Arbeidsmarkedstiltak - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Arbeidsmarkedstiltak
Arbeidsmarkedstiltakene har som formål å bedre arbeidssøkernes arbeidsevne og muligheter til å få eller beholde arbeid, og spenner over et vidt spekter av innsatsområder. Tiltakene kan benyttes for å avklare arbeidsevne, øke mulighetene for overgang til arbeid, eller gi et meningsfullt arbeid til personer som har vanskeligheter med å få arbeid på ordinære lønns- og arbeidsbetingelser. Tiltakene tildeles av de lokale NAV-kontorene etter den enkeltes behov og arbeidsevne, og skal ses i lys av situasjonen i arbeidsmarkedet. Tiltaksdeltakere må som hovedregel være fylt 16 år. Enkelte tiltak har høyere aldersgrense. Tiltak av lengre varighet og med tettere oppfølging, samt høyere utdanning som tiltak, er forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne.
Hovedgrupper av arbeidsmarkedstiltak
Avklaring (avklaringstiltaket) – kan kjøpes som en ekstern tjeneste når behovs- og arbeidsevnevurderingen NAV selv gjør ikke er tilstrekkelig. Avklaringstiltaket skal kartlegge og vurdere personens arbeidsevne og behov for bistand for å komme i, eller beholde arbeid.
Oppfølgingstjenester (oppfølgingstiltaket, jobbklubb, mentor) – kan tilbys personer som har behov for mer omfattende formidlings- og oppfølgingsbistand enn det NAV vanligvis tilbyr. Oppfølgingstjenester kombineres ofte med andre tiltak. Oppfølgingstiltaket kan inneholde kartlegging og veiledning til tiltaksdeltaker, arbeidsgiver og tiltaksarrangør, oppfølging på arbeidsplassen og tilrettelegging av arbeidssituasjon. Oppfølgingstiltaket kan kjøpes som en ekstern tjeneste, men omfatter også oppfølging i NAVs egen regi. I økende grad tilbys oppfølging etter metodene supported employment (SE) og individuell jobbstøtte (IPS), se omtale i boks 10.3. Jobbklubb er et jobbsøkerkurs som kan tilbys alle arbeidssøkere. Mentor kan benyttes med sikte på å beholde, og komme i ordinært arbeid.
Arbeidspraksis (arbeidspraksis (nå arbeidstrening, men omtales her som arbeidspraksis) og arbeidsforberedende trening (AFT)) – skal prøve ut personens muligheter i arbeidsmarkedet og gi relevant arbeidserfaring. Arbeidspraksis benyttes med mål om overgang til arbeid eller utdanning, eller for å avklare bistandsbehov, arbeidsevne eller yrkesvalg. AFT kan tilbys personer med nedsatt arbeidsevne som har behov for arbeidstrening i en skjermet virksomhet før de kan nyttiggjøre seg tiltak i ordinært arbeidsliv. Tiltaket er rettet mot personer med særlig usikre yrkesmessige forutsetninger, og med store og sammensatte bistandsbehov.
Opplæring (arbeidsmarkedsopplæring (AMO), toårig yrkesrettet opplæringstiltak, ordinær utdanning, bedriftsintern opplæring) – kan tilbys personer som har lite formell utdanning eller gi ny kompetanse til personer som må skifte yrke av helsemessige årsaker. AMO er korte yrkesrettede kurs. AMO kan lede fram til godkjente eksamener og sertifikater, fagbrev o.l., og kan også inneholde norskopplæring, opplæring i grunnleggende ferdigheter og kurs i jobbskaping og egenetablering. Et toårig yrkesrettet opplæringstiltak gir arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne mulighet til å ta yrkesrettet opplæring med støtte fra NAV. Høyere utdanning som tiltak kan tilbys personer med nedsatt arbeidsevne over 22 år. Tiltaket har en varighet på inntil tre år, og gir mulighet til å ta ordinær utdanning samtidig som personen mottar livsoppholdsytelse fra NAV. Bedriftsintern opplæring (BIO) gis i form av tilskudd til opplæring av ansatte i bedrifter som må foreta en vesentlig endring av bedriftens produksjon, eller etablere seg på nye markeder som følge av omstillingsproblemer. BIO skal styrke kompetansen til ansatte og motvirke utstøting fra arbeidslivet.
Lønnstilskudd – kan gis til arbeidsgivere for å bidra til at personer blir fast ansatt i ordinære virksomheter, og hindre utstøting av personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Lønnstilskudd kan gis midlertidig ved ansettelse av arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne, eller varig til personer med vesentlig nedsatt arbeidsevne.
Arbeidsrettet rehabilitering – kan tilbys sykmeldte arbeidstakere og personer med nedsatt arbeidsevne. Tiltaket skal styrke deltakerens arbeidsevne og bidra til mestring av helserelaterte og sosiale problemer som kan hindre deltakelse i arbeidslivet.
Tilrettelegging (funksjonsassistanse, inkluderingstilskudd for arbeidsgivere og tilrettelegging) – er hjelp til å vurdere hvordan arbeidsplassen kan tilrettelegges, og tilskudd til arbeidsgiver for å gjøre nødvendige tilpasninger. Funksjonsassistanse skal gi bistand til praktiske oppgaver slik at personen skal kunne utføre sine arbeidsoppgaver.
Varig tilrettelagt arbeid (VTA) – arrangeres i skjermet eller ordinær virksomhet for personer som mottar, eller i nær framtid ventes å motta uføretrygd, og tilbys uten tidsbegrensning.
[Boks slutt]
Noen arbeidsmarkedstiltak har som mål å redusere arbeidsgivers opplevde usikkerhet ved å ansette personer som kan ha variabel eller redusert produktivitet, for eksempel grunnet helseproblemer eller manglende kompetanse. Lønnstilskudd og andre tiltak med dette formålet omtales nærmere i kapittel 12.
Ordinært arbeidsliv benyttes i stor grad som arena for gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak. Det er grunn til å tro at hoveddelen av NAVs brukere er i stand til å gjennomføre arbeidsmarkedstiltak i ordinært arbeidsliv dersom de får tilstrekkelig oppfølging og tilrettelegging. Samtidig vil det alltid være grupper som er avhengige av et skjermet arbeidsmiljø i kortere eller lengre tid. Tiltaksporteføljen må være tilpasset dette.
Det er ulike hensyn som ligger til grunn for vurderingen av hvilket tiltaksnivå som er hensiktsmessig for henholdsvis ledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidsmarkedstiltakene for ordinært ledige tilpasses konjunkturutviklingen, og er et bidrag til stabiliseringspolitikken. For personer med nedsatt arbeidsevne tillegges strukturelle forhold og sammensetningen av gruppen større vekt.
Sammensetningen av tiltakene vil kunne endre seg med situasjonen i arbeidsmarkedet. Mange ledige finner arbeid selv innen kort tid. Det er derfor viktig å legge til rette for jobbsøkeraktivitet, særlig i gode tider. For tidlig tiltaksinnsats kan for noen virke mot sin hensikt fordi det kan bidra til å låse personer inne på tiltak og redusere egeninnsatsen i jobbsøkerprosessen.
Personer som ikke har rett til andre ytelser til livsopphold, har rett til tiltakspenger ved deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. I dag gis ikke tiltakspenger til tiltaksdeltakere under 18 år, mens 18-åringer mottar tiltakspenger med lav sats (279 kroner per dag), se tabell 5.1. Før 2016 fikk også tiltaksdeltakere under 18 år tiltakspenger. Ungdom under 18 år som avbryter videregående opplæring, har i dag ikke økonomiske insentiver til å oppsøke NAV og delta på arbeidsmarkedstiltak. Flere NAV-kontor erfarer at dette vanskeliggjør oppfølgingen av unge som har lav motivasjon for å komme tilbake i utdanning og arbeid, og som står i fare for å falle varig utenfor. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser også at antallet tiltaksdeltakere under 18 år falt raskt da retten til tiltakspenger forsvant for denne gruppen. I 2015 var i gjennomsnitt 340 personer under 18 år i arbeidsmarkedstiltak, og mot slutten av skoleåret var det om lag 550. I 2018 var i gjennomsnitt 40 personer under 18 år i arbeidsmarkedstiltak, og aldri mer enn 80. Denne nedgangen ville være positiv dersom disse personene har gått tilbake til utdanning eller kommet i jobb framfor å være i tiltak fra NAV. Drange og Jakobsson (2019) finner imidlertid ingen indikasjon på at høyere tiltakspenger fører til lavere sysselsetting blant ungdom. Erfaringer fra NAV tyder heller på at det er risiko for at flere havner i en passiv tilværelse utenfor utdanning og arbeid.
[:figur:figX-X.jpg]
Andel av de som er registrert som helt ledige eller arbeidssøkere på tiltak (panel A) og personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne (panel B) som har innvandrerbakgrunn, kun grunnskoleutdanning eller høyere utdanning. Prosent. 2004–2017
Tall fra november.
Statistisk sentralbyrå
Ekspertgruppen mener det bør innføres rett til tiltakspenger også for unge under 18 år. Dersom dette får flere unge som faller ut av skole inn i aktivitet, vil det være positivt. Ekspertgruppen antar at selv en lav sats, for eksempel 100 kroner per dag, vil kunne være et økonomisk insentiv for unge under 18 år. Det er samtidig viktig at satsen ikke er så høy at den kan framstå som så attraktiv at den trekker unge ut av videregående opplæring.
[:figur:figX-X.jpg]
Antall tiltaksdeltakere per 100 personer som ønsker å jobbe (tiltaksintensitet) i ulike land. Årsgjennomsnitt 2010–2016
Eurostat setter krav til hvilke tiltak som skal være med og ikke for å gjøre statistikken så sammenlignbar som mulig. De største tiltaksgruppene som er med er opplæringstiltak, lønnstilskudd, arbeidspraksis og arbeid med bistand. Tiltakene oppfølging og jobbklubb er derimot ikke med. Her kan det være variasjon mellom land i hva som er tiltak og hva som er ordinær oppfølging uten å bli definert som tiltak. Slike tiltak har økt i Norge i perioden figuren viser, mens opplæringstiltak har gått ned. En annen kilde til usikkerhet er hvordan Eurostat har beregnet hvor mange som ønsker arbeid i de ulike landene. For Norges del inkluderer dette helt ledige, delvis ledige, arbeidssøkere på tiltak og andre arbeidssøkere, og mange av de som er registrert med nedsatt arbeidsevne.
Eurostat
Utviklingen i registrerte arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne
Hvilke arbeidsmarkedstiltak som bør tilbys avhenger av sammensetningen av NAVs brukere, de registrerte ledige og de med nedsatt arbeidsevne. Innvandrere, lavt utdannede, unge og eldre vil kunne ha nytte av ulike typer tiltak. Størrelsen på disse gruppene har derfor betydning for tiltaksbruken. Figur 10.7 viser at andelen med innvandrerbakgrunn har økt siden EU-utvidelsen i 2004, både blant de som er registrert som arbeidssøkere og blant personer med nedsatt arbeidsevne. Blant arbeidssøkere har om lag to tredeler av økningen kommet blant personer fra EU-land. For personer med nedsatt arbeidsevne har økningen i hovedsak kommet blant personer med bakgrunn fra Afrika, Asia, mv.
[:figur:figX-X.jpg]
Utgifter brukt på arbeidsmarkedstiltak i ulike land. Prosent av BNP. 2010–2016
Eurostat
En høy andel NAV-brukere med innvandrerbakgrunn har kun grunnskole eller ukjent utdanning, særlig i gruppen som er registrert med nedsatt arbeidsevne. Samtidig er det også en økende andel av NAVs brukere som har høy utdanning. Blant arbeidssøkere gjelder dette både for innvandrere og resten av befolkningen. For personer med nedsatt arbeidsevne er det derimot kun blant norskfødte at andelen med høyere utdanning har økt. Etter hvert som en større andel av befolkningen har høyere utdanning, er det ikke overraskende at dette også gjelder en større andel av NAVs brukere. Andelen med høy utdanning blant NAVs brukere har imidlertid ikke økt like mye som andelen i befolkningen, noe som forsterker bildet av at utdanning er blitt viktigere i arbeidsmarkedet.
Omfang og bruk av arbeidsmarkedstiltak
Arbeidsmarkedstiltakene utgjør en viktig del av NAVs innsats for å få flere i arbeid, og for å hindre utstøting fra arbeidslivet. Samtidig er tilgangen på tiltaksplasser begrenset, og NAV må prioritere hvilke brukere som skal tilbys tiltak. Utvelgelse av deltakere har over tid vært bestemt av ulike forhold. Tradisjonelt har grupper som ungdom, innvandrere, langtidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne vært prioritert. Dette har kommet til uttrykk på ulike måter, fra generelle prioriteringer av målgrupper til garantier om tiltak.
Arbeidsmarkedstiltakene kan benyttes selvstendig, i kombinasjon eller kjeding med hverandre, og som virkemidler i mer helhetlige programmer som kvalifiseringsprogrammet for personer med nedsatt arbeids- og inntektsevne, og introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere. Arbeidsmarkedstiltakene kan også benyttes som virkemidler i forbindelse med aktivitetsplikt for mottakere av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, og andre ytelser hvor det stilles krav om aktivitet.
Tiltaksdeltakere etter type tiltak. Prosent og antall. Årsgjennomsnitt 2018
07J1xt2
Hovedgruppe
|
Herav utvalgte enkelttiltak
|
Andel med nedsatt arbeidsevne
|
Herav andel med AAP
|
Andel arbeidssøkere
|
Antall deltakere
|
Andel deltakere per tiltak
|
Avklaringstiltak
|
|
85
|
81
|
15
|
2 561
|
4
|
Oppfølgingstjenester
|
|
67
|
71
|
33
|
13 717
|
19
|
|
Jobbklubb
|
12
|
30
|
88
|
1 218
|
|
Arbeidspraksis
|
|
74
|
64
|
26
|
19 238
|
27
|
|
Arbeidspraksis
|
57
|
59
|
43
|
11 611
|
|
|
Arbeidsforberedende trening (AFT)
|
100
|
69
|
0
|
7 627
|
|
Opplæring
|
|
72
|
77
|
28
|
14 729
|
21
|
|
Arbeidsmarkedsopplæring (AMO)
|
39
|
40
|
61
|
6 199
|
|
|
Ordinær utdanning
|
99
|
90
|
1
|
7 796
|
|
Lønnstilskudd
|
|
74
|
17
|
26
|
9 012
|
13
|
|
Midlertidig lønnstilskudd
|
60
|
30
|
40
|
5 802
|
|
|
Varig lønnstilskudd
|
100
|
3
|
0
|
3 210
|
|
Arbeidsrettet rehabilitering
|
|
100
|
81
|
0
|
470
|
1
|
Tilrettelegging
|
|
100
|
57
|
0
|
130
|
0
|
Varig tilrettelagt arbeid (VTA)
|
|
100
|
1
|
0
|
10 278
|
15
|
|
VTA ordinær
|
100
|
2
|
0
|
1 802
|
|
|
VTA skjermet
|
100
|
1
|
0
|
8 438
|
|
Totalt
|
|
77
|
51
|
23
|
70 135
|
100
|
Tabellen viser tiltaksdeltakere blant personer registrert som arbeidsledige eller med nedsatt arbeidsevne. I tillegg deltok om lag 2 200 personer på tiltak uten å tilhøre disse gruppene, som sykmeldte eller personer som er i jobb. Disse deltok primært på tiltakene tilrettelegging, oppfølging og avklaring. Kolonnen "Herav andel med AAP" viser hvor stor andel av tiltaksdeltakerne med nedsatt arbeidsevne som mottok arbeidsavklaringspenger.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
I 2018 var i gjennomsnitt om lag 16 400 arbeidssøkere på tiltak. Det innebar en tiltaksintensitet på 20 prosent for denne gruppen.20 I gjennomsnitt var om lag 53 700 personer med nedsatt arbeidsevne på tiltak. Dette innebar en tiltaksintensitet på 29 prosent for denne gruppen. Blant personer med nedsatt arbeidsevne, er det en del som ikke vil være aktuelle for arbeidsrettet bistand. Mange med nedsatt arbeidsevne vil for eksempel være under medisinsk behandling med mål om å returnere til sin opprinnelige arbeidsplass.
Tiltaksintensiteten har gått noe opp for personer med nedsatt arbeidsevne siden 2011, mens den i samme periode har variert i området 15–20 prosent for ledige.
Tall fra Eurostat viser at tiltaksnivået er lavere i Norge enn i land det er naturlig å sammenligne med. I 2016 var det om lag 18 personer som deltok i et arbeidsmarkedstiltak per 100 som ønsket å komme i jobb, slik Eurostat måler dette, se figur 10.8. Det er betydelig under nivået i Danmark og Sverige. Utgiftene til arbeidsmarkedstiltak er også lavere i Norge målt som andel av BNP (figur 10.9). Målt på denne måten ligger Norge litt høyere enn Tyskland, men under Danmark, Sverige og Finland.
Det vil alltid være utfordringer knyttet til slike internasjonale sammenligninger. For eksempel kan det være ulikt hvor lenge den enkelte kan motta lønnstilskudd, hvor lang varighet opplæringstiltakene har, mv. En viktig årsak til at for eksempel Sverige ligger over Norge er stort omfang av lønnstilskudd i Sverige, se nærmere omtale i kapittel 12. For Danmark regnes fleksjobbordningen som et arbeidsmarkedstiltak i figur 10.8 og 10.9. Fleksjobbordningen fungerte tidligere som en varig lønnstilskuddsordning, men ble i 2013 omgjort til en ytelse som utbetales direkte til mottakeren. Denne ytelsen supplerer lønn fra arbeidsgiver, se nærmere omtale i kapittel 5.
Kvalifiseringsprogrammet
Kvalifiseringsprogrammet (KVP) er et rettighetsfestet kommunalt program for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Programmet skal være individuelt tilrettelagt, og den vesentlige delen av programmet skal bestå av tiltak som direkte forventes å styrke deltakerens muligheter for overgang til arbeid etter endt program. Kvalifiseringsprogrammet er et fulltidsprogram (37,5 timer i uken), og kan inneholde arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking, opplæring, motivasjonstrening o.l. som kan støtte opp under overgang til arbeid. Programmet kan også inneholde helsehjelp, opptrening og egenaktivitet. Kvalifiseringsprogrammet har en varighet på inntil to år. Når særlige grunner tilsier det, kan programmet forlenges med inntil ett år. Deltakerne mottar kvalifiseringsstønad på 2 G, eller 2/3 av 2 G for personer under 25 år. Se tabell 5.1 for nærmere beskrivelse av regelverket.
Deltakerne i kvalifiseringsprogrammet har i stor grad utfordringer knyttet til manglende formell kompetanse og svake norskferdigheter. Naper (2010) finner at 40 prosent av deltakerne aldri har vært i arbeid. Mange av deltakerne har udefinerte fysiske helseplager og dårlig psykisk helse. Andre kan ha problemer knyttet til rus (Djuve m.fl. 2012; Schafft og Spjelkavik 2011). Lima og Furuberg (2018) finner at mange har deltatt på andre arbeidsmarkedstiltak før de deltok i KVP. Det kan tyde på at andre arbeidsmarkedstiltak ikke har vært tilstrekkelig for å kvalifisere disse for en jobb. Blant deltakere under 25 år hadde over halvparten vært i et arbeidsmarkedstiltak før oppstart i KVP.
Det har vært en nedgang i bruken av kvalifiseringsprogram etter oppstarten i 2010, og sammensetningen av deltakere har endret seg. Det er nå en lavere andel unge og en høyere andel innvandrere på programmet. Blant de som startet i KVP i 2017 var 17 prosent under 25 år, og 59 prosent var innvandrere. Ifølge Lima og Furuberg (2018) hadde 38 prosent av deltakerne med innvandrerbakgrunn en botid i Norge på fem år eller mindre. Det kan tyde på at en betydelig andel begynner i KVP kort tid etter fullført introduksjonsprogram.
Nedgangen i bruken av kvalifiseringsprogrammet kan være uheldig for personer hvor dette kunne vært et egnet tiltak, med den individuelle tilretteleggingen og tette oppfølgingen som ligger i programmet. En mulig årsak til nedgangen kan være kommunens økonomiske insentiver, se nærmere om dette i avsnitt 6.6.
Kvalifiseringsprogrammet har vist positive resultater. Markussen og Røed (2016) baserer sin studie på data om deltakere i perioden 2008–2011. De finner indikasjoner på at kvalifiseringsprogrammet har positiv effekt på sannsynligheten for å komme i arbeid innen to år etter inntak i program, og at effekten øker over tid. Samtidig er en stor del av den økte sysselsettingen i form av lavt betalte deltidsjobber, noe som innebærer at mange fortsatt er avhengige av offentlige ytelser. Det understrekes at dette likevel er viktige steg ut i arbeidslivet for grupper som sannsynligvis ville vært helt uten arbeid uten deltakelse i kvalifiseringsprogrammet.
Lima og Furuberg (2018) finner også en utvikling mot flere yrkesaktive og færre mottakere av arbeidsavklaringspenger og sosialhjelp etter fullført kvalifiseringsprogram. De konkluderer med at programmet har lykkes bedre med arbeidsretting over tid, men presiserer at de ikke kan være sikre på dette siden de ikke har utført en effektstudie. De peker på at det fortsatt er et mindretall som kommer i jobb, og at mange fortsetter å motta ulike typer bistand fra NAV også etter avsluttet program.
OECD (2018b) framhever kvalifiseringsprogrammet som et virkemiddel som har vist god effekt for personer som står langt fra arbeidslivet, og trekker fram styrking av kvalifiseringsprogrammet som et tiltak som kan sikre bedre oppfølging av unge mottakere av sosialhjelp.
Arbeids- og velferdsdirektoratet (2016) har foretatt en analyse av bruken av kvalifiseringsprogrammet og arbeidsavklaringspenger. Ifølge direktoratet ville oppfølgingen som gis i kvalifiseringsprogrammet vært mer hensiktsmessig for mange unge som i dag får innvilget arbeidsavklaringspenger. Vi er enige i dette.
Ekspertgruppen er positive til kvalifiseringsprogrammet og mener det bør brukes i større grad enn i dag. Dersom det skal benyttes for en videre målgruppe, bør man sikre individuelle tilpasninger i innhold og varighet, blant annet for å hindre innlåsing i programmet for personer som ellers kan komme raskt i arbeid.
Mulighetene for å øke bruken av kvalifiseringsprogrammet vurderes nærmere i kapittel 6.
Effekter av arbeidsrettede tiltak
Både norske og internasjonale studier har vist positiv, men varierende effekt av arbeidsmarkedstiltak. En metaanalyse av Card m.fl. (2018), basert på en rekke studier fra Europa og USA, konkluderer med at deltakelse på arbeidsmarkedstiltak i alt har positiv effekt på sannsynligheten for å komme i ordinært arbeid. Effektene er i snitt små på kort sikt, men øker to til tre år etter at tiltaket er avsluttet. Særlig er dette mønsteret tydelig for opplæringstiltak. På kort sikt peker tiltak som fokuserer på bistand til jobbsøking seg ut som mest effektive, mens opplæringstiltak har størst effekter på mellomlang og lang sikt. Subsidiert sysselsetting i offentlig sektor har gjennomgående små effekter uansett tidshorisont.
Norske studier viser om lag det samme bildet. Von Simsons kunnskapsoversikt (2019) sammenfatter og vurderer forskning om effekter av arbeidsmarkedsinnsatser i Norge. Også hun peker på at effekten av arbeidsmarkedstiltak ser ut til å variere mellom ulike tiltak og grupper av brukere, men at de fleste studiene finner at deltakelse på arbeidsmarkedstiltak har positiv effekt på sysselsetting.
Generelt har det vist seg at tiltak har større effekt jo mer tiltaket ligner et ordinært arbeidsforhold. For eksempel viser lønnstilskudd gjennomgående positive resultater for alle målgrupper (von Simson 2019). Bruk av lønnstilskudd drøftes nærmere i kapittel 12.
For arbeidspraksis viser derimot forskningen relativt svake resultater på sysselsetting for mange arbeidssøkere. Særlig er sysselsettingseffektene dårlige for ungdom, i noen tilfeller også negative. Samtidig finner flere studier økt overgang til utdanning for ungdom som deltar i arbeidspraksis. Det kan ha sammenheng med at dette tiltaket ofte benyttes til andre formål enn direkte overgang til arbeid, for eksempel som ledd i avklaring, eller nettopp med mål om overgang til utdanning. Effekten på sysselsetting ser ut til å være noe bedre for innvandrere, og jevnt over positiv for personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidspraksis er et rimelig tiltak som i mange tilfeller er raskt og enkelt å organisere, noe omfanget også gjenspeiler.
AMO-kurs har oftest kort varighet, og forskningen finner stort sett positive effekter for ordinære arbeidssøkere. For personer med nedsatt arbeidsevne er effektene svakere, og til dels negative (von Simson 2019). Ordinær utdanning som tiltak ser derimot ut til å ha gunstige effekter på overgang til jobb for personer med nedsatt arbeidsevne, se von Simson (2019). Samtidig er varigheten på tiltaket forbundet med betydelig risiko for innlåsingseffekter.
Det er relativt vanlig at brukere deltar i flere tiltak etter hverandre, såkalt tiltakskjeding. Dette kan tenkes å gi bedre effekt enn å delta i bare ett tiltak. Tiltaket arbeidspraksis ser for eksempel ut til å ha bedre effekt når personen gjennomgår opplæring i forkant av tiltaket (von Simson 2019). Tiltakskjeden kan være et planlagt løp, eller den kan oppstå som følge av avklaring av behov og muligheter underveis. Oxford Research og BDO (2017) finner kombinasjoner av avklaring, AMO og lønnstilskudd som en typisk tiltakskjede.
Individuelle tilpasninger og god oppfølging underveis i tiltaksløpet har trolig betydning for resultatet av tiltaksdeltakelse. I tillegg til å drive oppfølging selv, kjøper NAV oppfølgingstjenester fra eksterne tiltaksleverandører der det er behov for mer omfattende formidlings- og oppfølgingsbistand enn det NAV vanligvis tilbyr. De siste årene har NAV fått økt mulighet til selv å arrangere slike oppfølgingstjenester. I 2019 ble det bevilget 250 mill. kroner til oppfølgingstjenester i NAVs egen regi. Mange steder omdisponeres også lokale ressurser til dette formålet.
Spjelkavik m.fl. (2016) finner at forsøket med oppfølgingstjenester i NAVs egen regi viser lovende resultater. Blant annet bedret NAV kontakten med arbeidslivet, og fikk slik bedre kunnskap om bedriftenes behov. God kunnskap om arbeidslivet og bedriftenes behov er avgjørende for at NAV skal kunne drive godt formidlingsarbeid og hjelpe flere av sine brukere over i arbeid. NAVs oppfølging i egen regi bør derfor økes dersom bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak skal økes generelt. Proba samfunnsanalyse har nå to pågående evalueringer på området. Den ene evaluerer resultater av oppfølgingstjenester i NAVs egen regi sammenlignet med oppfølgingstiltaket som kjøpes etter anbud. Den andre undersøker metodikk og innhold i ulike oppfølgingstiltak.
Oppfølging i NAVs egen regi har økt i omfang de senere årene, og følger i økende grad metodikken individuell jobbstøtte (IPS). Dette innebærer tett, individuell oppfølging av både tiltaksdeltaker og arbeidsgiver i samarbeid med helsetjenestene, se boks 10.3. IPS er under utbygging. Det finnes nå ett eller flere IPS-tilbud i alle fylker.
Det er viktig å fortsette evalueringen av effektene av NAVs oppfølging i egen regi.
Supported Employment og IPS
Supported Employment (SE) og Individual Placement and Support (IPS) er metoder for oppfølging av personer som har behov for bistand for å komme i arbeid. Metodene innebærer rask utplassering i ordinært arbeidsliv, og gir både brukeren og arbeidsgiveren tett oppfølging over tid. Dette har vist positive resultater.
SE (Supported Employment) er et oppfølgings- og inkluderingsforløp basert på: i) innledende kontakt og samarbeidsavtale, ii) yrkeskartlegging og karriereplanlegging, iii) finne en passende jobb, iv) samarbeid med arbeidsgiver, v) opplæring og trening på eller utenfor arbeidsplassen.
IPS (Individual Placement and Support) er kjent som Individuell jobbstøtte på norsk, og er en vitenskapelig utprøvd variant av Supported Employment for personer med alvorlige psykiske helseproblemer eller rusproblematikk. Metoden legger vekt på arbeid tidlig i utrednings- og behandlingsprosessen, og brukeren får psykisk behandling parallelt med oppfølgingsbistanden knyttet til arbeid. En jobbspesialist er en del av et behandlingsteam som bistår arbeidssøkeren med å skaffe jobb, og følger opp både arbeidssøkeren og arbeidsgiveren etter at arbeidsforholdet er etablert. Jobbspesialisten skal kjenne det lokale arbeidsmarkedet, og skal ha ansvar for et mindre antall brukere han eller hun følger opp tett over tid.
Lesner (2019) og Nøkleby m.fl. (2017)
[Boks slutt]
IPS har overveiende positive resultater, mens effekten av supported employment (SE) foreløpig er mindre dokumentert. Se blant annet kunnskapsoppsummeringene til Nøkleby m.fl. (2017) og Lesner (2019) om effektene av IPS. IPS har vært brukt for personer med moderate til alvorlige psykiske lidelser. De siste årene er det også startet forsøk med IPS for personer med andre lidelser. Øverland m.fl. (2018) finner at brukernes inntekt økte ved bruk av IPS for personer med vanlige psykiske lidelser. Det er også startet forsøk med bruk av IPS for unge som står i fare for å bli uføretrygdet, og for personer med kroniske smerter. Her foreligger det foreløpig ikke resultater. En svensk studie (Försäkringskassan 2017b) sammenligner bruk av tre ulike tiltak for en gruppe unge med «aktivitetsersättning» som følge av nedsatt arbeidsevne, uavhengig av diagnose. Denne studien fant at bruk av supported employment i størst grad førte til overgang til arbeid.
En evaluering fra Uni Helse og Uni Rokkansenteret (2016) viser at individuell jobbstøtte er kostbart, og at deltakerne må oppnå et høyt lønnsnivå for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Eventuelt må sysselsettingseffekten vare ved over tid. Dette viser betydningen av å finne fram til treffsikre kriterier for bruk av slike virkemidler. Samtidig bør det legges vekt på å trekke ut erfaringer som kan overføres til enklere tiltak og nå flere.
Arbeidsmarkedstiltak kan ha andre positive effekter enn overgang til arbeid. Von Simson (2019) finner at deltakelse i arbeidsmarkedstiltak i mange tilfeller reduserer sannsynligheten for overgang til trygdeytelser, og øker sannsynligheten for overgang til utdanning.
Effekten av tiltak kan også inntre før selve tiltaket starter. Tilbud om tiltak kan for enkelte framstå som en trussel, for eksempel om å miste fritid, og dermed bidra til økt innsats for å finne en jobb. Dette bidrar til økt sysselsettingssannsynlighet allerede før tiltaket starter (trussel- eller motivasjonseffekten). Denne effekten kan i noen tilfeller være større enn effekten av selve tiltaket (von Simson 2019).
Et generelt trekk ved erfaringer og evalueringer av tiltak er at ressurskrevende innsats, som kvalifiseringsprogrammet og individuell jobbstøtte, synes å ha god effekt. Med knappe tiltaksressurser tilgjengelig kan det dermed være et spørsmål om man skal satse på effektive og ressurskrevende tiltak til få, eller mindre effektive og billigere tiltak til flere. Dersom NAV ønsker å gi tilbud eller stille krav om aktivitet til flest mulig, kan det resultere i høyt forbruk av rimeligere og mer kortvarige, men trolig også mindre effektive tiltak. Krav om aktivitet i ulike stønadsordninger kan på denne måten tenkes å dra i retning av bruk av rimeligere tiltak, for å ha meningsfylt aktivitet å tilby større grupper av mottakere. Samtidig vil aktivitet ha en verdi i seg selv i mange tilfeller, blant annet for å unngå passive stønadsmottakere.
Det er få studier som ser på effektene av arbeidsrettede tiltak på makronivå, altså hvordan tiltak påvirker arbeidsledighet og sysselsetting samlet. Forslund og Vikstrøm (2011) viser til studier som finner små effekter av dette på 1990-tallet, men peker på mangelen på tilsvarende studier fra 2000-tallet. Bassanini og Duval (2006) har undersøkt hvordan bruk av midler til tiltak, målt i beløp per arbeidsledig i prosent av BNP per innbygger, påvirker ledighetsnivået. De finner at bruk av opplæringstiltak bidrar til å redusere ledigheten, men finner ingen tilsvarende effekt av andre kategorier av tiltak, eller av bruk av midler til tiltak generelt.
Flere norske studier finner at effekten av arbeidsmarkedstiltak i Norge har vært bedre i oppgangskonjunkturer enn i nedgangskonjunkturer (von Simson 2019). Samtidig vil gruppen som er arbeidsledige i gode tider være svakere enn gruppen som er ledige i dårlige tider. Dette kan tale for at tiltaksintensiteten bør være høyere i gode enn i dårlige tider. Dette kan innebære at tiltaksnivået for arbeidssøkere bør variere med konjunkturene, men mindre enn arbeidsledigheten. I andre land har man derimot funnet størst effekt av arbeidsmarkedstiltak i dårlige tider (von Simson 2019).
Ved et for høyt tiltaksnivå øker risikoen for innlåsingseffekter og at personer tildeles tiltak de har mindre nytte av. I 1993, da tiltaksnivået for arbeidssøkere i Norge var på sitt høyeste, var nesten 15 000 personer i sysselsettingstiltak i offentlig sektor, og 36 000 i kvalifiseringstiltak. Arbeidsmarkedstiltakene ble den gang trappet opp som følge av den sterke økningen i ledighet rundt 1990. Det høye tiltaksnivået skulle blant annet bidra til å vedlikeholde kompetansen til langtidsledige, slik at de kunne komme i arbeid etter nedgangskonjunkturen. For å begrense negative effekter var det viktig at tiltakene ble trappet ned igjen etter hvert som arbeidsmarkedet bedret seg.
Trolig bør tiltakssammensetningen også variere med konjunkturene. Det kan for eksempel være hensiktsmessig å øke bruken av kortvarige tiltak med vekt på jobbsøking i gode tider, når mulighetene til rask overgang til arbeid er gode. Samtidig kan bruk av mer langvarige opplæringstiltak være mer hensiktsmessig i dårligere tider. Da vil problemene med innlåsing være mindre siden det da vil være vanskelig å få jobb. Det vil også bidra til at flere stiller sterkere når situasjonen i arbeidsmarkedet bedrer seg.
Ekspertgruppen mener at NAV i større grad bør tilby tiltak som har vist god effekt, selv om disse har høyere kostnader. Dette er en av årsakene til at vi foreslår at bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak bør ligge høyere enn i dag. En styrket bevilgning til arbeidsmarkedstiltak vil gi mulighet til å gi tilbud til flere og redusere ventetiden på tiltak, se kapittel 11 hvor vi blant annet tar opp at flere mottakere av arbeidsavklaringspenger bør starte tidligere med arbeidsrettede tiltak.
Ekspertgruppen legger samtidig vekt på betydningen av målrettet tiltaksbruk for å sikre god utnyttelse av ressursene og gode resultater for den enkelte. Det kan være hensiktsmessig at omfanget av tiltak for arbeidssøkere også i framtiden ses i sammenheng med konjunkturene. Det er også naturlig at NAVs oppfølging i egen regi økes, i og med at vi ønsker en økt satsing på arbeidsmarkedstiltak og tettere oppfølging generelt. Det er viktig å fortsette evalueringen av effektene av NAVs oppfølging i egen regi.
Økt og bedre bruk av arbeidsrettede tiltak
Ekspertgruppen legger opp til økt bruk av arbeidsrettede tiltak gjennom flere av sine forslag. I avsnitt 10.5 foreslås mer bruk av aktivitetskrav, og i kapittel 11 foreslås det tiltak for raskere avklaring av arbeidsutsiktene for mottakere av helserelaterte ytelser. I kapittel 6 foreslås det tettere oppfølging og økt bruk av arbeidsrettet innsats for unge. Økt andel innvandrere med bistandsbehov i NAVs brukergruppe kan også gi økt behov for tiltak som inkluderer språkopplæring og kurs i grunnleggende kompetanse.
Hvordan sikre god og riktig tiltaksbruk?
For å sikre at bruken av arbeidsmarkedstiltak skal være så riktig og god som mulig, må budsjettrammer og styringssignaler legge til rette for at NAV velger de tiltakene som er best egnet i det enkelte tilfellet. I Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet varslet Regjeringen at styringen av arbeidsmarkedstiltakene i større grad skulle legge vekt på kvalitet og resultater for brukerne. Fra 2017 gikk departementet bort fra å styre etatens tiltaksgjennomføring ved krav om gjennomføring av et visst antall plasser. Dette ga NAV-kontorene større frihet til å velge blant relevante tiltak innenfor bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak. Målet er at NAV skal oppnå bedre resultater med de ressursene som blir stilt til rådighet. Det ble også vektlagt i meldingen at det bør utøves tilbakeholdenhet med å gi omfattende føringer på sammensetningen av tiltaksporteføljen.
Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltning og bruk av arbeidsmarkedstiltak i NAV (Riksrevisjonen 2018) fant mangler ved NAVs dokumentasjon i forbindelse med bruk av tiltak. I mange tilfeller manglet det dokumentasjon på NAVs vurderinger av om et tiltak er nødvendig og hensiktsmessig for at den enkelte skal komme i jobb, og det ble avdekket at mange brukere ikke har en aktivitetsplan ved oppstart på tiltak. Grundige vurderinger og god planlegging av tiltaksdeltakelsen kan være viktige premisser for en vellykket tiltaksdeltakelse. Det er derfor bekymringsfullt dersom manglende dokumentasjon er et uttrykk for at vurderingene som blir gjort og planene som blir lagt i forkant av tiltaksdeltakelsen, er svake.
Det å få til god, kunnskapsbasert tiltaksbruk uten å legge sterke føringer på tiltakssammensetningen krever god kunnskap og kompetanse i NAV. NAV må ha kunnskap om hvilke tiltak som gir best effekt for hvilke grupper, og om hva som skal til for å sikre god kvalitet i gjennomføringen av tiltaket. Dette handler ikke bare om tiltakenes generelle effekter, men også om hvor godt tiltaket er tilpasset brukerens personlige egenskaper og behov, og om tiltaket kommer til riktig tid. For å oppnå dette bør NAV legge til rette for systematisk kunnskapsinnhenting. På dette området er det fortsatt mange ubesvarte spørsmål og relativt lite sikker kunnskap. Det er derfor viktig med mer forskning på effekter av arbeidsmarkedstiltak og på hvilke rammevilkår som er viktige for at tiltak skal ha god effekt. Det er også behov for mer kunnskap om arbeidsmarkedstiltakenes samlede virkning på makronivå, og særlig vil vi framheve at det er gjort for få kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak. Crépon og van der Berg (2016) trekker også fram behovet for dette. Det er behov for mer forskning på dette området, for eksempel ved å sette av en andel av tiltaksbudsjettet til forskning. I dag bevilges i alt om lag 9 mrd. kroner i året til gjennomføring av statlige arbeidsmarkedstiltak.
I Sverige ble IFAU (Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering) etablert på 1990-tallet. Instituttet har blant annet som oppdrag å følge og evaluere arbeidsmarkedspolitikk, utdanningspolitikk og trygdeordningenes effekt i arbeidsmarkedet. Dette har bidratt til økt kunnskap på disse feltene. Blant annet har IFAU og Arbetsförmedlingen i samarbeid utviklet profileringsverktøy for Arbetsförmedlingen.
I Norge er det flere forskningsmiljøer som jobber på området. Et alternativ til den svenske modellen kan være å øke satsingen på arbeidsmarkedsfeltet gjennom Forskningsrådet og etablerte forskningsmiljøer. Forskningsrådet har de siste årene hatt programmet VAM (Velferd, arbeidsliv og migrasjon) som et stort satsingsområde. Dette favner imidlertid tematisk bredt. I perioden 2009–2018 ble det bevilget 850 mill. kroner til 88 ulike forskningsprosjekter gjennom VAM, men få av disse har inneholdt effektstudier av arbeidsmarkedstiltak. Det er nylig lyst ut ytterligere 250 mill. kroner til forskningsprosjekter innenfor VAM II.
NAV har de siste årene samarbeidet med universitets- og høgskolesektoren for å bygge opp akademiske fagmiljøer med god kunnskap og kompetanse om NAV. Det tas blant annet sikte på å bygge opp fagmiljø som skal utvikle og forsterke sammenhengene mellom forskning, undervisning og tjenesteutvikling på kjerneområder i NAV.
Det er også viktig at NAV selv har fokus på å utvikle kompetanse. Arbeidsmarkedskunnskap og god kontakt med arbeidslivet er sentrale faktorer for å lykkes med en kunnskapsbasert tiltaksbruk og få flere i arbeid. NAVs oppfølging i egen regi kan bidra til at NAV får mer kontakt med arbeidsgivere og mer kjennskap til det lokale arbeidsmarkedet.
Det er behov for mer kunnskap om effekter av NAVs tiltak og virkemidler for ulike brukergrupper. For at tiltaksbruken skal bli så god som mulig, må NAV besitte og anvende kunnskap om ulike tiltakseffekter for ulike grupper, og om hva som skal til for å sikre god kvalitet i gjennomføringen av tiltak. Ekspertgruppen foreslår mer forskning på dette området, og ser særlig behov for kost-nytte-analyser av arbeidsmarkedstiltak.
Profileringsverktøy kan være en støtte
For å lykkes med å gi brukerne målrettede og effektive tiltak, må NAV være treffsikre i sine behovsvurderinger og i tildelingen av tiltak. Profileringsverktøy kan være en støtte for NAV i dette arbeidet og bidra til mer standardisert og kunnskapsbasert ressurs- og tiltaksbruk. Profileringsverktøy sammenholder administrative data og eventuelt surveydata om arbeidssøkeren med erfaringer om hvordan personer med lignende sammensetning av egenskaper lykkes med å komme i jobb. Dette kan for eksempel benyttes til å kanalisere NAVs ressurser mot brukere med størst behov, og for å unngå å bruke ressurser på brukere som vil klare seg selv. Verktøyet kan også utvides til å gi råd om hvilke tiltak som har god effekt for ulike typer brukere (targeting). Profileringsverktøy er tatt i bruk i flere land, blant annet Danmark, Nederland, Sverige og Tyskland. NAV har startet arbeidet med å utvikle dette i Norge. Hartman (2018) viser til evalueringer som finner at godt utformede profileringsverktøy kan øke effektiviteten i arbeidsmarkedspolitikken.
Implementeringen av verktøyet er viktig for å nå de ønskede resultatene. Bolhaar m.fl. (2018) finner at saksbehandlere ikke nødvendigvis endrer arbeidsmåte selv om de får informasjon om nye verktøy og den nytteeffekten de kan ha. Hartmann (2018) peker på noen momenter som er viktige for å lykkes med innføringen av slike verktøy. Blant annet er det viktig å bruke god tid for å utvikle et så godt verktøy som mulig. Det er også viktig at de som skal jobbe med dette forstår nytten et slikt verktøy kan ha, og ser at det er viktig. Erfaring fra andre land viser at verktøyet vil ha liten eller ingen effekt dersom ikke forankringen er god.
Med nye IKT-løsninger og økende bruk av administrative data vil det etter hvert komme bedre metoder for profilering av brukere, og for å matche deres kompetanse og arbeidsevne med arbeidsmarkedets etterspørsel. Det er derfor sentralt at slike verktøy kontinuerlig blir evaluert og oppdatert.
God kompetanse blant de som jobber i NAV vil være sentralt selv om man bruker et godt profileringsverktøy. Det er ingen bestemt utdanning som leder til en jobb i NAV. Per i dag er det mange med sosialfaglig utdanning som jobber i etaten. Det er derfor viktig at de sosialfaglige utdanningene gir kunnskap om både NAV-systemet og arbeidsmarkedet. Kunnskapsdepartementet har igangsatt et større prosjekt for å styrke kvaliteten og relevansen i helse- og sosialfaglige grunnutdanninger på universitets- og høgskolenivå. NAV er representert i fire programgrupper som skal utarbeide mål for sluttkompetanse for sosionomer, fysioterapeuter, ergoterapeuter og vernepleiere. Dette vil forhåpentligvis kunne styrke arbeidsmarkedskompetansen blant framtidige sosialfagsarbeidere.
Ekspertgruppen mener NAV bør jobbe videre med å utvikle profileringsverktøy, og samtidig se til erfaringene fra andre land. Utfordringer knyttet til personvern og hjemler for registrering av opplysninger til bruk i profileringen kan gjøre lovendringer nødvendig for å sikre et tilstrekkelig godt verktøy.
|