Oppfølging og aktivitetskrav - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Oppfølging og aktivitetskrav Tettere oppfølging
Gjennom dette kapitlet er det lagt vekt på at arbeidssøkere og personer med kompetanseutfordringer bør få tettere oppfølging enn i dag. I kapittel 11 argumenterer vi for at det gis tidligere og tettere oppfølging av personer med helseproblemer. I dette avsnittet ser vi nærmere på noen forsøk med tettere oppfølging fra Sverige og Danmark. Det er også en gjennomgang av hvilke aktivitetskrav som i dag ligger i ulike ordninger hos NAV.
Tidlig og tett oppfølging av de som står utenfor arbeidslivet, kan bidra til at flere kommer raskere i jobb eller i større grad beholder en tilknytning til arbeidslivet, og kan derfor være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Forslund (2019) viser til forsøk i Sverige hvor veiledere hos Arbetsförmedlingen fikk ansvar for vesentlig færre brukere, og dermed kunne gi tettere oppfølging til hver enkelt. Dette viste seg å ha positive resultater for langtidsledige og innvandrere, også i en kost-nytte-analyse basert på rimelige forutsetninger. Danmark hadde programmet Hurtigt i gang for arbeidsledige i årene 2005–2006 og 2008–2009. I dette programmet fikk halvparten av deltakerne vanlig oppfølging, mens halvparten fikk tidligere og mer intensiv oppfølging. Tidlig og mer intensiv oppfølging forkortet ledighetsperioden med i gjennomsnitt tre uker. Den økte sysselsettingen dekket kostnadene av programmet (Andersen 2019). Forsøk med individuell jobbstøtte (IPS) viser også positive resultater, se avsnitt 10.2.4. Dette er en metodikk hvor tett oppfølging er et av de sentrale elementene.
I dag har veilederne i NAV som jobber med arbeidssøkere, personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne, eller som mottar sykepenger, i gjennomsnitt ansvar for om lag 90 brukere ifølge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Det er stor variasjon mellom kontor og veiledere. Nye IKT-løsninger kan bidra til å frigjøre ressurser i NAV til oppfølging av brukere, men fortsatt vil veiledere til dels ha svært mange brukere å følge opp.
De fleste arbeidsledige og sykmeldte vil være raskt tilbake i jobb uten noen form for oppfølging fra NAV. Det er derfor viktig at man retter tidlig innsats mot gruppene som har nytte av den, og unngår å bruke mye ressurser på grupper som uansett vil komme raskt tilbake i arbeid. Gode profileringsverktøy kan gi bedre muligheter til å identifisere de brukerne som kan ha størst nytte av rask oppfølging, og raskere komme i gang med tiltak, se avsnitt 10.2.5 og 11.3.
Ekspertgruppen er opptatt av et aktivitetsbasert trygdesystem, hvor personer i mindre grad blir gående passive mens de mottar ytelser fra NAV. Derfor foreslår vi blant annet økte ressurser til arbeidsrettede tiltak, mer kombinasjon av arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling for personer som mottar arbeidsavklaringspenger og en arbeidsorientert uføretrygd (kapittel 8). For å lykkes med et mer aktivitetsbasert system, er det også behov for at NAV får ressurser til å drive tettere oppfølging. I tillegg mener ekspertgruppen at det bør settes i gang forsøk med å gi midler til tettere oppfølging av enkelte grupper, som for eksempel innvandrere eller ungdom. Det er viktig at disse forsøkene gjennomføres slik at de kan evalueres, slik det ble gjort med Hurtigt i gang i Danmark.
To mulige forsøk med tettere oppfølging
Forsøk 1: Kombinert kognitiv atferdsterapi og arbeidsrettet støtte til personer med lettere til moderate psykiske lidelser
Ved utgangen av 2018 hadde 31 prosent av de 124 000 mottakerne av arbeidsavklaringspenger diagnoser definert som angst, depressive eller lettere psykiske lidelser. Blant de som var under 30 år, var tilsvarende andel på 46 prosent. Mange av disse opplever å falle mellom to stoler, da helsevesenet ofte mangler gode behandlingstilbud, samtidig som NAV vurderer at helsetilstanden er for dårlig til å iverksette arbeidsrettede tiltak.
For denne målgruppen har NAV en oppfølgingsmetodikk som har vist seg effektiv i mindre skala i form av tiltaket Senter for jobbmestring. En randomisert, kontrollert studie av tiltaket, som var et samarbeid mellom NAV og Helsedirektoratet, viser at sysselsettingen er på 30 prosent i tiltaksgruppen mot 10 prosent i kontrollgruppen 18 måneder etter tiltaksstart, se Reme m.fl. (2015). Forsøket bygde i sin tid på en omfattende internasjonal effektforskningslitteratur, oppsummert blant annet av Folkehelseinstituttet (Nøkleby m.fl. 2017).
Senter for jobbmestring tilbyr en kombinasjon av kognitiv atferdsterapi og støtte fra en jobbspesialist som bidrar til å finne passende arbeid med supported employment-metodikk. I tiltaket finansierer NAV både behandling og jobbstøtte. Resultatene fra forsøket virker lovende og bør prøves ut i større skala. Samtidig er ikke dette en modell som uten videre lar seg skalere. Det er ikke hensiktsmessig at NAV skal ha ansvar for å finansiere psykiske helsetjenester i kommunene. Det er også behov for å vurdere og prøve ut hvor omfattende tilbudet fra NAV og kommunen bør være, slik at kravene til ressursbruk ikke blir større enn det som er nødvendig.
Et mulig neste steg er å gjennomføre et forsøk i større skala hvor NAV finansierer den arbeidsrettede jobbstøtten i samarbeid med kommunens behandlingsteam, eventuelt behandlingsteam i spesialisthelsetjenesten som følger opp samme målgruppe. En viktig del av forsøket vil være å utvikle en modell for nasjonal utbygging med samarbeid på tvers av sektorer. I forsøksperioden vil dette kreve at kommunen, eller eventuelt spesialisthelsetjenesten, blir kompensert for kostnader ved behandlingstilbudet gjennom en tilskuddsordning fra helsemyndighetene.
Dette forsøket kan gjennomføres i to steg:
Pilot som utvikler en samarbeidsmodell mellom jobbspesialister og helsetjenesten. Prosjektet kan ta utgangspunkt i kommuner som ønsker å utvikle tettere samarbeid mellom jobbspesialister i NAV og helseteam.
Samarbeidet utvikles lokalt gjennom støtte fra forskere. Prosjektet skal identifisere og anbefale metodikk for samarbeid til videre utprøving. Effektevaluering av forsøk over to år som inkluderer en prosessevaluering og kost-nytte-beregninger.
Forsøket må være av tilstrekkelig størrelse for at det skal være høy sannsynlighet for å kunne påvise mulige politikkrelevante effektstørrelser. Hvis det for eksempel er en effekt på tre prosentpoeng, og vi ønsker å kunne påvise denne med høy sannsynlighet, må tiltaksgruppen være på minimum 1 300 personer over to år.
Hvis vi antar at en jobbspesialist til denne målgruppen i snitt vil følge opp 17 personer, et antall realistisk fra tidligere erfaring, vil forsøket trenge 38 jobbspesialister over to år i tillegg til omtrent 15 årsverk i pilotfasen, dette til en kostnad på 64 millioner. Basert på funnene i evalueringen av Senter for jobbmestring, anslås det at psykologisk og annet helsetilbud for 1 300 personer har en kostnad på om lag 14 millioner kroner. I tillegg vil det komme kostnader til administrasjon og evaluering av forsøket på omtrent 10 millioner kroner.
Totalt vil anslagsvis 88 millioner kroner dekke utviklingen av en slik modell for tettere oppfølging.
Forsøk 2: Arbeidsrettet støtte til flyktninger
Flyktninger har i gjennomsnitt vesentlig lavere sysselsetting enn resten av befolkningen. Brochmann 2-utvalget (NOU 2017: 2) skriver at kunnskapsgrunnlaget om hvilke tiltak som virker og for hvem er svakt. Utvalget peker på behov for systematiske utprøvinger med tilhørende evalueringer for å identifisere modeller som er mer effektive enn dagens løsninger.
For noen kan en rask utplassering på en ordinær arbeidsplass med tett oppfølging og støtte fra NAV være et effektivt tiltak. Grunnet utfordringen med å «oversette» kompetansen til det norske arbeidsmarkedet og manglende nettverk, er det grunn til å tro at arbeidssøkende flyktninger kan ha godt utbytte av støtte fra en jobbspesialist. Bergen kommune har satt i gang tiltaket Raskt i jobb, hvor flyktninger i introduksjonsprogrammet får støtte fra en jobbspesialist til å finne arbeid. NORCE evaluerer tiltaket. Forsøket er imidlertid for lite til å kunne påvise sannsynlige effekter.
Et forsøk med arbeidsrettet støtte til arbeidssøkende flyktninger må være på minimum 1 070 personer for å kunne finne politikkrelevante effektstørrelser med høy sannsynlighet. Antar vi at en jobbspesialist vil følge opp 17 personer, vil et forsøk som går over tre år, trenge 21 jobbspesialister årlig. I tillegg vil det være nødvendig med 5 årsverk til en pilotfase. Kostnader til administrasjon og evaluering av forsøket vil komme på omtrent 8 millioner kroner. Totalt vil forsøket komme på anslagsvis 56 millioner kroner.
[Boks slutt]
Omfang av aktivitetskrav
En del av oppfølgingen for arbeidssøkere og mottakere av helserelaterte ytelser knytter seg til ulike aktivitetskrav. Å stille krav til aktivitet i inntektssikringsordningene kan bidra til å motvirke passivitet, bedre insentivene for overgang til jobb og gi legitimitet til velferdsordningene. På denne måten har aktivitetskravene en selvstendig funksjon i velferdsordningene, i tillegg til at innholdet i aktivitetene kan bidra til å bedre brukerens forutsetninger for å delta i arbeidslivet.
Samtlige ordninger, unntatt uføretrygd, stiller krav til mottaker om aktivitet i stønadsperioden. Kravene dreier seg blant annet om medvirkning i ulike aktiviteter, som for eksempel å delta i utarbeiding av planer, delta på møter, følge behandlingsopplegg, søke jobb, delta i arbeidsrettede tiltak eller prøve seg i annen arbeidsrelatert aktivitet.
Det er variasjon i omfang og type krav mellom de ulike ordningene. I dagpengeordningen er det for eksempel et relativt omfattende aktivitetskrav gjennom kravet om å være reell arbeidssøker. Dette innebærer blant annet krav om aktiv jobbsøking, full yrkesmessig og geografisk mobilitet, samt at NAV kan pålegge mottakeren å gjennomføre nærmere angitte aktiviteter som underbygger det å være reell arbeidssøker. Introduksjonsstønaden og kvalifiseringsstønaden forutsetter deltakelse i de korresponderende programmene på full tid. For mottakere av sosialhjelp under 30 år stilles det krav til aktivitet, mens det for mottakere over 30 år kan stilles krav om aktivitet. Det er også formulert aktivitetskrav for mottakere av sykepenger og arbeidsavklaringspenger, men med større rom for å tilpasse aktivitetskravet etter mottakerens helse og funksjonsnivå.
Betydningen av aktivitetskrav
Krav om aktivitet i inntektssikringsordningene kan bidra til at flere kommer i jobb, og at færre er avhengige av ytelser fra NAV. Samtidig har de ulike inntektssikringsordningene ulik karakter og ulike målgrupper, noe det må tas hensyn til når aktivitetskravene utformes. I enkelte tilfeller kan økte aktivitetskrav i en ordning føre til økt press mot andre ordninger. Det er derfor viktig å se de ulike ordningene i sammenheng.
Krav om aktivitet kan ha effekt på overgang til arbeid på ulike måter. I tillegg til at aktiviteten i seg selv kan gjøre personen bedre i stand til å komme i arbeid, kan aktiviteten også gi en såkalt motivasjonseffekt, eller trusseleffekt, før selve aktiviteten har startet. En metaanalyse viser at slike effekter er signifikante, og gjør at arbeidssøkere kommer tidligere i jobb (Filges og Hansen 2017). Også norske studier underbygger at dagpengeregimer med aktivitetskrav og moderate sanksjoner kan bidra til økt overgang til arbeid (Røed og Westlie 2012; Gaure m.fl. 2012). Eksperiment med krav om én-til-én-møter mellom saksbehandler og arbeidsledige tidlig i ledighetsforløpet i Danmark førte til at sysselsettingsandelene økte med fem prosent over de neste fire og et halvt årene. Dette sparte offentlige budsjetter for nesten 4 500 euro per arbeidsledig (Maibom m.fl. 2017). Gruppemøter viste også positiv effekt, men denne var ikke signifikant. Tidligere start av tiltak for arbeidssøkere hadde mindre effekt enn én-til-én-møter og gruppemøter, blant annet på grunn av innlåsningseffekter.
Strengere aktivitetskrav for unge sosialhjelpsmottakere har vist seg å bidra til at flere fortsetter og fullfører videregående opplæring, og at færre mottar ytelser fra NAV (Hernæs m.fl. 2017; Bratsberg m.fl. 2017). Disse studiene har utnyttet tidligere kommunal variasjon i bruk av aktivitetskrav, og ikke sett på innføringen av aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere under 30 år fra januar 2017.
Hernæs (2018) finner også overveiende fordelaktige effekter av økt bruk av vilkår om arbeid eller annen aktivitet for unge sosialhjelpsmottakere. Andelen som mottok sosialhjelp ble redusert, og sysselsettingsandelen og lønnsinntektene økte i gjennomsnitt noe. Virkningene på lønn var størst i den nedre delen av lønnsfordelingen, mens det ikke var tegn til effekter i den øvre delen.
Aktivitetskravene og vilkårene for overgangsstønaden er blitt strammet inn flere ganger de senere årene. Endringene har hatt ulike effekter. I 1998 ble det innført krav om at mottakere med barn på tre år eller eldre måtte være minst 50 prosent i yrkesrettet aktivitet. Dette kunne være arbeid, utdanning, eller å stå tilmeldt som arbeidssøker. Varigheten på stønaden ble begrenset til maksimalt tre år, og stønadsbeløpet ble økt. Studier har vist at reformen i 1998 i gjennomsnitt førte til økt arbeidsdeltakelse og økt lønnsinntekt, men også til redusert inntekt og økt lavinntekt blant enkelte grupper (Mogstad og Pronzato 2012). Samtidig økte overgangen til helserelaterte ytelser og økonomisk sosialhjelp med om lag en tredel av nedgangen i bruken av overgangsstønaden (Reiso 2014). Løken m.fl. (2018) har sett på virkninger for barna, og fant et moderat fall i karakterene ved 16-årsalderen for barn av mødre som ble omfattet av reformen.
Inngangsvilkårene, varigheten og aktivitetskravene i overgangsstønaden ble ytterligere skjerpet i 2012. Aktivitetskravet innebærer at mottakeren må være minst 50 prosent i yrkesrettet aktivitet fra yngste barn fyller ett år og har barnehageplass. Analyser fra Arbeids- og velferdsdirektoratet indikerer at innstrammingen i 2012 førte til økt yrkesaktivitet blant mottakerne av overgangsstønad og enslige forsørgere generelt (Bjørnstad 2015; Dokken 2017), men samtidig en økning i bruk av andre inntektssikringsordninger, særlig sosialhjelp (Dokken 2018). Erfaringene fra overgangsstønaden viser at aktivitetskrav kan påvirke ulike grupper ulikt. Trolig vil de sterkeste gå over i arbeid, mens de svakere vil gå over på andre ytelser.
Disse studiene viser at tettere oppfølging og mer konsekvent praktisering av lovkravene kan føre til at flere raskere vender tilbake til arbeid.
Ekspertgruppens vurderinger
Ekspertgruppen mener at det med utgangspunkt i gjeldende regler i større grad bør stilles konkrete krav om aktivitet knyttet til de ulike ytelsene. Et mer aktivitetsbasert trygdesystem med tettere oppfølging av grupper som trenger det, med raskere og mer bruk av tiltak, at arbeidsavklaringspenger skal kunne graderes på tilsvarende måte som uføretrygd, og forslag om en arbeidsorientert uføretrygd, se kapittel 8, vil i realiteten bidra til økte krav til aktivitet for mottakere av helserelaterte ytelser. På bakgrunn av positive resultater av aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere, bør aktivitetsplikten som Stortinget har vedtatt, iverksettes også for personer over 30 år som har sosialhjelp som hovedinntekt. Aktivitetsplikt for personer over 30 år vil bidra til økt behov for relevante tiltaksplasser for denne gruppen. Dette er også i tråd med Granavoldenplattformen, hvor Regjeringen slår fast at den vil utvide aktivitetsplikten for sosialhjelpsmottakere til også å gjelde dem over 30 år. Det bør være mulig å gi unntak fra aktivitetsplikten, for eksempel dersom det er nødvendig av helsemessige grunner. I 2016 ble det beregnet at en aktivitetsplikt for alle sosialhjelpsmottakere ville gjelde i underkant av 35 000 personer.
Alle ordningene med aktivitetskrav har bestemmelser om reaksjoner eller sanksjoner dersom kravet ikke overholdes. De aller fleste ordningene har regler om stans av stønaden. I sosialhjelpen åpnes det for at stønaden kan reduseres og ikke stanses helt. Stans av ytelse innebærer avstenging av utbetaling så lenge vilkårene for å motta ytelsen ikke er tilstede. I ordningene med dagpenger og overgangsstønad innebærer sanksjonene avstenging for en periode som går utover den perioden hvor vilkårene ikke er oppfylt. For arbeidsavklaringspenger er det nylig innført en mild reaksjon ved at arbeidsavklaringspengene reduseres tilsvarende én dags ytelse ved mindre alvorlige brudd på aktivitetsplikten.
Ekspertgruppen mener det bør finnes muligheter for milde reaksjoner. Det bør være forholdsmessighet mellom brudd på aktivitetsplikt og sanksjoner. I mindre alvorlige tilfeller kan stopp i ytelsen være en for streng reaksjon, og det vil være mer hensiktsmessig om ytelsen faller ned på et lavere nivå så lenge bruddet på aktivitetsplikten fortsetter. Strenge reaksjons- og sanksjonsmuligheter kan også føre til at forvaltningen lar være å håndheve aktivitetskravene.
Det er behov for å kunne tilby tiltak og gode aktiviteter for at aktivitetskravene skal kunne ha et reelt innhold. Dette krever ressurser, både i form av økte overføringer til kommunene, flere ansatte ved NAV-kontorene som kan følge opp brukerne, og i form av arbeidsmarkedstiltak. Innføring av aktivitetskrav for sosialhjelpsmottakere over 30 år og økt fokus på konkrete krav om aktivitet knyttet til de ulike ytelsene, er i tråd med forslagene om økt bevilgning til arbeidsmarkedstiltak, og mer ressurser til oppfølging.
|