Правовое положение иностранных граждан в РФ

1







Иркутская Государственная Экономическая Академия

Факультет конституционного и международного права



Курсовая по конституционному праву РФ



Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации

















Copyright:

Антипина Юлия Валерьевна

julianort@pisem.net















Иркутск 

2001


ОГЛАВЛЕНИЕ



	Введение	2

	ГЛАВА 1.  ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ	3

	Понятие «иностранный гражданин»	3

	Случаи двойного и множественного гражданства	4

	Проблема интернирования	5

	ГЛАВА 2.  ТЕОРЕТИКО-ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН	6

	Классификация иностранных граждан по времени пребывания в стране	6

	Классификация иностранных граждан по иным основаниям	6

	Беженцы и вынужденные переселенцы	8

	ГЛАВА 3.  Анализ конституционно-правового статуса иностранных граждан	10

	Гражданство	10

	Правоспособность	11

	Права и обязанности иностранных граждан	12

	Ограничения в правах	14

	Дееспособность	15

	Правовые режимы для иностранных граждан	16

		1.	Национальный режим	16

		2.	Специальный режим	17

		3.	Режим наибольшего благоприятствования	18

	Границы применения национального режима	19

	ГЛАВА 4.  СПЕЦИФИКА СИТУАЦИИ В ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ	21

	Проблемы незаконной миграции	21

	ЗАКЛЮЧЕНИЕ	26

	Список использованной литературы	27


Введение



В связи с расширением международных связей Российской Федерации остро встала проблема урегулирования отношений, участниками которых являются иностранные граждане и лица без гражданства.  Таковые отношения имеют место в международном частном праве; а когда указанные лица прибывают на территорию Российской Федерации, то становятся субъектами российского права.  Основу же их статуса определяет конституционное право, руководствующееся положениями Основного закона РФ. 

Иностранец подчиняется как бы двум правопорядкам: отечественному и государства, в котором он находится. В этой двойственности — своеобразие правового положения иностранца, чей конституционный статус будет далее подробно проанализирован.

Иностранными гражданами признаются лица, не являющиеся гражданами РФ и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства. В настоящей работе термин  «иностранец» применяется как адекватный термину «иностранный гражданин».

Положение иностранцев определяется прежде всего Конституцией РФ. Статья 62 Конституции устанавливает: «Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, пользуются правами и свободами, а также несут обязанности, установленные Конституцией, законами и международными договорами Российской Федерации».

Поскольку в России в течение определенного времени сохранялось действие Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г., следует проанализировать некоторые его положения, а также заметить, что закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» уже находится на заключительной стадии принятия.  

Определение статуса иностранных граждан – весьма острая проблема, часто зависящая от политической ситуации в мире, от международной политики, проводимой Россией.  Поэтому необходимо выделить положения, которые не могли бы быть поколеблены охлаждением отношений между странами; положений, которые незыблемо стояли бы на страже прав и свобод личности, находящейся на территории РФ и считающейся иностранным гражданином.  




ГЛАВА 1.  ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ



Понятие «иностранный гражданин»



Основной принцип, определяющий правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, закреплен в ст. 62 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней указанные лица пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Закона Российской Федерации, конкретизирующего правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, пока еще нет. В бывшем Союзе ССР был принят закон от 24 июля 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР». В нем были закреплены общие принципы их правового положения, их основные права, свободы, обязанности и ответственность.

Иностранными гражданами признаются лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства.  Таким образом, иностранным гражданином следует считать любое физическое лицо, которое, находясь в определенной правовой связи с российским государством, не является его гражданином и состоит в гражданстве (подданстве) иного государства.

Однако зачастую в литературе применяется термин «иностранец» как синоним термину «иностранный гражданин».   Полагается, что иностранцами следует считать как иностранных граждан, так и лиц без гражданства.  Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» под иностранным гражданином понимает лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации, а под лицом без гражданства – лицо, не принадлежащее к гражданству РФ и не имеющее доказательства принадлежности к гражданству другого государства.







Случаи двойного и множественного гражданства



В современных условиях имеющиеся несоответствия между законами некоторых государств приводят к появлению лиц с двойным или даже множественным гражданством. Например, если по российскому законодательству заключение брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к гражданству Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства, то по законодательству ряда латиноамериканских государств (Боливия, Бразилия, Перу) иностранка, вышедшая замуж за гражданина данного государства, автоматически приобретает гражданство своего мужа.

Поэтому уместно специально рассмотреть подобные случаи и определить статус таких лиц в России.

Если лицо является гражданином Российской Федерации и одновременно имеет доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства, то, находясь в России, оно не может считаться иностранцем. Такое лицо рассматривается как гражданин Российской Федерации, и на него распространяется тот же правопорядок, который установлен для собственных граждан. Ведь согласно ст. 11 Закона "О гражданстве" иностранным гражданином признается лишь тот, кто обладает гражданством иностранного государства и не имеет гражданства Российской Федерации. Если же лицо с двойным гражданством находится на территории России, в гражданстве которой оно не состоит, то его следует считать иностранцем. Но в этой связи возникает вполне логичный вопрос о том, какое из этих иностранных гражданств необходимо считать определяющим. Как известно, в действующем законодательстве прямого ответа на этот вопрос нет. Вместе с тем в ряде случаев это имеет важное практическое значение, прежде всего тогда, когда законодательство связывает определенные юридические последствия с принадлежностью лица к конкретному гражданству.

В юридической литературе говорится, что третье государство может рассматривать лицо с двойным гражданством как гражданина любого из государств, гражданином которого оно является.  Полагается, что в вопросе о том, гражданству какой страны должен отдаваться "приоритет", необходимо исходить из того, в какой из этих стран в последнее время проживал человек (так называемый принцип наиболее тесной связи).

Аналогичный подход мы можем встретить и в законодательстве ряда зарубежных стран. Так, по Закону Австрии о международном частном праве, лицо, имеющее гражданство нескольких иностранных государств, считается гражданином того государства, с которым оно более тесно связано.





Проблема интернирования



Мы считаем необходимым кратко затронуть данную проблему, так как, несмотря на множественные усилия со стороны миротворческих и гуманитарных организация, политическая ситуация в мире (в некоторых его регионах) по-прежнему часто является нестабильной, и с началом вооруженного конфликта привычный уклад жизни любого государства претерпевает значительные изменения. Это касается практически всех жизненно важных сфер общества, которые начинают работать в особом, чрезвычайном режиме. Такой особый режим, связанный с войной, напрямую влияет на правовое положение иностранных граждан и особенно граждан неприятельских государств, а также граждан государств, оказывающих различную поддержку неприятелю, находящихся на территории воюющих сторон. Такие иностранные граждане могут быть интернированы.

Под интернированием следует понимать санкционированное государством временное ограничение прав и свобод граждан враждебного государства, исходя из интересов обеспечения государственной безопасности воюющей стороны.

Основанием для интернирования граждан враждебного государства может служить исходящая от них потенциальная угроза государству пребывания или желание властей обеспечить их личную безопасность от последствий военных действий.

















ГЛАВА 2.  ТЕОРЕТИКО-ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН



		

Классификация иностранных граждан по времени пребывания в стране



Действующее законодательство России различает постоянно проживающих и временно пребывающих в стране иностранных граждан. В статье 5 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" говорится, что иностранные граждане могут постоянно проживать в стране, если они имеют на то разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел. Иностранные граждане, находящиеся на ином законном основании, считаются временно пребывающими. Они обязаны в установленном порядке зарегистрировать свои паспорта и выехать из страны по истечении определенного срока пребывания.

Принадлежность к той или иной категории имеет важное практическое значение, поскольку объем прав и обязанностей иностранных граждан зависит о того, к какой категории они относятся. Правовой статус постоянно проживающих (домицилированных) иностранцев шире, чем иностранцев, лишь временно находящихся на территории Российской Федерации. Это касается, например, таких важных вопросов, как трудовая деятельность, пользование медицинской помощью, предоставление социального обеспечения.

Необходимо, однако, отметить и то, что прежнее законодательство относило иностранцев к той или иной категории в зависимости от времени пребывания их в стране. Действующее законодательство проводит такое разделение, руководствуясь не критерием длительности пребывания, а правовыми основаниями нахождения лица, степенью устойчивости правовой связи его с государством.

Отмечая важную практическую роль деления иностранных граждан на постоянно проживающих и временно пребывающих, следует подчеркнуть, что оно не может быть признано достаточным, так как отражает не все особенности их правового статуса.



Классификация иностранных граждан по иным основаниям



В работах по конституционному и международному праву уже предприняты попытки классификации иностранных граждан по самым различным основаниям. Анализ разнообразных точек зрения на вопрос о классификации иностранных граждан позволяет сделать определенные выводы. 

Необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на конституционно-правовой статус иностранных граждан, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга.

В связи с этим представляется возможным указать следующие группы иностранцев:

— иностранные граждане, не обладающие иммунитетами и привилегиями;

— иностранные граждане, наделенные определенными иммунитетами и привилегиями;

— иностранные граждане, получившие убежище. 

К первой группе относятся постоянно проживающие и временно пребывающие в Российской Федерации иностранцы, которые подчинены юрисдикции России в полном объеме, наравне с ее собственными гражданами. Данная группа иностранцев является в Российской Федерации преобладающей, и с ней чаще всего сталкиваются в ходе своей профессиональной деятельности работники органов внутренних дел. Поскольку иностранцы могут находиться в России с самыми различными целями, то перечислять все вряд ли представляется возможным. К ним относятся иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию для работы на различных совместных предприятиях, иностранные студенты, журналисты, спортсмены, бизнесмены, артисты и многие другие.

К группе иностранных граждан, обладающих определенными иммунитетами и привилегиями, относятся сотрудники дипломатических и консульских представительств, члены правительственных и парламентских делегаций, работники межправительственных организаций и некоторые другие лица. 



В зависимости от характера и объема предоставляемых привилегий и иммунитетов обладающие ими иностранные граждане могут быть разделены на следующие подгруппы:

— пользующиеся полным иммунитетом;

— пользующиеся частичным иммунитетом.

К иностранным гражданам, пользующимся полным иммунитетом от юрисдикции Российской Федерации, относятся главы дипломатических представительств (в ранге послов, посланников, поверенных в делах), члены дипломатического персонала представительств (советники, торговые представители и их заместители, военные атташе и их помощники, первые, вторые и третьи секретари, атташе и секретари-архивисты), а также члены семей глав дипломатических представительств и члены семей дипломатического персонала представительств, если они проживают вместе с указанными лицами и не являются российскими гражданами.

Кроме того, к ним относятся еще и представители иностранных государств (главы государств, правительств и т.д.), члены парламентских и правительственных делегаций, приезжающие для участия в межгосударственных переговорах и конференциях или с другими официальными поручениями, а также представители иностранных государств, следующие для тех же целей транзитом через территорию нашей страны, и члены семей указанных лиц, сопровождающие их (если они не являются гражданами Российской Федерации). К этой группе примыкают сотрудники некоторых международных организаций (ООН, СБСЕ и т.п.).

Беженцы и вынужденные переселенцы

Отдельную группу иностранных граждан составляют лица, получившие в Российской Федерации убежище. Причем речь может идти только о тех лицах (беженцах), в отношении которых их государство не приняло решения о лишении гражданства или подданства.

Присоединение Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев (1951 г.) и Протоколу, касающемуся статуса беженцев (1966 г.), создало необходимость привести нормы российского права  в соответствие с вышеперечисленными актами, и российский закон от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" регламентирует вопросы предоставления убежища уже в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Конституционно-правовой статус беженцев во многом сходен со статусом иностранных граждан, не обладающих иммунитетами  и привилегиями. Между тем он имеет и ряд существенных особенностей, которые позволяют выделить беженцев в отдельную группу со своим особым правовым статусом. Прежде всего беженцы, в отличие от обычных иностранцев, не пользуются дипломатической защитой собственного государства и не связаны с ним какими-либо обязательствами, хотя формально и считаются его гражданами (подданными). К сказанному следует добавить, что в соответствии со сложившимися нормами и обычаями современного международного права беженцы не подлежат выдаче на территории того государства, где они могут подвергаться преследованию, поскольку иначе теряется смысл самого права убежища.

Беженец — прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.



В отличие от беженца понятие вынужденного переселенца относится, как правило, к гражданам Российской Федерации, которые были вынуждены или имеют намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории российской Федерации по тем же основаниям, что и беженец.

Вынужденным переселенцем может быть признано также не имеющее гражданства Российской Федерации лицо, покинувшее место постоянного жительства на территории Российской Федерации, а также гражданин бывшего СССР, проживавший на территории республики, входившей в состав CCCР, прибывший на территорию Российской Федерации по тем же основаниям.

















ГЛАВА 3.  Анализ конституционно-правового статуса иностранных граждан 

Конституционно-правовой статус в самом общем виде можно определить как систему основных прав и обязанностей, закрепленных государством в конституционных и иных правовых актах.

Основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права и обязанности.

Между тем такие явления правовой действительности, как гражданство, правоспособность и гарантии, не входя в известном смысле в число элементов конституционно-правового статуса иностранных граждан, имеют важное, а порой и решающее влияние на его регулирование и реализацию. Остальные элементы, упоминающиеся в юридической литературе (ответственность, законные интересы и т.д.), вряд ли целесообразно включать в данную структуру, так как они или являются производной, обобщающей характеристикой уже названных компонентов, или не оказывают заметного воздействия на конституционно-правовой статус иностранных граждан.



Гражданство



Если следовать этим путем, то необходимо прежде всего обратиться к гражданству, так как оно является объективным фактором, важной предпосылкой для распространения на отдельное лицо всего комплекса прав и обязанностей, существующих в государстве. Надо иметь в виду, что иностранец — это лицо, которое состоит в гражданстве конкретного иностранного государства, что в ряде случаев имеет непосредственное значение для установления того или иного объема прав и обязанностей иностранцев в РФ.

В подтверждение сказанного можно сослаться на действующее законодательство. Так, в п. 3 ст. 2 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" установлено, что правовое положение иностранных граждан может определяться также на основании международных договоров, а п. 3 ст. 3 этого же закона предусматривает возможность становления ответных ограничений (реторсий) в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод наших граждан.



Правоспособность



Что касается правоспособности, то она является, как известно, важным юридическим свойством любого индивидуального субъекта конституционного (государственного) права. Стало быть, конституционно-правовая правоспособность иностранцев предопределяет обладание основными правами и обязанностями данной категории лиц. Она является всеобщей, равной и неотъемлемой для любого иностранного гражданина. Вместе с тем правоспособность собственных и иностранных граждан имеет естественные различия, обусловленные характером их правовой связи с государством. Эти различия проявляются, например, в том, что конституционно-правовая правоспособность иностранца возникает с того момента, когда он вступает в конкретные правоотношения с государством, гражданином которого он не является.

По мнению многих авторов, наиболее разработанной и целесообразной с теоретической и практической точек зрения является классификация основных прав и обязанностей по их социальному назначению. Дело в том, что при всем многообразии классификаций все они с теми или иными поправками исходят в конечном счете из социального назначения прав и обязанностей. Довольно широко используется этот критерий и в международно-правовых документах (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; Международный пакт о гражданских и политических правах; и др.).

Таким образом, все основные права и обязанности иностранных граждан можно условно подразделить на:

— личные (гражданские);

— политические;

— социально-экономические.

Следует подчеркнуть, что права иностранных граждан в РФ не могут быть ограничены по мотивам расовой принадлежности, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. А всякого рода ограничения прав иностранцев, установленные их национальным законодательством по указанным причинам, не признаются и не могут получить применение на территории нашего государства.





Права и обязанности иностранных граждан



Все иностранные граждане пользуются равной защитой со стороны Российского государства в отношении своих личных прав (неприкосновенность личности и жилища, свобода совести и др.), а также экономических, социальных и культурных прав, если они предусмотрены для неграждан (право на экономическую деятельность и частную собственность, прудовую деятельность, отдых, охрану здоровья, социальной обеспечение, образование, участие в общественных организациях, пользование достижениями культуры и др.). Но они лишены тех прав, преимущественно из категории политических, которые согласно российской Конституции и законам предоставляются только гражданам России (занятие некоторых государственных должностей, участие в политических партиях, право избирать и быть избранными в органы государственной власти, участие в референдумах и др.). Иностранный гражданин вправе защищать свои права всеми предусмотренными Конституцией РФ средствами, включая право на обращение в суд.

Тот же принцип лежит в основе определения обязанностей иностранных граждан. Эти граждане не несут военную службу в рядах Вооруженных Сил РФ (согласно Конституции РФ это обязанность только граждан России), но на них распространяется конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, беречь памятники истории и культуры. Иностранные граждане обязаны уважать Конституцию РФ и соблюдать законы, действующие на территории России, а иностранные граждане, совершившие преступления, административные или иные правонарушения на территории России, несут ответственность на общих основаниях с российскими гражданами.



Иностранные граждане в Российской Федерации равны перед законом независимо от каких бы то ни было условий. Использование ими прав и свобод не должно наносить ущерба интересам Российской Федерации, законным интересам граждан Российской Федерации и других лиц. Иностранные граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и ее законодательство.

Иностранные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации, могут работать в качестве рабочих и служащих или заниматься иной трудовой деятельностью на общих основаниях с гражданами Российской Федерации.

Они имеют право на отдых, охрану здоровья, на пособия, пенсии и другие формы социального обеспечения, на пользование жилым помещением, на собственность жилого дома и иного имущества, на образование, пользование достижениями культуры.

Иностранные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации, могут вступать в профсоюзы, кооперативные, акционерные, научные, культурные, спортивные и другие общественные объединения, если это не противоречит их уставам.

Наравне с гражданами Российской Федерации им гарантируется свобода совести, неприкосновенность личности и жилища.

Они могут заключать и расторгать браки с гражданами Российской Федерации и другими лицами.





Иностранные граждане в Российской Федерации не могут избирать и быть избранными в выборные государственные органы, занимать государственные должности, а также участвовать во всенародных голосованиях (референдумах).

Они не несут обязанности военной службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации.

Допускается передвижение иностранных граждан по территории Российской Федерации и выбор места жительства в порядке, установленном законодательством, а также соответствующими международными договорами Российской Федерации. Однако в интересах обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка могут устанавливаться ограничения в передвижении и выборе ими места жительства.

При соблюдении установленных законом правил иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из нее.

Иностранные граждане,   совершившие преступления, административные или иные правонарушения на территории Российской Федерации, подлежат ответственности на общих основаниях с гражданами Российской Федерации. Тем из них, которые нарушают законодательство о правовом положении иностранных граждан, может быть сокращен срок пребывания в Российской Федерации.



Ограничения в правах





Стоит отметить, что установленные в свое время в законодательстве изъятия из прав иностранных граждан были немногочисленны, и они могут быть сведены к двум группам.

К первой группе относятся изъятия в отношении возможности для иностранцев занимать определенные должности или осуществлять занятия той или иной деятельностью на равных началах с нашими гражданами. Согласно п. 7 Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР от 15 сентября 1958 г., иностранным гражданам и юридическим лицам запрещается заниматься промысловой добычей рыбы и других водных животных и растений в водоемах СССР, за исключением случаев, предусмотренных соглашениями СССР с иностранными государствами.

В соответствии со ст. 16 Закона СССР о государственной границе СССР от 24 ноября 1982 г. запрещена промысловая, исследовательская и изыскательская деятельность иностранных судов в территориальных и внутренних водах СССР. В соответствии с указом «Об экономической зоне СССР» Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 г. в экономической зоне СССР промысел рыбы и других живых ресурсов может осуществляться иностранными юридическими и физическими лицами только на основе международных договоров или иной договоренности между СССР и соответствующим иностранным государством.

Вторую группу изъятий составляют правила, устанавливающие особый режим прав иностранцев, определяемый характером охраняемых прав, особенностями их юридической природы. Так, в силу территориального характера авторских прав (согласно ст. 5 Закона об авторском праве и смежных правах) национальный режим в отношении авторских прав иностранцев установлен применительно к произведениям, обнародованным на территории РФ либо необнародованным, но находящимся на территории РФ в какой-либо объективной форме. В отношении других произведений иностранцев авторские права признаются в соответствии с международными договорами РФ (см. гл. 12).



Дееспособность



Законодательство содержит также специальные правила, касающиеся дееспособности физических лиц, под которой понимается способность совершать определенные действия, принимать на себя определенные обязательства. Коллизионные вопросы дееспособности физического лица возникают прежде всего вследствие того, что законы разных стран не всегда одинаково определяют возраст, с наступлением которого человек достигает совершеннолетия и тем самым становится полностью дееспособным. Как и во многих странах континентальной Европы, наш закон исходит в вопросах дееспособности из принципа lex patriae.

Согласно Основам гражданского законодательства, «гражданская дееспособность иностранного гражданина определяется по праву страны, гражданином которой он является» (ч. 2 ст. 160). Таково общее правило в отношении дееспособности иностранцев. Наряду с этим закон предусматривает и некоторые специальные правила.

Гражданская дееспособность лица без гражданства определяется по праву страны, в которой он имеет постоянное место жительства (ч. 3 ст. 160). Гражданская дееспособность иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении сделок, совершаемых в РФ, и обязательств, возникающих вследствие причинения вреда в РФ, определяется по российскому праву (ч. 4 ст. 160). Таким образом, ч. 3 и 4 ст. 160 Основ гражданского законодательства содержат изъятия из действия принципа личного закона лица в пользу территориального принципа.

Постоянно проживающие в РФ иностранные граждане и лица без гражданства могут быть признаны в РФ недееспособными или ограниченно дееспособными в порядке, установленном нашим законодательством.

В договорах о правовой помощи, заключенных с другими странами, дееспособность физического лица обычно определяется по закону его гражданства.

Согласно многосторонней Конвенции о правовой помощи стран СНГ от 22 января 1993 г., дееспособность физических лиц определяется законодательством договаривающейся стороны, гражданином которой является это лицо (ст. 23).



Правовые режимы для иностранных граждан



В рамках данного вопроса особое значение имеет тот факт, что основные права и обязанности иностранных граждан во многом обусловлены применением так называемых правовых режимов, установленных в государстве для иностранцев. В этой связи существует необходимость более подробно разобраться в вопросах, связанных с сущностью и содержанием этих режимов.

Здесь определяющее значение имеет само понятие правового режима. Правовой режим представляет собой не что иное, как установленный и контролируемый государством порядок приобретения и реализации иностранными гражданами определенных прав и обязанностей.

В литературе по международному и государственному (конституционному) праву, как правило, выделяют в различных сочетаниях три вида правовых режимов: национальный, специальный и наибольшего благоприятствования.



		Национальный режим

Нормы о правах иностранцев содержатся в различных международных договорах, заключенных РФ с другими странами (торговых договорах, консульских конвенциях, договорах о правовой помощи, по вопросам налогообложения, и т. д.). В этих договорах закрепляется уравнение иностранцев в правах либо с отечественными гражданами (предоставление национального режима), либо с гражданами любого другого государства, с которым заключен договор на аналогичных условиях (предоставление режима наибольшего благоприятствования). Приведем некоторые примеры из договорной практики.

По соглашению между СССР и Францией о торговых взаимоотношениях от 3 сентября 1951 г. французские граждане или юридические лица, образованные согласно французскому закону, будут в отношении их личности и имущества пользоваться режимом столь же благоприятным, как граждане и юридические лица наиболее благоприятствуемой нации, при осуществлении ими непосредственной или через избранных ими посредников хозяйственной деятельности на территории СССР в тех условиях, в каких эта деятельность разрешается законодательством СССР (ст. 4).

Закрепленный в законодательстве национальный режим в отношении гражданской правоспособности иностранцев носит безусловный характер, то есть он предоставляется иностранцу в каждом конкретном случае без требования взаимности. 

Известно, что когда говорят о национальном режиме, то обычно соотносят правовой статус иностранных граждан со статусом собственных граждан.   Однако иностранцы практически никогда полностью не уравниваются с собственными гражданами в правах и обязанностях, т.е. объем их правового статуса в любом случае несколько меньше. 



В России имеется также некоторое количество лиц без гражданства. К ним относятся проживающие на территории РФ лица, не являющиеся гражданами РФ и не имеющие доказательства своей принадлежности к иностранному гражданству. Согласно Основам гражданского законодательства (ст. 160), лица без гражданства пользуются в России гражданской правоспособностью наравне с нашими гражданами. Отдельные изъятия могут быть установлены законодательными актами.

Таким образом, в отношении лиц без гражданства, независимо от того, проживают они в РФ или нет, действует принцип национального режима.



		Специальный режим

Очевидно, что помимо национального существует иной режим, называемый специальным, которым предусмотрены особые правила обращения с иностранцами. При этом следует учесть, что сущность специального режима сводится к установлению не только ограничений, но и определенных льгот, предоставленных государством иностранцам.  

Если подробнее остановиться на вопросе о льготах, которые устанавливает государство для иностранных граждан, то можно отметить, что граждане определенных государств могут на основе взаимности полностью или частично освобождаться от уплаты подоходного налога. Сегодняшнее положение дел в этом вопросе несколько изменилось. Связано это с тем, что наше государство по вполне понятным причинам стремится форсировать поступление в экономику страны иностранных инвестиций, опыта и современных технологий. Поэтому для иностранных инвесторов устанавливаются различные льготы в области налогового и таможенного обложения, валютного контроля.

Помимо этого, с целью максимального использования потенциала зарубежных инвесторов предусмотрено создание свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства), в которых предоставляются дополнительные льготы.



		Режим наибольшего благоприятствования

Как было отмечено, в юридической литературе упоминается и так называемый режим наибольшего благоприятствования. Он означает предоставление иностранцам прав, которыми уже пользуются или будут пользоваться граждане любого третьего государства. Особо следует сказать и о том, что названные нами виды правового режима обычно не применяются к иностранцам, пользующимся по роду служебной деятельности привилегиями и иммунитетами.



В настоящее время национальный режим широко распространен, причем, его применение в России носит безусловный характер, т.е. он предоставляется иностранным гражданам независимо от того, имеют ли наши граждане аналогичные права в их странах. Вместе с тем следует признать, что действующее законодательство все же предусматривает возможность использования ответных ограничительных мер, так называемых реторсий. Но их применение возможно только в тех случаях, когда в иностранных государствах осуществляется явная дискриминация по отношению к российским гражданам. Впрочем, в современных условиях реторсионные меры носят редкий и исключительный характер.  Пример из повседневной жизни – ситуация с Прибалтийским странами, где отношение к гражданам России не выдерживает никакой критики с точки зрения уважения к правам человека.  Однако, насколько мы знаем, никаких реторсионных мер по отношению к гражданам Эстонии, Литвы и Латвии, находящимся на территории РФ, не применяется.  Стоит ли пересмотреть это вопрос?





Границы применения национального режима



Что касается границ применения национального режима, то они становятся почти прозрачными в области личных прав и обязанностей иностранных граждан. Поэтому не случайно иностранцы пользуются практически всеми правами наравне с российскими гражданами. Это — право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность и т.д. Они принадлежат человеку как члену гражданского общества, и в силу этого ими обладают собственные граждане и иностранцы.  Отношения гражданские, трудовые, семейные и прочие, регулируемые частным правом, практически не имеют ограничений.

Государство устанавливает в сфере личных прав для иностранцев лишь некоторые ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства, что в принципе соответствует нормам международного права и международной практике. В отношении социально-экономических и политических прав действие национального режима не имеет столь широкого применения. Это обусловлено тем, что в осуществлении некоторых из них предусмотрены более значительные ограничения для иностранных граждан. В сфере политических прав эти ограничения, в частности, затрагивают систему избирательных прав и право членства в политических партиях. Эти права связаны с участием в политической жизни государства, в управлении государственными делами и поэтому на обладание ими не могут претендовать иностранные граждане. Подобная практика характерна для большинства стран мира.

В свою очередь, в сфере социально-экономических прав существуют ограничения на определенные виды трудовой и коммерческой деятельности иностранных граждан. В литературе имеются различные объяснения необходимости таких ограничений (соображения государственной безопасности, особые экономические интересы государства, обеспечение суверенных прав государства на национальные природные ресурсы (как было указано в примере о «Положении об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах») и некоторые другие).

Нельзя не признать, что в последнее время, во многом под давлением возрастающих экономических проблем и необходимости привлечения в экономику страны иностранных инвестиций, технологий и опыта, имеются примеры уменьшения ограничений на некоторые виды трудовой деятельности иностранных граждан. В то же время анализ действующего законодательства показывает, что эти ограничения все еще довольно широко распространены. Такое положение можно объяснить и тем, что во многих случаях продолжают действовать перестраховочные стереотипы. Видимо, определяющим в этой области должен стать критерий максимально возможного приближения к национальному режиму, но не исключающий установления в ряде случаев разрешительной (лицензированной) системы допуска.




ГЛАВА 4.  СПЕЦИФИКА СИТУАЦИИ В ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ



Приведем некоторые фактические данные: в области имеется 2 пункта пропуска через государственную границу РФ в аэропортах Иркутск и Братск, Иркутский пограничный ветеринарный пункт с участками по железной дороге на ст. Иркутск-пассажирский и Иркутск-сортировочный.

Основные миграционные потоки населения: с целью туризма – около 20 тысяч иностранных граждан и 30 тысяч российских граждан, выезжающих за рубеж ежегодно, около 1000 человек в год вынужденных переселенцев прибывающих в неорганизованном порядке; иностранных студентов около 2000.



Проблемы незаконной миграции

Не так давно (в 1997 г.), например, представители правоохранительных органов Китая заявляли, что половина граждан Китая имеет фальшивые паспорта, что является важным условием незаконной миграции. При этом своими силами они не могут справиться с данным явлением и потому обращаются за помощью в Международную службу борьбы с нелегальной миграцией для разрешения данной проблемы. С тех пор прошло уже около двух лет. Однако судя по количеству выявляемых граждан Китая, незаконно находящихся на территории Иркутской области, указанная проблема не нашла должного разрешения. 

Если рассматривать различные аспекты незаконной миграции, то данное явление, прежде всего, необходимо разделить на три составляющих:

	во-первых, незаконное пересечение границы по поддельным документам (паспорта, визы), либо вообще без предъявления каких-либо документов вне определенных законами той или иной страны мест производства таможенного оформления;

	во-вторых, внешне законный въезд на территорию той или иной страны и в последствии невыезд в установленные сроки;

	в-третьих, внешне законное пересечение границы (например, по туристическим визам, для учебы), с последующим использованием своего статуса для незаконной трудовой деятельности; миграции в третью страну; ведения преступной деятельности, например, совершения корыстных преступлений против своих соотечественников. 

Применительно к России, и в частности, к Иркутской области, необходимо выделить следующие вопросы, требующие незамедлительного разрешения:

–– незаконная миграция в Россию иностранных граждан из стран Азиатского региона;

–– незаконная миграция в Россию граждан бывших республик Союза ССР;

–– незаконная миграция граждан России в зарубежные государства. 

В последнее время существенно увеличился объем незаконной миграции в Россию граждан из стран Азиатского региона. В первую очередь это касается Китая, Северной Кореи, Вьетнама, Монголии, во вторую - Афганистана, Иордании. Например, в порядке безвизового въезда на территорию Иркутской области только через одну из туристических фирм (особенно в летнее время) проходит до 80 граждан Китая в неделю. Выезжает же обратно значительно меньше. За последние годы число "невозвращенцев" возросло более чем в 20 раз и продолжает увеличиваться. 

За нарушение правил проживания на территории Иркутской области в 1998 г. было оштрафовано 4 528 иностранных граждан и 4 679 граждан СНГ. За первое полугодие 1999 г. соответственно 2 293 и 1 596. В 1998 г. из Иркутской области принудительно возвращено на Родину 1504 гражданина Китая, за первое полугодие 1999 г. - 1652.

По данным экспертов, население Приангарья ежегодно прирастает на 5-7 тысяч человек. В 1996 г. в отделе внешней трудовой миграции Иркутской областной миграционной службы отметилось около 1 200 человек, в 1997 г. - 807, в 1998 г. - 3014. По оценке специалистов, официально зарегистрированные китайские рабочие и рабочие из стран СНГ составляют не более 20-30 % от их реального числа, однако постоянным розыском незаконно находящихся на территории России иностранцев никто не занимается.

Основная проблема, связанная с пребыванием в РФ иностранных граждан, состоит в отсутствии современного федерального законодательства, которое бы детально регламентировало порядок такого пребывания. Действующие нормативные акты, принятые еще в советские времена, безнадежно устарели и не отвечают реалиям современной действительности. Поэтому фактически все без исключения субъекты РФ, в настоящее время обладающие известной самостоятельностью, принимают различные временные положения и законы о порядке пребывания иностранных граждан на их территории, которые нередко противоречат действующему федеральному законодательству. 

Выявление иностранных граждан, незаконно пребывающих на территории области, в большинстве случаев не приносит никаких результатов. Правоохранительные органы не могут задержать иностранного гражданина на срок более 48 часов (Постановление Конституционного суда РФ от 17 февраля 1998 г. "По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура"), даже если это требуется для его дальнейшего выдворения. Задержанного обычно отпускают, налагая на него штраф. Размеры штрафа, который оплачивает задержанный иностранный гражданин в несколько раз ниже суммы, которую берут туристические фирмы за продление визы. Таким образом, иностранному туристу выгоднее платить штрафы, чем в официальном порядке заниматься продлением визы.

Даже если принимается решение о выдворении иностранного гражданина, возникает вопрос: за чей счет это делать? Ни правоохранительные органы, ни принимающие юридические, а тем более физические лица, как правило, не в состоянии оплачивать данную процедуру, включающую стоимость билета и затраты паспортно-визовой службы, связанные с перемещением выдворяемого до ж/д вокзала или аэропорта, хотя местным законом на них возложена эта обязанность.

Пытаясь разрешить названную проблему, Законодательное Собрание Иркутской области, 9 октября 1998 г. внесло в закон "О временном пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства на территории области" изменения, которые вызвали шок среди работников организаций, поддерживающих тесные международные связи и некоторое замешательство у сотрудников паспортно- визовой службы области.

Законодатели дополнили местный закон нормой о "гарантийном сборе", суть которого –– покрытие расходов по выдворению иностранных граждан в случае необходимости. Сбор введен только в отношении иностранных граждан, въезжающих по служебным приглашениям, в то время как проблемы незаконного пребывания к этой категории граждан почти никакого отношения не имеют (примерно более 90 % нарушителей - "туристы"). 



Массовое появление китайцев в регионе было настолько неожиданным, что сначала на эту проблему смотрели сквозь пальцы, но в 1993 году стало ясно, что необходимо поставить данный вопрос под контроль, и суть нового курса была сформулирована губернатором Ю. Ножиковым: "Что касается иностранцев... мы будем проводить политику ограничения их въезда в наш регион". Из недр областной администрации вышло несколько проектов соответствующих постановлений, а когда стало ясно, что они противоречат общероссийскому законодательству, - обращение к министру иностранных дел А. Козыреву с требованием решительных мер на уровне правительства. Не дождавшись немедленной реакции, губернатор издал постановление "О пребывании иностранных граждан на территории области" (6 декабря 1994 г.), где определялись меры по жесткому контролю над проживанием и экономической деятельностью иностранцев, система ответственности должностных лиц.  

Это стимулировало всплеск активности правоохранительных органов. По примеру дальневосточных соседей с 1994 г. регулярно проводятся операции "Иностранец" с массовой проверкой мест проживания и экономической деятельности китайцев. Задерживаются десятки, иногда сотни нарушителей. Их штрафуют (причем суммы штрафов смехотворно малы), иногда с трудом - так как нет средств - депортируют. Эффективность этих мер невелика - нарушители научились уклоняться от проверок, а места неудачников тут же занимали новые мигранты. Возможно, это смягчило жесткий курс, и сейчас систему въезда в Иркутскую область можно охарактеризовать как контрольно-пропускную.  



Еще одна проблема борьбы с незаконной миграцией связана с отсутствием единой общероссийской системы учета иностранцев, въезжающих в нашу страну. На сегодня никто не может сказать, сколько иностранцев выехало, сколько проживает на территории РФ, в том числе нелегально. Приводимые в прессе цифры являются лишь предполагаемыми.

Необходимо упомянуть и том, что в последнее время во многих крупных городах Восточной Сибири значительно выросло число краж заграничных паспортов китайских туристов. Документы затем продаются тем же китайцам, нелегально находящимся на территории России с просроченными паспортами, которые хотят вернуться домой. С просроченным паспортом иностранного гражданина за пределы России не выпустят - требуется выездная виза. Чтобы ее получить, необходимо обратиться в паспортно-визовую службу. Однако нелегалы предпочитают купить на рынке подлинный паспорт, срок действия которого еще не истек, цена которого не превышает 200 долларов США. Как правило, новая фотография в купленный паспорт не вклеивается, так как для европейцев «все китайцы на одно лицо». Те же, у кого документы украдены, также предпочитают приобрести чужие документы для выезда на Родину. Фактически китайские граждане таким образом поддерживают преступные группы, специализирующие на данных преступлениях. В итоге число китайских граждан, пытающихся пересечь границу подобным образом, возрастает в среднем в полтора раза каждый год.

Проведенные исследования позволяют предположить, что причины незаконной миграции в Россию граждан из стран Азиатского региона могут быть объединены в две группы.

внутренние: 

отсутствие реальных механизмов борьбы с незаконной миграцией, в частности, несовершенство действующего федерального и местного законодательства; 

отсутствие обязательного страхования и должной системы учета въезжающих на территорию России иностранных граждан; 

незащищенность регистрационных документов для въезда на территорию России; 

отсутствие должной координации действий российских и зарубежных правоохранительных органов; 

снижение объемов Российского промышленного производства, способствовавшее возникновению свободных «ниш» в сфере предпринимательской деятельности; 

благоприятная обстановка для ведения незаконного бизнеса отсутствие должного контроля, отсутствие финансов для проведения контроля и т.д. 

неправильное развитие института платных образовательных услуг (как на государственном уровне, так и на частном), что служит легальным прикрытием для незаконной миграции; 

коррупция органов власти (например, при проведении паспортно-визовой службой УВД Иркутской области в г. Иркутске проверок гостиниц, в которые проживают иностранные граждане (в основном граждане Китая, Монголии, Вьетнама), почти во всех случаях администрация этих гостиниц и проживающие в них иностранцы (как правило, нелегально) были заранее предупреждены о предстоящих проверках); 

внешние: 

–– низкий уровень жизни в отдельных странах Азиатского региона; 

–– перенаселенность Китая; 

–– безработица в отдельных странах Азиатского региона; 

–– стимулирование незаконной миграции в Россию со стороны государственных органов ряда стран Азиатского региона; 

–– безвизовый туристский въезд из Китая. 



Представляется, что органам государственной власти Иркутской области перейти к более эффективным методам борьбы с незаконным пребыванием иностранных граждан на территории области, которые могут быть, например, выражены в: а) принятии дополнительных штрафных санкций; б) ведении обязательного страхования иностранных граждан.



 












ЗАКЛЮЧЕНИЕ



Иностранцем считается любое физическое лицо, которое, находясь в определенной правовой связи с российским государством, не является его гражданином и состоит в гражданстве (подданстве) иного государства.

Всех постоянно проживающих и временно пребывающих иностранцев можно разделить на:

— иностранцев, не обладающих иммунитетами и привилегиями.

— иностранцев, наделенных определенными иммунитетами и привилегиями (пользующихся полным или частичным иммунитетом от юрисдикции Российской Федерации).

— иностранцев, получивших убежище (беженцев).

Сущность конституционно-правового статуса иностранцев определяется, прежде всего, основными правами и обязанностями, которые взаимодействуют с иными правовыми компонентами (гражданство, правоспособность, гарантии) и образуют в единстве содержание конституционно-правового статуса иностранцев.

Таким образом, иностранцы имеют в РФ такие же имущественные и личные неимущественные права, что и российские граждане. Эти права должны осуществляться ими таким же образом, как и российскими гражданами. Реализация указанных прав должна соответствовать их назначению в обществе.

Иностранцы, как и граждане РФ, могут владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащей им собственностью в пределах, установленных нашим законом.

В отношении права собственности иностранцев действует принцип национального режима. На иностранцев распространяются общие правила нашего законодательства о собственности граждан. Это касается круга предметов, которые вообще могут принадлежать иностранцам, и пределов осуществления иностранцами их права собственности. Установленные в этом отношении правила законодательства должны соблюдаться на территории РФ всеми лицами, в том числе иностранцами.


Список использованной литературы



		Конституция Российской Федерации 12.12.1993 г. – ст. 2, 7, 15, 17, 62, 63

		Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая – ст. 2, 7 

		Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» - ст. 3, 11, 17 

		Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР»

		Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» - ст.1-16

		Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 1995 г. № 763 – ст. 1-17

		Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик – ст. 156-169.



		Алешин В.В. Иностранные граждане: проблемы интернирования. //Юрист. – 2000. - №2. – С. 2 – 5.

		Богуславский М.М.  Международное частное право. – М.: Междунар.отношения, 1994. – 416 с.

			Вы – наследник. – М.: «Олимп»; ООО «Фирма «Издательство АСТ», 1999. – 192 с.

			Брак.  Развод. – М.: «Олимп»; ООО «Фирма «Издательство АСТ», 1999. – 192 с.

		Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев а СССР. — М.. 1982. - С. 7.

		Герасименко Ю.В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса: Лекция. — Омск: Юридический институт МВД России. — 1996. — 28 с.

		Глазырин В.В.  Правовое регулирование труда иностранных граждан в России. // Юридический мир. – 1997. - №5. – С. 32 – 43.

		Ерпылеева Н.Ю.  Международное частное право. – М.: Издательский дом “NOTA BENE”, 1999. – 368 с.

		Звеков В.П.  Международное частное право.  Курс лекций. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА-М, 1999. – 686 с. 

		Козлова Е.И., Кутафин О.Е.  Конституционное право Российской федерации. – М.: Юристъ, 1995. – 480 с.

		Конституционное право.  Под ред. В.В. Лазарева. – М.: Новый юрист, 1998. – 544 с.

		Куракин А.В. К вопросу об административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов административного права. // Юрист. – 1999. - №9. – С. 51 – 53.

		Правовое положение иностранных граждан в России.  Сборник нормативных актов. – М.: Издательство БЕК, 1996. – 265 с.