En arbeidsorientert uføretrygd - Utredning fra en ekspertgruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. januar 2018

En arbeidsorientert uføretrygd
Forskning og erfaring viser at arbeid kan være helsebringende ved vanlige årsaker til uføretrygding i Norge, som rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser. Mange helseproblemer er plagsomme enten man jobber eller ikke, samtidig som arbeid kan innebære positive virkninger gjennom aktivisering, sosial kontakt og bedre selvbilde. Flere studier viser at tap av arbeid gir en kraftig økning i risikoen for å bli uføretrygdet, og at risikoen er større jo vanskeligere det er å skaffe nytt arbeid. Også dette indikerer en betydelig arbeidsevne hos mange uføretrygdede.
Til tross for betydelig arbeidsevne hos mange uføretrygdede, er det bare om lag 1/4 av nye mottakere av uføretrygd som får gradert ytelse. Riksrevisjonen viser til at det ikke er merkbart flere nye med gradert uføretrygd etter at uførereformen ble innført.
Etter ekspertgruppens mening er hovedproblemet med dagens ordning at den legger for lite vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Til tross for ønske om jobb og betydelig restarbeidsevne, er det ofte vanskelig for personer med helseproblemer å nå fram i konkurransen om jobber på det ordinære arbeidsmarkedet.
Vi foreslår at uføretrygden gjøres mer arbeidsorientert ved en omlegging som bidrar til at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive i arbeidsmarkedet. Et hovedelement i dette er innføring av helsejustert lønn, der et uførevedtak innebærer et anslag på reduksjonen i produktivitet per time, og arbeidsgivere betaler en timelønn som bygger på ordinær lønn, men justert for reduksjonen i produktivitet. Uføretrygden gis da som kompensasjon for redusert lønn istedenfor, eller i tillegg til, kompensasjon for redusert arbeidstid. Det bør også gjøres andre tiltak for å bedre jobbmulighetene, som tilrettelegging og oppfølging, bistand til å finne jobb i privat sektor, eller mulighet for ansettelse med helsejustert lønn i offentlig sektor.
I tillegg foreslås det en inntektssikring ved arbeidsledighet for de som får arbeidsorientert gradert uføretrygd, noe som trolig ytterligere vil kunne øke bruken av gradering.
Vi foreslår at det arbeidsorienterte trygdesystemet innføres gradvis, i første omgang for tre målgrupper. Systemet gjøres fullt ut gjeldende for nye søkere av uføretrygd som er født etter et bestemt år, f.eks. 1990. Det bør også gjøres forsøk for personer med helseproblemer som gir nedsatt arbeidsevne i den jobben de har, men der det ikke vurderes at personen har bedre arbeidsmuligheter i andre jobber. På frivillig basis bør også personer med uførevedtak under dagens trygdeordning etter hvert få muligheten til å søke arbeid med helsejustert lønn.
Man bør også vurdere bruk av helsejustert lønn for personer med arbeidsavklaringspenger, som en midlertidig ordning for å avklare arbeidsevnen, med sikte på ordinært arbeid.
Et viktig mål ved utformingen av trygdesystemet er at det støtter opp under muligheten til å sikre inntekt gjennom eget arbeid, og ikke «bare» erstatter bortfall av egen inntekt. Dette er spesielt viktig i tilknytning til uføretrygden, ettersom den normalt mottas i lang tid, i mange tilfeller gjennom store deler av den potensielle yrkeskarrieren. For slike langvarige inntektssikringsbehov er utbetaling av stønad alene vanligvis en dårlig løsning, både for den enkelte og for samfunnet, ettersom den ikke ivaretar fundamentale menneskelige behov knyttet til deltakelse og tilhørighet, og heller ikke gir utnyttelse av gjenværende arbeidsevne.
Et trygdesystem som i større grad bidrar til at personer med nedsatt arbeidsevne kan utnytte sin gjenstående arbeidsevne, vil muliggjøre store velferdsgevinster. Det gir rom for utnyttelse av en reell arbeidskraftreserve til å løse viktige oppgaver i samfunnet, i tillegg til at deltakelse i arbeidslivet ofte kan bidra til bedre helse og økt livskvalitet.
Også i dag er det et mål at personer med nedsatt arbeidsevne skal utnytte gjenstående arbeidsevne, og ordningen med gradert uføretrygd legger i prinsippet til rette for dette. Tilsynelatende kan det være en bra ordning sett fra potensielle arbeidstakeres ståsted, ved at de kan bruke sin gjenstående arbeidsevne til lønnet arbeid, i kombinasjon med en gradert uføretrygd. Likevel blir ordningen lite brukt. I Riksrevisjonens årlige revisjon og kontroll – budsjettåret 2017, pekes det på at målet med uførereformen om at flere uføretrygdede skal kunne kombinere arbeid og trygd ikke er oppfylt. Riksrevisjonen viser til at det ikke er merkbart flere nye med gradert trygd etter at uførereformen ble innført. Som vist i kapittel 4, har Norge også en høy andel uføre sammenlignet med andre land.
Etter ekspertgruppens syn er hovedproblemet med dagens ordning at den legger for liten vekt på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedspolitikken har lagt vekt på tilbudssiden, gjennom kvalifisering, arbeidstrening og i noen grad på økonomiske insentiver, med sikte på at personer med nedsatt arbeidsevne skal kunne få jobb i det ordinære arbeidsmarkedet. Derimot er det lite omfang av effektive tiltak som gjør at arbeidsgivere faktisk vil ansette arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne. Det innebærer at disse personene til syvende og sist kan bli stående uten arbeid, uansett hvor motiverte de er. Vanskene med å få jobb fører samtidig til at man ikke har kunnet gå så langt i retning av å styrke de økonomiske insentivene til å arbeide, fordi dette ville ramme dem som ikke lykkes i å finne en jobb.
Den nåværende ordningen med gradert uføretrygd illustrerer problemet. I dagens ordning forutsettes det i praksis at en person med 50 prosent gradert uføretrygd kan jobbe med normal produktivitet i 50 prosent stilling, og så ikke jobbe mer enn det. For en person med nedsatt arbeidsevne er det mer rimelig å anta at produktiviteten er redusert uansett hvor lenge personen jobber. Da vil gradert uføretrygd være lite egnet. Når arbeidsgivere må betale full timelønn for en jobbsøker med redusert produktivitet, vil arbeidsgiverne heller ansette andre jobbsøkere. Dermed vil jobbsøkere med nedsatt arbeidsevne tape i konkurransen om jobbene. Det hjelper lite å gi trygdemottakere insentiver til å arbeide hvis det ikke samtidig gjøres nok for å sikre at arbeidskraften etterspørres.
Ekspertgruppen mener at det må legges større vekt på å øke etterspørselen etter arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne. Et hovedgrep som vi foreslår er å reformere uføretrygden slik at den kan kompensere for redusert produktivitet per arbeidstime. Dette vil si at trygden ikke utelukkende skal dekke opp for redusert arbeidstid, men også for at kravene til tempo, produktivitet, og stabilitet bør settes lavere for personer med nedsatt arbeidsevne. Dette foreslås oppnådd ved å innføre en mulighet for bruk av helsejustert lønn, dvs. at folketrygden kan dekke lavere produktivitet istedenfor, eller i tillegg til, å dekke lavere arbeidstid. Det vil da for eksempel være mulig å jobbe full tid med 50 prosent uføretrygd og 50 prosent lønn – og med halverte krav til produktivitet per time. Lønnen bør ta utgangspunkt i ordinær lønn til andre ansatte (tarifflønn), men justeres for reduksjon i produktivitet som skyldes helseproblemer.
Med basis i en korrekt arbeidsevnevurdering innebærer en helsejustert lønn at personer med nedsatt arbeidsevne i prinsippet vil være like attraktive arbeidssøkere som andre. I prinsippet skulle det dermed ikke være behov for andre tiltak. I mange tilfeller vil det trolig likevel være hensiktsmessig å kombinere helsejustert lønn med andre tiltak for å sikre jobbmulighetene, som bistand til å finne jobb i privat sektor eller legge til rette for ansettelser med helsejustert lønn i offentlig sektor.
Ekspertgruppen antar at bruken av 100 prosent uføretrygd i dag er langt mer omfattende enn det den reelle reduksjonen i arbeidsevne tilsier, fordi selv en liten reduksjon i arbeidsevnen i praksis kan gjøre det vanskelig å finne arbeid. I det ordinære arbeidsmarkedet kan selv en begrenset reduksjon i arbeidsevnen, forstått som en begrenset reduksjon i produktiviteten per time, medføre at inntektsevnen blir redusert til null fordi arbeidstakeren ikke får en jobb. Hensikten med forslaget om innføring av helsejustert lønn er å endre dette bildet, slik at bruk av gradert uføretrygd kan bli langt mer vanlig enn i dag, særlig for personer som potensielt sett har mange gjenværende år i arbeidslivet.
En viktig motivasjonsfaktor for vårt forslag er en stigende erkjennelse om at sykdom og funksjonshemming ikke er uforenlig med arbeid. Tvert om viser forskning og erfaring at arbeid i mange tilfeller er helsebringende, særlig for personer med sykdomsdiagnosene som er viktige årsaker til uføretrygding i Norge, som rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser, se for eksempel oversikt i Waddell og Burton (2006). Mange helseproblemer er plagsomme enten man jobber eller ikke, samtidig som arbeid kan innebære positive virkninger gjennom aktivisering, sosial kontakt og bedre selvbilde, som også kan bidra til å bedre helsen. Andre studier viser at tap av arbeid gir en kraftig økning i risikoen for å bli uføretrygdet, og at risikoen er større jo vanskeligere det er å skaffe nytt arbeid, se f.eks. Rege m.fl. (2009) og Bratsberg m.fl. (2010). Også dette indikerer en betydelig arbeidsevne hos mange uføretrygdede.
Ettersom ekspertgruppens forslag innebærer en betydelig omlegging av dagens inntektssikringsordninger foreslås det en forsiktig og gradvis innfasing av et nytt system, i kombinasjon med forsøksvirksomhet. De endringer som iverksettes bør være gjenstand for vitenskapelig evaluering, slik at man gjennom erfaring og læring kan utvikle et stadig mer treffsikkert system. Nedenfor redegjøres det først nærmere for noen hovedproblemstillinger knyttet til bruken av gradert uføretrygd og helsejustert lønn, før et mer konkret forslag til innfasing og utprøving presenteres.
|