Avaliku ja erasektori koostöö

Avaliku ja erasektori koostöö ehk AE-koostöö puhul on tegemist avaliku ja erasektori koostööprojektiga (Public Private Partnership, PPP) ehk erapartnerluse projektiga, mille käigus erasektor esindab avalikku sektorit avaliku sektori poolsete ülesannete täitmisel, osutades avalikku teenust või teostades projekti.

Avaliku ja erasektori partnerluse eesmärk on tagada riigi ja/või kohaliku omavalitsuse kohustuste kiirem ja efektiivsem täitmine.

Olemus
AE-koostöö kaudu osaleb erasektor traditsioonilistes avaliku sektori valdkondades ning AE-koostöö väljundiks on peamiselt strateegiliste valdkondade (nt transport, tervishoid jne) arendused, kus teostaja (erasektor) korraldab tavaliselt rahastamise, ehitab ja majandab objekti ning annab lepingu lõppemisel algatajale (avalikule sektorile) tagasi.

AE-koostöö näol on tavaliselt tegu pikaajalise lepinguga era- ja avaliku sektori vahel, millega eraettevõtte osutab avalikku teenust või teostab projekti, mis eeldab märkimisväärset rahalist ning teostamise riski. Mõnedel AE-koostöö juhtudel kannavad teenuse kasutamise kulud üksnes teenuse tarbijad, mitte maksumaksjad (näiteks taristu kasutamisega kaasneva tasu puhul). Teistel juhtudel, täpsemalt erasektori finantsalgatuse puhul, tehakse kapitali investeering erasektori poolt, millega osutatakse kokkulepitud teenust, ning teenuse osutamise kulud katab kas osaliselt või täielikult riik (näiteks tasu koolihoone käigushoidmise eest). Projektide jaoks, mille eesmärgiks on luua ühiskondlike hüvesid nagu näiteks infrastruktuuri rajamine, võib valitsus pakkuda investoritele investeerimistoetust, maksusoodustusi teenitud tulu pealt või andes neile tähtajaliselt tagatud aastatulu, et muuta projekt erainvestoritele atraktiivsemaks. 

PPP puhul saab erapartner makseid vaid juhul, kui kokkulepitud objekt on lepingukohaselt kasutamisvalmis. See on oluline erinevus traditsioonilise hankega, kus avalik sektor maksab reeglina kogu hinna ehitustöö käigus ja lõpetamisel.

Sulev Mäeltsemees Tallinna Tehnikaülikoolist on kirjutanud, et paljude sotsiaalmajanduslikud ülesanded Eestis on pandud kohalikule omavalitsusele ja seetõttu peavad nad leidma nende majandusharude infrastruktuuri arendamisel sobivaid lahendusi. Pealinnas Tallinnas on kujunenud avaliku ja erasektori koostöö projektidena. See teema on Eestis väga noor ja puuduvad vajalikud uurimistööd ja teaduslikud publikatsioonid. Teemakohaseid artikleid on ajakirjanduses avaldatud, aga need teenivad peamiselt poliitilisi eesmärk. (41 Sulev Mäeltsemees).

Kohalikke omavalitsusi sunnib PPP projektidest abi otsima asjaolu, et riigi keskvõim paneb omavalitsustele uusi kohustusi ja ülesandeid, mida ei rahastata riigieelarvest vajalikul määral. Lisaks on vaja kohalikul omavalitsusel teha erasektoriga koostööd siis, kui tahetakse täita vabatahtlikke ülesandeid ja arendada oma linna või valla piirkonda infrastruktuuri arendamisel.

Avaliku ja erasektori partnerlus võib hõlmata infrastruktuuri rahastamist, projekteerimist, ehitamist, renoveerimist ja haldamist, mõnel juhul on aga partnerlus seotud teenuste osutamisega, mida teevad tavaliselt avalik-õiguslikud asutused.

Põhirõhk peaks aga olema avalike teenuste tõhususe edendamisel riski jagamise ja erasektori eksperditeadmiste kasutamise kaudu, leevendades avaliku sektori rahalisi raskusi erakapitali lisamisega.

Riigi ja kohaliku omavalitsusüksuse põhitegevus on avalike ülesannete täitmine. Avalik ülesanne ehk haldusülesanne on igasugune riigi või kohaliku omavalitsuse ülesanne, mis tuleneb otse seadusest või mis on tuletatud tõlgendamise teel vastavast õigusnormist. (Averus 1.1)

Erasektori lepinguline kaasamine

Avalikul ja erasektoril on võimalik koostööd teha eelkõige eraettevõtete kaasamises riigi ja kohalike omavalitsusüksuste ülesannete täitmisse. Võimalus on seda teha tsiviilõiguslikus vormis ()või halduslepingu) alusel. Lisaks on võimalik koostöö eesmärgiks luua ühine juriidiline isik.

Tähtsus

Kolm peamist põhjust, mis motiveerivad valitsusi koostööle erasektoriga:
kaasata erakapitali investeeringuid (sageli selleks, et täiendada riiklike vahendeid või vabastada seda muuks otstarbeks)
suurendada efektiivsust kasutades olemasolevaid ressursse tõhusamalt 
reformida sektoreid tänu rollide, toetuste ja vastutuse ümberjaotamisega

AE-koostöö pooldajad toovad esile, et erafinantseeringuta jääksid paljud haiglad ja koolid ehitamata, sest riigil pole lihtsalt piisavalt ressursse. Nad väidavad ka, et koostöö avaliku sektori ja ettevõtjate vahel tõstab avalike teenuste kvaliteeti.

Viimase kahe aastakümne jooksul sõlmiti Euroopa Liidus rohkem kui 1400 AE-koostöö tehingut, mille hinnanguline kapitaliväärtus on 260 miljardit eurot. 2008. aastal alanud finantskriis vähendas AE-koostöö tehingute arvu ligi 40%. See on tõstnud olulist survet valitsustele, kes on harjunud toetuma partnerluslepingutele ettevõtjatega kui tähtsatele vahendile, mis aitab rajada pikaajalisi infrastruktuuriprojekte ja osutada nendega seotud teenuseid. See toimus täpselt sellisel ajal, kui investeeringuid avaliku sektori infrastruktuuri peeti tähtsaks vahendiks, et säilitada majandustegevus aktiivsena kriisi ajal. AE-koostöö tähtsuse tõttu majandustegevuse aktiviseerumises ning nende tehingute keerukuse tõttu loodi Euroopa PPP eksperdikeskus, et toetada avaliku sektori suutlikkust rakendada avaliku ja erasektori partnerlust ning jagada õigeaegselt lahendusi probleemidele, mis on tavalised kogu Euroopas avaliku ja erasektori partnerluses.

Inga Murula on kirjutanud (I. Murula…), et erasektor suudab riske paremini kontrollida. Riskide jagamine poolte vahel peaks motiveerima erasektorit teostama ja juhtima projekti võimalikult efektiivselt. Tasu makstakse erasektorile ainult juhul, kui projekt vastab seatud eesmärkidele ja standardile. Avalik sektor peaks keskenduma teenuste pakkumise planeerimisele ning teostab jälgimist. Rahvusvaheline kogemus on näidanud, et erasektori poolt PPP raames on kvaliteetsem võrreldes traditsioonilise hankelepinguga.

Vastuolud
Kriitikud süüdistavad eraettevõtteid pealiskaudsuses, et maksimeerida kasumit, ning üldiselt leitakse, et partnerlus on enamasti läbipaistmatu ja kulukam kui tavaline riigihange ehk liialt ärimehi soosiv.
Ka Eestis on antud väide päevakorral, sest näiteks munitsipaalhoonete rajamisega Tallinnas said ehitusfirmad suuri kasumimarginaale. 

Levinud probleem AE-koostöö projektidega on see, et erainvestorid saavad suuremat kasumit, kui seda on valitsuse võlakirjade määr, kuigi enamik või kogu tuluga seotud riskid kannab avalik sektor. Mure seisneb selles, et lõpptulemusena on maksumaksja see, kes peab finantseerima riigi võla tagasimaksmist.

Eestis on AE-koostöö projektide tõttu tekkinud tugev vastasseis rahandusministeeriumi ja Tallinna linnavalitsuse vahel. Kõneainet pakub see, kas AE-koostöö projektid tuleb arvestada linna laenukoormuse sisse või mitte ning kuna rahandusministeerium leiab, et peab, siis seega pealinn ei saa laenukoormuse ületamise tõttu enda kavandatud objekte ehitada.

Mäeltsemees (41) on kirjutanud, et PPP projektide rakendamisel tuleb arvestada seda, et avalik sektor ei langeks erasektori „lõksu“. Kuna Eestis seni puuduvad PPP regulatsioonid, on seadustes oluline tagada erasektori kallutatud mõju omavalitsuse ametnikele. Tallinna Linnavalitsus, kus peaks olema tugev õigusteaduslik kompetents, on tellinud PPP projektidele juriidilisi ekspertiise.

Avalik sektor ei saa delegeerida riigi tuumikfunktsioone erasektorile ja need seisukohad ei ole aastate jooksul muutunud. Näiteks on Eesti raha emissiooni ainuõigus Eesti Pangal, kes korraldab raharinglust ja seisab hea vääringu stabiilsuse eest. (EV Põhiseadus § 111). Samuti on avaliku sektori ülesanded välissuhtlus, justiitsotsuste sundtäitmine ja seadusandlus.

Eestis puuduvad avalikult kaubeldavad riiklikud või omavalitsuste võlakirjad. Riiklikul tasandil puudub selleks vajadus, kuna Eestil on juurdepääs EL finantsvahenditele. Samas on omavalitsuste laenukohustused seotud eelarvetuludega, muutes munitsipaalvõlakirjad ebaotstarbekaks. Erakapitalil puudub võimalus investeerida avaliku sektori projektidesse, viiakse sageli välisturgudele

Euroopa Liidu tasand 
Euroopa Liidu tasandil saab avaliku ja erasektori partnerlus tagada täiendava mõju tähtsatele projektidele, mis on suunatud ühiste poliitiliste eesmärkide saavutamisele nagu kliimamuutuste vastu võitlemine, alternatiivsed energiaallikad, taskukohased tervishoiuteenused jne.

Avaliku ja erasektori pädevuse ja raha ühendamine saab kaasa aidata majanduse elavnemisele ja turgude arenemisele.

Euroopa Liidus on avaliku ja erasektori koostöö olnud transpordivaldkonnas (maanteed, raudteed), üldkasutatavate hoonete ja sisseseadete puhul (koolid, haiglad, vanglad) ja keskkonnavaldkonnas (jäätmekäitlus, veetöötlus).

Euroopa Liidus on avaliku ja erasektori partnerlus veel väga piiratud ja moodustab väikese osa kõigist avaliku sektori investeeringutest. Tihti on huvi puuduseks piisav ärihuvi (10). Koostöö on olnud märkimisväärne traadiga ja traadita lairibaühenduse valdkonnas, et kaotada digitaalne lõhe ja edendada üleminekut kiire interneti lairiba ühenduse teenusele.

Euroopa Ühenduste komisjon tegi 2009. aastal teatise Euroopa parlamendile ja nõukogule era- ja avaliku sektori investeeringute kasutamise elavdamise ja pikaajalise struktuurimuutuste saavutamiseks. (Euroopa Ühenduste …). Finants-ja majanduskriisiga toimetulekuks koostati ambitsioonikad kavad, mis peaksid aitama kaasa majanduskasvule. Avaliku ja erasektori partnerlus on koostöövorm, mille eesmärk on moderniseerida infrastruktuuri toimimist ja strateegiliste tähtsusega avalike teenuste osutamist.

AE-koostöö Eestis
Eestis on AE-koostöö kasutus väike, kuigi mõningates omavalitsustes avaliku ja erasektori koostöö toimib ning viimastel aastatel on märgata aktiviseerumist avaliku ja erasektori koostöös. Pikaajaliste lepingute raames on erinevates piirkondades renoveeritud koolimaju, ehitatud spordihooneid ja lasteaedu. Näiteks Tallinnas on viimasel kümnendil erasektori abiga renoveeritud mitukümmend koolihoonet ning AE-koostöö mudelit on hakatud kasutama ka lasteaedade puhul. Kui varasematel aastatel renoveeriti Tallinnas linnaeelarvest maksimaalselt üks kuni kaks kooli aastas, siis aastatel 2006–2008 renoveeriti tänu koostööle erapartneritega 16 kooli. Seega on AE-koostöö mudel koolide renoveerimise protsessi kiirendamisel osutunud vägagi efektiivseks. Tallinna elamuehitusprogrammi “5000 eluaset Tallinna" raames ehitati aastatel 2003–2007 erasektori abiga 3000 eluaset, s.o 600 eluaset aastas. Nüüdseks on projektiga edasi mindud ning linnavalitsus on kinnitanud Tallinna teise elamuehitusprogrammi, mis näeb ette 1000 uue korteri ehitust Kristiinesse ja Lasnamäele aastaks 2015.
Teenustest on arvatavasti kõige laiemat kõlapinda saanud M-parkimine, mis on samuti avaliku ja erasektori koostööprojekt.

Mõned näited avaliku ja erasektori koostööprojektidest Eestis: Haapsalu veekeskus, Rakvere spordihoone, Jõhvi kontserdimaja, Pärnu kergejõustikuhall.

Hiljuti anti teada, et Eesti Maanteeamet valmistab ette Eesti suurimat PPP-projekti. Täpsemalt on tegemist Tallinna–Tartu–Võru–Luhamaa maantee Kose–Mäo lõigu ehituseks ja hoolduseks kavandatav avaliku ja erasektori partnerluse (PPP) suurprojekt. See on esimene rahvusvahelistele standarditele vastav avaliku ja erasektori partnerluse (PPP) projekt Eestis, mille hinnanguline maksumus on 173 miljonit eurot (seni kalleim projekt Eestis).

Avaliku ja erasektori partnerluse projekte on võimalik osaliselt rahastada struktuurifondidest. Arvatakse, et ELi ja riiklike eeskirjade kombineeritud projektid on keerulised ning eemaletõukavad. Paljudel juhtudel võib olla avaliku ja erasektori partnerlus kõige optimaalsem lahendus projektide rakendamiseks. Siin on vajalik liikmesriikide institutsionaalse suutlikkuse suurendamine. EL on ette näinud struktuurifondide kaudu olulisi võimalusi koostööks Euroopa Investeerimispanga, pankade investeerimisfondide ja erasektori partnerlust. (Euroopa Ühenduste …)

Viited

Kirjandus
Euroopa Komisjon, 2003. Guidelines for Successful Public–Private Partnerships, Brüssel. Kättesaadav: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf.
OECD, 2011. How To Attain Value for Money: Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement by Philippe Burger and Ian Hawkesworth, Paris. Kättesaadav: http://www.oecd.org/dataoecd/27/59/49070709.pdf.
Vickram Cuttaree, Cledan Mandri-Perrott, 2011. Public-Private Partnerships in Europe and Central Asia. World Bank Publications, Washington. Kättesaadav: http://issuu.com/world.bank.publications/docs/9780821387030.

Välislingid 
 Maailmapanga koduleht avaliku-ja erasektori partnerlusest
 Euroopa PPP eksperdikeskuse (EPEC) koduleht

Majandus