Sykepengeordningen for arbeidstakere

Sykepengeordningen for arbeidstakere
Sykepengeordningens varighet ved gradert sykmelding
En svakhet ved sykepengeordningen er at den ikke inneholder direkte økonomiske insentiver for sykmeldte arbeidstakere til å motta graderte sykepenger. Ved langvarige sykefravær vil gradering innebære fortsatt kontakt med arbeidslivet. Det gjør det lettere å komme tilbake og reduserer risikoen for varig utstøting.
En måte å gi arbeidstakere insentiv til å medvirke til gradering, er å gjøre maksimal sykepengeperiode lengre ved gradert sykmelding enn ved full. Dette kan for eksempel gjøres ved å definere maksimal sykmeldingsperiode i fulltidsekvivalenter istedenfor i antall fraværsdager, slik at sykefraværslengden gjøres avhengig av gradering. En mulig modell kan være at maksimal sykmeldingsperiode settes til tolv «fulltids» fraværsmåneder, med en øvre grense på samlet fraværslengde på 18 måneder. Dette er i tråd med en modell som skisseres i Markussen og Røed (2018), bortsett fra at maksimal sykmeldingsperiode der er satt til kun ni «fulltids» fraværsmåneder. Sykmeldte arbeidstakere som ikke er i stand til å gå fullt tilbake i arbeid etter tolv måneder, vil med gradert sykmelding dermed kunne ha en lengre periode med sykepenger før de eventuelt må gå ned på en lavere ytelse med arbeidsavklaringspenger.
En slik modell vil gi arbeidstakere et klart insentiv til å ha gradert sykmelding, og dermed trolig bidra til økt bruk av graderte sykmeldinger. I tråd med gjennomgangen over er det grunn til å regne med at dette vil føre til redusert sykefravær og mindre bruk av helserelaterte ytelser etter sykefraværet.
Erfaringene viser at friskmelding øker markert fram mot den nåværende varighetsbegrensningen på ett år. Med den skisserte modellen vil de med gradert sykmelding få utsatt stoppunktet opp mot 18 måneder, noe som kan føre til at noen blir værende i ordningen lenger enn de ellers ville vært. Dette vil isolert sett bidra til økt sykefravær, og til at noen kommer senere tilbake i fullt arbeid enn de ellers ville gjort.
Muligheten for lengre varighet kan samtidig medføre at en del som ellers ville gått over på arbeidsavklaringspenger etter ett år, får økt sannsynlighet for å bli i sin nåværende jobb. Det vil særlig gjelde dersom det særskilte oppsigelsesvernet under sykdom utvides tilsvarende.
Etter dagens regler kan arbeidsgiver ikke gå til oppsigelse av sykmeldte arbeidstakere med begrunnelse i sykefraværet de første tolv månedene etter at arbeidsuførheten inntrådte. Det særskilte oppsigelsesvernet under sykdom er likevel ikke til hinder for at arbeidsgiver kan gå til oppsigelse med grunnlag i andre forhold, for eksempel som følge av nedbemanning. En oppsigelse som finner sted mens arbeidstaker er omfattet av det særskilte oppsigelsesvernet, skal anses å ha sin grunn i sykefraværet dersom ikke noe annet gjøres overveiende sannsynlig. Det betyr at arbeidsgiver må bevise at oppsigelsen ikke skyldes arbeidstakers sykefravær for at oppsigelsen skal være gyldig.
En ordning der maksimal sykepengeperiode avhenger av gradering vil bli relativt komplisert, og vil kunne innebære administrative utfordringer for NAV. Modellen forutsetter blant annet at det utvikles systemer som gir både NAV og den sykmeldte god oversikt over forbrukte og gjenværende sykepengerettigheter.
Forlenget sykepengeperiode ved gradering kan som det framgår over ha noe motstridende effekter, men samlet sett vurderes en slik omlegging å ha en positiv effekt på arbeidsdeltakelse og sysselsetting.
Graderte sykepenger for å utføre deler av vanlige oppgaver på lengre tid
Det kan gis graderte sykepenger hvis den sykmeldte bruker lenger tid på å utføre deler av sine vanlige arbeidsoppgaver eller andre oppgaver etter tilrettelegging. Et eksempel kan være at den sykmeldte arbeidstakeren bruker hele dagen på å utføre 50 prosent av de oppgavene som det er avtalt at arbeidstakeren ellers skal gjøre. Hvis den sykmeldte og arbeidsgiver blir enige om en slik løsning, må dette dokumenteres i en oppdatert oppfølgingsplan som skal sendes til NAV.
NAV har ikke oversikt over i hvor stor grad arbeidsgivere og arbeidstakere benytter muligheten til å avtale en lengre arbeidstid enn det sykmeldingsgraden tilsier.
Ekspertgruppen vurderer at en slik praktisering av gradering kan bidra til at flere kan utnytte sin gjenværende arbeidsevne, og at det kan gi økt bruk av graderte sykmeldinger. Det vises til forslag i kapittel 8 om å innrette gradert uføretrygd slik at det skilles mellom redusert arbeidstid og redusert produktivitet. Vi mener at det bør framskaffes kunnskap om i hvor stor grad graderte sykepenger i dag brukes for å gi lengre tid til å utføre oppgavene, og at det bør vurderes hva som kan gjøres for å øke slik bruk.
Kompensasjonsgrad
Sykepengeordningen er som nevnt den eneste inntektssikringsordningen som gir 100 prosent kompensasjon for arbeidstaker. I de andre inntektssikringsordningene er det i utgangspunktet en viss egenandel som gir mottaker et økonomisk insentiv til å motvirke inntektstapet. Full kompensasjon gir svake insentiver på kort sikt til å være i arbeid. Dette er uheldig i de situasjonene hvor den sykmeldte burde eller kunne vært helt eller delvis i arbeid, særlig i de mange tilfellene hvor arbeid også kan være helsefremmende. På lengre sikt innebærer langvarig sykefravær en risiko for å bli stående varig utenfor arbeidsmarkedet, med potensielt store kostnader for den enkelte. Markussen (2012) finner at sykefravær påvirker senere lønn og sysselsetting. En økning i arbeidstakers sykefravær på 1 prosentpoeng, reduserer lønnsveksten to år senere med 1,2 prosent, mens sannsynligheten for å være sysselsatt reduseres med 0,5 prosentpoeng. Det er fare for at 100 prosent lønn under sykdom fører til at ikke alle tar slike langsiktige kostnader fullt innover seg når de gjør sine valg. Redusert kompensasjonsgrad vil derfor trolig ha en gunstig effekt på sykefraværet.
Redusert kompensasjonsgrad har imidlertid også uheldige sider. Velferdshensyn taler isolert sett for liten eller ingen egenandel, dvs. opp mot full kompensasjon. En reduksjon i kompensasjonsgraden vil i tillegg ha fordelingsmessige konsekvenser, ved at redusert inntekt ved sykdom kan være vanskeligere å bære for husholdninger med lave inntekter. Det vil særlig være arbeidstakere med høyt sykefravær som rammes. Sykefravær øker i hovedsak med alder, og kvinner har i gjennomsnitt klart høyere sykefravær enn menn. Samtidig er sykefraværet høyt innenfor helse- og sosialtjenester og andre næringer med overvekt av kvinner.
En reduksjon i kompensasjonsgraden vil også kunne slå ulikt ut mellom grupper av arbeidstakere, avhengig av hvordan arbeidstiden er organisert. En del arbeidstakere har fleksible jobber og kan tilpasse seg dersom sykdom inntreffer, ved for eksempel å tilpasse arbeidsmengden eller jobbe hjemmefra uten å oppleve inntektstap. Arbeidstakere i jobber med obligatorisk oppmøte har ikke denne muligheten.
Det er noen argumenter som taler for høyere kompensasjonsgrad ved korttidsfravær enn ved langtidsfravær. Reduksjon i sykepengene ved korttidsfravær kan gi den sykmeldte liten mulighet til å tilpasse seg økonomisk, og det vil kunne være en hard belastning for husholdninger med lite økonomisk handlingsrom. Særlig i tilfeller der alvorlig sykdom kan inntreffe uten varsel, vil en umiddelbar reduksjon i inntektene kunne gi en ekstra belastning. Psykologisk og økonomisk forskning viser at fattigdom og akutte økonomiske problemer innebærer mental belastning som kan svekke beslutningsevnen (se for eksempel Shah m.fl. 2012).
Ved korttidsfravær er det større fare for at kutt i sykepengeordningen vil kunne medføre økt arbeidsnærvær med smittsomme sykdommer, og dermed til en uheldig spredning av smitte til kolleger og kunder/brukere (Pichler og Ziebarth 2017).
Noen av argumentene mot redusert kompensasjonsgrad er av mindre betydning ved langtidsfravær enn ved korttidsfravær. Redusert kompensasjonsgrad for langtidsfravær kan utformes slik at det får virkning for alle arbeidstakergrupper. Også for arbeidstakere med fleksible jobber er det begrenset hvor lenge arbeidsoppgavene kan tilpasses til sykdom uten betydelige konsekvenser. Ved langtidsfravær har den sykmeldte i tillegg fått mer tid til å innrette seg til et lavere inntektsnivå. Et moment i denne sammenheng er at sykmeldte kan ha reduserte kostnader knyttet til arbeidsreiser mv.
En fallende kompensasjonsgrad i løpet av en sykepengeperiode vil også gi arbeidstaker et økonomisk insentiv til å komme tilbake i arbeid, fordi det vil innebære at en eventuell ny sykepengeperiode starter med høy kompensasjonsgrad.
Av hensyn til likebehandling, fordeling, forebygging av sykdomsspredning, og for å begrense den økonomiske belastningen for sykmeldte på kort sikt, vil ekspertgruppen ikke foreslå en reduksjon i kompensasjonsgraden for korttidsfravær. Vi vil dermed heller ikke foreslå karensdager i starten på et sykefravær. Erfaringer fra andre land tilsier ikke at karensdager reduserer det samlede sykefraværet. Erfaringene med karensdag fra blant annet Sverige og Frankrike er at korttidsfraværet reduseres, mens det lengre fraværet øker (Palme og Persson 2019).
En sykepengeordning der kompensasjonsgraden faller noe utover i perioden kan bidra til redusert sykefravær og redusere risikoen for utstøting fra arbeidsmarkedet. Nedenfor vil ekspertgruppen foreslå at kompensasjonsgraden reduseres til 80 prosent etter seks fulltids måneder. Sysselsettingshensyn ville også tale for en tidligere og mer gradvis nedtrapping av kompensasjonsgraden, for eksempel ved en reduksjon ned til 90 prosent kompensasjon i forbindelse med aktivitetskravet etter åtte uker.
En kompensasjonsgrad på 80–90 prosent av tidligere inntekt vil fortsatt være en god forsikring mot bortfall av inntekt ved sykdom. Et slikt nivå ville også ligge nærmere den inntekten som de aktuelle personene kan forvente dersom de senere kommer over på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, og vil gjøre det tydeligere på et tidlig tidspunkt at det å bli stående utenfor arbeidslivet innebærer lavere inntekter på lengre sikt. En reduksjon til for eksempel 80 prosent innebærer at en sykmeldt med en inntekt på om lag 388 000 kroner (4 G) får utbetalt 4 200 kroner mindre per måned.
Redusert kompensasjonsgrad vil gi arbeidstaker et økonomisk insentiv til å ha gradert sykmelding, siden lønnen er høyere enn sykepengene. Med full kompensasjon vil ikke arbeidstaker ha kortsiktige økonomiske gevinster ved gradering.
Et eventuelt kutt i kompensasjonsgraden etter seks måneder vil berøre en liten andel av sykmeldingene. 94 prosent av alle legemeldte sykefravær påbegynt i 2016 ble avsluttet innen seks måneder, mens 83 prosent av tilfellene ble avsluttet innen åtte uker.
Et forslag om lavere kompensasjonsgrad etter seks måneder kan kombineres med forslaget foran om å gjøre sykepengeperiodens varighet avhengig av gradering. Det vil innebære at varigheten med 100 prosent kompensasjon forlenges når sykepengene er gradert, og vil dermed ytterligere forsterke insentivene til gradering. Ovenfor er det skissert en mulig modell der maksimal sykepengeperiode settes til tolv «fulltids» fraværsmåneder, og inntil 18 måneder ved gradering. Herav foreslås det seks «fulltids» måneder med 100 prosent kompensasjon og seks «fulltids» måneder med 80 prosent kompensasjon. Ved gradering vil det kunne gis inntil 12 måneder med 100 prosent kompensasjon og deretter 80 prosent fram til den maksimale varigheten på 18 måneder.
Ekspertgruppen legger til grunn at forslaget gjennomføres slik at reduksjonen i kompensasjonsgrad får gjennomslag i hele arbeidsmarkedet. Det vises i denne sammenheng til den svenske modellen, der dette er ivaretatt gjennom lovregulering. I Sverige utgjør ytelsen fra Försäkringskassan 77,6 prosent av tidligere lønn opp til et tak som er langt lavere enn i Norge. Utover dette kompenserer ikke Försäkringskassan for tapt arbeidsinntekt, men de fleste arbeidstakere jobber på arbeidsplasser med kollektivavtaler som sikrer høyere kompensasjonsgrad. I Sverige blir imidlertid sykepenger fra Försäkringskassan avkortet forholdsmessig dersom samlet kompensasjonsgrad overstiger 90 prosent av lønnen. Det innebærer i praksis at maksimal kompensasjonsgrad er 90 prosent.
Illustrasjon av forslaget for arbeidstakere
Figur 7.3 illustrerer ekspertgruppens forslag, og sammenligner dette med dagens system. Panel A viser kompensasjonsgrad for personer med full sykmelding gjennom hele fraværet. Panel B viser kompensasjonsgrad for personer som har 50 prosent gradert sykmelding og som jobber 50 prosent gjennom hele perioden. Dersom fraværet varer utover tolv måneder med dagens system og tolv fulltidsmåneder med vårt forslag, forutsettes det at personen får arbeidsavklaringspenger med samme utbetalingsgrad som sykepengene.
[:figur:figX-X.jpg]
Kompensasjonsgrad før skatt etter sykefraværets lengde
Med full sykmelding i hele perioden (panel A), blir kompensasjonsgraden med forslaget den samme som i dag de første seks månedene. Deretter vil kompensasjonsgraden falle til 80 prosent. Etter tolv måneder er arbeidsavklaringspenger den aktuelle ytelsen både med dagens system og med vårt forslag, dvs. at kompensasjonsgraden vil være 66 prosent.
Panel B viser kompensasjonsgrad for en person som har 50 prosent sykmelding. For denne vil kompensasjonsgraden fortsatt være 100 prosent de første tolv månedene. Fra tolv til 18 måneder vil den samlede kompensasjonsgraden fra arbeid og trygd være høyere med vårt forslag enn med dagens system, fordi den sykmeldte ikke har overgang til arbeidsavklaringspenger etter tolv måneder, men beholder sykepengene i 18 måneder. Kompensasjonsgraden blir med vårt forslag 90 prosent i denne perioden, basert på lønn for halvparten av arbeidstiden og 80 prosent sykepenger for resten. I dagens system blir kompensasjonsgraden 83 prosent, basert på kombinasjonen av arbeidsavklaringspenger og 50 prosent arbeid med full lønn. Etter 18 måneder gir vårt forslag ingen endring sammenlignet med dagens system.
[Boks slutt]
|