Opplæring i arbeidslivet - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Opplæring i arbeidslivet
Mye læring skjer i arbeidslivet gjennom det daglige arbeidet, ved opplæring og kurs i virksomheter eller på bransjenivå, og ved tilrettelagt videreutdanning for arbeidstakere. De som faller ut av arbeidslivet går glipp av denne læringen. Denne effekten forsterkes jo lenger man blir stående utenfor. Kompetansebehovsutvalget (NOU 2018: 2) peker på at utenforskap og svak kompetanse er gjensidig forsterkende. Utdanningssystemet er det viktigste virkemidlet for å sikre at arbeidstakere har tilstrekkelig kompetanse i utgangspunktet. For arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne er NAVs opplæringstilbud viktig.
En forutsetning for at seniorer og eldre arbeidstakere skal være attraktive i arbeidsmarkedet er at de opprettholder og videreutvikler sin kompetanse. Kompetanseutvikling for arbeidstakere i alle aldre er et sentralt element for å sikre høy sysselsetting for eldre arbeidstakere. Det er grunn til å vente at ny teknologi som automatisering og digitalisering forsterker betydningen av læring i arbeidslivet for å hindre frafall, se nærmere omtale i avsnitt 10.1 og kapittel 12. Når ny teknologi endrer kompetansekravene i ulike yrker, er det sentralt at kompetansen til de ansatte også oppdateres for at flest mulig skal kunne stå lenge i arbeid.
To grupper arbeidstakere som er særlig utsatte for å falle ut, er de som opplever nye kompetansekrav på grunn av endringsprosesser, og de med mangelfull basiskompetanse. I den første gruppen er det spesielt ansatte i privat sektor og særlig sektorer med mange lavt utdannede som har høyere risiko for at jobbene deres skal forsvinne som en følge av automatisering og digitalisering (Pajarinen m.fl. 2015). Generelt er vareproduksjon, som stort sett finner sted i privat sektor, lettere å automatisere enn mange former for tjenesteproduksjon i offentlig sektor.
Arbeidsgivere har etter arbeidsmiljøloven en generell plikt til å sørge for at arbeidstakere får opplæring, øvelse og instruksjon som er nødvendig for å ivareta sikkerheten på arbeidsplassen. De har også en plikt til å gi tilstrekkelig informasjon og opplæring slik at arbeidstaker er i stand til å utføre arbeidet når det skjer endringer som berører vedkommende sin arbeidssituasjon, se kapittel 12. Selv om virksomhetene har et ansvar for og insentiver til opplæring, kan kravene til ny kompetanse bli så omfattende at dette ikke er nok.
Opplæring og kompetansebygging har også viktige positive eksterne virkninger utover det som arbeidstaker og arbeidsgiver mottar. Kompetansebygging som gjør en arbeidstaker mer produktiv, vil også være fordelaktig for framtidige arbeidsgivere og for samfunnet som helhet, blant annet ved å redusere risikoen for at arbeidstakeren faller ut av arbeidsmarkedet på et senere tidspunkt. Positive eksterne virkninger innebærer at den samfunnsøkonomiske gevinsten av kompetansebygging er større enn den bedriftsøkonomiske, noe som igjen innebærer at bedriftene vil foreta for lite av slik kompetansebygging. Det er et sterkt argument for offentlige ordninger som bidrar til kompetansebygging, særlig for arbeidstakere som har betydelig risiko for å falle ut av arbeidslivet. Det er derfor behov for å se nærmere på om vi har gode nok ordninger og insentivsystemer for å sikre tilstrekkelig kompetansebygging gjennom hele yrkeslivet.
Regjeringen har satt ned et utvalg for vurdering av etter- og videreutdanning i lys av utviklingen (Markussenutvalget). Utvalget skal blant annet vurdere hvilke muligheter og hindringer som finnes for den enkelte til å oppdatere sin kompetanse og omskolere seg i tråd med endringer og behov i arbeidsmarkedet. Videre skal utvalget se på hvilke muligheter og hindringer bedrifter og offentlige virksomheter møter som har behov for oppdatert kompetanse blant sine ansatte. Utvalget skal særlig legge vekt på å innhente kunnskap og vurdere behovene for etter- og videreutdanning i private bedrifter, herunder belyse i hvilken grad bedrifter underinvesterer i kompetanse, og i så fall vurdere årsaker til dette. Markussenutvalgets rapport skal foreligge innen 1. juni 2019. Ekspertgruppen understreker viktigheten av etter- og videreutdanning for å styrke framtidig sysselsetting og verdiskaping, men begrenser drøftingen av dette siden det behandles i Markussenutvalget.
Kompetansepluss og bedriftsintern opplæring
Sysselsettingen øker med leseferdighetene (OECD 2013b). Blant annet derfor er opplæring for å styrke basiskompetanse, også for arbeidstakere, et viktig virkemiddel. Basiskompetanse eller grunnleggende ferdigheter består i å kunne lese og skrive, uttrykke seg muntlig, fortrinnsvis på norsk, og å kunne regne og bruke digitale verktøy. På dette området har det i lengre tid eksistert en ordning for opplæring i arbeidslivet. I 2006 ble Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) etablert. Ordningen er videreført under navnet Kompetansepluss.21
Tilskuddsordningen Kompetansepluss arbeid skal gi voksne arbeidstakere muligheter for å styrke sine grunnleggende ferdigheter, og har som mål at færre faller ut av arbeidslivet på grunn av manglende kompetanse. Fra 2016 er også grunnleggende norskopplæring inkludert i ordningen slik at innvandrere kan få et tilbud om norskkurs i arbeidslivet. Tilskuddsmottakere for ordningen er blant annet private og offentlige virksomheter med et opplæringsbehov. Ordningen har et betydelig omfang. Siden oppstarten i 2006 har drøyt 4 500 prosjekter mottatt midler, og over 74 000 kursdeltakere har fått opplæring gjennom ordningen. Over 1 000 bedrifter gis med dagens bevilgningsnivå støtte til opplæring årlig, og om lag 13 000 arbeidstakere får mulighet til kompetanseheving ifølge Kompetanse Norge.
Det foreligger ingen effektevalueringer av programmet, men det har blitt gjennomført flere spørreundersøkelser til personer som har deltatt. Respondentene rapporterer om flere positive effekter av programmet (Sønnesyn 2014). Deltakerne svarer at de har fått bedre grunnleggende ferdigheter, og et flertall av arbeidsgiverne svarer at halvparten eller flere av deltakerne utførte arbeidsoppgavene sine på en bedre måte etterpå (Proba samfunnsanalyse 2012). Effekten av opplæring i IKT ser ut til å være størst. Det kan imidlertid være metodisk utfordrende å sammenligne resultatene av opplæring i ulike ferdigheter. Mens IKT-ferdigheter kan gi umiddelbar nytte, vil effekten av bedre lese- og skriveferdigheter kunne vise seg etter lenger tid.
Arbeidsmarkedstiltaket bedriftsintern opplæring gir mulighet for tilskudd til bedrifter som står overfor større omstillinger i form av en vesentlig endring av bedriftens produksjon eller etablering i nye markeder. Forutsetningen er at tilskuddet vil bidra til å opprettholde og styrke kompetansen til virksomhetens ansatte. Det kan også gis tilskudd til bedriftsintern opplæring for ansatte som er delvis permitterte i den tiden de er i jobb. Bedriftsintern opplæring er et arbeidsmarkedstiltak som tildeles av NAV etter en vurdering av bedriftens situasjon. NAV vil blant annet vurdere virksomhetens plan for omstilling og om det er sannsynliggjort at bedriften vil klare å gjennomføre planen. Regjeringen signaliserte i Meld. St. 6 (2018–2019) at ansvaret for bedriftsintern opplæring bør overføres til fylkeskommunen. Arbeids- og sosialdepartementet arbeider nå med å implementere dette.
Kompetansebehov kan være vanskelig å forutse, men satsing på basiskompetanse kan bidra til å hindre utstøting fra arbeidslivet. Selv om arbeidsgivere har et ansvar, har de for svake insentiver til å satse på kompetansebygging. Det er positive eksterne effekter ved at arbeidstakernes kompetanse blir oppdatert og videreutviklet, og det taler for ordninger som innebærer felles finansiering av kompetanseutvikling. Kompetansepluss-programmet kan senke terskelen for at arbeidsgivere ansetter personer med lav formell utdanning. Satsingen på Kompetansepluss-programmet må evalueres for å få fram effekter av programmet.
For øvrig påpeker ekspertgruppen at partene i arbeidslivet har et gjensidig ansvar for opplæringen i arbeidslivet. Partene må sørge for at kompetansen i arbeidsstokken oppfyller kravene på arbeidsplassen og i den enkelte stilling. Samtidig har myndighetene også en viktig rolle, særlig for generell og grunnleggende kompetanse og å fange opp dem som faller ut av arbeidslivet.
|