Metadatering van dossiers en documenten

Categorie:Zaakgericht werken
Categorie:ZGW in de praktijk
Een overheidsorganisatie creëert veel informatie en veel informatie wordt haar toevertrouwd in de werkprocessen die zij uitvoert. De toegankelijkheid en betrouwbaarheid van die informatie is van cruciaal belang. Het vormt de basis voor het ethisch handelen door de overheid, voor effectieve bedrijfsvoering door elke overheidsorganisatie en voor efficiënte samenwerking tussen overheidsorganisaties. Die informatie is deels gestructureerd, deels ongestructureerd van aard: het gaat zowel om informatie die ontleend wordt aan databasetabellen als informatie die is vastgelegd in documenten zoals besluiten en aanvragen. Steeds meer wordt deze informatie digitaal verwerkt en opgeslagen. Ongeacht structuur of vorm moet deze informatie veelal duurzaam beschikbaar zijn: gedurende de uitvoering van een werkproces en daarna. Zo verplicht de Archiefwet 1995 om informatie gedurende enige tijd of permanent te bewaren vanuit het belang van democratische controle op het handelen van de overheid of van cultureel erfgoed. Om deze informatie te kunnen duiden, ook na langere tijd, is het van belang om de omstandigheden waarbinnen die informatie tot stand is gekomen te kunnen herleiden en moet de leesbaarheid gewaarborgd worden. Hiertoe leggen we van elk informatieobject (‘brokstuk informatie’ zoals een document, een webpagina, een bestand in een digitaal bestemmingsplan, et cetera) metagegevens vast. Dit is niet vrijblijvend. De ‘Archiefregeling’ schrijft (in artikel 19) voor dat aan archiefbescheiden metagegevens worden gekoppeld. In de Baseline’s Informatiehuishouding, zoals de ‘Baseline Informatiehuishouding Gemeenten’, zijn normen opgenomen dat de vast te leggen metadata bepaald moeten worden. 
==Metagegevens==
Metagegevens definiëren we als: gegevens die context, inhoud, structuur en vorm van informatie en het beheer ervan door de tijd heen beschrijven. Het vastleggen hiervan dient de volgende doelen:
* het vergroten van de duurzame toegankelijkheid en betrouwbaarheid van overheidsinformatie;
* het bevorderen van een juiste interpretatie van overheidsinformatie;
* het mogelijk maken van gegevensuitwisseling tussen organisaties en/of systemen (interoperabiliteit);
* het transparant en openbaar maken van overheidsinformatie
* het adequaat beveiligen van overheidsinformatie wanneer en waar het moet;
* het beheren en weer representeren van (digitale) overheidsinformatie.
Metagegevens leggen we vast van een informatieobject: een geheel van gegevens met een zelfstandige vorm en een eigen structuur om die gegevens te kunnen lezen (bijvoorbeeld een brief, formulier, email, XML-document, web-pagina, pdf-document). Hiervoor worden ook wel de termen ‘informatie-element’, ‘informatieset’ en ‘document’ gebezigd. Voorbeelden van metagegevens zijn de auteur, ontvangstdatum of creatiedatum van een informatieobject, de geografische locatie waarop een informatieobject betrekking heeft (zoals het in de vergunning betrokken pand), de mijlpalen in de totstandkoming van het informatieobject (‘event geschiedenis’) en de verantwoordelijke voor het ‘wordingsproces’ (actor), het soort bestand en de applicatie waarmee dit gecreëerd is (zoals .pdf en MS-Word 2010) en het archiefregime (bewaren en daarna overdragen dan wel vernietigen en de termijnen hiervoor).
==Metagegevensschema==
De Archiefregeling schrijft voor (art. 19) dat een organisatie de vast te leggen metagegevens specificeert in een metagegevensschema als bedoeld in NEN-ISO 23081, zodanig dat te allen tijde de volgende aspecten kunnen worden herleid (art. 17):
# de inhoud, structuur en verschijningsvorm bij het ontvangen of opmaken ervan door het overheidsorgaan, een en ander voor zover deze aspecten kenbaar moesten zijn voor de uitvoering van het betreffende werkproces;
# wanneer, door wie en uit hoofde van welke taak of werkproces het door het overheidsorgaan werd ontvangen of opgemaakt;
# de samenhang met andere door het overheidsorgaan ontvangen en opgemaakte archiefbescheiden;
# de met betrekking tot de archiefbescheiden uitgevoerde beheeractiviteiten; en
# de besturingsprogrammatuur of toepassingsprogrammatuur waarmee de archiefbescheiden worden bewaard of beheerd.
Voor de Nederlandse overheid is de NEN-ISO-standaard in 2009 uitgewerkt tot de ‘Richtlijn Metagegevens Overheidsinformatie’ (lit. 2): het metagegevensschema voor de overheid. De Richtlijn is voorschrift voor wat betreft de structuur waarin metagegevens worden vastgelegd en de betekenis die aan de verschillende metagegevens wordt toegekend (semantiek). De Richtlijn stelt een minimumset van metagegevens verplicht. Deze gegevens zijn in alle gevallen essentieel om informatie te kunnen terugvinden en te kunnen duiden. Richtinggevend maar niet verplichtend is de Richtlijn als het gaat om de keuze welke metagegevens een organisatie bovenop de minimumset wenst vast te leggen.
De Richtlijn als zodanig wordt niet rechtstreeks toegepast, maar dient een nadere vertaling te krijgen in een Toepassingsprofiel. Een toepassingsprofiel beschrijft de manier waarop de metagegevens uit het metagegevensschema i.c. de Richtlijn gebruikt moeten worden in een bepaalde bedrijfscontext (= de toepassing). Het profiel moet zijn toegesneden op de informatiebehoefte van zowel de organisatie zelf (of een groep van organisaties) als van de samenleving. Voor de lokale overheden is in 2014 het ‘Toepassingsprofiel Metadatering Lokale Overheden’ (TMLO) gepubliceerd. 
==Metadatering in de praktijk==
Metadatering, het toekennen en onderhouden van metagegevens, is niet nieuw. Elke lokale overheidsorganisatie beschikt over dossierkasten, een postregistratiesysteem en/of een documentair informatiesysteem (DMS). Daarin wordt een schat aan metagegevens bijgehouden, veelal door de documentaire informatiewerkers en archiefbeheerders (documentaire informatiebeheerders, verder te noemen ‘DIB’ers’). Door de voortschrijdende digitalisering wordt de grip vanuit deze discipline op duurzaamheid en toegankelijkheid minder. E-mails en ingevulde webformulieren passeren niet meer automatisch de ‘DIB’er’. Nota’s, rapporten en adviezen worden digitaal opgesteld en opgeslagen, soms in persoonlijke digitale mappen. Dit vraagt om bijstelling van de werkwijze om duurzaamheid en toegankelijk te waarborgen.
===Onderdeel van proces===
In de huidige werkwijze vindt metadatering veelal achteraf plaats, door de DIB’er, nadat een primair proces is afgerond waarin een dossier is gevormd. De uitdaging is om metadatering onderdeel uit te laten maken van het primaire proces waarin informatie wordt gecreëerd en ontvangen. In de ‘Richtlijn’ is dit al onderkend en die vermeldt: “Ook kunnen we ons in het geval van digitale informatie niet permitteren om metagegevens achteraf toe te kennen. Al bij het ontstaan van informatie moeten de metagegevens worden vastgelegd. Zonder contextuele metagegevens is het immers niet mogelijk om te zoeken in digitale informatie en zonder technische metagegevens weten we niet hoe we bestanden leesbaar moeten maken.” Deze (nieuwe) werkwijze past bij het zgn. Records Continuum-model: “het concept dat te bewaren informatieobjecten in de tijd verschillende belangen voor verschillende belangengroepen kunnen dienen - al dan niet gelijktijdig - en daartoe voortdurend betrouwbaar documentair informatiebeheer behoeven, ongeacht wie dat uitvoert. Eén van de kernboodschappen van dat model is dat de zorg voor duurzaam bewaarbare informatieobjecten al begint zodra informatie beschikbaar komt. Direct moet duidelijk zijn wat de waarde, het belang en de context van informatie is. Alleen dan kan vanaf het moment van ontstaan van informatie juist worden gehandeld in termen van vastleggen, beheren, bewaren en ontsluiten van die informatie. En dat zodanig dat informatieobjecten vanaf het moment van beschikbaar komen voldoen aan de normen voor authenticiteit, betrouwbaarheid, integriteit en bruikbaarheid. Deze zorg verdwijnt niet meer, maar blijft na het beschikbaar komen en vastleggen van informatie een continu doorlopend beheerproces van bewaren, beheren, (her-)waarderen en ontsluiten”.
We lichten dit toe aan de hand van nevenstaande figuur.
Een document of ander informatieobject ontleent z’n bestaansrecht aan het feit dat een (overheids)organisatie haar primaire taken uitvoert. Geen taken, dan geen documenten. Voor elk proces, waarmee die taken uitgevoerd worden, is het van belang de procesuitvoering te documenteren, daarover informatie te delen en te waarborgen dat de uitvoering (achteraf) te reconstrueren en verantwoorden is. Documentaire informatie is, naast andere informatie over en ter ondersteuning van het proces, van belang voor de uitvoering van het proces. Daarnaast is er vanuit de verantwoordelijkheid voor het documentair informatiebeheer (DIB) de zorg voor duurzame toegankelijkheid en betrouwbaarheid van documenten. Gevolg is dat er twee trekkende krachten zijn aan elk document: vanuit het proces en vanuit het DIB. In de praktijk is dit vaak een ‘touwtrekwedstrijd’. Gewenst is om samen (op) te trekken, ieder vanuit het eigen belang met respect voor het belang van de ander. De figuur geeft de gewenste situatie weer. Zowel de procesuitvoering als het DIB hebben grip op het document gedurende de uitvoering van het proces (de ‘procesfase’). De regie ligt, gedurende de uitvoering van het proces, bij het proces. Documenten die in het proces een rol spelen, worden door de procesuitvoerenden van proces-metagegevens voorzien (de ‘P’ in de figuur). Vanuit de optiek van het DIB wordt er voor gezorgd dat het document beheerd wordt qua duurzaamheid en toegankelijkheid, voor zover dat in deze fase nodig is (de ‘A’ en ‘D’ in de figuur: de ‘A ‘voor ‘gearchiveerd’ en de ‘D’ in andere gevallen). Vanuit het DIB zijn kaders gesteld aan metadatering waardoor de DIB-specifieke metadata door de procesuitvoerenden kunnen worden vastgelegd (de P’s). Is het proces afgerond (de ‘afgeronde fase’), dan krijgt het DIB de regie over het document. Zij waarborgt de duurzame bewaarbaarheid van de documenten zodat het afgeronde proces desgewenst te reconstrueren is. De voor het DIB relevante metagegevens worden zoveel als mogelijk ontleend aan de processpecifieke metagegevens. Kenmerkend is dat het document nog steeds benaderbaar blijft vanuit het inmiddels afgeronde proces (m.b.v. de procesmetagegevens, de ‘P’ in de figuur) ten behoeve van gebruik in andere processen. Na verloop van tijd neemt de behoefte hieraan af (‘de procesregistratie wordt verwijderd uit de desbetreffende applicatie’). Er resteert nog het duurzaam toegankelijke document vanuit DIB-optiek (de ‘statische fase’) waarin het accent ligt op bewaren om het cultuurhistorisch belang. De toegang ertoe voor ‘het publiek’ is geregeld in de Archiefwet. De overgang van afgeronde-fase naar statische fase is wettelijk bepaald en volgt uit de aard en resultaat van het proces en de inhoud van het dossier. Dit is, op basis van de Selectielijst, bijvoorbeeld vastgelegd in een zaaktypencatalogus (ZTC). 
===Automatisch verkrijgen van waarden van metagegevens===
Digitaal werken betekent niet alleen dat steeds meer documenten c.q. informatieobjecten digitaal verwerkt worden. Ook wordt de uitvoering van (primaire) processen steeds meer ondersteund door procesregistraties. Daarin worden processpecifieke metagegevens vastgelegd die overeenkomen met de hier bedoelde metagegevens of waaruit deze gegevens afgeleid kunnen worden. Steeds meer lokale overheidsorganisaties omarmen het zaakgericht werken en maken hiertoe gebruik van een zaaksysteem: een informatiesysteem dat de behandeling van zaken ondersteunt. De van een zaak vast te leggen informatie is in hoge mate gestandaardiseerd (in het RGBZ). Een onderzoek van KING toont aan dat de hier bedoelde metagegevens impliciet deel uit kunnen maken van een zakenregistratie (zie 'Metadateren van zaakdossiers conform het TMLO'). De werkwijze zoals in figuur 1 gevisualiseerd betekent dat het zaakgericht werken en – vooral – registreren (door de procesuitvoerenden) automatisch leidt tot correcte en volledige metagegevens vanuit het perspectief van het DIB. De randvoorwaarde daarvoor is de inmiddels gerealiseerde standaardisering van de desbetreffende metagegevens (het TMLO) en afstemming tussen deze standaard en het RGBZ. 
==Verandering van taken en werkwijze==
De hiervoor beschreven werkwijze betekent dat metadatering niet langer een aparte activiteit is die door ‘DIB’ers’ wordt uitgevoerd. Het metadateren vindt daarentegen voor het grootste deel plaats gedurende de procesuitvoering. De uitvoerenden van het proces cq. de behandelaren van de zaak registreren metagegevens vanuit hun procesoptiek, zoals dat nu al plaatsvindt bij bijvoorbeeld het zaakgericht werken. Door standaardisatie en harmonisatie van proces-metagegevens en informatieobject-metagegevens is geborgd dat de juiste metagegevens beschikbaar zijn na afronding van een proces of zaak. De activiteiten van de ‘DIB’er’ verschuiven voor wat betreft metadatering van uitvoering naar het formuleren van kaders, adviseren en begeleiden van – vooral – procesuitvoerenden en toezicht houden op het naleven van de afspraken. Implementatie van het toepassingsprofiel cq. van het, op basis daarvan, metadateren is dan ook veel meer een verandering van taakinvulling en werkwijze (vanuit de verantwoordelijkheid voor DIB) dan dat een aanvullende registratie van metadata geïntroduceerd zou moeten worden. 
Bron: Standaardisatie metadatering KING i.o.v. Nationaal Archief, 14 april 2014
Meer artikelen over zaakgericht werken in de praktijk.