Upravljanje razvojem i strateško planiranje razvoja u EU

3. Upravljanje razvojem i strateško planiranje razvoja u EU
Ulazak Hrvatske u Europsku uniju 1. srpnja 2013. godine u bitnome se odrazio na poziciju upravljanja razvojem i strateškog planiranja razvoja u Hrvatskoj. Da bi se upravljanje razvojem i strateško planiranje razvoja u Hrvatskoj moglo usporediti s upravljanjem i strateškim planiranjem u EU, u ovom poglavlju se prikazuje kako funkcionira sustav strateškog planiranja na razini EU te u dvjema odabranim članicama EU: Sloveniji i Poljskoj. Slovenija je izabrana iz razloga što je do 1991. godine bila sa Hrvatskom u zajedničkoj državi Jugoslaviji, te su obje države svoje kapacitete upravljanja nacionalnim razvojem u uvjetima promjene političkog i ekonomskog sistema gradile na zajedničkom iskustvu funkcioniranja Jugoslavije. Poljska je izabrana iz razloga što se kao zemlja članica od ulaska u EU pokazala kao najuspješnija u korištenju strukturnih i investicijskih fondova EU za razvoj vlastitog gospodarstva te se želi istražiti zbog čega je bila u tome toliko uspješna i da li se ta iskustva mogu primijeniti u Hrvatskoj.
3.1. Principi upravljanja i strateškog planiranja razvojem u EU
Proces stvaranja i razvoja Europske unije zahtijeva razumijevanje ravnoteže između zajedništva (prijenos nacionalnog suvereniteta) i identiteta članica (čuvanje nacionalnog suvereniteta), a to dovodi do brojnih problema. Kako se broj članica Europske unije povećavao, tako su ti problemi postali sve više vidljivi. Iako je krajem 1990-ih deset zemalja pokrenulo postupak i čekalo na pristupanje Europskoj uniji (Cipar, Češka, Estonija, Latvija, Litva, Mađarska, Malta, Poljska, Slovačka i Slovenija) unutar same Europske unije počelo se otvoreno razgovarati o padu povjerenja građana u institucije i politike EU. Sve je upućivalo na potrebu da EU institucije pronađu novi način komunikacije s građanima te da se građane motivira na uključivanje u kreiranje politika EU.
Bijela knjiga upravljanja
Početkom 2000. godine EU kao jedan od svojih strateških ciljeva identificira reformu europskog upravljanja u dokumentu White Paper on European Governance (Bijela knjiga o europskom upravljanju) (European Commission, 2001,0428 final).
Bijela knjiga upravljanja predlaže promjene u pristupu izrade EU politika na način da se u pripremu i provedbu EU politika uključi što više građana i organizacija, što znači da se trebaju mijenjati i institucije EU, ali i građani. Pri tome institucije EU, ali i nacionalne i sub-nacionalne (regionalne i lokalne) vlasti trebaju pokazati sposobnost otvorenosti i dijaloga s građanima i ostalim dionicima, kao što su civilni i gospodarski sektor i akademska zajednica, a građani i ostali dionici trebaju pokazati odgovornost i aktivno sudjelovati u procesu donošenja EU politika. Takav pristup trebao bi osigurati da EU politike budu odraz potreba i volje što većeg broja građana, da ih građani razumiju i da mogu prepoznati primjenu EU politika u svakodnevnom životu.
Za uspostavu novog sustava upravljanja Bijela knjiga utvrđuje 5 principa dobrog upravljanja („good governance“) (European Commission, 2001;10;0428 final):
Otvorenost,
Sudjelovanje,
Odgovornost,
Djelotvornost i
Usklađenost.
Princip Otvorenost ukazuje na potrebu da se EU institucije otvore prema građanima. Zajedno s nacionalnim vladama i institucijama članica, EU institucije trebale bi informirati javnost o svemu što EU radi, o čemu raspravlja, koje politike priprema i provodi. Osim kontinuiteta i pravovremenosti važan je i način na koji se informacije oblikuju i prenose, jer željeni se učinak može postići samo ako šira javnost zaista razumije što institucije EU rade i koje politike pripremaju i provode.
Princip Sudjelovanje ukazuje da se u proces pripreme EU politika treba nastojati uključiti što širi krug i što veći broj dionika. Širi krug i veći broj dionika osiguravaju veću relevantnost EU politika i njihovu uspješniju provedbu. Važnu ulogu u tom procesu imaju i nacionalne vlade koje trebaju uložiti dodatan napor na nacionalnoj razini i osigurati primjenu ovog principa za svoje građane i ostale dionike. Uključivanjem građana u pripremu EU politika nacionalne vlade stvaraju pretpostavke za uspješniju provedbu tih politika, što znači i potencijalno više sredstava iz EU fondova.
Princip Odgovornost podrazumijeva da EU institucije i države članice dijele odgovornost za provedbu EU politika. Preduvjet za to je da zakonodavni okvir i provedbeni mehanizmi za EU politike budu jasni.
Princip Djelotvornost ukazuje na potrebu da se u procesu pripreme EU politika utvrde jasni i mjerljivi ciljevi i da se izvrši procjena budućih utjecaja. Kad god je primjenjivo treba koristiti prethodna iskustva i naučene lekcije.
Princip Usklađenost s proširenjem Europske unije sve više dolazi do izražaja. Proširenja unije povećavaju raznolikost i donosi nove izazove za kreiranje i provedbu EU politika. Politike i aktivnosti moraju biti koherentne i lako razumljive.
Da bi navedeni principi ostvarili željene promjene u upravljanju trebaju ih primjenjivati sve razine vlasti - EU, nacionalne i subnacionalne (regionalne i lokalne).
Parcijalna primjena principa ne može donijeti željene promjene. Za to je potrebna zajednička akcija EU institucija i država članica, odnosno poštivanje načela subsidijarnosti i proporcionalnosti.
Umjesto do tada primjenjivanog "top-down" pristupa u kreiranju EU politika, koji se nije pokazao učinkovitim, predlažu se promjene i primjena pristupa „bottom-up“.
Bijela knjiga traži promjene i poboljšanja u upravljanju razvojem u EU na sedam područja (Bergkamp, 2003; 647,648):
Prijedlozima EU politika mora prethoditi temeljita analiza koja uključuje ocjenu prikladnosti intervencije na razini EU i potrebe za regulatornom intervencijom, procjenu utjecaja na okoliš i ekonomskog i socijalnog utjecaja prijedloga EU politike.
Potrebna je veća usklađenost kod izbora instrumenata EU politika (zakonodavni okvir koji je obvezujući i neobvezni instrumenti kao što su preporuke, smjernice, samoregulacije unutar dogovorenog okvira).
Zakonima treba regulirati samo najbitnija pitanja, a sve ostalo provedbenim aktima. Kada je god moguće treba koristiti "okvirne direktive", jer je proces njihova donošenja jednostavniji, a one same osiguravaju veću fleksibilnost u provedbi.
Za pripremu mjera implementacije u pojedinim situacijama može se koristiti okvir ko-regulacije, koji podrazumijeva kombinaciju zakonodavnog okvira i regulatornih aktivnosti s aktivnostima dionika koju oni imaju iz prakse.
Primjena "modela otvorene koordinacije", koji potiče suradnju i razmjenu najboljih praksi u dogovaranju zajedničkih ciljeva i smjernica za države članice. Ona se oslanja na redovito praćenje napretka u ispunjavanju ciljeva i omogućuje državama članicama usporedbu svojih napora i učenje iz iskustva drugih.
Potrebno je provoditi evaluaciju EU politika, te učiti temeljem povratnih informacija
U situacijama kada dolazi u pitanje narušavanje načela supsidijarnosti i proporcionalnosti Europska komisija se obvezuje povući prijedlog.
Neki autori u Bijeloj knjizi vide određene opasnosti za EU. Shore (2009) smatra da je EU idealizirala pojam „governance“ i da je ignorirala moguće negativne implikacije te se poziva na Foucault-a (1991) i Smouts-a (1998) koji detaljnijim proučavanjem prepoznaju da se iza pojma „governance“ nalaze elementi neoliberalizma. Bijela knjiga o europskom upravljanju koristi termine efikasnost, učinkovitost, bolja priprema politika, bolja regulacija što su pojmovi koji se vežu uz New Public Management.
Građani od EU očekuju da jača svoju ulogu na globalnoj razini, što je otvorilo pitanje identifikacije dugoročnih ciljeva EU i zbog toga Europska komisija jača kapacitete za strateško planiranje i provodi redovite političke rasprave o svojim petogodišnjim strateškim ciljevima i njihovom izvršenju. Od 2002. godine na godišnjoj razini izvješćuje se o provedbi Amsterdamskog Protokola o supsidijarnosti i proporcionalnosti.
Strateško planiranje razvoja u Europskoj uniji
Gubljenje konkurentnosti gospodarstva EU u 1990-im godinama, odnosno nemogućnost držanja koraka s dinamičnosti japanskog i američkog gospodarstva dovelo je do intenziviranja strateškog planiranja razvojem u EU.
Između čelnika vlada i država EU usuglašeno je stajalište da EU ako želi jačati utjecaj na globalnoj razini mora mijenjati pristup upravljanja razvojem, te u tom kontekstu postavljati jasne i mjerljive strateške ciljeve. U takvom ozračju u ožujku 2000. godine Europsko vijeće na zasjedanju u Lisabonu donosi zaključak kojim prihvaća novi strateški cilj za EU tzv. Lisbon Strategy. Opći strateški cilj Lisabonske strategije je „da EU do 2010. godine treba postati najdinamičnija i najkonkurentnija na znanju utemeljena ekonomija, koja je ujedno sposobna postići održivi ekonomski rast s brojnijim i boljim radnim mjestima, snažnijom socijalnom kohezijom i poštovanjem okoliša.“ (European Council, 2000; stavak 5). Ostvarenje navedenog cilja temelji se na ekonomskim i socijalnim reformama i poštivanju načela održivog razvoja, što pretpostavlja:
korištenje informacijskih tehnologija koje su svima dostupne,
uspostavu europskog prostora za i istraživanje i inovacije,
stvaranje povoljnih uvjeta za pokretanje i razvoj inovativnih poduzeća, posebno malih i srednjih poduzeća
provedbu ekonomskih reformi za dovršetak stvaranja jedinstvenog unutarnjeg tržišta
stvaranje učinkovitih i integriranih financijskih tržišta
koordinaciju makroekonomske politike: fiskalnu konsolidaciju, kvalitetu i održivost javnih financija
obrazovanje i osposobljavanje za život i rad u društvu znanja
razvoj aktivne politike zapošljavanja
modernizaciju socijalne zaštite
promicanje socijalne uključenosti.
Da bi se osigurala veća uspješnost u provedbi koristi se otvorena metoda koordinacije („open method of coordination“, OMC), koja se temelji na suradnji svih država članica EU koje kod kreiranja svojih nacionalnih politika vode računa o ostvarenju zajednički utvrđenih EU ciljeva.
Provedba Lisabonske strategije se sustavno prati, a o napretku koji je postignut Europsko vijeće raspravlja svake godine u proljeće. Godišnja izvješća podnesena do 2004. godine pokazala su da je ostvarenje postavljenih ciljeva u Lisabonskoj strategiji dovedeno u pitanje. To je bio povod da se krajem 2004. godine formira grupu na visokoj razini („High Level Groups“) zadatkom da ocijeni ukupni ostvareni napredak u provedbi Lisabonske strategije, ali i da istraži prepreke u ostvarenju ciljeva, te ponudi rješenja za učinkovitiju provedbu. Na čelu nezavisne skupine bio je bivši nizozemski premijer Wim Kok, te se izvješće koje je pripremljeno Pred izazovom Lisabonske strategije za rast i zaposlenost („Facing the challenge The Lisbon strategy for growth and employment“) (Report from the High Level Group, 2004) naziva i „Kok-Report“.
U izvješću se navodi da je provedba Lisabonske strategije spora i slabo koordinirana, te da treba uložiti dodatne napore da se nadoknadi izgubljeno vrijeme. Unatoč uočenim slabostima i skromnim ostvarenjima zaključci Kokova izvješća pozivaju čelnike EU i nacionalnih vlada i država na političku odlučnost, dosljednost i zajednički rad na ispunjavanju ciljeva Lisabonske strategije. Procjenjuje se da još uvijek ima dovoljno vremena da se ostvare zadani ciljevi za zapošljavanje i rast kroz drušvo znanja, unutarnje tržište, stvaranje dobre poduzetničke klime, inkluzivno tržište rada, snažniju društvenu koheziju i poštivanje načela održivog razvoja.
Navedeno izvješće bilo je osnova za izradu reformirane Lisabonske strategije. Europska komisija uputila je Europskom vijeću prijedlog Radeći zajedno za rast i rad na novi početak za Lisabonsku strategiju („Working together for growth and jobs A new start for the Lisbon Strategy“) u kojem poziva Europsko vijeće: „na ponovo pokretanje Lisabonske strategije putem europskog partnerstva za radna mjesta i rast.“ (European Commission, 2005;14). Partnerstvo ima zadatak da kod svih partnera i na svim razinama EU institucija i zemalja članica osigura koordiniran i predan rad na provedbi Lisabonskog akcijskog plana („Lisbon Action Programme“) u tri glavna područja:
učiniti Europu atraktivnijim mjestom za ulaganje i rad
osigurati znanje i inovacije za rast
stvoriti veći broj radnih mjesta te bolja radna mjesta.
Predložene su i institucionalne promjene u upravljanju provedbom Lisabonske srategije s ciljem bolje koordinacije na razini EU i država članica. Na temelju Integriranih smjernica za rast i zapošljavanje 2005.-2008. („Integrated Guidelines for Growth and Jobs 2005-2008“), sve zemlje članice trebaju izraditi i usvojiti vlastiti Nacionalni program reformi u kojem opisuju kako će nacionalni prioriteti i mjere za makroekonomski i mikroekonomski okvir i poticanje zapošljavanja dati doprinos gospodarskom rastu i povećanju zaposlenosti kao općim EU ciljevima.
Unatoč naporima da se poveća uspješnost provedbe Lisabonske strategije to se nije ostvarilo, što je vidljivo iz usporedbe zacrtanih ciljeva i njihovog ostvarenja (Höpker, 2013): planirana stopa rasta BDP-a 3%, ostvareno 1,62%, povećanje stope zaposlenosti na 70%, ostvareno 64,10%, planirani udio troškova za istraživanje i razvoj u BDP-u 3%, ostvareno 2%. Iako je svjetska gospodarska kriza imala utjecaj na provedbu Lisabonske strategije (Tilford i Whyte 2010) zaključuju da i bez krize dvije trećine članica EU ne bi ni blizu uspjela ostvariti ciljeve u zapošljavanju, (Dyson i Quaglia 2012) ukazuju da je puno prije gospodarske krize kod mnogih zemalja članica došlo do porasta deficita, rasta kamatnih stopa i smanjenja investicija.
U vremenu kada je neuspjeh Lisabonske strategije već bio sasvim izvjestan EU je započela s izradom novog strateškog dokumenta do 2020. godine. Europsko vijeće na zasjedanju u ožujku 2010. raspravlja o novoj strategiji Strategija Europa 2020 za pametan, održiv i uključiv rast („Europe 2020: a strategy for smart, sustainable and inclusive growth“) (European Council, 2010), a u lipnju 2010 usvaja strategiju Europe 2020 (European Council, 2010). Prioriteti i ciljevi postavljeni u novoj strategiji ne razlikuju se bitno u odnosu na prioritete i ciljeve zacrtane u Lisabonskoj strategiji, ali se uspostavlja čvrst i učinkovit sustav gospodarskog upravljanja koji treba osigurati koordinaciju i provedbu mjera iz strategije Europa 2020 između EU i svih država članica kroz Europski semestar.
Kroz Strategiju Europa 2020 EU želi ostvariti pametan (učinkovitije ulaganje u obrazovanje, istraživanje i inovacije), održiv (odlučan zaokret ka niskougljičnom gospodarstvu) i uključiv (stvaranje radnih mjesta i smanjenje siromaštva) rast.
Strategijom Europa 2020. utvrđuje se 5 glavnih ciljeva koji se žele postići do kraja 2020. godine na području zapošljavanja, istraživanja i razvoja, klimatskih promjena i energije, obrazovanja, socijalnog uključivanja i smanjenja siromaštva (European Commission, 2010;5):
Zapošljavanje: zaposleno je 75% stanovništva u dobi od 20 do 64 godine
Istraživanje i razvoj: 3 % BDP-a EU-a ulaže se u istraživanje i razvoj
Klimatske promjene i energetska održivost: emisije stakleničkih plinova smanjene su za 20 % (ili čak 30 %, uz odgovarajuće uvjete) u odnosu na 1990., 20 % energije crpi se iz obnovljivih izvora, energetska učinkovitost povećana je za 20 %
Obrazovanje: stopa ranog napuštanja školovanja manja je od 10% i barem 40% osoba u dobi od 30 do 34 godine ima završeno visokoškolsko obrazovanje
Borba protiv siromaštva i socijalne isključenosti: barem 20 milijuna ljudi manje živi u siromaštvu ili u opasnosti od siromaštva i socijalne isključenosti
Uz navedene glavne ciljeve Europa 2020 podupire se i pomoću sedam „vodećih“ inicijativa (European Commission, 2010;3,4): Digitalna agenda za Europu, Unija inovacija, Mladi u pokretu, Učinkovito iskorištavanje resursa u Europi, Industrijska politika za doba globalizacije, Program za nove kvalifikacije i radna mjesta i Europska platforma za borbu protiv siromaštva.
Svaka je država članica prihvatila vlastite nacionalne ciljeve u svakom od navedenih područja. Strategiju određuju konkretne aktivnosti na razini EU-a i pojedinih država članica.
Strategija Europa 2020 provodi se i prati kroz Europski semestar. Europski semestar je godišnji ciklus koordinacije ekonomskih i proračunskih politika svih zemalja članica. Svaka zemlja članica dostavlja do kraja travnja tekuće godine Nacionalni program reformi u kojem obrazlaže svoje planove proračunskih, makroekonomskih i strukturnih reformi s ciljem ostvarenja ciljeva iz Strategije Europa 2020. Nakon detaljne analize od strane Europske komisije svaka zemlja članica dobiva preporuke za narednih 12 do 18 mjeseci.
Upravo provedba i praćenje strategije Europa 2020 kroz Europski semestar odrazit će se na proces strateškog planiranja i upravljanja razvojem u RH, jer će Hrvatska, da bi mogla izvješćivati EU, morati uspostaviti nacionalni sustav praćenja provedbe strateških dokumenata.
Strateško planiranje u Sloveniji
Da bi se mogla sagledati važnost i uloga strateškog planiranja u upravljanju razvojem u Sloveniji bilo je potrebno analizirati širi kontekst ostalih zbivanja u zemlji. Upravo je Republika Slovenija jedna od šest bivših republika Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije koja je prva započela proces izdvajanja i stjecanja samostalnosti, što je u konačnosti dovelo do raspada Jugoslavije. Tijekom 1989. i 1990. godine u Sloveniji je osnovano šest političkih stranaka: Slovenski demokratski savez (SDZ), Socijaldemokratski savez Slovenije (SDZS), Slovenski kršćanski demokrati (SKD), Slovenski seljački savez, Slovenska obrtnička stranka i Zeleni Slovenije. Navedene stranke zajedno su formirale Demokratsku opoziciju Slovenije DEMOS koja je na izborima 1990. godine osvojila 54% glasova i formirala koalicijsku vladu na čelu s Lojzeom Peterleom. Uslijedio je referendum o samostalnosti Slovenije koji je proveden 23. prosinca 1990. godine, a nezavisnost Slovenije proglašena je 25. lipnja 1991. godine.
Jedan od najvažnijih prioriteta slovenske Vlade bio je ulazak Republike Slovenije u Europsku uniju. Sve članice Europske unije 15. siječnja 1992. godine priznale su Sloveniju kao samostalnu državu, a u travnju 1993. godine potpisan je Sporazum o suradnji između Slovenije i EU, koji je stupio na snagu u rujnu iste godine.
Veliko ohrabrenje Sloveniji na putu ulaska u EU bilo je stajalište Europskog vijeća koje je doneseno na samitu u Kopenhagenu u lipnju 1993. godine, a prema kojem: "zemlje iz srednje i istočne Europe, ako žele, mogu postati članice EU. Pristupanje će biti moguće čim je zemlja kandidat u stanju preuzeti obveze iz članstva, odnosno kada može ispuniti gospodarske i političke uvjete." (European Council, 1993;13). To se stajalište kasnije naziva "kriteriji iz Kopenhagena" ili jednostavno "kriteriji za članstvo" koje sve zemlje kandidatkinje za ulazak u EU moraju ispoštovati.
Kopenhaškim kriterijima propisuju se sljedeće zahtjevi za članstvo u EU:
Da zemlje kandidatkinje imaju stabilne institucije koje jamče demokraciju, zakonitost, ljudska prava i poštivanje i zaštitu manjina.
Da zemlje kandidatkinje imaju radno- tržišnu ekonomiju, te su sposobne za učinkovito natjecanje na tržištima EU.
Da su zemlje kandidatkinje u stanju prihvatiti sve političke, gospodarske i monetarne članske odgovornosti.
Krajem prosinca 1993. godine Slovenija je zatražila početak pregovora o zaključivanju Sporazuma o pridruživanju Republike Slovenije Europskoj uniji. Sporazum o pridruživanju Slovenije EU potpisan je 10. lipnja 1996. godine, kada je Republika Slovenija i službeno zatražila ulazak u EU. U studenom iste godine potpisan je privremeni Sporazum o trgovini između Republike Slovenije i EU koji je stupio na snagu u siječnju 2007. godine.
Za ulazak Slovenije u EU ključnim se smatra i samit Europskog vijeća održan u Luksemburgu 1997. na kojem se donosi odluka da se Sloveniji uz Poljsku, Češku, Mađarsku, Estoniju i Cipar uputi poziv za početak pregovora za ulazak u EU, uz preduvjet da su ispunile „kriterije iz Kopenhagena“.
U travnju 1998. godine Republika Slovenija započinje proces 'screeninga', tj. usklađivanja svojeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU. Ugovor o pristupanju Europskoj uniji Slovenija je potpisala 16. ožujka 2003. godine u Ateni zajedno sa Ciprom, Češkom, Estonijom, Latvijom, Litvom, Mađarskom, Maltom, Poljskom i Slovačkom. Uslijedio je proces ratificiranja Ugovora o pristupanju od strane zemalja članica EU. Republika Slovenija postala je punopravna članica EU 1. svibnja 2004. godine.
Strateško planiranje u Sloveniji prikazuje se kroz tri razdoblja: od stjecanja samostalnosti do ulaska u EU i kraja važećeg planskog i financijskog razdoblja EU 2001.-2006., u razdoblju pripreme za plansko i financijsko razdoblje 2007.-2013. i u razdoblju pripreme za plansko i financijsko razdoblje 2014.-2020.
Strateško planiranje u Sloveniji od stjecanja samostalnosti do ulaska u EU i kraja važećeg planskog i financijskog razdoblja EU 2001.-2006.
Strateško planiranje u Sloveniji već se u ovom prvom razdoblju susreće sa izazovima izrade ne samo važnih nacionalnih strateških dokumenata nakon proglašenja samostalnosti, nego i sa izazovima i potrebom izrade dokumenata koji su povezani s procesom ulaska Slovenije u EU. Situacija je dodatno složena i zbog činjenice da je Slovenija postala punopravna članica EU usred važećeg planskog i financijskog razdoblja EU 2001.-2006.
Slovenija kao samostalna država izrađuje prvi cjeloviti strateški dokument na području gospodarskog razvoja u ljeto 1995. godine pod nazivom Strategija gospodarskog razvoja: približavanje Europi- Rast, konkurentnost i integriranje („Strategija gospodarskega razvoja: Približevanje Evropi - Rast, konkurenčnost in integriranje“) (Ježek, 2004;17). Ubrzo se pokazalo da provedba tog strateškog dokumenta nailazi na brojne probleme, a jedan od glavnih je nepostojanje zakonskog okvira za stvaranje sustava za strateško planiranje. Uslijed toga dolazi do nepovezanosti nacionalne razvojne strategije i sektorskih nacionalnih programa, a razvidan je i veliki raskorak između postavljenih strateških ciljeva i financijskih mogućnosti. Sve to ukazuje na potrebu izrade novog razvojnog strateškog dokumenta, te Vlada Republike Slovenije u ljeto 1998. godine donosi odluku o izradi nove Strategije gospodarskog razvoja Slovenije. Posao na izradi nove strategije povjerava se vladinom Uredu za makroekonomske analize i razvoj („Urad za makroekonomske analize in razvoj“, UMAR), a u fokusu su tri područja: konkurentnost gospodarstva, regionalni i strukturni razvoj, te socijalni razvoj i razvoj ljudskih potencijala.
Proces izrade ovog važnog strateškog dokumenta aktualizira pitanje institucionalnog i zakonodavnog okvira za strateško planiranje u Sloveniji (Piry,2003). Ta se pitanja rješavaju kroz Zakon o proračunu („Zakonu o javnih financah“ ) (Uradni list, 1999) i Zakon o ravnomjernom regionalnom razvoju („Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja“) (Uradni list, 1999). Zakon o proračunu i niz uredbi iz razdoblja 2000.-2002. godine definiraju povezanost nacionalnog strateškog dokumenta i proračuna, a Zakon o ravnomjernom regionalnom razvoju definira odnos između nacionalnog i regionalnog planiranja.
U razdoblju 1999.-2001. u Sloveniji je provedena široka javna rasprava oko Strategije gospodarskog razvoja-održano je 7 radionica, a prijedlog je predstavljen i na 18 sektorskih i regionalnih strateških sastanaka i konferencija.
Kao rezultat tog procesa, u srpnju 2001. godine Vlada Republike Slovenije prihvaća novu Strategiju gospodarskoga razvoja Slovenije („Strategija gospodarskega razvoja Slovenije 2001-2006: Slovenija v novem desetletju: trajnost, konkurenčnost, članstvo v EU“) (UMAR,2001).
Strategija ima dva dijela: u prvom se dijelu objašnjava nova paradigma, odnosno potreba za drugačijim pogledom na razvoj u Sloveniji, dok je drugi dio usmjeren na operacionalizaciju te nove paradigme.
Strategija gospodarskog razvoja Slovenije u zakonodavnom smislu predstavlja krovni strateški dokument iz kojeg proizlaze sve sektorske strategije i temeljem kojeg se izrađuje prijedlog državnog proračuna i državni razvojni program. Jednako tako Strategija je i temelj za izradu svih dokumenata koje Republika Slovenija dostavlja Europskoj komisiji i u ovom razdoblju prije ulaska Slovenije u EU. Na taj način se osigurava konzistentnost između nacionalnih strateških dokumenata i strateških dokumenata izrađivanih za potrebe EU.
Sukladno tome Strategija gospodarskog razvoja Slovenije bila je temelj za izradu Državnog razvojnog programa za razdoblje 2001.-2006. godine. Za potrebe izrade Državnog razvojnog programa 2000. godine osnovana je Agencija za regionalni razvoj Slovenije. U procesu izrade Državnog razvojnog programa 2001.-2006. provedena je Ex ante evaluacija koju su proveli slovenski „Inštitut za ekonomska raziskovanja“ i nizozemski institut „Research voor Beleid International“ i Strateška procjena utjecaja na okoliš koju je proveo slovenski „Inštitut Jožef Štefan" i „Regionalni center okolje za vzhodno in srednjo Evropo“, Podružnica Ljubljana.
Državni razvojni program 2001.-2006. godina u potpunosti pokriva tada važeće plansko i financijsko razdoblje u EU, a sa stajališta Slovenije prve tri godine čine pretpristupno razdoblje, a druge tri punopravno članstvo u EU.
Uz navedene nacionalne strateške dokumente, kojima treba pridodati i prvu Strategiju regionalnog razvoja Slovenije koja je prihvaćena u srpnju 2001. godine, u ovom se razdoblju izrađuju i prihvaćaju strateški dokumenti vezani uz proces ulaska Slovenije u EU.
Među prvima je 1997. izrađena Strategija Republike Slovenije za uključivanje u Europsku uniju („Strategija Republike Slovenije za vključevanje v Evropsko unijo“) (Mrak, 1998).U studenom 1999. Vlada Republike Slovenije donosi Prethodni državni razvojni program za razdoblje 2000. -2002. („Predhodni državni razvojni program 2000-2002“). Dokument je izrađen na prijedlog Europske komisije kao osnov za korištenje pretpristupnih fondova u području ekonomske i socijalne kohezije. Za korištenje sredstava pretpristupnih fondova izrađena su još dva važna dokumenta: pretpristupni program Okoliš ISPA 2000.-2006. i program Ruralnog razvoja SAPARD 2000.-2006. godina.
Za korištenje sredstava strukturnih fondova po ulasku Slovenije u EU izrađen je Jedinstveni programski dokument („Enotni programski dokument 2004-2006“) u kojem su postavljeni strateški prioriteti, konkretne aktivnosti i indikativna sredstva kroz koja će Slovenija nastojati ostvarivati svoje razvojne ciljeve (Vlada Republike Slovenije, 2003).
Glavni strateški prioriteti su:
Poticanje poduzetništva i konkurentnosti
Znanje, razvoj ljudskih potencijala i zapošljavanje
Restrukturiranje poljoprivrede, industrije i ribarstva.
Postavljena su i tri horizontalna prioriteta koji će se provoditi kroz sve mjere: informacijsko društvo, jednake mogućnosti za žene i muškarce i održivi razvoj.
Za ostvarivanje navedenih prioriteta, uključujući i tehničku pomoć, u razdoblju 2004.-2006. indikativno su planirana sredstva u iznosu od 334,5 milijuna EUR (kroz nacionalne izvore i sredstva kohezijskog i strukturnih fondova).
Vlada Republike Slovenije prihvatila je Jedinstveni programski dokument 2004.-2006. 11.12.2003. godine, a Referentni okvir kohezijskog fonda za razdoblje 2004.-2006. tjedan dana kasnije. Nakon ulaska Slovenije u EU 1.5. 2004. godine počeo je i formalni proces potvrde tih dokumenata od strane Europske komisije, koji je završio 23.06.2004. godine, kada je Jedinstveni programski dokument za razdoblje 2004.-2006. i službeno prihvaćen.
Jedno od obilježja ovog prvog promatranog razdoblje strateškog planiranja u Sloveniji je često mijenjanje nadležnosti i pokušaj stvaranja institucionalnog okvira koje bi bilo nositelj razvojnog planiranja.
Tako Agencija za regionalni razvoj Republike Slovenije koja je bila osnovana sa zadatkom izrade Državnog razvojnog programa za razdoblje 2001.-2006. godine kao tijelo Ministarstva gospodarstva prestaje s radom 1. srpnja 2003., a s radom počinje Javna agencija Republike Slovenije za regionalni razvoj. Nova agencija zadužena je za izradu Strategije regionalnog razvoja Slovenije i Državnog razvojnog programa, a vodi i evidenciju razvojnih agencija s kojima sklapa Ugovore o poslovima od općeg javnog interesa.
Na kraju ovog prvog promatranog razdoblja treba spomenuti Novi Zakon o ravnomjernom regionalnom razvoju (“Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja“) (Uradni list, 2005) koji je donesen u listopadu 2005. godine i koji regulira obvezu donošenja Strategije regionalnog razvoja Slovenije, ali i Regionalnih razvojnih programa koji se donose na razini razvojnih regija. Pri tome se, kako bi se osigurala povezanost i usklađenost s EU politikama, Strategija regionalnog razvoja Slovenije treba prihvatiti najmanje dvije godine, a Regionalni razvojni programi godinu i pol prije početka novog programskog razdoblja u EU. Zakon ne obvezuje općine na izradu razvojnih programa, ali im to omogućuje.
Novi Zakon o regionalnom razvoju donosi i nova institucionalna rješenja: s 1. siječnja 2006. godine s radom prestaje Javna agencija Republike Slovenije za regionalni razvoj, a njezine poslove preuzima Služba Vlade Republike Slovenije za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku.
Ulaskom Slovenije u EU Slovenija je preuzela obvezu zajedničkog razvrstavanja teritorijalnih jedinica za statistiku „NUTS“, a koje EU koristi za prikupljanje, obradu i objavu statističkih podataka za regije, za njihovu društveno-ekonomsku analizu i intervencije koje se odnose na kohezijsku politiku. Svaka bi zemlja članica trebala osigurati podjelu regija na tri NUTS razine, a temeljni je kriterij broj stanovnika. Slovenija u prvoj podjeli na NUTS razine nije napravila podjelu regija na NUTS 2 razini (kohezijske regije), a ta je razina važna jer se prema toj podjeli regija provodi kohezijska politika. Statistički ured Republike Slovenije u svibnju 2005. godine podijelio je Sloveniju na NUTS 3 razini u 12 razvojnih regija koje su temeljne funkcionalne teritorijalne jedinice za planiranje i obavljanje poslova regionalnog razvoja (Slika 8.).
Slika 8. Karta statističkih regija Slovenije NUTS 3 razina (2005)
Izvor: Statistični urad Republike Slovenije
Strateško planiranje za plansko i financijsko razdoblje 2007.-2013.
U strateškom planiranju za plansko i financijsko razdoblje 2007.-2013. u Sloveniji su se odvijali različiti, gotovo paralelni procesi-neki kao kontinuitet aktivnosti započetih nakon ulaska Slovenije u EU i nastojanja da se osigura korištenje EU sredstava iz planskog razdoblja 2000.-2006., a neki kao pripremni procesi za novo plansko razdoblje.
Slovenija u proces strateškog planiranja za novo plansko razdoblje ulazi spremnija, jer iza sebe ima iskustvo iz prethodnog razdoblja i postavljen sustav vertikalne konzistentnosti nacionalnog strateškog planiranja. Krovni strateški dokument je Strategija razvoja Slovenije, a Državni razvojni program izvedbeni dokument razvojnog planiranja u srednjoročnom razdoblju. I dok je struktura razvojnih dokumenata jasno definirana, kod nositelja izrade još nema naznake čvrstog institucionalnog okvira.
Izrada Strategije razvoja Slovenije započela je u srpnju 2003. godine Odlukom Vlade koja za proces izrade ovog najvažnijeg strateškog dokumenta zadužuje Ured za makroekonomske analize i razvoj (UMAR). U izradi strategije sudjelovali su ugledni stručnjaci, a provedena je i široka javna rasprava u koju su kroz posebne radionice bili uključeni dionici gospodarskog i civilnog sektora, te predstavnici lokalne i regionalne samouprave.
Strategija razvoja Slovenije prihvaćena je u lipnju 2005. godine (Vlada, 2005) a u njoj je postavljena razvojna vizija i ciljevi do 2013. godine, odnosno do kraja novog sedmogodišnjeg planskog i financijskog razdoblja u EU 2007.-2013.
U strategiji je definirano 5 prioriteta (UMAR, 2005; 9):
Konkurentno gospodarstvo i brži gospodarski rast
Učinkovito stvaranje, razmjena i korištenja znanja za gospodarski razvoj i kvalitetna radna mjesta
Učinkovitija i jeftinija država
Moderna socijalna država i veća zaposlenost
Integracija mjera za postizanje održivog razvoja
Paralelno s procesom izrade krovnog strateškog dokumenta u srpnju 2004. godine Vlada Republike Slovenije započinje izradu izvedbenog planskog dokumenta i donosi Plan izrade Državnog razvojnog programa za razdoblje 2007.-2013. godina. Za nositelja izrade zadužena je Služba Vlade Republike Slovenije za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku, a plan predviđa da dokument bude završen do kraja 2006. godine. Tijekom izrade došlo je do odstupanja od planiranih rokova, a 2007. godine Vlada utvrđuje nove nositelje izrade Državnog razvojnog programa. Uz Službu za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku nositeljima izrade zadužuju se i Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj i Vladin ured za makroekonomske analize i razvoj i Ministarstvo financija.
Državni razvojni program Republike Slovenije za razdoblje 2007.-2013. Vlada je usvojila u ožujku 2008. godine (Vlada, 2008), a svih 12 razvojnih regija izradilo je i prihvatilo svoje Regionalne razvojne programe za razdoblje 2007.-2013.
I Strategija razvoja Slovenije i Državni razvojni program bili su osnova za izradu planskih dokumenata koje je Slovenija trebala dostaviti EU kako bi mogla koristiti sredstva EU fondova za razdoblje 2007.-2013.
Za izradu Nacionalnog strateškog referentnog okvira odgovorni su Služba Vlade zadužena za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku i odgovarajuća ministarstva. Pripremljeni nacionalni strateški referentni okvir 2007.-2013. i ostali programski dokumenti dostavljeni su Europskoj komisiji 2007. godine nakon javne rasprave koja je trajala od proljeća 2006. do 16. veljače 2007. godine.
Uslijedili su složeni pregovori s Europskom komisijom i provedba sveobuhvatne procjene utjecaja na okoliš programskih dokumenata. Europska komisija potvrdila je 18. lipnja 2007. godine Nacionalni strateški referentni okvir 2007.-2013. Iste godine, prihvaćeni su i ostali dokumenti bitni za korištenje sredstava iz Kohezijskog i strukturnih fondova EU: Operativni program za jačanje regionalnih razvojnih potencijala, Operativni program za razvoj ljudskih potencijala i Operativni program za zaštitu okoliša i prometne infrastrukture.
U cilju osiguranja provedbe operativnih programa Državni ured za statistiku donosi novu podjelu Slovenije na NUTS 2 razini na dvije kohezijske regije: Istočnu Sloveniju i Zapadnu Sloveniju, koja je na snazi od 1. siječnja 2008. godine. Na NUTS 1 i NUTS 3 nije bilo promjena.
U razdoblju 2007.-2013. Slovenija ima na raspolaganju 4,1 milijardi EUR iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda i Kohezijskog fonda. Od tog iznosa do kraja 2013. godine Slovenija uspijeva ugovoriti 3,8 milijardi EUR 93%, a isplatiti 2,6 milijardi EUR 62%.
Strateško planiranje za plansko i financijsko razdoblje 2014.-2020.
U pripremi za strateško planiranje za plansko i financijsko razdoblje 2014.-2020. Vlada Republike Slovenije u srpnju 2010. godine donosi novu Uredbu kojom je redefinirana struktura strateških dokumenata: Strategija razvoja Slovenije ostaje krovni dugoročni strateški dokument, a Program državnih razvojnih prioriteta i investicija je srednjoročni izvedbeni dokument Strategije razvoja Slovenije koji uključuje i Nacionalni program reformi. Nacionalni program reformi je podloga za provedbu strukturnih i institucionalnih prilagodbi koje slijede smjernice Europske unije.
Kako bi se kvalitetno i dugoročno uredilo područje strateškog planiranja i dao jasan okvir za sve sudionike u procesu planiranja u Sloveniji je početkom 2012. godine pripremljen Nacrt Zakona o razvojnom planiranju. Zakon je trebao urediti cjelovit sustav planiranja razvoja, definirati strateške i operativne dokumente, njihovu hijerarhiju i odnos prema javnim financijama, odgovorna tijela, implementaciju, način praćenja i izvješćivanja. Vlada Republike Slovenije prihvatila je Zakon o razvojnom planiranju („Zakon o razvojnem načrtovanju“) i uputila ga na donošenje Državnom zboru (Vlada, 2012).
U raspravama koje su se vodile na odborima i na samoj sjednici Državnoga zbora jedan dio zastupnika (Prevc, Horvat) smatra da donošenje zakona nije potrebno jer već postoji Zakon o javnim financijama i da bi se njegovim donošenjem u Sloveniji stvorila dva paralelna sustava razvojnog planiranja. Sasvim suprotno mišljenje ima zastupnik Han koji zagovara stajalište da je razvojno planiranje u Sloveniji potrebno rješavati upravo kroz zakonodavni okvir koji bi osigurao da se planski razvojni dokumenti usklađuju sektorski i po svim razinama. Prijedlog Zakona većina zastupnika nije podržala i Državni zbor donosi Odluku da Nacrt zakona o razvojnom planiranju nije pogodan za daljnje razmatranje (Državni zbor, 2012).
Na proces nacionalnog planiranja za razdoblje 2014.-2020. značajan su utjecaj imala politička previranja u Sloveniji. U razdoblju od veljače 2012. godine do rujna 2014. godine u Sloveniji su se izmijenile čak tri Vlade (Janša, Bratušek, Cerar).
Za izradu svih nacionalnih strateških dokumenata, ali i dokumenata koji su temelj za korištenje sredstava iz fondova EU za razdoblje 2014.-2020. u Sloveniji je najprije bilo zaduženo Ministarstvo za gospodarski razvoj i tehnologiju. Ministarstvo je u kolovozu 2013. godine pripremilo nacrt krovnog strateškog dokumenta Strategije razvoja Slovenije za razdoblje 2014.-2020. godina.
Vlada Republike Slovenije je Odlukom (Uradni list, 2014) osnovala Službu Vlade Republike Slovenije za razvoj i europsku kohezijsku politiku koja je preuzela koordinaciju i izradu Strategije razvoja Slovenije, te Državnog razvojnog programa i investicijskih prioriteta 2014.-2017. kao izvedbenog dokumenta Strategije razvoja Slovenije. Nova Služba zadužena je i za koordinaciju i izradu planskih dokumenata koji se izrađuju za potrebe korištenja fondova EU, te njihovu usklađenost s nacionalnim planskim razvojnim dokumentima.
Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj i europsku kohezijsku politiku dovršila je izradu Strategije razvoja Slovenenije 2014.-2020. kojom su utvrđeni vizija i ciljevi razvoja Slovenije do 2020. godine.
Strategijom su određena četiri prioritetna područja:
Konkurentno gospodarstvo.
Znanje i zapošljavanje.
Zeleni život i okoliš.
Inkluzivno društvo.
Unutar utvrđenih prioriteta utvrđeni su i horizontalni ciljevi:
istraživanje i razvoj i inovacije,
start-up, rast i razvoj malih i srednjih poduzeća,
zapošljavanje, obrazovanje, trening, vještine i kompetencije (mladi i stari).
Za korištenje sredstava iz EU fondova u planskom i financijskom razdoblju EU 2014.-2020. sve zemlje članice, pa i Slovenija, moraju izraditi Partnerski sporazum, Operativne programe i Strategiju pametne specijalizacije.
Za pripremu Partnerskog sporazuma između Slovenije i EU najprije je bilo zaduženo Ministarstvo za gospodarski razvoj i tehnologiju, a od 1. ožujka 2014. godine poslove preuzima Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj i europsku kohezijsku politiku, jednako kao i za Operativni program za provedbu europske kohezijske politike u razdoblju od 2014.-2020. Ministarstvo za gospodarski razvoj i tehnologiju u srpnju 2013. izradilo je prvi neformalni nacrt Partnerskog sporazuma koji je revidiran u studenom 2013. godine. Radna verzija nacrta Partnerskog sporazuma objavljena je u veljači 2014. godine, a nacrt Partnerskog sporazuma i Operativnog programa za provedbu europske kohezijske politike u razdoblju od 2014.-2020. poslani su na odobrenje u Europsku komisiju u travnju 2014. godine.
Europska komisija je u listopadu 2014. godine odobrila Sporazum o partnerstvu između Slovenije i Europske komisije za razdoblje 2014.-2020., a u prosincu iste godine potvrdila je i Operativni program za provedbu europske kohezijske politike za razdoblje 2014.-2020.. Sredstva su prvenstveno usmjerena na četiri ključna područja za gospodarski rast i otvaranje novih radnih mjesta:
Istraživanje i inovacije
Informacijske i komunikacijske tehnologije
Povećanje konkurentnosti malih i srednjih poduzeća
Podrška za prijelaz na nisku razinu ugljika
Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj i europsku kohezijsku politiku pripremila je i Strategiju pametne specijalizacije (Vlada, 2015) koju je Vlada prihvatila u rujnu 2015., a Europska komisija potvrdila početkom studenog 2015. godine.
Vlada Republike Slovenije u ljeto 2015. godine pokrenula je izradu Strategije razvoja Republike Slovenije do 2050. godine. Za izradu je zadužena Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj i europsku kohezijsku politiku u suradnji s Uredom za makroekonomske analize i razvoj i Ministarstvom financija.
U razdoblju 2014.-2020. Slovenija ima na raspolaganju 3,255 milijardi EUR iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda i Kohezijskog fonda.
Proces uspostave seta nacionalnih pokazatelja održivog razvoja u Sloveniji (Suvorov, 2009) realiziran je kroz projekt kojeg je financirao Eurostat. Nositelj projekta bio je Državni ured za statistiku Slovenije koji je u 2010. godini objavio dvije brošure (svibanj, studeni) pod nazivom "Indikatori održivog razvoja za Sloveniju“(Državni ured za statistiku Slovenije, 2010). Od 2009. godine temeljem utvrđenih indikatora održivog razvoja Ured za makroekonomske analize i razvoj izrađuje Izvješće o razvoju na godišnjoj razini.
Zaključak
Analizirajući razvoj strateškog planiranja u Sloveniji u sva tri promatrana razdoblja može se zaključiti:
Slovenija je vrlo brzo nakon stjecanja samostalnosti uz uspostavu sustava nacionalnog strateškog planiranja bila suočena sa izazovom izrade programskih dokumenata vezanih uz proces ulaska Slovenije u EU i korištenje sredstava iz fondova EU.
Slovenija je uspjela uspostaviti vertikalnu konzistentnost u nacionalnom strateškom planiranju na način da je definirala krovni dugoročni nacionalni razvojni dokument (najprije je to bila Strategija gospodarskog razvoja Republike Slovenije, a kasnije Strategija razvoja Republike Slovenije) i srednjoročni izvedbeni nacionalni strateški dokument (Državni razvojni program Republike Slovenije i kasnije Državni razvojni program i prioriteti za investicije). Najprije se donosi dugoročni nacionalni strateški razvojni dokument, zatim srednjoročni izvedbeni nacionalni dokument, a temeljem njih se programiraju dokumenti koji su osnova za povlačenje sredstava iz fondova EU. Zakon o ravnomjernom regionalnom razvoju definira odnos između nacionalnog i regionalnog planiranja. Nositelji regionalnog planiranja u Sloveniji su razvojne regije kojih ima 12 i koje donose svoje Regionalne razvojne programe sukladno planskom i financijskom razdoblju EU.
Slovenija nije uspjela uspostaviti stabilni institucionalni okvir za strateško planiranje i kroz sva promatrana razdoblja podložan je čestim promjenama. U razdoblju od 2000. do 2014. godine u ulozi nositelja izrade nacionalnih strateških dokumenata, te dokumenata koji su temelj za korištenje sredstava iz fondova EU izmjenilo se šest nositelja: Agencija za regionalni razvoj Slovenije (2000), Ured za makroekonomske analize i razvoj (2001), Javna agencija Republike Slovenije za regionalni razvoj (2003), Služba Vlade Republike Slovenije za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku (2006), Ministarstvo za gospodarski razvoj i tehnologiju (2013) i Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj i europsku kohezijsku politiku (2014).
Slovenija je proces strateškog planiranja i institucionalni okvir 2012. godine pokušala urediti donošenjem Zakona o strateškom planiranju. Zakon je prihvaćen od strane Vlade, ali ga nije potvrdio i prihvatio Državni zbor.
Slovenija je 2015. godine započela proces izrade dugoročne strategije razvoja Slovenije do 2050. godine.
|