Lähimuse põhimõte

Lähimuse ehk subsidiaarsuse põhimõte on üks Euroopa Liidu õiguse keskseid põhimõtteid, mille kohaselt on kohustuslik teha Euroopa Liidu sisesed otsused võimalikult madalal tasandil. Sellega tagatakse otsuste tegemine Euroopa Liidu liikmesriikide kodanikele võimalikult lähedal. Euroopa Liit saab teha otsuseid vaid olukordades, kus tal on ainupädevus või on otsuste tegemine vajalik niivõrd kõrgel tasandil. Vajalikkus viitab eelkõige eesmärkide efektiivsemale saavutamisele ja selle määratlemiseks on kasutusel võrdleva tõhususe test (test of comparative efficiency).

Subsidiaarsuse põhimõte tuleneb Lissaboni lepingu artiklist 3b ja on seega osa esmasest õigusest. Sellest tulenevalt on Euroopa Liidu teisene õigus (direktiivid, määrused, otsused, arvamused ja soovitused) kehtetu vastuolu korral subsidiaarsuse põhimõttega. Samuti peab siseriiklik õigus olema kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, see tähendab ka subsidiaarsuse põhimõttega. Kui liikmesriigid leiavad, et institutsiooni tegevus on vastuolus subsidiaarsuse põhimõttega, on neil õigus esitada põhjendatud arvamus Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni presidendile ning Euroopa Liidu Nõukogu eesistujale.

Subsidiaarsuse põhimõtte ajaloost

Maastrichti leping (hiljem ka Euroopa Liidu leping) 
Subsidiaarsuse põhimõtte printsiip kinnitati allkirjadega esimest korda Maastrichti lepingu artiklis 3b 1992. aastal. Põhimõte oli (küll mitte selle nime all) juba 1987. aastal ühtse Euroopa aktiga kasutusele võetud keskkonna valdkonnas. Varem ei omanud subsidiaarsuse põhimõte õiguslikult siduvat jõudu. Sellega on nõustutud ka Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohus lahendis T-29/92 (SPO and OTHERS v COMMISSION), et subsidiaarsuse põhimõte jõustus üldise õiguspõhimõttena Maastrichti lepinguga ning ei oma enne seda tagasiulatuvat jõudu.

Amsterdami leping
Järgnevalt täiendati subsidiaarsuse põhimõtet Amsterdami lepinguga 1997. aastal. Lepingusse lisati subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldamist käsitlev protokoll, mis andis juhised subsidiaarsuse kontrolli tegemiseks. Protokolli kohaselt võetakse subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamisel arvesse kohaldamiskriteeriumide täpsemat määratlemist ja samuti nende täpset järgimist ning järjekindla rakendamise tagamist kõikides Euroopa Liidu institutsioonides. Protokoll selgitab veel, et subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamisel tuleb arvesse võtta lepingus seatud eesmärke. See võimaldab kasutusele võetud institutsiooni meedet tema volituste piires vajaduse korral laiendada ning piirata või lõpetada, kui selle kasutamine ei ole enam õigustatud.

Lissaboni leping
Lissaboni leping allkirjastati 13. detsembril 2007. Sellega tunnistati kehtetuks varasem Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 5 ja asendati see artikliga 3b. Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldamise protokoll jäi alles, kuid selles on täiendati subsidiaarsuse põhimõtte vastavuse kontrolli võrreldes Amsterdami lepinguga. Eesmärgiks seati ka Euroopa Parlamendi koostöö edendamine liikmesriikide parlamentidega. Sealhulgas võeti kasutusele varajase hoiatamise süsteem, mida on pikemalt käsitletud liikmesriikide kontrolli alapeatüki all.

Subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamisala 
Euroopa Liidule on õigusaktide vastuvõtmiseks aluslepingutega antud pädevus (pädevuse andmise põhimõte), mis tuleneb Maastrichti lepingu (ka Euroopa Liidu leping) artikli 5 lõikest 1. See tähendab, et Euroopa Liit saab tegutseda ainult nendes valdkondades, kus liikmesriigid on Euroopa Liidule andnud õiguse tegutseda, et täita talle ettenähtud eesmärke. Pädevuse ulatust täpsustatakse Euroopa Liidu toimimise lepingus ning see jaguneb kolmeks põhiliigiks:
 ainupädevus
 jagatud pädevus 
 toetav pädevus

Subsidiaarsuse põhimõtet kohaldatakse nendes küsimustes, kus Euroopa Liidul ja liikmesriikidel on jagatud pädevus.

Ainupädevus 
Ainupädevus tuleneb Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklist 3 ning tähendab, et ainult Euroopa Liidul on nendes valdkondades pädevus teostada õigusloomet ning vastu võtta õigusakte. Liikmesriigid võivad nendes küsimustes ise ainult siis tegutseda, kui Euroopa Liit neid seda tegema volitab. Näiteks tolliliit on üks selliseid valdkondi, kus ainult Euroopa Liit võib õigusakte vastu võtta.

Jagatud pädevus 
Jagatud pädevuse mõiste on sätestatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 4 ning tähendab, et nii Euroopa Liit kui ka liikmesriigid on pädevad õigusloomet tegema ning õigusakte vastu võtma. Liikmesriigid teostavad oma pädevust ainult selles ulatuses, milles Euroopa Liit seda ei tee või on otsustanud mitte teha. Praktikas tähendab see, et näiteks tarbijakaitsevaldkonnas on Euroopa Komisjon kehtestanud eeskirju, mida liikmesriigid kindlasti peavad järgima. Samas on liikmesriikidel siiski õigus selles valdkonnas ka ise regulatsioone vastu võtta küsimustes, kus Euroopa Liit ei ole seda teinud.

Toetav pädevus 
Toetava pädevuse mõiste tuleneb Euroopa Liidu toimise lepingu artiklist 4 ja selle kohaselt on Euroopa Liit pädev meetmeid ainult siis kasutama, kui see võimaldab liikmesriikide kasutusele võetud meetmeid toetada, koordineerida või täiendada. Näiteks turismiküsimustes võivad õigusakte vastu võtta liikmesiigid, aga Euroopa Liit võib seda valdkonda samuti täiendavalt reguleerida, kui see hõlbustab turisminduse kasvu.

Eripädevus 
Lisaks eelnimetatud kolmele pädevuse põhiliigile on Euroopa Liidul erandjuhtudel ka eripädevus. Selle kohaselt võib Euroopa Liit võtta kasutusele meetmeid tagamaks, et liikmesriigid koordineerivad Euroopa Liidu tasemel oma majandus-, sotsiaal- ja tööhõivepoliitikat.

Võrdleva tõhususe test ehk subsidiaarsuse test 
Võrdleva tõhususe test (ka subsidiaarsuse test) määrab, kas tegevuses on kinni peetud subsidiaarsuse põhimõttest. Selleks analüüsitakse, kas eesmärgi saavutamine on paremini saavutatav liikmesriigi või Euroopa Liidu tasandil.   Seejuures on oluline, et argumente mõlema tasandi poolt ja vastu võetaks arvesse võrdselt. 

Võrdleva tõhususe test koosneb negatiivsest ja positiivsest osast. Testi negatiivse osa kohaselt on Euroopa Liidu institutsioonidel õigus võtta meetmeid vaid ulatuses ja olukorras, kus liikmesriigid ei ole võimelised piisavalt saavutama kavandatava meetme eesmärke. Positiivse osa kohaselt on Euroopa Liidu institutsioonidel õigus võtta meetmeid vaid ulatuses ja olukorras, kus kavandatud meetme ulatuse või toime tõttu saab neid eesmärke paremini saavutada Euroopa Liidu tasandil võrreldes liikmesriigi tasandiga.

Eelnevast nähtub, et võrdleva tõhususe test analüüsib üht küsimust kahest eri vaatepunktist: liikmesriigi ja Euroopa Liidu tasandi sobivusest. Seega saab vastuse, kas korrektne on meetme rakendamine liikmesriigi või Euroopa Liidu tasandil.

Võrdleva tõhususe testile on muuhulgas viidanud kohtujurist J. Kokott analüüsides, kas Euroopa Liidu seadusandja oli õigustatud keelustama mentoolisigarettide müüki Euroopa Liidu siseturul. Kohtujuristi arvamust küsivad Euroopa Kohtu kohtunikud, kui nad peavad seda vajalikuks.

Kohtujurist J. Kokott analüüsis testi negatiivses osas liikmesriigi tehnilist ja finantsilist võimekust; riigi, piirkonna ja kohaliku elu eripärasid ning küsimuse piiriülest iseloomu. Seejuures leidis kohtujurist J. Kokott, et testi negatiivne osa on täidetud, kui liikmesriik ei ole tehniliselt ja/või finantsiliselt võimeline tegelema kõnealuse küsimusega ning kui küsimusel on piiriülene iseloom. Samuti on kohtujurist J. Kokott seisukohal, et piirkondlikud ja riigisisesed eripärad viitavad tegutsemisele liikmesriigi tasandil ja seega negatiivse osa mittetäitmisele. Kohtujurist leidis, et tubakatoodete müügil on tugev piiriülene mõju, sest selle eitamisel tekiks olukord, kus tubakatoodete müügile kehtivad erinevad tingimused erinevates liikmesriikides, mis takistab kaupade vaba liikumist. Lisaks kaitstakse sellega inimeste tervist.

Testi positiivses osas analüüsis kohtujurist J. Kokott, kas tubakatoodete müügi reguleerimine Euroopa Liidu tasandil annaks sellele lisaväärtuse võrreldes reguleerimisega liikmesriigi tasandil. Kohtujurist on arvamusel, et küsimuse piiriülene mõju viitab positiivse osa täitmisele, mistõttu on mentoolisigarettide müügi reguleerimiseks sobilik Euroopa Liidu tasand. Euroopa Kohus ei viita sama asja otsuses võrdleva tõhususe testile, kuid tugineb oma põhjendustes muuhulgas ka kohtujuristi arvamusele ning nõustub küsimuse piiriülese iseloomuga.

Kohtulik kontroll 
Eesti on subsidiaarsuse põhimõttele vastavuse kontrolli teinud vähesel määral. Osaletud on vaid prooviprojektide tasandil ja COSAC-i nõudel. Iseseisvalt pole initsiatiivi üles näidatud. Seetõttu võib pidada Eesti praktikat Euroopa Liidu eelnõude subsidiaarsuse põhimõttele vastavusele analüüsimises suhteliselt väikeseks.

Subsidiaarsuse põhimõttest kinnipidamist võidakse kontrollida ka tagantjärele (pärast õigusakti vastuvõtmist) Euroopa Kohtu menetluse raames, nagu on ette nähtud ka protokollis. Euroopa Liidu institutsioonidel on selle põhimõtte kohaldamisel lai kaalutlusõigus, kuigi Euroopa Kohus leidis oma otsuses kohtuasjas C-84/94, et vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 296 kehtib subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamise suhtes põhjendamiskohustus. Nimetatud nõue on täidetud juhul, kui põhjendusi tervikuna lugedes on selge, et kõnealusest põhimõttest on kinni peetud. Oma uuemas otsuses (kohtuasi C-547/14, Philipp Morris, punkt 218) kinnitas kohus, et kohustuslik on kontrollida, "kas liidu seadusandja võis üksikasjalike andmete alusel järeldada, et seatud eesmärki saab paremini saavutada liidu tasandil võetava meetmega". Mis puudutab menetluslikke tagatisi, eriti kohustust esitada põhjendused subsidiaarsuse põhimõtte seisukohast, siis kohus tuletas meelde, et seda kohustust tuleb "hinnata mitte üksnes vaidlustatud akti sõnastusest lähtudes, vaid võttes arvesse ka selle konteksti ja konkreetse juhtumi asjaolusid" (punkt 225).

Liikmesriigid võivad esitada oma õigussüsteemi kohaselt oma riigi parlamendi või selle koja nimel kohtule õigusakti tühistamise hagi subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise põhjendusel. Sama võib teha ka Euroopa Regioonide Komitee õigusaktide puhul, kui Euroopa Liidu toimimise lepinguga on ette nähtud temaga konsulteerimine.

Kui subsidiaarsuse põhimõtet on rikutud, on Euroopa Regioonide Komiteel ja Euroopa Liidu riikidel õigus saata vastuvõetud õigusakt otse Euroopa Kohtule ülevaatamiseks.

Liikmesriikide kontroll 
Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõike 3 teise lõigu ja artikli 12 punkti b kohaselt tagavad liikmesriikide parlamendid, et subsidiaarsuse põhimõttest peetakse kinni vastavalt protokollis nr 2 sätestatud korrale. Kui mõne liikmesriigi parlament on arvamusel, et Euroopa Liidu õigusakti eelnõu ei vasta subsidiaarsuse põhimõttele, võib ta kaheksa nädala jooksul alates eelnõu edastamise kuupäevast saata Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni presidendile ning Euroopa Nõukogu eesistujale selle kohta põhjendatud arvamuse.

Kollase kaardi menetlus 
Kui põhjendatud arvamuse on esitanud vähemalt üks kolmandik liikmesriikide parlamentidest, siis tuleb eelnõu uuesti läbi vaadata. Komisjonil on õigus otsustada, kas jääda oma ettepaneku juurde, seda muuta või see tagasi võtta. Kõikidel juhtudel peab komisjon oma otsust põhjendama.

Õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimusi käsitlevate õigusaktide eelnõude puhul on piirmäär madalam ning vajalik on vähemalt üks neljandik liikmesriikide häältest.

Seni on kollase kaardi menetlus algatatud kolm korda. Esimesel korral, 2012. aastal, seoses ettepanekuga võtta vastu määrus kollektiivse tegutsemise õiguse kohta, leidis komisjon, et subsidiaarsuse põhimõtet ei ole rikutud, kuid võttis siiski ettepaneku tagasi, sest võttes arvesse esitatud arvamusi, leidis komisjon, et ettepanek ei leia tõenäoliselt selle vastuvõtmiseks vajalikku poliitilist toetust. 2013. aastal kasutati kollast kaarti seoses ettepanekuga võtta vastu määrus Euroopa Prokuratuuri loomise kohta ning 2016. aastal seoses ettepanekuga töötajate lähetamise direktiivi läbivaatamiseks. Mõlemal korral leidis komisjon, et ettepanek on subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas ning otsustas jääda oma ettepaneku juurde.

Oranži kaardi menetlus 
Kui vähemalt pool liikmesriikide parlamentidest esitab põhjendatud arvamuse ja eelnõu on esitatud seadusandliku tavamenetluse raames, peab komisjon otsustama, kas jääda oma ettepaneku juurde, seda muuta või see tagasi võtta.

Kui Euroopa Komisjon otsustab oma ettepaneku juurde jääda, peab ta oma otsust Euroopa Parlamendile ja Euroopa Nõukogule põhjendama ning näitama, et ettepanek vastab subsidiaarsuse põhimõttele. Kui Euroopa Parlament ja Euroopa Nõukogu on seisukohal, et ettepanek ei vasta subsidiaarsuse põhimõttele, võib selle tagasi lükata 55% nõukogu liikmete enamusega või Euroopa Parlamendi häälteenamusega ning sellisel juhul ei jätkata ettepaneku menetlemist.

Oranži kaardi menetlust ei ole seni veel kordagi algatatud.

Punase kaardi menetlus 
Punase kaardi menetlus ei ole praegu veel kasutusel, kuid seda on arutatud kui võimalikku arengut tulevikuks. Endine Suurbritannia välisminister William Hague pakkus 2013. aastal oma kõnes Saksamaal välja punase kaardi menetluse idee, mis annaks liikmesriikidele õiguse lükata tagasi õigusaktide eelnõusid, kui nende vastuvõtmine Euroopa Liidu tasandil ei ole vajalik.

Viited 

Euroopa Liidu õigus