Innfasing av en arbeidsorientert uføretrygd

Innfasing av en arbeidsorientert uføretrygd
De mange åpne spørsmålene taler for at man går forsiktig fram ved innføring av et nytt system. Utvalget foreslår derfor en gradvis innfasing, i kombinasjon med avgrensede forsøk. En slik framgangsmåte vil kunne gi viktig kunnskap om hvordan både den enkelte ytelsesmottaker, arbeidsgivere og forvaltningen reagerer på endrede muligheter og insentiver, og om mulige ringvirkninger i arbeidsmarkedet som helhet. Noen av virkningene kan komme gradvis, for eksempel når det gjelder dynamiske effekter på attføringsprosessen og innstrømmingen til uføretrygd. Det må derfor forventes at det tar lang tid før vi ser de fulle effektene av et mer arbeidsorientert trygdesystem.
Ekspertgruppen foreslår en innfasing og utprøving langs tre hovedspor:
Full implementering av et nytt system for arbeidsorientert uføretrygd avgrenses til personer født etter et bestemt år, for eksempel 1990.
Forsøk med arbeidsorientert uføretrygd i tilknytning til nye søknader om uføretrygd fra personer som vurderes å ha gode utsikter til å kunne fortsette i sitt opprinnelige yrke med reduserte produktivitetskrav.
Gradvis innføring av en generell adgang for uføretrygdede å søke om å bli vurdert for helsejustert lønn på frivillig basis.
Gradvis innfasing basert på fødselsår
Ekspertgruppen foreslår at et nytt og arbeidsorientert trygdesystem i første omgang gjøres fullt ut gjeldende for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, for eksempel 1990. Ved å avgrense målgruppen for den nye ordningen til personer født etter 1990 oppnås det at de administrative og praktiske utfordringene knyttet til gjennomføring i første omgang blir begrenset og håndterbare. Samtidig sikrer man en reell utprøving av både de umiddelbare og de dynamiske virkningene av et nytt system, herunder hvordan bortfall av utsikten til en framtidig arbeidsfri inntekt kan tenkes å påvirke atferden til ungdom tidligere i stønadsforløp. Innfasing basert på fødselsår vil også gi et godt grunnlag for vitenskapelig evaluering av den nye ordningen, ved at man kan sammenligne kohorter født like før og like etter regimeskiftet. Samtidig vil det ikke være mulig å velge seg inn eller ut av den nye ordningen ved å flytte eller vente. Dessuten vil det muliggjøre justering av kursen underveis, og eventuelt en reversering av elementer som ikke virker etter hensikten. Ved å starte opp i relativt liten skala blir risikoen ved å forsøke et nytt og uprøvd system dempet.
Ekspertgruppen vil påpeke at varig passivitet og utenforskap er særlig belastende og kostbart for unge mennesker. Innvilgelse av en 100 prosent uføretrygd allerede i 20-årene representerer potensielt sett et langt større samfunnsproblem enn en tilsvarende trygd innvilget for eldre mennesker. Ved å fase inn en arbeidsorientert uføretrygd først for yngre fødselskohorter, sørger vi for at kreftene settes inn der den potensielle gevinsten er størst, både for den enkelte trygdemottaker og for samfunnet.
For denne målgruppen mener ekspertgruppen det er viktig at utsikten til et betalt arbeid framstår som troverdig, slik at eventuelle forventninger om å ende opp med en arbeidsfri inntekt ikke får anledning til å feste seg. Dette kan bidra til at personer som med litt anstrengelse vil være i stand til å klare seg selv, får et sterkere insitament til å gjøre nettopp det. Dermed kan tilstrømmingen til uføretrygd gå ned. Det er en betydelig litteratur som viser at man ved å erstatte ren inntektssikring med tilbud om betalt opplæring eller praksis, kan dempe atferdsrisikoen i inntektssikringsordninger (se for eksempel Rosholm og Svarer 2008; Røed og Westlie 2012).
Det er også verd å merke seg at det i løpet av de siste årene har vært en markert økning i antallet med uføretrygd nettopp i de yngste aldersgruppene. I løpet av de siste 15 årene har antall uføretrygdede under 30 år økt med om lag 60 prosent. Selv om mange av disse har alvorlige sykdommer (se kapittel 6), er det grunn til å tro at det finnes en betydelig gjenværende arbeidsevne som kan realiseres.
Mange av dem som blir uføretrygdet i ung alder, har som følge av sin reduserte arbeidsevne aldri oppnådd noe fast fotfeste i arbeidslivet. Det innebærer at det kan være krevende å fastsette graden av redusert arbeidsevne. Arbeidsevnevurderingen må i slike tilfeller foretas på basis av mer skjønnsmessige vurderinger. Om mulig bør det knyttes opp til helt konkrete jobbalternativer, og være gjenstand for justering etter noe tid.
Bruk av helsejustert lønn kan øke jobbmuligheten betraktelig for personer med gradert uføretrygd. Ved innfasingen av arbeidsorientert uføretrygd bør det likevel tas høyde for at mange arbeidsgivere fortsatt vil være skeptiske til å ansette unge med nedsatt arbeidsevne, og at disse personene dermed fortsatt vil kunne komme tapende ut av konkurransen om ordinære jobber. For å sikre troverdighet i utsikten til ordinært arbeid for denne gruppen vil det være nødvendig å arbeide med å etablere jobbmuligheter for denne gruppen både i privat og offentlig sektor.
I offentlig sektor kan ansettelse av personer med helsejustert lønn i noen grad komme i konflikt med det såkalte kvalifikasjonsprinsippet som benyttes ved ansettelser i offentlig sektor, og som forutsetter at det alltid er den best kvalifiserte arbeidssøker som skal tilbys en ledig stilling. Ekspertgruppen vil påpeke at praktiseringen av dette prinsippet må tilpasses en eventuell innføring av helsejustert lønn, slik at kvalifikasjonene vurderes relativt til lønnskostnaden. For en del type stillinger bør det kunne avvikes fra det kvalifikasjonsprinsippet med sikte på å sikre deltagelse i arbeidslivet for unge mennesker med restarbeidsevne som ellers vil bli stående helt utenfor arbeidsmarkedet.
For å oppmuntre til slike løsninger kan det være aktuelt å overføre en del av besparelsen i trygdeutgifter ved redusert bruk av 100 prosent uføretrygd til kommuner som etablerer nye arbeidsplasser for unge med nedsatt arbeidsevne. På denne måten kan man vri pengebruken fra passive trygdeytelser til nyttig arbeid innrettet mot å forbedre standarden på kommunale tjenester. Ekspertgruppen anbefaler at det på dette området gjøres forsøk med alternative modeller for fordeling av gevinsten som oppnås ved en reduksjon i bruken av 100 prosent uføretrygd mellom stat og kommune.
Mange av de som i dag blir uføre i ung alder, lider av alvorlige sykdommer eller har funksjonshemminger som kan representere betydelige utfordringer i ordinært arbeid. En gradert uføretrygd i kombinasjon med ordinært arbeid vil derfor ikke være den naturlige løsningen for alle i denne gruppen. Det vil dermed fortsatt være behov for mer vernede arbeidstilbud av den typen som benyttes innenfor rammen av dagens uføretrygd.
Ved å implementere det nye systemet for personer født etter 1990 vil det i første omgang omfatte nye uføre under 30 år. I 2017 var det i alt 3 439 nye uføretrygdede i denne aldersgruppen. Hvis det for eksempel antas at den nye ordningen kan være aktuell for halvparten av disse, vil dette i løpet av det første året innebære en tilstrømming på 3–4 personer per 10 000 innbyggere. Dette burde tilsi at de administrative utfordringene knyttet til gjennomføring bør være håndterbare, også for små kommuner.
Personer med mulighet til å fortsette i opprinnelig yrke
Ekspertgruppen mener at arbeidsorientert uføretrygd også bør prøves ut for andre grupper. En egnet avgrensning ville være nye søkere til uføretrygd som på grunn av helseproblemer har redusert arbeidsevne/produktivitet i sitt opprinnelige yrke, men som vil kunne fortsette i dette yrket dersom produktivitetskravene senkes, samtidig som søkeren ikke vurderes å ha bedre inntektsevne i andre yrker eller jobber. I slike tilfeller kan det helsebaserte anslaget på produktivitet, og den samlede uføregraden, baseres på søkerens arbeidsevne i sitt opprinnelige yrke. Siden arbeidstakerens produktivitet måles opp mot et konkret yrke som arbeidstakeren har erfaring i, bør det være mulig å gi et meningsfylt anslag på graden av nedsatt arbeidsevne.
Det vises i denne sammenheng til at regelverket for sykepenger i dag åpner for at gradering kan innebære at den sykmeldte utfører deler av sine vanlige oppgaver på lengre tid, se kapittel 7. Dette skal i så fall være basert på en avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Dersom en søker om uføretrygd tidligere har hatt en slik form for graderte sykepenger, vil det være et godt utgangspunkt for å fastsette en helsejustert lønn. Denne muligheten i regelverket for sykepenger benyttes trolig i liten grad nå, men økt bruk ville være hensiktsmessig.
Mange arbeidstakere har vært i samme jobb eller yrke i lengre tid, men får så helseproblemer som svekker deres arbeidsevne i dette yrket. Hvis det er andre jobber som arbeidstakeren kan ta, der helseproblemene ikke er til hinder, skal arbeidstakeren etter dagens regler ta en slik jobb, og ikke få uføretrygd. Men i mange tilfeller er det lite realistisk at arbeidstakeren får en annen jobb, og i dagens system vil arbeidstakeren da kunne få uføretrygd. I en arbeidsorientert trygdeordning vil NAV istedenfor vurdere hvilken arbeidsevne eller produktivitet som arbeidstakeren har i sitt eksisterende yrke. Arbeidstakeren skal da få et helsebasert anslag på produktiviteten per time i dette yrket. I anslaget på produktivitet skal man ta hensyn til hvilke arbeidsoppgaver som kan gjøres, hvilke som ikke kan gjøres, eventuelt gjøres på en mindre effektiv måte, samt betydningen av dette for den samlede produktiviteten.
Selv om produktiviteten vurderes opp mot et konkret yrke som arbeidstakeren har erfaring med, vil det kunne være vanskelig å fastsette riktig nivå. Det kan være usikkerhet om hvordan helseproblemene påvirker utføringen av ulike arbeidsoppgaver, og i hvilken grad andre tilpasninger kan gjøres. Hva som er riktig nivå på produktivitetsanslaget vil også kunne avhenge av hvordan arbeidet innrettes på den konkrete arbeidsplassen, og arbeidsgiverens vurdering av betydningen av ulike arbeidsoppgaver.
For å bedre anslagene på produktiviteten, er det viktig at NAV utarbeider retningslinjer for arbeidet. Slike retningslinjer bør utarbeides for ulike utdanningsgrupper og yrker, og de bør være «levende» dokumenter som justeres når man høster erfaringer. Gode retningslinjer vil også bidra til større likebehandling mellom ulike trygdemottakere. Selv med gode retningslinjer må man nok likevel leve med at anslaget på produktivitet vil være basert på standardiserte skjønnsmessige vurderinger, og derfor neppe et presist mål på trygdemottakerens faktiske produktivitet i jobben. Men også et standardisert og skjønnsmessig anslag på produktiviteten vil innebære at trygdemottakeren får bedre mulighet til å komme i jobb, fordi arbeidsgivers lønnskostnader blir redusert.
Også for denne gruppen kan det være nødvendig med bistand fra NAV for å støtte opp om mulighetene til å få en jobb. Det er likevel ikke tenkt at NAV skal ha samme forpliktelse til å framskaffe et arbeidstilbud som for de yngre aldersgruppene. De yngste aldersgruppene har gjerne minst arbeidserfaring og lengst potensielt gjenstående arbeidsliv, og det taler for at de yngste blir prioritert i arbeidet med å framskaffe jobbtilbud.
Mulighet for ny arbeidsevnevurdering med sikte på helsejustert lønn
Det ville også være ønskelig om personer med uførevedtak i den nåværende trygdeordningen etter hvert får muligheten til å få et anslag på produktiviteten per time, slik at de også kan arbeide med helsejustert lønn. Ordningen bør være frivillig, og uten at uføregraden justeres. Dette bør innføres i en avgrenset form, eventuelt i form av et forsøk, for å sikre at omfanget ikke blir for stort, og for å finne effekter av ordningen. På lengre sikt bør det være et mål at alle personer med uførevedtak får et tilbud om å få arbeidsevnen sin revurdert med tanke på å kunne arbeide med helsejustert lønn.
|