Minsteytelsene i arbeidsavklaringspenger

Minsteytelsene i arbeidsavklaringspenger
Mange unge sliter med å lykkes i arbeidsmarkedet. Konkurransen om jobbene kan være stor, og for unge med lav kompetanse eller helseproblemer vil det være vanskelig å nå fram. For unge personer med helseproblemer vil arbeidsavklaringspenger kunne framstå som et attraktivt alternativ. Det vil ofte innebære få krav, og gir en minsteytelse som er god i forhold til alternative inntektsmuligheter. For de yngste aldersgruppene vil arbeidsavklaringspenger gi klart høyere inntekt enn de fleste andre i samme aldersgruppe får.
Som drøftet over kan mottak av arbeidsavklaringspenger redusere sannsynligheten for at en person kommer i arbeid. Det er derfor viktig å gjøre bruken av arbeidsavklaringspenger mindre attraktiv for unge personer, slik at færre blir ledet inn i en ordning som i mange tilfeller svekker deres muligheter i arbeidsmarkedet. Det vil også kunne føre til at flere kommer inn på kvalifiseringsprogrammet, og det vil være en ønsket utvikling, se avsnitt 6.6.
Etter ekspertgruppens vurdering bør det ved fastsettelse av minsteytelsen legges vekt på hvilken inntekt andre i samme aldersgrupper har. Kvalifiseringsstønaden og introduksjonsstønaden er allerede lavere for personer under 25 år. Som det framgår av avsnitt 5.6 har også Sverige og Danmark lavere ytelser for unge i flere av sine inntektssikringsordninger. I Danmark vil i tillegg unge hjemmeboende i flere ordninger ha betydelig lavere ytelse enn unge borteboende. I Sverige blir svært lave minsteytelser i de helserelaterte ytelsene supplert med bostøtte for uføre med dokumenterte boutgifter.
En del grupper, særlig ungdom uten tidligere tilknytning til arbeidslivet, har fått lettere tilgang til arbeidsavklaringspenger enn til de gamle ordningene. Betydningen av dette forsterkes av de klare økonomiske insentivene til å komme på arbeidsavklaringspenger for de som ikke har eller kommer i jobb. Spesielt for de som ikke har utgifter til husleie, for eksempel fordi de bor hjemme hos foreldre, kan en minsteytelse på 2 G (194 000 kroner) være gunstig økonomisk sett.
I dag mottar 76 prosent av mottakerne av arbeidsavklaringspenger som er under 30 år, minsteytelsen på 2 G. I tillegg har 9 prosent minsteytelsen med ung ufør-tillegget (se omtale nedenfor). Til sammen mottar altså 85 prosent av de under 30 år en minsteytelse. Til sammenligning er det 27 prosent av de over 30 år som mottar en minsteytelse.
Aldersdifferensiert minsteytelse
En reduksjon i minsteytelsen på arbeidsavklaringspenger for personer under en bestemt alder til 2/3 av 2 G, tilsvarende nivået for kvalifiseringsstønaden og introduksjonsstønaden for de under 25 år, vil gi en ytelse på nær 130 000 kroner. Dette er 65 000 kroner mindre enn i dag, og gir en ytelse etter skatt og uten bostøtte som er på nivå med summen av lån og stipend fra Lånekassen (se figur 6.4).
En reduksjon i minsteytelsen for arbeidsavklaringspenger vil innebære en harmonisering med introduksjonsstønaden og kvalifiseringsstønaden. Det kan bidra til at flere kommer inn i kvalifiseringsprogrammet framfor å motta arbeidsavklaringspenger, i tilfeller der det ikke primært er helseproblemer som er årsaken til mangelen på arbeid. Dette vil som nevnt være en ønsket utvikling.
Lavere minsteytelse vil kunne føre til mer bruk av andre ordninger, særlig for mottakere som ikke bor hjemme sammen med sine foreldre, og som dermed gjerne har høyere utgifter. Drøyt halvparten av mottakerne av arbeidsavklaringspenger under 25 år, 56 prosent, har en annen adresse enn mor og far. Unge mottakere som ikke bor hjemme, vil kunne få rett på mer statlig bostøtte fra Husbanken. For en enslig mottaker uten barn som ikke bor hjemme, ville den statlige støtten fra Husbanken økt med 16 000 kroner dersom minsteytelsen ble redusert fra 2 G til 2/3 av 2 G, se søylene for «KVP/Intro 2/3 G» i figur 6.4.
Lavere minsteytelse vil også kunne føre til at flere får behov for supplerende sosialhjelp. Sosialhjelp er en behovsprøvd ytelse, hvor arbeidsinntekt avkortes krone for krone. Insentivene til å øke deltakelsen i inntektsgivende arbeid er dermed i utgangspunktet svake. En god praktisering av plikten til å stille vilkår om aktivitet for sosialhjelpsmottakere under 30 år kan imidlertid begrense dette problemet.
I dag mottar 14 prosent av mottakere av arbeidsavklaringspenger under 25 år også økonomisk sosialhjelp. Dette er trolig personer som ikke bor hjemme hos sine foreldre, siden hjemmeboende normalt ikke vil ha krav på sosialhjelp i tillegg til minsteytelsen på 2 G.
Borteboende har høyere utgifter enn de som bor hjemme med sine foreldre, og det taler for å gi høyere ytelser for borteboende. Høyere ytelser for borteboende enn hjemmeboende vil gi et økonomisk insentiv til å flytte hjemmefra. Det kan være en fordel i tilfeller der det er utfordringer i hjemmesituasjonen som bidrar til å svekke mulighetene for deltakelse i arbeidslivet. Det å flytte hjemmefra kan også bidra til en personlig utvikling og modning, og en sterkere forståelse av viktigheten av å skaffe seg egen inntekt gjennom arbeid.
Et motargument er at en ytelse på for eksempel 2 G vil være høy sammenlignet med inntektene til jevnaldrende som ikke mottar inntektssikringsytelser, og som ikke får noen ekstra inntekt dersom de flytter hjemmefra. Det er ikke opplagt at merkostnadene ved å flytte hjemmefra bør kompenseres gjennom inntektssikringsordningene. En ytelse på 2 G vil også kunne være problematisk i forhold til borteboende studenter, som må ha betydelige arbeidsinntekter ved siden av et fulltidsstudium for å komme opp på et tilsvarende inntektsnivå.
For unge som bor hjemme med sine foreldre, vil en reduksjon i minsteytelsen til 2/3 av 2 G, som gir i underkant av 11 000 kroner i måneden, neppe medføre vesentlig økning i antall mottakere som får økonomisk sosialhjelp i tillegg til arbeidsavklaringspenger. Veiledende statlige retningslinjer for utmåling av økonomisk sosialhjelp for enslige er 6 150 kroner per måned, og dette skal dekke utgifter til helt grunnleggende behov.
For borteboende kan en lavere minsteytelse føre til økt behov for sosialhjelp. For kvalifiseringsstønaden gjelder en lavere sats på 2/3 av 2 G for alle under 25 år, og i 2017 var det 23 prosent av deltakerne på kvalifiseringsprogrammet under 25 år som mottok økonomisk sosialhjelp i tillegg til kvalifiseringsstønaden.
En ulempe med et system som skiller mellom hjemme- og borteboende, er at ordningen blir mer komplisert. Det vil også være nødvendig å kontrollere om mottakeren er hjemmeboende eller ikke, på lignende måte som det er for studiestøtte i dag.
Lavere minsteytelser for unge kan eventuelt utformes som en trappetrinnsmodell. I Sverige brukes en trappetrinnsmodell for mottakere av midlertidig og varig uføretrygd mellom 18–30 år, der minsteytelsen for de som er 18 år, er 12 prosent lavere enn for de som er minst 30 år. En trappetrinnsmodell vil gi et mer detaljert regelverk, med flere satser. Men forskjeller i ytelser som avhenger av alder vil være oversiktlig og bør være enkelt å forholde seg til. Samtidig gir det mulighet til å oppnå et bedre samsvar mellom trygdeytelser og inntektsnivået for andre i samme aldersgruppe.
Ekspertgruppen foreslår at minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger reduseres for personer under 25 år, med sikte på at trygdemottakere i denne aldersgruppen ikke skal få høyere inntekter enn andre i samme aldersgruppe. Dette vil styrke arbeidsinsentivene og bidra til at færre kommer inn i denne ordningen. En harmonisering med kvalifiseringsstønaden vil kunne bidra til at mottakere med mindre alvorlige helseproblemer i større grad kommer på kvalifiseringsprogrammet, og det vil i så fall være en gunstig effekt.
Minsteytelsen bør differensieres innenfor aldersgruppen 18–24 år, slik at den er lavest for de yngste, i tråd med inntektsnivået for de som ikke er trygdet. For de aller yngste er inntektsnivået for de som ikke mottar trygd, mye lavere enn for de som mottar den nåværende minsteytelsen på 2 G. Det taler for en betydelig reduksjon for denne gruppen.
Borteboende har høyere utgifter enn hjemmeboende, og det taler for å differensiere ytelsen. Men også for borteboende er det uheldig om arbeidsavklaringspenger er økonomisk gunstigere enn andre alternativer. Behovet for å flytte hjemmefra vil i de fleste tilfeller øke med alderen. Det taler for at et skille mellom hjemmeboende og borteboende bare skal gjelde for de eldste i aldersgruppen.
Kvalifiseringsstønaden og introduksjonsstønaden bør være lik minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger. Avhengig av den konkrete utformingen av forslaget om aldersdifferensiering av arbeidsavklaringspenger, kan dette tilsi justeringer av de to andre ytelsene.
En egnet ordning kan være at:
Unge under 20 år får en minsteytelse på 3/4 G, som på årsbasis om lag tilsvarer statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk sosialhjelp til grunnleggende behov (6 150 kroner per måned). Sammenlignet med de som ikke har trygdeinntekter, gir dette en inntekt som er godt over medianinntekten for 18-åringer og under medianinntekten for 19-åringer.
Unge i alderen 20–22 år gis en minsteytelse på 2/3 av 2 G, dvs. lik dagens kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad for de under 25 år. Det gir en årlig inntekt som ligger nær inntekten i 3. desil for 21-åringer som ikke har trygdeinntekter.
For personer i alderen 23–24 år får hjemmeboende en minsteytelse på 2/3 av 2 G, og borteboende får minsteytelse etter samme regler som øvrige eldre mottakere, dvs. 2 G.
Endringene skal kun gjelde nye tilfeller. De som får ytelse basert på tidligere inntekt som overstiger minsteytelsen, vil ikke påvirkes av forslaget.
Lavere minsteytelse vil kunne føre til at flere i denne gruppen mottar supplerende økonomisk sosialhjelp og at bostøtteutbetalingene fra Husbanken øker.
Innsparingen ved en redusert minsteytelse for unge mottakere av arbeidsavklaringspenger bør i første rekke benyttes til økt oppfølging av denne gruppen. Som drøftet i kapittel 10 og 11 vil tettere oppfølging styrke mulighetene til å komme i jobb for personer som står langt unna arbeidsmarkedet.
Ekspertgruppen har vurdert om minsteytelsene bør reduseres også for unge mottakere av uføretrygd. Selv om unge med uføretrygd i hovedsak har betydelige helseproblemer, vil det i noen tilfeller være en gråsone mot arbeidsavklaringspenger. De fleste står likevel langt fra arbeidslivet. Det er derfor en gruppe hvor det trolig er begrenset uutnyttet restarbeidsevne, slik at økonomiske insentiver har liten betydning. For mange i denne gruppen kan uføretrygden samtidig være en viktig støtte til familier i en krevende situasjon.
Vi har etter en samlet vurdering kommet til at det ikke er ønskelig å foreslå reduksjoner i minsteytelsene i uføretrygd.
Endring i ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger
Dersom arbeidsevnen er nedsatt før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert, har mottakere av arbeidsavklaringspenger fra de er 20 år rett på en høyere minsteytelse (2,44 G eller 236 000 kroner). «Ung ufør-tillegget» er differansen mellom denne minsteytelsen og den generelle minsteytelsen på 2 G, og utgjør 0,44 G (43 000 kroner).
Ved utgangen av 2016 mottok nesten 4 000 mottakere av arbeidsavklaringspenger ung ufør-tillegget. Av disse var nesten alle under 30 år. I aldersgruppen 20–24 år mottok 12 prosent tillegget, mens andelen i aldersgruppen 25–29 år var 9 prosent.
Ung ufør-tillegget innebærer at mottakere av arbeidsavklaringspenger får høye ytelser i forhold til andre i samme aldersgruppe. En trygd på 236 000 kroner gir en inntekt etter skatt som er langt høyere enn medianinntekten for de som ikke mottar trygd for aldersgruppen 18–24 år på om lag 150 000 kroner, se figur 6.2. Trygden er også god i forhold til aldersgruppen 25–29 år, der gjennomsnittlig inntekt i 3. desil for de som ikke mottar trygd er drøyt 200 000 kroner.
Et viktig argument for å ha ung ufør-tillegget for arbeidsavklaringspenger har vært å unngå et press mot uføreordningen for å få utløst en høyere minsteytelse. I dag får imidlertid mange tidligere mottakere av arbeidsavklaringspenger ung ufør-tillegget først når de på et senere tidspunkt mottar uføretrygd. Rundt halvparten av de som får ung ufør-tillegget for arbeidsavklaringspenger, får denne fordelen først etter at perioden på arbeidsavklaringspenger er over, og får dermed dette etterbetalt. Det svekker argumentet om å unngå press på uføreordningen.
Regelverket for ung ufør-tillegget i ordningen for arbeidsavklaringspenger er vanskelig å praktisere for NAV. Bestemmelsen slår fast at det må vurderes om en mottaker har varig sykdom som påvirker arbeidsevnen, men samtidig skal mottakeren fylle inngangsvilkåret til en ytelse som i utgangspunktet er en korttidsytelse. Ofte er dette forholdet noe som vil bli avklart i perioden mottakeren får arbeidsavklaringspenger. Videre er arbeidet som må gjøres i hver enkelt sak i forbindelse med vurderingen av ung ufør-bestemmelsen ofte ressurskrevende. En oppheving av ung ufør-tillegget ville derfor innebære en vesentlig forenkling av NAVs saksbehandling, samtidig som regelverket blir mer konsistent og enklere å praktisere.
Mottakere av arbeidsavklaringspenger har en uavklart arbeidsevne, og primærmålet for denne gruppen er aktivitet, og å finne veier inn i utdanning eller arbeid. Med ung ufør-tillegget gir arbeidsavklaringspenger for mange av mottakerne klart høyere inntekt enn de ville fått ved andre alternativer som kunne vært bedre for dem på lengre sikt. Hensynet til å styrke insentivene til utdanning og arbeid taler derfor for å avvikle ung ufør-tillegget for mottakere av arbeidsavklaringspenger.
Ekspertgruppen foreslår å oppheve minsteytelsen som ung ufør for mottakere av arbeidsavklaringspenger.
Det er en tilsvarende ordning for de som blir uføre i ung alder. For mottakere av uføretrygd er tillegget avhengig av sivilstand, og utgjør rundt 40 000 kroner, se tabell 5.1. Det er imidlertid sterkere begrunnelse for dette tillegget for uføretrygdede enn for mottakere av arbeidsavklaringspenger. For de som mottar varig uføretrygd er det fastslått og dokumentert at inntektsevnen er varig nedsatt. De som blir uføre i ung alder har ikke fått anledning til å etablere seg i arbeidsmarkedet med en inntekt som gir grunnlag for en god inntektssikring gjennom ordinær uføretrygd. Dette er et argument for at denne gruppen gis en høyere minsteytelse som kompenserer for varig inntektsbortfall.
Det kan likevel stilles spørsmål ved om den høyere minsteytelsen bør gis allerede fra 20 år, slik det gjøres i dag. En trygdeytelse på 258 000 kroner for gifte/samboende eller 282 000 kroner for enslige gir en inntekt etter skatt som er langt høyere enn medianinntekten for de som ikke mottar trygd for aldersgruppen 18–24 år på om lag 150 000 kroner, se figur 6.2. Selv om unge uføre ikke har hatt anledning til å tjene opp egen inntekt, er det ikke opplagt at de skal få en trygdeytelse som er klart over det andre i samme aldersgruppe kan disponere.
På den annen side er unge uføre en svak gruppe med begrenset mulighet til å kompensere for en lavere ytelse gjennom arbeidsinntekt. De som blir uføre i ung alder har i mange tilfeller en alvorlig sykdom, og de og deres familier kan ha spesielle behov som begrunner en høyere minsteytelse. I prinsippet kunne slike behov være dekket gjennom mer målrettede ordninger, og ikke gjennom generelle ytelser til alle. Dette har vi imidlertid ikke vurdert nærmere.
Ekspertgruppen vil derfor ikke foreslå noen endringer i regelverket for «ung ufør-tillegget» i uføretrygdordningen.
Avvikling av ung ufør-tillegget i arbeidsavklaringspenger innebærer økt forskjell mellom minsteytelsene i arbeidsavklaringspenger og uføretrygd for de som i dag fyller vilkårene for ung ufør-tillegg. Dette kan gi økte insentiver til en raskere overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd. Det er på den bakgrunn viktig med en streng praktisering av inngangsvilkårene til uføretrygd, herunder de særskilte vilkårene for å få ytelsen som ung ufør. Arbeids- og sosialdepartementet har foreslått en språklig presisering, som skal tydeliggjøre kravene for å få en høyere minsteytelse som ung ufør på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Formålet er å sikre en praktisering av bestemmelsen i tråd med lovgivers intensjon. Forslaget er på høring fram til 22. april 2019. Det vises også til ekspertgruppens forslag i kapittel 8 om en arbeidsorientert uføretrygd, som vil kunne innebære at unge uføre i større grad er delvis i arbeid.
|