Возраст детей разный. Государство может считать, что этот ребенок может работать в Макдональдсе, а второй не может. Или второй ребенок прописан где-то, где он обеспечен жильем - миллион нюансов. Или у одного ребенка еще какая-то стипендия. Или они на разных факультетах - там разные расходы: одному нужно купить карандаши, а второму - арфу. Или считали разные чиновники: один чиновник где-то птичку не поставил.