Betydningen av sykepengeordningens utforming

Betydningen av sykepengeordningens utforming
En god sykepengeordning med hovedsakelig statlig finansiering er et viktig velferdsgode. Det bidrar til likebehandling av alle arbeidstakere og beskytter arbeidsgivere mot uforutsette kostnader knyttet til å ansette personer med mulige helseproblemer. En god forsikring for arbeidstakere mot bortfall av inntekt ved sykdom kan også være arbeidsrettet ved å gjøre det mer attraktivt å være i arbeid. Dette må imidlertid veies mot at en sjenerøs ordning også svekker insentivene til å forhindre sykefravær. Slike avveininger drøftes nærmere i avsnitt 5.1.
De aller fleste norske arbeidstakere har i dag 100 prosent lønn under sykdom i inntil ett år. Som det framgår av figur 7.1, er Norge sammen med Luxembourg de eneste landene i EU/EFTA som har full lønnskompensasjon det første halve året i den generelle sykepengeordningen. De nordiske landene har relativt høye kompensasjonsgrader, men Norge er i en særstilling med full kompensasjon for alle arbeidstakere. I Sverige utgjør ytelsene fra Försäkringskassan og gjennom kollektivavtaler samlet maksimalt 90 prosent. Se nærmere detaljer om Sverige, Danmark og Nederland i kapittel 5.
Som det framgår i kapittel 5, har de fleste arbeidsgivere i Sverige, Danmark og Nederland gjennom tariffavtaler som regel et større ansvar for å finansiere lønn under sykdom og, i motsetning til Norge, også for langtidsfravær. I flere andre land i EU har også arbeidsgivere et større finansieringsansvar for sykepenger enn i Norge (Missoc-databasen).
[:figur:figX-X.jpg]
Brutto kompensasjonsgrad i generelle sykepengeordninger i 2010. Gjennomsnittlig ytelse de første 26 ukene i sykepengeperioden for enslig arbeidstaker med gjennomsnittlig industrilønn. Prosent av inntekt
Generelle sykepengeordninger defineres som grunnleggende offentlige sykepengeordninger som gjelder alle arbeidstakere. Kroatia, Island og Liechtenstein er ikke inkludert i SIED-databasen. Ifølge Missoc-databasen hadde ingen av de tre landene i 2018 lovfestet full lønnskompensasjon under sykdom for alle arbeidstakere.
Social Insurance Entitlements Dataset (SIED)
Sykepengeordningen kan betraktes som en forsikringsordning, som forsikrer mot tap av arbeidsinntekt under fravær på grunn av sykdom. De fleste forsikringsordninger er forbundet med elementer av atferdsrisiko. Når arbeidstakere er fullt ut forsikret mot de økonomiske konsekvensene av sykefravær, er det grunn til å tro at noen vil anstrenge seg mindre enn de ellers ville gjort for å forebygge sykdom eller skade og kanskje også senke terskelen for hva slags helseproblemer som legitimerer fravær fra jobben. Når arbeidsgivere er forsikret mot mange av de økonomiske konsekvensene av et fraværsfremmende arbeidsmiljø, er det likeledes grunn til å tro at arbeidsgivers innsats for å forebygge fravær ikke er utnyttet maksimalt.
Det er omfattende forskning som dokumenterer at økonomiske insentiver for arbeidstaker og arbeidsgiver har betydning for sykefraværet, se boks 7.1. Vi kan derfor legge til grunn at en viss egenandel for både arbeidsgivere og arbeidstakere isolert sett vil bidra til å gi færre og kortere fravær.
Økonomiske insentiver i sykepengeordningen
Det er omfattende forskning som viser at økonomiske insentiver har betydning for sykefraværet, både for arbeidstakere og arbeidsgivere. Sykefraværet kan også påvirkes av andres fravær, som kan forsterke virkningen av økonomiske insentiver.
Både komparative studier av land i Europa og OECD, og erfaringer fra land som har gjennomført reformer, viser en positiv sammenheng mellom sjenerøsitet i sykepengeordninger og omfang av sykefravær. Land som har sykepengeordninger med god dekning ved fravær har typisk høyere sykefravær. Økt kostnad for den sykmeldte reduserer fraværet. Dahl m.fl. (2007) har oppsummert empirisk forskning om insentiveffektene av sykepengeordninger i flere land. De konkluderer med at redusert sjenerøsitet i sykepengeordningen gir redusert fravær, men at det er uklart hvor sterk sammenhengen er.
Grasdal (2016) viser til svenske studier som dokumenterer at egenandeler i sykepengeordningen påvirker arbeidstakernes sykefravær. Høyere kompensasjonsgrad fører til høyere fravær, alt annet likt. Det finnes mange ulike beregninger av hvordan sykefraværet endres når kompensasjonsgraden endres. Ifølge Palme og Persson (2019) ligger disse ofte mellom 0,5 og 1 prosent, noe som betyr at en økning i kompensasjonsgraden med én prosent fører til en økning i sykefraværet på mellom 0,5 og 1 prosent. De understreker at effektene også avhenger av andre trekk ved sykepengeordningen og at de sannsynligvis vil variere mellom land og over tid.
Flere norske studier tyder også på at sykefraværet blant norske arbeidstakere kan reduseres når ansatte bærer noe av kostnaden ved fraværet selv, se Dale-Olsen (2012, 2014 og 2018) og Aarbu og Torsvik (2016).
Markussen m.fl. (2011) og Nossen og Brage (2016) finner at sannsynligheten for friskmelding for langtidssykemeldte øker sterkt helt mot slutten av sykepengeperioden, dvs. når kompensasjonsgraden til mottakeren vil falle betydelig. Dette gir en sterk indikasjon på at det ikke bare er sykdomsutviklingen som påvirker friskmelding.
Enkelte studier finner også at normer påvirker sykefraværet. Hauge og Ulvestad (2017) studerer ansatte innen deler av den offentlige helse- og omsorgssektoren. De finner at ansatte med en mer lempelig holdning til sykefravær har høyere egenmeldt sykefravær, men ikke lengre fravær (som krever sykmelding).
Studier indikerer at nivået på sykefravær har effekt ut over dem som i utgangspunktet er sykmeldt. Godøy og Dale-Olsen (2018) finner at når en person blir sykmeldt påvirkes også sykefraværet hos kolleger. Den kvantitative virkningen er betydelig: En dag ekstra sykefravær for en person fører til 0,4 ekstra dager for kolleger. Palme og Persson (2019) viser til svenske studier som indikerer sosiale smitteeffekter av sykefravær blant kolleger, nabolag og blant innvandrere fra samme land.
Basert på en reform av regelverket for gravide arbeidstakere i 2002, viser Fevang m.fl. (2014) at arbeidsgivers insentiver knyttet til korttidsfravær har stor betydning i praksis. Da arbeidsgivere ble fritatt for alle lønnskostnadene knyttet til graviditetsrelatert fravær, førte det til mer korttidsfravær, som arbeidsgivere da slapp å betale for, og til mindre langtidsfravær, som arbeidsgivere uansett ikke betalte for. Når arbeidsgivere slapp kostnadene forbundet med korttidsfravær, ble det mindre økonomisk risiko forbundet med å la langtidssyke arbeidstakere komme tilbake i jobb, og dermed gikk langtidsfraværet ned.
I Nederland har det vært gjennomført omfattende endringer med å øke arbeidsgivers ansvar ved sykdom og uførhet, se avsnitt 5.7.3. Ifølge Koning og Lindeboom (2015) kan nedgangen i uførhet i Nederland i stor grad tilskrives økt arbeidsgiveransvar ved sykdom. Koning (2017) viser også til erfaringer fra ulike vestlige land som viser at arbeidsgivers insentiver kan redusere sykefravær og tilstrømming til uføretrygd.
[Boks slutt]
I den nåværende sykepengeordningen har den enkelte arbeidsgiver i hovedsak det fulle ansvaret for lønnsutbetalinger de første 16 dagene av et sykefravær. Deretter overtar folketrygden og yter sykepenger som kompenserer for lønnsutgifter opp til et tak på 6 G. Mange arbeidsgivere yter imidlertid lønn under sykdom ut over dette taket, se Alsos (2019).
Det er flere problemer forbundet med at arbeidsgiver først og fremst betaler for korttidsfraværet: Det innebærer at arbeidsgivere har det finansielle ansvaret for den delen av fraværet de trolig har minst mulighet til å påvirke. Samtidig har arbeidsgiverne mindre å vinne på innsats og kostnader ved å hjelpe langtidssyke arbeidstakere tilbake til arbeid. Det er folketrygden som vil få lavere utgifter på trygdebudsjettet ved redusert fravær og trygdebruk, mens det hovedsakelig er arbeidsgiveren som må betale kostnadene ved å få det til. Selv om arbeidsgiver også har andre kostnader enn lønn knyttet til langvarig sykefravær, som mulig tap av verdifull kompetanse og tapt inntjening, kan dagens ordning føre til at det blir gjort for lite for å motvirke sykefravær og fremme arbeidstilknytning.
I det nåværende systemet innebærer også tidlig gjenopptagelse av arbeid for sykmeldte arbeidstakere en direkte økonomisk risiko for arbeidsgiver. Når personer med langtidsfravær kommer raskere tilbake i jobb, må vi også forvente en høyere risiko for tilbakefall og nytt korttidsfravær. Det er det arbeidsgiver som betaler for.11 Slike insentiver har stor betydning i praksis, se boks 7.1.
En ulempe ved betydelig arbeidsgiverfinansiering av sykefravær er at det innebærer en risiko for at arbeidsgivere blir mer forsiktige ved ansettelser, og i mindre grad ansetter personer som de tror har høy risiko for sykefravær. Dette må tas hensyn til ved valg av arbeidsgivers medfinansiering av sykepenger, se avsnitt 7.3.
Gradert sykmelding skal være primæralternativet ved sykmelding. Derfor stilles det krav til at man så tidlig som mulig, og senest innen åtte uker, skal være i aktivitet dersom ikke sterke medisinske grunner tilsier noe annet, se kapittel 11. Halvparten kombinerer sykepenger med arbeid i løpet av sykepengeperioden. De aller korteste fraværene graderes sjelden. Ved både 9-ukers og 9-måneders tidspunkt er i underkant av halvparten av tilfellene gradert. Siden 2000 har gradert sykmelding blitt mer vanlig, men økningen i bruken av gradert sykmelding stoppet opp i 2012. Det er flere kvinner enn menn som kombinerer sykepenger med arbeid.
Dagens ordning premierer i liten grad arbeidstakere som har gradert sykmelding. Den maksimale varigheten av en 20 prosent gradert sykmelding er for eksempel like lang som den maksimale varigheten av en 100 prosent sykmelding.
Flere empiriske studier finner positive effekter av at leger skriver ut gradert framfor full sykmelding for langtidssykmeldte arbeidstakere; se for eksempel Høgelund m.fl. (2009), Markussen m.fl. (2012), Viikari-Juntura m.fl. (2012), Kann m.fl. (2012), Kausto m.fl. (2014) og Hernæs (2017). I tillegg til å redusere graden og varigheten av pågående sykefravær reduserer det også bruken av helserelaterte trygdeytelser i tiden etter sykefraværet, og øker sannsynligheten for å forbli i arbeid de påfølgende årene (Markussen m.fl. 2012).
Betydningen av graderte sykmeldinger illustreres også tydelig i figur 7.2, der det er én tidsperiode som skiller seg ut med en ganske markert reduksjon i fraværet: I løpet av 2004 falt sykefraværet i Norge med om lag 20 prosent. Dette fallet kan tilskrives en reduksjon i det legemeldte sykefraværet, og sammenfalt i tid med en reform av regelverket for sykmelding som introduserte gradert sykmelding som hovedregel etter åtte ukers fravær, se Markussen (2010). Markussen m.fl. (2012) finner at dette sammenfallet i stor grad er uttrykk for en årsakssammenheng: Det var nettopp økt fokus på bruk av gradert sykmelding som forårsaket en vesentlig del av fraværsreduksjonen i 2004.
[:figur:figX-X.jpg]
Utviklingen i sykefraværet. Sesongjusterte kvartalsvise tall for totalt sykefravær. Prosent. 2. kvartal 2000–3. kvartal 2018
Statistisk sentralbyrå
Folkehelseinstituttet (Meneses-Echavez m.fl. 2018) har gått gjennom 13 studier publisert mellom 2010 og 2017, elleve fra nordiske land og fire fra Norge, og konkluderer med at funnene indikerer at gradert sykmelding er forbundet med kortere sykmelding og høyere arbeidsdeltakelse. Rapporten peker imidlertid på at sikre konklusjoner om effektene er begrenset på grunn av sterk overvekt av registerbaserte studier. Kun én var randomisert kontrollert.
Reduksjon i sykefraværet er viktig fordi det også bidrar til at færre personer starter mottak av mer langvarige helserelaterte ytelser. Dette underbygges av Kann m.fl. (2013), som finner at året etter fallet i sykefraværet i 2005, ble antallet som brukte opp sykepengerettighetene redusert med 22 prosent.
Fravær som varer i mindre enn 16 dager utgjør bare en mindre del, rundt 10 prosent, av det totale fraværet. For å oppnå en vesentlig reduksjon i samlet fravær, er det derfor nødvendig å redusere langtidsfraværet. Det er også langvarige fravær som gir høyest risiko for å bli stående varig utenfor arbeidslivet.
Et siktemål med en ny sykepengeordning må være å sørge for et bedre samsvar mellom det som er gunstig for den enkelte arbeidsgiver og arbeidstaker, og den atferd som er samfunnsøkonomisk ønskelig. I denne sammenheng kan det vurderes justeringer i flere betingelser i ordningen. Ekspertgruppen har valgt å se på disse:
Varigheten av sykepengeperioden ved gradert sykmelding.
Kompensasjonsgrad for arbeidstaker.
Varigheten av arbeidsgivers fulle betalingsplikt i den første delen av sykefraværet.
Omfanget av arbeidsgivers betalingsplikt for lønnsutgifter ved lengre fraværsforløp.
Sykepenger for sykmeldte uten arbeidsgiver.
Sykepengeperioden for sykmeldte med gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver.
Et viktig siktemål med å justere disse betingelsene er å gi både arbeidsgivere og arbeidstakere bedre insentiver til å motvirke langvarig fravær fra arbeid og i større grad stimulere til kombinasjon av arbeid og trygd.
Av intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) for perioden 2019–2022, framgår det at regjeringen ikke vil foreslå endringer i sykelønnsordningen i avtaleperioden, med mindre partene er enige om det. Det presiseres i avtalen at partene likevel kan diskutere problemstillinger knyttet til sykelønn.
|