Hvordan bedre kompetansen? - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

Hvordan bedre kompetansen? Grunnleggende utdanning
Unge
Blant unge har det lenge vært en utfordring at mange ikke fullfører videregående opplæring, særlig på yrkesfag. Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå hadde 73 prosent av de som begynte på videregående i 2011 fullført innen fem år. Dette er en viss økning fra tidligere. Andelen som fullfører blir høyere om man ser på status mer enn fem år etter påbegynt opplæring. Blant de som ble født i 1983, hadde 72 prosent fullført videregående etter fem år. Dette økte til 78 prosent etter ni år, og 81 prosent etter 17 år (NOU 2018: 15). Det er særlig på yrkesfag at en del bruker mer enn fem år på å fullføre. Markussen (2014) fulgte 10 000 ungdommer på Østlandet i ni år og fant samme utvikling. Andelen som var sysselsatte da de var 25 år, økte også med kompetansenivå. De som hadde fullført to år på videregående var i større grad i jobb enn de med ett år, som igjen i større grad var i jobb enn de med kun grunnskole. Personer med fagbrev var i størst grad i jobb ved 25 års alder. Det viser betydningen av å fullføre videregående, men også at alle år med utdanning teller.
Unge uten fullført videregående opplæring er overrepresentert blant personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV (Bragstad og Sørbø 2014). I denne gruppen er det mange som har avbrutt utdanning, lite arbeidserfaring, psykiske-, og kanskje også sosiale problemer. De kan dermed ha behov både for medisinsk behandling, og for å fullføre en utdanning. Cools m.fl. (2018) finner at unge som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV, skiller seg signifikant fra andre i samme aldersgruppe. De har i større grad foreldre med lav utdanning, lav yrkesinntekt og større grad av stønadsmottak, og de har selv i mindre grad fullført videregående eller høyere utdanning. OECD (2018b) trekker også fram frafall fra videregående opplæring som den viktigste risikofaktoren for å havne i gruppen NEETs (Not in Employment, Education or Training) i Norge. Det er derfor viktig tidlig å gripe fatt i elever som står i fare for å falle fra.
Liedutvalget har fått i oppdrag å beskrive sterke og svake sider ved videregående opplæring, samt komme med forslag til forbedringer. De skal levere sin hovedrapport ved utgangen av 2019. Ekspertgruppen vil derfor ikke ta opp innhold eller organisering av videregående opplæring i sin fulle bredde. Men på grunn av den store betydningen fullføring av videregående opplæring har for sysselsettingen, vil vi likevel ta opp noen elementer av særlig betydning.
Mangel på læreplass
Frafallet fra videregående opplæring er størst i yrkesfaglig opplæring, der om lag 60 prosent av de som begynte i 2011 hadde fullført innen fem år. En viktig årsak er mangel på læreplasser. Ifølge tall fra Utdanningsdirektoratet hadde 74 prosent av de som hadde søkt om læreplass, fått en godkjent lærekontrakt ved utgangen av 2018. Det betyr at om lag 7 600 elever ikke fikk læreplass selv om de hadde søkt. Liedutvalget peker på at en klar systemsvakhet ved strukturen i dagens videregående opplæring er at mange elever ikke får læreplass etter to år i skole (NOU 2018: 15). Stoltenbergutvalget foreslår at det innføres en lovfestet rett til læreplass for elever som har fullført og bestått Vg2 yrkesfag (NOU 2019: 3).
Samtidig som det er mangel på læreplasser, rapporterer bedriftene om til dels stor mangel på noen typer faglært arbeidskraft (NAVs bedriftsundersøkelse), og flere undersøkelser antyder at denne mangelen vil øke i årene som kommer.18 Det er viktig å øke antallet læreplasser, slik at flere kan fullføre videregående opplæring og det blir økt tilgang på faglært arbeidskraft.
OECD (2018b) peker også på at mange faller ut av videregående utdanning fordi de ikke får læreplass. De viser til at lønnen man får under lærlingperioden er høyere i Norge enn i land som Tyskland og Sveits, særlig det andre året, og at dette kan gjøre det mindre attraktivt for bedrifter å ansette lærlinger. Redusert lønn kan gjøre lærlinger mer attraktive for bedrifter. Samtidig kan det også ha en negativ tilbudseffekt ved at det blir mindre attraktivt å være lærling, for eksempel relativt til å ta jobb som ufaglært. Lærlinglønnen er en del av tariffsystemet, og endringer i lærlinglønnen kan dermed kreve endringer også der. Vi mener man heller bør se på andre løsninger enn lønnsnivået for å øke antallet lærlinger.
Et alternativ for å unngå uheldige tilbudseffekter kan være å øke lærlingtilskuddet for å senke kostnadene til bedriftene uten at det påvirker lærlingenes insentiver. I 2019 mottar bedrifter 157 339 kroner i basistilskudd19 per lærling. Lærlingtilskuddet har blitt økt flere ganger de siste årene, og andelen som får læreplass har også økt. I en undersøkelse blant private bedrifter svarte halvparten at økt tilskudd sannsynligvis ville gjøre at de tok inn flere lærlinger (Riksrevisjonen 2016).
Riksrevisjonen (2016) peker på noen andre årsaker til at mange ikke får læreplass. Blant annet at fylkeskommunene ikke legger stor nok vekt på behovet i arbeidslivet når de dimensjonerer antallet skoleplasser, og at en del av de som søker læreplass ikke oppleves som kvalifiserte nok. Bedre samarbeid mellom fylkeskommunene og det regionale næringslivet kan bidra til å redusere disse utfordringene. Riksrevisjonen nevner også at statlige virksomheter bør bli bedre til å ta inn lærlinger.
Arbeidslivets parter har betydelige felles interesser i å få flere læreplasser, for å øke sysselsettingen og for å bedre tilgangen på faglært arbeidskraft. Det kan tilsi ordninger som bidrar til at virksomhetene handler i tråd med fellesinteressene. En mulighet er en omfordelingsordning, der bedrifter som har mange læreplasser mottar støtte finansiert av en avgift på bedrifter som har få læreplasser. Mer konkret kunne man fastsatt et bransjespesifikt måltall på læreplasser i forhold til sysselsetting, for bedrifter over en viss størrelse, slik at bedrifter med færre læreplasser enn måltallet betaler en avgift som overføres til bedrifter med flere læreplasser.
I Danmark betaler både offentlige og private arbeidsgivere med mer enn én ansatt kollektiv avgift til et fond, som så brukes til å subsidiere utgifter til lærlinger (Andresen m.fl. 2016). Avgiftens størrelse avhenger av hvor mange ansatte virksomheten har. Selv om den danske modellen innebærer at bedriftene tar en større del av kostnadene, blir ikke den kollektive fondsmodellen debattert i Danmark. Samtidig sliter også Danmark med mangel på læreplasser (Andresen m.fl. 2016).
Ekspertgruppen mener det er svært viktig å øke antallet læreplasser, slik at flere kan fullføre videregående opplæring og det blir økt tilgang på faglært arbeidskraft. Derfor må det brukes flere virkemidler for å framskaffe tilstrekkelig antall læreplasser. Vi ønsker å diskutere ulike tiltak som kan øke antallet læreplasser med partene i fase 2 av Sysselsettingsutvalget. Et av tiltakene kan være å øke lærlingtilskuddet. En annen mulighet er å innføre et kollektivt fond.
Lærlinger med særskilte behov
Elever med særskilte behov kan ha særlige problemer med å få læreplass, og med å fullføre innen normal læretid. Arbeidsgiver kan søke fylkeskommunen om ekstra tilskudd for lærlinger under 25 år som har særskilte behov og krever ekstra oppfølging. Tilskuddet har som mål å stimulere lærebedrifter til å gi lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov mulighet til å oppnå hele eller deler av en fagutdanning. Det anses at en lærling har særskilte behov når han eller hun ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Tilskuddet skal benyttes til å finansiere ekstra personellressurser i forbindelse med opplæring på læreplassen.
Antallet søknader om tilskudd har økt betydelig over tid, både for lærlinger og lærekandidater. Tilskuddet tildeles fra en gitt bevilgning, som deles på alle som oppfyller kriteriene for tilskudd. I 2017 ble det søkt om tilskudd verdt 35 prosent mer enn størrelsen på bevilgningen, noe som ga en tilsvarende reduksjon i tilskuddet til den enkelte.
Markussen m.fl. (2018) har evaluert tilskuddsordningen. De finner at både bedrifter og fylkeskommuner er bekymret for avkortingen i tilskuddet som følger av at bedriftene deler en satt bevilgning, og etterlyser større grad av forutsigbarhet. Det påpekes at en fortsettelse av dagens praksis kan føre til at enkelte bedrifter ikke kan påta seg oppgaven med å ta inn lærlinger og lærekandidater med særskilte behov.
Dersom lærlingen ikke får tilstrekkelig oppfølging, kan konsekvensen bli at vedkommende avbryter utdanningen og melder seg til NAV for å få hjelp. NAV kan tilby arbeidsmarkedstiltak med ekstra oppfølging og tilrettelegging for sine brukere, også opplæring dersom dette vurderes hensiktsmessig. Det er imidlertid ikke ønskelig at unge skal oppsøke NAV for å få nødvendig tilrettelegging og oppfølging i ordinær opplæring.
Ekspertgruppen mener det bør vurderes å øke bevilgningen til tilskuddsordningen for lærlinger med særskilte behov, eventuelt også vurdere andre støtteordninger som i større grad kan sikre at elever med særskilte behov får læreplass og mulighet til å fullføre fagopplæringen.
Alternative utdanningsløp og styrket oppfølging
Frafall fra videregående opplæring er nært knyttet til elevenes faglige forutsetninger fra grunnskolen, se for eksempel Lillejord m.fl. (2015) og Falch m.fl. (2010). Resultater i utdanningsløpet henger også sammen med sosial bakgrunn. Barn av foreldre med lang utdanning og høy inntekt har høyere sannsynlighet for å lykkes i utdanningssystemet. Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10) peker på utdanningspolitikkens muligheter til å kompensere for ulikheter i elevenes sosiale bakgrunn, hvor barnehagen er første trinn i utdanningsløpet og myndighetenes viktigste virkemiddel for å bidra til at barn er godt forberedt til skolestart. Det synes klart at tidlig innsats, blant annet gjennom god kvalitet i barnehagen, legger et viktig grunnlag for at flest mulig skal kunne fullføre utdanning og sikres en god arbeidsmarkedstilknytning.
Mange begynner i videregående opplæring uten det faglige grunnlaget som trengs for å fullføre. I skoleåret 2017/2018 manglet 5,3 prosent, om lag 3 200 elever, karakterer i mer enn halvparten av fagene ved fullført grunnskole. Denne andelen var noe høyere året før.
Det er viktig at svake elever får den oppfølgingen de trenger for å kunne fullføre grunnskolen med det faglige grunnlaget som trengs videre. For mange elever har for svake ferdigheter når de forlater grunnskolen, og dette hemmer deres muligheter til å lykkes i videregående opplæring og i senere deltakelse i arbeidslivet. Det er viktig å styrke innsatsen for de elevene som har vansker med å lære grunnleggende ferdigheter i grunnskolen. Dette kan kreve mer ressurser til skolene, men de langsiktige gevinstene ved å få flere gjennom utdanning vil være store i form av flere i jobb og færre på stønader.
Ifølge Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner skal det vurderes om fylkeskommunen skal få et utvidet og mer helhetlig ansvar for å tilrettelegge og forsterke opplæringen for unge i alderen 16 til 24 år som ikke har tilstrekkelige forutsetninger ved oppstart i videregående opplæring til å fullføre. Dette kan for eksempel være forkurs, kombinasjonsklasser for unge med kort botid i Norge, et «11. skoleår» eller tilrettelagt opplæring på andre arenaer enn skolen, for eksempel i arbeidslivet. Stoltenbergutvalget (NOU 2019: 3) anbefaler også at man bør utvikle og effektevaluere et utforskende skoleår etter grunnskolen for elever som står i fare for å ikke fullføre videregående opplæring. Dette er et godt initiativ, men det må ikke komme i stedet for en styrket oppfølging av elever underveis i grunnskoleløpet, noe også Stoltenbergutvalget presiserer.
Praksisbrev eller lærekandidatordningen kan være et alternativ for elever som har svake karakterer fra grunnskolen, høyt fravær og lite motivasjon for ordinær skole, uten å ha lærevansker eller særskilte opplæringsbehov. Praksisbrev er en toårig praktisk utdanning som i hovedsak foregår i bedrift, kombinert med undervisning i utvalgte fellesfag i skole. Omfanget av undervisning i skole utgjør i snitt en dag i uken, resten av tiden er opplæring i bedrift. Etter to år går kandidaten opp til praksisbrevprøve, og kan da søke ordinær læreplass i to år fram til fag- eller svenneprøve. For å oppnå full yrkesfaglig kompetanse må man i tillegg ta resterende fellesfag i løpet av læretiden.
Lærekandidatordningen er en individuelt tilpasset opplæringsordning fram mot delkompetanse. Kompetansemål og planlagt kompetanseoppnåelse er tilpasset den enkelte, og opplæringen foregår som regel i bedrift. Ordningen egner seg for elever med svake forutsetninger for å fullføre ordinær yrkesfaglig opplæring, og er fleksibel når det gjelder nivå av delkompetanse.
Praksisbrev og lærekandidatordningen framstår som gode alternativ med lovende resultater (Høst 2011; Markussen m.fl. 2018). Bruken av disse ordningene bør utvides, slik at flere med svakt grunnlag fra grunnskolen får slike muligheter. Personer med bedre karakterer bør ikke inn i lærekandidatordningen (Markussen m.fl. 2018).
I Danmark innførte man i 2016 et krav om å delta i ordinær utdanning for å få sosialhjelp dersom man er under 30 år og ikke har utdanning som er relevant for arbeidsmarkedet. Beskæftigelsesministeriet (2016) har gjennomført en effektanalyse og finner at avgangen til jobb eller utdanning økte med 20 prosent for unge mottakere mellom 25 og 29 år som følge av reformen. Effektene er størst rett etter iverksettelse av reformen, men det er også en positiv effekt i måneden før reformen iverksettes, noe som tolkes som en reaksjon på utsiktene til lavere ytelse. Det er for tidlig å si om reformen fører til at flere i denne gruppen fullfører utdanning (Andersen 2019). I de tilfeller der problemet er for svakt grunnlag fra grunnskole eller mangel på læreplass, slik det ofte er for mange i Norge, vil krav om utdanning også måtte følges opp med tiltak som sikrer at det er mulig å gjennomføre utdanningen.
Ekspertgruppen mener det er viktig at så mange som mulig kommer gjennom grunnskolen med et grunnlag som gir gode muligheter til å fullføre videregående utdanning. For å få dette til, er det viktig å se på innhold og innsats i både barnehage og grunnskole. Forslag om et utforskende skoleår etter grunnskolen, forkurs før videregående o.l. bør vurderes, men ikke komme i stedet for en styrket oppfølging under grunnskoleløpet. Vi mener også at praksisbrev og lærekandidatordningen framstår som gode alternativer når det er lite realistisk å fullføre ordinær videregående utdanning. Bruken av disse bør derfor utvides så lenge såpass mange går ut av grunnskolen med svakt faglig grunnlag.
Samarbeid og grenseflater mellom utdanningsmyndighetene og NAV
Det er viktig at utdanningsmyndighetene tilrettelegger den ordinære opplæringen slik at flest mulig kan fullføre innenfor det ordinære utdanningssystemet, også de som har behov for individuelle tilpasninger og en praksisnær opplæring.
For unge som har falt fra videregående opplæring, har fylkeskommunen ansvar gjennom oppfølgingstjenesten. Målgruppen er ungdom opp til 21 år som har rett til videregående opplæring, men som av ulike årsaker ikke er i skole eller arbeid. Oppfølgingstjenesten skal etablere kontakt med hver enkelt av disse, og sørge for tilbud om opplæring, arbeid eller andre kompetansefremmende tiltak. Oppfølgingstjenestens arbeid kan gjøre at flere unge returnerer til opplæring, eller kommer i kontakt med NAV-kontoret og får bistand der. OECD (2018b) trekker fram oppfølgingstjenesten som et eksempel til etterfølgelse for andre land.
En viktig oppgave for NAVs veiledere er å motivere unge som kommer til NAV til å fullføre påbegynte utdanningsløp, blant annet gjennom samarbeid med utdanningsmyndighetene. I dag innebærer dette samarbeidet blant annet å tilby tilpassede kombinasjoner av opplæring fra fylkeskommunen og arbeidspraksis fra NAV, med mål om å fullføre videregående opplæring.
Det samarbeides også om å forebygge frafall. Det er blant annet gjort et forsøk hvor NAV-veiledere er til stede på videregående skoler, til hjelp for elever hvor utfordringer utenfor skolen kan lede til frafall. Forsøket ble avsluttet ved utgangen av 2018, og er under evaluering. Flere fylker har valgt å videreføre og utvide ordningen etter at forsøket ble avsluttet. Se boks 10.1 for eksempel på samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndighetene.
Aktiv mot læreplass: Et samarbeid mellom NAV i Buskerud, Buskerud fylkeskommune og arbeidsgivere
Målgruppen for tiltaket Aktiv mot læreplass i Buskerud er ungdom som har fullført de to første årene av yrkesopplæringen, men ikke har fått læreplass, står utenfor arbeid og utdanning, og søker NAV om bistand. Tiltaket er et samarbeid mellom NAV, videregående skole og fylkeskommunens fagopplærings- og oppfølgingstjeneste. NAV Buskerud koordinerer gjennomføringen. Gjennomføringen ivaretas av ekstern tiltaksleverandør.
Tiltakets hovedmål er formidling til fylkeskommunal utdanning som læreplass, lærekandidat eller tilbakeføring til skoleplass der arbeidspraksis i tiltaket godskrives aktuell læretid, alternativt formidling til ordinært lønnet arbeid.
Noen sentrale punkter i samarbeidet er:
Oppfølgingstjenesten og fagopplæringen deltar sammen med NAV i vurderingen av brukers muligheter, og i vurderingen av innsøking til Aktiv mot læreplass. Alle tre instanser deltar i faste samarbeidsmøter med NAVs tiltaksleverandør, og er tilgjengelige i enkeltsaker under hele gjennomføringsperioden.
Fylkeskommunens fagopplæringstjeneste bidrar med kunnskap om de ulike yrkesfaglige utdanningene, bransjer, etablerte lærebedrifter og godkjenning av nye lærebedrifter.
Fire videregående skoler i fylket bidrar med tilrettelagt undervisning i aktuelle fellesfag. Undervisningen er tilpasset tiltaksdeltakernes øvrige program, og leder fram til eksamen i respektive fag. Fylkeskommunen dekker eksamensavgiftene.
NAV bidrar med arbeidsrettede tiltak og tiltakspenger til deltakerne mens de er i arbeidspraksis. Ved å tilby arbeidspraksis får arbeidsgivere og kandidater gjensidig utprøving før det inngås avtale om læreplass. Arbeidspraksis kan deretter godskrives læretiden.
I de fem årene tiltaket har vært i bruk har i gjennomsnitt 50 prosent av deltakerne gått tilbake til utdanning, enten i form av læreplass eller skole. Om lag 20 prosent har gått til lønnet arbeid, mens 30 prosent har gått videre til andre tiltak eller oppfølging i NAV. Tall fra NAV Buskerud viser at NAVs kostnader ved tiltaket er om lag 54 000 kroner per tiltaksplass. I tillegg kommer tiltakspenger til den enkelte deltaker.
[Boks slutt]
Opplæring og ordinær utdanning kan tilbys som tiltak fra NAV. Tiltakene tildeles på bakgrunn av NAVs vurdering av hva som anses nødvendig og hensiktsmessig for at den enkelte skal komme i jobb.
Ordinær utdanning som tiltak tilbys personer med nedsatt arbeidsevne, og benytter ordinære skoleplasser. Tiltaket gir mulighet til å ta utdanning samtidig som personen mottar inntektssikring fra NAV. Bruken av ordinær utdanning som tiltak har gått ned i omfang de senere årene. Det kan blant annet være et uttrykk for at NAV tenker «arbeid først», og i større grad prioriterer korte tiltak med mål om rask overgang til arbeid framfor opplæringstiltak av lengre varighet.
I 2. halvår 2019 skal NAVs opplæringstiltak slås sammen til et nytt tiltak med mål om formell, grunnleggende kompetanse og fag- og yrkesopplæring på videregående nivå. Varigheten vil være tre år, med mulighet for ett års forlengelse. Målgruppen vil være personer over 19 år og gjelder både for ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Tilbudet vil gjelde uavhengig av eventuelle rettigheter personen har etter opplæringsloven. Disse endringene innebærer en utvidelse av NAVs muligheter til å tilby opplæringstiltak på tvers av målgrupper, og en oppmykning av den tradisjonelle ansvarsdelingen mellom arbeidsmarkedsmyndighetene og utdanningsmyndighetene. Dette gir både muligheter og utfordringer.
Ekspertgruppen ser utvidelsen i NAVs opplæringstiltak som et godt supplement, og en mulighet som bør utnyttes for å gi flere av NAVs brukere nødvendig formell kompetanse for å komme i arbeid. Samtidig innebærer endringene at NAV kan komme til å ta et større ansvar i tilfeller hvor utdanningsmyndighetene ikke har lykkes i å tilby et tilpasset opplæringsløp slik at den enkelte har klart å fullføre. Det er viktig å holde fast ved utdanningsmyndighetenes ansvar for å tilby videregående opplæring til personer som har rett til dette, og bidra til at flest mulig kan fullføre også når det gjelder personer med behov for tilpasset opplæring.
Innvandrere
Det er stor variasjon i sysselsettingen for ulike innvandrergrupper. Særlig har flyktninger og familieinnvandrere til flyktninger lav sysselsetting. Den registrerte bruttoledigheten (andel av arbeidsstyrken som er helt ledige eller arbeidssøkere som deltar i arbeidsmarkedstiltak) er også mer enn tre ganger høyere for innvandrere enn for resten av befolkningen, og nesten syv ganger høyere for personer fra Afrika (figur 10.4).
Arbeidsinnvandrere fra EU-land i Øst-Europa har også betydelig høyere ledighet enn gjennomsnittet for befolkningen i alt, selv om den er det halve av ledigheten blant personer fra Afrika.
[:figur:figX-X.jpg]
Registrert bruttoledighet (helt ledige eller arbeidssøkere som deltar i tiltak) i prosent av arbeidsstyrken etter innvandrerbakgrunn. 3. kvartal 2018
Statistisk sentralbyrå
EØS-innvandrere omfattes i dag av den samme politikken som majoritetsbefolkningen på arbeidsmarkedsområdet. Flyktninger og deres familiegjenforente har derimot rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, blant annet for å styrke sine muligheter i arbeidsmarkedet. Se nærmere omtale av introduksjonsprogrammet under.
De to Brochmannutvalgene (NOU 2011: 7; NOU 2017: 2) går gjennom konsekvenser og utfordringer av både arbeidsinnvandring og flyktningeinnvandring. De foreslår noen hovedgrep i møte med disse utfordringene, blant annet å satse tungt på aktivisering, kvalifisering og tilrettelegging. Vi støtter retningen som ble angitt i disse utredningene, og legger vekt på et aktivitetsbasert trygdesystem.
Bratsberg m.fl. (2017) finner at sysselsettingen er lav blant flyktninger de første årene etter at de kom til Norge, men at den øker de første fem til sju årene. Etter dette begynner andelen i sysselsetting å falle, mens andelen som mottar en trygdeytelse øker. Se også omtale i kapittel 3. At sysselsettingen for noen innvandrergrupper, uavhengig av botid, ligger godt under nivået for resten av befolkningen viser at det er behov for å bedre integreringen.
Utvalget om integrasjon og tillit (NOU 2017: 2) viser at sysselsettingen er lavere for innvandrere på alle utdanningsnivå, selv om forskjellen er betydelig mindre for de som har tatt utdanning i Norge. Sysselsettingen er også betydelig lavere for personer med kun grunnskole enn for de som har mer utdanning, enten den er tatt i Norge eller utlandet. Det er ingen forskjell på sysselsettingen mellom innenlandsfødte og utenlandsfødte med samme leseferdigheter, men innvandrere er overrepresentert i gruppen med svake leseferdigheter. Forskjellen i leseferdigheter er stor både i Norge og de andre nordiske landene, selv om utenlandsfødte i Norge har noe høyere leseferdigheter enn utenlandsfødte i våre naboland (figur 10.5).
[:figur:figX-X.jpg]
Leseferdigheter etter fødested, OECD-land, 16–65 år
Tallene er basert på PIAAC-undersøkelsen som ble gjennomført i 2011–2012 og 2014–2015 i ulike land. Skalaen begynner på 200. Belgia dekker bare Flandern, Storbritannia dekker bare England og Nord-Irland. De utenlandsfødte er testet i språket i landet der de bor, ikke i språket i landet de har flyttet fra.
OECD (2018d)
Mens arbeidsinnvandrere oftere enn den øvrige befolkningen har høyere utdanning utover fire år, skiller personer med flyktningebakgrunn og familieinnvandrere seg ut ved i større grad å ha kun grunnskoleutdanning (figur 10.6). Å øke leseferdighetene og utdanningsnivået til denne gruppen kan gi positive sysselsettingseffekter.
[:figur:figX-X.jpg]
Antall innvandrere i Norge som er minst 16 år, etter innvandringsgrunn og utdanningsnivå. Antall i tusen. 2017
Statistikk over innvandringsgrunn omfatter innvandrere som har flyttet til Norge første gang i 1990 eller senere som er ikke-nordiske statsborgere. Personer med fagskole, ingen eller uoppgitt utdanning er ikke med i figuren. F.o.m. 2014 har Statistisk sentralbyrå beregnet utdanningsnivået til innvandrere som de har manglende opplysninger om.
Statistisk sentralbyrå
Liebig og Tronstad (2018) viser at sysselsettingen blant kvinner med flyktningebakgrunn er høyere i de skandinaviske landene enn i Tyskland og Østerrike, og ser dette i sammenheng med at vi har et obligatorisk introduksjonsprogram. Integreringen ser også ut til å gå bedre for barna av disse flyktningene, og de mener derfor at denne typen flerårig introduksjonsprogram ser ut til å være en god investering. Sysselsettingen blant kvinner med flyktningebakgrunn er likevel langt lavere enn for andre kvinner også i de skandinaviske landene.
Bratsberg m.fl. (2018b) finner at innvandrere fra utviklingsland i større grad enn andre jobber i bedrifter som må nedbemanne eller går konkurs, og at de over en toårsperiode har mer enn dobbelt så stor sannsynlighet for å miste jobben ufrivillig. I tillegg er konsekvensene mer alvorlige for denne gruppen, i form av at de har større problemer med å komme i jobb igjen. Å komme raskt i jobb etter introduksjonsprogrammet er dermed ikke nødvendigvis tilstrekkelig for langsiktig integrering, selv om det er en god start.
Deltakelse i introduksjonsprogrammet er en rettighet og plikt for flyktninger eller familiegjenforente til disse, som er mellom 18 og 55 år, har behov for grunnleggende kvalifisering, og er bosatt i en kommune. Formålet er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv, og deres økonomiske selvstendighet. Regjeringens mål er at 70 prosent av deltakerne skal være i arbeid eller utdanning ett år etter avsluttet introduksjonsprogram. For årgangene f.o.m. 2009 ligger denne andelen mellom 60 og 63 prosent. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) måler også status for de som avslutter introduksjonsprogrammet rett etter at programmet er avsluttet. Disse tallene viser at 25 prosent av deltakerne som avsluttet i 2017 gikk direkte over i arbeid, mens 23 prosent gikk over i videregående skole eller høyere utdanning (IMDi 2017). 12 prosent begynte i grunnskoleutdanning etter endt program.
Djuve m.fl. (2017) peker i sin evaluering av introduksjonsloven på store kommunale variasjoner i hvordan introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk organiseres og implementeres, og at noe av dette påvirker deltakernes resultater. Samtidig er det sentrale virkemidler Djuve m.fl. ikke kan dokumentere noen effekt av, og de konkluderer med at programmet i for liten grad inneholder reelt kvalifiserende virkemidler. Tronstad (2015) finner også stor variasjon mellom ulike kommuner i andelen som begynner i jobb eller utdanning etter endt program, men at dette ikke kan forklares ved organiseringen av programmet. Det kan altså være potensial for forbedring ved at kommunene lærer av de som har gode resultater.
Djuve m.fl. (2017) peker også på at selv om mange av deltakerne i introduksjonsprogrammet mangler fullført grunnskole i hjemlandet, er det kun et mindretall av disse som får grunnskole for voksne som en del av introduksjonsprogrammet. Noen av disse er også analfabeter når de begynner i programmet, og må dermed både lære et nytt språk, og å lese og skrive i løpet av to–tre år.
Etter endt introduksjonsprogram havner en del av deltakerne hos NAV med kompetanse på et nivå lavere enn grunnskole. Ifølge Friberg og Elgvin (2016) opplever både somaliere selv og NAV-ansatte at NAVs tiltak er lite egnede for å få somaliere i jobb, fordi mange har for svak grunnleggende kompetanse til å kunne nyttiggjøre seg de arbeidsrettede tiltakene. Dette vil trolig også gjelde andre grupper som mangler grunnleggende kompetanse.
Det er viktig at introduksjonsprogrammet gir innvandrere de grunnleggende ferdighetene som skal til for å kunne delta i ordinært arbeidsliv og nyttiggjøre seg NAV-kontorets tilbud til arbeidssøkere. Noen av de som starter i introduksjonsprogrammet vil allerede ha høy utdanning og etterspurt kompetanse, men for mange er det motsatte tilfellet. Dette taler for at det kan være behov for mer differensiering mellom de som raskt bør starte jobbsøk og de som trenger omfattende kvalifisering, og at introduksjonsprogrammet for sistnevnte gruppe bør åpne for mer ordinær utdanning og mer langvarige løp. Det er også i tråd med anbefalingene fra Brochmann 2-utvalget (NOU 2017: 2).
For personer som mangler grunnskoleutdanning fra hjemlandet, kan det være hensiktsmessig med et lengre løp i introduksjonsprogrammet som kan gi både grunnskolekompetanse og fagbrev eller praksisbrev.
For personer som har med seg kompetanse som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet, og ikke har behov for lengre opplæringsløp, er det etablert et hurtigspor i introduksjonsprogrammet. Dette innebærer at NAV, i samarbeid med kommunen, skal tilby tidlig deltakelse i arbeidslivet gjennom økt bruk av blant annet lønnstilskudd og ulike former for tilretteleggings- og oppfølgingsordninger. Norskopplæring i kommunal regi skal tilbys parallelt. Partene i arbeidslivet skal bidra til å framskaffe relevante tiltaksplasser. Så langt er det begrenset erfaring med bruk av hurtigspor. Mange flyktninger har trolig behov for mer omfattende kompetanseheving.
Regjeringen la høsten 2018 fram en ny integreringsstrategi, hvor det viktigste målet er at flere innvandrere skal komme i jobb. Satsing på utdanning, kvalifisering og kompetanse er et hovedgrep i strategien. Det innebærer blant annet større muligheter for formell utdanning i introduksjonsprogrammet, og krav om å nå et visst nivå i norsk framfor krav om et bestemt antall timer norskundervisning. Det er gode grunner til å satse på utdanning, kvalifisering og kompetanse for denne gruppen. Det vil også kunne kreve at introduksjonsprogrammet for noen bør vare i mer enn to eller tre år slik reglene er i dag. Regjeringen har varslet en reform av introduksjonsprogrammet.
For å lykkes bedre med å inkludere personer med flyktningebakgrunn i arbeidsmarkedet, er introduksjonsprogrammet og kvalifisering viktig. Samtidig vil fortsatt mange ha behov for bistand og arbeidsmarkedstiltak fra NAV. Personer som kommer til NAV uten grunnleggende kompetanse etter endt introduksjonsprogram, kan trolig ha nytte av opplæringstiltak fra NAV. Dette kan inkludere yrkesrettet opplæring i norsk og opplæring i grunnleggende ferdigheter. Bruk av lønnstilskudd kan også være sentralt for å få flere innvandrere med fluktbakgrunn i jobb, se kapittel 12. I dette kapitlet foreslås en økt satsing på arbeidsmarkedstiltak og mer ressurser til oppfølging i NAV. I boks 10.4 nevnes også et mulig forsøk med arbeidsrettet støtte til flyktninger. Dette er forslag som kan hjelpe flere innvandrere over i arbeid.
Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) foreslår forsøk med en ny grunnskolestønad for stønadsmottakere som ikke har fullført grunnskole. Dette vil i all hovedsak være innvandrere med fluktbakgrunn. Stønaden foreslås å være på 2 G og gis til personer i alderen 20–54 år med behov og motivasjon for å fullføre grunnskoleutdanningen. Dersom en slik ytelse får flere til å ta utdanning, kan gevinstene potensielt være store. Dette vil naturlig nok være svært avhengig av arbeidsmarkedseffektene. Et forsøk med en slik stønad er interessant, men nivået på ytelsen bør harmoniseres med andre ytelser for personer under 25 år, se kapittel 6.
Det er stor variasjon i innvandreres forutsetninger for å komme inn på det norske arbeidsmarkedet. Ekspertgruppen ser behov for større grad av differensiering mellom personer som raskt bør starte jobbsøk og personer som trenger mer omfattende kvalifisering. Introduksjonsprogrammet bør få utvidet varighet for personer som trenger lengre tid for å nå et utdanningsnivå som gir mulighet for jobb i Norge. Dersom et forsøk med en ny grunnskolestønad viser gode resultater, kan en slik stønad være et alternativ til forlenging av introduksjonsprogrammet. En fordel med en slik stønad er at den også vil være aktuell for personer som ikke har rett til introduksjonsprogrammet, men mangler fullført grunnskole. På den andre siden kan en forlenging av introduksjonsprogrammet også benyttes til å gi flere nyankomne innvandrere videregående opplæring, som i praksis ofte er nødvendig for å få jobb.
Voksenopplæring
Voksenopplæring kan ses som en samlebetegnelse på opplæring som er særskilt rettet mot voksne. Dette kan være både formell og ikke-formell opplæring.
Voksne som av ulike årsaker ikke har fullført grunnskole- og videregående opplæring, har etter gitte vilkår rett til dette. Kommune og fylkeskommune er ansvarlig for å tilby slik opplæring. I grunnskoleopplæringen regnes personer over opplæringspliktig alder, dvs. over 16 år, som voksne. Personer som ikke tidligere har fullført videregående opplæring, har rett til dette som voksne etter fylte 25 år.
I skoleåret 2017–2018 var det om lag 13 000 voksne, dvs. over 16 år, som fikk grunnskoleopplæring i Norge. Dette inkluderer personer som fikk spesialundervisning. Om lag 27 100 voksne var i videregående opplæring. Det har over tid vært en økning i antallet voksne i både grunnskole- og videregående opplæring. For grunnskoleopplæringen forklares dette ved at det har blitt flere minoritetsspråklige deltakere. I skoleåret 2017–2018 var nær alle deltakerne minoritetsspråklige. Dette er også noe av forklaringen på økningen i antall deltakere i videregående opplæring, selv om andelen minoritetsspråklige er betydelig lavere her, med 30 prosent i 2017. Om lag halvparten av deltakerne hadde ikke fullført videregående opplæring tidligere, men det er også mange voksne i videregående opplæring som allerede har fullført en videregående opplæring.
I tillegg til formell opplæring på grunnskole- og videregående nivå, deltar mange i ikke-formell opplæring samtidig som de er i arbeid. Dette kan for eksempel være kurs og seminarer på arbeidsplassen, eller i foreninger og organisasjoner. Kompetansepluss er en tilskuddsordning for virksomheter og frivillige organisasjoner som skal bidra til at voksne kan få nødvendige grunnleggende ferdigheter til å mestre krav og omstilling i arbeidslivet, se avsnitt 10.3.
Regjeringen, partene i arbeidslivet og frivillig sektor har i samarbeid utarbeidet en Nasjonal kompetansepolitisk strategi (2017–2021) med mål om å bidra til at enkeltmennesker og virksomheter har en kompetanse som gir Norge et konkurransedyktig næringsliv, en effektiv og god offentlig sektor, og som gjør at færrest mulig står utenfor arbeidslivet. Strategien følges opp av et kompetansepolitisk råd, bestående av myndighetene, partene i arbeidslivet, frivillig sektor og studieforbund representert ved Voksenopplæringsforbundet (VOFO), og en fylkesrådmann. Ifølge mandatet skal rådet følge opp strategien, diskutere spørsmål om kompetansepolitikk, og gi råd i kompetansepolitiske saker.
Opplæringstiltakene i NAV kan også ses som en del av voksenopplæringen, med tilbud til mange som står utenfor arbeidslivet. Dette er omtalt i avsnitt 10.2.2.
Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) har sett på forskning om effekter av voksenopplæring, og finner varierende resultater. Effekten ser ut til å variere med innhold, samtidig som det ofte er innlåsingseffekter på kort sikt. Opplæring på grunnskole- og videregående nivå ser ut til å gi økt inntekt på lengre sikt, selv om det kan ta relativt lang tid før slike effekter inntrer. En norsk studie, Larsen m.fl. (2011), finner at det å fullføre videregående opplæring som voksen har positiv effekt på deltakelse i arbeidslivet og på oppnådd lønn, særlig for personer som tar yrkesfaglig opplæring.
Calmfors m.fl. (2018) har sett på tidligere studier av effekter av formell og uformell voksenopplæring i Sverige. I likhet med Livsoppholdsutvalget, finner de blandede effekter. De viser til at effektene er små på kort sikt, men kan være mer positive på lang sikt. Calmfors m.fl. har også gjentatt en tidligere studie av effekten av voksenopplæring med nyere data. Også her finner de at det tar lang tid før opplæringen gir effekt. De setter derfor spørsmålstegn ved den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.
Calmfors m.fl. finner videre at deltakelse i voksenopplæring samvarierer positivt med voksnes ferdigheter, slik de måles i PIAAC. De peker samtidig på at den gruppen som søker seg til voksenopplæring trolig ville klart seg godt i arbeidsmarkedet også uten denne opplæringen.
Calmfors m.fl. konkluderer med at formell voksenopplæring, også opplæring som arbeidsmarkedstiltak, kan hjelpe utsatte grupper med å komme inn i arbeidsmarkedet. Dette gjelder særlig når det er høy etterspørsel etter arbeidskraft. Samtidig er effektene så begrenset at det vil være nødvendig å kombinere dette med andre innsatser, som tiltak som gjør det mer lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer med lav kompetanse.
Det er viktig å ha en god voksenopplæring. Disse funnene viser nødvendigheten av jevnlig evaluering av de ulike ordningene, og å bruke de ordningene som fungerer godt.
Se Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) for mer om utdannings- og opplæringstilbud for voksne. Det er også nedsatt et eget utvalg som skal vurdere etter- og videreutdanning. Utvalget skal levere sin rapport innen 1. juni 2019.
|