Zaključna razmatranja i pravci daljnjeg istraživanja

Zaključna razmatranja i pravci daljnjeg istraživanja Potvrđivanje ili odbijanje postavljenih hipoteza
Temeljno istraživačko pitanje u disertaciji je utvrditi kapacitet za upravljanje razvojem u Republici Hrvatskoj te kakvu ulogu u izgradnji i održavanju potrebnog kapaciteta upravljanja razvojem imaju i trebaju imati javni, gospodarski i civilni sektor, te akademska zajednica.
Na početku istraživanja postavljene su hipoteze:
H1: Na upravljanje razvojem u Hrvatskoj utječe stupanj vertikalne i horizontalne konzistentnosti strateških dokumenata
H2: Kapacitet pripreme i provedbe strateških dokumenata ovisi o uključenosti Quadruple Helix dionika
H3: Kvaliteta strateškog planiranja i provedbe strateških dokumenata ovisi o kompetenciji i odgovornosti Quadruple Helix dionika
Za potvrđivanje ili odbacivanje postavljenih hipoteza korištene su različite istraživačke metode.
Za dokazivanje H1: Na upravljanje razvojem u Hrvatskoj utječe stupanj vertikalne i horizontalne konzistentnosti strateških dokumenata koristila se povijesna metoda istraživanja procesa izrade, donošenja i provedbe strateških dokumenata na nacionalnoj i podnacionalnim razinama. Metoda komparacije koristila se za nacionalnu razinu i to na način da se usporedio proces, metodologija i vremenski okvir donošenja nacionalnih strategija i planskih dokumenata koji su osnova za korištenje sredstava iz kohezijskog fonda i strukturnih fondova u Hrvatskoj, sa istim procesima koji su se odvijali u Sloveniji i Poljskoj.
Istraživanje je pokazalo da je za razliku od Slovenije, koja je to uspjela djelomično i Poljske koja je u potpunosti uspostavila integrirani sustav strateškog planiranja i upravljanja razvojem, Hrvatska nije uspjela uspostaviti zakonodavni i institucionalni okvir koji su početna pretpostavka za ostvarivanje horizontalne i vertikalne konzistentnosti strateških dokumenata. Najveći nedostatak i ograničenje za Hrvatsku u razvojnom smislu je nepostojanje jedinstvenog dugoročnog nacionalnog strateškog dokumenta koji bi bio vertikalno nadređen svim ostalim strateškim dokumentima i koji bi zacrtao dugoročan smjer razvoja Hrvatske. Na vertikalnu konzistentnost negativan utjecaj imala je odgoda izrade Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014.-2020, jer se direktno odrazila na zastoj u strateškom planiranju na podnacionalnoj razini. Nacionalne sektorske strategije donose se sporo i međusektorska suradnja je na niskoj razini, što negativno utječe na horizontalnu konzistentnost. Partnerski sporazum za razdoblje 2014.-2020. kao i pripadajući operativni programi izrađivani su prije nego su donesene važne sektorske studije. Nizak stupanj vertikalne i horizontalne konzistentnosti strateškog planiranja otežava razvojno upravljanje na nacionalnoj i podnacionalnim razinama.
Zaključak je da u Hrvatskoj nije uspostavljen sustav horizontalne i vertikalne konzistentnosti strateškog planiranja i da to ima negativan utjecaj na upravljanje razvojem, pa se hipoteza H1 prihvaća.
Za dokazivanje H2: Kapacitet pripreme i provedbe strateških dokumenata ovisi o uključenosti Quadruple Helix dionika korišteni su podaci o uključenosti Quadruple Helix dionika u izradu nacionalnih strateških dokumenata korišteni su podaci iz Izvješća o provedbi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću koje na godišnjoj razini priprema Ured za udruge RH, a prihvaća Vlada RH, a za podnacionalnu razinu podaci iz empirijskog istraživanja. Kroz anketni upitnik za regionalne koordinatore i za Quadruple Helix dionike-javni, gospodarski i civilni sektor, te akademsku zajednicu prikupljeni su podaci o uključenosti dionika u proces pripreme i provedbe, te praćenja provedbe strateških dokumenata na podnacionalnoj razini. Na nacionalnoj razini Quadruple Helix dionici uključeni su u procese javnog savjetovanja kod izrade zakona, pravilnika i strateških dokumenata, ali je uključenost pojedinih dionika iznimno niska. Gospodarski sektor na nacionalnoj razini najmanje je uključen (trgovačka društva 0,20% i obrti 0,17%), a pri tome je njihovo direktno sudjelovanje veće od sudjelovanja komorskog sustava i gospodarskih udruga. U procesima javnog savjetovanja na nacionalnoj razini slabo je uključena i akademska zajednica koja sudjeluje u prosjeku sa 0,83%. Jedinice lokalne samouprave pokazale su nešto veći interes i njihov udio je oko 4%. Civilni sektor ima udio od 7,4%, a najveće iznenađenje je interes građana pojedinaca ili korisnika koji doseže čak 70,2%.
Empirijsko istraživanje na podnacionalnoj razini pokazalo je da u radu Županijskih partnerskih vijeća javni sektor sudjeluje sa 65%, gospodarski sa 16,34%, civilni sa 13,96%, a akademska zajednica sa 5,11%. Iako javni sektor ima natpolovičnu većinu, ostali sektori sudjeluju sa daleko većim postotkom nego što je to na nacionalnoj razini.
Nositelj izrade strateških dokumenata na nacionalnoj i podnacionalnim razinama je javni sektor i zbog toga je njegova odgovornost najveća. Javni sektor u procesu strateškog planiranja mora stvoriti ozračje stvarnog partnerstva i punog uvažavanja dionika iz gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice, kroz stvaranje organizacijske kulture koja se temelji na dijeljenju informacija, razumijevanju različitih perspektiva u identificiranju problema i u traženju rješenja, te poštivanju dogovorenog i kontinuiranog evaluiranja provedbe. Ukoliko je partnerstvo sa gospodarskim i civilnim sektorom i akademskom zajednicom samo „zadovoljavanje forme“ bez stvarnog uvažavanja, dionici će to prepoznati i neće biti aktivni. To je posebno izraženo na nižim razinama u općinama, gradovima i županijama, ali se prenosi i na nacionalnu razinu. Tu ima puno prostora za primjenu novog inovativnog modela upravljanja u kojem su osim javnog sektora kao nositelji razvoja prepoznati i pozicionirani i ostali dionici. Javni sektor na svim razinama treba prepoznati interes građana pojedinaca da se uključe u procese strateškog planiranja i da daju svoj doprinos razvojnim procesima.
Zaključak je da su na nacionalnoj razini gospodarski sektor i akademska zajednica uključeni minimalno, dok se civilni sektor pokazao spremnijim i zrelijim za sudjelovanje u procesima strateškog planiranja i savjetovanja na nacionalnoj razini. Na podnacionalnim razinama dominira javni sektor, ali je uključenost gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice puno veća nego na nacionalnoj razini. Partnerstvo javnog, gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice u RH još je u fazi razvoja i suradnja je, kao što je pokazalo istraživanje daleko od idealnog Quadruple Helix modela. To se odražava na kapacitet pripreme i provedbe strateških dokumenata, pa se H2 prihvaća.
Za dokazivanje H3: Kvaliteta strateškog planiranja i provedbe strateških dokumenata ovisi o kompetenciji i odgovornosti Quadruple Helix dionika koriste se podaci iz empirijskog istraživanja, ali i relevantna literatura za razumijevanje teorijskog okvira Quadruple Helix modela i njegove praktične primjene. Kroz anketiranje su dobiveni podaci o tome kako Quadruple Helix dionici ocjenjuju kapacitete regionalnih koordinatora i kako ocjenjuju svoje kapacitete međusobno. Jednako tako regionalni koordinatori ocjenjivali su vlastite kapacitete i kapacitete Quadruple Helix dionika.
Kompetencije svih Quadruple dionika važne su za kvalitetno strateško planiranje i provedbu strateških dokumenata. Istraživanje kompetencija javnog, gospodarskog i civilnog sektora, te akademske zajednice pokazalo je da najmanje kompetencija u pripremi, provedbi i izvješćivanju o provedbi imaju općine, a najviše regionalni koordinatori. Quadruple Helix dionici smatraju da Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije kao predstavnik javne uprave koji ima značajnu ulogu u nacionalnom strateškom planiranju i programiranju također ima niske kompetencije.
Najkompetentnijim u cijelom procesu pripreme i provedbe strateških dokumenata na podnacionalnoj razini ocijenjeni su regionalni koordinatori. Njihovi kapaciteti za proces planiranja ocjenjeni su ocjenama od 3,76 do 4,00, a za provedbu od 3,5 do 3,86. (korištenjem Likertove ljestvice ocjena 1 do 5). Općine su pak za planirane ocjenjene ocjenama od 2,2 do 2,58, a za provedbu od 2,26 do 2,64. Slijedi civilni sektor sa ocjenama 2,6 do 3,0 za planiranje i 3,11 do 3,61 za provedbu, zatim gospodarski sektor sa ocjenama od 2,9 do 3,43 za planiranje i 3,12 do 3,52 za provedbu i akademska zajednica za ocjenama od 3,03 do 3,61 za planiranje i od 3,16 do 3,54 za provedbu.
Kada se govori o odgovornosti Quadruple Helix dionika, onda ipak treba istaknuti da je u procesima strateškog planiranja i provedbe strateških dokumenata najodgovorniji javni sektor kao nositelj navedenih procesa. S druge strane i ostali sektori trebaju biti svjesni da snose dio odgovornosti i da, ako žele promjene, ne smiju ostati sa strane kao pasivni promatrači ili povremeni kritičari, nego moraju dati aktivan doprinos razvoju Hrvatske.
Istraživanje na podnacionalnoj razini pokazalo je da 19% regionalnih koordinatora ima problem sa kvorumom kod sazivanja partnerskih vijeća, što direktno ukazuje na postojanje određene nezainteresiranosti jednog dijela dionika.
Dok se kod procesa strateškog planiranja može ustvrditi da je ostvaren napredak, te da se partnerstvo Quadruple Helix razvija, kod provedbe strateških dokumenata problemi su puno izraženiji. Istraživanje je pokazalo da se od prihvaćenih nacionalnih strateških dokumenata, njih tek nekoliko redovito prati i o njima raspravlja na sjednicama Vlade RH, što ukazuje na neodgovornost javnog sektora. Državna revizija provela je reviziju Strategije razvoja turizma u RH do 2020. godine i na tom se primjeru jasno vidi da od strane Ministarstva turizma kao nositelja izrade i provedbe nedostaje liderstva u procesu provedbe iza čega se naziru problemi kadrova i organizacije. Drugi primjer iz javnog sektora je nepoštivanje odredbi Zakona o regionalnom razvoju, prema kojem je resorno ministarstvo trebalo na godišnjoj razini izvješćivati Vladu RH o provedbi strategije regionalnog razvoja kao objedinjenog izvješća provedbe Strategije regionalnog razvoja RH i županijskih razvojnih strategija, a Vlada je o tome trebala podnijeti izvješće Hrvatskom saboru, što se nijednom od 2011. godine nije dogodilo.
Zaključak je da je istraživanje pokazalo deficit kapaciteta za strateško planiranje na svim razinama. Posebno je zabrinjavajuća činjenica da su kompetencije općina koje prema postojećem ustrojstvu čine najnižu razinu strateškog planiranja i temelj su vertikalne konzistentnosti ocijenjene od strane svih dionika, pa i javnog sektora prosječnom ocjenom tek nešto većom od 2. Ništa bolje nisu ocijenjene niti kompetencije na nacionalnoj razini, jer je Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU ocjenjeno prosječnom ocjenom tek 2,5. Za kvalitetnije strateško planiranje i provedbu strateškog planiranja u Hrvatskoj nužno je podići kompetencije na svim razinama. Svi dionici, uključujući i javni sektor u procesima provedbe strateških dokumenata pokazali su nisku razinu odgovornosti, što ima za posljedicu činjenicu da se izrađeni i prihvaćeni strateški dokumenti u RH ne provode, a to se opet negativno odražava na upravljanje razvojem. Niska razina kompetencija i odgovornosti Quadruple Helix dionika negativno se odražava na kvalitetu strateškog planiranja i provedbe strateških dokumenata u RH pa se H3 prihvaća.
Implikacije za daljnja istraživanja i preporuke
Provedeno istraživanje u ovoj disertaciji potvrdilo je nizak kapacitet u strateškom planiranju i upravljanju razvojem u Hrvatskoj nakon osamostaljenja 1991.,što je jos više izraženo nakon ulaska Hrvatske u EU 2013. godine. Od polaznog pitanja: „Da li se u Hrvatskoj uopće upravlja razvojem“? do traženja odgovora na pitanje: „Kako prevladati nedostatak kapaciteta za upravljanje razvojem u Hrvatskoj“? istražen je pristup strateškom planiranju u Hrvatskoj (kroz empirijsko istraživanje o stavovima dionika Quadruple Helix-a) i utjecaj strateškog planiranja na upravljanje razvojem, te je izvršena usporedba sa Slovenijom i Poljskom.
Provedeno istraživanje (usporedba procesa upravljanja razvojem i institucionalnog okvira sa Slovenijom i Poljskom); te provedeno empirijsko istraživanje stavova dionika Quadruple Helix-a potvrdilo je postavljene hipoteze o postojanju značajnog deficita u kapacitetima strateškog planiranja i upravljanja razvojem, koji dijelom proizlazi iz nedostatka znanja o upravljanju javnim sektorom.
Nakon prikaza razvoja teorija/paradigmi upravljanja u tvrtkama i javnoj upravi, a vezano na njihov znanstveni status i međusobnu povezanost, može se uočiti slijedeće:
Upravljanje u tvrtkama je priznata znanstvena disciplina koja se temelji na razvoju teoretske misli od kraja 19. stoljeća, kada se počinje razvijati klasična teorija upravljanja, a slijede ju bihevioristička teorija, kvantitativna teorija, teorija sustava, kontingencijska teorija, teorija kvalitete i teorija kaosa.
Upravljanje u javnoj upravi još uvijek se „bori“ za status znanstvene discipline, a najveći se otpor javlja od strane politologa i politologije kao „sestrinske“ znanstvene discipline. Javna uprava s jedne strane podrazumijeva i obuhvaća proces donošenja odluka i kreiranje politika, a s druge strane njihovu provedbu i izvršenje. Ta disklektička priroda javne uprave ima za posljedicu da se u literaturi rijetko spominju teorije javne uprave nego termini kao što su pristup, škola, pokret ili paradigma.
Kada se gleda razvoj upravljanja u tvrtkama i upravljanja u javnoj upravi, te njihova međusobna povezanost, može se zaključiti da se u svakom razdoblju upravljanja javnom upravom nalaze elementi neke od teorija upravljanja tvrtkama, ali da se niti jedna od navedenih teorija ne može u potpunosti primijeniti na upravljanje u javnoj upravi.
Glavno pitanje u upravljanju javnom upravom je jesu li politika i javna uprava razdvojeni i je li to uopće moguće. Smjenjuju se paradigme i razdoblja u kojima se zagovara potpuna dihotomija politike i uprave kao što je Paradigma 1- Razdvajanje politike i javne uprave, Paradigma 3 - Javna uprava kao politička znanost, Novi javni menadžment i razdoblja koja se temelje na potpuno oprečnim stavovima da se politika i uprava ne mogu promatrati niti funkcionirati odvojeno kao što su Paradigma 2 -Načela uprave i paradigme u nastajanju Nova javna uprava i Novi javni servis.
Sličnosti između upravljanja u tvrtkama i upravljanja u javnoj upravi su očekivanja o efikasnosti procesa zadovoljavanja krajnjeg korisnika, ali je razlika u tome kako se potrebe krajnjeg korisnika definiraju. Krajnji korisnik u poslovnom sektoru je kupac koji ovisno o svojoj kupovnoj moći bira kvalitetu proizvoda /usluge. U javnom sektoru, krajnji korisnik je građanin, koji u demokratskim društvima ima pravo na jednaku kvalitetu javne usluge.
Upravljanje razvojem zahtijeva poznavanje sistemskog pristupa, jer se procesi razvoja neke sredine uvijek odvijaju u interakciji te sredine s okruženjem. Prepoznavanje unutrašnjih povezanosti i povezanosti neke sredine s okruženjem je polazište u utvrđivanju snaga i slabosti, te prilika i opasnosti prilikom dizajniranja upravljačkih politika. Zbog potrebe maksimalnog mogućeg mobiliziranja snaga, potrebno je osigurati suradnju svih aktera procesa upravljanja razvojem. U tom kontekstu Quadruple Helix model obećava povezivanje sistemskog pristupa (razumijevanje povezanosti između aktera razvojnih procesa i tih procesa s okruženjem) i principa supsidijarnosti (angažiranjem svih dionika procesa upravljanja).
To su ujedno i tri pravca daljnjih empirijskih istraživanja:
doprinijeti prepoznavanju i oblikovanju upravljačkih procesa u javnoj upravi koji bi zadovoljavali kriterije efektivnosti i efikasnosti
doprinijeti razumijevanju sistemskih karakteristika upravljanja održivim razvojem kao sinergijskog efekta (interakcije unutar upravljanog sistema, interakcije upravljanog sistema s okruženjem),
doprinijeti dizajniranju Quadruple Helix modela društvene suradnje u ostvarivanju razvoja koji omogućava poboljšanje kvalitete života za sve građane, kroz ekonomske (bez siromaštva) i društvene kriterije (uključenost, transparentnost).
Za razvojne iskorake u Hrvatskoj nužno je razvijati partnerske odnose i suradnju između javnog, gospodarskog i civilnog sektora, te akademske zajednice. U disertaciji je, nakon provedenog istraživanja, uspoređen „idealni“ Quadruple Helix model suradnje u kojem svi dionici iz javnog, gospodarskog i civilnog sektora, te akademske zajednice međusobno ostvaruju maksimalnu suradnju. Ako se koristi metrika u rasponu ocjena od 1 (suradnja na najnižoj razini) do 5 (suradnja na najvišoj razini) i model koji je uspostavljen u Hrvatskoj, gdje su svi Quadruple Helix dionici ocjenjivali svoju međusobnu suradnju, vidljivo je značajno odstupanje od „idealnog stanja“. Istraživanjem na razini cijele Hrvatske i sa većim uzorkom u narednom se razdoblju može pratiti pomak u približavanju ili udaljavanju od idealnog modela.
Usporedba procesa i institucionalnog okvira za upravljanje razvojem može se proširiti i na neke druge članice EU, te na primjerima „dobre prakse“ tražiti odgovore na probleme u upravljanju razvojem s kojima se Hrvatska suočava ili će se suočavati u narednom razdoblju.
Uzimajući u obzir teorijski okvir i praktičnu primjenu Quadruple Helix modela, te rezultate provedenih istraživanja na podnacionalnoj razini i podatke o uključenosti dionika u procese savjetovanja na nacionalnoj razini daju se preporuke za smanjenje deficita kapaciteta za upravljanje razvojem u Hrvatskoj:
Nužno je pristupiti strateškom planiranju kao alatu upravljanja razvojem i kao dijelu razvojnog sustava kojim se treba osigurati povezanost pripreme, provedbe i praćenja provedbe strateških dokumenata u Hrvatskoj.
Javni sektor na svim razinama treba povećati razinu odgovornosti i transparentnosti u provedbi strateških dokumenata, praćenju provedbe i izvješćivanju o rezultatima provedbe. Strateški dokumenti koji su prihvaćeni trebaju se provoditi i treba se izvješćivati o njihovoj realizaciji, a ne kao do sada, da cijeli proces završi činom formalnog usvajanja strateškog dokumenta.
Nacionalna razina dionika javnog sektora treba stvoriti zakonodavni i institucionalni okvir koji će osigurati pravovremenu pripremu nacionalnih i sektorskih strateških dokumenata, njihovu horizontalnu i vertikalnu konzistentnost, sustavnu provedbu, praćenje provedbe i izvješćivanje.
Podnacionalna razina treba preuzeti inicijativu u primjeni inovativnih Quadruple Helix modela upravljanja kroz stvaranje platforme za aktiviranje, okupljanje i međusobnu suradnju predstavnika gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice i njihovog aktivnog sudjelovanja u pripremi i provedbi strateških dokumenata ili u širem smislu u procesu upravljanja regionalnim i lokalnim razvojem. Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću na nacionalnoj razini pokazalo je veliki interes pojedinaca, odnosno korisnika i to je veliki potencijal za njihovo uključivanje u razvojne procese na razini županija, gradova i općina.
Nužno je čim prije pokrenuti izradu dugoročnog nacionalnog strateškog dokumenta koji će pokazati glavne pravce razvoja Hrvatske do 2050. godine, te koji će biti temelj za izradu programskih dokumenata i korištenje kohezijskog i strukturnih fondova u novom planskom i financijskom razdoblju koje će u EU započeti 2021. godine.
Gospodarski i civilni sektor i akademska zajednica, ali i građani pojedinci, ukoliko žele promijeniti Hrvatsku trebaju preuzeti svoj dio odgovornosti za razvoj i ne mogu ostati sa strane kao pasivni promatrači ili kritičari javnog sektora, nego moraju dati aktivan doprinos razvoju Hrvatske. Posebnu zadaću tu ima akademska zajednica, kao središte znanja i intelektualnog kapitala, koja se kroz neovisna istraživanja i izvješća treba nametnuti kao glasan sugovornik svake vlade. Znanje treba „utišati“ onaj dio političke elite koja je često bez ikakve razvojne vizije i općekorisnog društveno-ekonomskog cilja dvadeset godina „upravljala“ Hrvatskom od lokalne, preko županijske do nacionalne razine.
Uvažavanje navedenih preporuka povećalo bi kapacitete i kvalitetu upravljanja u Hrvatskoj. Da bi se to u stvarnosti dogodilo potreban je novi pristup upravljanju s najviše državne razine. Hrvatska kao članica EU u okviru Europskog semestra ima obvezu usklađivati svoje proračunske i ekonomske politike s ciljevima i pravilima dogovorenima na razini Europske unije koji su utemeljeni na strategiji Europa 2020, te izraditi i Europskoj komisiji dostaviti godišnji Nacionalni plan reformi i Program konvergencije. U Nacionalnom planu reformi za 2016. godini planirana je izrada zakonodavnog okvira za strateško planiranje, što upućuje da će se članstvo u EU i preuzete obveze pozitivno odraziti na upravljanje u RH.
Ostaje otvoreno pitanje da li će se i kada političari u Hrvatskoj odmaknuti od dnevno-političkih i ideoloških neslaganja, ostvariti konsenzus oko vizije razvoja Hrvatske i svoju energiju usmjeriti na izradu dugoročnog nacionalnog strateškog dokumenta, te njegovu dosljednu i odgovornu provedbu. Isto je nužno primijeniti i za regionalnu i lokalnu samoupravu. To je ključna promjena koja je Hrvatskoj potrebna, ali koja se može dogoditi samo proaktivnim djelovanjem svih Qudaruple Helix dionika, odnosno javnog, gospodarskog i civilnog sektora, a posebno akademske zajednice.
Prilozi
Prilog 1. Anketni upitnik za regionalne koordinatore
Prilog 2. Anketni upitnik za dionike
Prilog 3. Popis izrađenih strateških dokumenata za SR Hrvatsku
Prilog 4. Popis izrađenih strateških dokumenata od listopada 1991. do listopada 2001.
Prilog 5. Popis izrađenih strateških dokumenata od listopada 2001 do lipnja 2013.
Prilog 6. Popis izrađenih strateških dokumenata od srpnja 2013. do svibnja 2016.
Prilog 7. Agencije, zavodi, instituti i fondovi u RH
Prilog 8. Popis gradova i Općina u RH koje imaju manje od 10.000 stanovnika
|