Tiltak for å øke sysselsettingen - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Tiltak for å øke sysselsettingen
Ekspertgruppen har en rekke forslag til tiltak for å øke sysselsettingen. Her vil vi gi en kortfattet presentasjon og begrunnelse for hovedforslagene. Forslagene er gruppert i åtte bolker, der fire er knyttet til inntektssikringsordninger, to til arbeidsrettede tiltak og oppfølging, og to til etterspørsel etter arbeidskraft. De mer detaljerte forslagene finnes i de enkelte kapitlene, med en oppsummering på slutten av hvert kapittel.
Unge på helserelaterte ytelser
Andelen unge under 30 år på uføretrygd eller som mottar arbeidsavklaringspenger har økt fra 3,4 prosent i 2000 til 5,1 prosent i 2017. Økt andel på arbeidsavklaringspenger utgjorde hoveddelen av denne økningen. For mange unge på arbeidsavklaringspenger er helseproblemene ikke nødvendigvis hovedårsaken til at de er uten arbeid. For denne gruppen kan mottak av en helserelatert ytelse føre til overdreven fokus på helsemessige utfordringer og svekke mulighetene til å komme i arbeid. Det gir grunn til tiltak for å redusere tilstrømmingen av unge til helserelaterte ytelser.
Nivået på helserelaterte ytelser for unge mennesker bør ses i sammenheng med inntektsnivået for jevnaldrende som ikke mottar ytelser. I aldersgruppen 18–24 år har personer som mottar ytelser hele året betydelig høyere inntekter enn de som ikke mottar ytelser, også når studiestøtte inkluderes. Det gir en uheldig insentivvirkning som kan bidra til at flere mottar ytelser, og det gir et for positivt bilde av de langsiktige økonomiske konsekvensene ved å være trygdemottaker.
Det foreslås at minstenivåene for arbeidsavklaringspenger reduseres for de unge, for å styrke arbeidsinsentivene og bidra til at færre kommer inn i ordningen. Minstenivåene bør differensieres innenfor aldersgruppen 18–24 år, og det bør vurderes å skille mellom hjemme- og borteboende for de eldste i denne aldersgruppen. Innsparingene ved reduserte trygdeytelser bør først og fremst brukes for å bedre oppfølging og tiltak for unge som står i fare for å bli trygdet, med sikte på å redusere antall unge trygdemottakere.
Det bør gjennomføres tiltak som begrenser tilgangen til de helserelaterte ytelsene for unge som ikke har vært i arbeid, og hvor utfordringene i større grad kan være av kompetansemessig enn av helsemessig art. Målet er å forhindre mulig sykeliggjøring, og de uheldige langsiktige effektene dette kan ha for unge mennesker. Kvalifiseringsprogrammet eller andre egnede arbeidsrettede tiltak bør i større grad benyttes for denne gruppen.
En ny sykepengeordning
Sykepengeordningen er viktig for velferd og trygghet for arbeidstakerne. Samtidig innebærer sykefravær store kostnader for arbeidsgivere og samfunnet for øvrig. Langvarig sykefravær kan føre til at arbeidstakere kommer inn i andre helserelaterte ytelser og etter hvert mister tilknytningen til arbeidslivet. Det er derfor behov for tiltak for å redusere sykefraværet.
Omfattende forskning viser at økonomiske insentiver for arbeidstakere og arbeidsgivere er viktig for omfanget av sykefraværet. Et sentralt problem i den nåværende sykepengeordningen er at arbeidsgivernes kostnader i hovedsak er knyttet til korttidsfraværet, som trolig er den delen av fraværet som arbeidsgiverne i minst grad kan påvirke. Det er også for liten bruk av gradert sykmelding, til tross for at forskning tyder på at økt bruk av gradering kan bidra til redusert sykefravær.
Vi foreslår endringer i sykepengeordningen med sikte på å begrense langvarig sykefravær. Det kan gjøres ved å øke arbeidsgivers finansieringsansvar for langtidsfraværet innenfor en kostnadsnøytral ramme, på en måte som styrker arbeidsgivers insentiver til å bidra til graderte sykmeldinger. Konkret foreslår vi at den initiale arbeidsgiverperioden forkortes fra 16 til 7 dager, og at arbeidsgiver i resten av sykefraværsperioden dekker 10 prosent av sykepengene opp til 50 prosent av fulle sykepenger og deretter anslagsvis 25 prosent av sykepenger ut over dette.
For å gi arbeidstaker et økonomisk insentiv til å bruke gradert sykmelding, foreslår vi at gradering gir en forlengelse av den maksimale varigheten på sykepengeperioden. Konkret foreslår vi at maksimal sykmeldingsperiode settes til 12 fulltidsmåneder, med øvre grense på samlet fraværsperiode på 18 måneder ved gradert sykmelding. For å redusere sykefraværet foreslår vi å redusere kompensasjonsgraden for arbeidstaker til 80 prosent etter 6 fulltids fraværsmåneder.
For sykmeldte med gode utsikter til å komme tilbake til samme arbeidsgiver, bør det være mulig å forlenge sykepengeperioden, men i så fall med samme kompensasjonsgrad som ved arbeidsavklaringspenger.
En arbeidsorientert uføretrygd
Forskning og erfaring viser at arbeid i mange tilfeller kan være helsebringende. Dette gjelder for eksempel personer med rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser. Mange helseproblemer er plagsomme enten man jobber eller ikke, samtidig som arbeid kan innebære positive virkninger gjennom aktivisering, sosial kontakt og bedre selvbilde. Flere studier viser at tap av arbeid gir en kraftig økning i risikoen for å bli uføretrygdet, og at risikoen er større jo vanskeligere det er å skaffe nytt arbeid. Dette indikerer en betydelig arbeidsevne hos mange som mottar uføretrygd.
Til tross for betydelig arbeidsevne hos mange uføretrygdede, er det bare en av fire nye mottakere av uføretrygd som får gradert ytelse. Riksrevisjonen viser til at det ikke er merkbart flere nye med gradert uføretrygd etter at uførereformen ble innført.
Etter vår mening er hovedproblemet med dagens ordning at den legger for liten vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Til tross for ønske om jobb og betydelig restarbeidsevne, er det ofte vanskelig for personer med helseproblemer å nå fram i konkurransen om jobber i det ordinære arbeidsmarkedet.
Vi foreslår at uføretrygden gjøres mer arbeidsorientert, ved en omlegging som bidrar til at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive i arbeidsmarkedet. Et hovedelement i dette er innføring av helsejustert lønn, der et uførevedtak innebærer et anslag på reduksjonen i produktivitet per time. Arbeidsgivere betaler en timelønn som bygger på ordinær lønn, justert for reduksjonen i produktivitet. Uføretrygden gis da som kompensasjon for redusert timelønn, og eventuelt også for redusert arbeidstid. Det bør også gjøres andre tiltak for å bedre jobbmulighetene, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor, eller mulighet for ansettelse med helsejustert lønn i offentlig sektor.
I tillegg foreslår vi en inntektssikring ved arbeidsledighet for de som får arbeidsorientert gradert uføretrygd, noe som trolig vil kunne øke bruken av gradering ytterligere.
Vi foreslår at det arbeidsorienterte trygdesystemet innføres gradvis, i første omgang for tre målgrupper. Systemet gjøres fullt ut gjeldende for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, f.eks. 1990. Det bør også gjøres forsøk for personer med helseproblemer som gir nedsatt arbeidsevne i den jobben de har, men der det ikke vurderes at personen har bedre arbeidsmuligheter i andre jobber. På frivillig basis bør også personer med uførevedtak under dagens trygdeordning etter hvert få muligheten til å søke arbeid med helsejustert lønn.
Andre forslag knyttet til inntektssikringsordningene
Inntektssikringsordningene er utviklet over tid, og utformingen vil ofte være preget av den historiske sammenhengen. Det innebærer at ordningene kan ha en utforming som i noen tilfeller gir svake insentiver til å jobbe mer, uten at det i alle tilfeller er begrunnet med hensynet til økonomisk trygghet og velferd.
Reglene for avkorting av arbeidsavklaringspenger og dagpenger foreslås endret fra å være basert på antall arbeidede timer til å være basert på inntekt. Dette sikrer at det er lønnsomt å jobbe også i tilfeller der mottakeren må akseptere en lavere timelønn enn tidligere. Det foreslås at arbeidsavklaringspenger skal kunne graderes ved innvilgelse, noe som vil kunne gi sterkere insentiver til å utnytte gjenværende arbeidsevne.
Det foreslås at fribeløpet i uføretrygden og overgangsstønaden erstattes av en reduksjon i avkortingen av lave arbeidsinntekter. Mindre avkorting over et lengre intervall gir bedre økonomiske insentiver til å jobbe ut over det nåværende fribeløpet.
Den empiriske forskningen tyder på at kontantstøtten har en entydig negativ virkning på mødres arbeidstilbud. Derfor foreslås det å avgrense kontantstøtteytelsen for barn mellom ett og to år slik at den bare gis når foreldrene har søkt og fått avslag på barnehageplass.
I tillegg foreslås det forsøk med utvidelse av dagpengemottakernes muligheter til å ta grunnskole eller videregående opplæring, mot en reduksjon i dagpengene.
Trygdesystemet i Norge innebærer at gevinsten ved å gå fra passivt trygdemottak til arbeid i noen tilfeller er svært liten. Hensynet til å styrke insentivene til å arbeide taler for at skattesystemet endres i retning av mindre skatt på arbeid, særlig på lave inntektsnivåer, og mer skatt på andre skatteobjekter, blant annet miljøavgifter, grunnrente og eiendom. Eksisterende kunnskapsgrunnlag tyder likevel på at et jobbskattefradrag vil gi moderate sysselsettingsgevinster og et betydelig provenytap, og vi vil ikke tilrå at dette innføres nå.
Kompetanse og kvalifisering
Kompetanse ser ut til å bli viktigere for å klare seg godt i arbeidsmarkedet. Sysselsettingen er lavere og ledigheten og utenforskapet høyere for de som ikke har fullført videregående utdanning. Å få flere til å fullføre videregående skole, er viktig for sysselsettingen. Ny teknologi og andre strukturelle endringer øker behovet for læring gjennom hele arbeidslivet.
Et aktivitetsbasert trygdesystem, hvor personer i mindre grad blir gående passive mens de mottar ytelser fra NAV, vil bidra til økt sysselsetting. Derfor foreslår vi tettere oppfølging og økte ressurser til arbeidsrettede tiltak. Disse forslagene støtter opp under våre forslag om endringer i inntektssikringsordningene, som mer gradering og en arbeidsorientert uføretrygd, samt økt bruk av arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling i kombinasjon. Det må gis økte ressurser til NAV, slik at de kan drive tettere oppfølging av sine brukergrupper enn de gjør i dag.
Det er fortsatt behov for mer kunnskap på feltet. Det brukes mye penger på oppfølging og tiltak hvert år, både på arbeidsplassen og i NAV. Kunnskap om gjennomføring og effekter er likevel til dels mangelfull. Det foreslås derfor en økt forskningsinnsats, samt noen konkrete områder det bør forskes mer på, som kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak. Det er også viktig med økt vekt på å formidle kunnskapen internt i NAV, slik at NAV i større grad kan bruke de tiltakene som virker best for ulike grupper.
Helse, oppfølging og arbeid
Sysselsettingsgapet mellom menn i alderen 25–54 år og funksjonshemmede er større i Norge enn gjennomsnittet for OECD. Mange av de som faller ut av arbeidslivet, gjør det gjennom helserelaterte ytelser. Samtidig vil det ofte være bra for mange med helseproblemer å være i arbeid. Det er viktig med strukturert oppfølging av de som mottar en helserelatert ytelse, på arbeidsplassen, hos NAV eller i helsetjenesten, samtidig som det gis rom for individuell tilpasning.
For å støtte opp under et mer aktivitetsbasert trygdesystem, foreslår vi tiltak som kan bidra til å forebygge fravær og til at flere kommer raskere tilbake i arbeid. Vi foreslår også tiltak for å bedre oppfølgingen. Et bedre samvirke mellom NAV og helsetjenesten er nødvendig for å få flere til å kombinere arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling. Dette vil støtte opp under våre forslag om mer bruk av graderte ytelser og en arbeidsorientert uføretrygd. Det bør også i større grad enn i dag stilles krav til konkrete aktiviteter for mottakere av ulike ytelser.
Lettere innpass i arbeidslivet
For at økt arbeidstilbud skal føre til høyere sysselsetting, må det være tilstrekkelig etterspørsel etter arbeidskraft. Derfor må den samlede økonomiske politikken bidra til målet om høy sysselsetting, ikke minst gjennom å sørge for et høyt og stabilt nivå på etterspørselen.
For å øke sysselsettingen blant innvandrere med fluktbakgrunn og deres familier, som ofte har svake kvalifikasjoner i det norske arbeidsmarkedet, er det nødvendig å styrke satsingen på opplæring og kvalifisering. Introduksjonsprogrammet gir grunnleggende kvalifisering og kan kombineres med ulike arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. Praktisk jobb gjennom et midlertidig subsidiert arbeidsforhold kan også være aktuelt for å få flere i arbeid.
Tiltak som bidrar til å redusere lønnskostnadene for personer med lav eller usikker produktivitet, kan føre til at flere kan komme i jobb. Vi foreslår økt bruk av lønnstilskudd for å inkludere flere i arbeidslivet. For å motvirke utilsiktede virkninger må tilskuddet målrettes mot utsatte grupper som har særlige vanskeligheter for å komme i jobb. Lønnstilskudd bør være tidsavgrenset.
Det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte og andre virkemidler som oppmuntrer til entreprenørskap blant arbeidsledige. Det er behov for mer kunnskap om effekter av etablererstøtte, og det er derfor et område som kan være godt egnet for forsøk.
Stillingsvernet bidrar til å trygge ansettelsesforholdene i arbeidslivet. Samtidig kan et strengt stillingsvern gjøre arbeidsgivere mer forsiktige ved nyansettelser, og det kan svekke sysselsettingen for utsatte grupper. Vi mener at prøveperioden ved ansettelser bør gjøres mer reell. Dette kan gjøres på ulike måter. En oppmykning av de særskilte kravene som gjelder for begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden, ville trolig gjøre arbeidsgivere mer villige til å ansette en arbeidstaker med usikker produktivitet, for eksempel på grunn av lite arbeidserfaring. Alternativt ville en noe lengre prøvetid enn de nåværende seks månedene kunne øke arbeidsgiveres mulighet til reell utprøving før fast ansettelse.
Aldersgrenser i arbeidslivet
Pensjonsreformen har bidratt til at sysselsettingen blant eldre arbeidstakere har økt. Men fortsatt faller sysselsettingen raskt med alderen etter fylte 60 år.
Høyere levealder og ny pensjonsordning innebærer at mange arbeidstakere må stå lenger i arbeid for å opprettholde pensjonsnivået. Det gir sterke økonomiske insentiver til å stå lenger i jobb, og det innebærer isolert sett at det blir mindre viktig med ytterligere insentiver til å arbeide lenger, og mer viktig å stimulere til økt etterspørsel etter seniorer og eldre arbeidstakere. Det taler igjen for at det blir mindre behov for seniorgoder som innebærer økte timelønnskostnader for senior arbeidstakere. Derimot bør innsatsen for å øke sysselsettingen av seniorer i arbeidsmarkedet forsterkes, med vekt på kompetanse og tiltak for å styrke etterspørselen.
Aldersgrensene i arbeidslivet, som i arbeidsmiljøloven og tjenestepensjonsordninger, har også stor betydning for sysselsettingen for eldre arbeidstakere. Økende levealder tilsier at arbeidstakere må kunne jobbe lenger enn før. På den annen side er det stor individuell variasjon i hvordan aldring påvirker arbeidsproduktiviteten, og en høy aldersgrense kan medføre at flere eldre arbeidstakere oppfattes som ulønnsomme sett fra arbeidsgivers ståsted. Det faktum at mange private virksomheter har bedriftsintern aldersgrense som er lavere enn den øvre aldersgrensen i arbeidsmiljøloven, viser at mange bedrifter ønsker å begrense hvor lenge de ansatte kan fortsette å jobbe. Hvis arbeidsgiverne er bekymret for å bli sittende med ulønnsomme eldre arbeidstakere, kan det gjøre dem mer forsiktige med å ansette arbeidstakere som er noe yngre enn dette. Det kan svekke sysselsettingsmulighetene for arbeidstakere i 60-årene.
Vi foreslår at den øvre aldersgrensen i arbeidsmiljøloven reduseres fra 72 år til 70 år, og at bedriftsinterne aldersgrenser fjernes. Partene bør samtidig utvikle ordninger som gjør det lettere for arbeidstakere å jobbe ut over aldersgrensene, med justerte lønns- og arbeidsvilkår, slik at begge parter er tjent med arbeidsforholdet. Samlet vil dette kunne styrke sysselsettingen blant seniorer under aldersgrensen, og i store deler av arbeidsmarkedet vil det øke mulighetene til å jobbe etter 70 år.
Alle særaldersgrenser bør gjennomgås med sikte på at flere står lenger i arbeid. I noen tilfeller kan det innebære at særaldersgrensen avvikles eller konverteres til en bedre pensjonsordning med fleksibelt uttak. I andre tilfeller må lønns- og pensjonsvilkår tilpasses med sikte på at arbeidstakerne kan starte en annen yrkeskarriere når de har passert særaldersgrensen.
|