Upravljanje u javnoj upravi - Horizontalna I vertikalna konzistentnost strateškog planiranja odgovornost quadruple...

Nakon što je prikazan razvoj upravljanja u tvrtkama, na tragu namjere da se istraži je li moguća primjenjivost pojedinih elemenata upravljanja u tvrtkama u upravljanju u javnoj upravi i da li za to postoje primjeri, prikazuje se razvoj upravljanja u javnoj upravi.
Javna uprava kao znanost vrlo je složena jer proučava društvene pojave koje su zbog promjena društvenih vrijednosti i zbog političkih promjena i same podvrgnute stalnim promjenama, što ima za posljedicu da se u literaturi rijetko spominju teorije javne uprave, nego se češće koriste termini pristup, škola, pokret ili paradigma, što upućuje na to da i neke od takozvanih teorija u biti ne predstavljaju teoriju javne uprave.
Postoji nekoliko tema koje se neprestano pojavljuju u literaturi vezano za metodologiju istraživanja javne uprave (Perry, Kraemer, 1990): eklektička priroda javne uprave, istraživanje javne uprave nije kumulativno, odabir metodologije istraživanja ovisi o povezanosti između istraživanja i prakse, nedostatak interdisciplinarne komunikacije i neadekvatna institucionalna potpora za istraživanje. Eklektička priroda2 javne uprave označava pristup prema kojem se izučavanje javne uprave ne drži ni jedne rigidne paradigme postavljenih pretpostavki ili zaključaka, već stvara višestruke pristupe kako bi se stekao uvid u fenomen javne uprave ili primjenjuje samo određene teorije u određenim slučajevima (Thornhill, Dijk, 2010).
Iako su brojni znanstvenici dali definiciju javne uprave, još uvijek ne postoji jedinstvena, opće prihvaćena definicija javne uprave. Kennet Kernaghan (1987) smatra da je razlog tome što javna uprava ima tako velik i sporan opseg kojega je lakše objasniti nego definirati.
Neke od dobro poznatih definicija javne uprave su (Pruthi, 2005;3):
Javna uprava je umijeće i znanost upravljanja, koja se primjenjuju u državnim poslovima. „Public Administration is the Art and Science of Management applied to the affairs of the State.“ (D. Waldo)
Javna uprava detaljno je i sistematično provođenje javnog zakona. Svaka pojedina primjena općeg zakona čin je javne uprave. (L. D. White)
„Public administration is detailed and systematic execution of public law. Every particular application of general law is an act of administration.“ (L. D. White).
Pod pojmom javne uprave podrazumijeva se uobičajena upotreba izvršnih tijela nacionalnih, državnih i lokalnih vlada.
„By Public Administration is meant, in common usage, the activities of the executive branches of national, state and local governments.“ (H. Simon).
Utemeljiteljem znanosti o javnoj upravi u Europi smatra se Lorenz von Stein (1815.-1890.). Njegovi suvremenici smatrali su da je javna uprava oblik upravnog prava. Von Stein (1870) sagledava javnu upravu kao integrirajuću znanost, koja uz upravno pravo objedinjava i sociologiju, politologiju i javne financije.
Ocem javne uprave u Sjedinjenim Američkim Državama smatra se Woodrow Wilson (1856.-1924). Wilson smatra da: „ideja države i posljedično tome ideal dužnosti prolaze kroz pažnje vrijednu promjenu te da je ideja države savjest uprave" (Pestritto, 2005;234).
Česta tema i predmet trajne rasprave znanstvenika kada je u pitanju javna uprava je razdvajanje politike i uprave, a različita stajališta oko tog pitanja jedan su od temelja za razlikovanje pojedinih generacija javne uprave. Druga važna tema oko koje se vode znanstvene rasprave je primjena upravljanja u tvrtkama u upravljanju u javnoj upravi.
Neki od autora uviđaju razliku između upravljanja u privatnom sektoru i upravljanja u javnoj upravi. Denhardtov (1990) smatra da se javna uprava bavi upravljanjem promjenama u potrazi za javno definiranim društvenim vrijednostima. Na istom tragu razmišljanja su i Rainey i Bozeman (2000), za koje se upravljanje u javnoj upravi u bitnome razlikuje od upravljanja u privatnom sektoru, kao i Rossenbloom (2014) koji naglašava da privatni sektor u procesu donošenja odluka ne mora voditi računa o javnom interesu, za razliku od javne uprave kojoj je to prioritet.
Na složenost sustava javne uprave upozorava i Aderibigbe (2012) koji javnu upravu sagledava kao mrežu međuljudskih odnosa i povezanih aktivnosti. Pri tome se ti odnosi protežu od najviših državnih funkcija predsjednika države, vlade, ministara, pa do najnižeg stupnja administrativnih radnika. Upravo su administrativni radnici, koji su na dnu hijerarhije javne uprave, najčešće u neposrednom kontaktu s građanima i oni su „slika“ vlade koju vide građani.
Za povijesni prikaz razvoja javne uprave, jednako kao i za upravljanje tvrtkama, koriste se brojni pristupi i podjele.
Javna uprava dijeli se na tradicionalnu i modernu javnu upravu (Brillantes, Fernandez, 2008). Tradicionalna javna uprava obuhvaća razdoblje od 1800. do 1950. godine, a moderna razdoblje od 1950. do 1990. Nakon 1990-te godine razvija se post moderna javna uprava (Burnier, 2005). Unutar tradicionalnog pristupa javnoj upravi razlikuju se tri pristupa: menadžerski pristup (Wilson, 1887), pravni pristup (Goodnow, 1905) i politički pristup (Appleby, 1949).
Kao disciplina u razvoju javna uprava je prošla nekoliko faza razvoja, a za detaljnije razumijevanje tog procesa daje se prikaz evolucija paradigmi3 (Henry,1975).
Henry se kod utvrđivanja paradigmi poziva na Golembiewskog (1974), koji govori o četiri razvojne faze javne uprave, pri čemu se svaka faza može okarakterizirati prema tome da li je usmjerena na lokus ili focus. Usmjerenost na lokus označava da je naglasak stavljen na to gdje bi javna uprava kao znanstvena disciplina trebala biti, a focus što bi trebala biti. Pri tome ako je usmjerenost na focusu lokus se u potpunosti zanemaruje i obrnuto.
Kronološki se evolucija paradigmi o javnoj upravi prikazuje kroz pet faza (Henry, 1975):
Paradigma I Razdvajanje (dihotomija) politike i javne uprave od 1900. do 1926.;
Paradigma II Načela javne uprave od 1926. do 1937.;
Paradigma III Javna uprava kao politička znanost od 1950. do 1970.;
Paradigma IV Javna uprava kao upravljačka znanost od 1956. do 1970.;
Paradigma V Javna uprava kao „javna uprava“ od 1970. godine.
Uz ovih pet paradigmi razmatraju se i paradigme u nastajanju (Moore, 1997, Kushchu i Kuscu, 2003, Levi-Faur, 2012., UN, 2014.) :
Od vladanja prema upravljanju („From government to governance“ (1990);
Upravljanje javnim vrijednostima („Public Value managment“);
Digitalna e-uprava („Digital e- governance“);
Od e-vladanja prema m-vladanju („From e-government to m-government“).
2.2.1. Paradigma I Razdvajanje politike i javne uprave
Paradigma I se odnosi na razdoblje između 1900-e i 1926-e godine. Temelji se na stajalištu da javna uprava treba biti odvojena od politike. U takvoj podjeli nešto što je dio jedne polovine ne može biti nikako dio druge polovine. Kod ove je paradigme usmjerenost na lokusu, odnosno gdje bi javna uprava trebala biti.
Još ranije doprinos razvoju ove paradigme dao je Wilson (1886;10) koji navodi da „administrativna pitanja nisu politička pitanja“.
Takvo stajalište pojašnjava Goodnow (1900;18) identificirajući dvije različite funkcije vlasti: politiku i upravu. Pri tome politika izražava što vlast želi, a uprava ima zadatak izvršavati te politike, odnosno provoditi aktivnosti kako bi građanima politika postala „vidljiva“ i kako bi „osjetili“ njezine učinke.
U tom se razdoblju tiska i prvi udžbenik posvećen u cijelosti području javne uprave. Autor udžbenika je Leonard D. White, a objavljen je 1926. godine pod nazivom Introduction to the Study of Public Administration (Uvod u studij javne uprave). Waldo (1968) smatra da ova knjiga daje okosnicu progresivnog američkog pristupa javnoj upravi kroz slijedeće stavove:
Politika se ne bi trebala nametati javnoj upravi;
Upravljanje se stavlja u službu znanstvenog istraživanja;
Javna uprava je sposobna postati "value-free" znanost sama za sebe;
Zadatak javne uprave je ekonomičnost i učinkovitost.
U ovoj paradigmi, cilj je bio ojačati izrazitu dihotomiju politike/uprave povezujući je sa dihotomijom vrijednost/činjenica. Sve što su specijalisti za javnu upravu pomno proučavali u izvršnoj vlasti bilo je prožeto legitimitetom da bude nekako "činjenično" i "znanstveno", dok je proučavanje i stvaranje politika prepušteno politolozima (Hanry, 1975).
2.2.2. Paradigma II Načela uprave
Paradigma II je uglavnom aktualna u razdoblju od 1927. do 1937. godine, nakon čega slijedi „razdoblje izazova“ i razdoblje „reakcija na izazove“ koje traje do 1950. godine. Usmjerenost je na fokusu, odnosno što bi javna uprava treba biti.
Nakon Prvog svjetskog rata uslijedile su značajne promjene u društvu, što se odrazilo i na javnu upravu. Sjedinjene Američke Države i Europa se iz ruralnog poljoprivrednog društva transformiraju u urbane industrijske nacije. Pred javnu upravu stavljaju se novi zadaci i nove funkcije, a njezina uloga jača.
Razvoj javne uprave između dva svjetska rata je izuzetno dinamično razdoblje koje se dijeli u nekoliko faza:
Razdoblje ortodoksnih stavova;
Znanstveno upravljanje;
Birokracija;
PODSCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, and Budgeting).
Teoretičari, kao što Dwight Waldo, Vincent Ostrom, Nicholas Henry, i Henry McCurdy (Shafritz, Russell, Borick 2016; 224, 225) opisuju obrazac razvoja u javnoj upravi između svjetskih ratova kao razdoblje ortodoksnih stavova.
Ortodoksni stavovi ogledaju se u sljedećim postavkama:
Istinska demokracija i istinska učinkovitost su sinonimi.
Rad vlade može biti podijeljen na donošenje odluka i izvršenje politika.
Javna uprava je znanost s vidljivim principima.
Willoughby (1927) raspravlja o opsegu javne uprave te ukazuje da bi istraživanje javne uprave trebalo obuhvaćati pet područja:
Opću ili glavnu upravu (planiranje, koordiniranje, zapovijedanje);
Organizacijsku strukturu (hijerarhija, skalarni lanac);
Kadrovsku upravu (zapošljavanje, napredovanje);
Financijsku upravu (proučavanje ekonomskog korištenja financijskih izvora);
Materijalne resurse (upravljanje materijalnim resursima).
Primjena znanstvenog upravljanja u javnoj upravi temelji se na znanstvenom pristupu upravljanju Wilsonove znanosti o upravi („since of administration“) i Taylorovog znanstvenog upravljanja („scientific menagement“). Taylor je sa svojom pretpostavkom o „jednoj najboljoj metodi“ (“one best method”) za izvršenje bilo kojeg zadatka još ranije (1912) dao doprinos razvoju ove paradigme. Taylor je uspio zainteresirati predstavnike američke vlade, te je predsjedniku Komisije za učinkovitost i ekonomičnost („The Taft commission“) prezentirao svoja načela znanstvenog upravljanja koja su primjenjiva i na javnu upravu. To je ujedno i prvi primjer da se praksa iz poslovnog sektora pokušava primijeniti u javnoj upravi (Glenn, 1958).Taylor daje trajni doprinos razvoju javne uprave koji je vidljiv kroz razvoj profesionalnosti i specijalizacije, te primjenu znanstvenog pristupa za postizanje veće učinkovitosti u javnoj upravi koji s vremenom postaje jedan od glavnih alata u reformi javne uprave.
Weberovi (1925) principi na kojima počiva birokracija, a to su: jasna podjela autoriteta i odgovornosti, hijerarhija, izbor i postavljanje na temelju znanja i stručnosti, programirana i definirana karijera, čvrsta i jasna pravila i nefleksibilna i rigidna struktura, su osnova na kojoj se temelji koncept birokratizirane javne uprave.
Weber (1925) razlikuje tri vrste vlasti:
Tradicionalnu vlast (prihvaćanje autoriteta proizlazi iz običaja i tradicije);
Karizmatsku vlast (prihvaćanje autoriteta proizlazi iz osobina onih koji su na vlasti);
Racionalno - pravnu vlast (prihvaćanje autoriteta proizlazi iz ureda, pozicije osobe na vlasti koja je utvrđena pravilima ureda/javnog tijela).
Gulick i Urwick (1937) su pod utjecajem Taylora pristupili javnoj upravi kao znanosti koja se može razviti na temelju nekih principa i na temelju iskustva ljudi koji su radili u javnoj upravi. Gulick (1937) postavlja pitanje: "Što je posao izvršnog direktora? Što on radi?" i u traženju odgovora koristi Fayolovih pet elemenata: planiranje, organiziranje, naređivanje, koordiniranje i kontrola („Planning, Organisation, Command, Coordination and Control“. Odgovori koje je pronašao kriju se u akronimu POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, and Budgeting). Prema Gulicku tih se sedam glavnih aktivnosti: planiranje, organiziranje, osoblje, usmjeravanje, koordiniranje, izvještavanje i budžetiranje može primijeniti na dužnosti bilo kojeg šefa, pa i na rukovoditelje u javnoj upravi. Pri tome se planiranje odnosi na procjenu ljudskih i materijalnih resursa koji su potrebni da javna uprava ekonomično i učinkovito može obavljati svoje aktivnosti. Tijek aktivnosti javne uprave i njezinu strukturu daje organizacija. Pod osobljem se podrazumijeva upravljanje kadrovima od zapošljavanja, imenovanja, napredovanja sve do umirovljenja. Usmjeravanje podrazumijeva izdavanje naloga od strane rukovoditelja u javnoj upravi prema niže rangiranim službenicima. Koordinacija treba osigurati suradnju i timski rad između različitih tijela i zaposlenika u javnoj upravi. Izvješćivanje rukovoditeljima i tijelima vlasti osigurava povratne informacije temeljem kojih u slučaju potrebe mogu reagirati. Proračun obuhvaća financiranje, fiskalno planiranje, računovodstvo i kontrolu.
Na Gulicka se nadovezuje Urwick sa svojih osam načela uprave: načelo cilja, načelo korespondencije, načelo odgovornosti, načelo skalara, načelo raspona kontrole, načelo koordinacije i načelo definicije.
Razdoblje od 1938. do 1950. poznato je kao „razdoblje izazova“, tj. u tom razdoblju pojavljuju se rasprave koje preispituju dotadašnje pristupe javnoj upravi. Najznačajniji doprinos u tom razdoblju dali su znanstvenici Barnarnd (1938), Simon (1947) i Dahl (1947).
Barnard (1938) iznosi jasne stavove oko javne uprave:
Politika i uprava nikada ne mogu biti odvojene.
Načela uprave su logički apsurdna.
Potrebno je naglasiti psihološke i bihevioralne faktore organizacije.
Simon (1947) smatra da je suština upravljanja donošenje odluka te da se ponašanje organizacije treba promatrati u tom kontekstu. Kritizira Wilsonovu dihotomiju, smatra da je kontradiktorna i da se javna uprava mora temeljiti na ekonomskoj teoriji i psihologiji. Stavlja u odnos ekonomskog čovjeka („The Economic Man“) koji ocrtava idealan i racionalan model za donošenje odluka i upravnog čovjeka („The Administrative Man“) koji opisuje kako donošenje odluka funkcionira "u stvarnosti".
Dahl (1947) naglašava da se kod rasprava o javnoj upravi treba voditi računa o pronalaženju ravnoteže između birokratske učinkovitosti u odnosu na demokratske vrijednosti te ukazuje na tri glavna problema u razvoju javne uprave kao znanosti (prema Sahni, Vayunandan, 2010;55):
Trenutna nemogućnost širenja normativnih razmatranja problema javne uprave (potrebno je promisliti normativne pretpostavke o oštroj dihotomiji politike i uprave).
Pretpostavka o racionalnom čovjeku (znanost o javnoj upravi mora biti temeljena na proučavanju glavnih aspekata ljudskog ponašanja).
Uska i parcijalna načela administracije (potrebno je uzeti u obzir povijesne, ekonomske i socijalne uvjete i utjecaje).
Na početku „razdoblja izazova“ 1939. godine osniva se Američko društvo za javnu upravu („The American Society for Public Administration“, ASPA) kao vodeća profesionalna skupina za javnu upravu. Godinu dana kasnije, 1940-e ASPA pokreće časopis Pregled javne uprave, („Public Administration Review“). Time je ova institucija značajno doprinijela kritičkoj raspravi o javnoj upravi.
Razdoblje od 1947.-1950. označava se kao „razdoblje reakcija na izazove“, a razlikuju se pozitivne i negativne reakcije. Pozitivne reakcije odnose se na javnu upravu, a negativne reakcije imaju predstavnici političkih znanosti, jer se politolozi opiru neovisnosti javne uprave kao znanosti i troškovima studija javne uprave koji rastu. Broj studenata javne uprave i iznos državnih potpora koje pogoduju studiju javne uprave utjecao je negativno na područje političke znanosti.
2.2.3. Paradigma III Javna uprava kao politička znanost
Paradigma III javne uprave kao političke znanosti dominira razdobljem od 1950. do 1970. godine, a usmjerenost je na lokusu.
Početak razdoblja karakterizira se uspostavom veze između javne uprave i političkih znanosti. Pri tome je javna uprava "naglasak", "područje interesa", "sinonim" političkih znanosti. U izvješću Odbora za političke znanosti kao discipline Američkog politološkog društva (The Report of the Committee on Political Science as a Discipline of the American Political Science Association) objavljenog 1962. godine javna uprava nije bila uključena kao potpolje političkih znanosti.
Istovremeno, javlja se i kritika učinkovitosti javne uprave. Tijekom 1950-ih godina SAD se nalaze u razdoblju dugotrajnog blagostanja i dodatno jačaju svoju poziciju na mjestu svjetskog lidera. To se odrazilo i na javnu upravu koja je imala izuzetno dobar rejting u vrijeme obnove nakon rata i vladavine predsjednika Eisenhowera. To idilično razdoblje javne uprave nije dugo potrajalo. Početkom 1960-ih i u 1970-im godinama javnost počinje kritizirati vladu i javnu upravu, a najviše kritika odnosi se na neučinkovitost javne uprave. To nezadovoljstvo još više raste nakon američke intervencije u Vijetnamu i skandala Watergate 1974.
Javnost ne želi neučinkovitu i skupu birokraciju i traži učinkovito upravljanje. To ponovno otvara pitanje povezanosti javne uprave i politike. Stavovi u ovom razdoblju nisu rigorozni i ne podrazumijevaju dihotomiju, ali počinje prevladavati stajalište da se javna uprava treba distancirati od politike. Zahtjevi javnosti se uvažavaju i smatraju osnovanima te se 1947. osniva Hoover Commission (Krauskopf, 1957). Komisija ima zadatak ispitati modalitete preustroja javne uprave koji bi za posljedicu imali povećanje učinkovitosti javne uprave, a temelje se na korištenju metoda upravljanja koje se koriste u poslovnom sektoru. Komisijom nakon osnivanja predsjeda profesor Louis Brownlow sa Sveučilišta u Chicagu, na kojem se osniva služba za javnu upravu (Public Administration Service, PAS) koja do kraja 1970-ih pruža usluge savjetovanja svim razinama vlasti.
Prema Jeongu (2007) u ovom se razdoblju u razvoj i studij javne uprave uključuju druge društvene znanosti i znanja kao psihologija, antropologija i sociologija. To se potvrđuje i od drugih znanstvenika, kao što su Marx (1946), Appleby (1949), Marini (1971) i Merton (1957).
2.2.4. Paradigma IV Javna uprava kao znanost upravljanja (menadžment)
Paradigma IV dominira u razdoblju od 1956. do 1970. godine i preklapa se s paradigmom III o javnoj upravi kao političkoj znanosti.
Na razvoj javne uprave kao znanosti upravljanja utjecala je činjenica da se javna uprava promatra kao znanost i kao praksa. Zbog otvorenog prijezira političkih znanosti naspram razvoja javne uprave kao znanosti traži se alternativa u menadžment opciji.
I dalje traje rasprava među znanstvenicima da li postoji razlika između upravljanja u javnom i privatnom sektoru, a kao glavna razlika ističe se javni interes koji ovoj paradigmi daje usmjerenost na lokus.
Počelo se raspravljati o tome kako javna uprava kao disciplina treba pronaći novu paradigmu koja u svojem polju potiče razvoj i lokusa i fokusa.
Znanstveni menadžment i načela upravljanja su temelj za razvoj javne uprave kao znanosti upravljanja. Ti se stavovi najjasnije zastupaju od Hudson (1955) koja smatra da je glavni problem javne uprave u ostvarenju ciljeva korištenje ljudskih i materijalnih resursa.
Od strane znanstvenika iz područja javne uprave 1956. godine pokreće se važan tromjesečni časopis („Administrative Science Quarterly“) koji potiče znanstvenu kritičku raspravu o javnoj administraciji i time doprinosi jačanju znanstvene dimenzije javne uprave.
Razlozi za prihvaćanje menadžmenta kao temelja javne uprave nalaze se i u praksi. Krajem 50-ih godina završava se razdoblje u kojem je javnost o javnoj upravi imala pozitivan stav i sve se više počinje raspravljati o učinkovitosti, odnosno neučinkovitosti javne uprave. Javnost traži da se javna uprava distancira od politike i da bude učinkovita, što također vodi javnu upravu prema menadžmentu i primjeni metoda upravljanja iz poslovnog sektora u javnu upravu.
2.2.5. Paradigma V Javna uprava kao „javna uprava“
Paradigma V javne uprave kao „javne uprave“ prisutna je od 1970-ih godina do danas. Nastanak te paradigme povezan je društvenim zbivanjima koja prethode tom razdoblju i sve glasnijeg nezadovoljstva javnom upravom. Ističe se neučinkovitost javne uprave i nedostatak kapaciteta koje javna uprava ima u odnosu na opseg i potrebe ljudi.
Ovu paradigmu obilježava nekoliko različitih oblika javne uprave:
Nova javna uprava („New Public Administration“)
Novo javno upravljanje („New Public Management“)
Novi javni servis/Nove javne usluge („New Public Service)
2.2.5.1. Nova javna uprava
Koncept Nove javne uprave veže se uz slijedeća događanja:
Izvješće John C. Honey-a o stanju visokog obrazovanja za javnu službu („The Honey Report on Higher Education for Public Service“) (1967).
Konferencija u Philadelphiji o teoriji i praksi javne uprave: opseg, ciljevi i metode („Philadelphia Conference on Theory and Practice of Public Administration“) (1967).
Konferencija u Minnowbrook-u o budućnosti javne uprave (1968).
U Honeyevu izvješću ističu se nedostatni resursi koje javna uprava kao disciplina ima na raspolaganju, institucionalne slabosti javne uprave, stalno prisutna zbrka oko statusa discipline i nedostatak komunikacije između znanstvenika i javne uprave u praksi.
Konferencijom Teorija i praksa javne uprave: opseg, ciljevi i metode u Philadelphiji postiže se široki konsenzus oko različitih stajališta, kao što su: teško je definirati i utvrditi opseg javne uprave, dihotomija javne uprave i politike je pogrešna, birokraciju treba proučavati funkcionalno i strukturno, javna uprava i poslovno upravljanje se razlikuju i slični su samo u nebitnim aspektima, javna uprava kao struka treba ostati odvojena od struke i discipline političke znanosti, normativno administrativna teorija u javnoj upravi je u stanju rasula, hijerarhijski ili piramidalni prikaz organizacijske vlasti više nije prikladan, glavni fokus interesa javne uprave je na upravljačkim sposobnostima i što je najvažnije, da javna uprava nije u stanju nositi se s društvenim problemima.
Konferencija o budućnosti javne uprave koja je organizirana 1968. godine označava se kao početak Nove javne uprave koja se bitno razlikuje od postojeće percepcije javne uprave. Konferencija je zanimljiva po tome što su na nju pozvani samo mlađi članovi discipline. Konferencija je iznjedrila revolucionarni duh njihova vremena i pokrenula pokret pod nazivom Nova javna uprava ( „New Public Administration“).
Nova javna uprava ima četiri cilja i tri anti cilja (Marini, 1971).
Ciljevi su usmjereni na:
Promjenu statusa javne uprave. Umjesto zadržavanja statusa quo javna uprava se treba promijeniti i usmjeriti na davanje odgovora na različite društvene, ekonomske i političke promjena koje se događaju u društvu.
Relevantnost promjena. Svako društvo ima drukčije probleme. Promjene trebaju odgovarati potrebama područja i potrebama ljudi.
Ostvarenje jednakosti, pravednosti i pravde u podjeli socijalnog kapitala.
Orijentiranost prema vrijednostima. Pristup neutralne vrijednosti u javnoj upravi nije moguć niti poželjan.
Anti ciljevi su:
Odbacivanje definicije javne uprave bez uključivanja vrijednosti (value-free).
Odbacivanje racionalnosti jer je ljudsko ponašanje nepredvidljivo.
Odbacivanje dihotomije politike i uprave.
Okosnica nove javne uprave je usuglašenost oko slijedećih odrednica (Marini, 1971):
Odbačena je vrijednost neutralnog stava.
Javna uprava je manje generička a više javna.
Naglasak je na društvenoj jednakosti.
Javna uprava je anti-birokratska, anti-hijerarhijska i anti-tehnička.
Javna uprava ima socijalno svjesni i prema klijentima orijentiran pogled.
Upravni postupak treba biti decentraliziran.
Kvalitativna promjena je nužna.
Opća usmjerenost pokreta Nova javna uprava javnu upravu vidi kao manje "generičku" i više "javnu", manje "opisnu" i više "preskriptivnu", manje "orijentiranu prema ustanovama" i više "orijentiranu na klijente", manje "neutralnu" i više "normativnu".
2.2.5.2. Novo javno upravljanje
Koncept Novo javno upravljanje se razvija u kasnim 1970-im i ranim 1980-im godinama. Najprije se pojavljuju takve inicijative u Velikoj Britaniji kod premijerke Margaret Thatcher i u SAD-u, a kasnije i vlade Novog Zelanda i Australije primjenjuju takve intervencije u re-dizajniranje javne uprave. Novo javno upravljanje predstavlja složeni skup ideja koje su se razvijale, a kao pojam prvi ga koristi Hood (1991) kao zajednički naziv nekoliko upravnih doktrina koje dominiraju u reformi javne uprave u mnogim zemljama. Hood (1991;3) navodi sedam postavki koje se pojavljuju u većini rasprava o Novom javnom upravljanju: javni sektor treba dati u ruke profesionalnim menadžerima, treba utvrditi eksplicitne standarde i mjeriti učinak, veći naglasak staviti na izlaznu kontrolu, javni sektor se treba reorganizirati, izložiti većoj konkurenciji, naglasak treba staviti na stilove upravljanja koje koristi privatni sektor i na veću disciplinu te štedljivost u korištenju resursa.
Novo javno upravljanje u potpunoj je suprotnosti s birokratskim stupovima Weberovog modela tradicionalne javne uprave. Ideja o etici u javnom sektoru odbacuje se kao jednostavni paravan za neučinkovitost javne uprave. Mijenja se i uloga političara. Oni i dalje ostaju važna spona koja artikulira mišljenje javnosti. Njihov zadatak se odnosi na jasno postavljanje ciljeva i osiguravanje sredstava u proračunu. Nakon toga se menadžeri zadužuju za ostvarenje tih ciljeva i tu imaju potpunu slobodu, bez uplitanja politike. Politika i političari vraćaju se na kraju, kako bi provjerili da li su zacrtani ciljevi i izvršeni.
Najava novog razdoblja u javnoj upravi, koja označava pomak prema privatizaciji i decentralizaciji, nazire se i u stavovima Osborne i Gaebler (1992). Oni ukazuju na nužnost razlikovanja "političkih odluka“ (upravljača) i "pružanja usluga" (provedbe politika), te predlažu koncept nove poduzetničke vlade na temelju deset načela: promicanje konkurencije između službi, osnaživanje zajednice za rješavanje vlastitih problema, važna je misija, a ne pravila, upravljanje usmjereno na klijente, vlada se treba usredotočiti na zarađivanje, a ne trošenje novca, na preventivno djelovanje i sprječavanje problema, a ne na „liječenje“ krize, treba decentralizirati ovlasti, te biti tržišno orijentirana.
Uvođenje metoda privatnog sektora u upravljanje javnim sektorom često se osim Novo javno upravljanje naziva i menadžerstvo („Managerialism“), post Weberova uprava („Post-Weberian Administration“), post Wilsonova uprava („Post-Wilsonian Administration“) i tržišno orijentirana javna uprava.
Novo javno upravljanje predmet je brojnih kritika (Kulachet, 2011), a najglasnije su one kritike koje se protive konceptu tretiranja „građana“ kao "kupaca", te primjeni tehnika upravljanja iz privatnog sektora u javnoj upravi. Slijedom tih kritika razvija se i novo razdoblje javne uprave pod nazivom Novi javni servis/Nove javne usluge.
2.2.5.3. Novi javni servis / Nove javne usluge
Novi model javne uprave pod nazivom Nove javne usluge razvija se u kasnim 1990-im, a predstavlja odgovor na sve veću dominaciju Novog javnog upravljanja. Promotorima tog modela smatraju se Janet i Robert Denhardt (2007), a glavni moto u okviru kojeg se novi model razvija je služenje, a ne upravljanje (Serving, not Steering). Otvoreno se protive Osbornu i Gaebleru i tvrde da vlada i javna uprava trebaju služiti građanima i da se građani ne mogu smatrati kupcima. Pojmovi "kupac" i "produktivnost" ne mogu se preslikati iz privatnog sektora u javnu upravu u kojoj u prvom planu treba biti javni interes i demokratsko ponašanje.
2.2.6. Paradigme u nastajanju
Paradigme o javnoj upravi u nastajanju nakon 1990-te godine (Moore, 1997, Kushchu i Kuscu, 2003, Levi-Faur, 2012., UN, 2014.) su:
Od vladanja prema upravljanju („From government to governance“);
Upravljanje javnim vrijednostima („Public Value managment“);
Digitalna e-vlada („Digital e- government“);
Od e-vlade prema m-vladi („From e-government to m-government“).
2.2.6.1. Od vladanja prema upravljanju („From government to governance“)
Nova paradigma Od vladanja prema upravljanju počinje se razvijati od 1990-e.
Prema Cariño (1999) pojmovi „government“ i „governance“ često se u rječnicima prevode kao sinonimi iako između njih postoji razlika. „Government“ se kao pojam veže uz javnu upravu i označava vladu i vladanje. „Governance“ se kao pojam godinama koristio u privatnom sektoru i označava upravljanje u tvrkama. S vremenom se pojam „governance“ počinje koristiti i u javnoj upravi, a to posebno dolazi do izražaja u kasnim 1970-im i ranim 1980-im godinama kada se razvija koncept Novog javnog upravljanja („New Public Management“).
UNDP definira upravljanje: „kao korištenje političkih, ekonomskih i upravnih tijela za upravljanje nacionalnim poslovima. To je složeni mehanizam procesa, odnosa i institucija kroz koje građani i grupe artikuliraju svoje interese, koriste svoja prava i izvršavaju obveze“ (UNDP, 1997;9).
U tom kontekstu upravljanje podrazumijeva koordinaciju između pojedinaca, organizacija i institucija te kao takvo može biti dobro i loše. Dobro upravljanje nosi sa sobom napredak i održivost napretka u nekoj zemlji, a loše najavljuje korupciju i siromaštvo.
Svjetska banka definira dobro upravljanje („good governance“) kao: "način na koji vlast vrši upravljanje ekonomskim i društvenim resursima neke zemlje za razvoj"(World Bank,1994; x i v).
UNDP definira dobro upravljanje kao: "ostvarivanje gospodarskih, političkih i upravnih vlasti u vođenju poslova jedne zemlje na svim razinama"(UNDP,1997; 12).
Upravljanje se treba promatrati kroz tri glavne dimenzije: ekonomsku, političku i administrativnu. Pod ekonomskim upravljanjem podrazumijeva se proces donošenja odluka koje utječu na gospodarsku aktivnosti neke zemlje, kao i na odnose s drugim nacionalnim gospodarstvima. Te odluke odražavaju se na kapital, siromaštvo i kvalitetu života stanovništva. Političko upravljanje usmjereno je na proces donošenja odluka temeljem kojih se formuliraju politike, a administrativno upravljanje se odnosi na sustav provedbe politike.
U 1990-ima planove upravljanja formalno su usvojili i brojni donatori i međunarodne institucije kao MMF, OECD i UNDP.
UNDP artikulira osam načela dobrog upravljanja (UNDP, 1997; 14-15):
Participativnost;
Odgovornost;
Djelotvornost i učinkovitost;
Pravičnost i uključivost;
Orijentiranost na konsenzus;
Vladavina prava;
Osjetljivost;
Transparentnost.
Participativnost podrazumijeva da u raspravama važnim za život sudjeluju svi ljudi, bez obzira na spol, klasu ili rasu. Odgovornost kao pretpostavka dobrog upravljanja podrazumijeva obvezu izvještavanja od strane onih koji upravljaju, kako bi oni koji su ih izabrali i koje predstavljaju mogli ocijeniti njihovu odgovornost za posljedice odluka koje donose. Djelotvornost i učinkovitost obvezuje na korištenje resursa na način osiguravanja najboljih mogućih rezultate za zajednicu. Pravičnost i uključivost pretpostavlja da oni koji upravljaju kod donošenja svih odluka vode računa o potrebama i interesima svih članova zajednice uključujući i najugroženije skupine. Orijentiranost na konsenzus traži da se postigne široki konsenzus svih dionika u zajednici, što bi trebala biti garancija za održivi razvoj i pravedan ishod. Vladavina prava obvezuje sve članove zajednice na poštivanje zakonskih okvira i nadzor neovisnog sudstva i policije. Osjetljivost podrazumijeva spremnost na uvažavanje potreba svih članova zajednice i pravedno i pravovremeno balansiranje suprotstavljenih interesa. Transparentnost treba osigurati da svi članovi zajednice imaju mogućnost i praćenja procesa donošenja odluka.
Opća skupština Ujedinjenih Naroda (2000) usvaja Milenijsku deklaraciju („Millennium Declaration“) koja obvezuje sve zemlje članice da: "čine sve što mogu kako bi se iskorijenilo siromaštvo, promicalo ljudsko dostojanstvo i jednakost i postizanje mira, demokracije i održivosti okoliša". Iz navedene deklaracije proizašli su Milenijski razvojni ciljevi („Millennium Developments Goals“, MDGs) za održivi razvoj („sustainable development goals“):
Iskorijeniti ekstremno siromaštvo i glad;
Osiguranje osnovnog obrazovanja;
Promicanje ravnopravnosti spolova i osnaživanje žena;
Smanjiti smrtnost djece;
Unaprijediti zdravlje majki;
Borba protiv HIV / AIDS-a i drugih bolesti;
Osigurati održivost okoliša;
Globalno Partnerstvo za razvoj.
Rezolucija usvojena od strane Opće skupštine UN-a na svjetskom Samitu (2005) potvrđuje: „da su dobro upravljanje i vladavina prava na nacionalnoj i međunarodnoj razini neophodni za održivi ekonomski rast, održivi razvoj i iskorjenjivanje siromaštva i gladi.“
U agendi Put do dostojanstva do 2030 - suzbijanje siromaštva, promjene za sve i zaštita planeta („The Road to Dignity by 2030: Ending Poverty, Transforming All Lives and Protecting the Planet“) navedeno je 17 održivih razvojnih ciljeva („sustainable development goals“) (UN, 2014):
Svijet bez siromaštva
Svijet bez gladi
Zdravlje i blagostanje
Kvalitetno obrazovanje
Rodna ravnopravnost
Čista voda i sanitarni uslovi
Pristupačna energija iz čistih izvora
Dostojanstven rad i ekonomski rast
Industrija, inovacije i infrastruktura
Smanjenje nejednakosti
Održivi gradovi i zajednice
Odgovorna proizvodnja i potrošnja
Očuvanje klime
Očuvanje vodenog svijeta
Očuvanje života na zemlji
Mir, pravda i snažne institucije
Partnerstvom do ciljeva
Tako definirani globalni ciljevi predstavljaju platformu na kojoj se može mjeriti koliko se različitim politikama na različitim razinama (pod-nacionalnim, nacionalnim ili supra-nacionalnim) doprinosi njihovom ostvarenju, tj. koliko je upravljanje dobro.
2.2.6.2. Upravljanje javnim vrijednostima („Public Value managment“)
Stvaranje javne vrijednosti je nova paradigma u nastajanju, a temelji se na uklanjanju slabosti tradicionalne javne uprave i nove javne uprave. Javna vrijednost može se definirati kao doprinos društvu (Moore, 1997). Paradigma prihvaća postavke tradicionalne javne uprave da se javna sfera razlikuje od poslovnog sektora te se shodno tome ne mogu koristiti iskustva privatnog sektora. Za razumijevanje pojma javne vrijednosti Moore (1997;71) koristi koncept strateškog trokuta kojim se povezuju javne vrijednosti, legitimitet i podrška te operativni kapaciteti.
Javna vrijednost je stvorena kada zadana strategija ili akcija ima demokratski legitimitet, kada je politički održiva, kada korisnici prepoznaju vrijednost u odnosu na uloženi novac i kada vlada ima administrativni i operativni kapacitet za provedbu zadane strategije i akcije. Pri tome Moore naglašava da uspjeh stvara uspjeh („success begets success“), odnosno kada nastane javna vrijednost odmah se poveća i legitimitet vlasti.
Prema Stokeru (2006; 41-57) stvaranje javne vrijednosti je novi oblik umreženog upravljanja. Za razliku od tradicionalne javne uprave i novog javnog menadžmenta koji politiku ograničavaju na početni ulaz, upravljanje i konačni ishod, paradigma stvaranja javne vrijednosti gleda na politiku kao na proces. Snaga stvaranja javne vrijednosti leži u pronalaženju odgovora na izazove učinkovitosti, odgovornosti i pravičnosti.
2.2.6.3. Digitalno upravljanje (Digital government)
Digitalno upravljanje („E-Government-electronic government“, „e-gov“, „digital government“, „online government“, ili „connected government“) je: „korištenje i primjena informacijskih i komunikacijskih tehnologija (ICT) za poboljšanje učinkovitosti i djelotvornosti isporuke usluga u javnom sektora“(UN,2014).
Kao najveća prednost digitalnog upravljanja (e-Vlade) može se smatrati bolja komunikacija s građanima kojima su informacije iz javne uprave stalno dostupne i nestanak barijera koje su povezane uz „klasičnu“ administraciju. E-Vlada donosi i bolju komunikaciju s poslovnim sektorom i bolju komunikaciju unutar same javne uprave.
Skupina autora Paunović, Simić, Dadić, Jovanić i Barać (2012.) kao glavni cilj uvođenja e-Vlade vide smanjivanje administrativnih prepreka koje se ogledaju kroz povećanje učinkovitosti i dostupnosti javnih usluga, čiji su korisnici pojedinci ili pravne osobe. Uvođenje e-Vlade ima za posljedicu smanjenje troškova, povećanje transparentnosti i dostupnosti usluga javne uprave i na kraju razvoj e-društva koji se promatra kao sveukupni napredak društva.
2.2.6.4. Od e-vlade prema m-vladi (From e-government to m-government)
Kushchu i Kuscu (2003) pojašnjavaju kako širenje korištenja mobilnih i bežičnih tehnologija utječe na stvaranje novog oblika javne uprave: mobilne Vlade ili M-Vlade. Kako raste broj ljudi koji imaju pristup mobilnim telefonima ili mobilnom internetu, autori smatraju da se vlade moraju prilagoditi novim uvjetima i razvijati nove usluge i putem novih aplikacija osigurati uslugu korisnicima mobilnih telefona, prijenosnih računala, osobnih digitalnih asistenata („Personal Digital Assistants“, PDA) i bežične internet infrastrukture „bilo kada“ i „bilo gdje“.
Usluge M-Vlade definiraju se "kao strategija i njezina provedba koja uključuje korištenje svih vrsta bežičnih i mobilnih tehnologija, usluge, aplikacije i uređaje za poboljšanje pogodnosti za stranke koje sudjeluju u e-vladi, uključujući građane, poduzeća i sve državne jedinice" (Kushchu i Kuscu, 2003;2). Usluge M-Vlade utječu na smanjenje troškova, povećanu efikasnost, modernizaciju javnog sektora, bolje usluge građanima, veću praktičnost i fleksibilnost, odnosno donose prednosti i za vladu, građane i industriju.
|