Tingimuslikkuse mehhanism

Antud artikkel annab ülevaate Euroopa Liidu välja töötatud tingimuslikkuse mehhanismi kohta, mis jõustus 2021. aastal (võeti vastu 16.12.2020) Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrusega. Tingimuslikkuse mehhanismi eesmärk on kaitsta liidu eelarvet EL-i liikmete rikkumiste eest, kui õigusriigi põhimõtete rikkumine võib mõjutada ELi finantshuve.

Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus 2020/2092 
Antud määrus käsitleb tingimuslikkuse mehhanismi, tänu millele saab Euroopa Liidu eelarvet kaitsta mõjutuste eest, kui liikmesriigis toimub õigusriigi põhimõtete rikkumine. EL lepingu artiklis 2 (ELL art 2) on sätestatud, et liidul on ühine õigusstruktuur, mille aluseks on liikmesriikide ühised väärtused. ​​Üks olulisimaid väärtusi on  õigusriigi austamine, kuna sellega kaitstakse teisi põhiväärtuseid, millel EL rajaneb. Nendeks on näiteks demokraatia, võrdsus ja inimõiguste austamine . Seega on Euroopa Liidu aluseks õigusriigi põhimõte.

Kui liikmesriigis ei austata õigusriigi keskseid põhimõtteid, siis on ohus ka liidu eelarvest eraldatud raha korrektne ja usaldusväärne kasutamine, kuna raha liikumine avalikus sektoris ei ole enam läbinähtav. Liikmesriigid peavad liidu eelarvet kasutama vastutustundlikult ja toimima vastastikusel usaldusel ning tingimuslikkuse määrus kaitsebki eelarvet ohtude eest, mis kaasnevad õigusriigi põhimõtete eiramisega.

Õigusriigi austamine on oluline eeltingimus Euroopa Liidu toimimise Lepingu artiklis 317 sätestatud usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete järgimiseks. Usaldusväärne finantsjuhtimine on tagatud aga ainult siis, kui riikide avaliku sektori asutused tegutsevad kooskõlas seadustega ning nende asutuste üle on võimalik teostada tõhusat kohtulikku kontrolli sõltumatute kohtute ning Euroopa Liidu poolt. Käesolevas määruses sätestatu täiendab neid instrumente, pakkudes eelarvele lisakaitset.

Määruse rakendamine

Käesolevas määruses sätestatud meetmed on vajalikud eelkõige juhtudel, kui teised Euroopa Liidu õigusaktides sätestatud menetlused ei võimalda liidu eelarvet tulemuslikult kaitsta. Vastuvõetavate meetmete kindlaksmääramisel on olulisel kohal proportsionaalsuse põhimõte. Eelkõige tuleks arvesse võtta olukorra tõsidust, asjaomase tegevuse või tegevusetuse algusest möödunud ajavahemikku, sellise tegevuse või tegevusetuse kestust ja korduvust, asjaomase liikmesriigi tahtlust õigusriigi põhimõtete rikkumine kõrvaldada, mil määral ta teeb selleks koostööd, ja mõju liidu eelarve usaldusväärsele finantsjuhtimisele või liidu finantshuvidele.

Olulisel kohal on ka lõplike vahendite saajate või toetusesaajate õiguste kaitse õigusriigi põhimõtete rikkumise korral ja meetmete vastuvõtmisel.
Meetmete rakendamisvolitused on Euroopa nõukogul, kes teeb lõpliku otsuse komisjoni ettepaneku põhjal. Enne mis tahes meetme vastuvõtmise ettepaneku esitamist käesoleva määruse alusel peab komisjon asjaomasele liikmesriigile teatama, miks ta arvab, et liikmesriik on rikkunud õigusriigi põhimõtet. Komisjon peab igast sellisest teatest andma teada ka nõukogule ja Euroopa Parlamendile. Seejuures peab asjaomasele liikmesriigile andma ka võimaluse esitada omapoolsed märkused. Tähtaegade määramisel peab komisjon arvestama  eelkõige esitatud ja nõutava teabe hulka, vastavate asjaolude ja nende hindamise keerukust ning asjaomase liikmesriigi haldussuutlikkust. Kui pärast liikmesriigi märkuste analüüsimist leiab komisjon, et meetmete vastuvõtmise tingimused on täidetud, peab ta esitama nõukogule ettepaneku kohaste meetmete vastuvõtmiseks.

Vastavalt olukorrale saavad meetmeteks olla näiteks:

 maksete või juriidilise kohustuse täitmise peatamine või juriidilise kohustuse täitmise lõpetamine;
 liidu eelarvega tagatud vahendi alusel antud majandusliku eelise peatamine või vähendamine;
 keeld sõlmida uusi lepinguid liidu eelarvega tagatud laenude või muude instrumentide kohta;
 ühe või mitme programmi heakskiitmise peatamine või peatamise muutmine;
 maksete peatamine.

Määruse mõju liikmesriikidele 
Määrusega mõjutatakse riike hoiduma õigusriigi põhimõtete rikkumisest, mis võivad kahjustada liidu eelarvet. Määrust ei kohaldata iga õigusriigi küsimusi hõlmava sanktsioonina, vaid selle kohaldamiseks peavad rikkumised piisavalt otseselt ohustama eelarve usaldusväärset haldamist või liidu finantshuvide kaitset.
Liikmesriigid peavad kasutama neile eraldatud ELI raha otstarbekalt ning raha saamise kriteeriumiks on õigusriigi põhimõtete järgimine. 

Tingimuslikkuse mehhanismiga suurendab Euroopa Liit oma võimet sundida liikmesriike oma riigi õigustavasid muutma, näiteks varasemalt on Euroopa Liit läbi Euroopa poolaasta andnud riigipõhiseid soovitusi, mis võivad sisaldada soovitusi halduse ja õigusemõistmise kohta, kui nende toimimine mõjutab majanduselu või riigieelarvet. Kuna tegu oli soovitustega, siis ei omanud need riikidele mingit kohustuslikku või siduvat mehhanismi ja vajalik oli kehtestada rangemad eelarvetingimused.
Mõned liikmesriigi valitsused mõistsid tingimuslikkuse mehhanismis selget ohtu olles määruse vastuvõtmise vastu ja andes asja Euroopa Kohtusse. Määruse vastu on liikmesriikidest olnud Poola ja Ungari. Eeltoodud liikmesriigid olid arvamusel, et määrus on liikmesriikide karistamiseks ja sellel puudub õiguslik alus.

Rakendamine Euroopa Liidu kohtupraktikas

Ungari vs. Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu lahend 1C‑156/21 

Ungari, keda toetas Poola Vabariik, esitas 11. märtsil aastal 2021. aastal hagi Euroopa Parlamendi ja Euroopa Liidu Nõukogu vastu Euroopa Kohtule, millele järgnes Euroopa Kohtu täiskogu otsus 16. veebruaril 2022. Euroopa Parlament taotles kiirendatud menetlust ning Euroopa Kohus määras selle Euroopa Kohtu täiskogule, tuginedes Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklile 16.

Ungari väited ja argumendid 

Ungari esitas hagi vaidlustatud määruse tühistamiseks, väites, et liidul polnud pädevust määruse vastuvõtmiseks ning väites, et määruse eesmärk on eelkõige liikmesriikide karistamine õigusriigi põhimõtete rikkumise eest. Teise võimalusena esitas Ungari hagi määruse nr 2020/2092 artikli 4 lõike 1, lõike 2 punkti h, artikli 5 lõike 2, lõike 3 kolmanda lause ja viimase lause, artikli 6 lõike 3 ja lõike 8 tühistamiseks.

Ungari väitel puudus määrusel õiguslik alus, sest liikmesriikide suhtes kasutatavad meetmed lähevad finantsmääruses kehtestatud nõuetest palju kaugemale ning materiaal- ja menetlusnormide seos eelarvega ei anna alust kvalifitseerida sääraseid norme finantseeskirjadena.

Teiseks pandi Ungari sõnul toime kõrvalehoidmine ELL artiklist 7 ja ELTL artiklist 269. ELL artikkel 7  sätestab, et õigusriigi põhimõtete rikkumisele saab menetlusega reageerida vaid selle artikli alusel. Samuti väitis Ungari, et määrus rikub pädevuse üleandmist ja institutsioonilise tasakaalu põhimõtet, vastavalt ELL artikli 5 lõikele 2 ja ELL artiklile 13 lõikele 2. Ungari sõnul halveneb rikkumise toime pannud liikmesriigi menetluslik olukord.

Viimasena tõi Ungari välja ka seisukoha, mille kohaselt ei ole nõuetekohaselt kindlaks määratud seost võetavate meetmete ja õigusriigi põhimõtte rikkumise vahel.

Ning kolmandaks on Ungari seisukohal, et määrusega rikuti õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtteid, jättes määratlemata täpsed mõisted ja meetmed ning seose võetavate meetmete ja õigusriigi põhimõtte rikkumise vahel.

Euroopa Kohtu hinnang 

Kohus pidas tarvilikuks veelkord rõhuda asjaolu, et määruse eesmärk pole liikmesriikide karistamine õigusriigi põhimõtete rikkumise eest, küll aga rikkumistest tulenevate riskide maandamine.

Samuti on Kohus seisukohal, et liidul peab olema enda pädevuse piires võimalus kaitsta õigusriigi ja solidaarsuse väärtusi, millel liit rajaneb.Kohtu sõnul on liidu pädevus kehtestada finantseeskirju, mis seavad rahastamise eelduseks just õigusriigi põhimõtete järgimise. Finantseeskirjaks võib ka lugeda tingimuslikkuse mehhanismi. Õigusliku aluse argumendi kohta vastas Kohus, et et ELTL artikli 322 lõige 1 oli sobiv määruse vastuvõtmise õiguslik alus ning lükkab Ungari esitatud väited tagasi.

Ungari väitis määruses esinevat kõrvalehoidmist ELL artiklist 7 ning ELTL artiklist 269. ELL artiklis 7 käsitletud eesmärk rikkumise toime pannud liikmesriiki karistada on võimalik sundimaks teda rikkumisi lõpetama. Vaidlustatud määruses sätestatud eesmärk erineb viimasest ja selleks on rikkumise korral tagada liidu eelarve kaitse, mitte õigusriigi põhimõtete rikkumise eest liikmesriiki karistada. Seega leiab kohus, et määrusega ei hoita kõrvale ELL artiklist 7.

Kohus tõi välja, et hinnangud õigusriigi põhimõtete rikkumise tuvastamise korral peavad olema erapooletud, õiglased ning ausad ja peab olema tuvastatud seos rikkumise ja tõsise riski vahel. Samuti allub protsess Euroopa Kohtu kontrollile. Määruses on välja toodud mõiste tõsine risk, mis peab omakorda olema tõendatud, ilma milleta ei saa kaitsemeetmeid kasutada.

Kohus on seisukohal, et Ungari argumendid määruse ebapiisava täpsuse kohta on alusetud, sest määruses on erinevad mõisted, sh tõsine oht, selgelt täpsustatud ning määrus on õiguskindluse põhimõttest tulenevatele nõuetele vastav.

Ungari teiseks ettapanekuks oli osaliselt määrus tühistada, mida pidas Kohus lubamatuks põhjusel, et see tooks kaasa määruse sisu olulise muutumise, sest see eemaldaks ka täpsustavad nõutavad tingimused, et kaitsemeetmeid saaks kasutada.

Kokkuvõttes jättis Euroopa Kohus hagi tervikuna rahuldamata. Ungarilt mõisteti välja nii enda, Euroopa Parlamendi kui ka Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud.

Poola Vabariik versus Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu lahend 2 C‑157/21 

Poola Vabariik pöördus 11. märtsil 2021. aastal Euroopa Kohtu poole, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembril 2020. aasta määrus 2020/2092 tühistataks. Määrus käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks.  
Poola Vabariiki toetas hagis Ungari ning Euroopa Parlamenti toetasid teiste seas Soome Vabariik, Rootsi Kuningriik et cetera. Kohtuasi lahendati kiirendatud menetluses.

Poola eellugu

Euroopa Nõukogu võttis 2017. aasta detsembri lõpus vastu otsuse, milles leiti Poola Vabariigi puhul ilmne oht õigusriigi väärtustele. 
Euroopa Komisjoni hinnangul puudus Poolas sõltumatu põhiseaduslikkuse järelevalve ning ohus on ka kohtute sõltumatus. Poola parlament võttis vastu mitu seadust, millega muudeti erinevaid aspekte kohtute töö korralduses. Näiteks on uute seadustega antud justiitsministrile vabadus põhjendamata nimetada ja ka vabastada ametist kohtute esimehi. Muutes kohtud sõltuvaks seadusandlikust või täidesaatvast võimust, ei ole enam kohtuotsused usaldusväärsed ning võidakse otsustada vastavalt eelnimetatud võimude meele järgi. 

Komisjon võttis Poolas toimuva osas kasutusse võimalikud meetmed, et murelikud aspektid korda seada. Esmalt tuvastati oht õigusriigi väärtustele ehk leiti, et kohtunikke ei nimetata ametisse seaduslikult ning vastuvõetud seadused ei ole kooskõlas muuhulgas ei võimude lahususe ega õiguskindlusega. Seejärel algatati Poolaga dialoog, et selgitada õigusriigile lasuvat ohtu ning anti soovitusi parendamiseks. Korduvalt kutsuti Poola ametiasutusi ka konstruktiivse dialoogi eesmärgil kohtumistele, aga probleemkohtades muutusi ei tehtud.

Poola  väited ja argumendid 

Poola Vabariik leiab, et ELTL art 322 lg 1 p a ei ole sobiv õiguslik alus määruse väljaandmiseks ning liidul puudub üleüldse pädevus hinnata liikmesriigi õigusriigi põhimõtetele vastavust.   Muuhulgas leidis Poola, et liidul puudub pädevus defineerida mõistet “õigusriik”.  Lisaks leiti, et määruses väljatöötatud mehhanism on loodud põhjendamatult, kuna ELL artiklis 7 on sisuliselt vastav mehhanism juba olemas ning rikkumise tuvastamise pädevus on antud Euroopa Ülemkogule.  ELL artiklis 7 on loodud võimalus, et Euroopa Ülemkogu tuvastab, kas liikmesriik on rikkunud ELL artiklis 6 nimetatud liidu ühiseid väärtusi ning seejärel nõukogu otsustab edasise sanktsiooni. 

Poola leiab lisaks, et määruse vastuvõtmisel rikuti protokollist nr 2 tulenevat subsidiaarsuse põhimõtet.  Nimetatud protokolli nr 2 artiklist 4 tuleneb kohustus edastada seadusandlike aktide eelnõud liikmesriikide parlamentidele (konsulteerimise kohustus). Edastati aga vaid algne ettepanek.  Konsulteerimine on aga kohustuslik liidu ja liikmesriikide vahel jagatud pädevusega küsimuses, mis antud teema Poola hinnangul ka on.
Poola leidis veel, et loodud määruse kohaldamisega, rikutakse ELL art 4 lõikest 2 tulenevat põhimõtet, et aluslepingute ees on kõik liikmesriigid võrdsed. Poola viitab asjaolule, et määruse vastuvõtmisele eelnenud ettepanekus ei toodud välja konkreetseid tingimusi menetluse algatamiseks ja riikide vastu kohaldatavate meetmete valimiseks, mis ei taga riikide võrdset kohtlemist. Poola leiab ka, et mehhanismiga on ette nähtud karistusliku toimega meetmed, mille otsustamise kvalifitseeritud häälteenamusega toob kaasa väiksemate riikide ebavõrdsuse.

Euroopa Kohtu hinnang 

Kohus leidis vastates poole esimesele argumendile, et esmalt on oluline teada, et ELL artiklis 2 on toodud välja liidu väärtused, mille austamine on alus liidus olemisele.  Kohus leidis, et artiklis 2 nimetatud väärtused peavad olema püsivad ehk kui need on ühinemisel riigis täidetud, siis need peavad püsima ka liikmesriigiks olles . Kohus leidis, et kuivõrd aluslepingute antud pädevuse piires peab saama kokkulepitud alusväärtusi kaitsta, siis on ELL artikli 5 lõikge 2 (pädevuse andmise põhimõte) ja ELTL artikkel 7 (poliitikavaldkondade kooskõla põhimõte) aluseks tingimuslikkuse mehhanismile. 

Argumendi, et uue mehhanismi loomine oli põhjendamatu, sest aluslepingus on see pädevus juba Ülemkogule antud, lükkas kohus samuti ümber. Kohus toob välja, et liidu väärtuste kaitsmiseks on lisaks ELL artiklile 7 ka muid artikleid, milles antakse liidu institutsioonidele pädevus hinnata toimepandud rikkumisi.
Protokollist nr 2 tuleneva konsulteerimise kohustuse kohustuste rikkumisega kohus ei nõustu. Kohus leidis, et määrus, mille sisu on määrata kindlaks liidu eelarve koostamise ja täitmise kord, saab olla ainult liidu enda pädevuses ehk subsidiaarsuse põhimõte antud juhul kohaldamisele ei kuulu.

Kohus leidis, et määrusega ei rikuta riikide võrdsust aluslepingute ees ja põhimõtet austada riikide rahvuslikku identiteeti, kuna määruses on selgelt lahti kirjutatud, mis alusel riigi suhtes menetlus algatatakse ehk Poola argument on alusetu. Lisaks rõhutab kohus, et kuna määruse alusel võetavad meetmed ei ole sanktsioonid, siis ei ole asjakohane ka Poola väide, et selliselt kvalifitseeritud häälteenamusega otsuste vastuvõtmine ei ole aus väiksemate riikide suhtes. 

Kohus jättis hagi tervikuna rahuldamata.

Viited