Dagpenger og konjunkturer - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Dagpenger og konjunkturer
Muligheten for å finne arbeid varierer over konjunkturene. Det åpner for spørsmålet om dagpengene bør variere over konjunkturene. Variasjon kan tenkes både i kompensasjonsgrad og maksimal varighet. Her avgrenses drøftingen i hovedsak til varigheten.
Ved å la den maksimale varigheten av dagpenger variere over konjunkturene, kan myndighetene potensielt oppnå bedre balanse mellom fordeling og insentiver.
Når etterspørselen etter arbeidskraft er lav og ledigheten høy, må flere søke lenger etter jobb enn i bedre tider. Dermed er også behovet for forsikring større. I tillegg er det flere som får glede av en sjenerøs ordning når mange er ledige. Dette forsterkes av at andelen dagpengemottakere blant de ledige øker når ledigheten øker, fordi en større andel da har opptjent rett til dagpenger.
Ifølge Andersen (2014) er det teoretisk ikke entydig om dagpenger reduserer insentivene til jobbsøking mest når ledigheten er høy eller lav.16 Det er likevel mest sannsynlig at jobbsøking er mest effektiv når konkurransen om jobber er lav, dvs. når ledigheten er lav, mens gevinsten av å tilskynde til jobbsøking er mindre når konkurransen om jobber er sterk. Kostnadene for samfunnet ved inaktivitet er trolig også større når det er stor mangel på arbeidskraft, både ved tapt produksjon og ved at de som er inaktive framfor å søke arbeid, ikke medvirker til å dempe lønnspress. Det betyr at det kan være hensiktsmessig at regelverket legger mer vekt på insentiver til jobbsøking når ledigheten er lav, for eksempel ved at maksimal dagpengeperiode er kortere.
Endringer i sammensetningen av arbeidsledige over konjunkturene kan trekke i motsatt retning. I perioder med stor tilstrømming til ledighet har de nye dagpengemottakerne i gjennomsnitt mer arbeidserfaring og høyere forutgående arbeidsinntekt enn i perioder med lav tilstrømming, og en større andel av de ledige har rett til dagpenger. Sammensetningseffektene trekker isolert sett i retning av at behovet for en lang dagpengeperiode er større når ledigheten er lav enn når den er økende eller høy. Insentivvirkningene av en kort dagpengeperiode kan være sterkere for ledige som er relativt attraktive i arbeidsmarkedet, enn for ledige som er mindre etterspurt. Isolert sett trekker også dette i retning av lengre dagpengeperiode når ledigheten er lav.
En motsyklisk dagpengeperiode vil kunne forsterke dagpengesystemets funksjon som automatisk stabilisator i økonomien, gitt at det er rom for dette i offentlige budsjetter når ledigheten er høy. Det er ikke entydig hvordan en motsyklisk dagpengeperiode vil påvirke variasjoner i arbeidsledigheten eller varigheten av konjunktursvingninger. Svakere insentiver til jobbsøking når ledigheten øker, kan forsterke variasjonen i ledighetsnivået over konjunktursykelen, mens den utjevnende effekten på samlet etterspørsel gjennom sterkere automatisk stabilisering trekker i motsatt retning. Derimot kan et system med mindre vridende virkninger i gode tider og bedre erstatning når det trengs mest, gi lavere ledighet i gjennomsnitt enn et system med fast varighet (Finanspolitiska rådet 2009).
Få erfaringer med konjunkturavhengige dagpenger
Det er få erfaringer med konjunkturavhengig dagpengeperiode å hente fra andre land. Canada har et rent regelbasert system for å justere dagpengereglene over konjunkturene. I Canada avhenger både inngangsvilkår, dagpengenes størrelse og maksimal varighet av dagpenger av den regionale ledighetsraten. Varigheten varierer fra 14 til 45 uker avhengig av regional ledighetsrate og antall arbeidede timer forut for ledigheten.
I USA er maksimal varighet av dagpenger i utgangspunktet 26 uker. Delstatene kan utvide varigheten i opptil 20 uker for ledige som har gått ut dagpengeperioden når arbeidsledigheten er høy. I 2008 ble det i tillegg innført et system der dagpengene kan forlenges med opptil 34 uker for ledige i alle delstater, og i tillegg opptil ytterligere 19 uker avhengig av ledigheten i den enkelte delstat. Etter finanskrisen ble dagpengeperioden dermed forlenget til inntil totalt 99 uker.
Erfaringene fra økningen i ledigheten i Norge fra 2014, som var nokså konsentrert i få fylker som var sterkt berørt av oljeprisfallet, tilsier at en slik regel i norsk kontekst bør ha et regionalt element. Det kan imidlertid svekke insentivene til mobilitet.
Praktiske utfordringer
Det er en rekke praktiske utfordringer forbundet med å la dagpengeperioden variere systematisk over konjunkturene.17 Myndighetene må først definere en normalsituasjon for arbeidsmarkedet og dernest definere terskelverdier i en gitt variabel som utløser endringer i maksimal varighet. I tillegg må en definere på forhånd hvor mye varigheten skal reduseres eller utvides. Det vil også kunne oppfattes som urimelig at personer som blir ledige nær samtidig, skal få forskjellige rettigheter.
Et alternativ til en rent regelbasert mekanisme er et system der endringer vurderes løpende og besluttes politisk, slik det i praksis gjøres i permitteringsregelverket. I et slikt system vil det trolig være større sannsynlighet for at beslutninger treffes for sent og med feil dosering, og at sjenerøsiteten i gjennomsnitt blir for stor. Omvendt kan det ikke utelukkes at sjenerøsiteten også kan være for stor eller for liten i et system med fast maksimal varighet.
I Sverige har Finanspolitiska rådet (2009; 2011) anbefalt en regelstyrt konjunkturavhengighet i flere elementer i dagpengesystemet, der endringer utløses når differansen mellom gjeldende ledighet og gjennomsnittet for de to foregående årene overstiger en fastsatt terskel, og reverseres når differansen blir mindre enn terskelen. Ved å benytte en slik regel mente rådet at en kan unngå at en økning i den strukturelle ledigheten fører til bedre dagpengerettigheter, som ytterligere kan bidra til å trekke likevektsledigheten opp. Dette har også bakgrunn i problemene med å definere hva normalnivået for ledigheten er nå og i framtiden. Rådet la dessuten vekt på at en innføring av et slikt system krever bred politisk enighet for å unngå at midlertidige lempelser blir varige, slik at ledighetsnivået øker.
Ekspertgruppens vurderinger
Ekspertgruppen ser at det er gode, prinsipielle argumenter for å la dagpengenes varighet, eller eventuelt kompensasjonsgrad, variere over konjunkturene. Hensyn til forsikringselementet i ordningen, som er viktigere når jobbmulighetene er få, og hensyn til vridende effekter på arbeidstilbudet, som er størst når jobbmulighetene er mange, tilsier dette. Det kan ikke utelukkes at det også i en norsk sammenheng kan være mulig å oppnå noe lavere arbeidsledighet, mot muligvis større svingninger over konjunkturene, gjennom en konjunkturavhengig dagpengeordning. Norge har dessuten det statsfinansielle handlingsrommet som kreves for å gjennomføre dette. Det er imidlertid en rekke utfordringer med å gjennomføre en slik ordning, og det er noen særlige forhold som gjør det mindre aktuelt i Norge.
For det første er arbeidsledigheten i Norge i utgangspunktet lav og sjenerøsiteten i dagpengene skiller seg ikke vesentlig fra lignende land. Arbeidsledigheten og dagpengeordningen i seg selv gir derfor ikke umiddelbart grunn til å tro at en kan oppnå betydelige forbedringer gjennom en konjunkturavhengig ordning. Dessuten er det bare om lag halvparten av de registrerte ledige i Norge som mottar dagpenger. Et system med konjunkturavhengighet vil derfor trolig ha begrenset virkning på ledigheten.
For det andre har land som praktiserer et slikt system, USA og Canada, i utgangspunktet mye kortere maksimal varighet av dagpengene enn i Norge. Varigheten på to år i Norge må anses som rimelig som et langsiktig gjennomsnitt, slik at variasjon over konjunkturene bør bety at den maksimale varigheten skal kunne være både kortere og lengre enn to år. Det vil imidlertid kunne være vanskelig å gjennomføre politisk, og vil ramme grupper som trenger tid og bistand til å komme i arbeid. Alternativet, at varigheten bare utvides i dårlige tider, vil trolig føre til at det gjennomsnittlige ledighetsnivået over konjunkturene øker.
For det tredje skiller Norge seg fra for eksempel Sverige ved at konjunkturene avhenger av utviklingen i petroleumsrelatert aktivitet. Brå endringer i oljepris og investeringer kan gi geografiske forskjeller i utviklingen i arbeidsmarkedet. I tillegg kan konjunkturene påvirke næringer og yrkesgrupper forskjellig. For å treffe riktig og ikke virke mot hensikten, skulle en konjunkturavhengig dagpengeperiode dermed helst avhenge både av regionale og yrkesmessige eller andre kjennetegn ved de arbeidsledige. Finanspolitiska rådet (2009) peker imidlertid på at regionspesifikk konjunkturavhengighet, som i Canada, kan svekke den geografiske mobiliteten når dagpengene er mer gunstige i områder med høy ledighet.
For det fjerde er det praktiske utfordringer knyttet til hvordan endringene kan tilpasses konjunkturene på en god måte. En vet ikke hvordan arbeidsmarkedet utvikler seg, og relevant statistikk kommer med forsinkelse. Samtidig bør endringer, både timing og størrelse, være regelstyrt. Dersom det skulle være rom for ad hoc tilpasning til gjeldende situasjon, er det fare for at dagpengeordningen over tid blir for gunstig og arbeidsledigheten høyere enn uten konjunkturtilpasninger i ordningen. Det er også et spørsmål om endringer i varigheten bare skal gjelde nye tilfeller, eller også eksisterende ledighetsforløp. Det er vanskelig å tenke seg at personer som allerede er i gang med et dagpengeforløp skal få redusert varigheten, men varigheten kan forlenges for eksisterende dagpengemottakere. Det blir dermed ikke symmetri i hvordan endringer kan tilpasses i opp- og nedgangskonjunktur. Tilsvarende forhold vil gjelde for kompensasjonsgraden.
Etter en samlet vurdering vil ekspertgruppen ikke anbefale å gå videre med dette.
|