Nærmere om de ulike inntektssikringsytelsene

Figur 4.9 A viser utviklingen i bruken av ulike inntektssikringsytelser siden år 2000. De helserelaterte ytelsene, særlig uføretrygd, dominerer bildet. Figur 4.9 B viser at den samlede bruken av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd har falt betydelig for den eldste aldersgruppen, mens den har steget kraftig for yngre aldersgrupper.
[:figur:figX-X.jpg]
Mottak av inntektssikringsytelser
Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne til ordningen (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Introduksjonsstønad ble innført i 2005, mens kvalifiseringsstønad ble innført i 2007. Tall ved utgangen av året. Personer som er registrert utvandret er ikke med i datagrunnlaget.
Arbeids- og velferdsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Helserelaterte ytelser
Andelen som mottok uføretrygd økte fram til 2003, for så å avta fram til 2009. Deretter har andelen vært relativt stabil samlet sett, men økt de siste to årene. Uføreandelene har avtatt betydelig for de eldre aldersgruppene (figur 4.10 C og D), og økt blant de under 30 år (figur 4.10 A).
Andelen mottakere av forløperne til arbeidsavklaringspenger økte fram til 2010, særlig fra 2008 til 2010, dvs. i årene rett før arbeidsavklaringspenger ble innført og i det første året ordningen virket. Andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger har avtatt siden 2010.
[:figur:figX-X.jpg]
Andelen av befolkningen med ytelser etter alder. Prosent. 2000–2017
Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne til ordningen (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Tall ved utgangen av året.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Utviklingen for uføretrygd og arbeidsavklaringspenger etter 2004 må ses i sammenheng. Samlet andel mottakere av uføretrygd og arbeidsavklaringspenger var relativ stabil fra 2004 til 2010, mens den har avtatt i årene etter (figur 4.9 B). Tidsbegrenset uførestønad – som er en av forløperne til arbeidsavklaringspenger – ble innført i 2004 og ble avviklet i 2010. I denne perioden var det mange av de som tidligere ville fått uføretrygd, som fikk tidsbegrenset uførestønad. Ordningen førte hovedsakelig til at tidspunktet for innvilgelse av uføretrygd ble utsatt, siden rundt 90 prosent av mottakerne senere fikk varig uføretrygd. For aldersgruppen 30–49 år er dette særlig tydelig (figur 4.10 B). Andelen mottakere av uføretrygd avtok i årene da bruken av arbeidsavklaringspenger økte, og motsatt.
De som mottok forløperne til arbeidsavklaringspenger, dvs. rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad, ble overført til arbeidsavklaringspenger i 2010. I 2014 nådde disse maksimal varighet på ordningen, som da var fire år. Mange fortsatte likevel å motta arbeidsavklaringspenger fordi det ble gitt unntak fra varighetsbegrensningen. Etter 2014 har de fleste som ble overført til arbeidsavklaringspenger i 2010, fått avklart sin arbeidsevne, og mange har gått over til uføretrygd. Dette har ført til at andelen med overgang til uføretrygd har økt.
Sykefraværet økte fram til 2003, men avtok i 2004 som følge av regelendringer (se boks 4.3). De siste årene har sykefraværet vært relativt stabilt.
Øvrige inntektssikringsordninger
Bruken av dagpenger varierer med konjunkturene og hadde topper i 2003/2004, i 2009/2010 og 2015/2016. Regelverksendringen i 2003 har trolig også påvirket utviklingen, se boks 4.3. Nær seks av ti som var arbeidsledige mottok dagpenger i 2017, men andelen varierer med konjunkturene.
Også bruken av tiltakspenger varierer med konjunkturene. Ved utgangen av 2017 var det 13 000 mottakere. Andelen mottakere er høyest blant unge arbeidssøkere siden de i mindre grad har rettigheter til trygdeytelser.
Antall mottakere av overgangsstønad er kraftig redusert siden 2000. Innstramminger i regelverket (se boks 4.3) har bidratt til nedgangen. Ved utgangen av 2017 var det 12 000 mottakere.
Antall mottakere av sosialhjelp har vært relativt stabilt rundt et lavt nivå i hele perioden. Det er flere unge enn eldre mottakere.
Antall mottakere av kvalifiseringsstønad økte fram til 2011. Deretter avtok antallet, for så å stabilisere seg på et lavt nivå. Ved utgangen av 2017 var det 5 000 mottakere.
Antall mottakere av introduksjonsstønad har økt hvert år siden innføringen i 2005. Økningen var særlig kraftig fra 2015 til 2017 som følge av den høye flyktningeinnvandringen i 2015. Ved utgangen av 2017 var det 21 000 mottakere.
Forløp gjennom ytelsessystemet
Inntektssikringsordningene har ulike formål og inngangsvilkår, se boks 4.1 og tabell 5.1 for detaljer. Mottakerne er følgelig en sammensatt gruppe, med variert bakgrunn og ulikt oppfølgingsbehov. Mens det er krav til tidligere arbeid for å motta dagpenger og sykepenger, kan arbeidsavklaringspenger og uføretrygd mottas uten å ha vært i arbeid. Veien inn, gjennom og ut av ytelsene kan derfor være svært forskjellig.
Hva gjør mottakerne før de får de ulike ytelsene?
Figur 4.11 og 4.12 illustrerer hva mottakere av ulike ytelser gjorde før og gjør etter at de starter å motta en ytelse. Figur 4.11 viser arbeidsmarkedsstatus for individer fem år før og fem år etter påbegynte forløp for de mest sentrale midlertidige ytelsene. Det gir et bilde av utsiktene i arbeidsmarkedet for personer som starter å motta en inntektssikringsytelse. I tolkningen av figurene må en ta hensyn til at de gjelder for personer som startet å motta ytelse i 2010, dvs. i lavkonjunkturperioden etter finanskrisen og samme år som arbeidsavklaringspenger ble innført. Det kan påvirke andelen mottakere som kommer fra jobb eller går til jobb, og overgangen mellom ulike ytelser.
[:figur:figX-X.jpg]
Arbeidsmarkedsstatus før og etter start av en midlertidig ytelse. Aldersgruppe 25–54 år
Figuren viser arbeidsmarkedsstatus fra 2005 til 2015 for individer som startet en midlertidig ytelse i 2010. Ettersom det er mulig å befinne seg i mer enn én av tilstandene i figuren i en gitt måned, er det brukt et tilstandshierarki hvor uførhet prioriteres først, deretter arbeidsavklaringspenger (AAP i figuren), sykepenger, arbeidsledig, sosialhjelp, under utdanning og til slutt sysselsatt. Ufør er definert som helt og delvis ufør med og uten månedsinntekt. Arbeidsavklaringspenger inkluderer forløperne rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Arbeidsledig er definert som mottaker av dagpenger. Sysselsatte er definert som mer enn fire timer arbeidstid per uke med annualisert månedsinntekt over 0,1 G. I tillegg til at tabell 4.1 og 4.2 ikke er laget etter et tilstandshierarki, skiller figuren seg fra tabellene ved at den ser på en smalere aldersgruppe og andre tidspunkt.
Frischsenteret
Et flertall av dagpengemottakerne har vært i et arbeidsforhold forut for innvilgelse av dagpenger og i årene før. Noen av dagpengemottakere er innvandrere som hadde status som ikke bosatt fem år forut for innvilgelsen av ytelsen, noe som illustrerer at mange innvandrere rammes av ledighet.
Status forut for innvilgelse av sosialhjelp er mer sammensatt enn de øvrige ytelsene. Et fåtall var i jobb, mens et flertall har ukjent status. En av fem sosialhjelpsmottakere var ikke bosatt i Norge fem år forut for ytelsen, og i overkant av to tredeler var verken i arbeidsmarkedet eller i utdanning.
Blant sykepengemottakere er andelen som kommer fra et arbeidsforhold særlig høy. Dette henger sammen med inngangsvilkåret. De fleste sykmeldte kommer tilbake i jobb i løpet av ett år, men det er også en betydelig del som forblir syke og går over til arbeidsavklaringspenger.
Nye mottakere av arbeidsavklaringspenger kommer hovedsakelig fra sykepenger, se tabell 4.1. De øvrige nye mottakere har enten vært sysselsatt, sosialhjelpsmottakere eller hatt en ukjent eller annen status før innvilgelse av ytelsen. Ved innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 økte andelen nye mottakere som ikke kom fra sykepenger betydelig. Dette gjaldt i særlig grad mottakere under 30 år, se kapittel 6.
Status to måneder før innvilgelse av arbeidsavklaringspenger (AAP) eller uføretrygd. 2017. Prosent
06J1xt2
|
Sykepenger
|
AAP
|
Nedsatt arbeidsevne
|
Arbeidssøker
|
Annet
|
AAP
|
60
|
-
|
20
|
7
|
13
|
Uføretrygd
|
8
|
77
|
5
|
0
|
11
|
«Annet» kan blant annet omfatte privat forsørgelse, utdanning, sosialhjelp mv.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Figur 4.12 viser arbeidsmarkedsstatus i en tiårsperiode før innvilget uføretrygd. De fleste som kommer inn i uføretrygdordningen, har først mottatt sykepenger og deretter arbeidsavklaringspenger. Noen blir uføretrygdet direkte fra sykepenger, men flesteparten går etter utløpet av sykepengeperioden over på arbeidsavklaringspenger og derfra over på uføretrygd, når behandling og arbeidsrettede tiltak ikke fører til arbeid. Andelen som kommer direkte fra et forløp med sykepenger, øker med alder. Tilsvarende funn er gjort av Fevang m.fl. (2016).
[:figur:figX-X.jpg]
Arbeidsmarkedsstatus ti år før innvilgelse av uføretrygd i 2015. Aldersgruppe 25–54 år
Se merknad til figur 4.11.
Frischsenteret
Bevegelser mellom ytelsene
Det er betydelige forskjeller i varighet og mobilitet mellom ulike inntektssikringsordninger. Fevang m.fl. (2016) viser at arbeidsavklaringspengeforløp hovedsakelig er lange, med en varighet på 13 måneder eller lengre. Sosialhjelpsforløp er jevnt fordelt mellom lange og korte forløp. Dagpengeforløp og sykepengeforløp er hovedsakelig korte, dvs. seks måneder eller mindre. Uføretrygdforløp er i all hovedsak lange, med varighet fram til overgang til alderspensjon.
Fevang m.fl. (2016) finner at arbeidsavklaringspengeforløp generelt er mer vedvarende for unge mottakere under 30 år enn for populasjonen sett under ett, med lavere sannsynlighet til å forlate forløpet. Arbeidsavklaringspenger kan dermed ha en større «innlåsningseffekt» på unge mottakere. Fevang m.fl. finner også antydning til en generell nedgang i innstrømming til dagpengeforløp i perioden fra 1993 til 2007, og en generell økning i innstrømming til arbeidsavklaringspenger i perioden fra 1994 til 2007. Det kan indikere at det har forekommet en vridning til helserelaterte ytelser i denne perioden. Se nærmere omtale i kapittel 6.
Kann m.fl. (2013) finner at antallet som bruker opp sykepengerettighetene sine, følger utviklingen i samlet sykefravær. Det innebærer i så fall at hvis det totale sykefraværet øker, vil antallet som har maksimal varighet, også øke. Kann m.fl. (2016a) viser videre at endringer i antallet som bruker opp retten til sykepenger, og nivået på arbeidsledigheten er viktige forklaringsfaktorer bak endringene i antall nye mottakere av arbeidsavklaringspenger. Når sykefraværet øker med ett prosentpoeng, finner Kann m.fl. at antallet nye mottakere av arbeidsavklaringspenger øker med 17 prosent ett år senere. Tilsvarende finner de at når arbeidsledigheten øker med ett prosentpoeng, blir det seks prosent flere nye mottakere av arbeidsavklaringspenger. Denne effekten er noe sterkere for de under 30 år. Selv om disse studiene ikke påviser årsakssammenhenger, tyder de likevel på at en reduksjon i sykefraværet vil kunne bidra til å redusere nye mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.
Hva gjør mottakerne når de slutter å motta en ytelse?
Med unntak av uføretrygd er ytelser til personer i yrkesaktiv alder ment som en midlertidig inntektssikring. Målet er at flest mulig mottakere av midlertidige inntektssikringsordninger skal over i arbeid, enten helt eller delvis. Trygdemottakernes forløp i trygdesystemet varierer, og overgangen til arbeid er forskjellig mellom ulike ytelser på kort og lang sikt. Tabell 4.2 viser status seks måneder etter avgang fra ytelsen, mens figur 4.11 viser status i inntil fem år etter avgang fra ytelsen for personer som begynte på en ytelse i 2010.
Status seks måneder etter avgang fra ytelsen. Målt fra statusen i 2017. Prosent
10J2xt2
|
Kun arbeid
|
Arbeid og ytelse
|
Arbeids-søker
|
Nedsatt arbeidsevne (som ikke mottar AAP)
|
Kun AAP
|
Kun uføretrygd
|
Annet
|
|
|
Arbeid og uføretrygd
|
Arbeid og AAP
|
Arbeid og annen ytelse
|
|
|
|
|
|
Alle avsluttede sykepengetilfeller
|
77
|
3
|
4
|
5
|
3
|
1
|
2
|
1
|
6
|
Avsluttede sykepengetilfeller med 12 mnd. varighet
|
20
|
5
|
33
|
4
|
3
|
4
|
18
|
5
|
7
|
AAP
|
20
|
12
|
3
|
5
|
2
|
8
|
3
|
34
|
12
|
Uføretrygd
|
2
|
2
|
0
|
6
|
0
|
1
|
0
|
2
|
87
|
Dagpenger
|
54
|
0
|
0
|
10
|
15
|
1
|
1
|
0
|
18
|
Overgangsstønad
|
45
|
0
|
3
|
8
|
11
|
5
|
7
|
1
|
19
|
Tiltakspenger
|
29
|
0
|
1
|
15
|
20
|
16
|
4
|
0
|
15
|
Sosialhjelp
|
14
|
0
|
2
|
7
|
11
|
16
|
14
|
8
|
27
|
Sosialhjelp omfatter sosialhjelpsmottakere med minst seks måneders sammenhengende varighet. «Annet» omfatter blant annet alderspensjon, privat forsørgelse, utdanning, utvandring, dødsfall mv. De i kategorien «Avsluttede sykepengetilfeller med 12 mnd. varighet» utgjør 15 prosent av alle avsluttede sykepengetilfeller. AAP er arbeidsavklaringspenger. «Arbeid» er definert som at vedkommende er registrert i Aa-registeret og at avtalt arbeidstid er minst 4 timer i uken.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Om lag to av tre dagpengemottakere er i jobb seks måneder etter avgang fra ytelsen. Andelen i arbeid holder seg stabil de neste årene. Etter fem år har likevel en av ti fått innvilget arbeidsavklaringspenger. Også blant mottakere av overgangsstønad er flertallet i arbeid seks måneder etter avgang fra ytelsen.
De fleste som er sykmeldte går tilbake til arbeid, se tabell 4.2. Av alle avsluttede tilfeller var nesten ni av ti registrert i arbeid seks måneder etter en avsluttet sykmeldingsperiode. Sannsynligheten for å gå tilbake til arbeid avtar med sykefraværets lengde. Blant dem som hadde gått ut den maksimale sykepengeperioden på tolv måneder, gikk halvparten over til arbeidsavklaringspenger. Om lag to av tre kombinerte det med arbeid. Det framgår av figur 4.11 at andelen som er i arbeid etter mottak av sykepenger er relativt stabil i de etterfølgende årene.
Blant tidligere mottakere av arbeidsavklaringspenger mottar nær halvparten uføretrygd, se tabell 4.2. En del av disse kombinerer uføretrygd med arbeid. Fire av ti er registrert i arbeid seks måneder etter avgang. Halvparten av disse kombinerer arbeid med mottak av en ytelse. Etter fem år er en betydelig andel innvilget uføretrygd. Blant dem som slutter å motta arbeidsavklaringspenger, varierer overgangen til jobb med situasjonen i arbeidsmarkedet (Kann og Kristoffersen 2015).
Få av de som har avgang fra uføretrygd, er i arbeid. Avgang fra ordningen skjer i all hovedsak på grunn av overgang til alderspensjon ved 67 år eller dødsfall.
Blant mottakerne av tiltakspenger er nær halvparten i arbeid etter seks måneder, mens en av fire sosialhjelpsmottakere er i arbeid. Det er også en del av de med avgang fra tiltakspenger og sosialhjelp som er registrert som arbeidssøkere eller med nedsatt arbeidsevne.
|