Oppsummering - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Oppsummering
Sysselsettingsandelen har variert i takt med konjunktursvingningene i årene etter 2000. Sterk konjunkturoppgang etter 2003 førte til en topp i sysselsettingsandelen i 2008. Deretter bidro finanskrisen i 2008/2009 til en bred nedgang. Den moderate høykonjunkturen i 2012–2014 var ikke sterk nok til å øke sysselsettingsandelen, og oljeprisfallet i 2014 førte til en ny nedgangskonjunktur, med videre fall i sysselsettingsandelen.
Konjunkturfølsomme bransjer som industri og bygg og anleggsnæringen er mannsdominerte. Det gjelder også store deler av oljenæringen. En betydelig del av nedgangen i sysselsettingsandelen har kommet blant menn i kjernealdersgruppene (25–54 år), noe som understøtter at konjunktursvingninger er en del av forklaringen bak nedgangen i sysselsettingsandelen.
Ulik konjunkturutvikling kan synes særlig viktig som forklaring på forskjeller i utviklingen i Norge sammenlignet med andre land etter 2014, da oljeprisfallet i 2014 bidro til en særnorsk nedgangskonjunktur, mens oppgangen fortsatte i andre land.
Det er ingen entydig og stabil sammenheng mellom konjunkturer og sysselsetting. Sysselsettingsutviklingen i de enkelte bransjene vil blant annet påvirkes ulikt avhengig av årsakene bak konjunkturutviklingen, bedriftenes reaksjon på konjunkturendringen, samt virkninger av den økonomiske politikken med mål om å jevne ut svingninger i produksjon og sysselsetting. Nedenfor nevnes enkelte andre forhold enn konjunkturvariasjoner som kan tenkes å ha påvirket sysselsettingsandelen siden århundreskiftet
Sterk befolkningsvekst for personer i arbeidsdyktig alder, særlig etter EØS utvidelsen i 2004, kan ha trukket ned sysselsettingsandelen, til tross for god sysselsettingsvekst i perioden. De første årene etter 2004 var det betydelig arbeidsinnvandring fra EØS-området. I tillegg kom økning i flyktning- og familieinnvandringen. Sterk befolkningsvekst som følge av innvandring kan ha gitt tregheter i integreringen til arbeid. Mange innvandrere møter problemer i arbeidsmarkedet som følge av manglende språkkunnskaper, vansker med å få godkjent utdanningen sin som likeverdig med norsk utdanning, høye minstetariffer, mv. Det kan forsinke etableringen i arbeidsmarkedet.
Menn i aldersgruppen 25–54 år har hatt en underliggende nedgang i sysselsettingsandelen siden slutten av 1970-tallet, gjennom flere konjunktursykler. Utviklingen i tallene etter 2000 kan tyde på at en slik negativ, men noe svakere, trend har fortsatt å gjøre seg gjeldende etter år 2000.
Det har også vært en underliggende nedgang i sysselsettingsandelen over lang tid for unge. Det har for en stor del sammenheng med at flere tar lengre utdanning, noe de fleste land erfarer. Samtidig synes unge med bare grunnskole som høyeste utdanning å ha fått en vanskeligere vei inn i arbeid. Unge med bare grunnskole kan ha blitt en mer negativt selektert gruppe etter hvert som utdanningsnivået har økt. En lav, men økende andel unge er registrert som mottakere av enkelte helserelaterte ytelser (arbeidsavklaringspenger og uføretrygd). Nedgangen i sysselsettingsandelen for de yngste kan også ha sammenheng med større konkurranse om jobber som krever lite utdanning.
Sammensetningen av befolkningen er endret i retning av en større andel eldre og en større andel innvandrere. Begge disse gruppene har lavere sysselsettingsandel enn gjennomsnittet i befolkningen. Det har isolert sett trukket sysselsettingsandelen ned. Samtidig har sysselsettingsandelen økt for begge disse gruppene fra 2000 til 2017. Det har bidratt til å dempe de negative virkningene på sysselsettingsandelen av aldring og økt innvandringsandel. Mekaniske beregninger indikerer at økt utdanningsnivå kan ha motvirket de negative effektene av aldring og innvandring. Årsaksforholdet mellom utdanning og sysselsetting er imidlertid vanskelig å tolke i disse analysene.
Konkurranseevnen til norsk industri er svekket i perioden 2000–2017 til tross for en markert forbedring fra 2013. Et høyt lønnsnivå sammenlignet med de fleste andre land kan ha påvirket sysselsettingsandelen negativt da høye lønnskostnader gir insentiver til å ta ny teknologi i bruk, reduksjon i omfanget av arbeidsintensiv produksjon mv.
For enkelte grupper arbeidstakere kan økt konkurranse om jobbene fra arbeidsinnvandrere ha ført til fortrengning og økte omstillinger. Krav om høy produktivitet må forventes å slå sterkest ut for personer i utkanten av arbeidsmarkedet. Med unntak av unge med bare grunnskoleutdanning og enkelte innvandrergrupper, er det imidlertid vanskelig å peke på utsatte grupper i arbeidsmarkedet med nedgang i sysselsettingsandelen. Det er ikke klare tegn til økende mistilpasning i arbeidsmarkedet.
I tillegg til de omtalte faktorene, kan det være andre forhold som har påvirket utviklingen i sysselsettingen i perioden, blant annet globalisering med endret arbeidsdeling mellom landene og teknologisk utvikling. Det er imidlertid vanskelig å se at disse forholdene har påvirket sysselsettingen i Norge vesentlig annerledes enn i andre land.
Sysselsettingsandelen har økt igjen fra 2017 til 2018. Det må i hovedsak ses i sammenheng med en oppgang i økonomien. Virkningen på sysselsettingsandelen framover vil avhenge av flere forhold, blant annet hvor sterk den økonomiske veksten blir, kravene i de nye jobbene sammenholdt med arbeidskrafttilbudet, og omfanget av arbeidsinnvandring.
Selv om sysselsettingen samlet sett er relativt høy, er det mange som står utenfor arbeidslivet. I kjernegruppen på 25–54 år var det 17 prosent som ikke var sysselsatt i 2017. For menn i denne aldersgruppen var sysselsettingsandelen lavere enn gjennomsnittet i EU, og fire prosentpoeng lavere enn i Sverige og Tyskland i 2017. For kvinner i samme aldersgruppe lå Norge klart over EU-gjennomsnittet, men også her var vi om lag fire prosentpoeng under Sverige. Den gode sysselsettingsutviklingen i land som Sverige, Tyskland og Nederland taler for at det er mulig å oppnå betydelig høyere sysselsetting også i Norge.
Utviklingen i bruken av inntektssikringsordningene
Ved utgangen av 2017 mottok i alt 687 000 personer en inntektssikringsytelse, dvs. om lag 20 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år. Andelen har variert noe over tid og er om lag ett prosentpoeng lavere enn i år 2000. Drøyt åtte av ti mottakere av inntektssikring får en helserelatert ytelse. Det tilsvarer om lag 17 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år.
Aldring i befolkningen har isolert sett bidratt til større bruk av helserelaterte ytelser. Samtidig har trygdetilbøyeligheten blant eldre falt betydelig. Innvandring har også bidratt til mindre bruk av helserelaterte ytelser fordi innvandrere gjerne er yngre og i mindre grad har opptjent rettigheter til disse ordningene. Regelendringer har også påvirket bruken av inntektssikring, i litt ulike retninger.
Uføretrygd er den ytelsen som klart flest mottar, og særlig gjelder dette for eldre. Mens bruken av uføretrygd har avtatt blant eldre, har bruken av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd steget for yngre. Kvinner mottar oftere helserelaterte ytelser enn menn, og mottakere av helserelaterte ytelser har gjennomgående lavere utdanning enn befolkningen generelt.
Blant voksne personer med lav yrkesinntekt er det et flertall som mottar en inntektssikring fra det offentlige. Blant personer i aldersgruppen 30–59 år med yrkesinntekt under 1 G, er det 70 prosent som mottok inntektssikring på minst 1 G. Blant personer med yrkesinntekt under 1 G i aldersgruppen 18–24 år, er det 20 prosent som mottar inntektssikring, og drøyt halvparten av disse mottar mer enn 1 G.
Å motta en inntektssikringsytelse behøver ikke bety at man står utenfor arbeidslivet. Mange som mottar en ytelse har tilknytning til arbeidslivet, og mange kombinerer ytelse med arbeid. Blant de som mottar helserelaterte ytelser er noe under halvparten enten under utdanning eller har en tilknytning til arbeidslivet som arbeidstaker, arbeidssøker eller tiltaksdeltaker.
Det er betydelige forskjeller i varighet og mobilitet mellom ulike inntektssikringsordninger. De fleste som mottar sykepenger og dagpenger, har korte stønadsløp og går tilbake til arbeid. For de med lange sykefravær går halvparten over til arbeidsavklaringspenger, mens nær halvparten av de med avgang fra arbeidsavklaringspenger går over til uføretrygd.
Norge har høyt sykefravær og en høy andel mottakere av uføreytelser sammenlignet med mange andre land. I Norge har det vært en liten nedgang i sykefraværet og andelen mottakere av uføretrygd etter en topp på begynnelsen av 2000-tallet, mens nedgangen i Sverige og Nederland har vært mer markert. Norge har derimot færre personer som mottar stønader til arbeidsledige eller sosialhjelp enn disse landene.
Formålet med dette kapitlet er å beskrive og vurdere sentrale utviklingstrekk for inntektssikringsytelsene.
Mandatet viser til at Norge har en høyere andel av befolkningen på langvarige helserelaterte ytelser enn andre land. I mandatet heter det at ekspertgruppen skal gi en samlet analyse av utviklingen i mottak av de ulike inntektssikringsytelsene, og sammenligne situasjon og utvikling med andre land.
Avsnitt 4.1 beskriver befolkningen i arbeidsdyktig alder etter arbeidsmarkedsstatus og mottak av inntektssikringsytelser. Avsnitt 4.2 beskriver hovedutviklingen i mottak av ytelser og sentrale faktorer bak utviklingen. De ulike ytelsene beskrives nærmere i avsnitt 4.3, og avsnitt 4.4 studerer forløp gjennom ytelsessystemet. Avsnitt 4.5 beskriver ytelsesmottakere etter kjønn og utdanning. Kapitlet avsluttes med å sammenligne utviklingen i ytelsesmottak i Norge med noen andre land (avsnitt 4.6).
De ulike inntektssikringsordningene
Ordningene for inntektssikring kan i hovedsak inndeles i helserelaterte ytelser og ytelser som ikke er helserelaterte, og mellom statlige og kommunale ytelser.
De helserelaterte ytelsene skal sikre inntekt som følge av sykdom eller skade, og gis med ulik varighet. Sykepenger er en kortvarig ytelse som gis i inntil ett år, arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse som kan gis i inntil tre år, mens uføretrygd er en varig ytelse. Alle de helserelaterte ytelsene er statlige folketrygdytelser.
De øvrige statlige ytelsene skal sikre inntekt i en periode for personer som ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid. Dagpenger sikrer inntekt ved arbeidsledighet og gis i maksimalt to år. Tiltakspenger gis til personer som deltar på arbeidsmarkedstiltak, hvis de ikke mottar lønn eller annen livsoppholdsytelse. Overgangsstønad skal sikre inntekt i en overgangsperiode for enslig mor eller far som har omsorg for små barn.
De kommunale ytelsene gis til personer som i hovedsak står lenger fra arbeidsmarkedet. Kvalifiseringsstønad gis til deltakere på kvalifiseringsprogrammet. Programmet har som formål å kvalifisere personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne til arbeid og varer som hovedregel i inntil to år. Introduksjonsstønad gis til deltakere på et introduksjonsprogram. Deltakerne der er primært nyankomne flyktninger og deres familiegjenforente som har behov for grunnleggende kvalifisering, og de kan som hovedregel delta i inntil to år. Målet er at de skal lære seg norsk og komme raskt ut i arbeid eller utdanning. Økonomisk sosialhjelp er et siste sikkerhetsnett for personer som ikke er i stand til å sørge for sitt livsopphold. Sosialhjelp er behovsprøvd. For å få ytelsen skal den enkelte først utnytte alle andre muligheter til inntekt. I utgangspunktet skal sosialhjelp gis for en kort periode, men det er ingen tidsbegrensning for hvor lenge en kan motta ytelsen.
Tabell 5.1 gir en detaljert oversikt over ulike sider ved disse ytelsene, som inngangskrav, varighet og beregning av utbetaling mv.
[Boks slutt]
|