En fleksibel arbeidsstyrke - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

En fleksibel arbeidsstyrke
En fleksibel arbeidsstyrke kjennetegnes blant annet ved stor grad av omstillingsevne, og med muligheter til å tilpasse seg endringer i sysselsetting og jobbskaping på tvers av yrker, sektorer og landsdeler. Det innebærer blant annet at arbeidstakere og arbeidssøkere har nødvendig geografisk og yrkesmessig mobilitet, slik at de kan gå inn i de yrkene som er i vekst. Yrkesmessig mobilitet er særlig viktig ved ledighet knyttet til strukturelle endringer. Geografisk mobilitet blir viktigere når sysselsetting og ledighet er knyttet til nedgangskonjunkturer som bare treffer deler av landet, slik at geografiske forskjeller i regionale arbeidsmarkeder øker.
Det å ha en fleksibel arbeidsstyrke blir viktig også framover. Norge står overfor store omstillinger i årene som kommer. Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3) pekte på tre årsaker til at norsk økonomi står ved et vendepunkt. Petroleumssektoren vil ikke lenger være den vekstmotoren den har vært de siste tiårene. Videre vil lavere oljeproduksjon og eventuelt lavere oljepris gi lavere oljeinntekter og mindre handlingsrom i offentlige budsjetter. Til sist vil demografiske endringer med stadig flere eldre ha betydelige konsekvenser, både for arbeidsmarkedet og for offentlige finanser. I tillegg til disse tre momentene vil automatisering, digitalisering og et grønt skifte i klimapolitikken endre arbeidslivet. Dette kan slå ulikt ut i ulike deler av landet, og kan medføre at enkelte yrker forsvinner og at mange arbeidsplasser endres.
Oljeprisfallet i 2014 førte til en nedgangskonjunktur i Norge som særlig rammet oljerelatert næringsliv i årene 2014–2016. Dette ga økte geografiske forskjeller i arbeidsmarkedet. Arbeidsledigheten økte først og fremst i regioner med mye oljerelatert næringsliv, og særlig i Rogaland hvor den registrerte bruttoledigheten mer enn doblet seg fra høsten 2014 til høsten 2016. I områder med lite oljerelatert næringsliv var det derimot få oppsigelser og permitteringer. I tidligere nedgangskonjunkturer har det ikke vært så store geografiske forskjeller. For eksempel rammet finanskrisen i 2009–2010 hele landet. Sammenlignet med andre land var det likevel fortsatt små regionale forskjeller i arbeidsledigheten i 2016 (OECD 2018c).
I perioder med økende geografiske forskjeller i ledigheten vil behovet for geografisk og yrkesmessig mobilitet øke. I dagpengeregelverket legges det til grunn at hele landet skal ses som ett arbeidsmarked. Dagpengemottakere skal være villige til å ta enhver jobb, hvor som helst i landet, og som hovedregel være villige til å flytte eller pendle for å få jobb. Det er enkelte unntak fra denne regelen. Kravet om geografisk mobilitet har også blitt skjerpet for personer som søker om arbeidsavklaringspenger f.o.m. januar 2018. Det skal nå vurderes om disse har «arbeidsmuligheter der det er rimelig at vedkommende tar arbeid», og i så fall har de ikke krav på arbeidsavklaringspenger. Det er for tidlig å si om dette har medført endringer i NAVs praksis. Utover å oppfordre og legge til rette for at ledige søker jobb også i andre deler av landet, blant annet ved bruk av mobilitetsfremmende stønader, er kravet om å skulle ta jobb i hele landet en vanskelig regel å håndheve for NAV. Det er vanskelig å kontrollere hva folk gjør på jobbintervju og om de fyller kravet om å være reelle arbeidssøkere.
Det gis svært få sanksjoner for brudd på bestemmelsene om geografisk mobilitet i dagpengeregelverket. I løpet av 2017 ble det til sammen vedtatt midlertidig stans av dagpengene om lag 4 000 ganger. De vanligste grunnene til dette var at personer ikke møtte opp ved innkalling fra NAV, eller nektet å delta i tiltak. Brudd på mobilitetskravene var så og si aldri bakgrunn for bortfall av dagpenger.
Ifølge Immervoll og Knotz (2018) har Norge strenge krav til mobilitet sammenlignet med andre land, men svakere krav om å dokumentere arbeidssøkeraktiviteten, og relativt moderat bruk av sanksjoner. Det kan tale for at NAV i større grad bør følge opp gjennom krav til dokumentasjon enn det som er tilfellet i dag, uten at kravene i regelverket endres. I Sverige må for eksempel arbeidssøkere en gang i måneden elektronisk levere dokumentasjon på hvilke arbeidsgivere de har vært i kontakt med for å komme i jobb. På den annen side er det også en risiko for at det fører til at flere sender søknader på jobber de ikke er kvalifisert for, kun for å dokumentere at de søker jobber. I en rapport fra Behavioural Insights Team (Briscese og Tan 2018) vises det til gode resultater i forsøk der jobbsøkeres fokus flyttes fra formell dokumentasjon av jobbsøking til fastsettelse av realistiske mål om framtidig søkeatferd. Samme rapport viser også til andre forsøk som tyder på at det er mulig å forbedre arbeidslediges jobbsøkeatferd.
I en situasjon hvor ledigheten går i samme retning i hele landet, er det trolig mindre å hente på geografisk mobilitet enn når det er store forskjeller i utviklingen. Kann m.fl. (2018) finner at det var lite vanlig å flytte blant dagpengemottakere i perioden 2013–2017, og mindre vanlig i Rogaland enn i mange andre fylker. Kun to prosent av de som sluttet å være arbeidssøkere kom i en jobb hvor de hadde flyttet til en annen bo- og arbeidsmarkedsregion. Også andre studier har gjort tilsvarende funn. Ifølge Machin m.fl. (2012) flyttet i gjennomsnitt tre prosent av arbeidstakerne i Norge fra ett fylke til et annet hvert år i perioden 1986–2002. Huttunen m.fl. (2018) finner tilsvarende nivå når de ser på perioden fram til 2008, men de finner også at det å miste jobben øker sannsynligheten for å flytte til en annen region med 30 prosent når man kontrollerer for utdanning, familiesituasjon mv.
Mobilitet kan også oppnås ved å pendle, eller være yrkesmessig mobil. Kann m.fl. (2018) finner at dette er langt mer vanlig enn å flytte. Mens to prosent av dagpengemottakerne som kom i jobb flyttet, var det 23 prosent som pendlet til jobben etter endt ledighetsperiode. Hele 38 prosent begynte å jobbe i et annet yrke enn det de hadde før de ble arbeidsledige. Det å kun se på hvor mange som flytter gir derfor ikke et riktig bilde av fleksibiliteten blant de arbeidsledige.
Mangel på arbeidskraft kan begrense produksjonen
I Norges Banks regionale nettverk spørres bedriftene blant annet om tilgang på arbeidskraft begrenser produksjonen. Andelen som svarer ja på dette spørsmålet varierer med konjunkturene. I oktober 2018 svarte 20 prosent av bedriftene ja på dette spørsmålet. Innen bygg og anlegg svarte 45 prosent av bedriftene ja, mens det samme gjaldt 31 prosent innen tjenesteyting og 18 prosent blant oljeleverandører. Andelen som oppgir at tilgang på arbeidskraft begrenser produksjonen har økt klart de siste to årene, men er fortsatt på et langt lavere nivå enn før finanskrisen, og lavere enn i 2012–2013 (figur 10.10).
[:figur:figX-X.jpg]
Andel av bedriftene som svarer at tilgang på arbeidskraft begrenser produksjonen. Prosent. 2005–2018
Norges Banks regionale nettverk
NAV gjennomfører hvert år en bedriftsundersøkelse hvor de spør om lag 20 000 bedrifter, blant annet om hvilke yrker de har forsøkt å rekruttere arbeidskraft til de siste tre månedene uten å lykkes. Basert på disse svarene gis et estimat for mangel på arbeidskraft innen hvert yrke. I undersøkelsen, som ble gjennomført vinteren 2018, ble den samlede mangelen estimert til 44 400 personer. Mangelen var størst innen helse, pleie og omsorg, men det ble rapportert om mangel i alle yrkesgrupper (se figur 10.11). De siste årene har mangelen vært størst på sykepleiere, som er et eksempel på et yrke hvor det også er få arbeidsledige. I februar 2018 var det for eksempel under 300 ledige sykepleiere i Norge, mens det bare denne ene måneden var registrert nesten 2 700 ledige sykepleierstillinger. For yrker innen helse, pleie og omsorg var mangelen i 2018 nesten dobbelt så stor som antallet arbeidssøkere. For andre yrkesgrupper som butikk- og salgsarbeid, serviceyrker og kontorarbeid er det derimot mange flere arbeidsledige enn antall ledige stillinger. Den store variasjonen mellom ulike yrker i forholdet mellom ledige stillinger og ledige arbeidssøkere taler for at tilpasningen i arbeidsmarkedet kunne bedres dersom flere kunne utdanne seg til yrker med mange ledige stillinger, og færre utdanne seg til yrker med få ledige stillinger. Trolig ville dette også føre til økt sysselsetting.
For noen yrkesgrupper ligger utfordringen i en mismatch mellom mangel på arbeidskraft og de lediges kompetanse. Innen for eksempel bygg og anlegg og industriarbeid har mange av de ledige bakgrunn som ufaglærte, mens mangelen er knyttet til personer med fagbrev. Noen har en annen type fagbrev enn det som etterspørres. Omskolering gjennom utdanning eller ulike opplæringstiltak for ledige kan bidra til å minske denne mismatchen i arbeidsmarkedet.
Kapasiteten til utdanning, omskolering og etter- og videreutdanningstilbudet bør styrkes i yrker og regioner hvor det mangler arbeidskraft over tid. Det vil bidra til å dempe mangelen, og kan gjøre det enklere for noen grupper av arbeidsledige å komme tilbake i jobb. I kapittel 9 drøftes utvidet mulighet til å kombinere dagpenger med utdanning, noe som også kan bidra til mindre mismatch i arbeidsmarkedet.
I noen tilfeller kan det være tilstrekkelig å se andre muligheter enn yrket man kommer fra, uten at ny utdanning er nødvendig. For å sikre en bedre yrkesmessig mobilitet, bør NAV utarbeide bedre digitale verktøy for å gi arbeidssøkere opplysninger om hvilke yrker andre med samme yrkesbakgrunn har gått over til, og om ledige stillinger i disse yrkene. Tilsvarende vil arbeidsgiverne kunne få tips om yrker de kan rekruttere fra med begrensede opplæringskostnader.
[:figur:figX-X.jpg]
Mangel på arbeidskraft våren 2018 og registrert arbeidsledighet i februar 2018, etter yrkesgruppe. Antall i tusen.
Mangelen på arbeidskraft er estimert ut fra svar på spørsmålet: «Har bedriften mislyktes i å rekruttere arbeidskraft de siste tre månedene?» Mislyktes innebærer at virksomheten aktivt har forsøkt å rekruttere ny(e) medarbeider(e) ved å lyse ut stilling, headhunte e.l., uten å lykkes. Mangelen på 44 400 personer er stillinger, også deltid, og ikke bare heltidsstillinger. Innen for eksempel helse, pleie og omsorg kan det være en del deltidsstillinger.
NAVs bedriftsundersøkelse 2018
For noen yrker er det rapportert om mangel på arbeidskraft samtidig som det er relativt mange arbeidsledige, for eksempel innen bygg og anlegg og et yrke som tømrer og snekker. På denne bakgrunn kan det stilles spørsmål ved om det er gode nok ordninger for å sikre god kobling mellom ledige stillinger og den ledige arbeidskraften. For tømrere og snekkere var mye av mangelen på arbeidskraft i Oslo og på det sentrale Østlandet i 2018, mens en tredel av de arbeidsledige var lokalisert på Vestlandet. Det har blant annet sammenheng med at få flytter selv om det er ledige jobber i andre deler av landet. Dette kan komme av at folk ikke ønsker å flytte, for eksempel på grunn av familie, partner som er i arbeid, hus som er vanskelig å selge, eller annet.
En måte å bøte på dette kan være at NAV også oppfordrer eventuell samboer eller ektefelle til å registrere stillingssøk på nav.no, slik at begge i et parforhold får tips om ledige stillinger i andre deler av landet. Et mulig problem kan imidlertid være om arbeidsgivere helst ansetter personer som allerede bor i området, av frykt for at folk fra andre deler av landet vil flytte tilbake så fort det byr seg en mulighet. I så fall kan det kreves en bevisstgjøring blant arbeidsgivere for å legge til rette for økt mobilitet.
Det er også yrker hvor det er mangel på arbeidskraft, samtidig som det er ledige i samme region. Da er spørsmålet hvorfor disse ikke finner hverandre. NAV har i dag en nasjonal database over ledige stillinger som er gratis tilgjengelig for alle, og det finnes også flere andre stillingsbaser på nett. De siste årene har NAV forbedret innhentingsmetodene, samt inngått samarbeidsavtaler med andre stillingsbaser. Dette har resultert i en markert økning i antallet ledige stillinger på nav.no.
Det er en utfordring at mange stillinger ikke lyses ut offentlig. Om lag fire av ti bedrifter svarer at de ikke lyste ut sin forrige ledige stilling offentlig, men i stedet brukte venner eller bekjente, intern utlysning o.l. (Kalstø og Sørbø 2017). Innen bygge- og anleggsnæringen og varehandelen var andelen enda høyere. Dermed er det mange stillinger arbeidssøkerne ikke har mulighet til å søke på, dersom de ikke får opplysninger gjennom uformelle kanaler. Arbeidsgiverne kan på sin side gå glipp av potensielle kandidater.
Den delen av stillingsmarkedet som ikke er offentlig utlyst, kalles gjerne det grå stillingsmarkedet. Denne delen er tidligere anslått til å kunne utgjøre så mye som 70 prosent av det totale stillingsmarkedet (Meld. St. 33 (2015–2016)). At så mange stillinger ikke lyses ut offentlig kan gjøre arbeidsmarkedet mindre velfungerende, og bidra til at det både er mangel på arbeidskraft og arbeidsledige med samme kompetanse. Ansatte i NAV som jobber med formidlings- og rekrutteringsbistand, har også svart at nav.no er deres viktigste informasjonskanal (Mamelund og Widding 2014). Grep som kan øke informasjonen om ledige stillinger, kan dermed ha positive effekter, både for arbeidsledige som søker selv og ved at NAVs ansatte fanger opp flere stillinger.
Sammenlignet med andre land er det generelt lav ledighet og små regionale forskjeller i Norge. Men det er likevel regionale forskjeller både i ledighet og mangel på arbeidskraft, og i noen regioner er det også både mangel på arbeidskraft og arbeidsledige innenfor samme typer yrker. Ekspertgruppen foreslår at kapasiteten til utdanning, omskolering og etter- og videreutdanningstilbudet styrkes der man ser at det mangler arbeidskraft over tid. I tillegg mener vi NAV bør se om de kan utvikle nye digitale verktøy som kan bidra til en mer fleksibel arbeidsstyrke, for eksempel ved at arbeidssøkere får tips om ledige stillinger som andre med samme bakgrunn har fått jobb i, selv om dette er et nytt yrke for arbeidssøkeren.
|