Avgrense inngangen til arbeidsavklaringspenger

En av utfordringene med medikalisering knytter seg til unge med svak tilknytning til arbeidslivet, i hovedsak nye mottakere av arbeidsavklaringspenger som ikke kommer fra sykepenger. Dette er en gruppe som har hatt lite arbeidsinntekt før de ble syke, og som har sterke insentiver for å komme inn på arbeidsavklaringspenger med en minsteytelse.
Kann og Kristoffersen (2015) finner at innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 medførte en betydelig økning i antallet som kommer inn på en midlertidig helserelatert ytelse uten å ha vært i jobb, se omtale under 6.2. Økningen var særlig markant blant mottakere under 30 år. Kann og Kristoffersen peker på at en mulig årsak til denne utviklingen er at det ved innføring av arbeidsavklaringspenger ikke lenger ble stilt krav om en forutgående periode med arbeidsuførhet dersom vedkommende ikke har rett på sykepenger. Dette var en endring sammenlignet med rehabiliteringspenger, som først kunne gis etter at retten til sykepenger var oppbrukt, eller etter en periode på 52 uker som minst 50 prosent arbeidsufør dersom vedkommende ikke hadde rett på sykepenger.
Resultatene i Schreiner (2016) taler for at mottak av arbeidsavklaringspenger kan redusere mulighetene til å få jobb for personer med svak tilknytning til arbeidslivet. Antall unge som kommer inn på arbeidsavklaringspenger kan reduseres ved å innføre en form for venteperiode. Det kan for eksempel, for de som ikke kommer fra sykepenger, kreves nedsatt arbeidsevne av helsemessige årsaker i en viss periode før arbeidsavklaringspenger kan innvilges. En slik venteperiode kunne avgrenses til personer under 30 år, fordi hensynet til å unngå medikalisering veier særlig tungt for unge. Det skyldes både at det er større fare for medikalisering blant unge, på grunn av minsteytelsens størrelse, og fordi konsekvensene er større når det skjer, fordi de har flere potensielt gjenstående år igjen i arbeidslivet.
For de som ikke har rett på sykepenger, ville en slik venteperiode kunne innebære at man måtte satse på privat forsørgelse, sosialhjelp, kvalifiseringsstønad eller tiltakspenger. Et viktig prinsipp i NAV-reformen var at den oppfølgingen brukerne får skal være tilpasset den enkeltes behov uavhengig av ytelse, herunder av om denne er statlig eller kommunal. Det legges til grunn at de som ikke kommer inn på arbeidsavklaringspenger som følge av en slik avgrensning, får et minst like godt tilbud fra NAV tilpasset sine behov.
En venteperiode vil i mange tilfeller kunne føre til et ekstra år med kommunal oppfølging. Et slikt forslag vil dermed blant annet støtte opp under økt bruk av kvalifiseringsprogrammet, slik vi argumenterer for i avsnitt 6.6. Det vil forutsette at det legges til rette for at kvalifiseringsprogrammet blir mer brukt for denne målgruppen, og at det settes av ressurser til dette. Kommunene kan eventuelt kompenseres for økte utgifter til ytelser for unge.
Det kan også være aktuelt å vurdere enda lengre ventetid, for eksempel tilsvarende maksimal varighet på kvalifiseringsprogrammet, dvs. to år.
I dag kan det gis arbeidsavklaringspenger til personer som har blitt syke, men som ikke har rett på sykepenger som følge av at de har vært uten arbeidsforhold i mer enn en måned. Det fremstår som rimelig at de som har hatt en viss inntekt før de ble syke fortsatt kan få arbeidsavklaringspenger, selv om de av ulike grunner kan ha hatt kortere fravær fra arbeidslivet. Det taler for at det kan gis unntak for en eventuell venteperiode for de som har hatt en viss inntekt. Et unntak for de som har et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G vil omfatte mer enn halvparten av de under 30 år som i dag kommer inn på arbeidsavklaringspenger uten å komme fra sykepenger.
De som mottar arbeidsavklaringspenger har mulighet for å ha inntektsgivende arbeid opp til en viss grense, med avkorting av ytelsen. Tilsvarende mulighet vil foreligge under den foreslåtte venteperioden for de som blir berørt av den, med avkorting etter gjeldende regler for de andre ytelsene de eventuelt mottar. Ved en eventuell søknad om arbeidsavklaringspenger etter venteperioden vil det på vanlig måte bli vurdert om søkeren oppfyller inngangsvilkårene, herunder om arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 prosent.
Ekspertgruppen foreslår at for personer under 30 år som ikke kommer fra maksimal sykepengeperiode og som ikke har opparbeidet et beregningsgrunnlag for arbeidsavklaringspenger på minst 1,5 G, kreves det at arbeidsevnen må være nedsatt av helsemessige årsaker en viss periode før arbeidsavklaringspenger kan innvilges. Formålet med forslaget er å redusere tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger, og dermed styrke sysselsettingen.
Revurdering av uføretrygd
Både for den enkelte og for samfunnet er det et stort tap når personer blir stående varig utenfor arbeidslivet allerede fra ung alder. Det er derfor viktig å vurdere tiltak som kan redusere tilgangen til uføretrygd blant unge.
I Danmark kan man etter 2013, med noen unntak, ikke få varig førtidspensjon (dvs. uføretrygd) før etter 40 år. De unge skal følges tett opp og får en alternativ inntektssikring fra kommunen hvis de ikke kommer i arbeid. Foreløpige erfaringer viser en sterkere nedgang i antallet førtidspensjonister enn ventet. Deloitte (2018) og Philip m.fl. (2016) finner at innstrammingen i 2013 har ført til økt tilknytning til arbeidslivet og utdanningssystemet for unge langtidsledige som uten reformen trolig ville ha fått innvilget uføretrygd.
I Sverige er det strengere vilkår for å få innvilget varig uføretrygd for personer under 30 år.
Personer under 30 år som trolig ikke vil kunne arbeide heltid i minst ett år grunnet sykdom, skade eller funksjonsnedsettelse, kan istedenfor ha rett til aktivitetserstatning (dvs. en midlertidig uføretrygd for de under 30 år). Personer under 30 år kan kun få innvilget varig uføretrygd dersom de trolig aldri vil kunne arbeide i det hele tatt, heller ikke med tilpasset arbeid eller lønnstilskudd. Se nærmere omtale av de svenske ordningene i kapittel 5.
Erfaringer fra ordningen med tidsbegrenset uførestønad viste at det kan være krevende for NAV å opprettholde tett oppfølging og bruk av aktive virkemidler over en lengre periode.10 En evaluering fra Agderforskning (Jentoft og Olsen 2009) konkluderte med at oppfølgingsarbeidet rettet mot denne gruppen ikke hadde vært vellykket. Grunnen til det var at oppfølgingsinnsatsen rettet mot mottakere av tidsbegrenset uførestønad raskt ble nedprioritert til fordel for oppfølging av sykmeldte og personer på rehabiliteringspenger. Mottakerne av tidsbegrenset uførestønad hadde relativt lange stønadsperioder, og mange ble konvertert til ordningen med arbeidsavklaringspenger da den ble innført i 2010. Senere har de fleste av disse fått uføretrygd (Ellingsen 2018).
En høyere aldersgrense for uføretrygd ville innebære at det måtte vurderes en alternativ inntektssikring for de som ikke kommer i arbeid, og som med dagens regler ville fått uføretrygd. En motforestilling mot å innføre en forlenget periode på arbeidsavklaringspenger er at det kan undergrave de generelle varighetsbegrensningene i ordningen. Den maksimale varigheten for arbeidsavklaringspenger ble fra 2018 redusert fra fire til tre år. Det ble i den forbindelse pekt på at det er dokumentert at sannsynligheten for overgang til arbeid øker markert når den maksimale varigheten nærmer seg (Kann m.fl. 2016b).
Ekspertgruppen vil ikke foreslå å heve aldersgrensen for uføretrygd i Norge. En nedre aldersgrense for uføretrygd kan innebære at årene før grensen for noen personer kan fungere som et rent «venterom» for uføretrygd.
Et alternativ til å heve aldersgrensen for uføretrygd kan være å ha regler om revurdering for de som får uføretrygd før en viss alder, for eksempel 30 år. Revurdering innebærer at man signaliserer at uføreytelsen i utgangspunktet ikke er varig for personer under denne alderen, og at man ikke gir opp målet om senere arbeidsdeltakelse på et tidlig tidspunkt. I Nederland ble uføregraden til alle uføre født etter 1959 revurdert i perioden 2005–2009 etter nye strengere regler, se avsnitt 5.7. Som følge av revurderingen mistet om lag 20 prosent av mottakerne retten til uføretrygd, 12 prosent fikk nedjustert uføregraden, og 6 prosent fikk uføregraden oppjustert (Einerhand og Swart 2010).
Det er flere argumenter mot en automatisk revurdering av alle uføretrygdede ved en bestemt alder. Det vil være ressurskrevende. Obligatorisk revurdering kan også framstå som lite hensiktsmessig. I noen tilfeller vil revurdering også oppfattes som krenkende, særlig i tilfeller med alvorlig sykdom som med stor sikkerhet kan fastslås som varig og ikke forenlig med arbeid. I andre tilfeller vil en revurdering av uføretrygden kunne svekke arbeidsinsentivene før revurderingen inntreffer, fordi deltakelse i arbeidsmarkedet kan påvirke revurderingen.
Ekspertgruppen foreslår at det ved et første vedtak om uføretrygd for unge personer, gjøres en eksplisitt vurdering av om det er muligheter for at arbeidsevnen kan bli bedre med tiden. I tilfeller der det vurderes at det kan være slike muligheter, bør det inngå i uførevedtaket at uføretrygden, herunder graderingen, skal bli vurdert på nytt etter et visst antall år. Dette bør i første omgang rettes mot unge, hvor innvilgelse av uføretrygd har størst betydning for både individ og samfunn, for eksempel personer som får et første uførevedtak før fylte 30 eller 40 år.
Det bør utredes hvordan revurderingen kan gjøres på en hensiktsmessig måte som ikke er for ressurskrevende. Trolig bør det være arbeidsrettet oppfølging i tiden før revurderingen. Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd, se kapittel 8, innebærer at unge som kan ha en mulighet for å være i arbeid i utgangspunktet bør få gradert uføretrygd. Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd vil dermed kunne bidra til at flere holder kontakt med arbeidslivet selv om de får et uførevedtak.
|