Ordninger knyttet til omsorg for barn

Ordninger knyttet til omsorg for barn
Barnetillegg
Barnetillegg er tillegg som ytes til mottakere med barn. De finnes i de fleste inntektssikringsordningene.14 Barnetillegg skal bidra til å sikre gode oppvekstvilkår for barn i familier som har lav inntekt når en eller flere forsørgere har redusert arbeidsinntekt på grunn av sykdom eller mangel på arbeid.
Barnetilleggene varierer mye avhengig av ytelse, og det varierer mellom ytelsene om tillegget kan gis til begge foreldrene. For mottakere av uføretrygd er tillegget behovsprøvd mot inntekt, og det gis inntil 38 753 kroner per barn per år. For dagpengemottakere gis det en fast sats på 4 420 kroner per barn per år, mens mottakere av arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad får 7 020 kroner per barn per år. Tilsvarende tillegg er 11 960 kroner per barn per år for mottakere av tiltakspenger. I de statlige veiledende retningslinjene for økonomisk sosialhjelp gis det også egne tillegg for barn. Disse er avhengig av barnets alder, og er fra 28 800 kroner til 48 000 kroner per barn. I tillegg kan barnetillegg for dagpenger og tiltakspenger bare gis til en av foreldrene om begge mottar slike ytelser. For mottakere av arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad kan det gis barnetillegg til begge foreldrene.
Det er også ulike regler mellom ordningene om hvorvidt barnetilleggene avkortes ved mottak av graderte ytelser, om tillegget prøves mot mottakernes eller ektefelles inntekt, eller om det justeres i takt med økte lønninger og priser.
Som vist i avsnitt 5.6 bidrar barnetilleggene i ordningene til høyere kompensasjonsgrader, som igjen kan svekke insentivene til arbeid framfor å motta trygd. Forekomsten av de høyeste kompensasjonsgradene er redusert som følge av en endring fra 2016, som innebærer at uføretrygd og barnetillegg ikke kan utgjøre mer enn 95 prosent av tidligere inntekt. For uføre som fikk innvilget barnetillegg før 2016 gjelder egne overgangsregler i fem år, slik at enkelte uføre fortsatt kan motta mer i uføretrygd enn de hadde i inntekt. I budsjettforliket for 2019 ble det enighet om at taket på barnetillegg for uføre økes fra 95 til 99 prosent av tidligere inntekt, med virkning fra 2020. Behovsprøvingen av barnetillegget mot inntekt i uføreordningen bidrar i tillegg til høy reell marginalskatt på arbeidsinntekt for uføre med barnetillegg, og det svekker insentivene til å øke arbeidsinnsatsen. Et høyere barnetillegg til uføre bidrar videre til at kompensasjonsgraden blir høyere i denne ordningen, enn i arbeidsavklaringspenger. Kompensasjonsgraden vil dermed øke med varighet for mottakere med barn. Dette svekker isolert sett insentivene til retur til arbeid i et typisk forløp med helserelaterte ytelser.
De høyeste kompensasjonsgradene kan for eksempel reduseres ved å senke taket for hvor mye summen av uføretrygd og barnetillegg kan utgjøre av inntekt før uførhet. Alternativt kunne det behovsprøvde barnetillegget i uføretrygden endres til en standardisert ytelse, for eksempel på nivå med tillegget for arbeidsavklaringspenger.
Flertallet i Barnefamilieutvalget (NOU 2017: 6) pekte på at barnetilleggene ikke bør være så store at det blir mer lønnsomt å motta trygd enn å delta fullt ut i arbeidslivet og at forskjellene mellom de ulike ordningene i dag er for store. Flertallet anbefalte derfor at det utredes nærmere hvordan barnetilleggene til trygdeytelser i større grad kan standardiseres. De viste til at foreldre som mottar uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger har midlertidig eller permanent nedsatt arbeidsevne, og at deres muligheter til å forbedre sin inntektssituasjon dermed er svake. Flertallet mente at barnetillegg i trygdeordningene kan ses på som en forsikring for barna mot foreldrenes tap av inntektsevne – midlertidig eller permanent. Flertallet la til grunn at en viss differensiering av tilleggene mellom uføretrygden og de andre trygdene lar seg begrunne prinsipielt.
Mindretallet i utvalget gikk inn for å fjerne barnetilleggene i trygdeordningene, og foreslo at provenyet ble benyttet til å forsterke den målrettede barnetrygden som utvalget også foreslo. Det ble vist til at prinsipielt må barnetilleggene begrunnes med hensynet til barna, og at det da er vanskelig å forstå hvorfor barna til to familier eller personer som mottar nøyaktig det samme i inntekt og trygd (uten barnetillegg) skal behandles ulikt avhengig av hva som er inntektskilden. Mindretallet viste også til at siden den målrettede barnetrygden som utvalget foreslo er uavhengig av inntektskilde, og dermed ikke faller bort ved overgang til arbeid, vil insentivvirkningene for trygdemottakere være langt bedre enn i dagens system. Bedre insentiver for trygdemottakere må imidlertid veies opp mot svakere arbeidsinsentiver for en stor gruppe barnefamilier med lave eller midlere inntekter ved innføring av behovsprøvd barnetrygd. Beregninger gjort for Barnefamilieutvalget viste at innføring av behovsprøvd barnetrygd ville ha betydelige negative effekter for arbeidstilbudet, særlig for kvinner.
Etter ekspertgruppens mening er det gode grunner til at myndighetene skal sikre gode levekår for barnefamilier, men det er ikke opplagt at dette spesielt skal være rettet mot de som mottar en inntektssikringsytelse. Familier som har lave arbeidsinntekter uten å motta en inntektssikringsytelse, får ikke tilsvarende barnetillegg. Det kan tilsi en omlegging der de nåværende barnetilleggene erstattes av inntektsavhengig støtte til barnefamilier mer generelt. Et generelt inntektsavhengig tillegg vil redusere insentivene til å søke seg mot helserelaterte ytelser og dermed isolert sett ha en gunstig effekt på arbeidstilbudet.
Samtidig vil et generelt inntektsavhengig tillegg innebære økt marginalskatt for forsørgere med lav arbeidsinntekt, og antakelig også for trygdede som i dag mottar barnetillegg hvor størrelsen på tillegget ikke er avhengig av inntekt. Forslaget vil dermed gi høyere marginalskatt for en langt større gruppe enn i dagens system. Den totale virkningen på arbeidstilbudet vil avhenge av hvordan de ulike gruppene responderer på endrede økonomiske insentiver. Trolig har uføre mindre muligheter enn andre grupper til å øke arbeidstilbudet, slik at totaleffekten kan bli negativ.
Et alternativ ville være å redusere barnetilleggene i de ytelsene der de er høyest, og bruke midlene til tjenester eller tiltak rettet mot barnefamilier. Dette kunne for eksempel være støtte til fritidsaktiviteter, eller redusert pris på SFO eller barnehage. Støtte til tjenester som har større verdi for foreldre som er i jobb vil i seg selv ha en positiv virkning på arbeidstilbudet.
Ekspertgruppen mener det behovsprøvde barnetillegget i uføreordningen har en negativ virkning på insentivene til arbeid. Samtidig kan barnetillegg være et viktig virkemiddel for å motvirke barnefattigdom. Dette innebærer en vanskelig avveining som best kan gjøres i en helhetlig vurdering av barnefamilienes økonomiske situasjon. Vi har ikke gjort en slik vurdering, og vil derfor ikke foreslå noen endringer på dette området.
Overgangsstønad til enslig mor eller far
Overgangsstønad skal sikre inntekt for enslig mor eller far som ikke har mulighet til å forsørge seg selv på grunn av omsorg for barn. Ordningen ble utformet i en periode da yrkesaktiviteten blant kvinner var lav, og barnepassordninger i liten grad var utbygd. Det har skjedd betydelige endringer på dette området de siste tiårene. Yrkesaktiviteten blant mødre med små barn har økt kraftig, og de senere årene er en stigende andel av disse i heltidsarbeid. Barnehagedekningen er høy, og det er gjennomført vesentlige forbedringer av permisjonsordninger fra arbeidslivet i samband med svangerskap og fødsel.
På denne bakgrunn, og for å hindre at ordningen låser mennesker i yrkesaktiv alder inne i stønader, har det blitt gjennomført en rekke endringer i ordningen. Endringene de siste årene innebærer blant annet at ordningen har fått strengere aktivitetskrav og kortere varighet for personer som har flere stønadsperioder. Antallet som mottar overgangsstønad har gått mye ned. Nedgangen kan skyldes flere forhold, som bedre barnehagetilbud, flere enslige som har så høy inntekt at de ikke får utbetalt overgangsstønad, og innstramminger i regelverket.
I avsnitt 5.6 framgår det at mottakere av overgangsstønad kan få en høy kompensasjonsgrad ved å kombinere stønaden med arbeid. Dette gir isolert sett gode insentiver for arbeid for de som er inne på ordningen, men gjør samtidig ordningen attraktiv for de som har mulighet for å jobbe. Regelverket legger opp til at stønaden kan kombineres med arbeid, og avkortingsreglene støtter opp under dette. For de som har kompetanse og helse som tilsier at de ellers kunne ha en fulltids jobb, kan eksistensen av ordningen trekke i retning av et mindre arbeidstilbud. Ved utgangen av 2017 var 56 prosent av mottakerne av overgangsstønad i jobb, definert som minst 1,5 G i arbeidsinntekt, og 17 prosent var i utdanning.
Barnefamilieutvalget (NOU 2017: 6) foreslo å fjerne overgangsstønaden. Utvalget anerkjente at enslige foreldre kan ha særlig behov for økonomisk støtte, men mente at disse behovene bør dekkes på andre måter enn gjennom dagens ordning for stønader til enslig mor og far. Utvalget pekte også på at det finnes lite oppdatert kunnskap om enslige foreldre generelt og om mottakere av stønad til enslig mor eller far spesielt, og at det er behov for ny forskning om enslige forsørgeres inntektssituasjon.
Etter ekspertgruppens mening har de endringene som er blitt gjennomført bidratt til økt aktivitet og bedre insentiver til å jobbe enn det var tidligere. Det er også klart at enslige foreldre i mange tilfeller har større behov for økonomisk støtte enn andre. I tillegg er det mangelfull kunnskap om kortsiktige og langsiktige virkningene ved å fjerne ordningen. Vi vil derfor ikke foreslå noen endringer i denne ordningen.
Kontantstøtten
Kontantstøtten er blitt vurdert av en rekke utvalg. Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10), Velferds- og migrasjonsutvalget (NOU 2011: 7), Inkluderingsutvalget (NOU 2011: 4), Integrasjon og tillit-utvalget (NOU 2017: 2) og Barnefamilieutvalget (NOU 2017: 6) anbefaler å avvikle kontantstøtten. Den empiriske forskningen viser at kontantstøtten har en entydig negativ effekt på mødres arbeidstilbud (Østbakken 2016). I tillegg har kontantstøtten uheldige effekter på integrering og språkutvikling. Kontantstøtten bidrar til at mange av de minste barna som har størst utbytte av barnehagedeltakelse, ikke deltar i barnehagen.
Kontantstøtten gjelder for barn mellom 1 og 2 år som ikke går i fulltids barnehage med offentlig tilskudd. F.o.m. 1. juli 2017 har det vært et krav om fem års botid i Norge for begge foreldrene for å motta kontantstøtte.
Kontantstøtte ble innført som et alternativ til barnehage i en periode med langt lavere barnehagedekning enn i dag. I dag har alle barn født mellom 1. august og 30. november rett til barnehageplass innen utgangen av måneden ett år etter at de er født. Barn født fra desember til juli har rett til barnehageplass innen utgangen av august måned året etter, ved oppstart av barnehageåret. Noen barn vil imidlertid få barnehageplass tidligere dersom det er ledig kapasitet i kommunen.
I lys av de uheldige virkningene for sysselsettingen mener ekspertgruppen at det med dagens tilbud er liten grunn til å gi en ytelse til foreldre som ikke benytter seg av det offentlige barnehagetilbudet. For barn født i perioden desember til juli, kan dette likevel gi urimelige utslag siden disse barna ikke har rett til barnehageplass fra fylte ett år. Det taler for å avgrense kontantstøtten til de som har søkt og fått avslag på barnehageplass. Den praktiske utformingen av et slikt forslag må vurderes nærmere.
Det er anslått en innsparing med helårseffekt på om lag 1 mrd. kroner i 2019. Samtidig vil etterspørselen etter barnehageplasser øke. Behovet er anslått til 3 400 flere barnehageplasser, noe som vil gi merutgifter på om lag 800 mill. kroner i økt rammetilskudd til kommunene. Netto årlig innsparing av forslaget er anslått til å være om lag 200 mill. kroner, se kapittel 14.
|