Oppsummering av forslag - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Oppsummering av forslag
Inntektssikringsordningene er utviklet over tid, og utformingen vil ofte være preget av den historiske sammenhengen. Det innebærer at inntektssikringsordningene kan ha en utforming som i noen tilfeller gir svake insentiver til å jobbe, uten at det i alle tilfeller er begrunnet med hensynet til økonomisk trygghet og velferd.
Ekspertgruppen foreslår derfor endringer med sikte på at det skal bli mer lønnsomt å jobbe for mottakere av ytelser enn det er nå. Det drøftes også tiltak som kan gi arbeidsledige bedre muligheter til å ta ordinær utdanning.
Ekspertgruppen foreslår følgende:
Hensynet til arbeidsinsentiver tilsier at dagpenger og arbeidsavklaringspenger avkortes mot arbeidsinntekt, og ikke mot timer som i dag.
Arbeidsavklaringspenger graderes ved innvilgelsestidspunktet.
Erstatte fribeløp i uføretrygd og overgangsstønad med lavere avkorting opp til et visst nivå på arbeidsinntekt.
Avkortingen av minsteytelsen i uføretrygd mot arbeidsinntekt reduseres noe, ved at minste IFU (inntekt før uførhet) økes for denne gruppen.
Innføring av et tak for IFU på 8 G, for å forhindre at arbeidstakere med særlig høy tidligere inntekt kan få uføretrygd selv om de har en relativt høy arbeidsinntekt.
Avgrense kontantstøtten slik at den bare gis når foreldrene har søkt og fått avslag på barnehageplass.
Forsøk med at arbeidsledige med lav eller lite relevant kompetanse får muligheten til å ta grunnskole eller videregående opplæring under dagpengeperioden, mot en reduksjon i dagpengene.
Del IV
Kvalifisering og oppfølging
Kompetanse og kvalifisering
I dette kapitlet drøftes betydningen av kompetanse og kvalifikasjoner for muligheten til å være i arbeid. Kompetanse ser ut til å bli viktigere for å klare seg godt i arbeidsmarkedet. Sysselsettingen er lavere og ledigheten og utenforskapet høyere for de som ikke har fullført videregående utdanning. Dette gjelder både for majoritetsbefolkningen og personer med innvandrerbakgrunn. Å få flere til å fullføre videregående skole er viktig for sysselsettingen. Ny teknologi og andre strukturelle endringer øker behovet for læring gjennom hele arbeidslivet.
Ekspertgruppen er opptatt av et aktivitetsbasert trygdesystem, hvor personer i mindre grad blir gående passive mens de mottar ytelser fra NAV. Derfor foreslår vi tettere oppfølging, at det i større grad enn i dag stilles krav til aktivitet for ulike ytelser, samt økte ressurser til arbeidsrettede tiltak. Disse forslagene støtter opp under våre forslag om endringer i inntektssikringsordningene, som mer gradering og en arbeidsorientert uføretrygd, samt økt bruk av arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling i kombinasjon. Det må gis mer ressurser til NAV, slik at de kan drive tettere oppfølging av sine brukergrupper enn det de gjør i dag.
Det er fortsatt behov for mer kunnskap på feltet. Det brukes mye penger på oppfølging og tiltak hvert år, både på arbeidsplassen og i NAV, men kunnskap om gjennomføring og effekter er til dels mangelfull. Det foreslås derfor en økt forskningsinnsats, samt noen konkrete områder det bør forskes mer på, som kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak. Det er også viktig med økt vekt på å formidle kunnskapen internt i NAV, slik at NAV i større grad kan bruke de tiltakene som virker best for ulike grupper.
Dette kapitlet handler om oppfølgingen av personer som har problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet, eller som har falt ut eller står i fare for å falle ut av arbeidslivet på grunn av kompetanseproblemer. Hva kan gjøres for å bedre kompetansen slik at flere av disse kan jobbe?
I ekspertgruppens mandat er gruppen blant annet bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller som ikke kan jobbe full tid. Vi skal videre vurdere tiltak som kan sikre at arbeidskraften har nødvendig kompetanse, og vurdere arbeidskraftens geografiske og yrkesmessige mobilitet.
I avsnitt 10.1 og 10.2 omtales grupper som har kompetanseutfordringer og hvordan deres kompetanse kan bedres slik at de oppfyller arbeidslivets krav og forventninger, og dermed bedrer sine muligheter for å komme i jobb. I avsnitt 10.3 omtales mulighetene for opplæring i arbeidslivet, mens avsnitt 10.4 ser på geografisk og yrkesmessig mobilitet, og eventuelle problemer med feiltilpasning i arbeidsmarkedet grunnet for lite mobilitet. I avsnitt 10.5 drøftes oppfølging og betydningen av aktivitetskrav for å forhindre passivitet og gi insentiver til å være i arbeid for mottakere av ulike typer ytelser. Avsnitt 10.6 oppsummerer ekspertgruppens forslag i dette kapitlet.
Betydningen av kompetanse
I mange tilfeller er mangelfull eller lite etterspurt kompetanse hovedgrunnen til at personer i arbeidsdyktig alder ikke kommer i jobb. Sysselsettingsandelen er høyere jo høyere utdanningsnivået er, og har siden 2000 falt mest for de med kun grunnskole, se kapittel 3. Falch og Nyhus (2011) finner at fullføring av videregående utdanning innen fem år etter avsluttet grunnskole reduserer sannsynligheten for å være utenfor arbeid og utdanning ved 22 års alder med 13–15 prosentpoeng. De kontrollerer blant annet for foreldrenes utdanningsnivå, innvandrerbakgrunn, karakterer fra grunnskole mv. Tilsvarende finner Barth og von Simson (2013) at fullført videregående opplæring gir økt sannsynlighet for jobb eller utdanning ved 31 års alder, også når det kontrolleres for foreldrebakgrunn, kjønn, kohort og bosted.
Det å starte arbeidskarrieren i utenforskap kan få negative konsekvenser for den senere yrkeskarrieren. En rekke studier har funnet at ledighetsperioder i ung alder kan skape arr som svekker den enkeltes framtidige muligheter i arbeidsmarkedet, en såkalt «arr-effekt», se for eksempel Nilsen og Reiso (2014) og Skans (2011). Dette understreker betydningen av å sikre at unge gjennomfører utdanning og slik får gode forutsetninger for en stabil arbeidsmarkedstilknytning med en god lønnsutvikling.
Det ser ut til at betydningen av å fullføre videregående utdanning har økt over tid. Figur 10.1 viser andelen sysselsatte blant majoritetsbefolkningen med grunnskoleopplæring som høyeste fullførte utdanning etter alder, kjønn og fødselskohort.
Sysselsettingsandelen er systematisk lavere jo yngre kohorten er. Ser vi for eksempel på menn i alderen 40–44 år var om lag 80 prosent sysselsatt i kohorten født mellom 1957–1961. Deretter har sysselsettingsandelen falt for hver kohort til i overkant av 60 prosent for de født i 1972–1976. Det samme mønsteret ser vi også for kvinner, og for andre aldersgrupper. For hver kohort ser vi altså at sysselsettingsandelen for personer med grunnskole som høyeste utdanning er lavere enn for eldre kohorter.
For personer med videregående utdanning har vi ikke samme reduksjon i sysselsettingsandelen. Derfor har differansen i andelen sysselsatte mellom personer med videregående utdanning og grunnskole økt betydelig i denne perioden i de samme kohortene (figur 10.2). For menn mellom 35 og 39 år var differansen i sysselsettingsandelen mellom de uten og de med videregående utdanning på nesten 25 prosentpoeng i 2016, en økning på mer enn ti prosentpoeng relativt til de som var i samme alder i 2001 (født 1962–1966).
Figur 10.3 viser at den svake sysselsettingsutviklingen for de uten videregående skole i stor grad speiles i flere på uføretrygd. Blant menn i alderen 40-44 år var om lag 10 prosent på uføretrygd i 2001 (født 1957-1961), mens det gjaldt i overkant av 20 prosent i 2016 (født 1972-1976). For kvinner har økningen vært enda større.
[:figur:figX-X.jpg]
Sysselsettingsandel i majoritetsbefolkningen med grunnskoleopplæring som høyeste fullførte utdanning. Etter alder, fødselskohort og kjønn. Prosent. 2001–2016
Sysselsettingsandel er definert som andel med yrkesinntekt over ett grunnbeløp. Majoritetsbefolkningen er definert som alle som ikke har innvandret, og de som innvandret før de fylte 12 år. Dette for å fange alle som har fulgt et ordinært løp i norsk skole.
NOU 2018: 13
Det kan være flere mulige forklaringer på denne utviklingen, som at ny teknologi og høy innvandring gir større konkurranse om jobber som krever lite utdanning. Fedoryshyn (2018) påviser strukturelle endringer i perioden 2008 til 2016 som har gjort det vanskeligere å få jobb for unge med lite utdanning. Næringer hvor unge med lite utdanning tradisjonelt har jobbet har hatt svakere sysselsettingsvekst enn andre næringer, og utdanningsnivået har også økt i disse næringene. Det er trolig noe av forklaringen på at andelen unge, 20–29 år, med bare grunnskoleutdanning som er i jobb eller utdanning har falt, og at sysselsettingen også har falt for eldre kohorter med lite utdanning.
En annen delforklaring på utviklingen for de uten videregående utdanning kan ligge i at gruppen er mindre i de yngre kohortene enn i de eldre. Dermed blir gruppen også mer selektert. Reiremo (2016) viser imidlertid at en slik sammensetningseffekt trolig utgjør mindre enn 60 prosent av reduksjonen i sysselsettingen.
[:figur:figX-X.jpg]
Sysselsetting blant voksne i majoritetsbefolkningen med grunnskoleopplæring som høyeste utdanning, målt som differanse til dem med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning. Prosentpoeng. Etter alder, fødselskohort og kjønn. 2001–2016
Se merknad til figur 10.1.
NOU 2018: 13
Markussen og Røed (2017a) finner at sysselsettingen har falt mest for personer som har vokst opp i familier hvor foreldrene hadde lavere inntekt enn gjennomsnittet. Fallet i sysselsettingen er større jo lavere inntekten var. Fallet i sysselsettingen slår også ut i en økning i antallet som mottar trygd. En mulig forklaring på dette er at utdanningskravene i arbeidsmarkedet har økt, og at det derfor har blitt viktigere å ha foreldre som har ressurser til å gi støtte og hjelp i skoleløpet. Markussen og Røed finner ingen tegn til at de kognitive ferdighetene har falt blant de som vokser opp i lavinntektsfamilier i perioden, men utdanningsnivået til de som kommer fra familier med lavere inntekt enn gjennomsnittet har ikke økt like mye som for de med høyere inntekt enn gjennomsnittet.
[:figur:figX-X.jpg]
Mottakere av uføretrygd, majoritetsbefolkningen med grunnskoleopplæring som høyeste utdanning. Prosent av alle. Etter alder, fødselskohort og kjønn. 2001–2016
Majoritetsbefolkningen er definert som alle som ikke har innvandret, og de som innvandret før de fylte 12 år. Dette for å fange alle som har fulgt et ordinært løp i norsk skole. For å regnes som uføretrygdet har man her satt nedre grense ved en uføregrad på minst 70 prosent. Nesten alle har da i praksis 100 prosent uføretrygd.
NOU 2018: 13
Utviklingen etter årtusenskiftet viser at sysselsettingsveksten i stor grad har kommet innenfor yrker som krever høyere utdanning, mens det har blitt færre sysselsatte innen for eksempel kontor- og industriyrker (Næsheim 2018). Andelen av jobbene som krever middels kompetanse har falt i en rekke land de siste 20 årene, mens det har vært en økning i andelen som krever lav eller høy kompetanse (OECD 2017a). Det har altså skjedd en polarisering i arbeidsmarkedet, som kan ha flere konsekvenser, se nærmere omtale i kapittel 12.
|