Sysselsetting og mottak av inntektssikringsytelser

Sysselsetting og mottak av inntektssikringsytelser
I dette avsnittet ser vi på befolkningen etter aktivitet, og om de mottar ytelser. Blant de som mottar ytelser er noen i jobb, ofte deltid, men den største gruppen er utenfor arbeid.
Figur 4.1 viser utviklingen i fordelingen av befolkningen etter ulike tilstander i arbeidsmarkedet. Hovedbildet er preget av stor grad av stabilitet. Andelen som er sysselsatt viser en moderat nedgang i perioden, i tråd med beskrivelsen i forrige kapittel. Andelen som mottar helserelaterte ytelser (uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger) økte på begynnelsen av 2000-tallet, for deretter å avta svakt. Andelen uføretrygdmottakere var omtrent den samme i 2015 som den var i 2000, med noe variasjon i perioden, se nærmere omtale nedenfor. Samlet sett har omfanget av sosialhjelp mv. vært lite og stabilt.
[:figur:figX-X.jpg]
Befolkningen (18–61 år) fordelt på arbeidsmarkedsstatus i april hvert år. Prosent. 2000–2015
Ettersom det er mulig å befinne seg i mer enn én av statusene i figuren, er det brukt et tilstandshierarki hvor uførhet prioriteres først, deretter arbeidsavklaringspenger (AAP i figuren), sykepenger, arbeidsledig, sosialhjelp, under utdanning og til slutt sysselsatt. Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Arbeidsledig er definert som mottaker av dagpenger. Sysselsatte er her definert som mer enn 4 timer arbeidstid per uke med annualisert månedsinntekt over 0,1 G. Den prioriterte rekkefølgen og definisjonene påvirker fordelingen i hver kategori, og det er avvik fra andre kilder. Andelen sysselsatte er lavere enn i AKU fordi personer som kombinerer studier eller en ytelse med arbeid, ikke registreres som sysselsatte i denne figuren. Arbeidsmarkedsstatus i april er lagt til grunn.
Frischsenteret
Forsørgelse fra trygdesystemet blant de som ikke jobber
Blant voksne personer med liten arbeidsinntekt er det en stor andel som mottar trygd. I aldersgruppen 18–66 år var det i 2016 om lag en fjerdedel, 26 prosent, som hadde en yrkesinntekt på under 1 G (se figur 4.2). Av disse var det drøyt halvparten, 56 prosent, som mottok trygd. De aller fleste av disse mottok mer enn 1 G i trygd. Andelen som hadde yrkesinntekt på 1 G eller mindre, har økt fra 23 prosent i 2000 til 26 prosent i 2016.
[:figur:figX-X.jpg]
Fordeling av befolkningen 18–66 år etter yrkesinntekt og trygd. 2016
Yrkesinntekt inkluderer her lønn, næringsinntekter, sykepenger og foreldrepenger. Trygd inkluderer uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, dagpenger, tiltakspenger, overgangsstønad, sosialhjelp, kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad. 1 G er 96 883 kroner per 1. mai 2018.
Statistisk sentralbyrå
Unge utgjør en stor del av gruppen med inntekt på 1 G eller mindre. I 2016 utgjorde personer i alderen 18–29 år nær 40 prosent av denne gruppen. Mange unge kombinerer utdanning med deltidsjobb, og mange mottar stipend eller tar opp studielån. De mottar derfor også lite i trygd.
I gruppen med lav yrkesinntekt er andelen som mottar trygd økende med alder. I den yngste aldersgruppen fra 18–24 år med lav yrkesinntekt var det 20 prosent som mottok trygd i 2016, mens for aldersgruppen 50–59 år med lav yrkesinntekt var det hele 85 prosent som mottok trygd (figur 4.3).
[:figur:figX-X.jpg]
Personer med yrkesinntekt 1 G eller mindre etter hvor mye trygd de mottar. Prosent. 2000 og 2016
Se merknad til figur 4.2
Statistisk sentralbyrå
Dersom man ser på aldersgruppen 18–66 år som helhet, har andelen som mottar trygd i gruppen med lav yrkesinntekt, vært om lag uendret fra 2000 til 2016. Derimot har det vært en økning i trygdebruken blant personer over 25 år med lav yrkesinntekt. For aldersgruppene over 25 år har andelen trygdemottakere steget med mellom 2 og 8 prosentpoeng fra 2000 til 2016. Andelen økte mest i aldersgruppen 50–59 år.
Utviklingen i mottak av inntektssikringsytelser
Inntektssikringsordningene skal gi økonomisk trygghet når evnen til selvforsørging er falt bort eller redusert. Her beskrives utviklingen i mottak av inntektssikringsytelser fra 2000, og enkelte forhold som har bidratt til å forklare utviklingen. Vi ser bare på ytelser til personer i yrkesaktiv alder som ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid. Ordninger som gir inntektssikring i forbindelse med studier, fødsel og andres sykdom, omtales ikke. Boks 4.1 gir en kort omtale av ytelsene og i kapittel 5 gis en nærmere beskrivelse av ulike sider ved ordningene.
Høyt og stabilt nivå
Mange mottar offentlige inntektssikringsytelser, men nivået er stabilt
Ved utgangen av 2017 mottok i alt 687 000 personer en ytelse, dvs. om lag 20 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år (figur 4.4). Antallet mottakere har økt noe siden år 2000, men vært stabilt fra 2010. Andelen av aldersgruppen som mottar ytelser har variert over tid, blant annet med topper i 2003 og rundt finanskrisen i 2009. Samlet har andelen mottakere blitt redusert med ett prosentpoeng siden 2000.
[:figur:figX-X.jpg]
Antall og andel av befolkningen 18–66 år som mottar inntektssikringsytelse fra NAV. Antall i tusen. Andel i prosent. 2000–2017
Figuren omfatter mottakere av uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, sykepenger, dagpenger, sosialhjelp, overgangsstønad og tiltakspenger. Personer som kun mottar kvalifiseringsstønad eller introduksjonsstønad er ikke inkludert i tallene. Dette tilsvarer anslagsvis 15 000 personer i 2017, eller 0,5 prosent av befolkningen. Noen kan motta flere ytelser samtidig, og figuren er derfor justert for dobbelttellinger. Om lag to prosent av mottakere av helserelaterte ytelser mottar mer enn én ytelse samtidig. Tall ved utgangen av året. Personer som er registrert utvandret er ikke med i datagrunnlaget.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
De fleste som mottar en inntektssikringsytelse, rundt åtte av ti, mottar en helserelatert ytelse. Utviklingen for de helserelaterte ytelsene er i stor grad sammenfallende med utviklingen for inntektssikringsordningene samlet sett, men med mindre svingninger. Ved utgangen av 2017 mottok 17 prosent av befolkningen i alderen 18–66 år en helserelatert ytelse, dvs. om lag uendret fra 2000.
Halvparten av befolkningen mottar en inntektssikringsytelse i løpet av fem år
Mottak av inntektssikring varierer med alder, se figur 4.5. Det er særlig uføreandelen som øker med alder. Uføretrygd er en permanent ytelse fram til overgang til alderspensjon. Mange blir uføretrygdet sent i arbeidslivet, og er derfor ikke uføretrygdet i mange år. På et gitt tidspunkt har under halvparten mottatt uføretrygd i mer enn fem år.
[:figur:figX-X.jpg]
Antall mottakere av ulike ytelser som er bosatt i Norge som andel av befolkningen i samme alder. Justert for dobbelttellinger. 18–66 år. Prosent. Utgangen av 2017
Arbeids- og velferdsdirektoratet
I gjennomsnitt mottar rundt en av fem i alderen 18–66 år en inntektssikringsytelse1 fra NAV per måned, og det er stor utskifting i hvem som mottar en ytelse. I løpet av ett år har andelen som har vært eller er mottaker av en NAV-ytelse økt til mer enn én av tre, mens i løpet av fem år har om lag halvparten av befolkningen mottatt en NAV-ytelse i en kortere eller lengre periode. De fleste av disse har mottatt en ytelse i mindre enn et halvt år.
Fram til 2003 økte andelen som mottok en NAV-ytelse uten avbrudd i en periode på to eller fem år. Etter 2003 har disse andelene stabilisert seg, og fra 2011 har de gått ned (Kann og Sutterud 2017a). For de unge har andelen som har mottatt en NAV-ytelse uten avbrudd i to eller fem år vært stabil siden 2001.
Langsiktig utvikling i mottak av de ulike inntektssikringsordningene
Fra 1980 til tidlig på 2000-tallet var det betydelig økning i mottak av uføretrygd, se figur 4.6. Deretter har andelen mottakere avtatt eller vært stabil, men økt de siste to årene. Det var også en langvarig økning i andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger fram til 2010. Deretter har andelen avtatt. Mottak av sykepenger økte gjennom store deler av 1990-tallet og fram til 2003, og stabiliserte seg etter 2004.
Mottak av dagpenger har variert med konjunkturene, men nivået er lavere i slutten av perioden enn i første halvdel av 1990-tallet. Da var antall dagpengemottakere på et historisk høyt nivå som følge av den høye arbeidsledigheten. Overgangsstønad er den eneste ytelsen der bruken har avtatt gjennom hele perioden, mens bruken av tiltakspenger og sosialhjelp har variert noe rundt lave nivåer.
[:figur:figX-X.jpg]
Antall mottakere av ulike inntektssikringsytelser som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder (18–66 år). Prosent. 1980–2018
De fleste ordningene er eldre enn vi har tall for. For flertallet av ytelsene går tallseriene tilbake til 1992. For dagpenger og uføretrygd vises data fra 1980. Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne til ordningen (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Før 1992 er tall for sykefravær hentet fra AKU. Dette er en tallserie som er beregnet på en annen måte enn serien for antall mottakere av sykepenger fra 1992. Korrelasjonen mellom seriene i perioden 1992–2017 er 0,93. Før 1992 er andelen mottakere av dagpenger beregnet ut fra Arbeids- og velferdsdirektoratets tall for gjennomsnittlig antall mottakere per år. Andelene ellers i figuren er basert på mottak av ytelsene ved utgangen av året. Personer som er registrert utvandret er ikke med i datagrunnlaget.
Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå
[Boks slutt]
Noen faktorer bak utviklingen i helserelaterte ytelser
Flere faktorer påvirker utviklingen i helserelaterte ytelser siden årtusenskiftet. I dette avsnittet ser vi på hvordan bruken av helserelaterte ytelser er blitt påvirket av endringer i trygdetilbøyeligheten, innvandring og aldersfordelingen i befolkningen. Boks 4.3 beskriver endringer i regelverkene.
Aldring av befolkningen har bidratt til at flere mottar ytelser
Siden 2000 har det blitt flere eldre i yrkesaktiv alder. Isolert sett trekker dette andelen trygdede i befolkningen opp. Helsen svekkes med alder, og dermed øker behovet for helserelatert inntektssikring. Når den yrkesaktive befolkningen blir eldre, bidrar det til at flere mottar trygd.
Figur 4.7 A viser faktisk utvikling i andelen av befolkningen på trygd (heltrukken linje) og en kontrafaktisk utvikling der alderssammensetningen i befolkningen holdes uendret som i 2000 (stiplet linje). Forskjellen mellom den heltrukne og den stiplede linjen viser effekten av aldring av befolkningen i yrkesaktiv alder. Figuren viser at dersom aldersfordelingen i befolkningen hadde vært konstant som i 2000, ville andelen mottakere av helserelaterte ytelser i 2017 vært 0,8 prosentpoeng lavere enn den faktiske utviklingen.
[:figur:figX-X.jpg]
Mottakere av helserelaterte ytelser som andel av befolkningen 18–66 år. Prosent. 2000–2017
Helserelaterte ytelser inkluderer uføretrygd, arbeidsavklaringspenger (inkludert forløperne) og sykepenger. Tall ved utgangen av året.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Trygdetilbøyeligheten blant eldre har falt
Samtidig med at vi har fått flere eldre, har det vært en betydelig nedgang i andelen av de eldre som er uføre (se figur 4.10 C og D). Det har isolert sett bidratt til en reduksjon i bruken av helserelaterte ytelser. Redusert trygdetilbøyelighet framkommer i figur 4.7 A ved utviklingen i forløpet av den stiplede linjen. I den stiplede linjen holdes aldersfordelingen uendret gjennom hele perioden, og nedgangen kan da tilskrives reduserte trygderater for gitt aldersstruktur.
Selv om andelen unge mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd har økt siden 2000, utgjør disse bare et fåtall av alle mottakerne.
Redusert trygdetilbøyelighet blant eldre har sitt motstykke i økt sysselsetting blant eldre. Økt sysselsetting og redusert trygdetilbøyelighet blant eldre må ses i sammenheng med bedre helse, pensjonsreformen og økt utdanningsnivå, se avsnitt 3.2. I de eldste aldersgruppene går mange av med alderspensjon. Alderspensjon er ikke med i trygdeordningene som inkluderes her.
Innvandring har ført til færre mottakere av helserelaterte ytelser
Innvandringen har vært høy fra midten av 2000-tallet, og i perioder har spesielt arbeidsinnvandringen vært høy. Siden innvandringen har vært høy i aldersgrupper med lav trygdetilbøyelighet, har det bidratt til å trekke ned andelen som bruker helserelaterte ytelser. I tillegg har nyankomne innvandrere i mindre grad opparbeidet seg trygderettigheter, særlig retten til uføretrygd. Den heltrukne linjen i figur 4.7 B viser utviklingen i mottak av helserelaterte ytelser i befolkningen som helhet, mens den stiplede linjen viser utviklingen for de som er født i Norge. Mindre bruk av helserelaterte ytelser blant innvandrere har trukket andelen ned for hele befolkningen.
Mens innvandrere er underrepresentert blant mottakerne av helserelaterte ytelser, er de overrepresentert blant mottakerne av andre ytelser som dagpenger, sosialhjelp, tiltakspenger og overgangsstønad. I sum er andelen mottakere av alle inntektssikringsordningene om lag den samme for innvandrerbefolkningen og befolkningen som er født i Norge (ikke vist i figuren).
I flere studier følges innvandrere som har ankommet Norge i ulike perioder, over tid for å se hvordan deltakelse i arbeidslivet og bruk av inntektssikringsordninger påvirkes av botid. Studiene indikerer at innvandringens bidrag til en lavere andel mottakere av helserelaterte ytelser de senere årene kan være av midlertidig karakter. Studier av tidligere ankomne grupper av arbeidsinnvandrere viser fallende sysselsettingsandeler og høyere overgang til uføretrygd over tid for disse gruppene, sett i forhold til sammenlignbare grupper av norskfødte (se for eksempel Bratsberg m.fl. 2011). En nyere studie (Bratsberg m.fl. 2017) finner at sysselsettingsandelen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge for så å falle fem til ti år etter ankomst. Samtidig øker bruken av inntektssikringsordninger relativt til norskfødte. Innvandringens virkning på mottak av helserelaterte ytelser i befolkningen vil dermed kunne endre seg over tid.
Mange potensielle årsverk går tapt
Dårlig helse og mangel på ordinært arbeid fører til et betydelig tap av potensielle årsverk. I dette avsnittet ser vi på beregninger av antall tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser eller mangel på ordinært arbeid.
Tapte årsverk er ikke det samme som mottak av inntektssikring. Barth m.fl. (2015) finner at en betydelig del av mottakerne av inntektssikring også har en jobb, men ofte med lav stillingsbrøk. Ifølge Horgen (2014) har nær halvparten av de som mottar helserelaterte ytelser, en tilknytning til arbeidslivet som arbeidstaker, arbeidssøker, tiltaksdeltaker eller er under utdanning ved et gitt tidspunkt. I dette tallet inngår også de aller fleste sykmeldte siden de har et arbeidstakerforhold.
På den annen side er det også en del personer som er uten ordinært arbeid, som arbeidsledige eller med nedsatt arbeidsevne, og som ikke mottar en ytelse fra NAV.
Viktige endringer i inntektssikringsordningene med betydning for utviklingen i mottak av ytelser de senere årene
Det har blitt gjennomført flere endringer i regelverket for inntektssikringsordningene de senere årene som kan ha hatt betydning for utviklingen i antall ytelsesmottakere:
Maksimal periode for mottak av dagpenger ble redusert fra tre til to år i 2003.1 Falch m.fl. (2012) fant at endringen førte til en reduksjon i gjennomsnittlig dagpengeperiode, og til tidligere overgang til jobb. Regelendringen ga også en viss økning i mottak av andre ytelser som sykepenger og sosialhjelp, men effekten av dette i form av tapte årsverk ble motvirket av raskere overgang til arbeid.
Regelverket for sykepenger ble endret i 2004. Endringene var i hovedsak knyttet til tettere oppfølging av sykmeldte, økt fokus på gradering, samt aktivitetskrav for rett til sykepenger ut over åtte uker. Markussen (2010) viser at endringene reduserte det samlede sykefraværet med over 20 prosent. Markussen m.fl. (2012) fant at det økte fokuset på bruk av gradert sykmelding forårsaket en vesentlig del av fraværsreduksjonen i 2004.
For overgangsstønad har det vært en rekke endringer i regelverket fra 1998. Endringene i 1998 innebar blant annet strengere inngangsvilkår, innføring av aktivitetskrav, samt redusert maksimal varighet. Mogstad og Pronzato (2012) fant at endringene blant annet hadde økt arbeidsdeltakelsen i denne gruppen. I perioden 2012–2016 er det gjort ytterligere endringer både i aktivitetskrav, varighet og inngangsvilkår. Antall mottakere er i dag en fjerdedel av hva det var i 1998.
Tidsbegrenset uførestønad ble innført i 2004 og avviklet ved innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010. Stønaden ble innvilget for en periode på ett til fire år når det var en viss mulighet for at stønadsmottakeren kunne komme tilbake i arbeid. De aller fleste mottakerne av stønaden har senere fått innvilget varig uføretrygd, slik at ordningen hovedsakelig medførte at tidspunktet for innvilgelse av varig uføretrygd ble utsatt (Ellingsen 2018).
Introduksjonsordningen, med tilhørende introduksjonsstønad, ble innført i 2004. Hovedmålgruppen er nyankomne flyktninger og deres familiemedlemmer som har behov for grunnleggende kvalifisering. Innføringen innebar en omlegging av inntektssikringen for denne gruppen fra husholdsbasert sosialhjelp til individuell introduksjonsstønad.
Kvalifiseringsprogrammet, med tilhørende kvalifiseringsstønad, ble gradvis innført fra 2007.2 Bakgrunnen var et ønske om en forsterket innsats overfor personer som var, eller sto i fare for å bli, avhengige av økonomisk sosialhjelp over lengre tid.
Arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010. Mottakere av de midlertidige helserelaterte ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad ble overført til den nye ordningen. Mandal m.fl. (2015) har pekt på at flere grupper enn de som mottok de tidligere midlertidige helserelaterte ytelsene, har kommet inn på arbeidsavklaringspenger. I 2018 ble enkelte endringer i regelverket iverksatt. Endringene innebar en smalere inngang til ordningen, økte arbeidsinsentiver og at det ble lagt til rette for et strammere stønadsløp, herunder kortere maksimal varighet og strengere vilkår for forlengelse.
Ny uføretrygd ble innført i 2015. Ytelsesberegningen ble løsrevet fra reglene for gammel alderspensjon, og nye regler for reduksjon av uføretrygd mot arbeidsinntekt ble innført for å legge bedre til rette for at uføre skal kunne kombinere arbeid og trygd. Basert på opplysninger fra ett år med reform fant Alne (2018) at reformen så langt har ført til noe økt yrkesaktivitet blant uføre, særlig blant unge. Effekten har i stor grad kommet blant uføre som var i arbeid før reformen.
1 Endringen i 2003 innebar at maksimal periode for mottakere med tidligere inntekt over 2 G ble redusert fra 3 til 2 år. I 2004 ble maksimal periode for de med inntekt mellom 1,5 G og 2 G redusert fra 1 1/2 til 1 år.
2 Kvalifiseringsprogrammet ble innført fra 1. november 2007 etter hvert som NAV-kontorer ble etablert i de enkelte kommunene, og ble fra 1. januar 2010 innført i alle kommuner.
[Boks slutt]
Beregningene i figur 4.8 tar hensyn til dette. Tapte årsverk er estimert ut fra hvor mange ekstra årsverk som kunne vært utført dersom alle som enten mottok sykepenger på grunn av legemeldt fravær, mottok uføretrygd, eller var registrert hos NAV med nedsatt arbeidsevne eller mangel på ordinært arbeid, i stedet arbeidet full tid (Furuberg 2017). Det tas hensyn til graderte ytelser og til hvor stor andel av året mottakeren får ytelsen. Det korrigeres også for at noen kan motta flere ytelser samtidig.
[:figur:figX-X.jpg]
Estimat på antall og andel tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser eller mangel på ordinært arbeid blant personer registrert hos NAV, 16–67 år. Antall årsverk i tusen (venstre akse) og andel som prosent av befolkningen (høyre akse). Årsgjennomsnitt. 2005 og 2009–2017
Rundt 80 prosent av årsverkene i kategorien «nedsatt arbeidsevne» i denne figuren mottar arbeidsavklaringspenger.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Derimot tas det ikke hensyn til hvor mye en person arbeidet i forkant av mottaket av en ytelse. For eksempel vil en person som får innvilget full uføretrygd, men som tidligere hadde deltidsstilling på 50 prosent, her regnes som ett tapt årsverk. Det er heller ikke tatt hensyn til at personer på deltid kan jobbe mer, eller mulig arbeid fra personer som står utenfor arbeidslivet uten å motta trygd og uten å være registrert som arbeidsledig eller med nedsatt arbeidsevne.
Tallene gir et mål på en teoretisk arbeidskraftreserve, men det gir ikke et realistisk anslag på potensialet for økt sysselsetting.
Figur 4.8 viser utviklingen i antall tapte årsverk fra 2005 til 2017. I 2017 utgjorde antall tapte årsverk 684 000, mens antall sysselsatte årsverk til sammenligning var i overkant av 2,4 millioner dette året. Antall tapte årsverk utgjorde 19 prosent av totalt antall personer i alderen 16–67 år.
Det er ikke de samme personene som er borte hele året. Til sammen står i overkant av 1,5 millioner ulike personer bak de 684 000 tapte årsverkene, dvs. i gjennomsnitt 2,3 personer for hvert tapte årsverk. Det er store forskjeller mellom ulike ordninger. Gjennomstrømmingen er høyest for legemeldt sykefravær med 7,8 personer per årsverk, og lavest for uføretrygd med 1,2 personer.
|