Horizontalna I vertikalna konzistentnost strateškog planiranja odgovornost quadruple helix dionika u djelotvornom upravljanju razvojem u republici hrvatskoj - bet 18

Izvor: Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU
Sjeverozapadnu Hrvatsku čine Zagrebačka, Krapinsko-zagorska, Varaždinska, Koprivničko-križevačka i Međimurska županija i Grad Zagreb. Središnju i Istočnu (Panonsku) Hrvatsku čine Bjelovarsko-bilogorska, Virovitičko-podravska, Požeško-slavonska, Brodsko-posavska, Osječko-baranjska, Vukovarsko-srijemska, Karlovačka i Sisačko- moslavačka županija. Jadransku Hrvatsku čine Primorsko-goranska, Ličko-Senjska, Zadarska, Šibensko-kninska, Splitsko-dalmatinska, Istarska i Dubrovačko-neretvanska županija.
Sukladno toj podjeli na NUTS II razini izrađena je i prihvaćena Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatskeza razdoblje 2011.-2013. (59. sjednica Vlade RH, 2010). Za NUTS II regije Zakon o regionalnom razvoju iz 2009. godine nije propisao obvezu izrade razvojnih strateških dokumenata, ali je Uredbom o osnivanju partnerskih vijeća statističkih regija (NN 38/2010) propisano osnivanje Partnerskih vijeća regija. Sukladno važećoj NKPSJ osnovana su partnerska vijeća za tri statističke regije: Partnersko vijeće za Središnju i Istočnu (Panonsku) Hrvatsku, Partnersko vijeće za Sjeverozapadnu Hrvatsku i Partnersko vijeće za Jadransku Hrvatsku.
Partnerska vijeća su savjetodavna tijela koja sudjeluju u definiranju zajedničkih prioriteta jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, predlažu razvojne projekte na razini statističke regije i potiču razvoj statističkih regija.
Osnovna načela u radu partnerskog vijeća bili su konsenzus, jednakost i transparentnost. Partnersko vijeće čine svi dionici (javni, gospodarski i civilni sektor i akademska zajednica) i sve razine (nacionalna, županijska i lokalna) u procesu strateškog planiranja8. Sjednice partnerskog vijeća trebale su se održavati barem tri puta godišnje, a sve administrativno-tehničke poslove oko sazivanja i rada partnerskog vijeća obavljala je Agencija za regionalni razvoj Republike Hrvatske. Osim Partnerskog vijeća na razini tri statističke regije formirana su i neformalna tijela koordinacije razvojnih agencija-regionalnih koordinatora. Upravo iz te neformalne inicijative i suradnje razvili su se i prvi regionalni projekti. Najveći iskorak u tim procesima imala je Istočna (Panonska) Hrvatska, gdje je koordinacija osnažena i na razini župana i pokazalo se da je takav regionalni pristup dobar za razvoj tog dijela Hrvatske.
Kada je takav neformalni oblik partnerstva i suradnje zaživio, Vlada RH je bez posebnih najava i uz izostanak šire rasprave dionika u kolovozu 2012. godine objavila novu Nacionalnu klasifikaciju prostornih jedinica za statistiku 2012. (NN 96/2012). Hrvatska je po toj novoj klasifikaciji na NUTS II razini podijeljena u dvije regije: Kontinentalnu Hrvatsku i Jadransku Hrvatsku (Slika broj 16.). Nakon 1. srpnja 2013. godine ta je podjela postala i službena NUTS podjela za Hrvatsku.
Slika 16. Podjela Republike Hrvatske na NUTS II razini (2012. godina)
Izvor: Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU
U Jadransku Hrvatsku grupirane su Primorsko-goranska, Ličko-Senjska, Zadarska, Šibensko-kninska, Splitsko-dalmatinska, Istarska i Dubrovačko-neretvanska županija. U Kontinentalnu Hrvatsku grupirane su Zagrebačka, Krapinsko-zagorska, Varaždinska, Koprivničko-križevačka, Međimurska županija, Bjelovarsko-bilogorska, Virovitičko-podravska, Požeško-slavonska, Brodsko-posavska, Osječko-baranjska, Vukovarsko-srijemska, Karlovačka i Sisačko- moslavačka županija i Grad Zagreb.
Nova podjela na NUTS II razini izazvala je burnu raspravu i velike prijepore, a najglasniji u neslaganju bili su upravo predstavnici bivše regije Istočna (Panonska) Hrvatska9 koji su počeli funkcionirati kao regija na projektnoj razini, uz visoki stupanj usuglašenosti županijskih vlasti koje su bile različitih političkih opcija. Vlada RH je u Izvješću o podnesenoj interpelaciji koje je uputila u Hrvatski sabor 25. listopada 2012. branila novu podjelu činjenicom da će sva područja Hrvatske moći koristiti sredstva iz Strukturnih fondova s najvećim stupnjem povoljnosti najmanje do 2027. godine, da korisnici s područja županija koje su bile u regiji s Gradom Zagrebom neće biti zakinuti u mogućnostima korištenja sredstava strukturnih fondova što bi sve trebalo povećati ukupni apsorpcijski kapacitet Hrvatske. Kao jednu od prednosti nove podjele na NUTS II razini Vlada RH navodi olakšano administrativno praćenje provedbe Operativnih programa jer je cijelo područje Hrvatske kategorizirano kao područje cilja konvergencije. Izdvajanjem Grada Zagreba kao samostalne NUTS II razine to bi se promijenilo, što bi zahtijevalo stvaranje nove upravljačke strukture za to drugo područje.
Međutim, ostaje pitanje da li će provedba i povlačenje sredstava iz strukturnih fondova donijeti željene učinke ili će se razlike između razvijenih i manje razvijenih područja u Hrvatskoj još više produbiti. Činjenica je da Grad Zagreb sa svojim financijskim i administrativnim kapacitetima može biti daleko uspješniji u povlačenju sredstava, dok ostale županije sa velikim brojem malih općina i gradova teško razvijaju i realiziraju veće projekte.
Kako je kasnila izrada novog Zakona o regionalnom razvoju Partnerska vijeća za dvije statističke regije formiraju se tek 2015. godine temeljem Uredbe o formiranju Partnerskih vjeća statističkih regija.
U tom razdoblju, kada formalno partnerstvo kroz Partnerska vijeća dvije nove statističke regije nije bilo uspostavljeno i dalje su funkcionirale neformalne koordinacije razvojnih agencija-regionalnih koordinatora i to na razini podjele Hrvatske na 3 statističke regije iz 2007. godine, a jedina promjena koja se dogodila je da se regionalni koordinator Karlovačke županije pridružio koordinaciji Sjeverozapadne Hrvatske. Navedene tri koordinacije imale su značajnu ulogu u tom razdoblju, jer su u komunikaciji s Ministarstvom regionalnog razvoja i fondova EU zastupale interese županija i inicirale važne procese za upravljanje razvojem županija. Upravo je na njihovu inicijativu Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU izdalo pisani naputak za produžetak važenja Županijskih razvojnih strategija za razdoblje 2011.-2013. godina za jednu godinu, odnosno na razdoblje 2011.-2014. godina, te kasnije na 2015. i 2016. godinu, bez kojeg bi županije kršile odredbe Zakona o proračunu.
Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU nije pokrenulo izradu Strategije regionalnog razvoja RH za razdoblje 2014.-2020. do kraja 2013. godine, a slijedom toga nije niti započet proces izrade Županijskih razvojnih strategija. Zakon o proračunu obvezuje županije da svoje proračune donose sukladno strateškom razvojnom dokumentu. Ovo je primjer kako nečinjenje jedne razine u procesu strateškog planiranja ima izravne posljedice i ugrožava funkcioniranje druge u ovom slučaju podnacionalne razine. Za disertaciju je važno dokazati da je vertikalna konzistentnost u strateškom planiranju nužnost.
Nacionalna - NUTS I razina
Prema NUTS klasifikaciji od 1. srpnja 2013. godine i ulaska u EU Republika Hrvatska je NUTS I razina.
Hrvatska je, kao i Slovenija početkom 1990-ih započela proces izdvajanja iz Jugoslavije10. Hrvatska je po svom državnom uređenju republika. Hrvatski sabor je najviše predstavničko tijelo građana ili demokratski izabrani parlament, a državni poglavar je predsjednik države. Najviši pravni akt u Republici Hrvatskoj je Ustav Republike Hrvatske11.
U RH državna vlast ustrojena je na načelu trodiobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu vlast. Institucija zakonodavne vlasti je Hrvatski sabor. Izvršnu vlast predstavlja predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske na čelu s predsjednikom Vlade. Sudbenu vlast čine Vrhovni sud RH, Državno sudbeno vijeće i državno odvjetništvo.
Nacionalna razina (NUTS I) nadležna je za upravljanje razvojem i strateško planiranje na nacionalnoj razini, ali u zakonodavnom i institucionalnom smislu i na razini statističkih regija (NUTS II), na razini županija (NUTS III), i na razini gradova i općina (LAU 2).
Ako se promatra nadležnost na primjeru politike regionalnog razvoja u Hrvatskoj nacionalna razina donosi Zakon o regionalnom razvoju i Strategiju regionalnog razvoja. Zakon uređuje obvezu izrade Županijskih razvojnih strategija sukladno planskom i financijskom razdoblju u EU, a za njihovu izradu zadužuje regionalne koordinatore. Vlada RH uredbama formalizira partnerstva javnog, gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice na NUTS II i NUTS III razini. Regionalni koordinatori nositelji su izrade Županijskih razvojnih strategija i vode bazu projekata ŽRS-a. Kašnjenje u izradi Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014.-2020. godina direktno se odrazilo na izradu Županijskih razvojnih strategija, odnosno na odgode u njihovoj izradi, jer je narušen sustav vertikalne konzistentnosti. Do kašnjenja je došlo zbog nedostatka administrativnih kapaciteta u Ministarstvu regionalnog razvoja koje je bilo zaduženo i za izradu Partnerskog sporazuma s Europskom unijom i pripadajućih operativnih programa za razdoblje 2014.-2020. godina.
Deficit kapaciteta za strateško planiranje i upravljanje razvojem koji je prisutan na nacionalnoj razini utječe i na stvaranje kapaciteta na nižim razinama.
EU razina
Današnja Europska unija rezultat je polustoljetne evolucije koja je počela u okvirima Europskih zajednica pedesetih godina 20. stoljeća. Proces europske integracije započeo je kao sektorsko udruživanje država članica u sklopu Europske zajednice za ugljen i čelik (osnovane 1952. Pariškim ugovorom), a nekoliko godina poslije proširio se i na druga područja: nuklearnu energiju u okviru Europske zajednice za atomsku energiju (Euratom) i na druga, široko definirana područja gospodarske suradnje u sklopu Europske ekonomske zajednice (EEZ).
EEZ i Euratom osnovane su Rimskim ugovorima 1958. godine. Iako je isprva integracija bila gospodarska u temelju joj je na oduvijek bila politička ideja približavanja europskih država. Gospodarska integracija doista je dovela do širenja suradnje i na druga područja. Današnja je Europska unija, osim za uspostavu i regulaciju unutarnjeg tržišta nadograđenog monetarnom unijom sa zajedničkom valutom eurom, nadležna i za brojne druge politike, uključujući i kulturu, obrazovanje ili zaštitu zdravlja. Uz to, države članice u institucionalnom okviru Europske unije danas surađuju i u područjima koja se smatraju važnim dijelom nacionalnog suvereniteta, kao što su vanjska politika, unutarnji poslovi i pitanja pravosuđa.
Europske su zajednice prerasle u Europsku uniju 1993. godine kada je stupio na snagu Ugovor iz Maastrichta. Ugovorom uspostavljena EU sastoji se od tri stupa, koji se razlikuju po naravi suradnje među državama članicama.
Prvi stup čine dotadašnje Europske zajednice, koje zadržavaju pravnu osobnost i koje imaju nadnacionalni karakter kako u pitanjima odlučivanja o zajedničkim politikama, tako i u pitanjima odnosa prava nastalog na europskoj razini s internim pravnim porecima članica. Drugi stup čini suradnja država u vanjskoj i sigurnosnoj politici. U sklopu trećega stupa, surađuju državne policije i pravosudni organi. Dva nova stupa nisu nadnacionalna, odnosno način suradnje među državama u novim nadležnostima Unije sličan je klasičnoj suradnji na razini međunarodnih odnosa - odlučuje se jednoglasno, a provedba usvojenih odluka ovisi o članicama.
Trojaka se struktura EU zadržala izmjenama Ugovora iz Maastrichta, Ugovorom iz Amsterdama 1999. i Ugovorom iz Nice 2003. sve do 2009. Novu etapu u razvoju europske integracije obilježio je Lisabonski ugovor. Ugovor je stupio na snagu 1. prosinca 2009. godine a Europskoj uniji donosi moderne institucije i optimizirane metode rada, s kojima će se EU učinkovitije moći baviti izazovima u današnjem svijetu. Europljani od EU očekuje da se pozabavi pitanjima kao što su globalizacija, klimatske i demografske promjene, sigurnost i energija. Lisabonski sporazum će ojačati demokraciju u EU, kao i mogućnost promicanja interesa njezinih građana na svakodnevnoj osnovi.
Osim širenja ovlasti, s vremenom se širilo i članstvo Europske unije. Integraciju je započelo šest europskih država: Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemačka koje su najprije osnovale Europsku zajednicu za ugljen i čelik, a zatim Euratomi Europsku ekonomsku zajednicu. Godine 1973. pridružile su im se Danska, Irska i Velika Britanija. Grčka postaje članicom 1981., a Portugal i Španjolska 1986. Do četvrtog proširenja došlo je 1995. kada su članicama EU postale Austrija, Finska i Švedska.
Najveće proširenje ostvareno je 2004. godine kada je u Europsku Uniju ušlo čak deset novih država, među njima osam bivših komunističkih država. Članicama su postali: Cipar, Češka, Estonija, Latvija, Litva, Mađarska, Malta, Poljska, Slovačka i Slovenija. Širenje članstva EU time nije završeno, 2007. pridružile su se Bugarska i Rumunjska. Posljednja 28. članica je Republika Hrvatska koja je postala punopravna članica 1. srpnja 2013. godine.
Prvi izlazak iz EU bit će rezultat održanog „Referenduma o budućnosti Ujedinjenog Kraljevstva u Europskoj uniji“ 23. lipnja 2016. godine. Na referendum je izašlo 72,2% birača sa pravom glasa. Za ostanak u EU glasalo je 48,1%, a za izlazak 51,8% birača. Nakon referenduma mjesto premijerke preuzela je Theresa May. May je 2. listopada 2016. najavila da će do kraja ožujka 2017. godine aktivirati članak 50 lisabonskog ugovora, čime će se pokrenuti dvogodišnja procedura razdruživanja od EU.
Okvir za strateško planiranje u Europskoj uniji temelji se na sedmogodišnjim planskim i financijskim razdobljima. Krovni strateški dokument na razini EU za razdoblje 2014.-2020. je strategija za pametan, održiv i uključiv razvoj Europa 2020. Sve zemlje članice EU dužne su izraditi Partnerski sporazum za razdoblje trajanja planskog i financijskog razdoblja 2014.-2020. te u navedenom dokumentu obrazložiti Eurospkoj komisiji za koje ciljeve i prioritete planiraju koristiti sredstva iz fondova EU. Pri tome trebaju voditi računa i o ciljevima i prioritetima strategije Europa 2020. Strategijom je utvrđeno 11 tematskih ciljeva:
Poboljšani pristup, korištenje, te kvaliteta informacijskih i komunikacijskih tehnologija
Jačanje konkurentnosti malih i srednjih poduzeća (SME), poljoprivrednog sektora te sektora ribarstva i akvakulture
Podrška prijelazu prema ekonomiji temeljenoj na niskoj razini emisije CO2 u svim sektorima
Promicanje prilagodbe na klimatske promjene, prevencija i upravljanje rizicima
Zaštita okoliša i promicanje učinkovitosti resursa
Promicanje održivog prometa, te uklanjanje uskih grla (barijera) u ključnoj infrastrukturi
Promicanje zapošljavanja i podrška mobilnosti radne snage
Promicanje socijalnog uključivanja te borba protiv siromaštva
Ulaganje u obrazovanje, vještine i cjeloživotno učenje
Jačanje institucionalnih kapaciteta te učinkovita javna uprava.
Temeljem iskustva iz provedbe Lisabonske strategije Europski parlament i Europska komisija odlučili su se za sustavno praćenje provedbe Strategija 2020. kroz sustav Europskog semestra.
Države članice u okviru Europskog semestra usklađuju svoje proračunske i ekonomske politike s ciljevima i pravilima dogovorenima na razini Europske unije te definiraju i provode niz reformi koje potiču rast. Europski semestar odvija se u godišnjim ciklusima, a sudjelovanje u Europskom semestru obveza je svake države članice Europske unije. U tom kontekstu Hrvatska je dužna do kraja travnja svake godine izraditi i dostaviti Europskoj komisiji dokument Nacionalni program reformi koji se prihvaćen od strane Vlade RH. Vlada izrađuje i Program konvergencije za trogodišnje razdoblje u kojem izvješćuje o naporima koje poduzima Hrvatska u svrhu ispunjavanja preporuka Vijeća EU u okviru procedure prekomjernog proračunskog manjka.
|