Quadruple Helix model strateškog planiranja kao pretpostavka djelotvornog upravljanja razvojem u Hrvatskoj na podnacionalnoj razini

Quadruple Helix model strateškog planiranja kao pretpostavka djelotvornog upravljanja razvojem u Hrvatskoj na podnacionalnoj razini
U poglavlju 2 prikazan je teorijski okvir i praktična primjena Quadruple Helix modela. U poglavlju 3 istraživao se proces strateškog planiranja u izabranim zemljama Sloveniji i Poljskoj, a u poglavlju 5 je prikazana struktura strateškog planiranja u Hrvatskoj. Dok su procesi strateškog planiranja u Sloveniji djelomično a u Poljskoj na visokoj razini horizontalno i vertikalno konzistentni, u Hrvatskoj postoje problemi i sa horizontalnom i vertikalnom konzistentnošću strateških dokumenata. Istraživanje je pokazalo da su temeljni problemi strateškog planiranja u Hrvatskoj povezani sa:
Lošim pozicioniranjem strateškog planiranja koje nije prepoznato kao važan alat upravljanja razvojem
Nedostatkom znanja i kadrova za strateško planiranje
Nepostojanjem stabilnog institucionalnog okvira za strateško planiranje
Dugotrajnim procesima izrade i prihvaćanja strateških dokumenata
Provedba strateških dokumenata raspršena je po nositeljima koji nisu međusobno koordinirani
Ne prati se provedba i učinci provedbe strateških dokumenta, što ima za posljedicu izostanak bilo kakve odgovornosti
Županijske razvojne strategije za razdoblje 2011.-2013. usklađivale su se s prioritetima NUTS II razine utvrđenim u Strategiji regionalnog razvoja Republike Hrvatske (Vlada Republike Hrvatske, 4. lipnja 2010.) čime se osigurala vertikalna konzistentnost strateškog planiranja područne (regionalne) samouprave i nacionalne razine, a posredno i lokalne razine (preko partnerskih vijeća čiji su članovi i predstavnici gradova i općina). Nekoliko županijskih razvojnih strategija bilo je prihvaćeno u 2010. godini, a većina u razdoblju od siječnja do rujna 2011. godine.
Nakon izrade županijskih razvojnih strategija za razdoblje 2011.-2013. godina Ekonomski institut Zagreb (Sumpor, Jurlina Alibegović, Đokić; 2012) i Ministarstvo regionalnog razvoja izradili su studiju Ocjena sustava strateškog planiranja i mogućnosti financiranja razvoja županija i lokalnih jedinica u kontekstu provođenja politike regionalnog razvoja u Republici Hrvatskoj. Studija daje vrlo detaljnu analizu metodologije i procesa izrade Županijskih razvojnih strategija s preporukama za uklanjanje prepreka i podizanje kvalitete tih strateških dokumenata. Preporučuje se (Sumpor, Jurlina Alibegović, Đokić, 2012; 82,83):
usklađivanje strateškog planiranja razvoja na lokalnoj, županijskoj, regionalnoj i državnoj razini u Republici Hrvatskoj
usklađivanje baza podataka razvojnih projekata na lokalnoj, na županijskoj, na razini statističkih regija, na nacionalnoj razini
dosljedno korištenje pokazatelja uspješnosti
povezivanje odnosno integracija procesa izrade lokalnog strateškog razvojnog dokumenta s procesom izrade proračuna
Tijekom 2012., 2013. i 2014. Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU najavljivalo je početak izrade Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. - 2020., a sukladno sedmogodišnjem planskom i financijskom razdoblju u EU. Nacionalna razvojna strategija trebala je biti vertikalno nadređeni strateški dokument za županijske razvojne strategije za razdoblje 2014. - 2020. godine. Jednako tako pravilnici i uredbe iz novog Zakona o regionalnom razvoju (NN147/14) kojima se treba utvrditi metodologija izrade novih županijskih razvojnih strategija nisu doneseni u Zakonom predviđenom roku.
Pasivnost nacionalne razine direktno se odražava na regionalne koordinatore koji se nalaze između županijske i nacionalne razine. Produženja važenja postojećih županijskih razvojnih strategija na 2014. i 2015. godinu i odgoda izrade nacionalne razvojne strategije, direktno utječe na odgodu ili usporavanje aktivnosti na izradi novih županijskih razvojnih strategija. Slijedom navedenog osnivači traže od regionalnih koordinatora da se usmjeravaju na druge aktivnosti, a najčešće u smjeru pružanja usluga na tržištu, čime se gubi smisao postojanja regionalnih koordinatora.
Zakonom o regionalnom razvoju iz 2009. godine po prvi se puta u Hrvatskoj institucionalizira načelo partnerstva kroz formiranje županijskih partnerskih vijeća. Županijska partnerska vijeća sastavljaju se od predstavnika javnog, gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice, što je prvi primjer okupljanja Quadruple Helix dionika u Hrvatskoj. Partnerska vijeća imenuju županijske skupštine ili župani, najčešće na prijedlog regionalnih koordinatora. Partnerska vijeća kao konzultativna radna tijela trebaju sudjelovati u svim fazama procesa izrade županijskih razvojnih strategija.
Regionalni koordinatori u procesima pripreme županijskih razvojnih strategija i izvješćivanja o provedbi istih, kao i tijekom same provedbe upoznali su se sa kompetencijama Quadruple Helix dionika. Kroz anketiranje regionalnih koordinatora dobiveni su podaci važni za istraživačko pitanje ove disertacije o procjeni kompetentnosti i spremnosti za partnerstvo Quadruple Helix dionika..
Quadruple Helix dionici strateškog planiranja razvojem u Hrvatskoj
Quadruple Helix dionici upravljanja razvojem su predstavnici javnog, gospodarskog i civilnog sektora te akademske zajednice. Odnosi i suradnja između Quadruple Helix dionika važna je za procese strateškog planiranja, ali i provedbe i praćenja provedbe, odnosno izvješćivanja. Što je veća uključenost Quadruple Helix dionika i što je suradnja između njih bolja, to su procesi strateškog planiranja, provedbe i praćenja provedbe strateških dokumenata kvalitetniji što direktno utječe na kvalitetu upravljanja razvojem.
U Hrvatskoj se suradnja između dionika tek uspostavlja, a za značajniji iskorak od presudne je važnosti angažman javnog sektora. Upravo se od javnog sektora očekuje da stvara okvir i razvija platformu za suradnju ostalih dionika.
Javni sektor u Hrvatskoj može se promatrati na nacionalnoj i podnacionalnim razinama. Sustav Javne uprave i djelokrug rada pojedinih tijela na nacionalnoj razini utvrđen je Zakonom o sustavu državne uprave i Zakonom o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave. Prema Zakonu o sustavu državne uprave(NN 150/11) tijela državne uprave su ministarstva, državni uredi Vlade Republike Hrvatske, državne upravne organizacije i uredi državne uprave u županijama. Prema navedenom zakonu (NN 150/11) ustrojeno je 20 ministarstava: Ministarstvo financija, Ministarstvo obrane, Ministarstvo vanjskih i europskih poslova, Ministarstvo unutarnjih poslova, Ministarstvo pravosuđa, Ministarstvo uprave, Ministarstvo gospodarstva, Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, Ministarstvo poduzetništva i obrta, Ministarstvo rada i mirovinskoga sustava, Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture, Ministarstvo poljoprivrede, Ministarstvo turizma, Ministarstvo zaštite okoliša i prirode, Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja, Ministarstvo branitelja, Ministarstvo socijalne politike i mladih, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta i Ministarstvo kulture.
Ustrojena su i tri državna ureda: Državni ured za trgovinsku politiku, Državni ured za središnju javnu nabavu i Državni ured za upravljanje državnom imovinom. Izmjenama i dopunama zakona (NN 22/12) osniva se Državni ured za Hrvate izvan Republike Hrvatske, a izmjenama i dopunama (NN 39/13) osniva se Državni ured za obnovu i stambeno zbrinjavanje.
Zakonom se ustrojavaju i državne upravne organizacije: Državna geodetska uprava, Državni hidrometeorološki zavod, Državni zavod za intelektualno vlasništvo, Državni zavod za mjeriteljstvo, Državni zavod za statistiku, Državni inspektorat, Državni zavod za radiološku i nuklearnu sigurnost i Državna uprava za zaštitu i spašavanje. Izmjenama i dopunama Zakona (NN 148/13)prestaje s radom Državni inspektorat, a njegove poslove preuzimaju ministarstva sukladno djelokrugu rada.
U javni sektor na nacionalnoj razini trebaju se dodati i agencije, zavodi, instituti, fondovi i uprave koje su osnovane i u nadležnosti su pojedinih ministarstava, a kojih je u Hrvatskoj 2015. godine bilo 187. (Prilog 7.)
U Hrvatskoj je bilo uobičajeno da se nakon svakih parlamentarnih izbora, kod sastavljanja vlade mijenja Zakon o ustrojstvu ministarstava, državnih ureda i državnih upravnih organizacija, kao i djelokrug njihova rada, što je sa sobom nosilo zastoje u procesima strateškog planiranja i upravljanja. To se nakon parlamentarnih izbora održanih 8. studenoga 2015., iako je u kampanji bilo najavljivano, nije dogodilo. Razlog za to je da su tijela imala akreditaciju za provedbu strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2007.-2013., koje se operativno provodi do 31.12.2016. godine i promjene bi ozbiljno ugrozile korištenje sredstava iz navedenih fondova.
Podnacionalnu razinu čine jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno gradovi i općine, kao i ustanove i trgovačka društva kojima su oni osnivači. U Republici Hrvatskoj sukladno Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/2001) ima 20 županija i Grad Zagreb koji ima status županije, te 555 jedinica lokalne samouprave: 127 gradova i 428 općina. Brojnost jedinica lokalne samouprave predmet je brojnih rasprava kojima se preispituje efikasnost takve teritorijalne organiziranosti. Institut za javne financije organizirao je 27.2.2015. okrugli stol koji se temeljio na istraživanju “Neto fiskalni položaj županija od 2011. do 2013.” (Bajo, Primorac, Sopek, Vuco (2015) . Zaključci okruglog stola objedinjuju stajališta svih sudionika (Bajo, 2015.). Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti (HAZU) 6. 3. 2015. organiziralo je okrugli stol na temu Nova upravno-teritorijalna organizacija Hrvatske.
Za potrebe pripreme IPARD programa13 napravljen je popis gradova i općina koje imaju manje od 10.000 stanovnika, a njih ima čak 483 (Prilog 8.)14
Obzirom da su općine i gradovi najniža razina strateškog planiranja i upravljanja u Hrvatskoj one su važna karika u lancu tog sustava. Ukoliko na toj, najnižoj razini, sustav strateškog planiranja i sustav upravljanja nisu uspostavljeni kvalitetno, to je ozbiljna prepreka za vertikalnu konzistentnost. Također na toj najnižoj razini treba se uspostaviti, ako je ikako moguće Quadruple Helix model, odnosno u strateško planiranje i upravljanje uključiti uz javni gospodarski i civilni sektor i akademsku zajednicu ako je prisutna, ali i građane pojedince. Pri tome se kadrovska podkapacitiranost, niska financijska sposobnost i slabi interes za uspostavom inovativnog modela upravljanja kao što je Quadruple Helix model, objektivno mogu smatrati puno većim problemom od same brojnosti gradova i općina. Sudjelovanje županija, gradova i općina kao i njihovo postotno učešće u javnim savjetovanjima prikazano je u Tablici 8.
Tablica 8. Sudjelovanje županija, gradova i općina i postotno učešće u javnim savjetovanjima u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
Godina
|
Broj provedenih javnih savjetovanja
|
Broj podnositelja komentara
|
Broj podnositelja komentara iz županija, gradova i općina
|
% učešća
Jedinica lokalne (područne) samouprave
|
2013.
|
374
|
8.299
|
88
|
1,1
|
2014.
|
544
|
7.482
|
300
|
4,0
|
2015.
|
608
|
5.863
|
246
|
4,2
|
Izvor: Ured za udruge VRH, Izvješće o provedbi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima
donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
Gospodarski sektor
Gospodarski sektor u Hrvatskoj čine velika, srednja, mala i mikro trgovačka društva, zadruge, obrti i slobodna zanimanja. Prema podacima Državnog zavoda za statistiku u Hrvatskoj je s 31. prosinca 2015. godine bilo registrirano 172.698 trgovačkih društava od kojih je 154.523 ili 89,4% bilo aktivno. Obrta je na kraju 2015. bilo 76.222, a broj registriranih slobodnih djelatnosti 2.358.
Najbrojnija aktivna društva su društva s ograničenom odgovornošću (d.o.o.) 127.996, zatim slijede jednostavna društva s ograničenom odgovornošću 24.277 (j.d.o.o.) i 1.188 dioničkih društava (d.d.). Javnih trgovačkih društava (j.t.d.) bilo je 303, podružnica inozemnih trgovačkih društava 547, a ostalih pravno ustrojbenih oblika 212.
Gospodarski sektor sudjelovao je u javnim savjetovanjima u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata. Zanimljivo je da su u 2015. godini trgovačka društva, zadruge i obrti samostalno više sudjelovali u savjetovanju nego što su to činile komore kao njihove asocijacije i udruga poslodavaca. U 2015. godini kao podnositelji komentara u procesu javnog savjetovanja komore su se pojavile 78 puta, a udruge poslodavaca 21 put. Trgovačka društva podnijela su 314 komentara, obrti 13, a zadruge tek 1 komentar (Tablica 9.). Međutim, kada se stavi u odnos broj gospodarskih subjekata koji su sudjelovali u javnom savjetovanju sa ukupnim brojem gospodarskih subjekata onda je u 2015. godini u savjetovanju sudjelovalo svega 0,20% trgovačkih društava i 0,17% obrta.
Tablica 9. Sudjelovanje gospodarskog sektora i postotno učešće u javnim savjetovanjima u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
Godina
|
Broj provedenih javnih savjetovanja
|
Broj podnositelja komentara
|
Broj podnositelja komentara iz gospodarskog sektora
|
% učešća
gospodarskog sektora
|
2013.
|
374
|
8.299
|
Podatak nije dostupan
|
Podatak nije dostupan
|
2014.
|
544
|
7.482
|
Podatak nije dostupan
|
Podatak nije dostupan
|
2015.
|
608
|
5.863
|
328
|
5,5%
|
Izvor: Ured za udruge VRH, Izvješće o provedbi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima
donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
Civilni sektor organiziran je kroz udruge. Registar udruga vodi Ministarstvo uprave kojih je na kraju 2015. godine prema Registru udruga bilo 52.010. Osnivanje i djelovanje udruga u RH uređeno je Zakonom o udrugama (NN 74/2014). Prema registru neprofitnih organizacija koji se ustrojava 2009. godine, a vodi ga Ministarstvo financija, na kraju 2014. godine bilo je upisano 25.675 udruga.
Udruge artikuliraju potrebe građana i mogu predstavljati vezu između građana i javnog sektora te kroz to imati i ulogu korektiva vlasti. Udruge aktivno sudjeluju u javnim savjetovanjima kod donošenja zakona, propisa i strateških dokumenata, te kao članovi radnih skupina za izradu propisa (Tablica broj 10.).
Tablica 10. Sudjelovanje civilnog sektora i postotno učešćeu javnim savjetovanjima u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
Godina
|
Broj provedenih javnih savjetovanja
|
Broj podnositelja komentara
|
Broj podnositelja komentara iz civilnog sektora
|
% učešća
civilnog sektora
|
2013.
|
374
|
8.299
|
382
|
4,6
|
2014.
|
544
|
7.482
|
516
|
6,8
|
2015.
|
608
|
5.863
|
433
|
7,4
|
Izvor: Ured za udruge VRH, Izvješće o provedbi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
Civilni sektor ima trend rasta postotnog učešća kao podnositelj komentara u javnom savjetovanju, te u 2015. godini sudjeluje sa 7,4%. Kada se u odnos stavi broj udruga koje sudjeluju u javnom savjetovanju i ukupan broj udruga onda se sudjelovanje aktivnih udruga kreće tek oko 1%.
Akademska zajednica
Akademsku zajednicu u Hrvatskoj u 2015. godini čini 119 visokih učilišta sa statusom ustanove: 8 javnih sveučilišta, 2 privatna sveučilišta, 68 fakulteta i umjetničkih akademija te 1 sveučilišni centar na javnim sveučilištima, 4 privatna veleučilišta, 11 javnih veleučilišta, 22 privatne visoke škole i 3 javne visoke škole.
Učešće akademske zajednice u procesu javnog savjetovanja oscilira na vrlo niskoj razini (prosjek je 0,83%). (Tablica 11.).
Tablica 11. Sudjelovanje akademske zajednice i postotno učešćeu javnim savjetovanjima u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
Godina
|
Broj provedenih javnih savjetovanja
|
Broj podnositelja komentara
|
Broj podnositelja komentara iz akademske zajednice
|
% učešće akademske zajednice
|
2013.
|
374
|
8.299
|
67
|
0,8
|
2014.
|
544
|
7.482
|
92
|
1,2
|
2015.
|
608
|
5.863
|
31
|
0,5
|
Izvor: Ured za udruge VRH, Izvješće o provedbi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
Građani pojedinci - korisnici
Najveće iznenađenje u procesu javnog savjetovanja je učešće građana pojedinaca, koji u 2015. godini imaju udio od čak 70,2% u ukupnom broju podnesenih komentara (Tablica 12.).
Tablica 12. Sudjelovanje građana pojedinaca - korisnika i postotno učešće u javnim savjetovanjimau postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
Godina
|
Broj provedenih javnih savjetovanja
|
Broj podnositelja komentara
|
Broj podnositelja komentara građana pojedinaca
|
% učešće građana pojedinaca
|
2013.
|
374
|
8.299
|
3.850
|
46,3
|
2014.
|
544
|
7.482
|
2.048
|
27,4
|
2015.
|
608
|
5.863
|
4.116
|
70,2
|
Izvor: Ured za udruge VRH, Izvješće o provedbi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata u 2013., 2014. i 2015. godini
To je ohrabrujuće jer ukazuje na mogućnost razvoja Quadruple Helixa modela i to Modela usmjerenog na građane(„Citizen-centred model“), kao što je opisano u poglavlju 2.
|