Reduserte produktivitetskrav og helsejustert lønn

Reduserte produktivitetskrav og helsejustert lønn
I det nåværende regelverket for uføretrygd skal NAV vurdere søkerens inntektsevne ved uførevedtaket, og søkere med delvis nedsatt inntektsevne skal få gradert uføretrygd. Gradert uføretrygd brukes imidlertid relativt lite. I 2017 var det om lag 1/4 av nye mottakere av uføretrygd som fikk en gradert ytelse. Trolig er det langt flere av de uføre som kunne hatt en arbeidsinntekt, og som dermed kunne vært gitt en gradert ytelse. Det underbygges blant annet av at over 20 prosent av de uføre med en 100 prosent ytelse har inntekt ved siden av uføretrygden. Av disse har drøyt 40 prosent en inntekt over 0,4 G (39 000 kroner).
Den lave andelen med gradert uføretrygd i det nåværende systemet må ses i lys av at graderingen skal bygge på en vurdering av den inntektsevnen som den aktuelle personen vil ha i det ordinære arbeidsmarkedet. Selv om en person med helseproblemer kan ha en betydelig arbeidsevne, kan produktiviteten likevel være klart lavere enn for en frisk person. I så fall kan det bli vanskelig for personen med helseproblemer å konkurrere med friske personer om hel- eller deltidsjobber med ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Hvis helseproblemene innebærer at man ikke kan få en jobb i det ordinære arbeidsmarkedet, vil det normalt være riktig å fatte et vedtak om 100 prosent uføretrygd. En betydelig evne til å utføre verdiskapende arbeid vil i dagens system ha liten verdi dersom produktiviteten ikke forsvarer ordinære lønnsvilkår.
Problemene som personer med gradert uføretrygd kan ha på arbeidsmarkedet, vises ved at gradering i all hovedsak – om lag 70 prosent – gjelder personer som har et arbeidsforhold ved innvilgelse av uføretrygd. Blant de som fikk gradert uføretrygd uten å ha et arbeidsforhold ved innvilgelsen av trygd, var det etter ett år bare 12 prosent som hadde startet et arbeidsforhold (Berg m.fl. 2014). Etter tre år var det omtrent 20 prosent, og etter fem år knapt 25 prosent. Tre av fire personer som får gradert uføretrygd uten å ha arbeidsforhold får dermed ikke jobb i løpet av fem år.
De store vanskene med å finne jobb for personer med gradert uføretrygd tyder på at den lave bruken av gradert uføretrygd er godt begrunnet i det nåværende systemet. Dersom gradering skulle bli brukt oftere i dagens system, er det liten grunn til å tro at de ekstra personene med gradert uføretrygd ville greie seg bedre på arbeidsmarkedet enn de nåværende trygdemottakerne med gradering. I så fall ville økt bruk av gradering føre til at flere personer fikk lavere trygd, men uten å komme i jobb.
Etter ekspertgruppens mening er en viktig årsak til vanskene med å finne jobb for personer med gradert uføretrygd, at de oppfattes som mindre produktive enn andre arbeidssøkere. Det er betydelig konkurranse om jobbene på det norske arbeidsmarkedet, og personer med helseproblemer som gir grunnlag for uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger, vil lett kunne tape i denne konkurransen. For å kunne øke sysselsettingen for personer med uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger, er det nødvendig med tiltak som gjør disse personene mer attraktive for arbeidsgiverne. For noen personer med problemer i arbeidsmarkedet vil bedre oppfølging og/eller bedre kompetanse være riktig og viktig for å bedre mulighetene til å komme i jobb. Slike tiltak drøftes i kapittel 10 og 11. Men for personer på uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger er helseproblemer en vesentlig årsak til redusert inntektsevne, og i mange tilfeller vil det da være begrenset hvor mye som kan oppnås med kompetansetiltak. I så fall vil det være behov for andre tiltak for å gjøre slike personer mer attraktive for arbeidsgiverne.
Gradert uføretrygd, slik ordningen er utformet i dag, gir vanligvis liten hjelp for å løse dette problemet. En person som er vurdert å ha helseproblemer som gjør at han eller hun ikke kan jobbe i mer enn 50 prosent stilling, vil kunne få 50 prosent uføretrygd. Men samtidig forventes det at denne personen kan jobbe med normal produktivitet i den tiden som jobbes. Helseproblemene som gjør at personen ikke kan jobbe mer enn 20 timer i uka, er dermed vurdert å ikke være noe alvorlig problem for arbeidsevnen de første 20 timene i uka. Trolig er dette en dårlig beskrivelse av arbeidsmulighetene til mange uføretrygdede. For eksempel vil en hjelpepleier med ryggproblemer som forhindrer tunge løft ikke ha full produktivitet i en halv stilling. Likevel kan hjelpepleieren kanskje gjøre mye nytte for seg selv i en høyere stillingsprosent enn halv stilling, fordi det er mange arbeidsoppgaver som ikke krever tunge løft.
En viktig årsak til problemet er at gradering av uføretrygd bare har betydning for antall timer som den trygdede forventes å jobbe, uten å ta hensyn til produktiviteten per time. Implisitt legges det dermed til grunn at en person som er 50 prosent ufør kan jobbe med normal produktivitet i halv stilling, samtidig som det antas at personen ikke kan jobbe i flere timer enn dette.
Etter ekspertgruppens mening ville uføretrygden være mer egnet til å få trygdemottakere i jobb dersom trygdeordningen i større grad var tilpasset trygdemottakerens arbeidsevne eller produktivitet. En trygdeordning som er basert på at trygdemottaker enten har null eller full produktivitet, er ikke egnet for en hjelpepleier som ikke kan løfte tungt, men som kan gjøre mange andre arbeidsoppgaver.
Dersom trygden var fastsatt tilsvarende reduksjonen i produktivitet per time, ville situasjonen bli helt annerledes. En hjelpepleier med ryggproblemer som ble vurdert å ha en produktivitet per time på 60 prosent av en frisk hjelpepleier, ville kunne motta 60 prosent av vanlig lønn og 40 prosent av vanlig trygd per arbeidet time. For arbeidsgiver ville hjelpepleieren da i prinsippet kunne konkurrere på like fot med en frisk hjelpepleier, fordi lønnskostnaden er redusert i tråd med reduksjonen i produktiviteten. I en avdeling der det er behov for mer hjelp, men der budsjettet ikke tillater en vanlig stilling, kan det være aktuelt å ansette en person til 60 prosent lønn.
For å gjøre personer med helseproblemer som svekker arbeidsevnen attraktive for arbeidsgiverne, er det etter ekspertgruppens mening viktig å redusere lønnskostnadene for arbeidsgiver, slik at lønnskostnaden blir mer tilpasset den svekkede arbeidsevnen. En egnet måte å gjøre dette på ville være å legge om uføretrygden, slik at arbeidsgiver betaler en lavere lønn, justert ut fra den produktivitet arbeidstakeren har i den aktuelle jobben, og der arbeidstakeren blir kompensert med en trygd tilsvarende den reduserte produktiviteten.
I en ideell arbeidsorientert uføretrygdordning ville et nytt uførevedtak innebære et vedtak om en helsejustert produktivitet per time, eventuelt sammen med et vedtak om behov for nedsatt normalarbeidstid. Det helsebaserte anslaget for produktivitet skal legges til grunn ved avlønning i det ordinære arbeidsmarkedet. Dersom NAV fastsetter produktiviteten til for eksempel 50 prosent, innebærer det at arbeidsgiver betaler 50 prosent av ordinær timelønn til denne trygdemottakeren. Trygdemottakeren vil så motta trygd som tilsvarer reduksjonen i produktivitet, i dette tilfellet 50 prosent av vanlig trygd per time.
Sammenhengen mellom uføregrad, helsejustert lønn og arbeidstid
Gradering av uføretrygden vil med ekspertgruppens forslag beregnes med utgangspunkt i vedtaket for produktivitet per time og det antall timer som NAV ut fra en helsevurdering mener at trygdemottakeren kan jobbe, målt i prosent av full stilling. Trygdemottakeren vil få trygd for reduksjonen i produktivitet i den tiden som kan jobbes, og trygd for den resterende arbeidstiden som det er lagt til grunn at han eller hun ikke kan jobbe. Vedtaket om produktivitet legges til grunn for en helsejustert lønn.
Figur 8.1 illustrerer at en gitt uføregrad kan være forenlig med mange kombinasjoner av helsejustert lønn og antall timer det er lagt til grunn at den uføretrygdede kan jobbe. En arbeidstaker med 50 prosent helsejustert lønn, som vurderes å kunne jobbe i halv stilling, vil ha en samlet inntektsevne på 0,5*0,5=0,25, dvs. 25 prosent, noe som vil gi en gradert uføretrygd på 75 prosent. En person som er vurdert å kunne jobbe full tid med 25 prosent helsejustert lønn vil også få en uføregrad på 75 prosent.
[:figur:figX-X.jpg]
Kombinasjoner av helsejustert lønn og andel den uføre forutsettes å kunne være i arbeid
[Boks slutt]
Kompensasjonsgrad ved helsejustert lønn
Kompensasjonen for en uføretrygdet som er i jobb med helsejustert lønn, vil være en kombinasjon av gradert uføretrygd og den helsejusterte lønnen. Med arbeidstid i tråd med det som er lagt til grunn for uførevedtaket, blir samlet inntekt høyere enn 66 prosent av tidligere inntekt, som tilsvarer 100 prosent uføretrygd.
En person med 50 prosent helsejustert lønn som vurderes å kunne jobbe full tid, vil få en uføregrad på 50 prosent, se grå graf i figur 8.2. Kompensasjonsgraden vil være 83 prosent når vedkommende jobber full tid, dvs. i tråd med den arbeidstiden som er lagt til grunn for uførevedtaket. Figuren tar ikke hensyn til at det vil kunne bli utbetalt en form for ledighetsytelse dersom personen ikke får jobb (se avsnitt 8.3).
[:figur:figX-X.jpg]
Kompensasjonsgrad før skatt for ulike kombinasjoner av uføregrad og helsejustert lønn. Tidligere inntekt som yrkesaktiv 4 G. Prosent av tidligere inntekt
De vertikale stiplede linjene i figuren viser den arbeidstiden per uke som er lagt til grunn for uførevedtaket. For den uføre med 75 prosent uføregrad og 50 prosent helsejustert lønn vil dette være 18,75 timer per uke. For den uføre med 50 prosent uføregrad og 70 prosent helsejustert lønn vil det være nær 27 timer per uke. For den uføre med 50 prosent uføregrad og 50 prosent helsejustert lønn vil det være lagt til grunn full arbeidstid/37,5 timer per uke.
En person med 50 prosent helsejustert lønn som vurderes å kunne jobbe halv tid, vil få en uføregrad på 75 prosent. Kompensasjonsgraden vil være 74,5 prosent hvis vedkommende jobber halv tid, dvs. 18,75 timer, i tråd med den arbeidstiden som er lagt til grunn for uførevedtaket (se mørk blå graf). Hvis personen jobber mer enn dette, kan kompensasjonsgraden stige til nesten 90 prosent ved full tid. Uføretrygden avkortes fra det punktet der arbeidsinntekten overstiger gjenværende inntektsevne pluss fribeløpet på 0,4 G, og dette framkommer som knekkpunkter i figuren.
I det siste eksemplet i figuren er det lagt til grunn 70 prosent helsejustert lønn og at det er vurdert at personen kan jobbe i overkant av 70 prosent av full tid, slik at uføregraden blir 50 prosent. Hvis personen jobber det antallet timer som er lagt til grunn for vedtaket, dvs. nær 27 timer, blir kompensasjonsgraden 83 prosent (se lys blå graf). Maksimal kompensasjonsgrad ved full tid blir mer enn 96 prosent.
Figur 8.3 viser hvordan inntekten avhenger av helsejustert lønn for en ufør som jobber det antall timer som uførevedtaket tilsier (halv eller full tid). For eksempel vil en person med 80 prosent helsejustert lønn som jobber halv tid i tråd med vedtaket, ha en uføregrad på 1 – 0,8*0,5 = 0,6, dvs. 60 prosent. Personen vil da få en kompensasjonsgrad før skatt på 100*(1 – uføregrad) + 66*uføregrad = 100*0,4 + 66*0,6 = 79,6 prosent, som vist ved lys blå graf. Vi ser at høyere helsejustert lønn gir høyere kompensasjonsgrad, fordi høyere arbeidsinntekt mer enn oppveier lavere trygdeytelse.
[:figur:figX-X.jpg]
Kompensasjonsgrad før skatt for ulike nivåer på helsejustert lønn. Tidligere inntekt som yrkesaktiv 4 G. Prosent av tidligere inntekt
Kurven for den uføre som arbeider full tid i tråd med vedtak slutter ved 50 prosent helsejustert lønn, fordi en høyere helsejustert lønn ville innebære at inntektsevnen ikke var nedsatt med 50 prosent, som er hovedregelen for rett til uføretrygd.
[Boks slutt]
I prinsippet er det også i dagens uføretrygd mulig å jobbe med lavere timelønn, slik at en person med 50 prosent uføretrygd kan kompensere for lavere produktivitet per time ved å jobbe full tid med halv timelønn, uten å få noen avkortning av uføretrygden. Men i praksis finnes det få jobber der det er mulig å redusere timelønnen for å kompensere for helseproblemer som forårsaker redusert produktivitet. En årsak til dette er begrensninger i nåværende regelverk og tariffavtaler. Uten et vedtak fra NAV ville også en reduksjon i timelønnen begrunnet ut fra helseproblemer kunne framstå som vilkårlig og urettferdig.
Også i det nåværende systemet må NAV foreta en vurdering av personens inntektsevne, og i realiteten må en slik vurdering bygge på en vurdering av personens produktivitet og hvor mange timer som personen kan arbeide, selv om det ikke er nødvendig å skille mellom disse to elementene. I det nåværende systemet er det en ytterligere komplikasjon i vurderingen av inntektsevnen ved at NAV må vurdere i hvilken grad personen kan konkurrere om jobber i det ordinære arbeidslivet. I dag blir dette problemet i de fleste tilfellene «løst» ved et vedtak om 100 prosent uføretrygd.
Vårt forslag legger til rette for at det i langt flere tilfeller blir gitt gradert uføretrygd. De økonomiske insentivene til arbeid er langt sterkere dersom det i utgangspunktet gis en gradert uføretrygd framfor 100 prosent uføretrygd. En person med 100 prosent uføretrygd vil typisk sitte igjen med om lag 1/3 av lønnsinntekten etter at det er tatt hensyn til at uføretrygden avkortes, og enda mindre etter skatt. En med gradert uføretrygd får derimot, inntil et visst nivå på lønnsinntekten, ingen avkorting og det blir derfor mye mer lønnsomt å jobbe. Den store forskjellen i effektiv skatt på arbeid i de to tilfellene er illustrert i figur 9.1.
Arbeidsorientert uføretrygd forutsetter at det åpnes for at arbeidsgivere kan ansette personer i ordinære jobber til en lønn som er basert på tarifflønn, men som er helsejustert på basis av nedsatt arbeidsevne. Det betyr at tariffavtaler og regelverk må tilpasses. I tariffavtalene er det gjerne en klausul om egen og lavere lønnssatser for lærlinger. Tilsvarende kunne det være en klausul om at det er mulig å bruke helsejustert lønn med utgangspunkt i avtalens lønnssatser.
En reduksjon i timelønnskostnadene for arbeidsgiver vil bidra til å øke etterspørselen etter arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne, og mange uføre vil finne egnet arbeid på egenhånd. Det kan likevel være behov for at myndighetene bistår i arbeidet med å etablere et velfungerende marked for denne type jobber. NAV vil kunne ha en særlig viktig rolle gjennom sin kontakt med arbeidsgivere.
En omlegging til arbeidsorientert uføretrygd reiser en rekke spørsmål:
Hvordan vil forslaget om helsejustert lønn i praksis påvirke bruken av gradert uføretrygd?
Hvilke ressurser og administrative prosesser vil implementeringen av arbeidsorientert uføretrygd kreve i NAV?
Vil NAV være i stand til å fastsette rimelige anslag på graden av nedsatt produktivitet?
I hvilken grad vil bruken av helsejustert lønn bidra til å øke etterspørselen etter arbeidskraft med nedsatt arbeidsevne, slik at personer med gradert uføretrygd faktisk får jobb i tråd med graderingen?
Hvordan kan vi sikre reelle jobbmuligheter for personer med nedsatt arbeidsevne som over tid ikke når opp i konkurransen med andre arbeidssøkere, selv med helsejustert lønn?
Hvordan vil arbeidsorientert uføretrygd påvirke tilstrømmingen av nye mottakere av uføretrygd?
Hvilke konsekvenser vil en arbeidsorientert uføretrygd ha for arbeidsmarkedet for øvrig, for eksempel knyttet til lønnsdannelse og eventuell fortrengning av andre arbeidstakere?
Innfasing av arbeidsorientert uføretrygd reiser mange ulike typer spørsmål, og det har ikke vært mulig for ekspertgruppen å utrede alle disse i detalj. En implementering av forslaget fordrer derfor ytterligere utredninger, og også drøfting med arbeidslivets parter. Nedenfor diskuteres noen mer overordnede og prinsipielle spørsmål knyttet til overgangen mot et mer arbeidsorientert trygdesystem.
|