Я думаю ответ может таким оказаться - строят жилье, строят сад к этому жилью. Предполагается что на каждую квартиру построенного дома нужно будет 2 места в саду (например). Но на деле выходит так, что московская семья со своими 2-мя детьми по месту жительства не проживают (а на сад все равно претендуют - там ли, или в другом месте, неважно). Но свое жилье они сдают такой же семье с 2-мя детьми. И этим детям точно также нужен садик. И получается что запланировано 2 места в саду, а детей оказывается 4.