Sysselsetting blant personer med funksjonshemminger og oppfølging under helserelatert fravær

Sysselsetting blant personer med funksjonshemminger og oppfølging under helserelatert fravær
Arbeid og helse henger sammen. God helse i befolkningen bidrar til høy sysselsetting. Det å være i jobb kan også være bra for den enkeltes helsetilstand, se for eksempel Waddell og Burton (2006) og Reme m.fl. (2016). Generelt sett er helsetilstanden til befolkningen i Norge god sammenlignet med de fleste andre OECD-land (OECD 2017b). Helserelaterte problemer er likevel en viktig årsak til midlertidig eller varig fravær fra arbeidslivet i Norge. Så mange som 85 prosent av de som er i arbeidsfør alder, men ikke er i jobb, oppgir i YS Arbeidslivsbarometer for 2018 dårlig helse som begrunnelse. OECD (2018b) påpeker at høy utstrømming fra arbeidsmarkedet til helserelaterte ytelser er en utfordring for Norge. Blant personer som svarer i arbeidskraftsundersøkelsen (AKU) at de er funksjonshemmede, har sysselsettingen over tid vært betydelig lavere enn i resten av befolkningen.
I andre kvartal 2018 var sysselsettingsandelen for funksjonshemmede på 44 prosent ifølge AKU. Det har bare vært mindre endringer i sysselsettingen for denne gruppen siden 2002. Sysselsettingsgapet mellom menn i alderen 25–54 år og funksjonshemmede er større i Norge enn gjennomsnittet for OECD, med 48 prosent lavere sysselsetting for funksjonshemmede (figur 11.1). I Sverige er sysselsettingen for funksjonshemmede 25 prosent lavere enn for menn i alderen 25–54 år. Det er blant de minste sysselsettingsgapene i OECD. Sverige er også blant landene med høyest sysselsettingsandel blant menn i alderen 25–54 år, med 87 prosent i tredje kvartal 2018. I Norge var sysselsettingen blant menn i alderen 25–54 år på 84 prosent på samme tidspunkt. For unge, mødre med små barn, innvandrere og eldre er Norge blant landene i OECD med minst sysselsettingsgap målt mot menn i alderen 25–54 år (OECD 2018c).
[:figur:figX-X.jpg]
Sysselsettingsgap mellom menn 25–54 år og funksjonshemmede i ulike land. Prosent. 2016
Sysselsettingsgapet er definert som forskjellen mellom sysselsettingsprosenten for menn i kjernearbeidsalder (25–54 år) og for funksjonshemmede i alderen 15–66 år (begge kjønn), som prosent av sysselsettingen for menn i kjernearbeidsalder. I Norge er sysselsettingen blant menn i alderen 25–54 år på om lag 84 prosent, mens sysselsettingen blant funksjonshemmede er om lag 44 prosent. Det gir et sysselsettingsgap i figuren på (84 - 44)/84 = 48 prosent.
OECD
Det er naturlig å vente at sysselsettingen er lavere for personer med en funksjonshemming enn menn i kjernealdersgruppen, noe figur 11.1 viser at den er i alle land. Den store forskjellen i sysselsettingen for de to gruppene i Norge tyder likevel på et betydelig potensial for å få flere i arbeid. Det er også mange av de funksjonshemmede som ikke er sysselsatte, som svarer i AKU at de ønsker å jobbe. Blant de som ikke var i arbeid, var det i andre kvartal 2018 24 prosent, eller 85 000 personer, som svarte at de ønsket å jobbe. Mange av disse var likevel ikke med i statistikken over arbeidsledige, siden de ikke oppfyller kravene om å ha søkt jobb siste fire uker eller å kunne begynne å jobbe i løpet av to uker om de får tilbud om arbeid.
Yrkesaktiviteten øker med stigende utdanningsnivå også for funksjonshemmede. En analyse fra Statistisk sentralbyrå viser at 46 prosent av funksjonshemmede med videregående utdanning er i jobb, mens dette gjelder 54 prosent av de med høyere utdanning inntil fire år og 82 prosent av de med høyere utdanning over fire år (Bø 2018). Blant de funksjonshemmede som ikke er sysselsatt, hadde 84 prosent videregående utdanning eller lavere.
En del av de som svarer at de er funksjonshemmede i AKU, endrer svar fra år til år (Faggruppen for IA-avtalen 2015). Det er i hovedsak personer med ulike typer muskel- og skjelettlidelser som endrer svar fra et år til et annet. Dette er helseplager som kan variere mye over tid. Om man bruker en strengere definisjon av funksjonshemmet, og kun ser på dem som svarer at de er dette begge årene de er med i AKU, faller andelen av befolkningen som er funksjonshemmet, fra rundt 16–18 prosent til 11–13 prosent. Med en slik strengere definisjon reduseres også sysselsettingsandelen med rundt 9–12 prosentpoeng.
En forutsetning for at personer med fysiske funksjonsnedsettelser skal kunne være i arbeid, er at de får de hjelpemidlene og den tilretteleggingen de har behov for. Særlig når det gjelder unge mennesker med nedsatt funksjonsevne, vil det være gunstig både for samfunnet og den enkelte dersom man lykkes med inkludering i utdanning og arbeid.
Hjelpemiddelområdet har nylig vært vurdert av et eget ekspertutvalg (Arbeids- og sosialdepartementet 2017). I rapporten fra Hjelpemiddelutvalget pekes det på at det er lite kunnskap om treffsikre virkemidler når det gjelder bruk av hjelpemidler for denne gruppen, og hvorvidt manglende tilrettelegging og hjelpemidler utgjør en barriere for å komme i arbeid. Lesner (2019) viser til at bruken av avansert hjelpemiddelteknologi for å bedre den kognitive funksjonsevnen har økt over tid, men at det er begrenset dokumentasjon av effekten av denne økningen på yrkesdeltakelsen til personer med fysiske funksjonsnedsettelser.
Bedre tilrettelegging er viktig for å få flere med helseproblemer i arbeid, og økt satsing på hjelpemidler kan spille en rolle her. Ny teknologi kan gi nye muligheter på dette området. Samtidig må man vurdere gevinsten av dette opp mot kostnadene.
I kapittel 8 foreslås en arbeidsorientert uføretrygd, som skal få flere med helseproblemer i jobb. Det vil også kunne gi økt behov for hjelpemidler. Som Hjelpemiddelutvalget har påpekt, er det behov for mer forskning på hvordan hjelpemidler og tilrettelegging påvirker yrkesdeltakelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne.
Tre av fire funksjonshemmede som ikke var i jobb i andre kvartal 2018, mottok uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger ifølge AKU. De tiltakene ekspertgruppen foreslår for å få flere som mottar slike ytelser i jobb, vil dermed også kunne øke sysselsettingen blant funksjonshemmede.
Oppfølging av personer med helseproblemer
Barth m.fl. (2016) finner at både helse og ferdigheter har betydning for arbeidsmarkedsdeltakelse. Resultatene kan tyde på at helse er viktigere enn ferdigheter, men det er vanskelig å skille årsakene fra hverandre. Ferdigheter ser ut til å bety mer for de med dårlig enn for de med god helse. Dette tyder på at både helse- og kompetansefremmende tiltak kan være effektive for å få personer i arbeid. Helseproblemer er en viktig årsak til deltidsarbeid, særlig for kvinner (Nygaard m.fl. 2016). Det er likevel også mange som er i full jobb selv om de har betydelige helseproblemer.
Normalt er fravær på grunn av helsemessige problemer av begrenset varighet. Likevel gikk 11 prosent av alle som hadde ett eller flere sykepengetilfeller ut den maksimale sykmeldingsperioden i 2016. De fleste som ikke er tilbake i arbeid etter utløpet av sykepengeperioden, innvilges arbeidsavklaringspenger. For de som mottar sykepenger eller arbeidsavklaringspenger er behandling, rehabilitering og tiltak for å komme tilbake i arbeid det sentrale. Noen vil likevel ikke være i stand til å komme tilbake i arbeid, og blir innvilget uføretrygd.
Før NAV-reformen i 2006 foregikk behandlingen av helserelaterte ytelser i trygdeetaten, og var i stor grad rettet mot spørsmålet om de medisinske vilkårene for å motta ytelsen var oppfylt. Arbeidsmarkedsetaten hadde ansvaret for yrkesrettet attføring og tiltak for å komme i arbeid. Samspillet mellom to ulike etater var komplisert, og det viste seg at det ofte var vanskelig å få til løp med samtidig behandling og arbeidsrettet aktivitet. Det kunne derfor ta lang tid før tiltak ble startet opp, og den totale stønadsperioden kunne bli lang.
Et mål med NAV-reformen har vært å implementere en helhetlig forvaltning med tydelig arbeidsretting av oppfølgingen av personer i yrkesaktiv alder, med sikte på aktivitet og eventuell oppstart av tiltak så tidlig som mulig. Å få til løp med samtidig behandling og arbeidsrettet aktivitet ser imidlertid fortsatt ut til å være krevende. Stor variasjon i blant annet sykdomsbilde, helsesituasjon, livssituasjon, kompetanse og arbeidsmarkedsmuligheter medfører at det kan være stor variasjon i innholdet i oppfølgingen fra NAV og fra helsevesenet, og i det videre forløpet gjennom stønadssystemet eller ut i arbeid. Noen sentrale trekk ved oppfølgingen på de ulike ytelsene, for eksempel obligatoriske oppfølgingspunkter, er vist i figur 11.2 og nærmere forklart i boks 11.1.
[:figur:figX-X.jpg]
Noen oppfølgingspunkter i et helserelatert fravær
Noen sentrale oppfølgingsaktiviteter
Oppfølgingsplan: Sykmeldte og arbeidsgiver legger en plan for mulige aktiviteter i sykefraværsperioden. Arbeidsmiljøloven beskriver hva en oppfølgingsplan skal inneholde. Den skal være utarbeidet senest innen fire ukers fravær og formidles til den som sykmelder. Planen revideres etter behov.
Dialogmøte 1: Samtale mellom den sykmeldte arbeidstakeren, arbeidsgiveren og eventuelt den som sykmelder. I tillegg kan bedriftshelsetjenesten og den tillitsvalgte eller verneombudet delta. Målet er å snakke sammen om hva som skal til for at den sykmeldte skal komme tilbake i arbeid. Møtet skal avholdes innen sju uker, med mindre det er åpenbart unødvendig. Delvis sykmeldte innkalles til dialogmøte hvis arbeidstaker, arbeidsgiver eller sykmelder mener det er hensiktsmessig.
Aktivitetskrav: For rett til sykepenger etter åtte ukers sykmelding er det krav om at arbeidstakeren prøver seg i arbeidsrelatert aktivitet. NAV kan gi unntak hvis sykmelder dokumenterer tungtveiende medisinske grunner som hindrer slik aktivitet, eller hvis arbeidsgiver dokumenterer at det ikke er mulig å tilrettelegge på arbeidsplassen.
Dialogmøte 2: Senest innen 26 uker skal NAV-kontoret innkalle den sykmeldte arbeidstakeren og arbeidsgiveren til dialogmøte 2. Begge parter har møteplikt. Den som sykmelder skal delta hvis NAV mener det er hensiktsmessig. Arbeidsrettede tiltak skal vurderes. I noen situasjoner kan det gjøres unntak, for eksempel ved innleggelse i helseinstitusjon eller hvis det er klare utsikter til friskmelding.
Dialogmøte 3: Partene kan be NAV om å innkalle til et dialogmøte 3 hvis det er behov for et møtepunkt i slutten av sykepengeperioden. Tema for møtet vil være hvilke alternativer som er aktuelle for den sykmeldte. Dette omfatter ytterligere muligheter for løsninger på arbeidsplassen, samt hvilke behov det er for arbeidsrettede tiltak i regi av NAV.
Arbeidsevnevurdering: En bruker har rett til en arbeidsevnevurdering hvis bruker selv eller NAV mener at arbeidsevnen kan være redusert. Ved søknad om arbeidsavklaringspenger, kvalifiseringsprogram eller uføretrygd vil NAV som hovedregel foreta en arbeidsevnevurdering. Enkelte NAV-tiltak krever også en vurdering av arbeidsevnen. I arbeidsevnevurderingen gjøres det rede for personens kompetanse, utdanning, yrkeserfaring, sosiale forhold og helsetilstand, samt styrker og svakheter i møte med kravene i arbeidsmarkedet.
Aktivitetsplan: Mottakere av arbeidsavklaringspenger som trenger kvalifisering, arbeidstrening eller andre tiltak før de kan starte jobbsøking, skal ha en aktivitetsplan. Den utarbeides av stønadsmottakeren og NAV-veilederen, og skal omfatte konkrete mål om arbeid, arbeidsrettede tiltak, eventuell medisinsk behandling og den arbeidsrettede oppfølgingen fra NAV. Planen skal oppdateres hvis helsetilstanden og funksjonsevnen endres.
Aktivitetsplan og arbeidsevnevurdering benyttes også for sykmeldte som har behov for mer omfattende oppfølging fra NAV. NAV har blant annet ansvar for oppfølging av sykmeldte uten arbeidsgiver.
[Boks slutt]
I de neste avsnittene diskuteres utfordringer knyttet til oppfølging og ansvarsfordeling på ulike stadier i et helserelatert trygdeforløp, og hva som kan gjøres for å få bedre effekt av de tiltakene som gjennomføres.
|