Kohaliku omavalitsuse volikogu

Kohaliku omavalitsuse volikogu on kohaliku omavalitsuse üksuse (valla või linna esinduskogu (vastavalt vallavolikogu või linnavolikogu)).

Kohaliku omavalitsuse volikogu Eestis
Kohaliku omavalitsuse volikogu valitakse valla või linna hääleõiguslike elanike poolt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse alusel.

Volikogu valitakse salajasel hääletusel neljaks aastaks valimisaasta oktoobrikuu kolmandal pühapäeval, s.o valimispäeval. Samuti saab eelhääletada ja e-hääletada 7 päeva jooksul 10. päevast kuni 4. päevani enne valimispäeva. Erandolukordades, kus volikogu liikmete arv langeb alla nõutud arvu või kui moodustub uus kohaliku omavalitsuse üksus ühinemise teel, lähtutakse uue volikogu moodustamisel seadusest tulenevatest ettekirjutustest.

Volikogu valimistel on hääleõiguslikud vaid selle omavalitsuse maa-alal elavad Eesti ja Euroopa Liidu kodanikud, kes on vähemalt kuusteist aastat vanad ja kelle aadressiandmed on kantud Eesti rahvastikuregistris sellel maa-alal asuvasse valda või linna. Hääletamisõigus on ka välismaalasel, kes elab Eestis pikaajalise elaniku elamisloa või alalise elamisõiguse alusel. Hääletada ei saa valimisõiguse osas teovõimetuks tunnistatud isikud ja isikud, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud või kannavad karistust kinnipidamiskohas.

Kandideerimisõigus volikogu liikmeks on igal hääleõiguslikul Eesti kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kes on kandidaatide registreerimise viimaseks päevaks saanud 18-aastaseks ja kelle püsiv elukoht asub hiljemalt valimisaasta 1. augustil vastavas vallas või linnas.

Volikogu järgmise koosseisu liikmete arvu määrab volikogu oma otsusega hiljemalt 90. päeval enne valimispäeva. Igas volikogus peab olema vähemalt seitse liiget ja liikmete arv peab olema paaritu arv. Liikmete arv määratakse rahvastikuregistri andmete põhjal, lähtudes valla- või linnaelanike arvust valimisaasta 1. juuni seisuga järgmiselt:
üle 2000 elaniku – vähemalt 13 liiget;
üle 3500 elaniku – vähemalt 15 liiget;
üle 5000 elaniku – vähemalt 17 liiget;
üle 7500 elaniku – vähemalt 19 liiget;
üle 10 000 elaniku – vähemalt 21 liiget;
üle 30 000 elaniku – vähemalt 25 liiget;
üle 50 000 elaniku – vähemalt 31 liiget;
üle 300 000 elaniku – vähemalt 79 liiget.

Omavalitsused ja volikogude suurus

Harju maakond (kokku 16 omavalitsusüksust) 
 Anija vald 19
 Harku vald 21
 Jõelähtme vald 17
 Keila linn 19
 Kiili vald 17
 Kose vald 19
 Kuusalu vald 19
 Loksa linn 15
 Lääne-Harju vald 21
 Maardu linn 21
 Raasiku vald 17
 Rae vald 25
 Saku vald 19
 Saue vald 27
 Tallinna linn 63
 Viimsi vald 21

Hiiu maakond (1 omavalitsusüksus) 
 Hiiumaa vald 23

Ida-Viru maakond (kokku 8 omavalitsusüksust) 
 Alutaguse vald 17
 Jõhvi vald 21
 Kohtla-Järve linn 25
 Lüganuse vald 19
 Narva- Jõesuu linn 17
 Narva linn 31
 Sillamäe linn 21
 Toila vald 17

Jõgeva maakond (kokku 3 omavalitsusüksust) 
 Jõgeva vald 27
 Mustvee vald 21
 Põltsamaa vald 23

Järva maakond (kokku 3 omavalitsusüksust) 
 Järva vald 21
 Paide linn 23
 Türi vald 23

Lääne maakond (kokku 3 omavalitsusüksust) 
 Haapsalu linn 25
 Lääne-Nigula vald 25
 Vormsi vald 9

Lääne-Viru maakond (kokku 8 omavalitsusüksust) 
 Haljala vald 17
 Kadrina vald 19
 Rakvere linn 21
 Rakvere vald 19
 Tapa vald 23
 Vinni vald 17
 Viru-Nigula vald 21
 Väike- Maarja vald 19

Põlva maakond (kokku 3 omavalitsusüksust) 
 Kanepi vald 19
 Põlva vald 27
 Räpina vald 21

Pärnu maakond (kokku 7 omavalitsusüksust) 
 Häädemeeste vald 19
 Kihnu vald 9
 Lääneranna vald 21
 Põhja-Pärnumaa vald 21
 Pärnu linn 39
 Saarde vald 15
 Tori vald 23

Rapla maakond (kokku 4 omavalitsusüksust) 
 Kohila vald 21
 Kehtna vald 21
 Märjamaa vald 21
 Rapla vald 27

Saare maakond (kokku 3 omavalitsusüksust) 
 Muhu vald 13
 Ruhnu vald 7
 Saaremaa vald 31

Tartu maakond (kokku 8 omavalitsusüksust) 
 Elva vald 29
 Kambja vald 21
 Kastre vald 17
 Luunja vald 15
 Nõo vald 15
 Peipsiääre vald 21
 Tartu linn 49
 Tartu vald 25

Valga maakond (kokku 3 omavalitsusüksust) 
 Otepää vald 17
 Tõrva vald 21
 Valga vald 27

Viljandi maakond (kokku 4 omavalitsusüksust) 
 Mulgi vald 21
 Põhja-Sakala vald 21
 Viljandi linn 27
 Viljandi vald 27

Võru maakond (kokku 5 omavalitsusüksust) 
 Antsla vald 17
 Rõuge vald 27
 Setomaa vald 15
 Võru linn 21
 Võru vald 21

Hääletamine 
Hääletamisega lõpeb volikogus arvamuse kujundamise protsess. “Tegu on võimu teostamise keskse aktiga, milleks volikogu liikmed mandaadi omanikena on õigustatud ja kohalikel valimistel demokraatlikult legitimeeritud.” 

Hääletamist kohaliku omavalitsuse volikogus reguleerib peamiselt Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) § 45. Antud sättest tuleneb, et hääletamise teel otsustatakse volikogu ainupädevusse kuuluvaid küsimusi. Muudes küsimustes viiakse hääletamine läbi ainult juhul, kui vähemalt üks volikogu liige seda nõuab. 

Hääletamisega seotud küsimused reguleeritakse volikogu põhimääruses tulenevalt seaduse nõudest sätestada mitmed ametiisikute ja organite valimise või moodustamise korrad.

Hääletamise kord

Hääletamine kohaliku omavalitsuse volikogus toimub volikogu istungil, mille kutsub kokku volikogu esimees või tema asendaja ehk aseesimees või aseesimehe puudumisel volikogu vanim liige.

Hääletamine on avalik, v.a isikuvalimistel. Volikogu ei saa omaalgatuslikult teostada salajast hääletamist teistes küsimustes. Varem olid nii isikuvalimiste kui ka umbusaldushääletused salajased, kuid nüüdseks on salajane ainult hääletamine isikuvalimistel. Volikogu istungil ja volikogu komisjoni koosolekul toimunud hääletuse tulemused kantakse vastavalt istungi või koosoleku protokolli.

Volikogu liige hääletab isiklikult. Võimalik on anda poolthääl, vastuhääl või jääda erapooletuks.

Hääle andmine võib toimuda elektrooniliselt, hääletussedeliga, käetõstmisega või püstitõusmisega. Sedeliga hääletamise korral luuakse tavaliselt ka hääletamiskomisjonid. Volikogu esimehe ja aseesimehe (aseesimeeste) ning vallavanema valimistel ja revisjonikomisjoni moodustamisel ning Vabariigi Presidendi valimiskogusse volikogu esindajate valimisel hääletatakse hääletamissedelitega volikogu poolt sätestatud korras.

Üldreeglina võetakse volikogu otsused vastu poolthäälte enamusega, eriti olulistes küsimustes on aga vaja koosseisu häälteenamust. Sellisteks küsimusteks on näiteks kohalike maksude kehtestamine, eelarvelaenu vastuvõtmine, koormiste määramine, valla- või linnavara valitsemise korra kehtestamine, volikogu esimehe või aseesimehe valimine ning vallavanema või linnapea valimine.

Isikuvalimised

Hääletamine isikuvalimistel on salajane ning selle tulemused vormistatakse volikogu otsusena. Tulemusi üle ei hääletata, sest muidu võib tekkida olukord, kus otsuse hääletuse (avalik) tulemused erinevad salajase hääletuse tulemustest.

Näiteks on tulenevalt KOKS § 41 lg-st 11 salajane volikogu komisjoni esimehe ja aseesimehe (aseesimeeste) valimine.

Muudatusetepanekud ja alternatiiveelnõud

Volikogu päevakorras olevate küsimuste puhul on pärast sõnavõtte võimalus esitada muudatusettepanekuid, mis pannakse istungi juhataja poolt hääletamisele siis, kui mõni volikogu liige või fraktsioon seda nõuab.

Konkureerivate ettepanekute puhul pannakse eelnõud pärast läbirääkimisi eraldi hääletamisele. Eelnõu, mis saab vähem poolthääli, langeb menetlusest välja. Võrdsete poolthäälte korral paneb istungi juhataja eelnõud uuele hääletusele ning kui ka teist korda saavutatakse sama tulemus, langevad mõlemad eelnõud menetlusest välja. Alternatiiveelnõude puhul on vastuvõtmiseks vaja lõpphääletusel poolthäälteenamust.

Toimingupiirangud

KVS (korruptsioonivastane seadus) § 11 sätestab piirangud ametiisikutele toimingute või otsuste tegemisel. 

Toimingu või otsuse tegemise keeld kehtib, kui:
otsus või toiming tehakse ametiisiku enda või temaga seotud isiku suhtes;
ametiisik on teadlik tema enda või temaga seotud isiku majanduslikust või muust huvist, mis võib mõjutada toimingut või otsust;
ametiisik on teadlik korruptsiooniohust.

Näiteks on keelatud hääletamisel osalemine, kui hääletusel olev küsimus on seotud mõne ametiisiku lähisugulasega. Kogu ametiisikuga seotud isikute ringi määratleb KVS § 7 lg 1, sealhulgas on näiteks abikaasa, vanemad, lapsed, ühises majapidamises elavad isikud. Sellistel juhtudel peaks isik laskma ennast erapooletuse nimel otsuse tegemisest taandada.

Kohaliku omavalitsuse volikogude pädevus
KOV volikogu teostab avalikku võimu ja tema pädevuses on muu hulgas vastu võtta üldakte, millega teatud tingimustel võib piirata põhiõigusi ja vabadusi. Avaliku võimu teostamine kohaliku omavalitsuse poolt ei piirdu üksnes kohalike ülesannete lahendamisega. PS § 154 lg –st 2 tulenevalt võib KOV-le panna ka riiklikke kohustusi. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (RKPJK) on seisukohal, et demokraatia põhimõtte ja võrdse kohtlemise põhimõttega ei ole vastuolus, et KOV volikogu valimistel ei saa kandideerida kodakondsuseta isikud (RKPJKo 15.10.2013, 3-4-1-47-13, p 18).

Volikogul on õigus seaduse piires ja kohalike elanike huvides otsustada iga kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluvat küsimust, kui see pole seaduse alusel antud KOV täitevorgani pädevusse. Kui seadusega on teatud küsimuse otsustamine antud volikogu ainupädevusse, siis puudub volikogul õigus saata see edasi täitevorganile (RKHKm 07.11.1997, 3-3-1-30-97; 09.10.1998, 3-3-1-27-98).

Volikogul (ja ka valitsusel ning ametiasutustel) on õigus oma pädevuse piires teha koostööd kõigi teiste omavalitsusüksustega väljaspool Eestit ning sõlmida nendega lepinguid. Ametiasutused informeerivad sellisest koostööst volikogu. Omavalitsusel on õigus astuda rahvusvaheliste organisatsioonide liikmeks või teha nendega koostööd. Suhetes rahvusvaheliste organisatsioonidega esindab omavalitsust tema volikogu või viimase poolt määratud esindaja. Sõlmitavad lepingud kuuluvad eelnevalt läbivaatamisele ja heakskiitmisele volikogus, kui nende täitmisega kaasnevad kulutused omavalitsuse eelarvest või võetakse muid varalisi kohustusi (KOKS § 13).
Volikogul on ainupädevusi, mis on välja toodud KOKS §-s 22 ning mida volikogu ei saa määrata otsustamiseks kellelegi teisele. 

Volikogu ainupädevusse kuulub järgmiste küsimuste otsustamine:
 valla- või linnaeelarve vastuvõtmine ja muutmine ning majandusaasta aruande kinnitamine ning audiitori määramine;
 kohalike maksude kehtestamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine;
 valla või linna eelarvesse laekuvate kohalike maksude puhul soodustuste andmise korra kehtestamine;
 koormiste määramine;
 toetuste andmise ja valla või linna eelarvest finantseeritavate teenuste osutamise korra kehtestamine;
 valla- või linnavara valitsemise korra kehtestamine;
 valla või linna arengukava vastuvõtmine ja muutmine;
 laenude ja teiste varaliste kohustuste võtmine;
 valla või linna põhimääruse kinnitamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine;
 taotluse esitamine või arvamuse andmine valla või linna piiride või valla või linna nime muutmiseks ning sellega seotud varaliste või muude vaidluste lahendamiseks;
 osavalla ja linnaosa moodustamine ja lõpetamine, tema pädevuse kindlaksmääramine ja põhimääruse kinnitamine;
 volikogu järgmise koosseisu liikmete arvu määramine;
 valimisringkondade arvu, piiride ja ühtse numeratsiooni ning igas valimisringkonnas mandaatide arvu määramine, valla või linna valimiskomisjoni ja jaoskonnakomisjoni moodustamine;
 volikogu esimehe, aseesimehe või aseesimeeste valimine;
 vallavanema või linnapea valimine;
 valitsuse liikmete arvu ja valitsuse struktuuri kinnitamine;
 valitsuse liikmete kinnitamine ja nende vabastamine valitsuse liikmete kohustustest ning palgaliste valitsusliikmete ametisse nimetamine ja ametist vabastamine;
 umbusalduse avaldamine volikogu esimehele, volikogu aseesimehele, volikogu komisjoni esimehele, volikogu komisjoni aseesimehele, revisjonikomisjoni liikmele, valitsusele, vallavanemale või linnapeale või valitsuse liikmele;
 vallavanemale või linnapeale ja palgalistele valitsusliikmetele töötasu määramine ning teistele valitsusliikmetele hüvituse maksmise otsustamine ja selle suuruse määramine;
 volikogu komisjonide moodustamine ja tegevuse lõpetamine, nende esimeeste ja aseesimeeste valimine volikogu liikmete hulgast ja komisjonide koosseisu kinnitamine;
 volikogu esimehele või ühele aseesimehele töötasu või hüvituse määramine või aseesimeestele hüvituse määramine;
 volikogu liikmetele volikogu tööst osavõtu eest tasu ja volikogu ülesannete täitmisel tehtud kulutuste eest hüvituse suuruse ja maksmise korra kehtestamine;
 valla või linna esindamise korra kehtestamine;
 valla või linna poolt äriühingu ja sihtasutuse asutamine, lõpetamine ning põhikirja kinnitamine ja muutmine;
 valla või linna osalemise otsustamine äriühingus, sihtasutuses, mittetulundusühingus ning nendes osalemise lõpetamise otsustamine
 valla või linna esindajate ja nende asendajate nimetamine kohaliku omavalitsuse üksuste liidu üldkoosolekule ja sealt tagasikutsumine;
 rahvakohtunikukandidaatide valimine;
 Vabariigi Presidendi valimiskogusse volikogu esindaja või esindajate valimine;
 nõusoleku andmine siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks ametniku või vastava struktuuriüksuse juhi kandidaadi ametisse nimetamiseks või ametist vabastamiseks;
 valla või linna ehitusmääruse kinnitamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamiseks;
 kinnisasja sundvõõrandamise taotluse esitamine;
 üldplaneeringu algatamine, kehtestamine ja muutmine;
 üldplaneeringu vastuvõtmine ja avaliku väljapaneku väljakuulutamine;
 detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine ning sellise detailplaneeringu kehtestamine, mille puhul planeerimisseaduse kohane järelevalve teostamine planeeringute koostamise üle on kohustuslik või millega määratakse miljööväärtuslik hoonestusala;
 valla või linna ametiasutuse ja valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse moodustamine, ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine ning ametiasutuse põhimääruse kinnitamine;
 valla- või linnaametnikele sotsiaalsete garantiide kehtestamine;
 valla või linna ametiasutuste struktuuri ja teenistujate koosseisu ning palgamäärade ja palgatingimuste kinnitamine;
 kaevetööde eeskirjade ja heakorra tagamiseks heakorraeeskirjade kehtestamine;
 koerte ja kasside pidamise eeskirjade kehtestamine;
 avaliku korra tagamiseks avaliku korra eeskirjade kehtestamine;
 jäätmekava vastuvõtmine ja ajakohastamine;
 jäätmehoolduseeskirja kehtestamine;
 jäätmeliikide, millele kohaldatakse korraldatud jäätmevedu, vedamissageduse ja -aja, jäätmeveo piirkondade ja jäätmeveo teenustasu piirmäära kehtestamine.
 muud seadusega volikogu ainupädevusse antud küsimused.

Volikogu tegutsemisvõimetus 
Volikogu tegutsemisvõimetus on olukord, kus lõppevad kõigi tema liikmete volitused ennetähtaegselt ning nende asemele astuvad asendusliikmed. Volikogu tegutsemisevõimetus on reguleeritud Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ( edaspidi KOKS ) § 52.

Volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine 
KOKS § 52 sätestatud tähtaegade mittejärgimisel teatud volikogu pädevusse kuuluvate toimingute osas loetakse volikogu tegutsemisvõimetuks, mille tulemusena KOKS § 18 lõike 1 punkti 1 kohaselt lõppevad volikogu liikme volitused enne tähtaega. Riigikohtu praktika kohaselt piisab volikogu liikme volituste lõppemiseks volikogu tegutsemisvõimetuse aluseks oleva asjaolu esinemisest. See tähendab, et volikogu tegutsemisvõimetuse asjaolu esinemisel lõppevad volikogu liikme volitused enne tähtaega automaatselt, mistõttu ei ole volikogu liikme volituste lõpetamiseks vaja eraldi valimiskomisjoni otsust.  

Täiendavalt on riigikohus oma 3-4-1-17-10 otsuses rõhutanud, et volikogu asendusliikme määramist reguleeriva KOKS § 20 lg 4 esimene lause on viidates KOKS § 18 ettenähtud valimiskogu otsustele ebatäpne. KOKS §-s 18 ei nimetata ühtegi valimiskomisjoni otsust ega seostata volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist valimiskomisjoni otsusega.

Regulatsiooni eesmärk 
Volikogu tegutsemisvõimetuse reguleerimise eesmärk on tagada, et volikogu täidaks tähtajaliselt temale seadusega antud kohaliku võimu sujuva teostamise ja kohaliku omavalitsuse olulisemate eelduste täitmise jaoks vajalikke ülesandeid. Tegutsemisvõimetuse aluseks on eelarve vastuvõtmise või saneerimiskava kinnitamise, volikogu esimehe määramise ja vabastamisega ning vallavanema ja linnapea ning valitsuste liikmete määramise, vabastamise ja umbusaldamisega seotud tähtaegade mittejärgimine ning ühinemise tulemusena moodustunud valla või linna põhimääruse tähtaegne vastuvõtmata jätmine.

KOKS § 52 sätestatud tähtaegade ja nende ületamise automaatsete tagajärgede kehtestamine on tõhus viis tagada, et poliitilised protsessid toimuksid kohaliku omavalitsuse üksuste tasandil võimalikult sõltumatult ja sujuvalt. Selliselt tagab regulatsioon, et volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine ei sõltu nt. valimiskomisjoni tegevusest või tegevusetusest.

Kui volikogu ei suuda täita neid kõige olulisemaid eeldusi, siis tuleb volikogu liikmed asendada asendusliikmetega Ühelt poolt see survestab volikogu liikmeid kokkuleppele jõudma ning teiselt poolt – kokkuleppe mittesaavutamisel – looma võimaluse olukorra lahendamiseks uutele inimestele otsustamispädevuse üleandmise kaudu.

KOKS § 52 lg 2 esimene lause täpsustab, et juhul kui volikogu osutub tegutsemisvõimetuks, loetakse kõigi tema liikmete volitused ennetähtaegselt lõppenuks.

Riigikohus on oma otsuses 3-4-1-13-13 rõhutanud, et KOKS § 52 lg 2 regulatsioon teenib kolme legitiimset eesmärki, mis kõik on suunatud poliitilise stabiilsuse saavutamisele:

Suunata volikogu vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamisel kaaluma, kas on võimalik valida uus vallavanem või linnapea. 
Et uue vallavanema või linnapea valikul kaalutaks seda, kas viimane suudab ettenähtud tähtaja jooksul esitada volikogule kinnitamiseks uue valla- või linnavalitsuse liikmed, kes pälvivad volikogu usalduse. 
Et pärast vallavanema või linnapea valimist saavutataks kiiresti olukord, kus on kinnitatud uus valla- või linnavalitsuse koosseis, kellel on nii volikogu kui ka vallavanema või linnapea selge usaldus.

Volikogu asendusliige 
Volikogu tegutsemisvõimetuse ja volikogu asendusliikmete määramise puhul kutsub volikogu istungi kokku ja istungit juhatab kuni volikogu esimehe valimiseni valla või linna valimiskomisjoni esimees või tema asendaja.

Volikogu asendusliikme määramist reguleeriva KOKS § 20 alusel asendusliikme volitused volikogu liikmena algavad valla või linna valimiskomisjoni otsuse jõustumise hetkest. Volikogu asendusliikme määramiseks tuleb võtta vastu valimiskomisjoni otsus, mida tuleb põhjendata selliselt, et volikogu liikme volitused on ennetähtaegselt lõppenud volikogu tegutsemisvõimetuse tõttu.

Faktiliselt tegutsemisvõimeline volikogu 
Volikogu juriidiline tegutsemisvõimetus ei tähenda seda, et volikogu ei ole faktiliselt suuteline tegutsema.

Õiguskantsleri alusel juriidilises tegutsemisvõimetusest ei pea automaatselt järeldama volikogu pädevuse puudumist – teisisõnu võib ka tegutsemisvõimetu volikogu olla pädev. 

Faktiliselt tegutsemisvõimeline volikogu saab jätkuvalt vastu võtta õigusakte ehk volikogu tegutsemisvõimetuse saabumise järel vastuvõetud määrused on kehtivad. Määruste kehtetuks tunnistamiseks tuleb esitada alused põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse alustamiseks või haldusmenetluse seaduse(HMS) §-s 94 tühisuse alused.

Vaata ka
Kohaliku omavalitsuse volikogu revisjonikomisjon
Omavalitsus
Elektrooniline hääletamine Eestis
Kinnipeetavate valimisõigus

Viited

Välislingid 
Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus
Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus

Kohalik omavalitsus
Eesti omavalitsusasutused