потому что населения много и не причин беречь больное и бедное население. наоборот, многие, кто ходит в районные поликлиники являются инвалидами и пенсионерами, а это прямая статья расхода, которая никому не нужна. бедные слои населения тоже мало интересны, т.к. приносят очень малый вклад в наполнение кормушки, значит, безынтересны. следовательно - зачем на них тратиться? формальность соблюдена - поликлиники есть, а что там происходит по факту, никому не интересно.