Legge bedre til rette for økt sysselsetting blant seniorer og eldre

Legge bedre til rette for økt sysselsetting blant seniorer og eldre
Seniorer i arbeidslivet
Sysselsettingen blant eldre er høy i Norge sammenlignet med mange andre europeiske land, se figur 13.1. Samtidig faller sysselsettingsnivået forholdsvis raskt med alderen etter fylte 60 år, se figur 13.2. I 4. kvartal 2018 var 45 prosent av 65-åringene i jobb enten som arbeidstakere eller som selvstendige. Tilsvarende var 31 prosent av 67-åringene sysselsatt. Det tyder på at det er et potensial for økt sysselsetting for seniorer og eldre arbeidstakere.
[:figur:figX-X.jpg]
Sysselsatte i prosent av befolkningen. 60-74 år. Utvalgte land. 2017
Eurostat
[:figur:figX-X.jpg]
Arbeidstakere 60–74 år i prosent av befolkningen i hver aldersklasse. 2. kvartal
Tallene omfatter ikke selvstendige.
Statistisk sentralbyrå
Den lavere sysselsettingen blant eldre gjenspeiles i overgang til uføretrygd og alderspensjon. Det tilsier at det er viktig med tiltak for å begrense innstrømmingen til helserelaterte trygdeordninger, se diskusjon i kapittel 7 og 8.
Økonomiske insentiver er viktige for beslutninger om pensjonering. Med stigende levealder er det behov for at vi står lenger i arbeid, og i det nye pensjonssystemet er dette en forutsetning for å få en god pensjon. For å kompensere for levealdersjusteringen i alderspensjonen, må dagens 55-åringer ifølge anslag fra NAV jobbe til de er nesten 70 år. De aller fleste eldre arbeidstakere har dermed fått eller vil få betydelig sterkere økonomiske insentiver til å stå lenge i arbeid.
Arbeidssøkere over 60 år bruker betydelig lenger tid på å finne arbeid enn det yngre arbeidssøkere gjør, se figur 13.3. Andelen som bytter jobb, faller også med alderen fram til om lag 60 år, og den er lavere for arbeidstakere i 60-årene enn den er for arbeidstakere på 50 år, se figur 13.4. Den lave andelen eldre som bytter jobb kan reflektere at det er vanskeligere å få ny jobb for eldre arbeidstakere. Ulike pensjonssystemer mellom offentlig og privat sektor og arbeidstakernes egne ønsker kan også forklare den lave mobiliteten blant eldre arbeidstakere.
[:figur:figX-X.jpg]
Overgang til arbeid etter søkevarighet (målt i antall måneder) blant dem som meldte seg ledige i januar 2017. Prosent
Søkevarighet er målt i antall måneder fra søkeperiodens start.
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Med et pensjonssystem som gir sterke økonomiske insentiver til å stå lenge i arbeid, blir det viktigere å stimulere til økt etterspørsel etter seniorer og eldre arbeidstakere, og mindre viktig å gi ytterligere økonomiske insentiver til å arbeide lenger. Det taler for at det blir mindre behov for seniorgoder som innebærer økte timelønnskostnader for senior arbeidstakere, som ekstra ferieuke med full lønnskompensasjon. Det kan likevel fortsatt være behov for ordninger som gir eldre arbeidstakere mulighet til å tilpasse arbeidstid til belastninger i arbeidet.
[:figur:figX-X.jpg]
Andel som byttet jobb etter alder i perioden mellom desember 2016 og desember 2017. Prosent
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Siden eldre arbeidstakere har større vansker med å finne ny jobb, kan kostnadene ved å miste jobben bli større for dem. Stigende lønnsprofil gjennom første del av yrkeskarrieren innebærer også at eldre arbeidstakere gjennomgående er bedre betalt enn yngre, noe som kan øke kostnadene ved et jobbtap. Ifølge økonomisk teori kan den stigende lønnsprofilen over yrkeskarrieren ses som et middel til å holde på arbeidstakere i virksomheten (Lazear 1981). Ifølge denne teorien er arbeidstakeren betalt mindre enn sin produktivitet som ung, men blir kompensert ved å få betaling som er høyere enn produktiviteten på slutten av karrieren.
Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer har om lag 60 prosent av spurte ledere ikke ansatt personer over 50 år det siste året, og mange nølte med å innkalle personer over 57 år til jobbintervju (Dalen 2015). Et flertall av de ledere som ble spurt, rapporterte videre at det var en fordel om eksisterende arbeidstakere arbeidet fram til «normal» pensjonsalder.
En viktig forutsetning for at seniorer og eldre arbeidstakere skal være attraktive i arbeidsmarkedet er at de opprettholder og videreutvikler sin kompetanse. Kompetanseutvikling for arbeidstakere i alle aldre er derfor et sentralt element for å sikre høy sysselsetting for eldre arbeidstakere. Både arbeidstakere og arbeidsgivere har et ansvar for å sørge for at kompetansen i arbeidsstokken er tilstrekkelig for å oppfylle kravene i den enkelte stilling.
Stillingsvernet for eldre arbeidstakere
Stillingsvernet spiller en viktig rolle for eldre arbeidstakere. Selv om eldre arbeidstakere ofte er bedre økonomisk stilt enn yngre arbeidstakere, kan det være vanskeligere for eldre arbeidstakere å finne en ny jobb dersom de skulle miste den de hadde.
Stillingsvern har betydning for mobiliteten i arbeidsmarkedet ved at det reduserer risikoen for at arbeidstakeren mister jobben. Selv om arbeidsgiver skulle ønske å bytte ut en eldre arbeidstaker med en yngre som har lavere lønn eller er mer produktiv, vil det normalt ikke være saklig grunn til oppsigelse.
Øvre aldersgrenser må ses i sammenheng med stillingsvernet for øvrig. Land med relativt strengt stillingsvern vil ha behov for en øvre aldersgrense der stillingsvernet faller bort. Uten en slik øvre aldersgrense vil stillingsvernet kunne innebære at arbeidstakeren forblir betydelig lenger i stillingen enn arbeidsgiveren ønsker, til ulempe for arbeidsgiveren. Det ville igjen føre til at arbeidsgiveren blir mer forsiktig med ansettelser, for å unngå kostnadene med slike ulønnsomme arbeidstakere.
I løpet av de siste tiårene har aldersgrensen for oppsigelse på grunn av alder blitt hevet i flere land. I Sverige ble aldersgrensen hevet til 67 år i 2001 og nå planlegges ytterligere heving til 69 år. I Frankrike ble aldersgrensen hevet til 70 år i 2009. I Finland økes aldersgrensen gradvis fra 68 til 70 år som del av en pensjonsreform. Det er også noen land som har fjernet den øvre aldersgrensen. Danmark fjernet 70-årsgrensen fra 2016 og Island har ingen øvre aldersgrense (Aldersgrenseutvalget 2016). Ifølge Aldersgrensegrenseutvalget har også Storbritannia, Canada, Australia, USA og New Zealand fjernet aldersgrensene. Dette er land med svakere generelt stillingsvern enn Norge.
I Norge ble arbeidsmiljøloven endret i 2015 ved at den generelle aldersgrensen for stillingsvern ble hevet fra 70 til 72 år. Arbeidsgiver kan da bringe arbeidsforholdet til opphør grunnet alder alene. Det er anledning til å fastsette lavere bedriftsintern aldersgrense, men som hovedregel ikke under 70 år.25 En lavere aldersgrense forutsetter at grensen gjøres kjent for arbeidstakerne, at den praktiseres konsekvent, at arbeidstaker har rett til en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning og at arbeidsgiver drøfter lavere aldersgrense med de tillitsvalgte.
Arbeidsmiljølovens regler om aldersgrenser gjelder også for kommunesektoren, men her er det fastsatt en generell 70-årsgrense i tariffavtale. I statlig sektor gjelder fortsatt en øvre aldersgrense på 70 år etter lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl.
Spørsmålet om ytterligere heving av aldersgrensen for stillingsvern ble vurdert av Aldersgrenseutvalget. Flertallet i utvalget utelukket ikke at det på lang sikt kan bli aktuelt å vurdere videre heving, blant annet på grunn av høyere levealder og at levealdersjusteringen i pensjonssystemet får økt effekt. Flertallet uttalte at dette imidlertid ikke er veien å gå nå, og viste til at heving eller fjerning av aldersgrensen ville kunne få negative konsekvenser både for arbeidsgivere og arbeidstakere og at det må antas å gi marginale effekter på arbeidsdeltakelsen.
Den øvre aldersgrensen innebærer bare at stillingsvernet faller bort, og den er ikke til hinder for at arbeidstakeren fortsetter å jobbe dersom begge parter ønsker det. Det er svært få sysselsatte etter fylte 70 år, og i praksis er det trolig slik at mange arbeidstakere mer eller mindre automatisk må avslutte sitt arbeidsforhold når de når den øvre aldersgrensen. Det er i seg selv en sterk indikasjon på at arbeidsgiverne vurderer at lønn og andre kostnader til disse arbeidstakerne overstiger produktiviteten de har. Dersom aldersgrensen ble hevet, slik at arbeidstakerne ville ha rett til å stå lenger, ville dette dermed gi økte kostnader for arbeidsgiverne.
Ekspertgruppen vil peke på at hevingen av den øvre aldersgrensen kan ha motstridende virkninger for sysselsettingen for eldre arbeidstakere. Høyere aldersgrense vil isolert sett kunne føre til økt sysselsetting for arbeidstakere i aldersgruppen mellom den gamle og den nye aldersgrensen. Til gjengjeld vil en høyere aldersgrense kunne gjøre arbeidsgiver mer forsiktig med å ansette arbeidssøkere i 60-årene, fordi arbeidsgiver kan ønske å unngå risikoen for at en arbeidstaker blir værende lenger i bedriften enn arbeidsgiveren ønsker.
Flere empiriske studier gir støtte for at arbeidsgivere tar hensyn til stillingsvern ved ansettelser, og at sterkere stillingsvern for en gruppe kan gjøre arbeidsgivere mer forsiktige med å ansette personer i gruppen. Vigtel (2018) viser at reduksjonen i nedre aldersgrense for pensjon fra 67 til 62 år førte til økt sannsynlighet for at arbeidsgivere ville ansette en eldre arbeidstaker, og at effekten var størst innen arbeideryrker og for arbeidstakere som tidligere hadde hatt høyt sykefravær. Det taler for at dersom man går den andre veien og hever den øvre aldersgrensen, vil det kunne ha negative effekter på arbeidsgiveres villighet til å ansette eldre arbeidstakere. I en studie på franske data finner Behaghel m.fl. (2008) at en skatt på å si opp arbeidstakere over 50 år som ble ansatt før de fylte 50, hadde en negativ effekt på bedriftenes ansettelser av personer under 50 år.
Høyere aldersgrenser ville også gi arbeidsgivere et sterkere insentiv til å si opp arbeidstakere før de når aldersgrensen, fordi en høyere aldersgrense innebærer at en arbeidstaker som har høyere lønn enn sin produktivitet vil være lenger i virksomheten, og derfor medføre høyere kostnader. For eksempel kan en arbeidsgiver velge å holde på en 68-åring dersom aldersgrensen er 70 år, men velge å si opp arbeidstakeren ved 68 år dersom aldersgrensen er 72 eller 74 år.
Ekspertgruppen viser til at aldersgrensen for stillingsvern i arbeidsmiljøloven er blitt hevet til 72 år. Loven gir anledning til å fastsette lavere bedriftsintern aldersgrense, her er grensen blitt hevet fra 67 til 70 år. Flertallet i Aldersgrenseutvalget pekte på at hevingen av aldersgrensen i arbeidsmiljøloven har ført til at flere virksomheter innfører lavere bedriftsinterne aldersgrenser. Ifølge Svalund og Veland (2016) har 38 prosent av virksomhetene i privat sektor, målt etter antall ansatte, innført bedriftsintern aldersgrense som er lavere enn aldersgrensen i arbeidsmiljøloven. En betydelig andel av virksomhetene, 17 prosent av alle i privat sektor, innførte slik bedriftsintern aldersgrense i forbindelse med lovendringen om aldersgrenser i 2015. For arbeidstakere i virksomheter som har bedriftsintern aldersgrense har aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ingen betydning. Ved bedriftsintern aldersgrense gjelder krav om konsekvent praktisering, slik at alle arbeidstakere må gå av ved aldersgrensen. Siden langt flere enn tidligere omfattes av bedriftsinterne aldersgrenser, kan det i realiteten bety en sterkere begrensning av mulighetene for å fortsette i arbeid etter fylte 70 år, selv om formålet med endringene var det motsatte. Det er også en sterk indikasjon på at mange bedrifter ikke ønsker en høyere aldersgrense enn 70 år.
Omlegging av pensjonssystemet endrer økonomiske kostnader og insentiver
Omlegging av pensjonssystemet som styrker de økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid, kan forsterke de negative virkningene av å heve aldersgrensen. Når det blir mer lønnsomt å stå lenger i arbeid, vil det trolig føre til at flere arbeidstakere ønsker å fortsette å jobbe i samme stilling, også selv om arbeidsgiveren ikke ønsker dette. Det kan føre til høyere kostnader ved å ha eldre arbeidstakere med lønn som er høyere enn det produktiviteten tilsier.
Sterkere økonomiske insentiver til å stå lenge i arbeid vil særlig kunne være en problemstilling ved ny offentlig tjenestepensjon, fordi stillingsvernet generelt er sterkere i offentlig sektor. De økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid vil bli betydelig sterkere med en ny offentlig tjenestepensjon, og vi må derfor regne med at mange vil ønske å stå lenger i arbeid også selv om arbeidsgiver heller ville ansette en yngre arbeidstaker. En høy øvre aldersgrense kan dermed gi et betydelig omfang av konfliktfylte og krevende oppsigelsesprosesser.
Samtidig innebærer omlegging av pensjonssystemet at de økonomiske kostnadene i form av tapt pensjonsopptjening for personer i 60-årene som ikke jobber, blir større enn tidligere. Hvis det blir vanskeligere for personer i 60-årene å få jobb, eller at risikoen øker for at personer i 60-årene blir sagt opp, vil det kunne få store negative økonomiske konsekvenser for dem som rammes.
Det nye pensjonssystemet innebærer at den økonomiske betydningen av å være i jobb normalt vil være mye større for arbeidstakere i 60-årene enn for arbeidstakere som har fylt 70 år. En arbeidstaker som mister jobben i første del av 60-årene, vil få et stort økonomisk tap med betydelige negative virkninger for framtidig pensjon. Ved fylte 70 år vil arbeidstakere vanligvis ha oppnådd en god pensjon, og den økonomiske belastningen ved å miste jobben blir mindre. Den økonomiske betydningen av stillingsvern vil vanligvis derfor være klart større for en arbeidstaker i 60-årene enn for en arbeidstaker over 70 år. Det er et sterkt argument for å ha en aldersgrense der stillingsvernet faller bort. Uten en slik aldersgrense vil arbeidsgiveren i mange tilfeller måtte ta initiativet til at arbeidstakeren skal slutte. Det kan gjøre det vanskeligere å opprettholde et godt nok stillingsvern for arbeidstakere i 60-årene.
Etter ekspertgruppens vurdering bør det legges til rette for økt sysselsetting for personer både i 60- og 70-årene. Økt sysselsetting for personer i 60-årene er likevel klart viktigst, fordi arbeidsevnen gjennomgående er større da, og fordi arbeidsinntekt gjennomgående har mye større økonomisk betydning for personer i 60-årene. Potensialet for å få flere 70-åringer i arbeid er trolig begrenset, i alle fall på kort sikt.
Hensynet til bedre sysselsettingsmuligheter for arbeidstakere i 60-årene taler for at aldersgrensen for stillingsvern reduseres til 70 år. Det vil kunne gjøre arbeidsgiverne mer villige til å ansette og holde på arbeidstakere i 60-årene. Hvis aldersgrensen senkes til 70 år, kan man fjerne bedriftsinterne aldersgrenser. Det innebærer at kravet om konsekvent praktisering forsvinner, noe som kan gjøre det lettere for enkelte arbeidstakere å jobbe utover 70 år.
Ekspertgruppen mener det bør gis bedre muligheter for at arbeidstakere kan fortsette i arbeid utover aldersgrensen på 70 år. For å unngå ekstra kostnader for arbeidsgivere og negative virkninger på sysselsettingen for personer i 60-årene, bør dette være frivillig for arbeidsgivere, og ikke en rettighet for arbeidstakere. Aldringen skjer med ulik hastighet og styrke for ulike personer. Noen 70-åringer vil være produktive og lønnsomme for virksomheten, mens andre 70-åringer er mindre produktive og lite lønnsomme for virksomheten. Det taler for at arbeidsgivere bør kunne la arbeidstakere som fungerer godt fortsette ut over aldersgrensen, uten at dette innebærer at alle arbeidstakere skal kunne kreve å få fortsette.
I en ordning der arbeidsforholdet kan videreføres dersom begge parter ønsker det, bør det legges til rette for at lønns- og arbeidsbetingelser kan reforhandles når arbeidstakere når aldersgrensen. Som nevnt stiger lønnen gjerne med alderen opp til en viss alder, slik at eldre arbeidstakere ofte er bedre betalt enn unge arbeidstakere. På den annen side vil produktiviteten til arbeidstakere før eller senere falle på grunn av aldring. Da kan arbeidstakeren komme i en situasjon der han eller hun gjør en jobb og trives med det, men likevel har en lønn som er klart høyere enn produktiviteten.
En mulig måte å håndtere dette problemet er at lønns- og arbeidsbetingelser automatisk blir gjenstand for reforhandling når arbeidstakeren når aldersgrensen. I en slik prosess vil det være naturlig å se på arbeidsoppgaver, ansvar, arbeidstid, lønn og andre arbeidsbetingelser. Videreføring av arbeidsforholdet er avhengig av at partene blir enige. Deretter bør det også kunne åpnes for regelmessig vurdering av lønn og arbeidsbetingelser, f.eks. hvert år eller hvert annet år.
En reforhandling kan skje etter standardiserte retningslinjer, der et element er en reduksjon i lønnen per time, som kan avhenge av stilling og tidligere lønn, og eventuelle andre kriterier. Standardiserte retningslinjer kan forenkle prosessen og bidra til større grad av likebehandling. Det er imidlertid også argumenter for å åpne opp for individuell variasjon.
Individuelle forhandlinger om lønn og arbeidsforhold kan føre til forskjeller som kan oppfattes som problematiske og kanskje urimelige. Men det kan være store produktivitetsforskjeller knyttet til individer og arbeidsoppgaver, og da er det ikke åpenbart at en standardisert løsning for alle er mest rettferdig. I arbeidslivet generelt er det store lønnsforskjeller, som henger sammen med at individer, jobber og virksomheter er forskjellige. Arbeidsgivere har erfaring i å vurdere forskjeller i produktivitet og lønn, blant annet gjennom individuell lønnsfastsettelse som gjennomføres i store deler av arbeidslivet.
Ekspertgruppens forslag
Ekspertgruppen mener at innsatsen for å øke sysselsettingen for seniorer og eldre arbeidstakere bør forsterkes, blant annet gjennom økt satsing på kompetanseutvikling for voksne arbeidstakere. Det er også viktig å begrense innstrømmingen til helserelaterte trygdeordninger blant eldre.
For å gjøre seniorer og eldre arbeidstakere mer attraktive på arbeidsmarkedet, bør man vurdere å fjerne seniorgoder som innebærer økt timelønn for senior arbeidstakere, som ekstra ferieuke med full lønnskompensasjon. Et alternativ kan her være at eldre arbeidstakere fortsatt kan ha krav på en ekstra ferieuke, men da uten lønnskompensasjon. Derimot kan det være behov for ordninger som gir eldre arbeidstakere mulighet til å tilpasse belastningen i arbeidet. I dagens regelverk gis eldre blant annet rett til redusert arbeidstid.
Ekspertgruppen mener regelverket for aldersgrenser bør forenkles ved at det settes en generell grense ved 70 år i arbeidsmiljøloven. I så fall kan regelverket for bedriftsinterne aldersgrenser oppheves, bortsett fra de særskilte tilfellene der det er unntak i loven. Videre mener ekspertgruppen at det bør bli bedre muligheter for arbeidstakere til å fortsette å arbeide ut over aldersgrensen for stillingsvern. Mange arbeidstakere ønsker å jobbe lenger, og det vil være nyttig arbeidskraft for samfunnet. Vi vil foreslå å redusere aldersgrensen til 70 år av fire grunner:
Mange arbeidstakere har relativt høy lønn ved fylte 70 eller 72 år, og det faktum at de fleste arbeidsgivere har som retningslinje å avslutte arbeidsforholdet for praktisk talt alle, taler for at lønnen gjennomgående er høyere enn produktiviteten. En lavere øvre aldersgrense ville dermed gi mindre risiko for at virksomhetene blir sittende med eldre arbeidstakere med lønn som er høyere enn produktiviteten.
Mindre risiko knyttet til eldre arbeidstakere vil kunne gjøre arbeidsgiverne mer villige til å ansette og holde på arbeidstakere i 60-årene. Det kan øke sysselsettingen for denne aldersgruppen.
En lavere øvre aldersgrense kan føre til færre konflikter i arbeidslivet dersom arbeidsgiver ønsker å avslutte arbeidsforholdet før arbeidstaker når aldersgrensen. Risikoen for konflikter vil være høyere i et pensjonssystem med sterke økonomiske insentiver for å stå lenge i arbeid, fordi det øker arbeidstakerens økonomiske interesse for å fortsette i jobben.
Det kan legges bedre til rette for at arbeidstakere kan fortsette å jobbe etter den øvre aldersgrensen, dersom begge parter ønsker det. Ved å redusere den øvre aldersgrensen kan man fjerne muligheten for bedriftsintern aldersgrense på 70 år, og dermed også fjerne kravet om konsekvent praktisering. I bedrifter som nå har bedriftsintern aldersgrense på 70 år, vil det dermed kunne bli lettere for arbeidstakere å jobbe etter fylte 70 år.
Ekspertgruppen viser til at arbeidsmiljøloven i dag åpner for at arbeidsforholdet kan fortsette ut over aldersgrensen i arbeidsmiljøloven dersom begge parter ønsker det. Partene i arbeidslivet bør arbeide for å finne måter der arbeidstakere kan jobbe lenger enn de nåværende øvre aldersgrensene, med justerte lønns- og arbeidsvilkår. Hensikten må være å finne lønns- og arbeidsvilkår som gjør at begge parter er tjent med en fortsettelse av arbeidsforholdet.
|