroopa Kohus üsna varakult siseriiklikele kohtutele selge mandaadi jätta kohaldamata siseriiklik õigus, mis võiks olla vastuolus EL õigusega. Läbi selle mandaadi, ja ka rohkelt kasutatava võimaluse küsida õiguse kohaldamisel Euroopa Kohtust eelotsustust, kiirenes oluliselt Euroopa Liidu integratsiooniprotsess.

Mõju 
Pärast Costa v ENEL pretsedenti oli Euroopa Majandusühenduse liikmesriikidel vajalik kohendada siseriiklikku seadusandlust. Madalmaad ja Luksemburg olid juba 1957. aastal vastu võtnud õigusaktid, mis tunnustasid EMÜ õiguse riiklike õigusaktide suhtes ülimuslikuks, mistõttu ei tekkinud neil vajadust seadusi muuta. Teistel riikidel tol momendil Costa v ENEL-is kinnitatud printsiipi siseriiklikusse õigusesse rakendatud ei olnud ning riigid valisid õiguse muutmiseks erinevaid viise.

Belgia 
Esimesena pärast kohtuotsust muudeti õiguskorda Belgias. Eelnevalt ei olnud üheselt määratletud, milline roll on rahvusvahelisel õigusel Belgia siseriiklikus õiguses, kuid 1971. aasta kohtuotsusega kaasuses Franco-Suisse Le Ski, võttis Belgia Ülemkohus omaks arusaama, et rahvusvaheline õigus ning EMÜ õigus kaaluvad siseriikliku õiguse üle.

Prantsusmaa 
Euroopa Kohtu otsuse langetamise ajaks kehtis Prantsusmaal juba põhiseaduse artikkel 55, mis tunnustas rahvusvaheliste lepingute ja kokkulepete ülimuslikkust siseriikliku õiguse ees. Samas ei olnud kohtud varmad oma otsustes olemasolevat pretsedenti rakendama aastani 1975, mil kassatsioonikohus võttis omaks EMÜ õiguse ülimuslikkuse põhimõtte. Võimaliku tõuke selleks, et Prantsusmaa oma õigust muudaks, andis asjaolu, et naaberriigid olid sama juba teinud.

Itaalia ja Saksamaa 
Itaalial ja Saksamaal läks liikmesriikidest enim aega, et muudatused sisse viia. Itaalia, mille siseriiklikud otsused üldse Costa v ENEL kaasuseni viisid, ei olnud kohtuotsusega rahul. Leiti, et Itaalial ei ole võimalik kohtuotsuse tõttu vajalikke muudatusi siseriiklikus õiguses ellu viia. Seda seepärast, et riigi seadusandlus toetas konstitutsiooni ülimuslikkust ning ei võimaldanud erisusi. Sama argumentatsiooni kasutas ka Saksamaa, kelle õigus ei näinud ette sellises mahus suveräänsuse loovutamist rahvusvaheliste lepingute järgimiseks. Muuhulgas tekitas Saksamaale taoline lähenemine küsitavusi seoses inimõigustega. Polnud selge, kas Saksamaa põhiseaduses tagatud inimõigused oleksid kaitstud, kui EMÜ õigus neid ei tunnustaks.

Lahenduste leidmiseks konsulteeriti muuhulgas Euroopa Kohtu endaga. Kohus leidis, et Euroopa Majandusühenduse aluseks oleva Rooma lepingu sõlmimisega muudeti kehtivat õiguskorda, mis loovutas osa riiklikust suveräänsusest uuele õiguskorrale. See saab töötada vaid juhul, kui on siseriiklikust õigusest kõrgem. Kohus pakkus välja, et riigid võiksid muudatused ellu viia selliselt, et siseriiklik õigus eristaks selgelt rahvusvahelisi lepinguid ja ühenduse õigust. See võimaldaks kohtutel rahvusvahelise õiguse ülimuslikkuse küsimusse loomingulisemalt suhtuda ja sekkuks kehtivasse põhiseadusesse vähem.

Saksamaa võttis kohtuasjas Solange II teistsuguse seisukoha. Konstitutsioonikohus ei eitanud EMÜ õiguse ülimuslikkust, kuid leidis, et kui asi puudutab inimõigusi ja nende tagamist, siis peab selle üle otsustama Saksamaa konstitutsioonikohus, analüüsides nii EMÜ-s kui ka siseriiklikult põhiseadusega tagatud inimõigusi. Üks olulisem kaasus, kus taolist olukorda on rakendatud, pärineb aastast 2011, mil konstitutsioonikohus analüüsis töövaidluses tekkinud võimalikku õiguspärase ootuse põhimõtte riivet. Kohus analüüsis vaidluse asjaolusid siseriikliku mudeli järgi, kuid jõudis sama järelduseni, milleni oleks jõutud juhul, kui kaebuse lahendamisel oleks lähtutud Euroopa kohtu meetodist. Antud kohtutotsus näitab, kuidas üritatakse vähendada võimalikke konflikte EL-i õiguse ja siseriikliku õiguse vahel.

Itaalia konstitutsioonikohus nõustus 20 aastat pärast kohtuotsust EMÜ õiguse ülimuslikkuse printsiibiga, viidates Itaalia konstitutsiooni artiklile 11, mis lubab suveräänsust piirata.

Liitunud riigid 
Kui asutajariigid rakendasid EMÜ õigust siseriiklikusse õigusesse erineva tempo ja protseduurikaga, siis liitujate riikidega oli olukord lihtsam. Need 22 riiki, kes ühendusse astusid, olid juba liitumisel teadlikud, et selline otsus õiguse ülimuslikkusest on olemas. Seetõttu oli riikidel valik, kas vabatahtlikult sellise korraga nõustuda ja ühendusega liituda või mitte. Kuigi antud printsiip ei sisaldunud otseselt üheski sõlmitud lepingus, siis leiti, et sellel on oluline roll acquis communautaire (EMÜ õigustik) reaalses rakendamises.

Kui 19 riigi seadusandluses viidi korrektuurid sisse probleemideta, siis kolmes riigis vastuvõetud muudatused olid sisult sellised, mis võimaldasid tõlgendada nii ühenduse õiguse kui ka siseriikliku õiguse kasuks. Taanis ja Rootsis võeti vastu seadused, mis sisaldasid sedastust, et Euroopa Liidu õigusele kehtib siseriikliku õiguse mõju. See on tekitanud küsimusi ning on teinud kohtulahendites EL õiguse kohaldamise keeruliseks. Probleemne olukord valitses ka Ühendkuningriigis. Parlamendi vastuvõetud parlamendi suveräänsuse doktriin tekitas arutelu, kas neil on õiguspäraselt võimalik vastu võtta õigusakte, mis tühistaksid EL õiguse mõju ning korraldaksid ümber suhted EL-i ja siseriikliku õiguse vahel. Ühendkuningriigi lahkumine Euroopa Liidust aga tühistas vajaduse antud küsimuses selgusele jõuda.

Rakendus Eesti kohtupraktikas ja õiguses 
Riigikohus on korduvalt osundanud Costa v ENEL kohtulahendile rõhutamaks Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkust Eesti õiguse suhtes. EL õiguse ülimuslikkuse põhimõte on tuletatav põhiseaduse täiendamise seaduse paragrahvist 2, milles seisab: "Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi". Euroopa Liidu õigus on siseriikliku õiguse suhtes ülimuslik niivõrd, kuivõrd liikmesriigid on vastavad pädevused Euroopa Liidule delegeerinud. Teisisõnu, kus Euroopa Liidu õigusele regulatiivne võim on antud, seal on see ka ülimuslik siseriikliku õiguse suhtes. Riigikohus on lisaks selgitanud, et Euroopa Kohtu praktika järgi tähendab Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkus kohaldamise ülimuslikkust. See tähendab et kui Euroopa Liidu õigus ja siseriiklik õigus on üksteisega vastuolus, ei muutu Eesti õigus kehtetuks, vaid sel juhul lihtsalt kohaldatakse Euroopa Liidu õigust. See tähendab ühtlasi, et ka põhiseaduse suhtes on Euroopa Liidu õigus ülimuslik ning vastuolu korral põhiseadust ei kohaldata.

Riigikohus on mitmel korral Costa v ENEL kohtulahendile viidates tuvastanud Eesti õiguse vastuolu Euroopa Liidu õigusega põllumajandustoetuste puhul. Ühel juhul vähendas Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) taotletud keskkonnasõbraliku majandamise toetust 15% võrra, sest taotleja oli hooletusest rikkunud toetuse saamiseks vajalikke nõudeid. Otsus oli kooskõlas tollase põllumajandusministri määrusega, see tähendab Eesti siseriikliku õigusaktiga. Toetuse vähendamise ulatus läks aga vastuollu Euroopa Liidu Nõukogu määrusega, mille kohaselt on sarnase toetuse vähendamise ulatus hooletu rikkumise korral kuni 5%. Riigikohus viitas oma otsuses, et Euroopa Liidu õigus on Eesti õiguse suhtes ülimuslik. Kuna põllumajandusministri määruses sisalduv toetuse vähendamise ulatus oli vastuolus Euroopa Liidu Nõukogu määrusega, kohaldati antud asjas nõukogu määrust ning PRIA-l tuli toetuse vähendamise ulatust uuesti menetleda.

Samuti jättis Riigikohus teises lahendis kohaldamata põllumajandusministri määruse osas, milles see kohustas PRIA-t vähendama pindalatoetust terve põllu osas, kuigi põllust oli niitmata vaid 10%. Toetuse saamiseks oli vajalik terve ala niitmine. Kohtu otsus tugines sellele, et taotleja toetusest ilmajätmine terve põllu osas, kuigi 90% sellest oli nõuetekohaselt niidetud, ei ole proportsionaalne maaelu säästva arengu eesmärgi saavutamiseks. Kuna proportsionaalsus on Euroopa Liidu õiguse tunnustatud põhimõte ning Euroopa Liidu õigus on Eesti õiguse suhtes ülimuslik, kohaldas Riigikohus Euroopa Liidu õigust ning tühistas PRIA otsuse.

Lisaks põllumajandusele on Riigikohus viidanud Costa v ENEL lahendile põhjendamaks, miks Riigikohtul ei ole pädevust otsustada, kas Euroopa Liidu õigus on kooskõlas põhiseadusega. Pädevus puudub seetõttu, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei mõjuta Euroopa Liidu õigusega seotud meetme kehtivust võimalik vastuolu põhiseadusega, mistõttu ei saa Riigikohus seda ka kontrollida. Samuti on Riigikohus nentinud Costa v ENEL lahendile toetudes nõukogu määruse ülimuslikkust olukorras, kus Eesti üleliigsete laovarude tasude regulatsioon ei võtnud Riigikohtu meelest kohaselt arvesse laovarude tekkimise asjaolusid. Kuna nõukogu määrus sellise kriteeriumi ülemääraste varude määratlemisel oli seadnud ja üleliigse laovaru tasu seadus oli sellega vastuolus, jäeti seaduse vastav säte kohtuasjas kohaldamata.

Viited

Välislingid 
EK 6–64, Flaminio Costa v E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:51, kohtujurist M. Lagrange'i ettepanek.
EKo 6–64, Flaminio Costa v E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66, 15.7.1964 kohtulahend.

Euroopa Liidu Kohtu kaasused