Bürokraatia

Bürokraatiaks nimetatakse teatud administratiivse korrastatuse mudelit, mis on ellu kutsutud õiguspäraste otsuste ühetaoliseks elluviimiseks ja kehtestamiseks. Laiemalt mõistetakse bürokraatia all teatud kontseptsiooni, kuidas ühiskonnas kehtestatakse seadusi ja viiakse neid ellu.

Bürokraatia on institutsioon, mis moodustub võimu teostavate isikute või institutsioonide esindajate poolt ametisse palgatud (mittevalitud) elukutselistest ametnikest. 

Bürokraatia on tööjaotusel põhineva ühiskonna fenomen. Bürokraatia ülesandeks on korraldada inimestevahelisi suhteid vastavalt võimu teostava inimgrupi poolt antud korraldustele, registreerida kogukonna seisukohalt olulised sündmused, pidada registreid ning nende põhjal ette valmistada otsustamiseks vajalikku informatsiooni.

Etümoloogiliselt pärineb sõna prantsuskeelsest sõnast bureau – kalev, millega kaeti kirjutuslaudu – ja kreekakeelsest tüvest kratos – võim, valitsus. Tervikuna viitab sõna seega ametnike ülemvõimule – kontoriametniku ülimuslikule positsioonile. Mõiste võeti kasutusele 18. sajandi keskel, lähtudes prantsuse majandusteadlase Jacques Claude Marie Vincent de Gournay satiirilises, halvustavas kontekstis lausutud tsitaadist, mille pani kirja parun von Grimm. Suurbritannias on seda mõistet esimest korda kasutatud 1818. aastal.

Bürokraatlik organisatsioon

Bürokraatlikku organisatsiooni iseloomustavad ennekõike selge hierarhia, impersonaalsed suhted, standardiseeritud protseduurid ja selge tööjaotus. Organisatoorselt on bürokraatlikku ülesehituse eesmärk tagada organisatsiooni ühetaoline, ennustatav ja kontrollitav tegevus ning organisatsiooni tegevusest sõltuvate inimeste ja sihtrühmade võrdne kohtlemine.

Bürokraatia mõiste rakendas organisatsioonile sotsioloog Max Weber. Tema hinnangul oli ideaalse bürokraatia puhul tegu optimaalse mudeliga suurtele organisatsioonidele nagu sõjavägi, raudtee, politsei, avaliku sektori suured organisatsioonid jne eespool mainitud kontrollitavuse ja ühetaolisuse tõttu.

Ajalugu on näidanud, et organisatsiooniliselt ideaalse bürokraatia mudel ei osutunud ideaalseks, ning igapäevaselt tuntavate puuduste tõttu ongi igapäevakeeles sõnale "bürokraatia" tekkinud negatiivne konnotatsioon.

Ajalugu ja tänapäev
Varasemaid viiteid reeglite alusel korraldatavast ja ametnike hallatavast haldussüsteemist pärinevad kirjutamise leiutanud Mesopotaamia (Sumer, Akkad, Babüloonia jms) tsivilisatsioonidest. Ilmselt oli oma ametkond ka sellest veelgi varasemas ja erakordselt kõrgelt arenenud tööjaotusel põhinevas Induse tsivilisatsioonis, kuid kuna sealt ei ole leitud vastavaid kirjalikke dokumente, siis pole seda võimalik tõestada.

Hierarhiliselt korraldatud ametnike aparaat sündis ilmselt Vana-Egiptuses ning see oli olemas ka kõikides järgnevates organiseerunud ühiskondades, mis lõid riigilaadseid moodustisi. Bürokraatlik võimukorraldus põhines rituaalidel.

Ametnike esmaseks ülesandeks Mesopotaamias oli õiguslike suhete korraldamine, sh lepingute sõlmimine vabade inimeste vahel, õigusemõistmisele kaasaitamine ning sadamatollide ja maarendise, hiljem ka maksude kogumine. Kõikides iidsetes ühiskondades oli ametnike tööandjaks templid, mis täitsid sealsetes ühiskondades põhiosas funktsioone, mida kaasaegses ühiskonnas kannavad ministeeriumid ja nende allasutused. Ametnike väljaõpetamiseks rajati hulganisti templikoole.

Iidses Egiptuses moodustasid ametnikud juba omaette klassi, mille liikmed pärandasid oma oskusi järeletulijatele (erinevalt Sumerist polnud seal koole). Ametnike hulk kasvas ja kahanes vastavalt vallutustele ja haldusala muutumisele.

Bürokraatia roll ühiskonna korralduses kasvas oluliselt nii Ateena kui ka Rooma vabariigi demokraatlikes ühiskondades. Ametnike arv ja eriti nende võim hakkas kasvama Rooma Impeeriumis pärast senise vaba turumajanduse kokkuvarisemist ja Diocletianuse tehtud haldusreformi, mil seniste haldusüksuste arv kahekordistus ning riigi fiskaalsüsteem viidi üle plaanimajanduse põhimõtetele. Rooma impeeriumi kokkuvarisemise ja riigi jagunemise järel pani see aluse Bütsantsi hiiglaslikule ja täiesti läbipaistmatule ametkonnale, mistõttu see sai väga keerulise bürokraatliku masinavärgi võrdkujuks – seda hakati nimetama bütsantslikuks. Lääne-Euroopas töötasid ametnikud Rooma kirikuorganisatsioonis, mis ulatus üle kogu Lääne-Euroopa alade ja kaugemalegi. Imperiaalses Hiinas kujunes välja hierarhiliselt juhitud bürokraatlik aparaat, mida juhtis "ülemnõunik".

Iidses Hiinas pani õpetlane Konfutsius aluse keerukale, kuid komplekssele haldussüsteemile, mis sätestas väärtused, mida ametnik pidi edendama ning kujundas välja suhted ühiskondlike institutsioonide (perekond, usk ja valitseja) vahel. Konfutsiuse reformi eesmärgiks oli ühiskonna vabastamine korrumpeerunud ametnike võimu alt. Ametnikuks saamise eelduseks oli isiku kompetentsust selgitavate raskete eksamite läbimist, mille tulemina määrati kandidaadi sobivus määratud ametikohale. Iga ametnik pidi kandama staatusele vastavat riietust.

Päriliku eliidi poolt valitsetavates ühiskondades teenisid kirikuametnikud valitsejat. Ilmalik ametkond kujunes Euroopas välja alles Lutheri algatatud usureformi ja selle mõjul kõigepealt Preisimaal. Kuna esimesed ilmalikud ametnikud olid sõjaväelased, kui ainus organiseeritud, koolitatud ja kuningale otseselt alluv isikkoosseis, siis hakatigi Preisimaad nimetama maaks "kus armeel on oma riik". Preisi mudel (kameralism) sai eeskujuks modernsetele territoriaalriikidele, mis tekkisid ja kujunesid välja 19. ja 20. sajandil. Märkimisväärse panuse ilmaliku bürokraatia arengusse andis ka Cromwell Inglismaal tsiviilteenistuse loomisega ning Napoleon Prantsusmaal oma kodifikatsiooni kehtestamisega.

Industriaalse revolutsiooni ja maailmamajanduse arenedes hakkas tööjaotusel ja turumajandusel põhinevates ühiskondades kasvama rahvakihtide rahulolematus rikkuse erinevuste kasvu pärast . See omakorda põhjustas seeria revolutsioonilisi riigipöördeid, mille käigus senine pärilik eliit kukutati võimult ning võim läks rahva valitud erakondade ja esindusorganite (parlamentide, Eestis Riigikogu) kätte. Kuna valimistel määras võidu saadud häälte arv ja suurem osa hääli oli vaesema elanikkonna osa (n-ö kaotajate) valduses, siis pidid isikud, kes tahtsid valituks saada lubama neile midagi, mille eest nad olid oma hääle valmis neile andma. Reeglina tähendas see rahalisi toetusi ja majanduslikku heaolu. Kuna aga poliitikutel puudusid reeglina eelteadmised riigi majandusest ja rahandusest, siis viis see lõppkokkuvõttes bürokraatia domineerimisele ühiskonnas.

See omakorda pani paljusid ühiskonnauurijaid juurdlema bürokraatia rolli üle. John Stuart Mill ja Karl Marx analüüsisid ja hakkasid arendama teooriat, mis käsitles bürokraatia rolli majanduses ning selle võimu teostamise mehhanisme. Max Weber oli esimene, kes sõnastas arusaama bürokraatiast kui modernse riigi alustalast ning juba 19. sajandi lõpus hakkas see laienema ka muudesse valitsusvälistesse organisatsioonidesse. Franz Kafka on kirjeldanud bürokraatlikku ühiskonnakorraldust oma teostes.

21. sajandi Ameerika Ühendriikides ja Euroopa Liidus on bürokraatia muutunud domineerivaks valitsuskultuuriks ning hakanud selgelt maha suruma kodanike kasvavat omavalitsemissoovi. Euroopa Liidus ilmneb see Euroopa Komisjoni ja Eestis Vabariigi valitsuse seadusandliku initsiatiivi (praeguuseks juba ainu)õiguses.

Absoluutse võimu saavutas bürokraatia eurotsoonis 2012. aastal, mil loodi Euroopa Stabiilsusmehhanism. Viimane on ametnike määratav ametnike organisatsioon, mis asub väljaspool igasugust parlamentaarset õigusruumi, mida keegi ei tohi kontrollida ja mille liikmetele on antud absoluutse karistamatuse staatus, kuid mis võib esitada piiramatuid rahalisi nõudeid eurotsooni riikidele (s.t nende riikide maksumaksjatele). Praktikas tähendab see klassiühiskonna loomist, millel pole enam puutepunkte ei demokraatliku riigikorralduse ega liberaalse turumajandusega.

Bürokraatia ühiskonnas

Bürokraatiat kui ühiskondlikku administratiivset mudelit on käsitlenud Karl Marx, seda on analüüsitud Prantsuse revolutsiooni järel ning sellest on kirjutanud ka Franz Kafka oma teostes.

Bürokraatia uurijad ja teoreetikud

Karl Marx

Karl Marx analüüsis bürokraatia rolli ja selle ülesandeid põhjalikult "Hegeli õigusfilosoofia kriitikas", mis ilmus 1843 aastal. Oma teoses avaldas Hegel toetust halduskorraldust teostavatele spetsialiseerunud ametnikele, kusjuures ta ei kasutanud mitte kunagi mõistet "bürokraatia". Marx taas vastandus oma töödes bürokraatiaga. Tema arusaamas tähendas bürokraatia kasv valitsuskorralduses sedasama, mis suurettevõtete domineerimine eraettevõtlusel põhinevas majanduses. Marx väitis, et kui näiliselt on suurettevõtetel ja valitsuse bürokraatial vastandlikud huvid, siis tegelikult toetavad nad vastastikku üksteise tegevust. Ta väitis: "Suurettevõte tähendab tsiviilühiskonna katset moodustada oma riik, sel ajal kui bürokraatia tähendab riiki, mis on moodustanud oma tsiviilühiskonna."

John Stuart Mill

Poliitika teadlane John Stuart Mill väitis 1860-ndatel oma kirjutistes, et eduka monarhia aluseks on bürokraatia, ning tõi oma väite tõenduseks näidetena Hiina ja Vene impeeriumid ning mitmed Euroopa edukad valitsejad. Mill kirjeldas bürokraatiat kui valitsemisvormi, mis erineb esindusdemokraatiast. Ta oli veendunud, et bürokraatlikul valitsuskultuuril on mitmeid eeliseid, eriti aga rõhutas ta selle võime koguda, läbi töötada ja õppida suhtekorraldusest saadud kogemusi. Sellele vaatamata ei pidanud ta bürokraatiat esindusdemokraatiast paremaks, kuna selle liikmed määrati ametikohale kellegi poolt, mitte ei valitud. Seetõttu kirjutas ta, et "bürokraatial on alati kalduvus üle kasvada pedantokraatiaks", mis lõpuks lämmatab vabaduse.

Max Weber

Saksa sotsioloog Max Weber kirjeldas oma 1922. aastal avaldatud teoses "Majandus ja ühiskond" avaliku halduse, valitsuskorralduse ja ettevõtluse ideaalvorme. Tema kriitiline uurimus ühiskonna bürokratiseerumisest oli tema kõige suurem panus ühiskonnateaduste arengusse. Just Weber hakkas uurima bürokraatiat ning tema tööde mõjul muutus see mõiste üldkasutatavaks. Väga paljud kaasaegse avaliku halduse mõisted, kusjuures klassikalist kontinentaalset tüüpi hierarhiliselt organiseeritud tsiviilteenistust hakatigi nimetama "Weberi halduskorralduseks". Kuna Weberi arvates oli bürokraatia kõige efektiivsema ja ratsionaalsem viisi õiguskorra kehtestamiseks, siis pidas ta seda võtmeteguriks, mis tagab Lääne ühiskonna ratsionaliseerimise. Kuigi Weber ei idealiseerinud bürokraatiat, pidas ta seda siiski kõige efektiivsemaks ja (ametlikult) ratsionaalsemaks inimtegevuse organiseerimise viisiks modernses maailmas. Ta kirjutas: "Bürokraatlik valitsemiskultuur tähendab täielikku domineerimist teadmiste alusel."

Weber loetles probleeme, mille haldamiseks on vaja bürokraatiat: elanikkonna ja valitsetava territooriumi kasv, tööjaotuse süvenemine ja rahal põhinev turumajandus. Transpordi ja side-infrastruktuuride rajamine ja haldamine muutis efektiivse haldussüsteemi võimalikuks. Demokraatia areng ja rahva nõudmiste rahuldamine eeldab aga uut tüüpi ratsionaalsuse kultuuri, milles kõiki inimesi koheldakse võrdselt.

Weberi bürokraatia ideaaltüübiks oli hierarhiliselt korraldatud organisatsioon, selged alluvussuhted ja konkreetselt määratletud tegevusvaldkond, kus tegevuse aluseks on kirjalikud juhendid, toimub ametnike jätkuv väljaõpetamine koolitusekspertide poolt, kus juhendeid ja normatiive koostavad neutraalsed ametnikud ning ametniku karjäär sõltub tema tehnilisest kvalifikatsioonist, mida hindab organisatsioon, mitte üksikisik.

Weber pidas bürokraatiat kõige efektiivsemaks organisatsiooni vormiks ja vältimatult vajalikuks osaks modernsest riigist. Tõsi, ta nägi selles ka ohtu üksikisiku vabadustele ja märkis, et bürokraatia kasvav võim viib meid "polaaröö külma pimedusse", milles üha kasvav püüd kõike ratsionaliseerida viib inimhinge bürokraatia "raudsesse lõksu", kus kõik toimub eeskirjade põhiselt ja on ratsionaalsuse range kontrolli all.

Woodrow Wilson  

Woodrow Wilson kirjutas Bryn Mawr College'i professorina essee "Uurimus haldusest". Selles väitis ta, et bürokraatiat teostavad elukutselised ametnikud ei ole mõjutatud päevapoliitikast. Ta kuulutas, et "bürokraatia osaleb poliitikas vaid sellene, kes arvestab välja maja pindala, mis on meie toimetuleku aluseks või nagu masin on osa valmistatud kaubast. Kuid samal ajal asub see väga kaugele otsustustasandist ning tegeleb vaid tehniliste detailidega ehk mõtteteradega, mis tõsi küll on otseselt seotud meie poliitilise nägemusega, mis otsib poliitilise arengu alustõdesid". Wilson ei soovita küll valitsemise asendamist reeglitega, kuid ta annab soovituse: "Administratiivsed küsimused ei ole poliitilised küsimused. Kuigi poliitikud annavad ülesandeid haldusaparaadile, ei peaks me sallima nendega manipuleerimist". Sellest esseest sai alus, millele rajati Ameerika avaliku halduse uurimine.

Ludwig von Mises

Oma 1944. aasta töös "Bürokraatia" oli Austria majandusteadlane Ludwig von Mises väga kriitiline bürokraatia suhtes. Ta uskus, et bürokraatia peaks olema avaliku põlguse sihtmärk, kuigi tema mõtetel oli poliitilistes ringkondades väga vähe poolehoidjaid, isegi kõige progressiivsemate hulgas. Mises oli näinud bürokraatia arengut nii avalikus kui ka erasfääris, kuid oli sellele vaatamata seisukohal, et erasektoris saab bürokraatia kasv olla vaid otsene tagajärg valitsuse sekkumisest. Seetõttu rõhutas ta: "Mitte ükski eraettevõte ei peaks kunagi sattuma bürokraatlike juhtimismenetluste alla, kui selle tegevuse eesmärgiks on vaid kasumi teenimine."

Robert K. Merton

Ameerika sotsioloog Robert K. Merton arendas oma 1957. aastal ilmunud teoses "Sotsiaalteooria ja sotsiaalsed struktuurid" edasi Weberi bürokraatia teooriat. Kuigi Merton toetas mitmeid aspekte Weberi analüüsis, tõi ta samas välja ka probleemseid momente bürokraatia toimimises ning nimetas neid "sisseõpetatud saamatuseks", mis on üleregulatsiooni tulemiks. Ta jõudis seisukohale, et ametnikud kaitsevad rohkem oma kinnistunud huvisid kui tegutsevad organisatsiooni kui terviku huvidest lähtudes. Ta uskus samuti, et bürokraadid on uhked oma käsitöö üle ja püüavad kaitsta seda igasuguste muutuste eest. Merton märkis samuti, et bürokraatia rõhub formaalsusele inimestevahelistes suhetes ning nad on koolitatud välja nii, et nad ignoreeriksid igasuguseid eriolukordi konkreetsetes juhtumites, mis taas omakorda loob neist mulje kui "ülbetest" ja "üleolevatest" inimestest.

Vaata ka
 Parkinsoni seadus
 Peteri printsiip
 bürokratism

Viited

Kirjandus
 Kalle Kurg. "Vaikus". (Bürokraatia olemusest ja bürokraadi hoiakust loovisikute suhtes.) – Edasi 26. aprill 1986.
 Olav Sammal. "Ettevaatust – bürokratism". Eesti Ekspress 22. märts 1996.
 Toomas Raudam. "Kuidas ära tunda bürokraati?" Raamatus: Toomas Raudam. "Väike äratundmiste raamat". Tallinn, Eesti Keele Sihtasutus 2006. Lk 41–44.
 Toomas Raudam. "Vastamatus". (Bürokraatiailmingutest ja künismist kirjanduselus)  – Postimees 10. aprill 2010 
 Erik Vest. "Tallinna bürokraatia – infotahvlid Piritale 13 kuuga läbi 33 ametniku".  – Eesti Päevaleht 10. juuni 2010

Välislingid
 "Bürokraatia seitse määratlust."  – Tark Investor, 2008
 Olav Sammal. "Bürokraatia karussell
 Anu Jõgi. "Soome arvutas mõttetu bürokraatia hinna" – äripäev.ee 16. veebruar 2010
 Bürokraatia ilmingud poliitikas

Ühiskond
Haldus