Jobbmuligheter og arbeidsledighet ved arbeidsorientert uføretrygd

Jobbmuligheter og arbeidsledighet ved arbeidsorientert uføretrygd
Ved en riktig fastsatt produktivitet vil personer med helsejustert lønn i prinsippet kunne konkurrere på lik linje med andre arbeidstakere på det ordinære arbeidsmarkedet. I praksis vil det likevel kunne være en rekke utfordringer.
Nivået på den helsejusterte lønnen vil spille en viktig rolle for hvor attraktive trygdemottakerne vil være som arbeidstakere. Hvis produktivitetsanslaget er klart lavere enn trygdemottakernes produktivitet, vil de i utgangspunktet være meget attraktiv arbeidskraft. Selv om man av hensyn til trygdemottakernes inntekt ikke ønsker å sette produktivitetsanslaget for lavt, bør den helsejusterte lønnen i en velfungerende ordning innebære at de er attraktiv arbeidskraft for arbeidsgiverne.
Usikkerheten ved fastsettelse taler for at det bør være mulig å revurdere produktivitetsanslaget på et senere tidspunkt. Dersom produktivitetsanslaget fører til en helsejustert lønn som er for høy for at trygdemottakeren får jobb, bør det være mulig å senke anslaget for å bedre jobbmulighetene. Dersom produktivitetsanslaget er lavt, bør det være mulig for trygdemottakeren å be om en revurdering av anslaget.
For mange personer med helseproblemer vil det være nødvendig eller ønskelig med oppfølging og bistand, for eksempel i form av tilrettelegging på arbeidsplassen eller tilgang på særskilte hjelpemidler. Noe av dette vil kunne gjøres av arbeidsgiver med bistand fra NAV, mens NAV må ta ansvar for andre ting.
En annen utfordring kan gjelde holdninger hos potensielle arbeidsgivere. Dersom helsejustert lønn oppfattes som stigmatiserende eller som et signal om alvorlige problemer, kan arbeidsgivere isteden velge andre arbeidssøkere. Lesner (2019) viser til studier fra Belgia og Sveits der søkere med en lønnssubsidie ikke ser ut til å få økt sannsynlighet for å bli innkalt til jobbintervju sammenlignet med andre søkere. Derfor er det viktig med oppslutning og forståelse hos arbeidsgiverne, for å sikre at helsejustert lønn øker jobbmulighetene i tråd med at lavere lønnskostnader faktisk er økonomisk gunstig for arbeidsgiver. En rapport fra det britiske The Behavioural Insights Team (Briscese og Tan 2018) viser til forsøk der endring i promotering og administrative prosesser ved bruk av lønnssubsidier ga betydelig mer positiv respons hos arbeidsgiverne.
I utgangspunktet er tanken at personer med helsejustert lønn skal søke på jobber i det ordinære arbeidsmarkedet, selv om de da vil bli ansatt på justerte lønnsbetingelser. Trolig vil det også være hensiktsmessig at arbeidsgivere oppretter egne stillinger for arbeidstakere med helsejustert lønn. Dette kan være helt ordinære jobber av mange ulike typer, men der arbeidspress eller krav til tempo og stabilitet er lavere enn normalt.
En hindring for at det skal bli tilstrekkelig stor etterspørsel etter arbeidstakere med helsejustert lønn, kan være at de oppfattes som ustabil og usikker arbeidskraft. Selv om den helsejusterte lønnen er satt riktig i forhold til forventet produktivitet, kan potensielle arbeidsgivere være tilbakeholdne med å ansette fordi det vil være en større risiko knyttet til denne gruppen sammenlignet med ordinære arbeidstakere. Et mulig svar på dette kan være at bemanningsbyråer ansetter et større antall personer med helsejustert lønn, og leier ut disse. Et bemanningsbyrå kan dermed ta ansvar for at arbeidsgiver får en arbeidstaker til jobben, selv om den enkelte arbeidstaker har mer ustabil helse. En slik løsning forutsetter ordnede lønns- og arbeidsforhold og at arbeidstakeren er sikret lønn også i eventuelle perioder uten oppdrag. Bemanningsbyråene bør få økonomisk støtte for å påta seg en slik rolle. Det kan også være behov for at offentlig sektor har en rolle i å formidle arbeidssøkere med helsejustert lønn.
Som nevnt over vil det også kunne være aktuelt å benytte innsparte midler på trygdebudsjettet til å finansiere lønnsmidler for nye arbeidsoppgaver innen offentlig sektor.
Selv om bruken av helsejustert lønn kan øke jobbmulighetene til personer med nedsatt arbeidsevne betraktelig, mener ekspertgruppen det vil være behov for en form for inntektssikring for personer med arbeidsorientert uføretrygd som ikke klarer å finne en jobb i det ordinære arbeidsmarkedet, og som heller ikke omfattes av en eventuell ordning med å etablere jobbmuligheter i privat eller offentlig sektor.
Uten en slik inntektssikring vil trygdemottakere som ikke får jobb kunne få svært lav inntekt. Selv om dette også vil gjelde andre personer som er arbeidsledige med liten opptjening av dagpengerettigheter, kan det framstå mer urimelig for personer med vesentlige helseproblemer. Av samme grunn vil mangel på inntektssikring for personer med arbeidsorientert uføretrygd uten jobb, trolig begrense bruken av ordningen, fordi saksbehandler i NAV vil kunne kvie seg for å ta risikoen ved at trygdemottakeren ikke finner jobb.
Ekspertgruppen foreslår at personer med arbeidsorientert gradert uføretrygd som står uten betalt arbeid, gis en inntektssikring inntil slikt arbeid er funnet. Denne inntektssikringen skal være knyttet til krav om aktiv jobbsøking og vilje til å motta passende jobbtilbud, og kan gis i form av et tillegg til uføretrygden eller som en egen stønad ved ledighet.
Dersom det går lang tid uten at arbeidssøkeren selv eller NAV har vært i stand til å finne passende arbeid, bør uføregraden og den helsejusterte lønnen revurderes. Dersom heller ikke dette fører til at den uføre får jobb, bør uføregraden i siste instans kunne oppjusteres til 100 prosent på varig basis.
Personer som ikke kan dokumentere aktiv jobbsøking med helsejustert lønn, eller avviser tilbud om passende arbeid til helsejustert lønn, vil miste den stønaden som gis ved ledighet, men bør kunne få beholde den graderte uføretrygden.
Andre problemstillinger ved utprøving av en arbeidsorientert uføretrygd
Innføring av arbeidsorientert uføretrygd vil kunne få betydelig innvirkning på tilstrømming så vel som seleksjon inn i uføretrygd, og det blir viktig å benytte innfasings- og forsøksperioden til å skaffe til veie mer kunnskap om slike virkninger. En arbeidsorientert uføretrygd vil i utgangspunktet framstå som mer attraktiv enn dagens ordning for personer som har ønske om å delta i arbeidslivet. Ordningen vil framstå som mindre attraktiv for personer som ikke er motivert for arbeid, og som i utgangspunktet foretrekker en lavere, men arbeidsfri, inntekt. Dette kan være en ønsket seleksjonsvirkning, hvis vi legger til grunn at noen av de som er umotivert for arbeid vil kunne klare seg bra på egenhånd hvis utsikten til en arbeidsfri inntekt bortfaller.
Innføring av arbeidsorientert uføretrygd kan imidlertid også innebære en risiko for at enkelte arbeidsgivere vil forsøke å presse arbeidstakere med moderate helseplager, som nå jobber med ordinære lønnsvilkår, til å akseptere en jobb med helsejustert lønn, som dermed er lavere enn de hadde før. Dette kan gi økt press på etterspørselen etter uføretrygd. Denne risikoen taler isolert sett for at det bør være begrensninger på muligheten til å arbeide med helsejustert lønn hos den samme arbeidsgiver som man tidligere hadde med ordinære lønnsvilkår.
På den annen side vil det også være tilfeller der en arbeidstaker faktisk får helseplager som fører til en vesentlig reduksjon i produktiviteten, men der den beste løsningen for arbeidstakeren likevel er å fortsette med samme arbeidsgiver. I så fall kan det være riktig å åpne for at trygdemottakere kan arbeide med helsejustert lønn med samme arbeidsgiver som tidligere. Et slikt alternativ vil være aktuelt først etter at NAV, blant annet basert på arbeidsevnevurderingen, har konkludert med at dette er den beste løsningen.
Trolig vil muligheten til å fortsette hos samme arbeidsgiver innebære at enkelte personer kommer på arbeidsorientert uføretrygd mens de i dagens situasjon ville jobbet under ordinære lønns- og arbeidsvilkår, til tross for en viss reduksjon i produktiviteten. Hvorvidt dette er en ønsket effekt er ikke helt opplagt. Isolert sett vil en overføring av dette økonomiske ansvaret fra arbeidsgiver til folketrygden innebære økte offentlige utgifter. På den annen side kan det tenkes at deling av risiko mellom arbeidsgiver og folketrygd ved tap av helse og produktivitet for en arbeidstaker, vil gjøre arbeidsgivere mindre skeptiske til å ansette personer med usikker framtidig produktivitet.
Hensikten med arbeidsorientert uføretrygd er å oppnå større yrkesdeltakelse for personer med helseproblemer som gir grunnlag for uføretrygd. Som nevnt over kan økt yrkesdeltakelse for slike grupper også gi økt behov for hjelpemidler, tilrettelegging på arbeidsplassen, transport til arbeidsplassen, funksjonsassistenter mv. Derfor er det viktig at myndighetene følger opp med mer ressurser på disse områdene.
Lønnstilskudd, som drøftes nærmere i kapittel 12, er i prinsippet et alternativ til helsejustert lønn. Lønnstilskudd som gir full lønn til arbeidstakerne, vil imidlertid innebære langt høyere kostnader for myndighetene. Med helsejustert lønn blir summen av trygd og lønn lavere enn full lønn, men høyere enn 100 prosent trygd. Det er over 300 000 mottakere av uføretrygd nå, og de samlede kostnadene ved lønnstilskudd ville bli store dersom dette skulle bli en rettighet, slik som vi foreslår at helsejustert lønn skal være. Lønnstilskudd med 100 prosent lønn gir også større risiko for dødvektstap i form av at tilskuddet gis til en person som også ville blitt ansatt uten tilskuddet. Ved helsejustert lønn vil arbeidstakeren ha et insentiv til å få et høyere vedtak for produktiviteten, eller komme på ordinære vilkår uten trygd, for dermed å oppnå høyere lønn. Samtidig vil det innebære at trygdeutgiftene reduseres.
En viktig problemstilling ved arbeidsorientert uføretrygd er om det vil kunne ha fortrengningseffekter og dermed negativ virkning på sysselsettingsmulighetene for andre arbeidstakere. Her er det verdt å understreke at slike fortrengningseffekter bare kan ha betydning dersom forslaget faktisk lykkes i å få uføretrygdede i jobb. Dersom sysselsettingseffekten blir liten, vil eventuelle fortrengningseffekter også være små.
Målet med arbeidsorientert uføretrygd er en markert økning i sysselsettingen for uføretrygdede. Derfor må man også vurdere eventuelle fortrengningseffekter. Dersom man ser enkelttilfeller isolert, vil fortrengningseffekter være vanskelig å unngå. Dersom en bedrift ønsker å ansette en person, og på grunn av denne ordningen velger en trygdemottaker med helsejustert lønn, vil det være på bekostning av den personen som ellers ville blitt ansatt.
Fortrengningseffekter i det enkelte tilfelle gir imidlertid et misvisende bilde av de samlede virkningene. Som drøftet i kapittel 1, vil slike fortrengningseffekter over tid bli borte dersom man ser på økonomien som helhet. Det er flere økonomiske mekanismer som bidrar til at en økning i antall personer som er i stand til og ønsker å jobbe, og som arbeidsgiverne ønsker å ansette, også fører til at antall jobber øker. Over tid vil økt arbeidstilbud bidra til flere jobber og dermed økt sysselsetting. Selv om økt yrkesdeltakelse for trygdemottakere vil innebære at de tar en del av de jobbene som andre ellers ville hatt, vil det over tid også føre til flere jobber slik at samlet sysselsetting øker. De personene som ikke får de jobbene som trygdemottakerne får, vil dermed få andre jobber.
En må også vurdere hvilken virkning eksistensen av helsejustert avlønning kan ha for lønnsdannelsen ellers. I Norge er det gjennomgående mindre lønnsspredning enn i de fleste andre land, og det er bred enighet om at dette innebærer betydelige fordeler. Det ville derfor være en betydelig svakhet ved forslaget dersom det skulle føre til et press nedover på lønningene i deler av arbeidsmarkedet der lønnsnivået allerede er lavt.
I en viss forstand vil økt arbeidstilbud i deler av arbeidsmarkedet alltid innebære et press nedover på lønningene der arbeidstilbudet øker. Siden trygdemottakere i stor grad kommer fra yrker med lav lønn, vil man måtte regne med at økt yrkesdeltakelse for trygdemottakere også kan gi et press nedover på lønningene i disse yrkene. I noen grad er en slik effekt dermed uunngåelig hvis man ønsker å øke yrkesdeltakelsen. Presset nedover vil imidlertid være sterkere dersom den helsejusterte lønnen er lav i forhold til reelt produktivitetsnivå, og det er derfor viktig at man sørger for at anslag på produktiviteten blir oppjustert til et riktig nivå når det er grunnlag for det.
Siden økt yrkesdeltakelse for trygdemottakere vil kunne innebære økt arbeidstilbud særlig for grupper med lavt kompetansenivå, vil det være viktig å forsøke å motvirke denne effekten med forsterket satsing på å øke kompetansenivået blant arbeidstakere generelt.
Økt yrkesdeltakelse med helsejustert lønn for personer med uføretrygd vil gi økt konkurranse om jobbene i noen lavlønnsyrker. Det vil være en risiko for at personer som tidligere greide å oppnå en jobb i dette arbeidsmarkedet, nå faller ut på grunn av økt konkurranse. Noen av disse vil kunne ha helseproblemer, og de vil også kunne ønske å få uføretrygd med muligheten for helsejustert avlønning. For å unngå en økning i antall på uføretrygd på grunn av økt konkurranse i deler av arbeidsmarkedet, er det viktig å opprettholde de helsemessige kravene til å få uføretrygd.
|