Oppsummering - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Oppsummering
Det norske velferdssystemet har en rekke ulike ordninger som har som hovedformål å sikre inntekt når evnen til selvforsørging er bortfalt eller redusert. Ordningene skiller seg fra hverandre gjennom ulikheter i inngangsvilkår, ytelsesnivåer, varighet, regler for avkorting mot arbeidsinntekt mv.
De helserelaterte ytelsene, det vil si sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, er samlet sett mer sjenerøse enn ytelser uten medisinske inngangsvilkår. Det samme hovedbildet framkommer når de helserelaterte ytelsene i Norge sammenlignes med tilsvarende ordninger i andre land. Det kan gjenspeile at hensynet til inntektssikring, fordeling og andre sosiale hensyn er sterkere vektlagt i de helserelaterte ytelsene i Norge, mens hensynet til arbeidsinsentiver er vektlagt svakere i disse ordningene, både sett i forhold til andre ytelser i Norge og tilsvarende ordninger i andre land.
Sammenlignet med mange andre land legger de norske inntektssikringsordningene mer vekt på standardsikring, i den forstand at ytelsene beregnes ut fra tidligere inntekt. Dette innebærer bedre forsikring også høyere opp i inntektsfordelingen, men gir samlet sett dyrere ytelser enn ordninger som er mer målrettet mot minstesikring og fattigdomsbekjempelse.
I Norge gir de helserelaterte ordningene høyest ytelse i starten av forløpet, i form av sykepenger. Det tilsier at hensynet til å gi tid til tilpasning til et lavere inntektsnivå er vektlagt mer enn hensynet til å synliggjøre langsiktige konsekvenser av å bli stående utenfor arbeidslivet.
Det er godt dokumentert at økonomiske insentiver kan påvirke overganger mellom arbeid og trygd også for personer med helseproblemer. Enkelte medisinske tilstander er uforenlig med arbeid, men i mange tilfeller er helseproblemer forenlig med større eller mindre grad av arbeid eller aktivitet.
Flere land har gjennomført betydelige reformer i inntektssikringsordningene de siste tiårene. Sverige har gjennomført flere innstramminger i inntektssikringsordningene, mens Nederland har flyttet mye av ansvaret for helserelaterte ytelser over på arbeidsgivere. Danmark har de senere årene gjort flere endringer for å gjøre inntektssikringsordningene mer arbeidsrettet og gjort det vanskeligere å få innvilget varig uføretrygd.
Del III
Inntektssikring gjennom deltakelse
Unge på helserelaterte ytelser
Andelen unge under 30 år på uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger har økt fra 3,4 prosent i år 2000 til 5,1 prosent i 2017. Økt andel på arbeidsavklaringspenger utgjorde det meste av denne økningen. For mange unge på arbeidsavklaringspenger er helseproblemene ikke nødvendigvis hovedårsaken til at de er uten arbeid. For denne gruppen kan mottak av en helserelatert ytelse føre til overdrevent fokus på helsemessige utfordringer og svekke mulighetene til å komme i arbeid. Det gir grunn til tiltak for å redusere tilstrømmingen av unge til helserelaterte ytelser.
Nivået på helserelaterte ytelser for unge mennesker bør ses i sammenheng med inntektsnivået for jevnaldrende som ikke mottar ytelser. I aldersgruppen 18–24 år er inntektsnivået i dag betydelig høyere for personer som mottar ytelser hele året enn for de som ikke mottar ytelser, også dersom studiestøtte inkluderes. Det gir en uheldig insentivvirkning som kan bidra til at flere mottar ytelser, og det gir et for positivt bilde av de langsiktige økonomiske konsekvensene av å stå utenfor arbeidslivet.
Det foreslås at minstenivået for arbeidsavklaringspenger reduseres for de unge, for å styrke arbeidsinsentivene og bidra til at færre kommer inn på ordningene. Minstenivåene bør differensieres innenfor aldersgruppen under 25 år, og det bør vurderes å skille mellom hjemme- og borteboende for de eldste i denne aldersgruppen. Innsparingene ved reduserte ytelser bør først og fremst brukes for å bedre oppfølging og tiltak for unge, med sikte på å redusere antall unge trygdemottakere.
Det bør gjennomføres tiltak som begrenser tilgangen til de helserelaterte ytelsene for unge mennesker som ikke har vært i arbeid, og hvor utfordringene i større grad kan være av kompetansemessig enn av helsemessig art. Målet er å forhindre mulig medikalisering, og de uheldige langsiktige effektene dette kan ha for unge mennesker. Kvalifiseringsprogrammet eller andre egnede arbeidsrettede tiltak bør i større grad benyttes for denne gruppen.
Dette kapitlet drøfter mulige endringer i utformingen av inntektssikringsordningene som kan bidra til å redusere tilstrømmingen av unge til helserelaterte ytelser.
I mandatet er ekspertgruppen bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke kan jobbe full tid. Vi er også bedt om å vurdere om offentlige overføringer og støtteordninger til personer i yrkesaktiv alder er tilstrekkelig formålsrettet og egnet til å støtte opp under økt yrkesdeltakelse og sysselsetting.
Avsnitt 6.1 gir en beskrivelse av utviklingen i bruk av helserelaterte ytelser i de yngste aldersgruppene. Avsnitt 6.2 viser at det foreligger indikasjoner på at utformingen av inntektssikringsordningene kan bidra til medikalisering. Vi drøfter tiltak for å møte denne utfordringen, med hovedfokus på personer under 30 år. Avsnitt 6.3–6.6 tar for seg mulige tilpasninger i utformingen av de helserelaterte ytelsene som kan bidra til at færre unge mottar disse ytelsene. Avsnitt 6.3 omhandler nivået på ytelsene. Avsnitt 6.4 drøfter inngangen til arbeidsavklaringspenger, mens avsnitt 6.5 tar opp muligheten for å innføre revurdering av uføretrygd. Avsnitt 6.6 drøfter økt bruk av kvalifiseringsprogrammet.
Utviklingen blant unge ytelsesmottakere
Ved utgangen av 2017 mottok i underkant av 100 000 unge i alderen 18–29 år en livsoppholdsytelse fra NAV. For mer enn 60 prosent var dette en helserelatert ytelse, se figur 6.1 A. For befolkningen som helhet har andelen som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, økt med i underkant av 10 prosent siden 2000. For unge under 30 år har denne andelen økt med 50 prosent fra 3,4 til 5,1 prosent, se figur 6.1 B. Andelen på arbeidsavklaringspenger økte fra 2,2 til 3,4 prosent, og stod dermed for størstedelen av den samlede økningen.
[:figur:figX-X.jpg]
Andel av befolkningen i alderen 18–29 år som mottar ulike inntektssikringsordninger. Prosent
Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne til ordningen (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Det er mulig å motta flere ytelser samtidig. Tallene er justert for slike dobbelttellinger. Tallene gjelder ved utgangen av året.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
I perioden fra 2000 til 2010 var det en liten nedgang i andelen som var uføre, men samtidig en betydelig økning i andelen mottakere av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad, dvs. forløperne til arbeidsavklaringspenger. En årsak til dette var bruken av tidsbegrenset uførestønad fra 2004 til 2010, da unge over 20 år i de fleste tilfeller fikk tidsbegrenset uførestønad når de søkte om uføretrygd.
Fra 2010 til 2017 har andelen uføre økt, mens andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger har avtatt. Særlig har det vært en økning i overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd i perioden fra 2014, og spesielt for unge under 30 år.
Det har vært en betydelig økning i uføretrygding av 18-åringer (Bragstad 2018). Økningen i antall 18-åringer som blir uføretrygdet, har ført til at personer som ble uføretrygdet som 18-åringer utgjorde 44 prosent av alle uføre under 30 år i 2016, en økning fra 33 prosent i 2000. Brage og Thune (2015) viser til at flere barn med alvorlige helseproblemer vokser opp og når voksen alder, blant annet som følge av medisinske framskritt.
De fleste av 29-åringene som er uføretrygdet eller mottar arbeidsavklaringspenger, har likevel kommet på en helserelatert ytelse etter at de ble 20. I 2017 mottok 6,3 prosent av 29-åringene uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger. Det var en økning med om lag 20 prosent, fra 5,2 prosent i 2000, og over halvparten av dette var økt bruk av arbeidsavklaringspenger. Økningen i andelen som ble uføretrygdet som 18-åringer, utgjør bare en mindre del av økningen i andelen 29-åringer som mottar uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger.
|