Все проще. Сверху дают установку - нам нужна явка, скажем 70%, а число правильно проголосовавших - 55%. Для штабов - это руководство к действию, вперед - исполнять и отчитываться. Спина русского чиновника, к тому же, исторически натренирована на позу "чего изволите", достаточно намека сверху, и она начинает сгибаться без команды.