Razine upravljanja razvojem i strateškog planiranja u Hrvatskoj

Razine upravljanja razvojem i strateškog planiranja u Hrvatskoj
Hrvatska je još u vrijeme procesa pristupanja u EU započela s usklađivanjem razina upravljanja i strateškog planiranja po uzoru na zemlje članice EU, a nakon ulaska u EU te su razine za Hrvatsku postale i obvezujuće.
Disertacija ima za cilj prikazati problematiku upravljanja razvojem u Hrvatskoj, ukazati na važnost strateškog planiranja i povezanost svih razina upravljanja i svih dionika, koji sudjeluju ili bi trebali sudjelovati u procesima strateškog planiranja i upravljanja razvojem.
Eurostat6 je početkom 1970-ih započeo uspostavu koherentnog sustava za podjelu teritorija EU za potrebe zajedničke regionalne statistike pod nazivom NUTS "Nomenclature of Statistical Territorial Units“ (nomenklatura prostornih jedinica za statistiku). Zajednička klasifikacija prostornih jedinica za statistiku pravno je regulirana i obvezna za sve članice EU od srpnja 2003. godine kada je usvojena od EU parlamenta. Prema broju stanovnika definirane su tri NUTS razine: NUTS I, NUTS II i NUTS III.
Osim regionalne statistike u EU Eurostat raspolaže i s podacima za lokalne samouprave „Local Administrative Units, LAU “ (lokalna razina vlasti). Definirane su dvije LAU razine: LAU 1 i LAU 2, ali između njih nema jasne distinkcije. Neke članice EU općine definiraju kao LAU1, a neke, kao i Hrvatska kao LAU 2.
Razine upravljanja i strateškog planiranja u Hrvatskoj nakon 1. srpnja 2013. godine i ulaska u EU definirane su na 5 razina:
Lokalna - LAU 2 razina
Županijska-NUTS III razina
Regionalna-NUTS II razina
Nacionalna-NUTS I razina
EU razina
Hrvatska je kao zemlja kandidat sukladno Planu provedbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju do studenoga 2002. godine trebala pripremiti i definirati, a godinu dana kasnije i uspostaviti regionalnu statističku podjelu teritorija zemlje i prostornih jedinica u statističke svrhe sukladno europskom statističkom standardu - NUTS. Zbog zastoja u pristupnim pregovorima došlo je do vremenske odgode i Eurostat je u ožujku 2007. godine odobrio NUTS klasifikaciju za Hrvatsku.
Tri NUTS razine u Hrvatskoj su:
NUTS I: Hrvatska
NUTS II: 3 Regije (Sjeverozapadna Hrvatska, Istočna Hrvatska i Jadranska Hrvatska)
NUTS III: 20 Županija i Grad Zagreb.
Lokalna - LAU 2 razina
Lokalnu razinu u RH čine jedinice lokalne samouprave gradovi i općine. Prema NUTS klasifikaciji od 1. srpnja 2013. godine i ulaska u EU to je LAU 2 razina. U Hrvatskoj ima 428 općina i 127 gradova.7
Općina je jedinica lokalne samouprave koja se osniva, u pravilu, za područje više naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu, te koja su povezana zajedničkim interesima stanovništva. (Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/2001).
Grad je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto koje ima više od 10.000 stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu. U sastav grada kao jedinice lokalne samouprave mogu biti uključena i prigradska naselja koja s gradskim naseljem čine gospodarsku i društvenu cjelinu te su s njim povezana dnevnim migracijskim kretanjima i svakodnevnim potrebama stanovništva od lokalnog značenja (Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi NN 33/2001).
Iznimno, gdje za to postoje posebni razlozi (povijesni, gospodarski, geoprometni), gradom se može utvrditi i mjesto koje ne zadovoljava uvjete iz stavka 1. ovoga članka (Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi NN 33/2001).
Veliki grad je grad koji imaju više od 35.000 stanovnika i gradovi sjedišta županija i oni mogu obavljati i poslove iz djelokruga županije (Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi NN 129/2005).
Grad Zagreb kao glavni grad Republike Hrvatske, posebna je i jedinstvena, teritorijalna i upravna jedinica kojoj se ustrojstvo uređuje Zakonom o Gradu Zagrebu(Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi NN 129/2005).
Postojeći zakonodavni okvir, odnosno Zakon o regionalnom razvoju koji regulira obvezu izrađivanja strateških dokumenata u Hrvatskoj ne obvezuje gradove i općine na izradu razvojnog strateškog dokumenta. Slijedom toga nema podatka koliko gradova i općina u Hrvatskoj ima izrađen strateški dokument ili je u procesu izrade nove razvojne strategije za razdoblje 2014.-2020. godina. Ti podaci prikupljaju se kroz anketiranje regionalnih koordinatora. Zakon o regionalnom razvoju jedino razvrstava jedinice lokalne samouprave prema indeksu razvijenosti u 5 skupina:
I. skupinu jedinica lokalne samouprave čija je vrijednost indeksa razvijenosti manja od 50% prosjeka Republike Hrvatske,
II. skupinu jedinica lokalne samouprave čija je vrijednost indeksa razvijenosti između 50% i 75% prosjeka Republike Hrvatske
III. skupinu jedinica lokalne samouprave čija je vrijednost indeksa razvijenosti između 75% i 100% prosjeka Republike Hrvatske
IV. skupinu jedinica lokalne samouprave čija je vrijednost indeksa razvijenosti između 100% i 125% prosjeka Republike Hrvatske,
V. skupinu jedinica lokalne samouprave čija je vrijednost indeksa razvijenosti veća od 125% prosjeka Republike Hrvatske
Brojnost jedinica lokalne samouprave, posebno općina važna je za istraživačko pitanje, jer općine čine najnižu razinu strateškog planiranja u Republici Hrvatskoj. Administrativni i financijski kapaciteti najveći su ograničavajući faktor razvoja te razine.
Županijska - NUTS III razina
Županija je jedinica područne (regionalne) samouprave čije područje predstavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od područnoga (regionalnog) interesa (Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi NN 33/2001).
Prema Nacionalnoj klasifikaciji prostornih jedinica (NKPJS) (NN 35/2007) prostorne jedinice za statistiku 3. razine sastoje se od 21 administrativne jedinice (20 županija i Grad Zagreb).
NKPJS je statistički standard koji se koristi za prikupljanje, upisivanje, obradu, analizu i diseminaciju podataka regionalne statistike prema razinama prostorne podjele Republike Hrvatske i služi za učinkovito vođenje regionalne razvojne politike, za socio-ekonomske analize i za postizanje ciljeva socijalne i ekonomske kohezije.
Prema NUTS klasifikaciji od 1. srpnja 2013. godine i ulaska u EU županije i Grad Zagreb su NUTS III razina. U Hrvatskoj djeluje dvadeset županija i Grad Zagreb koji ima položaj županije (Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, NN 10/1997.):
Zagrebačka županija sa sjedištem u Gradu Zagrebu,
Krapinsko-zagorska županija sa sjedištem u Krapini,
Sisačko-moslavačka županija sa sjedištem u Sisku,
Karlovačka županija sa sjedištem u Karlovcu,
Varaždinska županija sa sjedištem u Varaždinu,
Koprivničko-križevačka županija sa sjedištem u Koprivnici,
Bjelovarsko-bilogorska županija sa sjedištem u Bjelovaru,
Primorsko-goranska županija sa sjedištem u Rijeci,
Ličko-senjska županija sa sjedištem u Gospiću,
Virovitičko-podravska županija sa sjedištem u Virovitici,
Požeško-slavonska županija sa sjedištem u Požegi,
Brodsko-posavska županija sa sjedištem u Slavonskom Brodu,
Zadarska županija sa sjedištem u Zadru,
Osječko-baranjska županija sa sjedištem u Osijeku,
Šibensko-kninska županija sa sjedištem u Šibeniku,
Vukovarsko-srijemska županija sa sjedištem u Vukovaru,
Splitsko-dalmatinska županija sa sjedištem u Splitu,
Istarska županija sa sjedištem u Pazinu,
Dubrovačko-neretvanska županija sa sjedištem u Dubrovniku,
Međimurska županija sa sjedištem u Čakovcu.
Odlukom o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti (NN 89/2010), a u skladu s Zakonom o regionalnom razvoju županije su razvrstane po skupinama kako slijedi:
I. skupina čija je vrijednost indeksa razvijenosti manja od 75% prosjeka Republike Hrvatske: Bjelovarsko-bilogorska županija, Brodsko-posavska županija, Karlovačka županija, Koprivničko-križevačka županija, Ličko--senjska županija, Osječko-baranjska županija, Požeško-slavonska županija, Sisačko-moslavačka županija, Šibensko-kninska županija, Virovitičko-podravska županija i Vukovarsko-srijemska županija;
II. skupina čija je vrijednost indeksa razvijenosti između 75% i 100% prosjeka Republike Hrvatske: Krapinsko-zagorska županija, Međimurska županija, Splitsko-dalmatinska županija, Varaždinska županija i Zadarska županija;
III. Skupina čija je vrijednost indeksa razvijenosti između 100% i 125% prosjeka Republike Hrvatske: Dubrovačko-neretvanska županija i Zagrebačka županija;
IV. skupina čija je vrijednost indeksa razvijenosti veća od 125% prosjeka Republike Hrvatske: Grad Zagreb, Istarska županija i Primorsko-goranska županija.
U prosincu 2012. godine objavljena je nova Odluka o razvrstavanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti (NN 158/2013) prema kojoj su županije razvrstane kako slijedi:
I. skupina županija čija je vrijednost indeksa razvijenosti manja od 75% prosjeka Republike Hrvatske: Bjelovarsko-bilogorska županija, Brodsko-posavska županija, Karlovačka županija, Koprivničko-križevačka županija, Krapinsko-zagorska županija, Ličko-senjska županija, Međimurska županija, Osječko-baranjska županija, Požeško-slavonska županija, Sisačko-moslavačka županija, Virovitičko-podravska županija i Vukovarsko-srijemska županija.
II. skupina županija čija je vrijednost indeksa razvijenosti između 75% i 100% prosjeka Republike Hrvatske: Splitsko-dalmatinska županija, Šibensko-kninska županija i Varaždinska županija.
III. skupina županija čija je vrijednost indeksa razvijenosti između 100% i 125% prosjeka Republike Hrvatske: Dubrovačko-neretvanska županija, Zadarska županija i Zagrebačka županija.
IV. skupina županija čija je vrijednost indeksa razvijenosti veća od 125% prosjeka Republike Hrvatske: Grad Zagreb, Istarska županija i Primorsko-goranska županija.
U 2012. godini u odnosu na 2010. neke su županije promijenile svoj status i ušle u višu skupinu razvijenijih županija, a neke su pale u nižu skupinu onih nerazvijenijih, dok se kod najvećeg broja županija status nije promijenio. U višu skupinu razvijenosti razvrstane su Šibensko-kninska (iz I. u II. Skupinu razvijenosti) i Zadarska županija (iz II. u III. Skupinu razvijenosti). Krapinsko-zagorska županija je iz II. skupine prešla u I. na nerazvijeniju skupinu prema indeksu razvijenosti.
Za regionalnu samoupravu-županije postoji zakonska obveza izrađivanja strateškog razvojnog dokumenta. Ona je prvi put regulirana Zakonom o regionalnom razvoju (NN 153/2009). Tim zakonom uređuju se ciljevi i načela upravljanja regionalnim razvojem RH, tijela nadležna za upravljanje regionalnim razvojem, ocjenjivanje stupnja razvijenosti jedinica lokalne (regionalne) samouprave i izvještavanje o provedbi razvojne politike. Planski dokument politike regionalnog razvoja za županiju je Županijska razvoja strategija i Razvojna strategija Grada Zagreba. Županijska razvojna strategija (ŽRS) je dokument jedinice područne (regionalne) samouprave u kojem se određuju ciljevi i prioriteti razvoja jedinice područne (regionalne) samouprave. ŽRS donosi županija u skladu s načelom partnerstva i suradnje. Zakon o proračunu obvezuje županije i na donošenje Plana razvojnih programa koji mora biti usklađen s ŽRS. Županije imaju obvezu podnošenja godišnjeg izvještaja o provedbi ŽRS Ministarstvu najkasnije do 31. ožujka tekuće godine za prethodnu godinu. Upute za izradu i sadržaj izvještaja Ministarstvo regionalnog razvoja objavilo je na svojoj internet stranici.
Zakon o regionalnom razvoju obvezuje županije na izradu Županijske razvojne strategije, na primjenu jedinstvene metodologije izrade i podnošenja izvješća Ministarstvu nadležnom za regionalni razvoj i na ustrojavanje upravnog tijela, odnosno osnivanje razvojne agencije u svrhu učinkovite koordinacije i poticanja regionalnog razvoja.
Pravilnik o obveznom sadržaju, metodologiji izrade i načinu vrednovanja županijskih razvojnih strategija (NN 53/2010) propisuje obvezni sadržaj, metodologiju izrade i način vrednovanja ŽRS. U njemu se županije obvezuju izraditi ŽRS za razdoblje 2011.-2013. u roku od šest mjeseci od donošenja Strategije regionalnog razvoja RH (59. Sjednica Vlade RH 4. lipnja 2010.). Strategija regionalnog razvoja donesena je u lipnju 2010. godine, što znači da su županije razvojne strategije trebale donijeti do kraja 2010. godine.
Važnu ulogu u izradi ŽRS-a imaju regionalni koordinatori koji su definirani Pravilnikom o upisniku upravnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, agencija i drugih pravnih osoba osnovanih s ciljem učinkovite koordinacije i poticanja regionalnog razvoja (NN 53/10). Sukladno pravilniku regionalni koordinatori koordiniraju izradu ŽRS-a, izradu akcijskih planova u provedbi ŽRS-a, prate provedbu ŽRS-a, koordiniraju poslove vezane uz središnju elektroničku bazu razvojnih projekata i sudjeluju u radu partnerskih vijeća statističkih regija. Na taj način regionalni koordinatori dobili su važnu i odgovornu ulogu u provedbi politike regionalnog razvoja u Hrvatskoj. U Hrvatskoj svaka županija i Grad Zagreb imaju svojeg regionalnog koordinatora (ukupno 21 regionalni koordinator).
Iako je donošenje novog Zakona o regionalnom razvoju bilo u prioritetu Vlade Zorana Milanovića zakon je donesen tek u prosincu 2014. godine, a stupio je na snagu s 1. siječnja 2015. godine (NN 147/2014). Jednako tako i provedbeni akti, odnosno Pravilnici i Uredbe trebali su biti doneseni u roku devedeset dana od dana objave zakona, ali je opet došlo do kašnjenja, te su isti objavljivani od rujna 2015. godine i to kako slijedi: Uredba o osnivanju, sastavu, djelokrugu i načinu rada partnerskih vijeća (NN 103/15), Pravilnik o postupku i metodologiji vrednovanja politike regionalnog razvoja, Pravilnik o provedbi postupka akreditacije regionalnih koordinatora, Pravilnik o Upisniku regionalnih koordinatora i lokalnih razvojnih agencija, Pravilnik o ustrojavanju, sadržaju i načinu vođenja središnje elektroničke baze razvojnih projekata i razvojnih pokazatelja, sve u (NN 121/2015). Objavljene su i Smjernice za izradu strategije razvoja urbanih područja, praćenje njihove provedbe i vrednovanje i Smjernice za izradu županijskih razvojnih strategija, praćenje i vrednovanje njihove provedbe.
Novi Zakon o regionalnom razvoju s najvećim su nestrpljenjem čekali regionalni koordinatori koji su tražili i očekivali da se kroz navedeni zakon riješi pitanje njihovog statusa u smislu pravnog oblika, opsega i vrste poslova. Zakon je ostavio slobodu osnivačima glede pravnog oblika poslovanja županijskih razvojnih agencija koje su u najčešće regionalni koordinatori za svoje županije, ali je zato vrlo jasno definirao poslove od općeg gospodarskog interesa koje regionalni koordinatori trebaju obavljati. Uz poslove od općeg gospodarskog interesa zakon je ostavio mogućnost regionalnim koordinatorima da obavljaju i druge poslove za koje su registrirani.
Županijske razvojne agencije važna su karika u lancu postavljanja institucionalnog okvira za provedbu politike regionalnog razvoja, tj. u strateškom planiranju i upravljanju razvojem u Hrvatskoj. Njihovo iskustvo u procesu pripreme i provedbe prve generacije županijskih razvojnih strategija za razdoblje 2011.-2013. Važno je za istraživački problem ove disertacije, pa je u istraživanju provedeno posebno anketiranje regionalnih koordinatora iako su oni dio javnog sektora.
Regionalna - NUTS II razina
Za NUTS II razinu u Hrvatskoj ne postoji odgovarajuća administrativna podjela. Statističke regije NUTS II razine u Hrvatskoj se prvi puta spominju u Zakonu o regionalnom razvoju koji je donesen 2009. godine, a definiraju se kao prostorne jedinice za statistiku 2. razine sukladno NKPJS.
Podjela Hrvatske na NUTS II razinu izazvala je znanstvenu raspravu i prije nego je službeno prihvaćena. Lovrinčević, Marić, Rajh (2005) su otvorili pitanje kako optimalno regionalizirati Hrvatsku. U članku se polazi od činjenice da RH, u odnosu na hijerarhijski sustav NUTS koji će Hrvatska morati primjenjivati po ulasku u EU, za NUTS I i NUTS III razinu neće imati problema jer postojeća administrativna podjela Hrvatske odgovara postavljenim kriterijima. Međutim, podjela na NUTS II razini će biti zahtjevna, obzirom da Hrvatska nema administrativni ustroj (regije) koji bi odgovarao kriterijima podjele za tu razinu. U traženju optimalne podjele Hrvatske na NUTS II razini uzimaju se obzir slijedeći kriteriji: kriterij broja stanovnika, maksimalni financijski učinak u odnosu na pristup strukturnim fondovima i kriterij homogenosti pojedinih regija.
Lovrinčević, Marić, Rajh (2005) izradili su 8 varijanti podjele Hrvatske, a analiza je pokazala da svaka od varijanti ima svoje prednosti i nedostatke. Pri tome se kriterij broja stanovnika pokazao najmanje problematičan, ali je zato cluster analiza pokazala svu problematiku položaja Grada Zagreba koji se po svim pokazateljima bitno razlikuje od većine županija u Hrvatskoj. Stvaranje regije u kojoj bi se nalazio Grad Zagreb i nekoliko županija, stavilo bi u nepovoljan položaj te županije, jer bi zbog stope BDP veće od 75% izgubile mogućnost korištenja strukturnih fondova. S druge pak strane, davanjem statusa regije Gradu Zagrebu, Grad Zagreb ostaje bez sredstava strukturnih fondova. Gledajući treći kriterij, homogenost, koji bi dugoročno kao nacionalni interes trebao biti najvažniji, sve primorske županije čine homogenu regiju - Jadransku Hrvatsku, a druga homogena regija je Grad Zagreb. Ostale županije pokazuju veći ili manji stupanj homogenosti.
Gledajući tu analizu i razvoj događanja oko službene podjele RH na NUTS razine, razvidno je da je to prevažno pitanje ostaje i dalje aktualno, a i dio je istraživačkog problema kojim se bavi ova disertacija.
Prva službena Nacionalna klasifikacija prostornih jedinica za statistiku (NKPJS), (NN 35/07) objavljena je u ožujku 2007. godine. Hrvatska je kao što se vidi na slici broj 15. bila podijeljena na tri regije Sjeverozapadna Hrvatska, Središnja i Istočna (Panonska) Hrvatska Jadranska Hrvatska.
Slika 15. Podjela Republike Hrvatske na NUTS 2 razini (2007. godina)
|