Særaldersgrenser - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Særaldersgrenser
Både i det offentlige og i det private tjenestepensjonssystemet er det fastsatt særaldersgrenser for visse yrkesgrupper. Særaldersgrensene er begrunnet ut fra fysiske og psykiske belastninger i stillingen slik at arbeidstakerne normalt ikke kan skjøtte sitt arbeid forsvarlig til fylte 70 år, eller at tjenesten stiller spesielle krav til fysiske og psykiske egenskaper, som normalt blir sterkere svekket før fylte 70 år enn det en forsvarlig utføring av tjenesten tilsier.
Særaldersgrenser er særlig utbredt i offentlig sektor der rundt 30 prosent står i stilling med særaldersgrense. De mest vanlige aldersgrensene er 60 og 65 år. Det er også yrker som har aldersgrense på 63 år. Dersom summen av tjenestetid og alder er minst 85 år, kan arbeidstakere gå av med alderspensjon tre år før aldersgrensen. For personer med en særaldersgrense på 60 år er det derfor muligheter til å gå av med pensjon ved fylte 57 år.
Store grupper med aldersgrense 60 år finnes i politiet, forsvaret og brannvesenet. I helsevesenet har mange grupper aldersgrense 65 år, blant annet sykepleiere og helsefagarbeidere. Andre grupper med aldersgrense 65 år er renholdere og sjåfører. I privat sektor er det vesentlig færre som har særaldersgrenser, men blant andre piloter og dykkere kan ha aldersgrense 55 år.
Tall fra Statens pensjonskasse (SPK) viser at det i august 2018 var i underkant av 40 000 sysselsatte personer i staten, inkludert forsvaret, som arbeider i yrker med særaldersgrenser. Av disse har 60 prosent en stilling med 60 års aldersgrense, i overkant av 10 prosent har en aldersgrense på 63 år, mens snaut 30 prosent har en aldersgrense på 65 år. Tall fra Kommunal landspensjonskasse (KLP) viser at det i 2014 var opp mot 180 000 sysselsatte i disse pensjonsordningene som hadde særaldersgrense, i all hovedsak med aldersgrense på 65 år. Av disse var det om lag 100 000 sysselsatte som var tilknyttet helseforetak eller gjennom sykepleierordningen. I 2017 mottok 6 300 personer særalderspensjon gjennom SPK, mens 9 400 personer mottok særalderspensjon gjennom KLP.
Særaldersgrenser bygger på en forutsetning om at grupper av arbeidstakere ikke kan fortsette i arbeid ut over en gitt alder. Det tas ikke hensyn til individuelle variasjoner eller at yrkesdeltakere innen samme gruppe møter ulike krav.
Bakgrunnen for særaldersgrensene i tjenestepensjonssystemet er at grupper av arbeidstakere av sikkerhetsmessige eller helsemessige årsaker bør slutte før den ordinære pensjonsalderen og at disse da bør motta pensjon. Rett til pensjon før ordinær pensjonsalder innebærer også en verdi for arbeidstakere.
I forbindelse med forslag om ny aldersgrenselov i 1956 ble det opprettet et rådgivende utvalg som blant annet skulle drøfte spørsmål om særskilte aldersgrenser. På denne bakgrunnen ble mange særaldersgrenser i offentlig sektor vurdert og fastsatt ved behandling i Stortinget i 1960. Mange av de da gjeldende aldersgrensene ble videreført. Særaldersgrensene er i hovedsak ikke endret etter dette. I forbindelse med innføringen av lønnsplansystemet i staten i 1996 ble gjeldende aldersgrenser stadfestet av Stortinget. Aldersgrensene ble da knyttet til stillingskoder, men det ble ikke gjennomført noen realitetsvurdering av behovet for særaldersgrensene.
De fysiske og psykiske kravene til stillinger med særaldersgrenser er i mange tilfeller annerledes i dag enn da aldersgrensene ble fastsatt. Omfanget av teknisk tilrettelegging har gjort at innholdet i jobben for mange med særaldersgrenser er mindre fysisk krevende enn det var for snart 60 år siden da særaldersgrensene ble vurdert. Levealderen i befolkningen har økt betydelig i lang tid, og helsetilstanden i befolkningen har generelt blitt bedre. Siden starten på 1960-tallet og fram til 2014 har forventet gjenværende levealder for en 60-årig mann økt fra 18,1 til 22,8 år og for en kvinne fra 20,1 til 25,9 år. Det er et uttrykk for en generelt bedre folkehelse, som isolert sett burde ha ført til at særaldersgrensene var blitt økt.
Mange arbeidstakere med de laveste særaldersgrensene (politi, forsvar, brannmenn og ambulansesjåfører) har vesentlig bedre helse enn gjennomsnittet av aldersgruppen og har fortsatt betydelig arbeidsevne, selv om det eventuelt må gjøres endringer i hva slags oppgaver eller funksjoner de kan utføre. I politiet er det for eksempel et betydelig behov for tjenestemenn i andre funksjoner enn ren utetjeneste. I forsvaret er svært få av dem som går av med særaldersgrense i praksis i operativ tjeneste – nesten alle er i stab og støttefunksjoner. Det kan tyde på at forsvaret bruker særaldersgrensen for å få en ønsket aldersstruktur på sitt personell, og det er få av dem som går av som ikke kunne ha fortsatt i den jobben de har ut fra helsemessige eller fysiske forhold.
Særaldersgrensene medfører i utgangspunktet en plikt til å fratre stilling ved nådd aldersgrense og bidrar dermed til at mange trer tidlig ut av arbeidslivet. Særaldersgrenser bryter dermed med målet om at flere skal stå lenger i arbeid. Særaldersgrensene er likevel ikke til hinder for at de som fratrer stilling, kan fortsette i andre jobber etter fratreden. Blant mange med særaldersgrenser er det stort omfang av videre arbeid i andre yrker etter fratreden, selv om det er stor variasjon. Hvis vedkommende går inn i en stilling med medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning, vil alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon reduseres enten helt eller delvis avhengig av stillingsprosenten i den nye stillingen. Inntekter fra arbeid som ikke er tilknyttet en offentlig tjenestepensjonsordning, fører ikke til avkorting av alderspensjonen.
Det foreligger lite oppdatert tallmateriale som kan belyse dette. En undersøkelse basert på tall fra begynnelsen av 2000-tallet viste at om lag halvparten av ansatte i politiet som passerte aldersgrensen på 60 år, fortsatte i arbeid utenfor politiet (SSB 2008). Den samme undersøkelsen viste at det også var en del arbeidstakere innen brannvern som fortsatte i arbeid etter fylte 60 år. En annen undersøkelse for forsvaret viste at om lag to av tre i alderen 58–71 år fortsatt var i jobb etter pensjonering fra militær stilling (Strand m.fl. 2018).
I kommunal sektor har ansatte i stillinger der aldersgrenser er begrunnet med at tjenesten medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning på tjenestemennene, rett til å stå i stilling fram til de har full opptjening i tjenestepensjonsordningen, men ikke lenger enn 67 år. Stillinger med aldersgrense 65 år gir i all hovedsak denne retten og omfanget av personer som står i stilling utover aldersgrensen er derfor relativt stort i kommunal sektor.
Ekspertgruppens vurderinger og forslag
Ekspertgruppen mener det er viktig å erkjenne at det er ulik grad av fysisk og psykisk belastning i ulike yrker. For noen yrkesgrupper vil det derfor være særlig krevende å stå lenge i arbeid. Arbeidstakere i slike yrker vil ha mindre muligheter enn andre til å forlenge yrkeskarrieren for å motvirke virkningene av levealdersjusteringen av pensjonen. Vi anser det som rimelig at denne type ekstrabelastninger kan gi opphav til noe bedre pensjonsordning enn det man ellers ville hatt, for eksempel i form av særlige innskudd til egen pensjonskonto. Denne type ordninger bør i noen grad kunne erstatte dagens særaldersgrenser. Dermed vil den økonomiske verdien av særaldersgrensen kunne opprettholdes for de berørte arbeidstakerne, samtidig som ordningen utformes slik at den er i tråd med hovedprinsippene i det nye pensjonssystemet og oppmuntrer til å fortsatt stå i arbeid. En slik fleksibel ordning vil ta hensyn til individuelle variasjoner i aldringsprosessen og i omfanget av belastninger, og gi rom for at hver enkelt vil kunne velge selv hvorvidt og hvordan man eventuelt ønsker å arbeide videre.
I den grad det også i framtiden skal være fastsatte aldersgrenser for pliktig fratreden, må slike aldersgrenser både være nødvendige av hensyn til sikkerhet eller belastning, og være hensiktsmessige virkemidler. Eventuelle særlige kompensasjonsordninger knyttet til slike aldersgrenser bør ikke være til hinder for at den enkelte kan benytte sin arbeidsevne og kompetanse på andre områder, enten i samme etat eller i annen virksomhet.
Regjeringen og partene i offentlig sektor kom til enighet om en ny pensjonsløsning for offentlig sektor i mars 2018. Avtalen omfatter både alderspensjon og AFP. De nye ordningene er avtalt å gjelde fra 2020 og omfatte årskull født f.o.m. 1963. Pensjonsavtalen regulerer ikke hvilke stillinger som i framtiden skal ha særaldersgrense eller hvilke aldersgrenser som skal gjelde. Dette må avklares i en senere prosess. I avtalen framgår det at partene skal utrede og avtale løsninger for hvordan særaldersgrenser kan tilpasses ny pensjonsløsning for offentlig sektor. Det framgår av avtalen at partene er enige om at dette arbeidet ikke gir føringer for senere arbeid med å vurdere hvilke stillinger som i framtiden skal ha særaldersgrense.
Ekspertgruppen mener at alle særaldersgrenser bør gjennomgås og fortrinnsvis avvikles med sikte på å oppmuntre til fortsatt arbeid for dem som har mulighet til det. I den grad det fortsatt vil være behov for eksplisitte aldersgrenser, bør disse være knyttet til hvilke funksjoner og arbeidsoppgaver arbeidstakerne kan utføre. I en del tilfeller vil en særaldersgrense være unødvendig på grunn av mulighet for overgang til annet arbeid i samme etat eller annet arbeid utenfor etaten, eller ved at den erstattes med fleksible kompensasjonsordninger som oppmuntrer til arbeid.
For enkelte yrkesgrupper kan hensyn til sikkerhet, helse eller arbeidets art innebære at arbeidstakere over en viss alder ikke bør utføre yrket eller arbeidsoppgavene. Da må lønns- og pensjonsvilkår tilpasses med sikte på at arbeidstakerne kan starte på en annen yrkeskarriere når de har passert særaldersgrensen. Det kan være en fleksibel pensjon som ikke avkortes i en ny yrkeskarriere, og eventuelt også støtte til utdanning eller omskolering.
For yrker med særaldersgrense gir, som omtalt over, dagens regler mulighet til å gå av med pensjon tre år før aldersgrensen dersom summen av tjenestetid og alder er minst 85 år. Det innebærer at en person med en aldersgrense på 60 år kan gå av med pensjon allerede ved fylte 57 år. Dersom man avvikler særaldersgrensene, vil 85-års regelen også falle bort.
Det bør være overgangsregler som ivaretar rettighetene til arbeidstakere som naturlig har kunnet regne med å gå av ved særaldersgrensen. Overgangsreglene bør legge til rette for at arbeidstakerne kan jobbe videre i samme virksomhet, eller gå over til et annet yrke. Nyansatte arbeidstakere og arbeidstakere med lang tid til særaldersgrensen må imidlertid omfattes av det nye regelverket.
|