Strateško planiranje u Poljskoj - Horizontalna I vertikalna konzistentnost strateškog planiranja odgovornost quadruple...

Strateško planiranje u Poljskoj
Poljska je kao članica EU primjer zemlje koja je ulazak u EU i sredstva iz fondova EU iskoristila za snažan gospodarski razvoj i na opću dobrobit svojih žitelja. Zbog toga je važno znati u kojoj mjeri je strateško planiranje u Poljskoj imalo utjecaj na uspješnost Poljske u korištenju sredstava iz fondova EU i da li se ta iskustva mogu primijeniti u Hrvatskoj. Poljska je postala članica Europske unije 1. svibnja 2004. godine, istovremeno kada i Slovenija. Radi se o petom po redu i brojčano najvećem proširenju Unije (za deset zemalja).
Kako bi se otkrili uzroci uspjeha Poljske u korištenju sredstava fondova EU, analizirana su četiri razdoblja: Razdoblje prelaska iz socijalističke u tržišnu ekonomiju i proces ulaska u EU od 1989.-2004., Razdoblje od ulaska u EU do kraja važećeg planskog i financijskog razdoblja u EU 2004.-2006., Plansko i financijsko razdoblje u EU 2007.-2013.i Plansko i financijsko razdoblje u EU 2014.-2020.
Razdoblje prelaska iz socijalističke u tržišnu ekonomiju i proces ulaska u EU od 1989.-2004.
Promjena političkog sistema Poljske koju su donijeli izbori iz 1989. godine pokrenula je i niz drugih promjena političkog i ekonomskog ustrojstva. Te se godine u Poljskoj nakon završetka hladnog rata i raspada SSSR-a održavaju prvi slobodni izbori na kojima je pobjedu odnio široki socijalni pokret na čelu s političkom strankom Solidarnost. Sastavljena je nova poljska demokratska vlada na čelu s premijerom Tedeuszem Mazowieckim. Za predsjednika Poljske izabran je lider Solidarnosti Lech Walesa.
Već 19. rujna 1989. Poljska potvrđuje svoju prozapadnu politiku i potpisuje Ugovor za trgovinu i trgovinsku suradnju sa (tada) Europskom zajednicom (EZ). Taj Ugovor označava polaznu točku za buduće pregovore o pristupanju Poljske Europskoj uniji, što u svom govoru u Europskom parlamentu u veljači 1990. ističe i poljski premijer Tadeusz Mazowiecki.
Poljska službeno podnosi zahtjev za početak pregovora oko sporazuma o pristupanju 19. svibnja 1990., a pregovori započinju u prosincu 1990. Za manje od godinu dana 16. prosinca 1991. poljska vlada potpisuje Sporazum o Europi, koji postaje temelj za utvrđivanje budućih odnosa između Europske komisije i Republike Poljske.
Ohrabrenje Poljskoj za sam proces pristupanja EU stiglo je najprije sa samita Europskog vijeća u Kopenhagenu u lipnju 1993. na kojem je prihvaćeno stajalište oko ulaska u EU za zemlje srednje i istočne Europe, a kasnije se naziva "kriteriji iz Kopenhagena", ili "kriteriji za članstvo".
Potvrda za izgledan ulazak Poljske u EU dolazi i sa samita Europskog vijeća koje je održano 1997. godine u Luksemburgu i na kojem je donesena odluka da se uz Sloveniju, Mađarsku, Češku, Cipar i Estoniju i Poljskoj uputi poziv za početak pregovora za ulazak u EU.
Pregovarački proces započinje 31. ožujka 1998. kada se održava Međunarodna konferencija o pristupanju. Nakon toga slijedi razdoblje usklađivanja poljskog zakonodavstva s EU zakonodavstvom- screening.
Pristupne pregovore Poljska završava u prosincu 2002., a Ugovor o pristupanju potpisuje u Ateni 16. travnja 2003., nakon čega slijedi proces ratifikacije Ugovora. Poljska proces pristupanja završava 1. svibnja 2004. godine kada postaje punopravna članica EU.
U Poljskoj se, paralelno s procesom pristupanja Europskoj uniji, a objektivno i najviše kao rezultat tog procesa, započelo s provedbom reformi. Jedna od najznačajnijih je ona iz 1999. godine, kada se u bitnom mijenja administrativni ustroj zemlje čime započinje proces jačanja regija u Poljskoj. Do tada je Poljska imala administrativni ustroj od 49 regija-vojvodstava, 814 gradova i 2.343 općine. Najveći problem takvog administrativnog ustroja je velik broj općina koje su, vezano uz zemljišnu reformu 1992. godine, dobile značajnu samostalnost kao samouprave. U takvim se okolnostima upravljanje razvojem u Poljskoj odvijalo na nacionalnoj i lokalnoj razini, a regije su u upravljačkom i financijskom smislu gotovo sasvim marginalizirane, što se nikako nije uklapalo u razvojni koncept funkcioniranja EU.
Novi administrativni ustroj Poljske iz 1999. godine bio je nužan preduvjet za ispunjavanje zahtjeva poglavlja 21 pravne stečevine Europske unije, kojom se utvrđuju opće odredbe o strukturnim fondovima (Uredba Vijeća (EC) 1260/1999) na području:
Administrativno- teritorijalne organizacije;
Kapaciteta programiranja;
Institucionalnog okvira i administrativnih kapaciteta;
Financijskog i proračunskog upravljanja.
Promjene su zaista bile značajne, jer se broj regija smanjio za tri puta, a broj općina za čak šest puta. Na NUTS 2 razini definirano je 16 regija, a na LAU 2 razini 379 općina.
Nakon promjene administrativnog ustroja poljski parlament donosi i nekoliko zakona koji imaju za cilj decentralizaciju javne uprave i javnih financija, što se također trebalo pozitivno odraziti na jačanje regija.
Analiza nacionalnog strateškog planiranja u Poljskoj u ovom prvom promatranom razdoblju ukazuje na postojanje kontinuiteta i značajnu aktivnost u izradi nacionalnih sektorskih strategija, ali svakako treba istaknuti i činjenicu da Poljska nije izradila krovni nacionalni razvojni dokument, niti je bilo naznaka da postoji potreba za izradom takvog dokumenta. Dugoročni strateški dokumenti koji su izrađeni u tom razdoblju su: Nacionalna šumarska politika do 2020., Koncepcija politike prostornog razvoja zemlje, Nacionalna politika zaštite okoliša, Nacionalna strategija za zaštitu i održivo korištenje bioraznolikosti i Nacionalna klimatska politika strategija smanjenja emisije stakleničkih plinova u Poljskoj do 2020.
Proces ulaska Poljske u EU donosi i promjene u strateškom planiranju, jer da bi Poljska po ulasku u EU mogla koristiti sredstva strukturnih fondova za plansko i financijsko razdoblje koje traje do 2006. godine, trebala je izraditi Referentni okvir kohezijskog fonda za razdoblje 2004.-2006., Nacionalni razvojni plan za razdoblje 2004.-2006. godine i operativne programe. Za izradu navedenih dokumenata bilo je zaduženo Ministarstvo gospodarstva, rada i socijalne politike koje je provodilo konzultacije s ostalim ministarstvima, institucijama i ostalim dionicima iz gospodarskog i civilnog sektora. Referentni okvir kohezijskog fonda i Nacionalni razvojni plan za razdoblje 2004.-2006. godine završeni su i poslani Europskoj komisiji početkom 2003. godine. Uslijedili su pregovori, koji su završili do kraja 2003. godine.
U razdoblju od početka pregovora do ulaska u EU 1.05.2004. Poljska je koristila sredstva iz pretpristupnih programa EU SAPARD, ISPA i PHARE II. Iznos sredstava koji je Poljska imala na raspolaganju u 2003. i 2004. godini iznosio je oko 1,1 milijarde EUR.
Razdoblje od ulaska u EU do kraja važećeg planskog i financijskog razdoblja EU 2004.-2006.
Ovo je razdoblje važno jer su to prve dvije godine u kojima Poljska kao punopravna članica može koristiti sredstva iz strukturnih fondova EU, ali i u kojima se treba pripremati za naredno plansko i financijsko razdoblje u EU 2007.-2013. godina. Iako se nakon 1999. godine uslijed promjene administrativnog ustroja i planova za decentralizaciju sredstava položaj regija u Poljskoj trebao popraviti, priprema i provedba operativnih planova za razdoblje 2004.-2006. pokazala je da Poljska nije spremna provoditi politiku regionalnog razvoja.
Za korištenje sredstava iz strukturnih fondova uz Okvir za potporu Zajednice i Nacionalni razvojni plan za razdoblje 2004.-2006. godine Poljska je pripremila i operativne programe. Regije su očekivale da će se Operativni programi pripremati na razini svake regije, ali umjesto toga izrađen je jedan Integrirani operativni program (IROP) za svih 16 regija (Ministarstvo gospodarstva, rada i socijalne politike Poljske, 2004). Aïssaoui (2005) u tome vidi namjeru Poljske vlade da ostane dominantan akter u procesu korištenja strukturnih fondova, a da se regije isključuju iz procesa programiranja pod izgovorom da nemaju dostatne kapacitete.
Integrirani regionalni operativni program (IROP) uključivao je sljedeće prioritete i mjere intervencija (Ministarstvo gospodarstva, rada i socijalne politike Poljske, 2004; 92-124):
Razvoj i modernizaciju infrastrukture za jačanje konkurentnosti regija
Modernizacija i razvoj regionalnog prometa (ceste i javni prijevoz)
Infrastruktura za zaštitu okoliša
Regionalna obrazovna, sportska i zdravstvena infrastruktura
Turizam i kultura
Informacijsko društvo
Javni prijevoz u gradovima
Razvoj ljudskih resursa za razvoj regija
Razvoj vještina u lokalnom kontekstu tržišta rada i strukovnog obrazovanja i osposobljavanja
Stipendije za studente iz nerazvijenim krajevima
Re - obrazovanje i re - trening za zaposlenike bivšeg sektora poljoprivrede
Re - trening za zaposlenike pogođene kroz restrukturiranje poduzeća
Poticanje poduzetništva
Regionalni inovacijskih strategija i gospodarstvo zasnovano na znanju
Lokalni razvoj
Ruralni razvoj
Industrijska područja pod restrukturiranjem
Degradirani gradovi, post- industrijska i post- vojna područja
Mikro- poduzeća
Lokalna obrazovna, sportska i zdravstvena infrastrukture
Tehnička pomoć
Važnu ulogu u korištenju sredstava iz IROP-a imale su regionalne razvojne agencije koje su sudjelovale u pripremi i potpisivanju regionalnih ugovora. U tom je razdoblju u Poljskoj agencija odgovorna za regionalni razvoj bila Poljska agencija za razvoj poduzetništva („Polish Agency for Enterprise Development“, PAED) koja je za svih 16 regionalnih agencija provodila proces akreditacije za povlačenje sredstava iz strukturnih fondova.
Uz IROP je izrađeno i šest sektorskih operativnih programa (SOP) (Churski;6,7):
SOP Poboljšanje konkurentnosti gospodarstva
SOP Razvoj ljudskih potencijala
SOP prometa
SOP Restrukturiranje i modernizacija sektoru hrane i ruralnog razvoja
SOP ribarstva i prerade ribe
SOP Zaštita okoliša
Uz navedene sektorske operativne programe Poljska je koristila i Operativni program za tehničku pomoć.
U pretpristupnom razdoblju Poljska je u 2003. i 2004. godini imala na raspolaganju oko 1,1 milijarde EUR iz pretpristupnih fondova, dok su sredstva iz strukturnih fondova za razdoblje 2004.-2006. po ulasku Poljske u EU iznosila 12.8 milijardi EUR. Provedba operativnih programa je pokazala da Poljska nije bila spremna na takvo višestruko povećanje sredstava, što se odrazilo na postotak iskorištenosti sredstava iz EU fondova. Na kraju 2005. apsorpcija iz Europskog fonda za regionalni razvoj bila je 18,5 % ukupnih sredstava za razdoblje 2004.-2006.. Države članice ostvarile su prosječnu stopu apsorpcije za cijelu Europsku uniju od 55,9%. Ako se uspoređuje učinkovitost Poljske s drugim novim članicama samo Cipar i Malta su imale niže stope apsorpcije (odnosno 16,7% i 17,4%), dok su četiri nove države članica Slovenija, Estonija, Litva i Mađarska postigle apsorpcijske stope od preko 20%. U prvom financijskom razdoblju za Poljsku se primjenjivalo N+2 pravilo što znači da se sva alokacija iz strukturnih fondova za razdoblje 2004.-2006. treba iskoristiti do kraja 2008. godine, odnosno da se sva eventualno preostala sredstva moraju vratiti u proračun EU. Uspješnost korištenja sredstava strukturnih fondova u Poljskoj kasnije se popravila i iskorištenost se iz Europskog fonda za regionalni razvoj u lipnju 2007. godine popela na 52,64%, a bolje su stope ostvarile samo 3 nove zemlje članice Slovenija, Estonija i Mađarska. Prosječno ostvarena stopa korištenja u lipnju 2007. godini na razini EU iznosi 72,1%. Kod Kohezijskog fonda stopa se povećala s 0,8% u 2005., na 27,2% u lipnju 2007. godine.
Svi su u Poljskoj od ulaska u EU i sredstava strukturnih fondova očekivali velike promjene, pa su ovakvi rezultati korištenja sredstava izazvali i veliko razočarenje i otvorili brojne stručne rasprave. Sve te rasprave objedinjuje Dabrowski (2007)i kao glavne razloge slabog korištenja sredstava iz strukturnih fondova navodi: neučinkovitost institucija koje provode EU fondove, a koja proizlazi iz stavova koje su naslijedile iz vremena komunizma, izostanak decentralizacije i odustajanje od provedbe politike regionalnog razvoja što je vidljivo iz izrade jednog integriranog operativnog programa za sve regije, pretjerane normativne regulacije, birokratske barijere i procedure, nema stvarne volje i kapaciteta za razvoj partnerstva u korištenju strukturnih fondova, zaposlenici nisu financijski motivirani što ima za posljedicu česte fluktuacije zaposlenih, veliko nepovjerenje između potencijalnih korisnika i službenika koji polaze od stajališta „da svi žele ukrasti europski novac“, zakonodavni okvir se ne donosi na vrijeme, a to se posebno odnosi na Zakon o javno privatnom partnerstvu i Zakonu o javnoj nabavi. Zakon o javno privatnom partnerstvu donosi se u listopadu 2005., ali se kasni s izradom smjernica za primjenu, što odgađa punu primjenu do srpnja 2007., tj. za gotovo dvije godine. To se negativno odrazilo na realizaciju velikih infrastrukturnih projekata čija se realizacija odgađa. Zakon o javnoj nabavi pokazao se kao problem u korištenju strukturnih fondova iz dva temeljna razloga. Prvi se odnosi na iznimno nisku granicu od 6000 EUR iznad koje se mora provoditi postupak javne nabave, a drugi na dugotrajne žalbene postupke.
Veliki problem uspješnog trošenja sredstava strukturnih fondova je i politička kultura. Grosse (2004;59, 279) navodi: "da su promjene organizacijske sheme i birokratskog pristupa političke elite sine qua non uvjet za izgradnju učinkovite regionalne politike i svladavanje administrativne kulture naslijeđenih iz vremena komunizma." Taj se problem najviše javlja i uočava na lokalnoj razini gdje nema spremnosti na suradnju, a politički čelnici nemaju dugoročne razvojne vizije.
Europska komisija također je prepoznala da je Poljska imala ozbiljnih problema u korištenju sredstava iz strukturnih fondova u razdoblju 2004.-2006.. Kako bi zajedno s Poljskom mogla djelovati preventivno i spriječiti da se iste greške ponove i u novom planskom i financijskom razdoblju 2007.-2013. izrađuje se studija The Structural Funds' Implementation in Poland - challenges for 2007-2013 (European Parlament, 2007) koja je trebala dati odgovor na dva pitanja: Koji su glavni razlozi koji ograničavaju učinkovitu provedbu strukturnih fondova u razdoblju 2004.-2006.? i Što može biti učinjeno kako bi prevladali ove poteškoće i kako bi se osigurala uspješna provedba u narednom programskom razdoblju 2007.-2013.? Prema usvojenoj metodologiji u 2007. godini odvijaju se konzultacije između Europske komisije i Stalnog predstavništva Poljske u EU, pri čemu se identificiraju glavna ograničenja učinkovitoj provedbi strukturnih fondova. Na temelju prepoznatih ograničenja predložene su mjere za njihovo prevladavanje o kojima se raspravljalo s relevantnim dionicima u Poljskoj i to na središnjoj razini i u regijama Zachodniopomorskie, Wielkopolskiei Warminsko - Mazurskie.
Glavni razlozi za slabo korištenje strukturnih fondova koji se navode u studiji su (European Parlament, 2007;31,32):
Pravni se okvir za provedbu strukturnih fondova uspostavlja kasno, te je predmet čestih promjena
Institucionalni i organizacijski okvir nije se prilagodio potrebama provedbe strukturnih fondova
Ograničeni ljudski resursi (broj i kvalifikacije osoblja koje radi na strukturnim fondovima, kao i unutar krajnjih korisnika i velika fluktuacija radne snage)
Na kraju studije daju se preporuke poljskim vlastima za naredno plansko i financijsko razdoblje 2007. - 2013. (European Parlament, 2007;35,36,37):
Završiti pravni okvir za razdoblje 2007.-2013.što je moguće prije kako bi se omogućio učinkoviti početak provedbe krajem 2007. početkom 2008. ;
Ispitati uvođenje višegodišnjih proračuna u kontekstu reforma javnih financija kako bi se olakšao pristup sufinanciranju za korisnike strukturnih fondova;
Organizirati edukaciju o javnoj nabavi i propisima o zaštiti okoliša za upravljačke i provedbene strukture strukturnih fondova i vlasti na središnjoj, regionalnoj i lokalnoj razini i za krajnje korisnike. Preporuka je da se edukacija financira sredstvima tehničke pomoći;
Pomno pratiti provedbu s posebnim naglaskom na neovisnost između različitih funkcija u procesu korištenja strukturnih fondova funkcija (provedba i evaluacija);
Uspostaviti novi sustav praćenja do kraja 2007., kako bi se omogućio učinkovit nadzor od početka novog programskog i financijskog razdoblja kraj 2007. početak 2008;
Koristiti Tehničku pomoć za uspostavljanje atraktivnih poticaja za zaposlene na poslovima vezanim uz strukturne fondove, uključujući veće plaće kao i trening. Poticaje koristiti i za daljnji twinning dogovore za razmjenu iskustva o strukturnim fondovima s vladama u državama članicama.
Plansko i financijsko razdoblja u EU 2007.-2013.
Iz iskustva u provedbi u prvom razdoblju korištenja strukturnih fondova 2004. - 2006. i preporuka od strane Europskog parlamenta u Poljskoj su se prije i u tijeku programiranja za novo plansko i financijsko razdoblje u EU 2007.-2013. nastojala iznaći nova rješenja u zakonodavnom i institucionalnom okviru. Prijelomni trenutak za strateško planiranje u Poljskoj, a kasnije se pokazalo i za korištenje EU sredstava, bilo je donošenje odluke da se po prvi puta izradi dugoročni nacionalni dokument razvoja Poljske: Strategia Rozwoja Kraja 2007–2015 (Strategija razvoja zemlje 2007.-2015.). Strategiju je Vijeće ministara Poljske usvojilo 29. studenog 2006. godine. Nekoliko dana kasnije, 6. prosinca 2006. donesen je i drugi važan dokument Zakon o načelima razvojne politike kojim se propisuju načela razvojne politike, institucije zadužene za razvojnu politiku i procedure za međuinstitucionalnu suradnju. Razvojne politike definiraju se kao skupina međusobno povezanih aktivnosti koje se provode kako bi se osigurao dugoročni razvoj zemlje, koji podrazumijeva socio-ekonomski, regionalni i prostorni razvoj, podizanje konkurentnosti gospodarstva i stvaranje novih radnih mjesta na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. Za koordinaciju i provedbu razvojne strategije zadužuje se ministarstvo regionalnog razvoja i ministar nadležan za regionalni razvoj. Strategija razvoja zemlje 2007.-2015. proglašava se krovnim nacionalnim strateškim dokumentom koji je osnova za izradu svih nacionalnih i podnacionalnih strateških dokumenata i svih programskih dokumenata vezanih za korištenje sredstava iz EU.
Ministarstvo regionalnog razvoja od prvog je trenutka preuzelo poziciju lidera, te operativno krenulo u provedbu aktivnosti koje im je dodijelio Zakon o načelima razvojne politike.
Jedna od prvih aktivnosti ministarstva, u kojoj je odmah ostvarena dobra partnerska suradnja s ostalim ministarstvima, bila je analiza svih strateških dokumenata koji se izrađeni i prihvaćeni u razdoblju 1989.-2006. Rezultat analize je dokument "Ocenę rządowych dokumentów strategicznych przyjętych w latach 1989–2006" (Procjena vladinih strateških dokumenatausvojenih u razdoblju 1989.-2006.) koji je usvojen od strane vijeća ministara krajem 2007. godine (Ministarstvo regionalnog razvoja, 2008).
Analizirano je ukupno 406 strateških dokumenata te su doneseni sijedeći zaključci (Ministarstvo regionalnog razvoja, 2008;26,27):
140 dokumenata je ukinuto jer je zaključeno da za njima ne postoji potreba
za 146 dokumenata je utvrđeno da je isteklo vrijeme za koje su bili izrađeni
Za 120 dokumenata je zaključeno da i dalje mogu biti korisni, a od toga:
25 sektorskih studija koje moraju proći ocjenu usklađenosti temeljem Zakona o načelima razvojne politike
8 dokumenata predloženo je za nadogradnju i ocjenu usklađenosti sukladno Zakonu o načelima razvojne politike, a to su:
Nacionalna politika zaštite okoliša (2025)
Nacionalna šumarska politika (2020).
Klimatska politika Poljskw. Strategija za smanjenje emisije stakleničkih plinova u Poljskoj2020.
Energetska politika Poljske do 2025. godine.
Nacionalna strategija za zaštitu i održivo korištenje biološke raznolikosti
Strateški pregled obrane (2020).
Za 87 dokumenata je utvrđeno da se smatraju korisnim, ali nema potrebe za ocjenom sukladnosti.
U listopadu 2007. Ministarstvo regionalnog razvoja pripremilo je i Izvješće o razvoju i regionalnoj politici u Poljskoj, nakon kojeg je pokrenulo izradu Nacionalne strategije regionalnog razvoja 2010.-2020. s ciljem da se u suradnji s ostalim ministarstvima, ali prije svega sa regionalnom upravom, iznađu najbolji modalitet regionalnog razvoja Poljske koji bi, s jedne strane osigurao razvoj svih poljskih regija, ali i uspješnost u provođenju regionalne politike EU i korištenju strukturnih fondova.
Vijeće ministara 13.07. 2010. godine prihvaća Nacionalnu strategiju regionalnog razvoja 2010.-2020.: regije, gradovi, ruralna područja, a u uvodnoj riječi ministrica regionalnog razvoja Elżbieta Bieńkowska između ostalog navodi: „nova regionalna politika je politika orijentirana prema svim poljskim regijama i područjima, fokusira se na njihove prednosti i snage, prilike i mogućnosti, a gdje je potrebno-i na korištenje resursa izvan regije kako bi se popunile razvojne praznine. Takav pristup bi trebao omogućiti da se iskoriste skrivene i nedovoljno iskorišteni resursi i specijalizacija područja, kako u bogatim tako i u siromašnim regijama“.
Premijer Donald Tusk 2008. godine formirao je timstrateških savjetnika koji su izradili dokument: Raport Polska 2030.Wyzwania rozwojowe (Izvješće Poljska 2030. Razvojni izazovi) (Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów, 2009). Radi se o prijedlogu novog dugoročnog pristupa strateškom planiranju i razvoju Poljske za narednih dvadeset godina. Poljska je iza sebe imala vrlo zahtjevno razdoblje, a to je s jedne strane ulazak u EU i stvaranje kapaciteta za korištenje strukturnih fondova, a s druge strane stvaranje partnerstva i motiviranje širokog kruga dionika za sudjelovanje u razvojnim procesima.
U Izvješću je identificirano 10 ključnih izazova za dugoročni razvoj Poljske (Sažetak,2009;3):
Rast i konkurentnost
Demografska situacija
Visoka stručna aktivnost i prilagodljivost radne snage
Potencijal za odgovarajuću infrastrukturu
Energija i klimatska sigurnost
Gospodarstvo temeljeno na znanju i razvoj intelektualnog kapitala
Regionalna solidarnost i dosljednost
Poboljšana socijalna kohezija
Učinkovita država
Rast društvenog kapitala
Osim nacionalnih strateških dokumenata u ovom su se razdoblju pripremali i dokumenti koji su potrebni da bi Poljska mogla koristiti sredstva iz strukturnih fondova za razdoblje 2007.-2013. Najprije je izrađen dokument Nacionalna strategija za koheziju 2007.-2013.u kojem su se utvrđivali prioriteti i područja korištenja i sustav provedbe strukturnih fondova i kohezija unutar proračuna Zajednice 2007.-2013. Cilj strategije bilo je stvaranje uvjeta za povećanje konkurentnosti poljskog gospodarstva temeljenog na znanju i poduzetništvu, uz rast zaposlenosti i povećanje razine društvenog, gospodarskog i prostornog razvoja Poljske unutar Europske unije i unutar Poljske.
Prvi Nacrt Nacionalnog strateškog referentnog okvira za razdoblje 2007.-2013. prihvaća se u rujnu 2005. godine. U prosincu iste godine prihvaćaju se Smjernice za promjene u Nacionalnom strateškom referentnom okviru u odnosu na prvotni nacrt dokumenta. U smjernicama se iznosi novi prijedlog u vezi s nacrtom Nacionalnog strateškog referentnog okvira za razdoblje 2007.-2013., operativnim programima i prioritetima za razdoblje 2007.-2013. Konačna verzija usvaja se u siječnju 2006., prema kojoj se utvrđuje sustav operativnih programa koji uključuje pripremu 16 regionalnih operativnih programa i 6 sektorskih operativnih programa:
Infrastruktura i okoliš,
Konkurentno gospodarstvo,
Ljudski kapital,
Razvoj istočne Poljske,
Europske teritorijalne suradnje,
Tehnička pomoć.
U razdoblju 2007.-2013. Poljska ima na raspolaganju 67,19 milijardi EUR iz Europskog fonda za regionalni razvoj (The European Regional Development Fund, ERDF), Europskog socijalnog fonda (The European Social Fund, SF) i Kohezijskog fonda (TheCohesion Fund, CF).Od tog iznosa do kraja 2013. godine u Poljskoj se uspijeva ugovoriti 63,8 milijardi EUR ili visokih 95%, a isplatiti 42,9 milijardi EUR ili 64%.
Plansko i financijsko razdoblje EU 2014.-2020.
Temelji za izgradnju novog integriranog sustava strateškog planiranja i upravljanja razvojem u Poljskoj, koji su postavljeni 2006. godine u Zakonu o razvojnom planiranju, u pripremi planskog i financijskog razdoblja 2014.-2020. postaju vidljivi i u potpunosti operativni.
Novi integrirani sustav strateškog planiranja i upravljanja razvojem u Poljskoj ima tri razine:
Dugoročna nacionalna strategija razvoja.
Srednjeročna nacionalna strategija razvoja.
Integrirane strategije za postizanje razvojnih ciljeva.
Dugoročna nacionalna strategija razvoja i krovni strateški dokument Poljske Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju „Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności” (Dugoročna Nacionalna strategija razvoja Poljska 2030. Treći val modernizam) usvojena je u veljači 2013. godine. Strategija identificira glavne trendove, izazove i scenarije socio-ekonomskog razvoja Poljske uključujući i upravljanje prostorom i uzimajući u obzir održivi razvoj. Dokumentom se planira novi razvojni iskorak do 2030. godine (Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, 2013).
Srednjeročna nacionalna strategija razvoja je Nacionalna strategija razvoja do 2020. godine u kojoj su utvrđeni strateški ciljevi razvoja Poljske do 2020. godine, a koji su temelj za utvrđivanje razvojnih aktivnosti koji obuhvaćaju i izvore financiranja iz strukturnih fondova EU za plansko i financijsko razdoblje 2014.-2020. godina. Strategija je usvojena u rujnu 2012. godine.
Za postizanje razvojnih ciljeva do 2020. godine izrađeno je 9 integriranih strategija. Za studije su bili utvrđeni koordinatori/nositelji izrade:
Strategija za inovacije i ekonomsku učinkovitost "Dynamic Poljska 2020"
( Ministarstvo gospodarstva)
Strategija razvoja ljudskog kapitala (Ministarstvo rada i socijalne politike )
Strategija razvoja prometa do 2020 (s mogućnošću produžetka do 2030)
(Ministarstvo prometa, graditeljstva i pomorsko gospodarstvo)
Strategija "Energetska sigurnost i okoliš" Perspektiva 2020 (Ministarstvo gospodarstva)
Strategija za bolju Vladu u 2020
Strategija socijalnog kapitala za razvoj do 2020. (Ministarstvo kulture i nacionalne baštine)
Nacionalna strategija regionalnog razvoja - Regije, gradovi, ruralna područja
(Ministarstvo regionalnog razvoja)
Strategija ruralnog razvoja, poljoprivrede i ribarstva 2012.-2020. (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja)
Strategija razvoja nacionalne sigurnosti Republike Poljske 2022 . (Ministarstvo obrane Republike Poljske)
Sve navedene studije izrađene su i prihvaćene tijekom 2012. i 2013. godine. Svi važni nacionalni strateški dokumenti iz integriranog sustava strateškog planiranja i upravljanja razvojem u Poljskoj doneseni su prije početka novog planskog i financijskog razdoblja u EU 2014.-2020. godina, te su se koristili kao podloga za izradu programskih dokumenata za navedeno razdoblje.
U listopadu 2011. godine donesen je zakonodavni paket za kohezijsku politiku na razini Europske unije, a u Poljskoj započinju aktivnosti na izradi programskih dokumenata za financijsku perspektivu EU u razdoblju 2014.-2020. godina.
U svibnju 2012. godine Vlada Poljske usvaja dokument Sposób organizacji prac nad dokumentami programowymi związanymi z perspektywą finansową UE 2014-2020 (Organizacija rada na programskim dokumentima vezanim za financijsku perspektivu EU 2014.-2020.) prema kojem se za koordinaciju i izradu programskih dokumenata zadužuje Ministarstvo regionalnog razvoja.
Ministarstvo odmah pokreće aktivnosti na razvoju partnerstva s regionalnom i lokalnom samupravom, ali i sa širokim krugom ostalih dionika iz gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice sukladno Zelenoj knjizi o teritorijalnoj koheziji koju je Europska komisija usvojila u listopadu 2008. godine. Kroz Nacionalni forum provodi se rasprava o ulozi gradova u razvojnoj politici, o ugovorima između Vlade i regija, o potrebi ažuriranja strategije regionalnog razvoja i ulozi dionika iz javnog, gospodarskog i civilnog sektora, te akademske zajednice. Takav pristup daje dodatnu kvalitetu procesu programiranja, a cijeli proces je transparentan i svi zainteresirani dionici mogu dati svoj doprinos. U sve ove rasprave uključeni su i predstavnici Europske komisije, kako bi se izbjegla situacija da se o eventualnim problema razgovara na samom kraju, u procesu usvajanja dokumenta.
U pripremi Partnerskog sporazuma i operativnih programa vodilo se računa o ciljevima Strategije Europa 2020., te ciljevima iz nacionalnih strateških dokumenata.
‘Partnership Agreement’ with Poland on using EU Structural and Investment Funds for growth and jobs in 2014.-2020. ("Sporazum o partnerstvu" s Poljskom o korištenju EU strukturnih i investicijskih fondova za rast i radna mjesta u 2014.-2020.) Europska komisija prihvatila je 23. svibnja 2014. godine. Navedenim dokumentom utvrđen je strateški okvir i ciljevi koji se žele postići sredstvima fondova EU u razdoblju 2014.-2020. godina, kao i raspoloživa financijska alokacija. Iz proračuna EU za kohezijsku politiku za Poljsku je alocirano 82.5 milijardi EUR.
Glavni ciljevi su istraživanje, inovacije i komercijalizacija inovacija, razvoj inovativnog poduzetništva, izgradnja ključnih cestovnih pravaca, razvoj ekološkog prijevoza, digitalizacija zemlje kroz širokopojasni pristup internetu i razvoj usluga e-uprave i socijalnog uključivanja osoba isključena i profesionalni aktivaciju.
U novoj financijskoj EU perspektivi u Poljskoj se provodi 6 nacionalnih Operativnih programa, 16 regionalnih operativnih programa,Program ruralnog razvoja 2014-2020, Operativni program Ribolov i more 2014.-2020. i Programi europske teritorijalne suradnje.
Za razvoj regija u razdoblju 2007.-2013. bilo je alocirano oko 25% ukupnih sredstava, dok u razdoblju 2014.-2020. ta alokacija raste na oko 40%.
Indikatori održivog razvoja za Poljsku (”Sustainable Development Indicators for Poland”) izrađeni su u suradnji središnjeg ureda za statistiku i Europske komisije. (Central statistical office, 2011).
Zaključak
Analizirajući razvoj strateškog planiranja u Poljskoj nakon prelaska iz socijalističke u tržišnu ekonomiju i ulazak u EU u četiri promatrana razdoblja može se zaključiti:
Poljska je u vrijeme socijalizma imala razvijen sustav strateškog planiranja, a glavno obilježje u prvih desetak godina nakon prelaska u tržišnu ekonomiju je izrada velikog broja sektorskih strateških studija bez inicijative za izradom i izrade nacionalnog strateškog razvojnog dokumenta. U tom je razdoblju Poljska započela provoditi reforme, od kojih je najznačajnija ona iz 1999. godine kojom se je bitno izmijenio administrativni ustroj zemlje, jer je broj regija smanjen je za tri puta, a broj općina za čak šest puta.
Pozitivne promjene za strateško planiranje i upravljanje razvojem u Poljskoj dogodile su se u procesu pristupanja i nakon ulaska Poljske u Europsku uniju. Tu posebno treba istaknuti 2006. godinu kada je donesena prva Nacionalna strategija razvoja Poljske 2007.-2015. i Zakon o načelima razvojne politike kojim se u Poljskoj započinje graditi sustav vertikalne i horizontalne konzistentnosti strateškog planiranja i institucionalni okvir za pripremu i provedbu strateških dokumenata.
Poljska je prije početka novog planskog i financijskog razdoblja u EU 2014.-2020. u potpunosti uspostavila integrirani sustav strateškog planiranja i upravljanja razvojem koji osigurava vertikalnu i horizontalnu konzistentnost strateškog planiranja. Najprije se donosi dugoročna nacionalna strategija razvoja, zatim srednjoročna nacionalna strategija razvoja koja je podloga za izradu programskih dokumenata za korištenje sredstava iz fondova EU i integrirane strategije za provedbu razvojnih ciljeva. Povezanost strateškog planiranja i upravljanja razvojem između nacionalne i regionalne razine osigurana je kroz izradu i provedbu Strategije regionalnog razvoja i regionalnih strateških dokumenata koje izrađuje svih 16 poljskih regija sukladno planskom i financijskom razdoblju u EU kao i kroz izradu 16 Integriranih regionalnih operativnih programa koji su podloga za korištenje sredstava fondova EU namijenjenih za razvoj regija u planskom i financijskom razdoblju 2007.-2013. i 2014.-2020.
Najznačajniju ulogu u stvaranju integriranog sustava strateškog planiranja i upravljanja razvojem u Poljskoj imao je stabilni institucionalni okvir za pripremu i provedbu strateških dokumenata koji se nije mijenjao od 2006. godine, kada je uspostavljen Zakonom o načelima razvojne politike, koji je za te poslove zadužio Ministarstvo regionalnog razvoja. Ministarstvo je od prvog trenutka pokazalo spremnost i lidersku sposobnost za upravljanjem procesima pripreme i provedbe strateških dokumenata i razvoj partnerstva na nacionalnoj i regionalnoj razini, ali i sa gradovima i općinama, gospodarstvenicima, civilnim sektorom i akademskom zajednicom. Kontinuitet i proaktivnost Ministarstva regionalnog razvoja rezultiralo je povjerenjem u partnerstvo široke skupine dionika koji su pokazivali sve više interesa za strateško planiranje i upravljanje razvojem Poljske što je dovelo do stvaranja pozitivne atmosfere i uspješnog korištenja sredstava iz fondova EU u razdoblju 2007.-2013. za ostvarenje razvojnih ciljeva i značajnih razvojnih iskoraka u Poljskoj.
Poljska je 2015. godine započela proces izrade strateških dokumenata do 2050. godine.
4. Indikatori upravljanja
4.1. Svjetski indikatori upravljanja (WGI)
4.2. Indikatori održivog upravljanja (SGI)
|