Jobbskattefradrag og arbeidsbetingede stønader

Jobbskattefradrag og arbeidsbetingede stønader
Om jobbskattefradrag
Som omtalt i kapittel 5 har Sverige, Danmark og Nederland innført jobbskattefradrag. Jobbskattefradrag er skattefordeler som bare gis til sysselsatte. Jobbskattefradraget kan gis som fradrag i grunnlaget skatten beregnes ut ifra (inntektsfradrag) eller som et direkte fradrag i skatten (skattefradrag). Både størrelsen og innretningen av jobbskattefradraget varierer på tvers av land. I USA er for eksempel fradraget målrettet mot lavinntektsgrupper og enslige forsørgere, mens i Nord-Europa er jobbskattefradraget stort sett rettet mot alle arbeidstakere. Et alternativ til jobbskattefradrag er å gi kontantytelser til arbeidstakere for å øke gevinsten ved arbeid sammenlignet med trygd (arbeidsbetingede stønader).
Dersom fradraget er målrettet mot lavinntektsgrupper, vil fradraget raskt fases ut fra et relativt lavt inntektsnivå. Marginalskatten vil dermed øke betydelig for personer i utfasingsintervallet. Alternativt kan man ha en mer gradvis utfasing av fradraget, slik at marginalskatten ikke blir så høy i det inntektsintervallet der stønaden fases ut. Det vil imidlertid innebære at inntektsintervallet med høyere marginalskatt blir lengre, i tillegg til at provenytapet ved fradraget blir betydelig større.
I land med lav lønnsspredning vil utfasing fra et relativt lavt inntektsnivå innebære at en større andel av arbeidstakerne befinner seg i inntektsintervallet hvor fradraget fases ut og marginalskatten er høyere. Dette forklarer trolig hvorfor Sverige og Danmark har valgt ingen til moderat utfasing i sine ordninger.
OECD skiller mellom tre hovedinnretninger av jobbskattefradrag og arbeidsbetingede stønader, se tabell 9.1.
Tre hovedtyper av arbeidsbetingede stønader og jobbskattefradrag
02J1xx2
Type ordning
|
Land
|
Høyt fradrag/ytelse med rask utfasing
|
Irland, Storbritannia, USA, New Zealand og Belgia
|
Lavt fradrag/ytelse med gradvis utfasing
|
Canada, Frankrike
|
Høyt fradrag med ingen eller gradvis utfasing
|
Danmark, Sverige, Nederland, Finland, Ungarn
|
I økonomisk teori er effekten av jobbskattefradrag på det samlede arbeidstilbudet usikker. For personer som står utenfor arbeidslivet, vil jobbskattefradrag alltid øke insentivene til å komme seg i arbeid (den ekstensive marginen). For personer som allerede er i arbeid, kan insentivene gå begge veier, og det er uklart hvordan et jobbskattefradrag vil påvirke antall arbeidstimer (den intensive marginen). Et jobbskattefradrag vil redusere marginalskatten for arbeidstakere med lønnsinntekt i intervallet hvor fradraget fases inn, noe som vil gjøre det mer gunstig å arbeide. På den andre siden vil lavere gjennomsnittskatt gi høyere inntekt og øke etterspørselen etter fritid. I sum vil trolig arbeidstilbudet øke, men effektene er usikre. For arbeidstakere med lønnsinntekt i intervallet hvor fradraget fases ut vil marginalskattene øke, og effekten på arbeidstilbudet er negativ. I teorien vil innføring av jobbskattefradrag alltid øke antall sysselsatte, men effekten på det samlede arbeidstilbudet må vurderes empirisk.
Samlet sett peker de empiriske studiene på at jobbskattefradrag kan ha en positiv effekt på arbeidstilbudet, men at størrelsen på effekten er usikker. Positive effekter for enkelte grupper kan bli delvis motvirket av negative effekter for grupper som grunnet utfasing får høyere marginalskatt. I land der jobbskattefradraget gjelder alle arbeidstakere mangler det en naturlig kontrollgruppe, noe som gjør det krevende å påvise kausale effekter (Laun 2019).
USA var blant de første landene til å innføre jobbskattefradrag med Earned Income Tax Credit (EITC) i 1975. EITC er et behovsprøvd fradrag i inntektsskatt og hovedsakelig rettet mot lavinntektsfamilier. EITC kan også fungere som en arbeidsbetinget stønad eller negativ inntektsskatt ved at den utbetales som en kontantytelse dersom fradraget er høyere enn det som skyldes i føderal inntektsskatt. EITC reduserer marginalskatten for lavinntektsfamilier, samtidig som marginalskatten til husholdninger med midlere inntekter øker. Flere studier viser at EITC har en svært positiv effekt på sysselsettingen, særlig blant enslige mødre, og reduserer fattigdommen betydelig (Hoynes og Patel 2015; Eissa og Hoynes 2006).
Utenfor USA er det begrenset med empirisk kunnskap om effekten av jobbskattefradrag. Laun (2019) har på oppdrag fra ekspertgruppen gjennomgått kunnskapsgrunnlaget, og kan for eksempel ikke finne akademisk forskning på arbeidstilbudseffektene av jobbskattefradrag i Danmark.
I Sverige viser flere modellbaserte analyser at jobbskattefradraget øker arbeidstilbudet. Finansdepartementet (2011) anslo at jobbskattefradraget kunne øke sysselsettingen med mellom 70 000 og 140 000 på lang sikt, i tillegg til økt antall arbeidstimer blant eksisterende sysselsatte. Det har i tillegg blitt gjennomført to kvasi-eksperimentelle studier av effekten av jobbskattefradraget. Edmark m.fl. (2016) finner positive resultater for arbeidstilbudet for personer under 65 år, men mangelen på en god kontrollgruppe gjør resultatene usikre.
Laun (2017) finner positive arbeidstilbudseffekter for personer over 65 år, målt ved en deltakelseselastisitet på 0,22, som vil si at en økning i nettoinntekten med en prosent økte arbeidskraftdeltakelsen med 0,22 prosentpoeng. Effekten er drevet av personer med lavere og midlere inntekter. Størrelsen på effekten er i tråd med resultater fra tidligere internasjonal forskning som har vurdert deltakelseselastisiteten for befolkningen i arbeidsfør alder. Tidligere forskning har imidlertid funnet betydelig høyere deltakelseselastisitet for enkelte grupper som enslige mødre. Laun finner at økt arbeidstilbud og skatteinntekter som følge av redusert arbeidsgiveravgift og jobbskattefradrag for personer over 65 år kun finansierer 13 prosent av provenytapet. De eventuelle negative effektene av den nye utfasingsordningen med tre prosent for inntekter over 616 000 SEK som ble introdusert i 2016 har så langt ikke blitt undersøkt empirisk. For flere detaljer om effekten av jobbskattefradraget vises det til et eget digitalt vedlegg (Laun 2019).
Empiriske studier fra Nederland finner at skattereformen i 2001 samlet hadde en positiv effekt på sysselsettingen, men sysselsettingseffekten av innføringen av jobbskattefradraget kan ikke identifiseres direkte. Flere modellbaserte studier peker imidlertid på at jobbskattefradragene i Nederland trolig bidro til økt arbeidstilbud. Dette skyldes i hovedsak økt arbeidstilbud blant kvinner i parforhold og enslige forsørgere. Enkelte studier peker på at den positive effekten blir delvis motvirket av færre arbeidstimer blant menn i parforhold og enslige uten barn. Resultatene er stort sett i tråd med hvordan insentivene i ordningene er innrettet. Samtidig peker studiene på at ordninger som er målrettet mot lavinntektsgrupper, enslige forsørgere eller kvinner i parforhold har størst effekt på arbeidstilbudet siden disse gruppene responderer sterkest på økonomiske insentiver (Laun 2019).
Bhuller, m.fl. (2016) analyserer virkningene av å innføre et jobbskattefradrag i Norge av samme variant som i USA og Sverige. Forfatterne tar i bruk en strukturell empirisk mikroøkonomisk arbeidstilbudsmodell estimert på data fra 2011. Det er tatt utgangspunkt i arbeidstilbudseffekter for aldersgruppen 22–61 år. Alle beløp er oppgitt i 2011-kroner. Rapporten legger til grunn at et svensk jobbskattefradrag i Norge vil utgjøre 9,25 prosent av arbeidsinntekten opp til 500 000 kroner.
Rapporten finner at et jobbskattefradrag av svensk type i Norge vil gi en samlet økning i arbeidstilbudet på om lag 0,9 prosent. Økningen i sysselsettingsandelen er estimert til om lag 0,6 prosent. Arbeidstilbudet øker mest blant de 10 prosent med lavest inntekt, som har en estimert sysselsettingsvekst på i underkant av 7 prosent. Som følge av økt arbeidstilbud og relativt høyere skattefradrag blant lavinntektsgrupper vil også ulikheten reduseres noe. Økt sysselsetting i antall personer er den største bidragsyteren til økt arbeidstilbud for alle grupper med unntak av for kvinner i parforhold, der økt antall arbeidstimer per sysselsatt gir det største bidraget.
Bhuller m.fl. (2016) anslår videre at den svenske varianten av jobbskattefradraget vil kunne øke arbeidstilbudet med tre ganger mer enn den amerikanske varianten. Samtidig er den svenske varianten dyrere og fører til mindre reduksjon i inntektsulikhet. Det skyldes at den amerikanske varianten gradvis faser ut fradraget over en viss inntekt, mens den svenske varianten beholder fradraget for alle lønnsmottakere. Rapporten anslår at provenyet fra inntektsskatten vil reduseres med om lag 25 prosent, tilsvarende 40 mrd. kroner. Medregnet økte inntekter fra merverdiavgiften og reduserte utgifter til overføringer fra staten er budsjettvirkningen anslått til en svekkelse på 30 mrd. kroner.
Ekspertgruppens vurdering
Norge har et trygdesystem med høye minsteytelser som gjør at gevinsten for den enkelte ved å gå fra passivt trygdemottak til arbeid i noen tilfeller er svært liten. Det gjelder særlig for barnefamilier, hvor blant annet barnetillegg i inntektssikringsordningene ofte gir en høy effektiv skatt ved overgang til arbeid. Jobbskattefradrag vil øke gevinstene ved arbeid for personer som står utenfor arbeidslivet, og dermed bidra til økt sysselsetting. Selv om effekten på det samlede arbeidstilbudet er usikker, tyder eksisterende studier på at den er klart positiv.
I Norge er lønnsforskjellene mindre enn i mange andre land. Jobbskattefradrag for de laveste inntektene ville dermed innebære relativt høy marginalskatt for store arbeidstakergrupper når fradraget fases ut. Det kan tale for en mer gradvis eller ingen utfasing, som i Danmark og Sverige. Det vil imidlertid gi store provenytap for staten. Selv om provenytapet ville blitt motsvart av høyere nettoinntekt for mange arbeidstakere, og dermed ikke være et samfunnsøkonomisk tap, ville det hatt betydelige konsekvenser for statsfinansene. Kostnadene ved et jobbskattefradrag ville vært krevende å dekke inn gjennom innsparinger på utgiftssiden.
En mulig avgrensning kan være å forbeholde jobbskattefradraget til barneforeldre eller grupper med lav yrkesdeltakelse. Finansdepartementet har pekt på at provenytapet ved et eventuelt nytt jobbskattefradrag isolert sett kan være betydelig (Meld. St. 4 (2015–2016)). Departementet skriver samtidig at det er mulig å innføre et slikt fradrag innenfor en realistisk ramme dersom det ses i sammenheng med endringer i andre fradrag. For eksempel kan et jobbskattefradrag innføres uten et betydelig provenytap hvis for eksempel minstefradraget for lønn og trygd reduseres tilsvarende størrelsen på jobbskattefradraget. Dette ville imidlertid gitt trygdemottakere lavere inntekt etter skatt.
Jobbskattefradrag kan bidra til å øke sysselsettingen til personer som står utenfor arbeidslivet, og dermed også mindre inntektsulikhet. Basert på eksisterende kunnskapsgrunnlag vil jobbskattefradrag likevel bare gi moderate sysselsettingseffekter sammenlignet med det betydelige provenytapet en slik ordning vil innebære. Ekspertgruppen vil derfor ikke å tilrå innføring av jobbskattefradrag nå.
Ekspertgruppen vil likevel understreke at skattesystemet bør være innrettet slik at det gir gode insentiver til arbeid, særlig på de laveste inntektsnivåene. Dette hensynet kan bli stadig viktigere framover, dersom teknologiske og økonomiske endringer fører til økte forskjeller i produktivitet mellom ulike jobber og dermed større lønnsspredning. Det taler for at skattesystemet endres i retning av mindre skatt på arbeid, særlig på lave inntektsnivåer, og mer skatt på andre skatteobjekter, blant annet miljøavgifter, eiendom og grunnrente. En nærmere vurdering av innretningen av skattesystemet ligger utenfor ekspertgruppens mandat.
|