Основы конституционного строя

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ



ВЛАДИМИРСКИЙ  ФИЛИАЛ 



КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И ПРАВА 

















АТТЕСТАЦИОННАЯ (ВЫПУСКНАЯ) РАБОТА

НА ТЕМУ:





«ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»







                                                                                 







                                                                                                     ВЫПОЛНИЛ: 

                                                                                               Коматовский Владимир Николаевич

                                                                                                     слушатель программы

                                                                                                     профессиональной переподготовки

                                                                                                     «Государственное и муниципальное

                                                                                                     управление»

                                                                                                     Группа ППВ-1





                                                                                           НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ:

                                                                                                     Миронов В.О., кандидат   юридических

                                                                                                     наук, доцент















Владимир 2005







СОДЕРЖАНИЕ



ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3



ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ РОССИЙСКОЙ 

ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВЫ………………………………………..8



ГЛАВА 2. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ….…………………………..21

	2.1. ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ  ГОСУДАРСТВО…….……………………………...21

	2.2. СУВЕРЕННОЕ  ГОСУДАРСТВО………….……….…………………….…27

	2.3. ФЕДЕРАТИВНОЕ  ГОСУДАРСТВО …………………………………….…32

	2.4. РЕСПУБЛИКАНСКАЯ  ФОРМА  ПРАВЛЕНИЯ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ….…47

	2.5. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ…………………………………….........58

2.6. ПРАВОВОЕ  ГОСУДАРСТВО ……………………………………….….…67



ГЛАВА 3. ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И

ЛИЧНОСТИ……………………………………………………………….………75

	3.1. ЧЕЛОВЕК, ЕГО ПРАВА И СВОБОДЫ, КАК ВЫСШАЯ ЦЕННОСТЬ ….……….75



ГЛАВА 4. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЖИЗНИ ГРАЖДАНСКОГО

ОБЩЕСТВА……………………………………………………………………….84

	4.1. ОСНОВЫ  ЭКОНОМИЧЕСКОЙ  СИСТЕМЫ…………………………………87

	4.2. СОЦИАЛЬНОЕ  ГОСУДАРСТВО…………………………………………...95

	4.3. ИДЕОЛОГИЧЕСКОЕ  И  ПОЛИТИЧЕСКОЕ  МНОГООБРАЗИЕ………………..99

	4.4. СВЕТСКОЕ  ГОСУДАРСТВО……………………………………………..102



ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………..113



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И ИСТОЧНИКОВ                        118













ВВЕДЕНИЕ



Конституция 1993 года олицетворяет собой новую конституционную модель Российского государства, возникшую на переломном этапе его развития. 

Российская конституционная модель обладает своими специфическими чертами и отражает определенное мировоззрение и уровень правового сознания в обществе, особенности политико-правового развития страны. Она характеризуется органическим единством и регулирует основы конституционного строя, правового статуса личности с позиций общечеловеческих ценностей, применяя их с учетом условий Российской Федерации. Конституционная модель является юридической проекцией общественного развития и не столько фиксирует настоящее, сколько является ориентиром на будущее.

По этой причине, а также потому, что общественно-политическая жизнь государства всегда богаче и многообразнее, чем самая совершенная конституционная модель, ряд положений в Конституции, с позиции их воплощения в жизнь, выглядят достаточно декларативно. Следует также признать, что текст Конституции РФ 1993 года содержит нормы, которые можно истолковать неоднозначно, в том числе и как противоречия в самом Основном законе. Помимо прочего, на сегодняшний день целый ряд аспектов конституционной модели нуждается в совершенствовании.

Особую актуальность данной проблеме на современном этапе придает то обстоятельство, что в обществе, а также среди политиков и ученых, сложились две крайне противоположные точки зрения на необходимость внесения изменений в действующую Конституцию.

В.И.Васильев, например, в статье под заголовком «Конституция: изменять или преобразовывать? Содержание Основного закона России подвергается тихой и юридически весьма спорной трансформации»  выразил свою мысль таким образом: «нельзя насиловать норму Конституции, коль скоро она не поддается «нужному» пониманию. Когда же, несмотря ни на что, делается вывод, противоположный смыслу толкуемого правила, это роняет Основной закон, какими бы юридическими ухищрениями его ни пытались поддержать. Не пора ли остановиться и осмыслить предел возможного «преобразования Конституции без вторжения в ее текст»? Вложить в конституционную норму другое содержание, чем то, которое она в себе несет, можно только одним легитимным путем - изменением текста этой нормы. Иной путь - не правовой»1. 

С другой стороны, В.Д. Зорькин,  признавая, что «конституционные основы российской государственности можно и нужно анализировать, обсуждать, подвергать тщательному разбору»2, в то же время утверждает: «Никакая конституция не действует «сама по себе». Ее главные проекции на повседневную практику – законы и законоисполнение. То есть – пирамида правовых интерпретаций, основанием которой является Конституция»3. 

Президент Российской Федерации В.В.Путин, стараясь подвести черту под дискуссией, в своем выступлении на торжественном приеме, посвященном 10-летию принятия Конституции Российской Федерации, подчеркнул, что «строгое следование Конституции – это основа успешного развития государства и гражданского согласия в обществе. Ресурсы Конституции далеко не исчерпаны. И об этом должны хорошо помнить те, кто пытается спекулировать на теме возможных поправок к Основному закону»4. 

Тем не менее, наличие в Конституции недостатков, пробелов, нечетких формулировок, допускающих различные толкования,  признают сегодня многие



_______________________________________________

1 Васильев В.И. Конституция: изменять или преобразовывать? Содержание Основного закона России подвергается тихой и юридически весьма спорной трансформации // Независимая газета. 2003. 9 сент.

2 Зорькин  В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России. // Журнал Российского права. 2004.   № 6. С.14.

3 Там же. С.15.

4 Путин В.В. Наш долг – бережно относиться к Конституции. Выступление на торжественном приеме, посвященном 10-летию принятия Конституции РФ. // Журнал российского права. 2004. № 1. С.3-4.

исследователи. 

«Текст Конституции местами составлен так, что допускает противоположные решения, и любое из них, останется в пределах «правового поля»1. 

	По мнению С.М.Миронова, это обусловлено тем, что уже «после принятия Конституции Россия жила в условиях глубочайшей трансформации всего общественного уклада, смены государственно-правового, экономического и социального устройства страны»2. 

	При этом он, как Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, видит возможность решения проблемы применения конституционных норм «в повышении качества федерального и регионального законотворчества и оптимизации правоприменительной деятельности»3. 

Обращает на себя внимание тот факт, что сторонниками идеи «священной коровы» по отношению к Основному закону являются, в основном, государственные деятели. Большинство же ученых считает конституционную реформу неизбежной4. 

К их числу относится и О.В.Мартышин, который как нельзя более точно, выражает точку зрения сторонников реформы. Он пишет, что «до сегодняшнего дня находятся защитники такого подхода к Конституции, которые считают текст 1993 года совершенным, не нуждающимся в поправках, и в то же время позволяющим осуществлять все необходимые изменения в системе государственного управления. Утверждают,  что  Конституция  – это изложение 

принципов, что ее составители и не ставили перед собой задачи предусмотреть





_______________________________________________

1 Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993г. как памятник эпохи. // Государство и право. 2004. № 4. С.13.

2 Миронов С.М. Десятилетие Конституции РФ и задачи совершенствования законодательного процесса. // Федерализм. 2004. № 1. С.14.

3Там же. С.14.

4См., например: Н.М.Добрынин. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск. 2003. С. 45, 58; В.В.Мамонов. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии. // Государство и право. 2004. № 10. С.51.

все детали, что они исходили из модели «кооперативного федерализма», создаваемой совместными усилиями центра и субъектов федерации. Достоинство Конституции видят в том, что она позволяет менять систему, не изменяя текста. В связи с этим недостатки в деятельности органов власти приписываются всецело неудачному применению Конституции, а отнюдь не ее содержанию. Высказывается противоречащая правовому идеалу и теории права мысль, что каждая норма, любой закон, как всякий текст, по природе своей неясны и допускают разные толкования. В Конституционном Суде РФ видят орган, призванный вносить определенность в неясно составленную Конституцию. Между тем, роль Конституционного Суда состоит в толковании Конституции, а не в восполнении пробелов законодательства и создании новых норм»1. 

Сам факт существования внутренних противоречий в Конституции и нерешенных проблем с применением Основного закона российского государства, действующего уже более десяти лет, а также необходимость, с позиции автора, выяснить причины и сущность представленных выше точек зрения, обусловили выбор темы, а также цель и основные задачи исследования.

Цель и задачи исследования. 

Цель аттестационной (выпускной) работы состоит в исследовании возможности закрепления современной конституционной модели в части ее базовых основополагающих принципов, осуществления эффективного правового регулирования на их основе, выявлении наиболее трудноразрешимых проблем реализации и поиске адекватных путей совершенствования в условиях необходимости сохранения стабильности общественного развития.

В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи:

- установить   степень   исследованности,   создания     характеризующегося 

_______________________________________________

1 Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993г. как памятник эпохи. // Государство и право. 2004. № 4. С.13.

единством содержательных признаков понятийного аппарата и выработки общего методологического подхода к изучению основ конституционного строя Российской Федерации  в  научной	литературе;

- выявить наличие или отсутствие единой концепции  или  поливариантности научных взглядов на формирование и закрепление действующей российской конституционной модели; 

- установить возможное негативное влияние неразработанности подходов к реализации основ конституционного строя в действующем законодательстве на правовое регулирование общественных отношений; 

- выяснить наличие неурегулированных проблем и возможность их разрешения в рамках действующих основ конституционного строя, либо необходимости проведения конституционной реформы; 

- раскрыть и обосновать пути возможного законодательного урегулирования существующих проблем применения Конституции Российской Федерации в части реализации основ конституционного строя. 

Аттестационная (выпускная) работа состоит из введения, четырех глав, раскрывающих сущность исследования, и своей структурой уже обозначающих позицию автора в подходе к теме изучения, и заключения. 































ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВЫ





Понятие «конституционный строй» является центральным в российском конституционализме. Впервые оно было закреплено в действующей Конституции Российской Федерации, в первой главе которой определены основы конституционного строя. До настоящего времени определение «конституционного строя» в законодательстве не выработано,  хотя само понятие используется в официальных документах. Например, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации обозначены основные направления защиты конституционного строя. Полагаю, это может быть объяснено тем, что данная категория является не только правовой, но и в значительной степени философской, политической.  

	В науке конституционного права также нет единого мнения на этот счет, хотя понятия «конституционный строй» и «основы конституционного строя» используются достаточно часто. 

Полагаю, что изучение данного вопроса необходимо начать с соотношения понятия «конституционный строй» с такими понятиями как «общественный строй» и «государственный строй». 

О.Г. Румянцев отмечает что «под общественным строем специалисты понимают организацию общества, взятую в единстве всех сторон и обусловленную определенным уровнем производительных сил, производственных, политических, идеологических, правовых и других отношений, а также соответствующих им учреждений»1.

Он определяет такой строй как систему, наделенную характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в 



_______________________________________________

1 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М.: Издательство «Юрист». 1994. С. 20.

разных сферах жизни и охраняемую государством и правом. 

Б.А. Страшун говорит об общественном строе как об «исторически конкретной системе общественных отношений, т.е. организации общества, обусловленной определенным уровнем производства, распределением и обменом продуктов, характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни и охраняемой государством и правом»1. 

Не думаю, что можно согласиться с определением, в котором отождествляется система общественных отношений и организация общества. Более удачным представляется определение общественного строя, содержащееся в  Большом юридическом словаре и раскрывающее его через систему общества, а не через систему общественных отношений. В частности, он определяется как «исторически конкретная система общества, обусловленная определенным уровнем производства, распределения и обмена продуктов, характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни и охраняемая государством и правом»2.  

Общественный строй является не государственно-правовой категорией, а скорее - социально-политическим понятием, охватывающим всю сумму социальных отношений в обществе, как урегулированных нормами права, так и нет.	Он охватывает все стороны общественной жизни в их органической взаимосвязи; в его структуру входят социальные идеи, социальные институты (государство, негосударственные организации, социальные нормы), социальные отношения, существующие в обществе. Основами общественного строя принято считать экономическую и политическую системы.

Государственный строй представляет собой совокупность общественно- политических  отношений  и  институтов,  выражающих  наиболее   устойчивые

_______________________________________________

1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах. Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Издательство «БЕК». 1993. С. 126. 

2 Большой юридический энциклопедический словарь // Автор и сост. А.Б.Борихин. М.: ИНФРА-М. 2000. С.436.

свойства, взаимосвязи и взаимодействия элементов внутренней организации государства. В Большом юридическом словаре государственный строй определяется как «система социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и закрепляемых нормами конституционного (государственного) права»1. Думаю, что не совсем правильно раскрывать государственный строй через систему отношений, так как он представляет собой механизм государства.

Государственный строй определяется через основные организационные институты и формы механизма политической власти. Другими словами, государственный строй представляет собой не только совокупность государственных органов, осуществляющих государственную власть, но и характер взаимоотношений между ними в процессе реализации своих полномочий в осуществлении государственной власти. Государственный строй является частью общественного строя, зависит от особенностей экономических, политических и идеологических отношений в обществе, а также от того, в чьих руках, в руках какого класса, слоя или группы общества находится эта власть. Государственный строй характеризуется системой высших и иных органов государства, их структурой, компетенцией, порядком их образования; разнообразием охраняемых государством социально- экономических и организационно-политических основ государственной власти; и территориальным устройством государства.

Как общественный, так и государственный строй могут быть неконституционными, а воздействие государства на общество являться преимущественно неправовым. Если же государство воздействует на общественный строй, прежде всего, посредством установления или  санкционирования правовых норм, обеспечения их реализации, опираясь при этом   на  Конституцию  и  иные  источники права, выполняет ряд других обяза-

_______________________________________________

1 Большой юридический энциклопедический словарь // Автор и сост. А.Б.Борихин. М.: ИНФРА-М. 2000. С.131.

тельств перед человеком и обществом, это позволяет говорить о началах конституционного строя. 

В отечественной литературе излагается множество точек зрения на понимание конституционного строя.

О.Е.Кутафин    рассматривает конституционный строй как «форму (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство»1. 

В.Т.Кабышев пишет, что это «система господствующих экономических и социально-политических отношений в их конституционной форме, воплощающих суверенитет народа, свободы и права человека и определяющих сущность общества в целом»2.

Н.А.Михалева понимает это как «общественный строй, в котором функционирует правовое государство с республиканской формой правления, установлен демократический политический режим, признается приоритетное положение личности, незыблемость частной собственности, разделение властей, верховенство права и закона»3. 

В.Е.Чиркин предлагает следующее определение: «Конституционный строй – это закрепленные в Конституции РФ основы общественного и государственного строя, обеспечивающие на разных уровнях власть народа в соответствии с принципами общечеловеческих ценностей»4.

Достаточно интересное определение содержится в учебном пособии Д.Б.Каткова и Е.В.Корчиго. Они отмечают, что «конституционный строй - это система правовых отношений, закрепляющая способ организации государства, при котором признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина,  а государство  подчинено праву и, прежде всего, демократической 





_______________________________________________

1Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ. 2004. С.121.

2Конституционное право России. Лекции. Саратов. 1995. С.50.

3Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. Учебное пособие. М. 1998.  С.108.

4 Чиркин В.Е. Конституционное право России. Практикум. М.: Юристъ. 2004. С.89.

конституции»1.

Похожее по смысловому содержанию определение дает М.В.Баглай: «Порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией, называется конституционным строем»2.

Кокотов А.Н. и Кукушкин М.И. полагают, что конституционным строем необходимо считать «организацию публичной власти общества, включающую систему базовых политических, экономических и социальных отношений, закрепленных в Конституции»3.

Червонюк В.И. под конституционным строем понимает «разновидность государственного и общественного строя, основанного на принципах народовластия, разделения властей, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью общества, подчинения государства приоритетам и интересам гражданского общества»4.

По мнению В.В.Мамонова, «одним из возможных определений конституционного строя России могло бы стать следующее – это система конституционных   отношений,   закрепленных   народом   в  Конституции РФ и

определяющих статус человека, форму государства, его политический режим, взаимоотношения между властями, положение в мировом сообществе»5.

И.С.Яценко в учебнике Конституционного права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации под общей редакцией Г.В.Мальцева излагает определение конституционного строя идентичное данному О.Е.Кутафиным 6.    



_______________________________________________

1Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. М.: Юриспруденция. 1999. С.38.

2 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА. 2005. С.103.

3Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н.Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Юристъ. 2003. С.90. 

4Червонюк В.И. Конституционное право России: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М. 2003. С.90.

5Мамонов В.В. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии. // Государство и право. 2004. № 10. С.51.

6Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под общ.ред.Г.В.Мальцева. М.: Издательство РАГС. 2004. С.61.

В Большом юридическом энциклопедическом словаре под данным понятием подразумевается «представленная в соответствующих структурах государства и общества и их институтов, закрепленная нормами Основного Закона и другими конституционно-правовыми актами система основополагающих общественных отношений»1. 

Учитывая все данные определения, нужно отметить, что конституционный строй является неотъемлемым признаком любого государства, имеющего конституцию. Однако между закреплением соответствующих норм и воплощением их в действительность – дистанция больших размеров. Нельзя ставить существование конституционного строя в зависимость от формального закрепления каких-либо основ. Для понимания его сути недостаточно подвергнуть анализу только нормы Основного Закона, необходимо учитывать и фактические политические, общественные, экономические отношения. 

В то же время, природу конституционного строя нельзя отождествлять с политическим режимом, существующим в конкретной стране. Государство может быть далеко от идеалов демократии, верховенства права, но это не означает, что в нем не существует конституционный строй вообще. Необходимо различать юридически закрепленный конституционный строй и фактически существующий. Последний представляет собой конституционный режим государства, который можно определить как «конституционный строй в действии»2.

В качестве точки зрения, не претендующей на исключительность взглядов, а обобщающей единство признаков вышеприведенных определений, полагаю, что  конституционным строем можно было бы назвать систему социальных, экономических и политико-правовых отношений и институтов, закрепленных и охраняемых конституционно-правовыми актами.

_______________________________________________

1Большой юридический энциклопедический словарь // Автор и сост. А.Б.Борихин. М. 2000. С.253. 

2Кабышев В.Е. К вопросу о конституционном режиме в современной России // Конституционное развитие России. Сборник научных статей. Вып.4. Саратов. 2003. С.46.

Представленное многообразие научных подходов к изучению конституционного строя, на мой взгляд, является положительным, потому что позволяет всесторонне, полно и объективно исследовать «явление». 

Однако, вряд ли можно признать положительным дискуссионность в понимании и определении конституционного строя, являющегося, в том числе, объектом безопасности государства. 

Ведущие научные школы России не имеют общего методологического подхода и концепции, способствующих разработке характеризующегося единством содержательных признаков понятийного аппарата в науке конституционного права. 

Нет определения конституционного строя и в нормативных правовых актах, есть лишь упоминания о нем в качестве объекта защиты или посягательства 1.

Подобная неопределенность крайне вредна, поскольку не способствует формированию и закреплению конституционной модели в стране, тормозит реализацию основополагающих принципов Конституции Российской Федерации, и оказывает негативное влияние на правовое регулирование общественных отношений.

С учетом сказанного хотелось бы отметить следующее. 

Во-первых, конституционный строй представляет собой определенную систему социальных институтов (государство, негосударственные организации) и общественных отношений, причем наиболее значимых и важных. 

Во-вторых, эта система урегулирована нормами конституционными права. 

В-третьих, это система таких взаимосвязанных и взаимообусловленных отношений,   которые  складываются  в  той  или  иной  мере  между человеком,

_______________________________________________

1См., например: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности». Ст. 1; ФЗ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной Службе безопасности». Ст. 10;  ФЗ от 14 апреля 1995г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Ст. 16; Закон РФ от 17 мая 1991 г. № 1253-1 «О чрезвычайном положении». Ст. 3. //  СПС «Консультант Плюс»

обществом и государством. Взаимоотношения между ними строятся в соответствии с определенными принципами - основами конституционного строя.

Таким образом, между содержанием понятий общественного, государственного и конституционного строя можно провести следующее соотношение. Конституционный строй включает в себя государственный строй в целом, а также часть общественного строя, причем наиболее значимые его сферы, которые подвергаются правовому регулированию со стороны государства.

В конституционном строе также можно выделять его качественные характеристики, представляющие собой источник, главное, опору, инфраструктуру, на которой стоят и к которой сводятся все отдельные нормы, действующие в обществе и государстве.

Основы - это важнейшие, исходные начала, положения, охватывающие и решающие главные элементы содержания чего-либо, определяющие его сущность. 

Дискуссионность есть и в понимании основ конституционного строя. Так, в частности, О.Е. Кутафин под ними понимает «устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить России характер конституционного государства»1. 

В.Т. Кабышев отмечает, что они подчеркивают особенности   и  специфику  конституционного   регулирования   общественных отношений, указывают на источник, то главное, на чем базируется определенное явление, полагая при этом, что «свою конкретизацию основы получают в конституционных принципах»2.

Н.А.Михалева видит в них «законодательное выражение реально существующих   основ   общественного   и   государственного  строя»,  которые 

 _______________________________________________

1Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ. 2004. С.125.

2Кабышев В.Е. К вопросу о конституционном режиме в современной России // Конституционное развитие России. Сборник научных статей. Вып.4. Саратов. 2003. С.46-48.

отражают сущность фактических общественных отношений, составляющих объект конституционного регулирования и обусловленных характером основополагающих социально-экономических и общественно-политических отношений 1.

О.Г. Румянцев различает две стороны понятия основ конституционного строя. Во-первых, это устои реальных общественных отношений, которые суть категория объективная, во-вторых, субъективное отражение объективной категории, адекватно либо не вполне адекватно устанавливаемое законодателем. Под основами конституционного строя он понимает «находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные установки и политико-правовые правила разумной и справедливой организации общества. Они обусловливают ключевые черты общественного строя, власти, формы правления, государственного устройства, политического режима. В них определяются общие принципы правовой регламентации отношений в основных подсистемах общества, и обеспечивается их взаимодействие. Каждый из конституционных принципов представляет собою концепцию жизнедеятельности отдельных составляющих конституционного строя в целом»2.

Кокотов А.Н. и Кукушкин М.И. считают, что основы  конституционного строя – это «система закрепляемых в Конституции РФ фундаментальных принципов устройства публичной власти и общества»3.  

По мнению В.И.Червонюка, «понятие «основы конституционного строя» характеризует закрепленные в Конституции базовые принципы государственного и общественного строя, в которых получили юридическое выражение основополагающие ценности данного строя»4. 

И.С.Яценко, как и в случае с определением конституционного строя, при 

_______________________________________________

1 Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. Учебное пособие. М. 1998.  С.110.

2 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М.: Издательство «Юрист». 1994. С. 28.

3Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н.Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Юристъ. 2003. С.91. 

4Червонюк В.И. Конституционное право России: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М. 2003. С.90.

выработке понятия его основ следует позиции О.Е.Кутафина 1. 

Таким образом, основы конституционного строя предстают в виде самостоятельного государственно-правового института. Конституционное право регламентирует основы конституционного строя как «основополагающие принципы устройства государства и его соотношения с человеком и обществом, его (государства) существенных характеристик, которые в совокупности составляют упорядоченную и относительно завершенную систему и которые проецируются на все остальные нормативные установления права»2. 

Из изложенного следует, что основы конституционного строя взаимосвязаны, не существуют изолированно друг от друга. Все они оказывают друг на друга влияние, представляют собою не простую совокупность, а органическое единство, целостную систему и выражают качественную определенность её содержания.

	Полагаю, что можно было бы предложить определение основ конституционного строя как совокупности правовых отношений, определяющих организацию государства в его соотношении с личностью и гражданским обществом, закрепленных в Конституции Российской Федерации. 

В главе I Конституции РФ, которая называется «Основы конституционного строя», находит свое выражение целостная система основ конституционного строя. 

Многие исследователи пытаются так или иначе классифицировать основы государственного строя по группам, облегчающим их изучение, закрепление и реализацию. 

О.Е.Кутафин предлагает разделить их на политические, экономическую и социальную, и духовные3.

М.В.Баглай  предлагает  свою,  на мой  взгляд,   спорную классификацию.

_______________________________________________

1Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под общ.ред.Г.В.Мальцева. М.: Издательство РАГС. 2004. С.61.

2Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. М.: Юриспруденция. 1999. С.38-39.

3См.:Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ. 2004. С.125-128.

Он пишет, что «нормы-принципы, включенные в главу Конституции РФ «Основы конституционного строя», составляют определенную систему и могут быть разделены на четыре основные группы:

     - гуманистические основы конституционного строя;

     - основные характеристики Российского государства;

     - экономические и политические основы конституционного строя;

     - основы организации государственной власти»1.

Возникает вопрос: разве политические основы конституционного строя не характеризуют Российское государство, а основы организации государственной власти не являются политическими основами строя, и наоборот? Такая классификация основ представляется не совсем логичной.

Давая классификацию основ конституционного строя, ту же самую ошибку делает В.Е.Чиркин2.

Правда, создается впечатление, что М.В.Баглай под политической основой подразумевает политическое многообразие, и спорность позиции выражается всего лишь в определении терминов, а вот В.Е.Чиркин пишет о выделении уже конституционной основы политических отношений, и вышеизложенные замечания относятся к его классификации в полной мере. 

А.Н.Кокотов и М.И.Кукушкин считают, что деление основ на группы должно выглядеть следующим образом:

- «основные конституционные начала публичной власти в РФ;

- конституционные принципы федеративного устройства;

- основные конституционные начала общественного устройства»3.

Классификация основ конституционного строя в учебнике Конституционного  права  Российской  академии  государственной  службы при

_______________________________________________

1Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА. 2005. С.104.

2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. Практикум. М.: Юристъ. 2004. С.85.

3 См.: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н.Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Юристъ. 2003. С.90-108. 

Президенте Российской Федерации под общей редакцией Г.В.Мальцева не предполагает деление их на группы и имеет следующий вид: 

- «конституционное полновластие в демократическом государстве;

- сущность идеи правового государства; верховенство права и механизмы его реализации;

- конституционные основы экономической системы в РФ;

- конституционные основы социальной системы в РФ;

- принципы политического плюрализма и многопартийности;

- РФ – светское государство;

- РФ – федеративное суверенное государство»1.

Автором, с целью определения позиции по классификации основ конституционного строя также были изучены учебные планы и программы курса «конституционное право» таких высших учебных заведений, как Московский государственный университет, Санкт-Петербургский государственный университет, Московская государственная юридическая академия, Московский государственный институт (университет) международных отношений МИД РФ, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, Саратовская государственная академия права, Уральская государственная юридическая академия, Новосибирский государственный университет, Томский государственный университет и ряда других.

Следует признать, что «разброс» в подходах к изучению и преподаванию основ конституционного строя Российской Федерации в рамках курса конституционного права в высших учебных заведениях страны  с трудом укладывается в понятие «поливариантности». Общеобъединяющими являются только термины, изложенные непосредственно в главе 1 Конституции  Российской   Федерации.   Выводная   информация  разнопланова,  и  ни  в  коей

_______________________________________________

1 См.: Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под общ.ред.Г.В.Мальцева. М.: Издательство РАГС. 2004. С.66-91.

мере не способствует, на мой взгляд,  решению главной задачи, - формированию, развитию, закреплению и реализации российской конституционной модели.

Считаю, что в целях классификации основы конституционного строя внутри единой системы нужно рассматривать не как равнозначные по отношению друг к другу, а как находящиеся в строгой иерархии, при которой часть норм имеет более высокий статус.

На верхнюю ступень необходимо поставить народный и государственный суверенитеты, территориальную целостность. Ведь именно народ принимает Основной Закон, конституирует сложившуюся на данной земле определенную систему ценностей. Без наличия его как единой социальной силы невозможно само установление конституционного строя. Этот процесс не сможет быть осуществлен без опоры на силу и мощь государства, о существовании которого можно говорить только при наличии у него суверенитета и способности обеспечить свою территориальную целостность. Только при соблюдении названных условий появляется возможность рассматривать человека как высшую конституционную ценность. В противном случае некому и негде будет признавать, соблюдать и защищать его права и свободы.

	Кроме того, необходимым атрибутом государства и правового статуса человека является наличие между ними устойчивой правовой связи, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Если на определенной территории не существует института гражданства (подданства), то там не могут возникнуть какие-либо конституционные отношения. Это объясняется тем, что народовластие осуществляется через реализацию населением политических прав, принадлежность которых обусловливается именно наличием гражданства. Следовательно, гражданство является важнейшей основой конституционного строя России. 

	Ценность же человека будет тем выше, чем ближе общество сможет подойти к уровню, характеризующему его как подлинно гражданское.

Поэтому полагаю, что основы конституционного строя Российской Федерации можно классифицировать по группам следующим образом.

К первой группе отнести основы организации государственной власти и местного самоуправления: народовластие; государственный суверенитет; республиканскую форму правления; принцип разделения властей; местное самоуправление; верховенство права; федерализм. 

Вторую группу будут составлять основы взаимоотношений государства и личности. К ним относятся: человек, его права и свободы как высшая ценность; признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина – обязанность государства. 

Третья группа будет включать основы организации жизни гражданского общества. Ее составляют: свобода экономической деятельности, многообразие и равноправие различных форм собственности; социальный характер государства; идеологическое и политическое многообразие; светский характер государства. 

Предлагая любую классификацию, необходимо учитывать, что она всегда будет в чем-то несовершенна, в связи с взаимопроникновением и взаимоисключением ряда основополагающих принципов, используемых в главе 1 Конституции РФ. 





ГЛАВА 2. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ



2.1. ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ  ГОСУДАРСТВО

В соответствии с Конституцией РФ (ст.1) Российская Федерация есть демократическое государство. Демократия является центральным элементом в понимании сущности современной России. 

Какой же смысл вкладывает  в рассматриваемый институт Основной Закон? 

Определение демократии представляет собой непростую задачу. Традиционно демократия рассматривается как политический режим, предоставляющий гражданам возможность беспрепятственно реализовывать свои политические и личные права. Его противоположность – тоталитарная система имеет своей основой полный запрет или иное понимание указанных прав.

	Не вызывает сомнений отсутствие альтернативы демократическому пути развития современного цивилизованного государства. Однако чтобы иметь положительную направленность, демократия должна быть обеспечена определенным уровнем социальных гарантий граждан.  

	Конституционный статус России как демократического государства предполагает не только наличие одноименного политического режима, предоставляющего возможность проведения свободных выборов, независимого волеизъявления граждан. Демократию нужно рассматривать как особую систему ценностей, лежащих в основе деятельности государства, признанных в обществе и обеспечивающих человеку не только свободное развитие, но и предоставляющих ему возможность достойной жизни, позволяющих пользоваться конституционными правами и свободами. 

«Конституционная демократия, - пишет В.Д.Зорькин, - это еще не достигнутый результат, а перспективная цель движения. Но мы можем говорить, что основы демократического конституционного строя уже созданы»1. 

	Согласно ч.1 ст.3 Конституции РФ многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации.

Это означает, что полнота власти в Российской Федерации принадлежит российскому   народу,   и   никто   кроме него самого, не может претендовать на 

_______________________________________________

1Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России. //  Журнал Российского права. 2004. № 6. С.3

власть.   «Никто  не  может   присваивать    власть    в  Российской  Федерации, - указывается в ч.4 ст.3. – Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

Суверенитет народа – это первоисточник власти. Именно воля народа является основополагающей при устройстве государства и государственной власти. Суверенитет народа выражается в государственном суверенитете, который,  в свою очередь, характеризует государственную власть как верховную, единую и независимую. Именно эти составляющие государственной власти свидетельствуют об осуществлении руководства делами государства и общества народом-сувереном. В этом проявляется тесная взаимосвязь между государственной властью и суверенитетом народа. 

Социальную сущность суверенитета в государстве составляет его принадлежность целиком и исключительно народу, в чем находит воплощение действительное полновластие, осуществляемое во всех сферах общественной жизни. Эта сущность проявляется в единстве суверенитета, покоящемся на прочных социально-политических основаниях: единстве самого народа и единстве принадлежащей ему государственной власти. В условиях Российской Федерации народ выступает как единая политическая общность, охватывающая многонациональное население всего государства. Важнейшие признаки данной общности - единое экономическое пространство; взаимосвязь граждан государства по линии единой государственной организации; общность судьбы различных наций, соединенных в рамках исторически сложившейся территории; чувство ответственности за свою землю, неприкосновенность ее границ, ее экологическую безопасность, нерушимость основ демократической организации общества, прав и свобод каждого человека. Все это позволяет установить сущностные качества суверенитета народа как единого, целостного явления общественной жизни, определить его носителя, выступающего источником государственной власти.

Именно в той сфере общественных отношений, в которой возникает и приобретает реальное выражение фактическая власть народа, сливаются воедино экономические и социально-политические основы осуществления этой власти, формируется политическая воля единого и единственного суверена. В этом аспекте и выявляется единство власти и суверенитета народа по их субъекту и источнику, волевому характеру и социальной направленности. В Российской Федерации суверенитет народа - это фактическое и юридическое полновластие социально-политической общности людей - многонационального народа России как единого и единственного источника и носителя всей власти в государстве, осуществляемой в демократических формах в целях полноправного управления государственными и общественными делами.

Демократическая власть использует многообразные формы, сочетая их в интересах обеспечения полновластия народа. Наиболее важной из этих форм является представительная демократия, выступающая своеобразным связующим звеном между народом и профессиональным государственным аппаратом, осуществляющим оперативную властную деятельность. Выборы представительных органов концентрируют важнейшие черты подлинного народовластия, поскольку они служат высшим непосредственным выражением власти народа и одновременно составляют институт народного представительства в нашей стране.

Представительная демократия означает вручение народом посредством всенародных свободных выборов определенных важных функций по руководству делами государства и общества своим выборным представителям (депутатам), которые объединяются в организации осуществления государственной власти на уровне федерации и ее субъектов или местного самоуправления на муниципальном уровне. Таким образом, данная форма обеспечивает осуществление полновластия народа через выборные представительные органы, составляющие систему представительной демократии. Именно система представительной демократии выражает государственную волю народа, воплощенную в законе, и обеспечивает решение населением вопросов местного значения. Тем самым демократические формы проявления суверенитета народа начинаются именно с представительной системы, а сам народный суверенитет определяет характер народного представительства.

Не менее существенное значение в системе народовластия имеет непосредственная, прямая демократия. Это значение определяется той ролью, которую играет прямое выражение воли народа, не преломленное ни через какие промежуточные звенья, как в процессе правотворчества, так и при решении важнейших вопросов государственного строительства.

Непосредственная демократия означает возможность обсуждать вопросы государственной и общественной жизни и принимать решения по ним не через посредство представительных органов, а путем прямого волеизъявления народа или его частей. Такое волеизъявление, надлежащим образом оформленное в виде акта, содержащего решение по обсуждаемому вопросу, является окончательным и не подлежит утверждению или отмене со стороны какого-либо органа. Конституция РФ закрепляет институты прямой демократии в качестве высшего непосредственного выражения власти народа, называя в их числе референдум и свободные выборы (ч.3 ст.3). Но при всем их значении они не могут быть признаны единственной формой воплощения народовластия, несмотря на прямое выражение в них воли народа. Громадная масса сложнейших вопросов руководства государством и обществом не может повседневно решаться непосредственно народом, без использования форм представительной демократии. Это было бы нецелесообразно и неэкономно, да и просто невозможно в силу организационных условий. Развивая институты прямой демократии, государство использует их в качестве необходимой гарантии привлечения масс к правотворческой деятельности, к управлению государственными делами, но в сочетании с представительной демократией. Именно в таком сочетании суверенитет и власть народа находят свое полное проявление.

Институты прямой демократии отличаются большим разнообразием. Кроме указанных в Конституции РФ используются такие, как обсуждение народом важнейших законопроектов и иных вопросов государственной жизни, собрания граждан, совещания по отраслевым вопросам, деятельность общественных объединений, политических партий, митинги и демонстрации, пикетирование, составление петиций и сборы подписей, обращения в органы государства и общественные организации и т. д. Ряд из них носит императивный характер, то есть принятые в результате их проведения решения имеют высшую юридическую силу для государства и его органов, являются общеобязательными (референдум, выборы). Другие являются консультативными, то есть имеют не обязательное, а рекомендательное значение для государственных органов и иных субъектов (например, обсуждение проектов законов, решения собраний граждан, резолюции митингов и др.).

В условиях реальной демократии происходит единение народного и государственного суверенитета, что выражается в сущности государственной власти, ее месте и роли в обществе. 

Суверенитет государства является высшей юридической формой воплощения полновластия народа, суверенности наций, верховенства государственной власти в границах территории России (тем самым он охватывает все стороны организации государства — население, власть, территорию). 

Значение государственного суверенитета определяется тем, что в нем выражается высшая воля, неограниченная власть государства, обладающего всеми необходимыми правами как внутри, так и вне границ. 

Но именно суверенитетом государства определяются наиболее существенные факторы деятельности государственной власти.

2.2. СУВЕРЕННОЕ  ГОСУДАРСТВО

Понятие государственного суверенитета является структурированной и функциональной юридической категорией, традиционно означающее особое политико-юридическое свойство, которым, как отмечалось выше, выражено верховенство государства на своей территории и независимость в международных отношениях. Государство обладает полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти.

	Верховенство (неограниченность) суверенитета государства находит свое выражение также и в том, что «только государство может предписывать обязательные для находящихся в его пределах органов, организаций и лиц правила поведения, то есть создавать и обеспечивать их исполнение»1. 

А под независимостью как свойстве суверенитета государства понимают неподчинение государства государственной власти иностранных государств, то есть полную самостоятельность государства в сфере внешних отношений2. 

При этом следует подчеркнуть, что речь идет о независимости государств как юридической категории, устанавливаемой и регламентируемой правом, и этому отнюдь не противоречит фактическая, объективная взаимозависимость государств и тем более их подчинение нормам международного права. 

	В конституционном праве суверенитет часто признается не свойством государства, а свойством государственной власти3. 

Эту точку зрения, так или иначе, выразил и Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении № 10-П от 7 июня 2000 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов  государствен-

_______________________________________________

1Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве. // Московский журнал международного права. 1994. № 2. С.6. 

2 См.: Левин И.Д. Суверенитет. М. 1948. С.64; Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве. М.: ИМО. 1963. С.6, 23-25. 

3Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Издательство НОРМА, 2005, С.131; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ. 2004. С.165.

ной власти субъектов Российской Федерации», указав, что  «суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус»1.

Указанное понимание государственного суверенитета вряд ли может быть исчерпывающе достоверно. Власть, а точнее властное принуждение, является самостоятельным признаком любого государства, и она несводима к суверенитету. Суверенитет должен рассматриваться не как отражение власти государства, а как атрибут, неотъемлемый элемент общей правосубъектности государства.   

Конституция Российской Федерации закрепила достаточно жесткую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны.

Ч.1 ст.4 Конституции гласит: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». В соответствии с ч.3 данной статьи Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Государственный суверенитет и территориальная целостность имеют ключевое значение для жизни и деятельности любого государства, «ибо составляют то, без чего оно не может существовать»2.

И.А. Умнова считает, и с этим можно согласиться, что принцип территориальной целостности является элементом государственного суверенитета,   и   в   то   же   время   его   необходимо   включать  в содержание 

_______________________________________________

1Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.  № 25. Ст.2728.

2 Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность - главные принципы современной российской государственности. // Государство и право. 2004. № 4. С.5.

принципа государственной целостности при этимологическом толковании последнего наравне с принципами единства системы государственной власти и единства конституционно-правовой системы1. 

В теории конституционного права проблема  принадлежности суверенитета федерации и (или) ее составным частям – субъектам является одним из наиболее спорных вопросов и обусловлена, в первую очередь, федеративным строением Российской Федерации. 

	Существуют различные концепции суверенитета, среди которых самыми известными стали унитарные (суверенитет принадлежит только федерации или только субъектам), сепаративные (суверенитет разделяется между субъектами и федерацией) и «дуалистические теории» (когда суверенитет осуществляется на равных федерацией и субъектами и принадлежит некоему общему государству, или понимание суверенитета, в рамках которого существуют в единстве два равновеликих суверенитета – федерации и субъектов). 

В России в последние годы попытки обосновать деление суверенитета были предприняты, в том числе, К.В.Арановским и Л.М.Карапетяном 2.

Концепцию «двух полных суверенитетов» развивают Р.В.Енгибарян и Э.В.Тадевосян 3. 

Новый импульс получила и теория «дуалистического суверенитета»4. 

И это несмотря на то, что еще в 1994 году в докладе комитета Государственной думы по делам Федерации и региональной политике был сделан вывод, что «субъекты РФ не являются суверенными, … и положения о суверенитете республик в составе Российской Федерации не соответствуют действующей Конституции Российской Федерации, которая рассматривает их 



_______________________________________________

1См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 2000. С. 48.

2Арановский К.В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. 2000. № 1. С.15; Карапетян Л.М. Федерализм и права народов (курс лекций). М. 1999. С.92. 

3Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права  // Государство и право. 2001. № 1. С.19-20. 

4Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М.: Пробел. 1999. С.79-82.

как субъекты РФ»1. 

	В качестве доказательства тому может также служить решение комиссии по международному праву ООН о том, что «федерация несет ответственность за нарушение ее членом международных обязательств, даже если они взяты им в рамках собственной международной правосубъектности»2. 

Указанное положение получило окончательное практическое разрешение в правовых позициях, сформулированных Конституционным судом РФ, в вышеуказанном Постановлении  № 10-П от 07.06.2000г., где было констатировано, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации»3.

	Таким образом, впервые в российском праве в правовом источнике получила официальное закрепление концепция исключительного суверенитета Российской Федерации и отсутствие последнего у ее субъектов.

	Одним из сложных вопросов отечественного государствоведения является проблема статуса субъекта Федерации, то есть может ли член федерации считаться государством или государственным образованием?

	Конституция России именует один вид ее субъектов – республики – государствами (ст.5). Думается, что это декларативное указание не следует рассматривать как признание их универсальной правосубъектности 

_______________________________________________

1 Единая конституционная система Российской Федерации. / Ком. Гос. Думы по делам Федерации и региональной политике. М.: Государственная Дума: Республика. 1994. С.103-104.

2Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права // Советское государство и право. 1992. № 1. С.49. 

3Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.  № 25. Ст.2728.

государства, поскольку вне принадлежности суверенитета территориальному образованию нельзя рассматривать его в качестве государства. Иными словами, государственность республик РФ не подкреплена конкретными правомочиями и суверенитетом, и внесена в Конституцию РФ «в качестве политической уступки национальным республикам в целях сохранения территориальной целостности Российской Федерации во времена «парада суверенитетов»»1.

Конституционный суд сформулировал это положение следующим образом: «…использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера»2.

Изложенное позволяет сделать вывод, что наличие термина «государство» (по отношению к республикам) является логико-правовой ошибкой авторов текста Конституции РФ. 

	Однако это не означает, что проблема полностью решена и возврата к «параду суверенитетов» не будет. Новая конституция Чеченской республики в ч.1 ст.1 закрепила норму, согласно которой «Суверенитет Чеченской республики является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской республики».

Проблема обеспечения суверенитета РФ и территориальной целостности выражается также и в вопросах урегулирования взаимоотношений федеральных властей и властей субъектов Федерации, распределения предметов ведения между субъектами РФ. 

В этой связи необходимо отметить, что суверенитет находит воплощение 

_______________________________________________

1Кондрашев А.А. Конституционно-правовые аспекты теории суверенитета. Федерализм. 2004. № 2. С.53.

2Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.  № 25. Ст.2728.

в определенных полномочиях, которые принадлежат Российской Федерации как суверенному политическому единству, и без которых суверенитет не может осуществляться. Поэтому совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета. Правовой формой выражения суверенитета, как свойство, присущее государственному органу, является компетенция. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Согласно замечанию В.А.Ржевского, «вся компетенция, безусловно, связана с осуществлением суверенитета государства и является одной из сторон его правового статуса как верховной и полновластной организации на своей территории, независимой на международной арене. Но вместе с тем она имеет свою правовую специфику как относительно самостоятельная, подвижная форма реализации суверенитета, осуществление которой может быть распределено между несколькими субъектами»1.

	Безусловно, что такое деление определяется федеративной формой государственного устройства Российской Федерации. Федерализм является определяющим не только при разделении государственной власти по вертикали, но и служит существенным фактором реального воплощения принципа разделения властей по горизонтали, выражающимся, в первую очередь, в конституционном закреплении перечня органов государственной власти и порядке их формирования.

Известная формула Д. Дж. Элейзера гласит: «Федерализм есть территориальное выражение демократии».2



2.3. ФЕДЕРАТИВНОЕ  ГОСУДАРСТВО

В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ закреплены конституционные принципы федерализма    как    основы    конституционного    строя.    К    ним    относятся: 

_______________________________________________

1Цит. по:Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. – М.: Изд-во РАГС, 2001. – С.69.

2Цит.по: Александров В. М., Семенов А. В. Состояние и перспективы развития федеральных  округов Российской Федерации //Правоведение. 2002.  № 3. С. 85.

государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

И.А. Умнова отмечает, что вопрос об определении системы конституционных принципов российского федерализма в отечественной юридической литературе является дискуссионным и предлагает не ограничиваться положениями ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, строго придерживаясь юридической формализации данных принципов в «Основах конституционного строя». Она полагает, что по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной. И в связи с этим относит к конституционным принципам федерализма также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73) 1.

	Конституция  Российской Федерации в ч.1 ст.5 закрепила несколько видов субъектов Российской Федерации (республики, края, области, автономные округа) и установила их равноправие. Тем не менее, республика в составе России признается государством, обладающим собственной конституцией и собственным законодательством (ч.2 ст.5). Формально и фактически унифицировав правовой статус республик и иных субъектов Федерации, в ч.4 ст.5 Конституция закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а в ч.2 ст.72 - утверждает, что положения о предметах совместного ведения в равной мере распространяются 

_______________________________________________

1См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 2000. С. 47-48.

на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

	Остается без четкого ответа вопрос: означает ли равноправие субъектов Федерации тождественность их правового статуса?

	Естественно, что республики обладают значительными особенностями в сравнении с краями и областями, поскольку были образованы в силу концепции федерализма как средства разрешения национального вопроса. 

	Республики также обладают некоторыми символическими и действительными особенностями, которые не позволяют отождествлять их с административно-территориальными образованиями, каковыми являются края и области.

	Может быть, в этой ситуации компромиссным решением будет признание положения, в соответствии с которым равноправие не означает абсолютной тождественности правового статуса?

 	Не будет ли тому подтверждением, что провозглашая равноправие субъектов, Конституция РФ особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это положение развивается в ч.2 ст.72 Основного закона.

	К тому же, реализация принципа равноправия естественно предполагает соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации: народовластия, уважения прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции и федеральных законов, единства и территориальной целостности Российской Федерации, федеративного устройства, осуществления государственной власти на основе принципа разделения властей и др.

	А согласно современной модели Федерации, автономные округа, например, являясь равноправными субъектами Федерации, тем не менее, входят в состав краев.   Сложно признать адекватной подобную ситуацию, если считать, что их правовой статус при этом тождественен.

В современных условиях понимание равноправия всех субъектов Федерации как абсолютной тождественности их правовых статусов не соответствует сложившейся ситуации. То есть, реализация конституционного принципа равноправия субъектов Федерации при условии соблюдения других конституционных норм, в первую очередь, закрепляющих основы конституционного строя, на практике приводит к нетождественности их правового статуса и позволяет говорить об асимметрии как признаке Федерации.  

	Любое сложнопостроенное государство обладает как признаками, которые позволяют выявить в его устройстве симметрию, так и характеристиками асимметрии, которые проявляются в особом виде структурной организации объектов.

Представляется, что симметричными федерациями являются те государства, территориальные образования которых, в отличие от России, имеют единый видовой статус субъектов федерации

	В то же время, при исследовании проблемы асимметрии в государственном устройстве надлежит различать:

	- естественную асимметрию – отличия между субъектами Федерации, различными регионами государства по своему экономическому, промышленному, биологическому потенциалу, по географическим, климатическим условиям, историческим, этническим особенностям развития и т.п.

	- конституционно-правовую асимметрию, характеризующуюся различиями в конституционно-правовом статусе субъектов федеративного государства.

Асимметричность Российской Федерации является одной из основных проблем современного российского федерализма, которая во многом предопределяет и другие проблемы федеративных отношений. Применительно к субъектам РФ асимметрия представляет собой их неравенство по отношению друг к другу, в том числе в отношениях с федеральным Центром. 

	Т.М.Шамба отмечает, что «ни сегодня, ни в ближайшем историческом будущем курс на преодоление асимметричности правового положения субъектов Федерации не является перспективным»1. 

	Однако Н.М.Добрынин считает, что «реальному выравниванию субъектов нашей «несимметричной» Федерации должен способствовать договорный процесс, который будет осуществляться в строгом соответствии с законом, раскрывающим положения Конституции»2. 

	Чтобы понять, о каком договорном процессе идет речь, необходимо также обратиться к Конституции РФ, ч.3 ст.11 которой гласит: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

	Дело в том, что в тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, которым бы создавалось Российское государство. Россия – исторически сформировавшееся государство. Принятию Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей федеративную форму ее государственного устройства, предшествовало подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора. Этот документ по своему содержанию не соответствует названию. Сутью договора является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Речь не шла об образовании федеративного государства. Форма Федеративного договора была использована в политических целях для стабилизации взаимоотношений центра и регионов. В тексте ч.3 ст.11 

_______________________________________________

1Шамба Т.М. Национальная политика и национально-государственное устройство Российской Федерации. М.: Изд-во МГУК. 2000. С.16.

2Н.М.Добрынин. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. // Государство и право. 2004. № 5. С.92.

Конституции Федеративный договор упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Из данного положения выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и ее субъектами. Помимо прочего, это положение является довольно опасным с той точки зрения, что договорные отношения возможны только между равноправными субъектами, и, следовательно, здесь презюмируются как равные: целое (Российская Федерация) и его часть (субъект Федерации). Тем не менее, в России, начиная с 1994года, Федерацией было заключено 42 договора с 46 ее субъектами1.

Часть ученых-юристов считают, что договорное распределение функций создает гибкую модель федерализма, позволяющую учитывать и согласовывать интересы федерации и ее субъектов2. 

	Другие полагают, что договорный процесс «постепенно превращает российское государство в договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»3.

Интересна и небезосновательна точка зрения А.Казакова, который считает, что «сама возможность таких договоров предполагает равноправие Российской Федерации и ее субъектов, что ставит под вопрос федеративный характер России, поскольку такое равноправие – отличительная черта не федераций, а конфедераций»4.

	Т.Я.Хабриева пишет, что институт договоров Федерации и ее субъектов является одним из обстоятельств, осложняющих в России федеративные отношения.    «Некоторые    из     этих    договоров    содержали         положения, 

_______________________________________________

1 См.: Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений. // Государство и право. 2004. № 8. С.5.

2См.например: Болтенкова Л. Асимметричность федерации // Регионология. 1997. № 1. 

3См.например:Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М. 1996.

4Казаков А. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? Федерализм. 2004. № 1. стр.31.

затрагивавшие основы государственного строя, что противоречило Конституции РФ»1.

	Практика заключения двусторонних договоров между РФ и отдельными субъектами отчасти может быть объяснена тем, что схема разграничения предметов ведения и полномочий, положенная в основу Конституции, не является идеальной.

	Достаточно скупое конституционное регулирование вопросов распределения предметов ведения страдает рядом недочетов и недостатков. Содержащаяся в Конституции схема проигнорировала особенности разделения властей в Российской Федерации, не конкретизировала разграничение предметов ведения между органами законодательной власти на уровне Федерации и ее субъектов и органами исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации.

	«Три главных вида несоответствия договоров Конституции РФ заключаются в следующем:

	- во-первых, договоры регулируют более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между органами, то есть содержат положения, которые выходят за рамки ч.3 ст.11 Конституции Российской Федерации;

	- во-вторых, договоры разграничивают полномочия не по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а по предметам исключительного ведения Российской Федерации;

	- в-третьих, в договорах и соглашениях разграничиваются полномочия, которые уже разграничены федеральными законами»2.

	Подписанные договоры явились, таким образом, не столько показателем гибкости федеральной политики, сколько уступками со стороны федеральной власти     тенденции     все     большей    самостоятельности    республик.     Если 

_______________________________________________

1 См.: Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений. // Государство и право. 2004. № 8. С.5.

2Сарычева И. «Расползание» правовой системы – угроза конституционной безопасности России // Федерализм. 1997. № 4. С.129.

анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам, они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства. 

	Например, в Договоре с Республикой Татарстан, самому договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Ряд субъектов РФ (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, Удмуртия, Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария и др.) в своих конституциях закрепили принцип верховенства республиканских конституций и республиканского законодательства. Опасность сложившегося положения состояла, прежде всего, в том, что открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служило основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране. Асимметричность Федерации при этом практически перерастала в фактический конфедерализм. Успокаивало только то, что все эти полномочия ограничены нахождением республики в составе Федерации. Конституция предусматривает, что полновластием республики не обладают (ч.1 ст.74, ч.ч.1, 2 ст.75). Республика не имеет права сецессии из состава Федерации. 

	Государственная власть России в последнее десятилетие ХХ века оказалась неспособной выполнить свою основную функцию: обеспечить целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч.3 ст.4), сбалансировать систему внутрифедеральных отношений и административно-территориального устройства страны.

	Президент РФ В.В.Путин в 2000 году, оценивая политику российских властей в начале 90-х годов, отмечает: «В начале 90-х центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была обоснована, она помогла удержать Федерацию в ее границах… Однако уже скоро  власти  некоторых  субъектов  Федерации  начали испытывать прочность 



центральной власти»1.

Неопределенность предметов ведения РФ и субъектов РФ, института «совместного ведения», сделала невозможным правовое регулирование на их основе. Нерешенность в целом проблемы соотношения центра и мест привела к созданию Указом Президента РФ от 13 мая 2000г. федеральных округов с назначением полномочных представителей.

	Представляется, что общий подход к использованию самого принципа договорных отношений должен основываться на приоритете конституционного метода правового регулирования. Вместе с тем, в столь неоднородном государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно использование договорных механизмов как средства учета региональных особенностей субъектов Федерации.

	В целом же, при реформировании современного государственного устройства Российской Федерации следует исходить из концепции формирования асимметричной, но конституционной федерации, нежели симметричной, но договорной. 

Чарльз Тарлтон, на которого часто ссылаются как на одного из первых исследователей симметрии и асимметрии в федеративном государстве, пишет, что «Идеальная симметричная федеральная система представляла бы собой систему политических образований, охватывающих равные территории и население, имеющих сходные экономические характеристики, климатические условия, культурные стандарты, социальные группировки, политические институты. В модели симметричной системы каждое из отдельных политических образований оказалось бы в результате отражением важных аспектов всей федеральной системы». И далее: «В симметричной модели не существовали бы никакие значительные социальные, экономические или политические   особенности,    которые    могли    бы    требовать  особых   форм 

_______________________________________________

1Цит. по: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: Изд-во РАГС. 2001.  С.204. 

представительства или защиты»1. 

	В этом смысле симметрия в федерации – это не просто юридическое, а фактическое равенство субъектов федерации, которое недостижимо в ближайшей и даже отдаленной перспективе.

	Часть 1 ст.26.7 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 4 июля 2003 года ввела положение, согласно которому заключение договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ. То что законодатель предоставил возможность реализовать договорное право не всем регионам России, вряд ли соответствует ч.3 ст.11 Конституции РФ.

	В реализации принципа равноправия существует еще одна проблема, именуемая рядом ученых «принципом этнического федерализма». 

В.Н.Варламова полагает, что главный конфликт, который разрешался путем создания РСФСР и СССР, - национальный. Это обусловило создание первой в мире федерации, построенной по национальному признаку. Тем не менее, некоторые юристы и политологи расценивают указанный принцип не только как своеобразие, но и своего рода «ущербность» отечественного федерализма»2.

А.Б.Габоев пишет, что «в Конституции РФ «главным фундаментом» федерализма названо «самоопределение народов». Вместе с тем, было бы ошибкой считать этнический принцип основой российского федерализма. Утверждение принципа равноправия национальных групп делает беспочвенными      споры       о      принадлежности    территории   той  или иной 

_______________________________________________

1Цит. по: Фарукшин М.Х. Сочетание симметрии и асимметрии как принцип федерализма. // Социально-гуманитарные знания. 2004. № 3. С.42.

2Н.В.Варламова, О.А.Гаврилов, И.Г.Дудко и др. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности / Отв.ред.С.В.Поленина. Саранск: Изд-во Мордовского ун-та. 2003. С.44.

национальности. Этническая государственность имеет один существенный недостаток. Она не защищает представителей той или иной национальности, не проживающих на территории соответствующего национально-государственного образования»1. 

	А.Н.Чертков считает, что «стратегически было большой ошибкой закладывать в основу Российской Федерации параллельно национальный и территориальный принципы построения»2.  

	Сложившаяся в России ситуация, когда республики, пользуясь национальным фактором, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объему предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходит статус других субъектов Российской Федерации, обусловила не только сепаратистские тенденции в ряде республик, но и вызвала противостояние между республиками и остальными субъектами Федерации. 

Вместе с тем, сама Конституция содержит положения, которые противоречат принципу равноправия субъектов Российской Федерации и свидетельствуют об асимметричности ее построения. 	Прежде всего, ч.5 ст.66 Конституции допускает изменение статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Если статус субъекта Федерации может меняться, то значит, существуют различные статусы разных субъектов РФ, которые в соответствии с основами конституционного строя равноправны. Ведь статус есть не что иное, как правовое положение. Если же правовое положение субъектов Федерации различается, то и равноправия между ними быть не может. В этой связи, решая проблему различного статуса субъектов РФ, необходимо максимально приблизить положение республик к другим субъектам Федерации.

Действительно,   несмотря  на  декларируемость  национального признака 

_______________________________________________

1Габоев А.Б. Защита прав и свобод человека – важнейший составной элемент при осуществлении государственной национальной политики. // Государство и право. 2005. № 1. С.31.

2Чертков А.Н. Об основных правовых проблемах федерализма в современной России и путях их решения. // Федерализм. 2004. № 2. С.73.

при формировании субъектов Российской Федерации, на практике значительная доля населения той или иной национальности оказалась за пределами «своей» государственности. Только в 4 республиках из 21 (Северная Осетия, Тыва, Чечня и Чувашия) население состоит из представителей титульной нации более чем на 50%. Поскольку в составе Российской Федерации нет моноэтнических республик, то национальный принцип построения Федерации не учитывает фактического полиэтнического состава населения любой республики.

Помимо Республик в России существуют 10 автономных округов и 1 автономная область. Однако по своей сути они автономиями не являются, так как их статус идентичен положению других регионов. Это такие же субъекты Федерации, как и края, области, города федерального значения, имеющие равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Несущественным является и отличие их от республик: не могут устанавливать свои государственные языки и вместо конституций принимают уставы.

	Закрепление на конституционном уровне у представителей одних национальностей возможности образовывать автономные округа (область) в местах их традиционного проживания, у других – республики, делает уместным постановку вопроса о нарушении национального равенства, о котором говорит ч.3 ст.5 Конституции РФ. Какие критерии могут быть положены в основу оправдания такого деления?

	Почему другим народам не предоставлено право создавать субъекты Федерации со своим титульным названием? Например, ранее были Карело-Финская Республика, Республика Немцев Поволжья. Напротив, некоторыми нациями оно реализовано дважды и даже трижды. Есть Республика Коми и Коми-Пермяцкий АО, Республика Бурятия и Агинский Бурятский АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Ненецкий АО и Таймырский (Долгано-Ненецкий АО), Ямало-Ненецкий АО.

	Существование автономий в нынешнем виде также нарушает конституционный принцип равенства всех граждан независимо от места жительства при реализации ими избирательных прав.

	Выходом из сложившихся противоречий мог бы стать пересмотр статуса автономных округов и автономной области при ликвидации их как субъектов Федерации и сохранении возможности образования в случае необходимости новых автономий, но уже на иных принципах. Здесь есть различные варианты. Уже законодательно определено объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край; состоялся референдум по вопросу присоединения к Красноярскому краю Таймырского и Эвенкийского автономных округов, прорабатывается вопрос о присоединении в дальнейшем Республик Тывы и Хакасии.

Из изложенного можно сделать разные выводы. В.В. Иванов, например, считает, что «ни само по себе наличие в составе Российской Федерации «регионов», называемых «республиками», «автономной областью», «автономными округами», в действительности не составляет проблемы, по крайней мере, проблемы той степени остроты, какую ей приписывают «прожектеры». Если подойти к толкованию Конституции с правильной (выд.В.В.Ивановым) позиции, то все или почти все становится на свои места»1.

В отличие от приведенной точки зрения представляется, что важнейшей стратегической задачей РФ является постепенный переход от смешанного принципа образования федерации к территориальному. Многочисленные концепции, настаивающие на национальной основе государственности республик, следует отвергнуть как противоречащие Конституции. 

Во-первых, конституционное закрепление равноправия и самоопределения народов России как принципов российского федерализма заложило  основу   наднационального   подхода  к  пониманию понятия «народ» 

_______________________________________________

1Иванов В. В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России. //Правоведение. 2002.  № 3. - С. 82.

(«народы») применительно к данному принципу. «Народ субъекта Российской Федерации» — это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, т. е. население «региона».1 

Во-вторых, Конституция, как пишет И. В. Лексин, «безразлична» к критериям, по которым в 1920-1940 гг. были образованы республики (до 1991 г. - автономные республики), края, области, автономные округа (до 1977 г. - национальные округа). Из того, что когда-то в основе образования той или иной территориальной единицы России лежал национальный фактор, совершенно не следует, что он должен признаваться, а тем более признается, действующей Конституцией.2

Среди ученых и известных политиков уже довольно давно ведутся споры о возможности преобразования всех 89 субъектов РФ в 15-20 однотипных субъектов (республик или губерний). Такое переустройство способно снять проблему асимметрии и неравенства субъектов России. При этом, преждевременным  реформированием можно нарушить политическую, этноконфессиональную и экономическую стабильность, попытавшись в ходе реформы лишить те или иные народы (народности) и территориальные общности права на самоопределение в составе федерации. К такой процедуре нужно подходить последовательно и осторожно, чтобы не нарушить системное единство существующей федеративной модели, а попытаться преобразовать сложившиеся связи в федеративных отношениях. Необходимо учитывать, что в условиях полиэтнической структуры государственности, следует разграничивать реформирование административно-территориальной структуры, с одной стороны, и создание максимально благоприятных условий для развития каждого этноса на территории России, его культурной автономии - с другой. Реформирование административно-территориальной структуры - вопрос    не    только    следования    той   или   иной   модели  государственного 

_______________________________________________

1См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 2000. С. 159.

2Лексин И. В. К вопросу о реформировании территориального устройства России // Право и власть. 2001. С.115.

устройства, но и условие утверждения принципов правового государства и эффективного управления. По сути, это элемент структурирования в России гражданского общества.

	Президент РФ В.В.Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 года был вынужден признать: «В России федеративные отношения недостроены  и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства… у нас создано децентрализованное государство»1.

В комментарии к Конституции РФ под редакцией В. Четвернина совершенно справедливо говорится, что «государственное устройство России - это не Федерация, а некое состояние динамического равновесия между угрозой развала страны и компенсирующей ее унитаристской тенденцией».

	Думаю, что Российская Федерация не заинтересована в победе какой-либо из постоянно действующих в любом федеративном государстве тенденций - унитаризма или федерализма, а стремится к нахождению некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России.

	Как отметил С.М.Миронов, «неотъемлемым атрибутом федеративной формы государственности является обеспечение гармоничного сочетания централизации и децентрализации, единства и многообразия общественных структур, баланса интересов личности и государства. Пока в полной мере не удалось создать сбалансированную систему взаимоотношений Центра, регионов и муниципалитетов, которую необходимо соотнести с многообразием условий   российских   регионов,  а   также   муниципалитетов   внутри  каждого 

_______________________________________________

1Цит. по: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: Изд-во РАГС. 2001.  С.203. 

субъекта Федерации. Многие проблемы в этой сфере остаются нерешенными»1.

Автору импонирует точка зрения С.М.Шахрая, который рассматривает отечественную модель федерализма не как уже окончательно сложившуюся и сформировавшуюся в своих базовых характеристиках систему, а как динамично меняющуюся, эволюционирующую, диалектично трансформирующуюся в соответствии с изменениями в общественных отношениях структуру. Федерализм по С.М.Шахраю – скорее не явление, а процесс2.

	И сегодня процесс формирования Российской Федерации еще далеко не завершен, как в вопросе формирования субъектов Федерации и наполнения их прав и полномочий, так и в контексте закрепления стабильного и уверенного положения федеральных органов власти.



2.5. РЕСПУБЛИКАНСКАЯ  ФОРМА  ПРАВЛЕНИЯ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ

	Являясь суверенным государством, Российская Федерация самостоятельно устанавливает форму правления, определяющую организацию органов государственной власти и порядок их деятельности.

	Конституцией в ст.1 установлена в Российской Федерации республиканская форма правления, главным признаком которой является выборность и сменяемость главы государства, а в ст.10 закреплено, что «государственная власть в Российской федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». 

Носителем законодательной власти в Российской Федерации и представительным органом является Федеральное Собрание. Исполнительной властью наделено Правительство Российской Федерации. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного,   гражданского,     административного     и        уголовного 

_______________________________________________

1Миронов С.М. Десятилетие Конституции РФ и задачи совершенствования законодательного процесса. // Федерализм.  № 1. 2004. С.14.

2С.М.Шахрай. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб. 2002.

судопроизводства.

Яркая отличительная черта российского варианта разделения властей - статус Президента Российской Федерации. В сильной президентской власти не только цель, стимул, мотивация, но и главное содержание действующей Конституции. Президент стал центральной фигурой новой политической системы. Его полномочия не укладываются в рамки традиционных представлений о разделении властей. Институт президента РФ нельзя отнести к исполнительной власти по образцу классических президентских республик, так как ст.110 Конституции РФ гласит:  «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Президент не только «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», но и «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст.80). Президентская власть как бы существует наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью, из-за чего понимание роли Президента РФ довольно неоднозначно. 

В отечественной научной литературе отсутствует согласие даже в характеристике формы правления и формы политического режима современной России. Одни авторы называют республику «суперпрезидентской», другие - смешанной. Большинство же авторов говорят о смешанной, или полупрезидентской форме правления в России, о чем свидетельствует принцип разделения властей и особая роль Президента России.

Аргумент в пользу этой позиции, с которым можно согласиться, - схожесть принципа разделения властей, реализованного в действующей Конституции РФ, с современной французской моделью устройства высших государственных органов. Особенностью Пятой Республики во Франции по конституции 1958 года является ограничение компетенции парламента в законодательной сфере. Роль исполнительной власти усилена и полномочиями правительства и, особенно, значением поста всенародно избираемого президента, стоящего как бы над основными ветвями власти и имеющего широкие полномочия, вплоть до права на роспуск нижней палаты парламента. 

Кстати сказать, в истории Франции такая система сыграла позитивную роль. В этой стране именно авторитет президентской власти позволил избежать политических катаклизмов в конце 50-х годов. В России в начале 90-х годов внутриполитическая ситуация отличалась нестабильностью. Конституция 1993г. принималась в условиях острейшего политического кризиса, противостояния законодательной власти и президента, и была предназначена, в том числе, снять напряженность и укрепить власть президента. Концентрация обширных полномочий в руках президента отражала реальную потребность в укреплении государственной власти. На переходном этапе сильный президент, символизирующий единство государственности, стал фактором стабильности властных структур. 

Основами конституционного строя, установленными Конституцией, определено, что:

- в Российской Федерации должна существовать единая система государственной власти, обеспечивающая защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимости, государственной целостности и территориальной неприкосновенности, государственную защиту прав и свобод человека и гражданина; 

- ее основу должны составлять органы законодательной, исполнительной и судебной власти, созданные в соответствии с Основным законом РФ и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации;

- структуру данной системы образуют федеральная государственная власть и государственная власть субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.11 Конституции РФ);

- федеральная государственная власть распространяется на всю территорию Российской Федерации и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ, и судами Российской Федерации (Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным).

Отметим, что Конституцией РФ к органам судебной власти отнесены и органы прокуратуры (ст.129), что не отражает действительного положения вещей. Определение природы данных органов вызывает наибольшие проблемы, поскольку они существенно отличаются от всех других разновидностей органов государственной власти1, однако их рассмотрение лежит за рамками данной работы;

- государственная власть субъектов Российской Федерации должна являться неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в Российской Федерации и распространяться на территорию субъектов Российской Федерации. 

Однако перенести данные принципы из положений Конституции и законов в повседневную деятельность государства - задача очень сложная. Взаимосвязь законодательства с исполнением законов в условиях разделенной власти должна устанавливаться на основе четких правовых установлений. 

С.В. Бородин и В.Н. Кудрявцев пишут, что «взаимодействие трех властей - процесс сложный и ответственный. На практике разделение и взаимодействие нередко оборачивается либо конфронтацией, либо недопустимыми формами зависимости и подчинения»2.

В 2000 году по инициативе Президента РФ В.В.Путина принят ряд законодательных актов, направленных на совершенствование государственного устройства Российской Федерации.

Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года № 8493, с усовершенствовавшими   его  изменениями от 21 июня и 19 сентября 2000 года, 

_______________________________________________

1 См. например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М.: издательско-торговая корпорация «Дашков и Кº». 2003. С.27.

2Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении властей и взаимодействии властей в России. Государство и право. 2002.  № 5.  С.14.

3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.

территория   Российской   Федерации    была    разделена   на семь федеральных округов.

Как известно, Российская Федерация состоит из 89 субъектов. В их числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов. 

Согласно Указа Центральный округ объединил 18 субъектов РФ (центр - г. Москва); Северо-Западный - 11 (г. Санкт-Петербург); Южный - 13 (г. Ростов-на-Дону); Приволжский - 15 (г. Нижний Новгород); Уральский - 6 (г. Екатеринбург); Сибирский - 16 (г. Новосибирск); Дальневосточный - 10 субъектов РФ (центр - г. Хабаровск). 

В каждый федеральный округ назначен полномочный представитель Президента. Этим же Указом утверждено «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Задачи преобразования обозначены в преамбуле Указа - оно проводится для «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений». 

Новая территориальная структура и полномочные представители должны способствовать сближению центра и субъектов РФ, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных субъектов РФ до федеральных органов, совместному поиску средств разрешения этих проблем. Кроме того, указанные должностные лица должны обеспечивать взаимодействие не только с органами власти, но и с органами местного самоуправления, политическими и иными общественными объединениями, а также религиозными организациями. 

Здесь необходимо отметить, что установление подобной территориальной структуры Российской Федерации Конституцией не предусмотрено.

 	Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» изменен порядок формирования данного органа.

Согласно Конституции РФ, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - от законодательной и исполнительной власти. После долгих дискуссий в 1995 г. был принят Федеральный закон, в соответствии с которым в Совет Федерации были включены по должности глава законодательной и глава исполнительной власти субъекта. В итоге Совет Федерации из верхней палаты законодательного органа страны - Федерального Собрания - превратился в политический институт власти с претензиями не просто на сильное, но и порой предопределяющее влияние на соответствующие решения иных органов, в том числе Президента страны. 

В то же время, в разделе втором «Заключительные и переходные положения» Конституции указано, что лишь депутаты Совета Федерации первого созыва (избранного в 1993 г.) осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Следовательно, в дальнейшем члены этой палаты должны были, как и депутаты Государственной Думы, работать на профессиональной постоянной основе.

Сложившееся положение и исправил принятый Закон, в соответствии с которым в Совет Федерации по-прежнему, как того требует Конституция РФ, входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Но теперь это уже не лица по должности, а соответственно избираемые и назначаемые представители. 

Новой формой общения Президента Российской Федерации с руководителями исполнительной власти субъектов, то есть теми, кто осуществляет реальное повседневное управление делами территорий, обсуждения стратегии развития государства в целом, и проектов важнейших общегосударственных решений и законов,  стал Государственный совет Российской Федерации, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года N 1602 «О Государственном совете Российской Федерации». 

Этим же документом утверждено Положение о Государственном совете, в котором определено, что он является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. 

	На совершенствование структур власти также направлена административная реформа, цель которой – сделать госаппарат компактным, эффективным и подконтрольным обществу. 

На момент ее начала показатели российского государства на международном фоне (данные 2002 года) обескураживали. Россия находилась по индексу коррупции по соседству с Кот д’Ивуар, Гондурасом и Зимбабве, по индексу конкурентоспособности - рядом с Колумбией и Индией, по эффективности правительства - с Грецией и Венесуэлой, по индексу развитости государственных институтов - с Аргентиной и Вьетнамом и т.д. Главная причина этого - в России в течение всего периода реформ наблюдалось значительное отставание в модернизации системы исполнительной власти по сравнению с темпами и качественными изменениями во всех других сферах общественной и экономической жизни1. 

В своем послании к Федеральному Собранию в 2003 году Президент РФ отмечал, что «в конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеральной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения государственной власти в Российской Федерации»2. 

Реализация первого этапа административной реформы в 2004 году позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.  Вместе  с тем стадии практической реализации достигла лишь 

_______________________________________________

1См.: Html: / www.РСПП.Дискуссии/

2Цит. по: См.Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-ПРЕСС. 2003. С.45.

относительно    небольшая    часть    вопросов    административной      реформы, касающаяся в основном реорганизации функций федеральных органов исполнительной власти и формирования их новой структуры. Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер. По ряду приоритетных направлений работы не начаты или приостановлены. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Кроме того, реформа затронула только федеральный уровень исполнительной власти. Административные процессы в органах исполнительной власти, а также в органах местного самоуправления плохо организованы и неэффективны. Усложненное, в том числе внутриведомственное, правовое регулирование административных процессов сделало их не только не прозрачными, но и непонятными. Отсутствуют эффективные стимулы и механизмы поддержки административной реформы на региональном и муниципальном уровнях1. 

Кроме того, федеральным законом от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внесены изменения, определяющие, что предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносится Президентом Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. 

Положения ч.2 ст.18 указанного закона в новой редакции, предусматривающие порядок избрания глав субъектов федерации противоречат Конституции РФ, и по мнению ряда ученых, нарушают целый ряд ее статей: ч.2 ст.11 - и  поэтому  вступают  в  противоречие  со  ст.ст. 73  и 77, ч. 2. А также со 

_______________________________________________

1 См.: Концепция Федеральной целевой программы «Административная реформа» (по материалам Министерства экономического развития и торговли РФ). // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2005. № 1. С.8. 

ст.ст.    83    и    84;    ст. 55,    ч. 2  в  связи со ст. 32, ч. 2 -  и поэтому вступают в противоречие со ст. 3. 

Сторонники же соответствия Конституции новых положений обосновывают это тем, что механизм выборов органов власти субъектов Федерации в Основном законе прямо не прописан. А в ч.1 ст. 77 Конституции сказано, что система органов власти субъектов устанавливается ими хоть и самостоятельно, но в соответствии с федеральным законом. Таким образом, можно прописать в этом законе любой механизм, с которым субъекты затем согласуют свое законодательство. Кроме того, в ч.2 той же статьи говорится, что органы исполнительной власти федерации и субъектов «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Таким образом, новый порядок избрания глав субъектов Федерации является реализацией этого принципа.

Однако, дело в том, что в ч.2 ст.77 говорится, что единую систему федеральные и местные органы власти образуют «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения». Иными словами, смысл ч.2 ст.77 как раз в том, что органы власти субъектов и центра в целом не образуют единую систему власти, а образуют ее лишь в части осуществления полномочий федерации по предметам ее исключительного и совместного ведения. Новый же порядок предполагает создание единой системы по всем предметам ведения.

Действительно, Конституция предусматривает установление общих принципов избрания местной власти в федеральном законе. Однако она категорически не предусматривает участие президента и других органов федеральной власти в самом порядке формирования этих органов.

Ч.2 ст.11 гласит: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Ст.11 говорит о том, что власть в Федерации осуществляют федеральные органы власти (ч.1), власть в субъектах – органы власти субъектов, а разделение этих двух видов властных полномочий осуществляется путем разделения предметов ведения первой и второй власти. И совершенно определенно указан механизм такого разделения полномочий: органы власти субъектов «образовываются» самими этими субъектами. И это понятно, ибо какой смысл делить предметы ведения Федерации и субъектов, если федеративные органы власти образовывают и органы власти субъектов? Отсюда вывод: при реализации нового порядка выборов глав регионов субъект Федерации самостоятельно, без участия федеральной власти, организовать органы своей власти не может.

Более того, новая процедура вообще не является «выборами». Никаких выборов главы местной власти не происходит. Процедура эта, как указал В.В.Путин 13 сентября 2004 года, в точности повторяет процедуру в отношении российского премьера. Между тем о той процедуре в ст.111 Конституции сказано: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы» (то же самое сказано в п.«а» ст.83). То есть, согласно данному порядку, глава субъекта федерации назначается президентом с согласия местного представительного органа власти.

Отметим также, что ст.11 относится к 1-й главе Конституции, определяющей «основы конституционного строя», и в ст.16-й этой главы говорится, что никакие положения Конституции не могут противоречить сказанному в 1-й главе. Ее положения приоритетны. То есть, недопустимо ссылаться на положения ст.77 и толковать их таким образом, что они входят в противоречие со ст.11.

Наконец, в ст.83 Конституции дан исчерпывающий список полномочий президента в отношении исполнительной и судебной власти: кого он имеет право назначать и снимать, кого представлять и т. д. О главах исполнительной власти там ничего не сказано, хотя сказано, например, о полномочных представителях президента в субъектах (п.«к»). То есть, действующая российская Конституция не предоставляет президенту РФ полномочия по представлению кандидатуры губернатора, а тем более по его назначению или снятию. Соответственно, в ст.84 Конституции перечислены полномочия президента в вопросах законодательной власти. Здесь также упомянуто право роспуска Государственной Думы, но совершенно ничего не сказано о праве роспуска региональных законодательных собраний. А это полномочие, которое, по сути, дает право президенту отменять результаты прямого волеизъявления граждан, избравших свои законодательные собрания, не может быть определено никаким иным, кроме как конституционным, путем.

Также, в соответствии с принципом народовластия, признающим, как показано выше, выборы высшим выражением власти народа, изменение порядка выборов главы субъекта допустимо только прямым народным волеизъявлением, то есть путем проведения референдумов в субъектах Федерации. В демократическом государстве, которым объявлена Россия, не предусмотрено существование органа, который имеет право на изъятие у народа права прямых выборов. 

С точки зрения гражданина, прямые выборы главы субъекта федерации - это одна из форм реализации права, предусмотренного ч.2 ст.32 Конституции («Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»). Новый порядок предполагает, что эта форма осуществления данного права будет у граждан изъята. Однако ч.2 ст.55 Конституции гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Конечно, речь не идет об отмене права избирать и быть избранным как такового, но, вне всякого сомнения, о сокращении объема его реализации, то есть  его умалении. 

Таким образом, новый порядок выборов глав субъектов Федерации противоречит целому ряду статей Конституции, в том числе положениям, являющимся основами конституционного строя Российской Федерации. Его реализация приведет к необходимости дальнейшего «толкования» Основного закона или игнорирования других положений. 

Рассмотренные проблемы функционирования российской государственной власти при ее разделении по горизонтали свидетельствует о сложности и неоднозначности реализации этого конституционного принципа. Российский вариант разделения властей имеет свои характерные особенности, связанные во многом с последствиями господства узко понимаемого единства власти при системе Советов.

Полагаю, что на современном этапе необходима более детальная регламентация взаимоотношений между всеми элементами и уровнями разделенной власти. В законодательных актах, касающихся компетенции государственных органов, должен быть недвусмысленно определен порядок реализации их функций в системе разделения властей. 

Существенные проблемы имеются и при разделении власти по вертикали - через реализацию принципа федерализма, и развитие местного самоуправления, которое является одной из форм осуществления власти народа (ч.2 ст.3 Конституции РФ).	



2.6. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

	Нести в себе эту власть предназначены органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст.12  Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. 

Руководитель аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации РФ В.А.Сивицкий считает, что «статья 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти возникла по тонким политико-психологическим соображениям, чтобы дать понять, что местное самоуправление – это нечто такое, во что государству не следует вмешиваться. Хотя все прекрасно понимали, что это на самом деле государственная власть»1.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года зафиксировано, что местное самоуправление – это одновременно уровень публичной власти, институт гражданского общества и механизм реализации общегосударственных задач. 

В этой связи органы местного самоуправления должны наделяться серьезными властными полномочиями. К сожалению, функции  органов местного самоуправления нередко низводятся до второстепенных вопросов, не имеющих отношения к власти народа. Реализация положений Конституции РФ должна заключаться в увеличении именно властного потенциала органов местного самоуправления. 

По мнению М.А.Краснова, данный закон не создает благоприятных условий для самоуправления2.

Следует отметить, что упомянутый Закон стал четвертым в новейшей истории России базовым законодательным актом об устройстве местной власти.

Он принимался в условиях устоявшейся конституционно-правовой системы и стабильной политической ситуации, на основе сложившейся практики применения конституционных норм, определяющих основные принципы организации местного самоуправления. 

Тем не менее, появление нового Федерального закона об организации местного самоуправления сопровождалось возобновлением и усилением многолетней теоретической дискуссии о месте местного самоуправления в системе основ конституционного строя России.

	Как уже отмечалось,  положения  действующей российской Конституции, 





_______________________________________________

1 См.:Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления («круглый стол»). Государство и право. 2004. № 3. С.37.

2См.: Там же. С.37.

очерчивающие правовой статус местного самоуправления, разрабатывались в условиях столкновения двух методологий, основанных соответственно на общественной теории самоуправления, предполагающей свободу местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и на государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления. В итоге конституционная модель местного самоуправления обрела качества правового дуализма: самостоятельного уровня публичной власти и формы самоорганизации граждан на местном уровне.

	Характерен ли упомянутый дуализм для реального местного самоуправления, существующего ныне в России?

	Практика явно не подтверждает, что местное самоуправления является самоорганизацией граждан и тем качественно отличается от государственного управления. 

Как справедливо отмечает С.А.Авакьян, «совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти»1. 

	«Безусловно, - пишет А.А.Сергеев, - развитие форм демократического участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом муниципального права. Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное самоуправление сегодня является самоорганизацией и самодеятельностью населения»2.

	Более того, не следует полагать, что соответствующие идеи развития местного    самоуправления    можно    будет   воплотить  в жизнь в исторически 

_______________________________________________

1См.: Материалы парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М.: Издание Государственной думы. 2001. С.18-19.

2Сергеев  А.А. Развитие конституционных  и законодательных основ российского местного самоуправления. //  Федерализм. 2004. № 1. С.161.

короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимых социальных и

экономических предпосылок.

Попытки же закрепить в позитивном праве схемы, не отвечающие потребностям практики, неизбежно обречены на провал. Практика отторгает надуманные построения юридической теории.

	Тем не менее, положения ст.12 Конституции России, закрепившие принципы самостоятельности местного самоуправления и его организационной обособленности от государственной власти, нельзя считать ошибкой. 

Следует согласиться с выводами группы экспертов о том, что она «способствует переводу взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти с основы подчинения в первую очередь административным предписаниям вышестоящего начальника на более цивилизованную основу подчинения нормам законодательства»1. 

	Однако, на практике принцип самостоятельности местного самоуправления не был реализован в полной мере. Органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному самоуправлению самой Конституцией. Зависимость органов местного самоуправления от финансового диктата исполнительной власти во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность местного самоуправления.

	Реформа законодательных основ местного самоуправления, начатая по инициативе Президента России в 2003 году, была обусловлена необходимостью приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне. 

Ее цель – уйти от абсолютизации самостоятельности местного самоуправления   и   противопоставления  различных  конституционных норм к 

_______________________________________________

1См.: Доклад Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «О проблемах соответствия норм законодательства РФ требованиям международных договоров РФ в сфере местного самоуправления». Материалы парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М.: Издание Государственной думы. 2001. С.13-14.

законодательному установлению гарантий эффективности местной публичной власти.

	В ходе разработки проекта новой редакции Федерального закона об организации местного самоуправления возникали споры по поводу того, как следует соотносить предлагаемые законодательные решения с конституционной моделью местного самоуправления. Следует ли рассматривать предложенные новеллы как развитие конституционных положений, определяющих статус местного самоуправления в системе народовластия, как качественно новые решения в рамках действующей конституционной модели или как скрытую ревизию норм Конституции?

	Коррекцию содержания конституционной модели организации местного самоуправления оправдывает точка зрения о возможности законодателя в силу п. «в» ст.71 и ч.3 ст.55 Конституции развивать конституционную модель местного самоуправления и интерпретировать установленные ею принципы организации местного самоуправления.

Однако существует и иная точка зрения, основанная на соотнесении буквальных формулировок Конституции и закона.

	Как представляется, с юридических позиций нельзя исключать возможность оспаривания конституционности ряда положений указанного Закона в силу их уязвимости с точки зрения соответствия Конституции России.

	Так, Конституция признает обязательными использование механизма свободных выборов при осуществлении местного самоуправления и наличие выборного органа в структуре органов местного самоуправления. Этим обеспечивается роль свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ч.3 ст.3 Конституции). Предусмотренный Законом механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не является свободными выборами. При таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе будет отсутствовать выборный орган местного самоуправления и не будет использоваться механизм свободных выборов. Это не согласуется с положениями ст.3 (ч.3), 32 (ч.2), и 130 (ч.2) Конституции. Прямым нарушением требований Конституции является и то, что в результате двухступенчатых (косвенных) выборов население лишается возможности решать путем выборов и через выборный орган вопросы местного значения районного уровня. 

	Другой блок положений Закона, конституционность которых может быть поставлена под сомнение, касается участия органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления.

	Как указывалось выше, согласно Конституции местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12). Закон же в ряде своих норм исходит из возможности подмены органов местного самоуправления органами государственной власти или установления отношений подчиненности между указанными органами. Например, передачу полномочий органов местного самоуправления по проведению местного референдума органам государственной власти субъекта Федерации (ч.5 ст.34), вторжение органов государственной власти субъекта Федерации в процессы назначения и освобождения от должности глав местных администраций (ст.37), подмену органами государственной власти органов местного самоуправления (ст.75).

	В.И.Васильев отмечает, что «с принятием нового федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении. Содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении РФ и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе»1.

Из сказанного следует то, что местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности – соединение в   единое   целое   интересов   государства,    общества  и  личности,  поскольку 

_______________________________________________

1Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый. //  Журнал российского права. 2004. № 1. С.5.

главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.

Местное самоуправление, как отмечалось, – важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика заключается в двойственной природе: политической и общественной, что ярко выражено в вышеприведенных точках зрения. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению. Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации находится на самом начальном этапе современного переходного состояния нашего общества. Необходимо заметить, что на сегодняшний день до конца не отработаны концепции и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, проблеме взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации. 

В настоящее время, как было показано выше, в научной среде наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в нашей стране. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (естественно, кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственного управления на местах. Эти позиции во многом отражают объективный процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, неоднозначность его современного правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы, как на уровне федерального, так и регионального законодательства.

Поэтому не случайно одной из важнейших стратегических задач в рамках реформирования властных институтов управления, осуществляемой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, является создание системы органов местного самоуправления, которая отвечала бы должным образом, с одной стороны, современным потребностям и задачам российского государства, а с другой стороны, принципам Европейской Хартии местного самоуправления. В этой связи крайне актуальной становится проблема формирования механизма взаимодействия государственного управления с местным самоуправлением, обеспечения единства системы управления государственной и общественной жизнью страны, более точного определения места и роли органов местного управления, как в системе управления, так и в процессе формирования гражданского общества.

И все же, модель реформирования системы местного самоуправления, закрепленная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, по мнению ряда ученых, в том числе указанных выше, имеет серьезные недостатки и недоработки.

Считают, что она сводится к огосударствлению местного самоуправления, его трансформации в местный уровень государственной власти, что противоречит самой сути местного самоуправления как института глубоко демократического, являющегося одним из проявлений народовластия, предполагающего самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем, преимущественно местного характера. Закон во многом фиксирует уже сложившуюся практику на местах, а именно перегруженность местного самоуправления государственными полномочиями, «зажим» развития по поселенческому принципу и т.п. Предпринимается попытка повысить эффективность системы управления чисто утилитарными, технологическими способами, унифицировать ее, чтобы было удобнее распределять финансовую помощь, передавать государственные полномочия. 

Другие ученые нередко эти стороны предлагаемых реформ местного самоуправления считают позитивным решением.

Понятно, что становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса – задача науки. Для решения этих проблем необходим прочный научный фундамент. При этом нужно исходить из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны появляться снизу и самостоятельно. При этом главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления, и прежде всего, его низового уровня. 

Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством, его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения. В настоящее время становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении; отсутствием нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.



2.6. ПРАВОВОЕ  ГОСУДАРСТВО

	В ст.1 Конституции Российская Федерация провозглашена правовым государством, однако, в чем заключается его сущность, Основной закон не раскрывает. 

Понятие правового государства многомерно и включает все то, что вкладывается в понятие конституционного демократического государства. 

Концептуальный стержень теории правового государства - оптимальное соотношение государственной власти и индивидуальной свободы, универсальным регулятором которого должно выступать право.

При всем многообразии взглядов на сущность правового государства можно констатировать общую синтезирующую основу, прямо или косвенно выводимую из большинства учений о правовом государстве, - стремление к справедливому общественному устройству, эпицентром которого является человеческая личность. 

Поэтому, рассматривать правовое государство необходимо не только как идею, но и как реальную социальную практику, в том числе соответствия провозглашенных на конституционном уровне принципов правового государства тому, что имеется в реальной действительности. 

Следует признать, что в настоящее время в Российской Федерации, объявившей себя правовым государством, имеется определенный разрыв между предлагаемыми и постулируемыми идеологическими установками, порождающими определенные социальные иллюзии, и действительностью, зримо обнажающей практическое несоответствие реальной практике многих провозглашенных (а подчас получивших нормативное закрепление) идей и принципов. 

Отрыв идеологии от конкретных условий, в которых функционирует российское государство, может быть объяснен желанием подстегнуть социальные процессы к движению в направлении достижения общественных идеалов. 

Однако, представляется, что причина здесь вовсе не в этом, а также и не в том, что возможности правового государства как идеи ограничены, а в невозможности достижения в принципе цели идеологии правового государства как обеспечения гармонии интересов личности и государства, так как между личностью и государством перманентный и взаимоприемлемый компромисс объективно невозможен.

Правовое государство как воплощение справедливого, гармоничного устройства общественной жизни, покоящегося на народном суверенитете, - это социальный идеал.

Рассмотрение теории правового государства как концепции должного устройства общественной жизни (то есть идеала) позволяет снять многие сомнения, обусловленные социальными разочарованиями в возможности полностью реализовать гуманистический потенциал правового государства. 

Практически все исследователи тем или иным способом отмечают идеальную составляющую концепции правового государства1.

С учетом изложенного, можно признать доктрину правового государства именно доктриной, которая более уместна в декларациях и манифестах как формах официальной объективации содержащегося в этой концепции гуманистического потенциала, нежели в конкретных законодательных актах прямого действия. 

Данное утверждение не следует воспринимать как отказ от закрепления на конституционном уровне идеологии и принципов правового государства. Вопрос в том, не породит ли в общественном сознании прямое определение государством себя в качестве правового обоснованных сомнений и даже разочарований? Ведь обществу придется смириться с мыслью о том, что то устройство публичной власти, в котором оно (общество) существует, и есть то самое правовое государство, к которому человечество стремилось. 

Полагаю, что на сегодняшнем этапе Российская Федерация вряд ли вправе считать себя правовым государством. А если так, то конституционные положения о правовом государстве остаются по существу декларативными. Думается,  что  построение правового государства нужно было указать одной из 

_______________________________________________

1 См. например: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М. 2001. С.290; Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М. 1999. С.13; Лукашева Е.А. Права человека и правовое государство // Общая теория прав человека. М. 1996. С.70; Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. Алматы.  2000. С.171; Нерсесянц В.С. Философия права. М. 1999. С.106. 

основных целей движения к созданию гражданского общества, что более точно отражает современный этап развития российского государства.

Учитывая, что выражение идеи правового государства состоит в утверждении правовой формы и правового характера взаимоотношений, необходимо отметить, что Конституцией РФ закреплен минимум требований, характеризующих правовое государство: верховенство закона (ст.15), организация системы государственной власти на основе принципа разделения властей (ст.10), объявление человека, его прав и свобод высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина (ст.2). 

Исходя из принципа суверенитета государства и территориального верховенства, действие норм права на территории государства является неограниченным, безусловным и абсолютным.

Верховенство и единство государственной власти обеспечивается прежде всего через верховенство правовых актов Российской Федерации. Верховенство конституции – одна из обязательных черт правового государства. Конституция является центром правовой системы. «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15)».

«Органы государственной власти, органы местного самоуправления,  должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ч.2 ст.15). Являясь высшей формой выражения государственной воли народа, законы обладают наибольшей юридической силой по отношению ко всем иным нормативным актам государства и составляют основу всей системы права.

Принцип верховенства и единства государственной власти РФ также предполагает обязательность актов федеральных органов власти и управления для всех граждан и иных физических лиц, находящихся на ее территории.

Территория РФ составляет правовое пространство государства, правовые предписания которого не выходят за его пределы.

Основным препятствием для формирования целостного и однородного правового пространства является наличие большого числа противоречий федерального и регионального законодательства и отличий правовых систем субъектов РФ друг от друга. Однородность правовых систем субъектов Федерации может быть установлена лишь при совпадении всех их существенных признаков с признаками федерального права.

На сегодняшний день правовое пространство РФ характеризуется наличием двухуровневой структуры:

- федеральной правовой системы и правовых систем субъектов РФ;

- иерархией нормативно-правовых актов.

Внутреннее единство правового пространства России определяется прежде всего существованием одной национальной правовой системы, а также единством правового регулирования в вопросах экономики. 

Российская Федерация признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, с приоритетом норм последних перед законами (ч.4 ст.15).

Проблема непосредственности действия международно-правовых норм является предметом принципиальной дискуссии в отечественном правоведении.

Очевидно, что непосредственное применение не должно толковаться как действие норм международного права вне и вопреки конституционных основ и требований национального права.

Конституционное право закрепляет механизмы распространения действия положений международно-правовых актов, международного права на национальную правовую систему. Государство же создает необходимые правовые условия для реализации взятых на себя международных обязательств. Каким образом взятое обязательство будет выполнено, какая процедура будет избрана для реализации международно-правовых норм в национальном законодательстве, представляет собой суверенное решение самого государства. 

Более того, приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию Российской Федерации, поскольку в ч.6 ст.125 Конституции содержится положение, что «не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие  и применению».

Тем не менее, порядок применения ч.4 ст.15 Конституции РФ нуждается в дополнительном урегулировании в случае противоречия норм российского права международным договорам, в разработке процедуры предварительного разрешения подобных коллизий.

Следует также признать положительной практику Конституционного Суда Российской Федерации, использующего при обосновании своих решений акты международного права, но основывающего сами решения только на положениях Конституции Российской Федерации.

Наличие целостной системы законодательства, охватывающей все сферы жизни общества является важнейшей предпосылкой формирования правового государства и его характерной чертой. 

	«Законы подлежат официальному опубликованию, указывается в ч.3 ст.15 Конституции РФ. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

	Законодательную базу Российского государства, в основе своей, формирует Федеральное Собрание.

В условиях действующей Конституции, за период с 1993 по 2003 год Федеральным Собранием Российской Федерации были приняты и вступили в силу 26 федеральных конституционных законов и 1805 федеральных законов, в 



том числе 23 кодекса 1.

Однако оценка качественного состояния современного российского законодательства не может не привести к выводу о наличии в нем значительной рассогласованности, крайней неравномерности развития отдельных отраслей и институтов, огромного числа внутренних противоречий, крайней слабости механизма реализации подавляющего большинства законов.

	Иллюзия решения проблемы самим фактом принятия закона породила декларативность и отсутствие реального регулятивного потенциала у многих российских законодательных актов. Своего рода попыткой решить эту проблему стало так называемое негативное правотворчество правоприменительных органов (в частности, Конституционного Суда). Однако такая, не всегда соответствующая Конституции, практика на деле еще более запутала проблему. 

	Кроме того, имело место запаздывание федерального законодательства по отношению к региональному, что привело к существованию дополнительных противоречий и поставило вопрос о необходимости разработки механизмов их преодоления.

На сегодняшний день не создан механизм, позволяющий избежать противоречий в законодательстве субъектов РФ на стадии законопроектной и подготовительной работы.

Негативные последствия противоречий федерального и регионального права угрожают единству системы управления страной, ее целостности и безопасности.

В настоящее время проблема федерального воздействия в целях обеспечения верховенства Конституции и федеральных законов, обеспечения единого правового пространства в России эффективно решается. 

В Федеральный закон «Об общих принципах  организации  законодатель-

_______________________________________________

1Концепции развития российского законодательства  / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец». 2004. С.14.

ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999г.1 в 2000 году2, а затем в 2003 году,3 были включены нормы, усиливающие ответственность органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц за принятие нормативных правовых актов, нарушающих Конституцию РФ и федеральные законы. 

Одна из новелл Федерального закона 2003г. связана с установлением нового соотношения между не только федеральными законами и законами субъектов РФ, но также законами субъектов РФ и иными федеральными правовыми актами. Органы государственной власти субъектов РФ теперь не вправе принимать свои законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие не только федеральным законам, но и иным нормативным правовым актам федеральных органов государственной власти, пока последние не будут признаны компетентным федеральным судом противоречащими Конституции РФ либо другим актам большей юридической силы.

В 2003 году в целях формирования единого правового пространства России, решения проблемы неукоснительного главенства Конституции на всей территории страны, создан Совет законодателей.

	Анализируя проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации в свете реализации российской конституционной модели, нельзя не отметить отсутствие единой общегосударственной программы законотворчества.

	Кроме того, следует привести утверждение В.Б.Исакова, согласующееся с  позицией автора о том, что «единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов»4.

_______________________________________________

1См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст.5005. 

2См.:  Собрание законодательства РФ. 2000. № 31. Ст.3205.

3См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч.2). Ст.2709.

4Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4. С.58.

Нельзя не согласиться с В.Д.Зорькиным в том, что в обеспечении конституционного принципа правового государства существует еще одна проблема. «Правовое государство невозможно без правового общества. А государство и общество слишком медленно движутся к полноценному правовому состоянию»1. 

Необходимо видеть и такие трудности формирования правовой системы страны, как стремление избежать правового регулирования, отрицание самой возможности отношения к праву как к регулятору отношений, как единственно возможному средству разрешения противоречий, усиление тенденций правового нигилизма.

	Единственно возможный путь к развитой правовой системе – это постепенное утверждение принципов конституционной законности, следование органов государственной власти конституционно закрепленным процедурам, принципам становления правового государства, формирования гражданского общества.



ГЛАВА 3. ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И

ЛИЧНОСТИ



3.1. ЧЕЛОВЕК, ЕГО ПРАВА И СВОБОДЫ КАК ВЫСШАЯ ЦЕННОСТЬ

	Прийти к единству взглядов на сущность конституционного государства вряд ли возможно, поскольку оно формируется не только под воздействием общепризнанных стандартов, но и исторических особенностей каждого народа, проживающего на определенной территории.  

	В ст.2 Конституции РФ закреплено, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»2. 

_______________________________________________

1Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России. //  Журнал Российского права. 2004. № 6. С.17.

2Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. / Под ред. Б.Н.Топорнина. М.: Юристъ. 2003. С.92.

В.Т.Кривошеев пишет, что «законодатели, опираясь на положение России 

как правопреемницы СССР, на опыт европейских стран, в основу Конституции государства заложили международные стандарты прав и свобод личности, сформулированные в различных международных документах, прежде всего во Всеобщей декларации прав человека (1948) и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966), ратифицированном СССР в 1973 году»1. 

 «Таким образом, была отвергнута прежняя система ценностей, в которой государство находилось на вершине общественного мироздания»2.

	В то же время, В.В.Мамонов замечает, что «отличительным признаком развития мирового конституционного процесса в конце ХХ века явилось повсеместное признание демократического, социального, правового характера новых государств, всеобщее упоение правами человека»3. 

Негативное мнение по данному поводу высказывает В.Г.Вишняков. «Конституция 1993г. закрепила принципы либерализма. Ни особенности российского общества начала 90-х годов, ни политические, экономические и социальные противоречия и кризисы того времени, ни сохранившийся в своей основе бюрократизм в государственном аппарате, не остановили российских либеральных демократов от максимально полного провозглашения в Конституции прав и свобод человека. Не сказав ни слова о сущности Российского государства, которое было провозглашено в ст.1 Конституции как демократическое федеративное правовое, и не раскрыв его сущностных свойств, создатели  «новой Конституции нового государства» провозгласили в ее ст.2, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание,    соблюдение   и   защита   прав  и  свобод  человека  и гражданина - 

_______________________________________________

1Кривошеев В.Т. Социальное государство и его роль в становлении социального партнерства. // Социально-гуманитарные знания. 2004. № 3. С.112.

2Ковлер А.И. Европейское право прав человека и Конституция России. //  Журнал российского права. 2004. № 1. С.149.

3Мамонов В.В. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии. // Государство и право. 2004. № 10. С.42.

обязанность государства. Все остальные конституционно-правовые институты - парламентаризм, принцип разделения властей, независимый суд и другие - призваны гарантировать права и свободы человека от посягательств на них со стороны государства, которое не могло не быть, с их точки зрения, тоталитарным»1. 

	И все же нельзя не признать, что одним из величайших завоеваний человечества в XX веке является создание кодекса международно-правовых документов о правах и свободах человека и международных институтов и организаций, призванных обеспечить реализацию их положений. Начиная с принятия в декабре 1948 г. Всеобщей декларации прав человека, происходит непрерывный процесс кодификации прав человека как на международном, так и на национальном уровнях, совершенствование институтов и процедур их обеспечения и защиты. Более чем полувековой опыт движения человечества по этому пути неопровержимо доказал, что без обеспечения прав и свобод человека невозможно достижение демократии и социально-экономического процветания, построение правового государства. 

Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина волей народа, выраженной в Основном законе, стали конституционной обязанностью Российского государства, одной из основных целей осуществляемых в обществе преобразований, призванных изменить положение индивида, создать достойные условия его жизни, гарантировать свободу, неприкосновенность личной жизни, активное участие в политике и управлении, социальную защищенность, реализацию его культурного и творческого потенциала. Права и свободы человека и гражданина выражают согласованные и жизненно необходимые интересы каждого индивида, социальных и этно-конфессиональных групп и слоев, всех россиян. Их защита и обеспечение являются  одним  из  ключевых  факторов  решения сложных задач переходного 

_______________________________________________

1Вишняков В.Г. Конституционные основы социального государства. //  Журнал российского права. 2004. № 8. С.11.

периода нашей страны, стратегии ее устойчивого развития, создания гарантий против возврата общества к прошлому. Место России в глобальном сообществе XXI века во многом зависит от того, станут ли эти цели и ценности частью общенациональной идеи, будут ли они воплощены в жизнь. 

В основу конституционной модели прав человека в России положены принципы взаимоотношений человека и государства, которые гласят: 

- права человека принадлежат ему от рождения, поэтому они являются неотъемлемыми и неотчуждаемыми; 

- права человека универсальны, основаны на принципе равенства; они гарантированы каждому, кто находится под юрисдикцией государства; 

- права человека - высшая ценность, а их уважение, соблюдение и защита - обязанность государства; 

- права человека - средство контроля над властью, ограничитель всевластия государства, которое не должно переступать границ свободы, очерченных правами человека; 

- обеспечение прав и свобод несовместимо с дискриминацией по какому-либо признаку; 

- осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц; 

- основные права и свободы должны быть едины на всей территории государства, их регулирование - предмет ведения федеральных органов власти, а обеспечение и защита - совместного ведения федеральной и региональной властей; 

- гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права и свободы равноценны по своей значимости, едины (неразделимы) и взаимосвязаны; 

- коллективные права неотделимы от прав индивида; они не должны противоречить индивидуальным правам, ограничивать правовой статус личности; 

- права человека регулируются законом; 

- основные фундаментальные права человека должны соблюдаться в любой ситуации. Они могут быть ограничены только законом и исключительно для указанных в Конституции РФ и в важнейших международно-правовых актах целях: защиты основ конституционного строя, здоровья, нравственности, прав и законных интересов других лиц, обеспечения общественного порядка, обороны страны и безопасности государства. Временные ограничения прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения должны быть соразмерны и пропорциональны ситуации, определяющей необходимость таких ограничений, и устраняться по мере нормализации ситуации, изменения причин, вызвавших их. 

Закрепленные в Конституции права человека: 

- устанавливают сферу свободы и самоопределения личности, ее автономию; 

- упорядочивают и координируют общественные связи и отношения на основе международно-признанных норм и стандартов в области прав и свобод человека; 

- очерчивают границы деятельности государства, предотвращая неоправданное вторжение государства в сферу личной свободы человека, ставя преграды всевластию и произволу государственных структур; 

- определяют параметры взаимоотношений человека и государства, ответственность последнего за свою деятельность перед личностью и обществом; 

- обеспечивают раскрытие творческого потенциала каждой личности, стабильность, устойчивое развитие общества, его нормальную жизнедеятельность. 

Конечно, необходимо учитывать объективную характеристику существующего положения с правами человека и гражданина в сегодняшней России и принимать меры по созданию действующих гарантий реализации и обеспечения основных прав и свобод личности. 

Состояние дел с правами человека и гражданина зависит от уважения и соблюдения указанных выше принципов, от их воплощения в законодательстве, системе и процедурах защиты прав человека и гражданина. В свою очередь, способы совершенствования законодательства и институтов и процедур защиты прав человека и гражданина, выработки комплексного и эффективного механизма такой защиты определяются во многом состоянием этих прав, трудностями и проблемами, стоящими на пути этого совершенствования. Исходя из этого, необходимо структурно рассматривать развитие политических и гражданских прав, защиту социально-экономических прав населения, обеспечение единых стандартов осуществления прав человека и гражданина на всей территории Российской Федерации и развитие российского законодательства, совершенствование системы и процедур обеспечения прав человека. 

За последние десять лет Россия совершила прорыв в области политических и гражданских прав. Впервые за ее многовековую историю граждане страны получили возможность на основе Конституции и федеральных законов реально осуществлять такие демократические права, как право избирать и быть избранными в органы государственной власти и управления, участвовать в митингах, демонстрациях, шествиях и в других формах вовлеченности в политику, участвовать в государственном управлении, право на свободу мысли и слова, свободу совести и вероисповедания, получение информации от государственных органов, право покидать свою страну и возвращаться обратно и др. 

Гражданство – юридическое основание правового статуса личности, взаимоотношений человека и государства. Объем политических и гражданских прав, свобод, обязанностей того или иного лица напрямую зависит от гражданства. Во всей полноте они присущи лишь гражданам соответствующего государства. Поэтому важнейшие нормы о российском гражданстве содержатся в ст.6 Конституции. «Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».

Государство обязано защищать своих граждан и за пределами страны.

Особое внимание также нужно уделять положению групп населения, которые в связи с изменениями, происшедшими в стране, - распадом Советского Союза, переходом к рыночным отношениям, резким сокращением вооруженных сил, падением производства -  оказались в крайне неблагоприятном положении. Это - вынужденные переселенцы и беженцы, военнослужащие, национальные меньшинства и коренные малочисленные народы, дети, женщины, лица, лишенные свободы, соотечественники. 

Россия как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, обязана реализовывать принципы справедливого распределения выгод и тягот развития общества, социальной поддержки и взаимопомощи, осуществлять такую стратегию экономических реформ, которая обеспечит достойное существование всем его гражданам и общественное согласие в стране. Указанные принципы социального государства в нынешних условиях остаются программой на будущее, провозглашенными целями развития. Уровень реальных денежных доходов населения и уровень реальной оплаты труда непрерывно снижаются. Вознаграждение за труд в среднем по стране приближается к черте социального пособия по выживаемости. Усилилось имущественное расслоение. В условиях, не соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям, работает сегодня почти половина трудящихся. Все это в сочетании со значительным недофинансированием социальных программ, недостаточным вниманием к этой сфере федеральных, региональных и местных властей порождает незащищенность социально-экономических прав граждан: высокий уровень безработицы, многомесячную задолженность по выплатам заработной платы, пенсий и пособий, экономические конфликты между работодателями и служащими и т.д. Именно на сферу социально-экономических прав (трудовых, жилищных, права на социальное обеспечение и социальные льготы, на социальное страхование и т.д.) приходится основной массив нарушений прав человека. Наиболее массовыми являются нарушения по вопросам оплаты труда; возмещения вреда, причиненного здоровью работников на производстве; трудового договора (контракта), приема и увольнения; рабочего времени  и времени отдыха; труда женщин; трудовой дисциплины; труда молодежи; коллективных договоров. Систематический и широко распространенный характер приобрели подмена трудовых отношений гражданско-правовыми, переход на натуральную оплату труда, принудительный перевод работников на неполное рабочее время и др. 

Защита социальных и экономических прав имеет свою специфику; для обеспечения этой категории прав недостаточно юридических механизмов и процедур предотвращения нарушений этих прав. Необходима разносторонняя созидательная деятельность государства, направленная на осуществление социальной политики на основе развития экономики, повышения материального уровня жизни населения. Поэтому обеспечение защиты социально-экономических прав населения - длительный и постепенный процесс преобразований, направленный на достижение социально-экономического прогресса, формирование нового типа взаимоотношений между отдельными индивидами и государством - отношений социального партнерства и социальной интеграции. Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных и экономических прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего минимизировать случаи нарушения прав человека в этой области. 

Приоритетными направлениями здесь по-прежнему являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем, достижения коренного улучшения материального положения и условий жизни людей. 

Таким образом, в сфере реализации конституционных положений, признающих человека, его права и свободы, высшей ценностью, российскому государству предстоит осуществить комплекс мер, которые будут способствовать: 

- выработке стратегии и тактики общенациональной, региональной и местной политики реального обеспечения прав и свобод человека, защиты его от любого произвола и беззакония; 

- привлечению внимания властных структур и общественности к неблагополучным ситуациям и нерешенным проблемам в области прав человека; 

- определению основных направлений развития законодательной и правоприменительной практики в России в области прав человека, содействующей созданию комплексной целостной системы защиты прав человека, сочетающей в себе внутринациональные и международные стандарты и нормы, государственные и общественные механизмы; 

- установлению тесной координации внутригосударственной (национальной) системы защиты прав человека с международно-правовыми системами; 

- развитию правового воспитания с тем, чтобы каждый гражданин знал свои права и свободы, умел ими пользоваться и защищать их. 

Разумеется, нужно время для того, чтобы уважение, соблюдение и защита прав и свобод человека стали не декларативно, а на деле высшей ценностью государства, определяли смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной, законодательной и судебной властей, местного самоуправления. В конечном счете, задача гражданского общества состоит в том, чтобы сделать Конституцию Российской Федерации, декларирующую высшей ценностью права и свободы личности, подлинным, реально действующим Законом. 

До тех пор, пока правовая культура российских граждан не вырастет до необходимого уровня, пока идея прав и свобод человека не станет нравственной потребностью, национальной идеей, способной объединить все общество, подвигнуть его на новое правовое, политическое, социальное, экономическое и культурное созидание, процедуры и институты обеспечения прав и свобод человека на практике реализованы не будут.



ГЛАВА 4. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЖИЗНИ  ГРАЖДАНСКОГО

ОБЩЕСТВА



Формирование гражданского общества небезосновательно рассматривается сегодня как важный элемент укрепления демократических начал функционирования современного российского общества.

В ноябре 2001 года в Российской Федерации при поддержке Президента РФ был организован и проведен Гражданский форум, целью которого явился диалог общественных организаций с властью по поводу анализа сущности гражданского общества, его признаков и свойств, выявления объективных предпосылок, условий формирования и функционирования, и путей развития в России. Выступая на Форуме, В.В.Путин отметил, что в России процесс формирования гражданского общества только начинается.

В современной политической науке под гражданским обществом понимают общество граждан с высоким уровнем экономических, социальных, политических, культурных и моральных черт, которое совместно с государством образовывает развитые правовые отношения; общество равноправных граждан, которое не зависит от государства, но взаимодействует с ним ради общественного блага.

Следует отметить, что понятие «гражданское общество» является одной из фундаментальных идеализаций западной политической культуры. На практике «гражданское общество» как социальное устройство никогда не было воплощено в действительности, поскольку ни одна эмпирическая реальность полностью не объединяется с ним и не исчерпывает его содержания. Как идеальное общественное устройство, которое реализует идею личной свободы, «гражданское общество» не может отождествляться ни с рыночной экономикой, ни с демократией как определенным типом политического правления так же, как не может быть сведенной к социальным привычкам ни к менталитету западного человека. 

В России сегодня еще не сложилось целостное понятие гражданского общества. От основной массы населения, думающей прежде всего о том, как выжить в нелегкой социально-экономической обстановке, идея гражданского общества необычайно далека. И свои надежды эта часть населения возлагает не на гражданское общество. Необходимо учитывать, что традиционно российское общество более восприимчиво к патерналистской идее, и его надежды и ожидания связаны главным образом с личностью, олицетворяющей верховную власть. Поэтому идее гражданского общества, предполагающей в своей основе, развитие общественной самодеятельности граждан и воспитание понимания ими ответственности самого общества за судьбу каждого гражданина, еще предстоит получить конкретное воплощение. 

Осложняет процесс то обстоятельство, что создание рыночных отношений и переход к демократии в России совпали по времени с процессами национального самоопределения и социальной стратификации на основе отношений собственности. Совпадение этих тенденций делает процесс формирования гражданского общества неустойчивым и даже отчасти возвратным. Ведь в реальной жизни противоречиво переплетаются различные, порой противоположные по своей направленности интересы и потребности социальных групп, что снижает возможности управления процессами формирования нормальных экономических, социальных, национальных и других интересов.

Значительный отпечаток на формирование гражданского общества накладывает и форсированный характер процесса гражданской модернизации, когда задачи, доставшиеся от исторически различных этапов, одновременно решаются в сжатые сроки. Изменение материального положения различных групп приводит к слишком быстрой и радикальной трансформации прежней социальной структуры. Это обстоятельство порождает конфликты государства с различными профессиональными и социальными группами, что находит свое выражение в массовых забастовках, стачках, пикетах, голодовках.

Разночтения в самом понятии гражданского общества проявляются и в  противоречивых интересах различных общественных сил, в стремлении отдельных из них монополизировать право выступать от имени гражданского общества и рассматривать как истинное проявление его сути только свою деятельность.

Различные мнения по вопросу о сути гражданского общества можно свести к определению, данному И. Харичевым, что  «без сугубо научных формулировок гражданское общество означает прежде всего умение его членов самоорганизовываться во имя защиты самых разных своих интересов и прав». Такими интересами он называет: социальные, экономические, культурные, национальные, религиозные, политические и иные1. 

Причем, признавая важность экономических, социальных, культурных и иных    интересов,    И.Харичев    выделяет   как   важнейшую      составляющую 



_______________________________________________

1Харичев И. Гражданское общество в подарок. Нельзя создать по указу то, что может возникнуть лишь на основе высокой политической и правовой культуры. // Независимая газета. 2001. 13 сентября.

гражданского общества местное самоуправление, которое единственно способно реально защитить интересы граждан по месту жительства.

Действительно, институт местного самоуправления должен играть значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих потенциальную базу гражданского общества.

Полагаю, что отсутствие гражданского общества исключает демократический порядок экономической и политической жизни, поскольку оно охватывает социально-экономические отношения и институты (собственность, труд, предпринимательство), организацию и деятельность общественных объединений, политических партий, профсоюзов, творческих ассоциаций, религиозных общин и т.п., сферу воспитания, образования, науки и культуры, семью - первичную естественную основу человеческого общежития, систему средств массовой информации. 



4.1. ОСНОВЫ  ЭКОНОМИЧЕСКОЙ  СИСТЕМЫ

	Вся Конституция Российской Федерации, все ее разделы в их органическом единстве имеют отношение к экономическому развитию страны, задавая базовую логику ее экономике. В то же время ряд статей прямо регулируют экономические проблемы.

	В ст.8 закреплено, что «в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

	Данная статья закрепляет главные черты экономической основы конституционного строя РФ, которую составляет развивающаяся рыночная экономика.

	Признание единства экономического пространства в качестве фундаментального принципа позволяет в условиях федеративного государства противодействовать любым попыткам введения внутренних таможенных границ и обособления регионов. Этот принцип также не допускает предоставления каких-либо преимуществ или привилегий для отдельных регионов, препятствует принятию таких экономико-политических мер, которые подталкивают регионы к закрытию своего внутреннего рынка. Он подкреплен положением ч.1 ст.74 Конституции, в соответствии с которым «на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств».

	Существующая здесь проблема – это наличие договоров, которые, как показано выше, были заключены между Российской Федерацией и регионами. Эти договоры также во многом противоречат требованиям общего экономического пространства и препятствуют проведению эффективной экономической политики. 	

	Реализацией принципа единства экономического пространства является и единство денежно-кредитной системы страны. По Конституции рубль является денежной единицей Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег не допускается. За Центральным банком признается монопольное право на денежную эмиссию. При этом Конституция запрещает вмешательство каких-либо органов в осуществление конституционной функции Банка России по защите и обеспечению рубля (ст.75). 

Указанные конституционные нормы отразили негативный опыт начала 90-х годов ХХ века, когда под влиянием товарного дефицита (1989-1991 гг.), а затем дефицита наличности (1992 г.) некоторые регионы (Свердловская, Нижегородская области и др.) предприняли попытку эмиссии собственных денежных знаков. Кроме того, данные нормы фактически признают неправомерным как выпуск параллельной валюты, так и использование денежных суррогатов, получивших широкое распространение в середине 90-х.  

На пути реализации принципов рыночной экономики имеется еще много нерешенных проблем, главная из которых - создание территориально-организационной системы, адекватной новому политическому типу государства и рыночным экономическим отношениям. Для России вопросы территориального деления и управления особенно важны из-за масштабов территории, многонационального населения, природных и материально-технических ресурсов, уникального евроазиатского географического и геополитического положения, а также федеративного государственного устройства. 

На сегодняшний день административно-территориальное устройство России не соответствует задачам экономической реформы и предопределяет ряд наиболее острых проблем, к которым относятся:

- «усиление тенденции хозяйственной и социальной неоднородности экономического пространства (разрыв между субъектами Федерации по душевым показателям ВРП за десятилетие вырос с 11 до 40 раз и денежным доходам населения - с 4 до 13 раз, между экономическими районами разрывы составляют соответственно 3,5 и 2,9 раз); 

- возрастание дезинтеграционных процессов, то есть ослабления внутренней связности этого пространства (доля межрегионального оборота во ВВП снизилась с 22 до 12-14%); 

- возникновение и разрастание пространственных очагов кризисных ситуаций в экономике и социальной сфере (три кризисных пояса с 90-х годов охватывают прямо и косвенно - с прилегающими территориями-потребителями продукции - около 40 регионов)»1.

_______________________________________________

1 Государственно-территориальное устройство России: экономические и правовые основы. / Отв.ред. Гранберг А.Г., Кистанов В.В.М.: Дека. 2003. С.38.

С точки зрения эффективности экономики необходимо укрупнение и унификация субъектов Федерации при соблюдении следующих требований:

- совмещение во всех звеньях социально-экономических и административных функций; 

- выдвижение в качестве основополагающих задач - обеспечение хозяйственных и социальных приоритетов. 

В крупномасштабных территориальных образованиях лучше обеспечивается при государственной поддержке частного, общественного и смешанного секторов решение важных экономических задач: реализация крупных целевых проектов и программ; мобилизация и рациональное использование собственных огромных финансовых, материальных, трудовых и других ресурсов, рыночное маневрирование ими (они позволяют, в частности, наладить самофинансирование производственной и социальной сфер, а также товарное самообеспечение); развитие межрегиональной интеграции производства, формирование повышающих рыночную маневренность и устойчивость систем корпоративных производственно-коммерческих объединений (корпораций, концернов, ассоциаций и т.д.), научно-производственных и инновационных комплексов, тесно связанных и с малым бизнесом, крупных и диверсифицированных территориально-хозяйственных комплексов и региональных (зональных) рынков со значительными товарными ресурсами и рыночной инфраструктурой и т.д. 

	В Основном законе достаточно последовательно сформулированы подходы к отношениям собственности, что следует из положений как приведенной	ст.8, так и ст.ст.9, 34, 35, 36, 44, 53, 57. Трактовка собственности в Конституции не обусловлена обязанностями собственника по ее использованию в чьих бы то ни было интересах и носит консервативный характер. Это обусловлено необходимостью ограничить государственное вмешательство и ограничение прав собственности, но никак не соответствует позиции государства, строящего социальное рыночное хозяйство.

	Вместе с тем Конституция предусматривает возможность ограничения прав собственности. Эти права, как и другие, могут быть ограничены федеральным законом «в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст.55). Права собственности могут быть ограничены и при введении чрезвычайного положения (ст.57).

	В Конституции также закреплен ряд гарантий прав собственности. Прежде всего, признается право каждого «на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст.53). Специально подчеркнуто, что «законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют» (ст.57). Конституция ограничивает произвол государства в вопросе об изъятии собственности. Принудительное изъятие имущества признается возможным только при следующих условиях: во-первых, через суд и, во-вторых, при обеспечении предварительного и равноценного возмещения (ст.35).

	Рыночная экономика России находится все еще в стадии становления. Это обусловлено как предыдущим периодом социально-экономического развития в условиях отсутствия демократии и института частной собственности, так и необходимостью радикальных экономико-политических изменений, связанных с переходом от государственного регулирования к рынку, от этатизма к конкуренции. 

Сказанное, однако, не означает, что в противоположность этатизированной рыночная экономика, как основанная на господстве частной собственности система социального взаимодействия и общественного разделения труда, полностью исключает, какое бы то ни было, вмешательство государства в хозяйственную жизнь. Так называемый экономический антиэтатизм, то есть полное изгнание государства из экономики, - не более чем социальная утопия. 

Как свидетельствует опыт США и других западных стран, массированное государственное вмешательство в экономику (несмотря на формальное разделение власти и собственности) не только совместимо с демократией (в том числе экономической), но и служит гарантом сохранения гражданского общества и его институтов. Рыночный механизм как таковой в целом неплохо выполняет свою роль регулятора экономики, но только потому, что встроен в определенные политические и правовые рамки, устанавливающие правила и пределы конкуренции, общественно приемлемые формы и технологии экономической активности. 

В рыночной экономике присутствие государства обусловливается целым рядом факторов. И, прежде всего, тем, что политика носит не частный, а всеобщий характер, то есть, выступает как функция управления общественными делами, функция обеспечения приоритета общих целей перед частными, интересов системы в целом перед интересами отдельных ее частей. Отсюда вытекает известное первенство политики перед экономикой. Ведь с помощью власти и имеющихся в ее распоряжении самых разнообразных средств воздействия (начиная от убеждения и кончая легитимным использованием силы), политика создает общесоциальные условия жизнедеятельности людей, заботится о целостности социальной системы, стабильности общества, нейтрализует деструктивные, дезорганизующие тенденции и т.д. Словом, обеспечивает тот необходимый минимум урегулированности и порядка, без которого эффективная хозяйственная деятельность просто невозможна. 

       В докладе «От экономики рентной к экономике развития» на заседании Совета Федерации России 14 апреля 2005 года премьер-министр России М.Фрадков отмечал, что в нынешних условиях государство не может довольствоваться ролью пассивного наблюдателя, фиксирующего тенденции в экономике и социальном развитии страны. Правительство, как считает М.Фрадков, должно научиться ставить перед экономикой страны реальные цели и успешно добиваться их достижения в намеченные сроки.  

Среди множества крупнейших проблем, которые для достижения этой цели предстоит решить, премьер-министр назвал пять первоочередных задач. Это борьба с бедностью, создание эффективной системы управления, формирование конкурентоспособной среды в предпринимательстве, выработка конструктивного механизма взаимодействия бизнеса и государства, а также встраивание экономических возможностей России в мировую экономику. 

6 июня 2002 года Министерство торговли США предоставило России статус страны с рыночной экономикой, а 7 ноября 2002 года Евросоюз окончательно признал Россию страной с рыночной экономикой1.

В то же время понятно, что Россия должна пройти еще долгий путь до превращения в страну с рыночной экономикой.

А пока, при подведении российским правительством итогов социально-экономического развития России за 2004 год и определения задач экономической политики на 2005 год приведены неутешительные результаты.

В 2004 году состояние российской экономики значительно ухудшилось, что, прежде всего, связано со снижением конкурентоспособности, которая в минувшем году уступила даже уровню 1997 года, снизившись на 20%. Цены отечественных производителей выросли на 28,3%, цены на бензин – на 34%,  цены на нефть – более чем на 40%, тарифы в сфере ЖКХ и на транспорте повысились от 20 до 51%, что обусловило рост инфляции почти на 4%. Кроме того, не растет индекс РТС, а действующая система миграционного регулирования не позволяет увеличить численность трудоспособного населения, что, в свою очередь, не позволяет даже предполагать удвоение ВВП. 

Количество    бедных    граждан    сократилось  с 29,3  млн. человек  в 2003 году 

_______________________________________________

1 См.: Новопашина Г., Неверов В. Рыночная экономика в России – миф или правда? http: // www. nelegal.ru / buy.html.

(20,3% от общей численности населения) до 25,5 млн. человек в 2004 г. (17,8%)

- именно столько людей с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума насчитывается сегодня в России.

Накануне обсуждения правительством экономической политики Федеральная служба государственной статистики опубликовала еще одни данные - о значительном росте суммарной задолженности по зарплате в России. За январь 2005 года она возросла на 19,8%, или на 2,367 млрд. рублей, и составила на 1 февраля 2005 года 14 млрд. 315 млн. рублей. Задолженность из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней составила на 1 февраля 2005 года 1 млрд. 244 млн. рублей, увеличившись за январь на 37,8%, в том числе из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - 1 млрд. 39 млн. рублей (увеличение на 41%)1. 

Счетной палатой РФ были опубликованы результаты проверки бюджета 2004 года в целом и Стабилизационного фонда в частности. Согласно этим данным, потери стабилизационного фонда составили за минувший год 23 млрд. рублей, что произошло, по мнению аудиторов Счетной палаты, из-за того, что Министерство финансов неправильно управляет стабилизационным фондом. Как сказано в заявлении Счетной палаты, «в течение 2004 года размещение средств стабилизационного фонда не осуществлялось в связи с тем, что в указанный период не были разработаны необходимые нормативные акты»2.

Правительством на 2005 год была предложена программа, направленная на снижение налогов и расширение потребительского спроса путем повышения зарплат и пенсий, сдерживание инфляции и роста тарифов в регионах, укрепление рубля, либерализацию миграционного регулирования, принятие комплекса антимонопольных мер и нового закона о недропользовании. Кроме того,   предполагается   вступление  России в ВТО и укрепление доверия между 

_______________________________________________

1См.: Дмитриева О. Социально-экономическая политика правительства: «не соответствует экономической логике и противоречит здравому смыслу». Информационно-аналитическое агентство МиК. http: \ www.observer.ru. 

2См.: Там же.

государством, бизнесом, банками и населением, создание Государственного инвестиционного фонда и проведение реформ образования и здравоохранения.



4.2. СОЦИАЛЬНОЕ  ГОСУДАРСТВО

В ч.1 ст.7 Конституции РФ Российская Федерация определена как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Эта конституционная норма в целом с достаточной четкостью характеризует назначение и сущность социального государства, однако не содержит конкретных правовых механизмов реализации. 

Можно сказать, что обстоятельной концепции социального государства и его так или иначе общепризнанного определения, несмотря на отдельные попытки, пока не сложилось.

	В.Г.Постников, например, предлагает «под социальным государством понимать исторически конкретную и законодательно оформленную функцию государства, имеющую своей целью такое регулирование отношений между различными социальными группами, которое бы обеспечивало исторически определенный уровень благосостояния населения, необходимый для устойчивого и независимого развития производства и общества»1.

В то же время, большинство исследователей, как зарубежных, так и российских, ограничиваются указаниями на то, что это конституционная характеристика государства, обладающая рядом признаков, соотносящихся с его социальными обязанностями. На этом основании выделяют социальную политику как систему тех или иных общих мер государства в социальной сфере.

	Но упускается из виду, что социальная политика современного государства     внутренне     противоречива:    с    одной    стороны,   она  должна 



_______________________________________________

1 Постников В.Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики. // Журнал российского права. 2005. № 1. С.105.

удовлетворять запросы предпринимателей, способствуя тем самым развитию частного производства и рынка. С другой – эта политика должна обеспечивать социальные нужды наемных работников.

	Существование на теоретическом уровне противоречия между правовым демократическим и социальным государством признается практически всеми специалистами. Правовое государство, признавая юридическое равенство людей и их организаций, оставляет без внимания их реальное социально-экономическое неравенство, особенно в сфере производства, обмена, распределения и потребления. Социальное государство стремится к «сглаживанию» неравенства, в связи с чем встает вопрос о пределах вмешательства государства в социальные отношения.

Очевидно, что в действующей Конституции приоритет отдается либеральным ценностям, в том числе и в социальной сфере. Но нельзя допустить, чтобы реализацией принципа социального государства, в лучшем случае, стало государство социальных услуг, социального партнерства, главное назначение которого - сглаживать социальные конфликты, провозглашать равенство возможностей для всех членов общества. 

	В качестве конституционной основы социальных отношений необходимо рассматривать принципы рыночной экономики, закрепленные в ст.8 Конституции. Однако в ее содержании не определено место и роль различных форм собственности в обеспечении задач социального государства, не выделены приоритеты в отношении форм собственности по обеспечению социальных задач. Отсутствует и указание на социальное содержание собственности. Категория «форма собственности» сводится к правомочиям собственника, к цивилистической трактовке собственности как владения, пользования, распоряжения.

	Провозглашение социального статуса государства требует, чтобы его социальные функции в своем существовании и развитии были неразрывно связаны с экономическими. Недопустимо осуществление экономических преобразований без учета социальных факторов. В современном государстве именно социальные потребности общества определяют смысл, содержание и применение законов. В России же этот принцип даже на минимально необходимом уровне находится лишь на самой начальной стадии своей реализации. В последнее десятилетие ХХ века двигателем принятия решений в области законодательства зачастую становились узкокорпоративные и групповые интересы, как правило, наносившие ущерб интересам общегосударственным. Политические и экономические реформы зачастую носили крайне непродуманный характер, нуждами российского народа и государства нередко пренебрегали в угоду интересам иностранных государств и отдельных лиц. 

Отступление на практике от провозглашенных Конституцией принципов привело к тому, что к 2000 году в России голодало десять процентов населения, количество бедняков в стране достигло 40 миллионов человек, разница между доходами десяти процентов самых богатых и самых бедных достигла 20-25 раз1, реальный минимальный потребительский бюджет стал втрое больше официально установленного в стране прожиточного минимума2. Россия оказалась на 83-ем месте в мире по уровню бюджетных расходов на здравоохранение и на 118-ом месте в мире по продолжительности жизни, но разделила с Португалией первое место в Европе по героиновой наркомании и вышла на первое место в мире по числу самоубийств3. Ежегодно в стране регистрировалось 2,5 - 3 миллиона преступлений4.

Продвижение на пути к социальному государству будет наиболее сложным. Это   объясняется тем, что его фундаментом являются экономические отношения. Их реформирование представляет собой наиболее болезненный процесс, поскольку затрагивает повседневные интересы каждого человека. 

_______________________________________________

1См.:Концепции развития российского законодательства  / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец». 2004. С. 581.

См.:Там же. С.599.

См.:Там же. С.663.

См.:Там же. С.365.

Минимальный стандарт социального государства – это обеспечение прожиточного уровня всех граждан. Перспектива его политики – создание условий, при которых были бы обеспечены достойная жизнь и свободное развитие как можно большего числа людей. Одновременно должны быть созданы такие условия распределения национальных богатств и производимой продукции, чтобы стимулировалась экономическая деятельность, сохранялась заинтересованность в достижении благ через труд. 

Хотя Конституция РФ признает наличие у граждан всех основных социальных и экономических прав, характеристикой современного этапа развития государства является продолжающееся усиление социального неравенства и разрыв между богатыми и бедными группами населения.

	Разрешить это противоречие можно только на основе взаимодействия общества и государства через принятие общеобязательных установлений, регулирующих не только экономические, но и социальные отношения. Эти установления должны опираться и на общественное согласие, и на принудительную силу государства.

В.Д.Зорькин считает, что «принцип «социального государства» нужно обеспечивать правовым путем, в том числе и с помощью законодательных ограничений на проведение таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные права и свободы граждан»1.

	Институты социального государства только тогда станут эффективными, когда цели социальной политики, реализуемой органами государственной власти, будут тождественны конституционным целям социального государства, для чего необходимо создание правовых механизмов в целях реализации соответствующих положений Конституции.

	Кроме того, представляется целесообразным в связи с отсутствием в Конституции   РФ   норм    о    социальных    отношениях    между   различными 

_______________________________________________

1Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России. //  Журнал Российского права. 2004. № 6. С.3

социальными группами и характеристики социальной системы в целом, закрепить и конкретизировать эти положения непосредственно в текущем российском законодательстве.

	В противном случае, Конституция, объявив наше государство социальным, останется в обозримом будущем в значительной мере фиктивной.



4.3. ИДЕОЛОГИЧЕСКОЕ  И  ПОЛИТИЧЕСКОЕ  МНОГООБРАЗИЕ

Важнейшим принципом демократии, находящим отражение в Конституции РФ, является идеологический и политический плюрализм, многопартийность общественной жизни, когда никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной (ч.ч.1-3 ст.13).

Это предполагает различие в направлениях деятельности политических сил, их борьбу за власть в рамках закона, различие взглядов и представлений о путях развития общества. Все эти различия выявляются и реализуются в процессе образования и деятельности таких организационных форм общественной активности, как политические партии и иные общественные объединения. Они оказывают содействие государству и его органам в управлении обществом, являются участниками осуществления политической власти. Множество выдвинутых жизнью политических форм не является чем-то аморфным и расплывчатым, все они объединяются в единую политическую систему общества, составляющую конституционный механизм народовластия. 

Конституция Российской Федерации провозглашает равенство общественных объединений перед законом (статья 13, часть 4), а также признает право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1).

	Конечно же, все идеологическое многообразие развития общества должно вмещаться в рамки концептуальной формулировки, закрепленной в ч.1 ст.1 Конституции РФ: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».  

Конституция Российской Федерации, обязывая граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч.2 ст. 15), запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч.5 ст.13), и допускает возможность ограничения права на объединение федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.3 ст. 55).

Особый вид общественных объединений – это политические партии. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. 

Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.

Федеральный закон от 11 июля 2001 года «О политических партиях» (в редакции от 21 марта 2002 года) закрепляет требования, которым должна отвечать политическая партия. В частности, политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации и в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии. 

Таким образом, принимая Федеральный закон «О политических партиях», законодатель связывал получение статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля 2005 года № 1-П, направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

Право граждан на объединение в политические партии Конституцией Российской Федерации непосредственно не закреплено, однако, как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 декабря 2004 года N 18-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях», «по смыслу ее статьи 30 во взаимосвязи со статьями 1, 13, 15 (часть 4), 17 и 32 (часть 1), в Российской Федерации названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется. Возможность для граждан свободно объединиться в политическую партию, образовать партию как юридическое лицо, с тем чтобы действовать коллективно в области реализации и защиты своих политических интересов, - одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение, без чего данное право лишалось бы смысла». 

Принцип политического многообразия, закрепленный Конституцией Российской Федерации, реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности, но также и через деятельность общественных объединений. 

Из положений Федерального закона от 19.05.1995г. № 82-ФЗ (в ред. от 02.11.2004г.) «Об общественных объединениях» в их взаимосвязи с положениями избирательных законов, законов о референдумах и других следует, что в установленных ими порядке и пределах, общественные объединения имеют большую часть тех же прав, что и политические партии: право участвовать в подготовке выборов и референдумов, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в выработке их решений, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Для осуществления уставных целей эти общественные объединения вправе учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность, свободно распространять информацию о своей деятельности, осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные федеральным законодательством об общественных объединениях.



4.4. СВЕТСКОЕ  ГОСУДАРСТВО

Процесс демократизации государственной и общественной системы в России, начавшийся на рубеже 80-90х годов ХХ века, в полной мере захватил и сферу религиозной жизни общества, привел к возникновению принципиально новой религиозной ситуации. 

Показателем коренного изменения отношения российского государства к религии и религиозным объединениям явилось новое правовое решение религиозного вопроса, закрепленное в Конституции Российской Федерации, в федеральных законах «О свободе вероисповеданий» (1990 г.), «О свободе совести и о религиозных объединениях» (1997 г.), ряде других законодательных актов. 

В тесной взаимосвязи с ростом уровня религиозности населения бурными темпами происходило увеличение числа религиозных объединений. Возобновили или начали вновь свою деятельность многие монастыри, миссионерские и религиозно просветительские центры, конфессиональные благотворительные учреждения, учебные заведения, средства массовой информации. В течение одного десятилетия существенно изменилась структура конфессионального пространства России. В результате конфессиональный плюрализм стал важной отличительной чертой современной религиозной ситуации в России. 

На территории Российской Федерации действуют примерно 16-18 тысяч религиозных объединений, представляющих около 60 конфессий. Крупнейшей религиозной организацией в России является Русская православная церковь, на долю которой приходится 8002 зарегистрированных религиозных объединений, то есть около 60 %, 309 монастырей, 38 образовательных учреждений, 136 братств и сестричеств, 5 миссий. Следующей по удельному весу является мусульманская община России, которая включает в себя 2738 зарегистрированных религиозных объединений (около 20 %), 103 учебных заведения. Евангельские христиане-баптисты включают 717 объединений, христиане веры евангельской пятидесятников – 445, адвентисты седьмого дня – 271, римско-католическая церковь имеет 206 религиозных объединений, евангелическо-лютеранские церкви – 160, старообрядцы – 1371.

_______________________________________________

1Цит.по:Комкова Г.Н. Реализация равенства прав и свобод человека независимо от отношения к религии в современной России. // Правоведение. 2003. № 1. С.21.

В то же время, существенное воздействие на изменение, а в определенной 

мере и на дестабилизацию религиозной ситуации оказало широкое проникновение религиозного влияния из-за рубежа. Рассматривая Россию как «миссионерскую целину», в страну устремились проповедники десятков зарубежных религиозных организаций, прежде не имевших здесь распространения. Практически не ограниченная законом свобода религиозной деятельности и фактическое самоустранение государства из этой сферы позволили развернуть бесконтрольную деятельность не только тем иностранным миссионерам, которые искренне стремились способствовать религиозному возрождению нашей страны, но также организациям и лицам, имевшим целью дезинтегрировать духовное единство ее народов, привить чуждые им духовные стандарты и ценности, а также преследовавшим не имеющие ничего общего с религией цели. 

Развитие ситуации показало, что эти процессы не могут оставаться вне государственного внимания и соответствующего правового регулирования. 

Государству предстояло осуществить диалектическое сопряжение реализации конституционных принципов свободы совести и равенства всех религий перед законом с обеспечением интересов национальной безопасности в духовной сфере, приоритетным вниманием к сохранению, возрождению и развитию исторического культурного наследия народов России, их традиционных духовных ценностей, в том числе религиозных. 

Необходимо было учитывать, что характерной чертой современной религиозной ситуации является процесс политизации деятельности ряда конфессий и религиозных организаций. Соединение политических амбиций части представителей духовенства и некоторых околоцерковных кругов с попытками вовлечения религиозных организаций в политическую борьбу со стороны противоборствующих политических сил в последние годы привело к появлению клерикальных тенденций. Они находят выражение в стремлении некоторых религиозных деятелей распространить свое влияние на сферы политических отношений, культуры и образования, в требованиях пересмотра и прямом игнорировании положений законодательства Российской Федерации об отделении религиозных объединений от государства. Крайнюю и наиболее опасную форму политизации религии и выраженного клерикализма составляют проявления религиозно-политического экстремизма. 

В последнее время все более четко проявляется связь между национальной и конфессиональной самоидентификацией народов Российской Федерации. Эта тенденция характерна как для наиболее многочисленного, государствообразующего русского народа, так и для наций, традиционно исповедующих ислам, для некоторых малочисленных народов. Таким образом, национальная и вероисповедная политика государства тесно взаимосвязаны. 

Национально-религиозный сепаратизм остро ставит проблему допущения вариативности (при общности основных принципов) законодательства национальных республик по отношению к федеральному. Игнорирование местным законодательством национально-культурных особенностей образа жизни народов чревато осложнением ситуации не только в регионах, но и в стране в целом.

Комплекс обозначенных выше процессов, происходящих в религиозной сфере российского общества, оказывает заметное влияние на развитие общественно-политической ситуации и в силу этого требует постоянного внимания со стороны государственных органов, выстраивания юридически последовательных отношений с религиозными объединениями.

В ст.14 Конституции РФ записано, что Российская Федерация является светским государством. «Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом».

 	Конституционный принцип светского характера государства реализуется через разделение сфер компетенции и функций государства и религиозных объединений, что является предпосылкой их сотрудничества на взаимно приемлемых условиях. Данный принцип не означает вытеснения религии из жизни общества.

 	Государство, следуя принципу равенства религиозных объединений перед законом, создает для них общее «правовое поле», в рамках которого они имеют одинаковые возможности и ограничения своей деятельности. При равноудаленности государства от религиозных объединений, посредством которой обеспечивается равенство необходимых для осуществления ими своей деятельности прав, допускается различная степень сотрудничества государства с разными конфессиями. Это обусловлено историческими причинами, социальной позицией той или иной конфессии, количеством последователей и т. д.	

Реально складывающаяся система взаимоотношений между государством и религиозными объединениями в Российской Федерации постепенно приобретает характер сотрудничества (партнерства) на основе разделения их функций. Подобное сотрудничество предполагает совместную деятельность в различных областях социального служения и обеспечения прав и свобод человека.

	Традиционно считается, что отделение религиозных объединений от государства, светский характер последнего являются признаками большей демократичности политических режимов, чем тех, где этого не существует. Однако в условиях распространения влияния деструктивных сект, религиозного фанатизма и экстремизма современное Российское государство заинтересовано в сотрудничестве и протекционизме традиционным религиям: христианству, исламу, буддизму, иудаизму. На особую роль в истории страны, становлении и развитии ее духовности, уважении к ним указано в преамбуле Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». 

 	Естественно, что любая модель религиозной политики светского государства, оказывающего избирательную поддержку отдельным конфессиям, не свободна от издержек, от объективно неизбежных недостатков. Полагаю, что и государственная власть России, пойдя по этому пути, мягко говоря, не учла в полном объеме поликонфессиональную сущность такого полиэтнического государства как Российская Федерация.

Законы многонационального и многоконфессионального государства, регулирующие общественные отношения в сфере свободы совести, должны быть весьма корректны по отношению к представителям любых религий. К сожалению, этого нельзя сказать об уже упоминавшемся Федеральном законе «О свободе совести и религиозных объединениях». Принятие данного Закона имело драматическую историю: его проект неоднократно обсуждался представителями религиозной общественности и в Государственной Думе, а после его принятия нижней палатой парламента отклонялся Президентом РФ по причине несоответствия Конституции. 

«Этот закон,  пояснял Б.Н.Ельцин, противоречит статьям 2, 6, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 28, 29, 30, 54, 55, 59 и 62 Конституции Российской Федерации, статьям 18 и 19 Всеобщей декларации прав человека, статьям 18 и 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьям 9 и 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Кроме того, указывал Президент, Федеральный закон противоречит ряду иных законов Российской Федерации, внося дополнительный дисбаланс в систему российского законодательства, и так серьезно расшатанную непродуманным и хаотичным законотворчеством»1. 

В результате какие-то положения Закона удалось привести в соответствие с конституционными нормами, а какие-то до сих пор, по мнению ученых и экспертов, продолжают оставаться неконституционными.

	«Закон 1997 года был признан как отступление от Закона 1990 года, более терпимого по отношению к так называемым нетрадиционным религиям»2. 

_______________________________________________

1Красиков А. Конституционный Суд и свобода совести в России. // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2000. № 1. С.234.

2Ковлер А.И. Европейское право прав человека и Конституция России. //  Журнал российского права. 2004. № 1. С.149.

В 1999 году с критикой закона выступил Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О.О.Миронов. В своем заключении, направленном руководителям различных ветвей власти, он подчеркнул, что, «помимо декларированного в преамбуле привилегированного положения отдельных религий, ряд других положений закона устанавливает нормы, по сути, ведущие к дискриминации отдельных конфессий на практике»1. 

Конституционный Суд России постановлением от 23 ноября 1999 года признал неправомерными попытки придать закону 1997 года обратную силу и ограничить таким образом права ряда конкретных религиозных объединений при их перерегистрации органами юстиции. 

«По существу, - констатирует Г. А. Крылова, - буквальное прочтение закона заменяется выявляемым Конституционным Судом «конституционно-правовым смыслом», который значительно смягчает закон, если даже и не изменяет его сути. Суд в очередной раз уклонился от признания неконституционным Закона 1997 года, явно расходящегося как с Конституцией России, так и с нормами международного права, однако его решение - еще один шаг в блокировании применения органами юстиции наиболее дискриминационных положений этого закона»2. 

Комментируя опрос общественного мнения об отношении к религии Игумен Павлов считает, что «отнесение 47% опрошенных к православным свидетельствует в большей степени не о религиозности, а о средстве национальной самоидентификации: для этих людей считать себя православными есть признак их «русское»3.

Именно поэтому отклонение от принципа равенства религиозных организаций   воспринимается   людьми   как  двойная несправедливость. «Если 

_______________________________________________

1 Миронов О. О. Заключение о проверке соответствия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» международно-правовым обязательствам Российской Федерации // Российская газета. 1999. 22 апреля.

2Красиков А. Конституционный Суд и свобода совести в России. // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2000. № 1. С.237.

3Цит.по:Комкова Г.Н. Реализация равенства прав и свобод человека независимо от отношения к религии в современной России. // Правоведение. 2003. № 1. С.22.

отклонения допускают властные структуры, - пишет А.А.Нуруллаев, - да еще в пользу религиозных объединений большинства, то этническими меньшинствами они расцениваются как попрание общепризнанного принципа равноправия народов»1.

Очевидно, что часть политической элиты России, с одной стороны, и часть православного духовенства - с другой, предпринимают шаги в попытках превратить православие в новую государственную идеологию взамен потерпевшей крах официальной советской идеологии. 

Органы государственной власти в последние годы расширяют сотрудничество с Русской православной церковью в самых различных сферах жизни общества. Симптоматично, однако, что процесс этот набирает обороты, прежде всего, в военно-стратегической области. Церковь заключила целую серию эксклюзивных соглашений с силовыми ведомствами государства: Министерством обороны, Министерством внутренних дел и несколькими ведомствами, входившими в советские времена в состав Комитета государственной безопасности. 

Именно эти соглашения вызвали особенно болезненную реакцию последователей ислама - второй по величине религиозной общины России. Мусульманское духовенство устами председателя Совета муфтиев России шейха Равиля Гайнутдина заявило, что дело идет к расколу армии по национальному и религиозному признакам и к противопоставлению православия всем другим религиям2.

Также, предпочтение одной конфессии и явное нарушение принципов светскости государства и равенства религий, усматривается и в том, что изучение религии и связанных с нею предметов становится обязательным компонентом   образовательных    программ    высших    и    средних     учебных 

_______________________________________________

1Цит.по:Комкова Г.Н. Реализация равенства прав и свобод человека независимо от отношения к религии в современной России. // Правоведение. 2003. № 1. С.22.

2 Цит.по:Красиков А. Конституционный Суд и свобода совести в России. // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2000. № 1. С.235.

заведений. Так, 17 февраля 2000 г. приказом Министерства образования введено направление «теология» и утвержден государственный стандарт по этому направлению, который был подготовлен Русской православной церковью. Хотя преподавание данной дисциплины сталкивается с рядом трудностей, сам факт ее введения вызывает споры среди научной и религиозной общественности. Педагогическая общественность и светские ученые-гуманитарии усмотрели в подобном шаге демонстративное нарушение законодательства о свободе совести. 

	Кроме того, в период с 2000 по 2004 годы под давлением Русской православной церкви, мотивировавшей свою позицию осуществлением прозелитизма на исконно православной территории, государственными органами Российской Федерации с территории России был выдворен ряд католических священников-иностранцев. Обоснованием принятых мер явилось, якобы, создание их деятельностью угрозы безопасности государству.

	Нельзя не упомянуть и о Государственном гимне Российской Федерации, в тексте которого имеются слова: «Хранимая Богом родная земля». Слово «Бог» употребляется в тексте гимна в традиционном теологическом смысле и окрашивает его в религиозный цвет. 

Но гимн не эстрадное песнопение, а "официальный символ государства" и должен соответствовать конституционному строю страны, которая объявлена светским государством. 

Ссылка на Бога в Государственном гимне также ставит его в противоречие с положением Конституцией о том, что «никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». 

Представляется, что государственно-конфессиональные отношения должны складываться как результат социального компромисса между субъектами этих отношений, частями общества, обладающими различными, подчас альтернативными религиозно-мировоззренческими убеждениями и соответствующей им социальной практикой. Государство призвано исполнять роль посредника и гаранта при достижении такого компромисса и поддерживать баланс интересов личности, общества и государства.

	Религиозные объединения - одна из форм реализации конституционного права граждан на объединение для достижения общих целей. Их отличительной особенностью является совместное исповедание и распространение веры. Этой  цели подчинено осуществление любой иной деятельности религиозных объединений, не противоречащей закону. Государство ставит религиозные организации в особое положение по сравнению с иными некоммерческими и общественными организациями. Для других некоммерческих организаций, например благотворительных, предоставление льгот прямо увязано с их социально значимой деятельностью, которая компенсирует бюджету убытки от налоговых льгот. В отношении религиозных организаций (как и учреждений культуры) льготы являются выделением доли общественного богатства на удовлетворение духовных потребностей как общества в целом, так и его конфессионально ориентированной части. 

Законодательство России предусматривает деятельность государства в сфере отношений с религиозными объединениями в двух направлениях. 

Во-первых, это исполнение государством, органами власти и управления обязательных требований законодательства и контроль за исполнением этих требований религиозными объединениями, включая предотвращение и пресечение противоправных действий. Во-вторых, это осуществление разрешенных (предусмотренных) законодательством видов взаимодействия с религиозными объединениями и оказания им помощи. 

 	В целях осуществления религиозной политики и для обеспечения взаимодействия президента Российской Федерации с религиозными объединениями создан Совет по взаимодействию с религиозными объединениями при президенте Российской Федерации, который по своему статусу является консультативным органом. 

При правительстве Российской Федерации в целях рассмотрения вопросов, возникающих в сфере государственно-конфессиональных отношений, образована Комиссия по вопросам религиозных объединений. 

В субъектах Федерации подразделения и должности по связям с религиозными объединениями создаются в структуре администрации региона. В качестве таковых они независимы от федеральных органов  власти и отличаются многообразием организационно-правовых форм. 

Учитывая светский характер российского государства, каноническое право на его территории применяется лишь в рамках регламентации деятельности той или иной конфессии, взаимоотношений между церковнослужителями и верующими.

Исключением некоторое время выступала Чеченская Республика, официально заявившая об использовании мусульманского права. В результате Россия столкнулась с проблемой сосуществования в рамках одного государства двух различных правовых систем.

Благодаря условиям практической изоляции Чечни и фактического нераспространения действия российских судебных и правоохранительных органов на территорию этого субъекта РФ подобная ситуация не повлекла за собой правовых последствий.

Учитывая изложенное, полагаю, что провозглашенный в Конституции России принцип светскости государства должен иметь логическое продолжение в текущем законодательстве, которое зачастую его искажает, предоставляя привилегии определенным религиозным конфессиям, закрывая глаза на осуществление религиозных культов в государственных и муниципальных учреждениях. Все это свидетельствует о том, что после долгих лет насильственного насаждения атеизма в нашей стране мы начинаем впадать в другую крайность - внедрение религиозного сознания и миропонимания на государственном уровне.

Сегодня взаимоотношения между конфессиями, верующими, атеистами не всегда адекватны закрепленному в Конституции РФ принципу плюрализма мнений, убеждений, верований. Принцип равенства прав и свобод человека независимо от отношения к религии нередко нарушается не только гражданами, но и органами законодательной и исполнительной власти, органами местного самоуправления. Для Российского государства важно не давать привилегии либо ущемлять права одной или нескольких религиозных организаций, а создавать атмосферу терпимости к различным верованиям, убеждениям, способствовать взаимопониманию между ними. Хотя реально Российская Федерация не может обеспечить абсолютное равенство всех религиозных организаций, которые сами по себе весьма различны, но стремиться к этому она обязана.

Только создание эффективно функционирующего механизма реализации государственной политики в сфере свободы совести и вероисповедания обеспечит успешное достижение поставленных целей и задач политики; гарантирует защищенность основных прав и свобод, будет содействовать укреплению взаимопонимания и сотрудничества приверженцев разных религий и людей неверующих, стабильности в обществе. 



ЗАКЛЮЧЕНИЕ







Внесение существенных изменений в действующую Конституцию Российской Федерации вплоть до ее полного пересмотра становится предметом все более активной дискуссии с выдвижением иногда явно взаимоисключающих идей.  

Признавая необходимым обеспечить как стабильность, так и развитие конституционного строя, и широкое использование с этой целью существующих конституционных способов разрешения возникающих проблем (толкование Конституции РФ Конституционным Судом; принятие конституционных законов; внесение поправок в главы 3-8 Конституции и т.д.), нельзя не заметить, что многие существенные предложения о конституционных поправках затрагивают главу 1 Конституции России, содержащей основы конституционного строя. Их судьба зависит от Конституционного Собрания, а принятие Федерального Конституционного закона о нем становится все более актуальной задачей. 

Правда, Президент РФ В.В. Путин высказался в пользу сдержанного отношения к существенной перекройке текста Конституции РФ, потенциал которой далеко не исчерпан, и прежде всего это относится в ее 1 главе. 

Тем не менее, наши политики и юристы, по существу, разделились на две группы: одни настаивают на необходимости внесения в Основной Закон поправок, другие утверждают, что действующая Конституция еще не исчерпала свои возможности и успешно осуществляет свои функции, особенно стабилизирующую. 

Аргументы в пользу сохранения Конституции в неприкосновенности лишены оснований не только потому, что совершенству нет предела. Утверждать, что Конституция РФ не нуждается в совершенствовании, значит открыто проявлять политическую заинтересованность, так как слишком велика вероятность, что в нее могут быть внесены поправки, противоречащие правам и интересам определенных социально-политических групп, не желающих расставаться с преимуществами своего положения. 

Вместе с тем демократизм и совершенство Конституции России далеки от идеала. Многие ее положения носят декларативный характер; ряд важных демократических устоев «выпал» из текста; явно не выдерживается принцип разделения властей, велика вероятность их противостояния; не свободна она и от редакционных погрешностей и т. д. Так, например, многие права и свободы человека и гражданина, закрепляемые Конституцией, носят декларативный характер (ст.ст. 1, 2, 27, 37, 40, 42). В то время как цивилизованные страны начинают переходить к обязательному высшему образованию, не может не вызывать удивления исключение из Основного Закона (ст. 43) права граждан на общее обязательное среднее образование, что неизбежно в будущем отразится на интеллектуальном потенциале России. 

Не украшают Конституцию и пробелы, негативно сказывающиеся на законности, правовой культуре, порог которых находится на обидно низком уровне, что свидетельствует о серьезных проблемах на пути создания правового государства.

Из текста Конституции «выпала» глава об избирательной системе, что породило множество проблем, конфликтов и нарушений важнейших принципов избирательной системы; их можно было избежать, если бы Основной Закон определил ее конституционные рамки. 

Не нашлось места в Конституции РФ и главе о статусе депутата, что негативно сказалось на качестве федеральных и региональных законов о народных избранниках.

	Представляется безосновательным отсутствие среди основ конституционного строя целей и принципов внешней политики государства, определения статуса России в мировом сообществе. Лишь в преамбуле Конституции сказано, что наша страна является его частью. 

	Напротив, слишком поспешным следует признать включение общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему РФ в качестве составной ее части.

	Одной из основ следовало бы признать нормы ст.79 Конституции РФ, закрепляющие за Россией право участвовать в межгосударственных объединениях. Юридически не вполне корректно включение их в гл.III названного документа, именуемую «Федеративное устройство». Рассматриваемая норма не имеет отношения к форме государственного устройства страны. Она вытекает из возможностей суверенного государства как субъекта международного права, которым является Россия.

Да, фактическая конституция не всегда совпадает с юридической, и это было показано в процессе настоящего исследования. Однако углубление этого явления имеет для общества негативные последствия и может привести к кризису государства. Поэтому одной из первейших задач власти является выравнивание объективно существующей реальности с нормами Основного Закона. Конституционный строй только тогда может быть стабильным и создающим базу для эффективного функционирования государства, развития общества, реализации человеком своих прав и свобод, когда существует выработанная и обеспеченная система его гарантий. Ключевое значение здесь имеет система национальной безопасности, которую необходимо рассматривать как основную гарантию конституционного строя. К ним также относятся:

- установленные УК РФ в соответствии с ч.4 ст.3 Конституции нормы, предусматривающие ответственность за преступления против основ конституционного строя и безопасности государства;

- судебный конституционный контроль;

- деятельность органов государственной власти по охране и защите конституционного строя;

- возможность изменения его основ только в строго установленном порядке через созыв специального органа – Конституционного Собрания (ст.135 Конституции РФ);

- верховенство положений первой главы Конституции «Основы конституционного строя» по отношению ко всем другим нормам Основного закона РФ.

В ходе обсуждения проекта Конституции Российской Федерации на Конституционном совещании в июне 1993 года М.В. Масарский остроумно заметил: «Относительно совершенства. Вы знаете, критерий совершенства нельзя прилагать к такого рода текстам. Критерий совершенства прилагается к текстам, например, таким: "На холмах Грузии лежит ночная мгла", а остальные тексты имеют право быть несовершенными»1. 

И   все   же,    подводя   итог   сказанному,  можно привести высказывание 

_______________________________________________

1Конституционное совещание. Информационный бюллетень. 1993. № 1. С. 41.



Д.А.Керимова о том, что «и опыт реализации Конституции РФ, и сам Основной закон, страдают множеством недостатков… Разумеется, наши критические суждения носят доктринальный характер. Важно лишь, чтобы о них услышали законодатели…»1















































_______________________________________________

1Керимов Д.А. Конституции России 10 лет – опыт реализации: Сб. научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Изд-во ТГУ. 2003. С.5.

Список нормативных актов и   использованной литературы.





1.Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. 3-е изд./ Под ред.Б.Н.Топорнина. М.: Юристъ. 2003.

2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.  № 42; 2000.  №№ 20, 25, 31; 2003.  № 27. 

3.Александров В. М., Семенов А. В. Состояние и перспективы развития федеральных  округов Российской Федерации //Правоведение. 2002.  № 3. 

4.Арановский К.В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. 2000. № 1.  

5.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА. 2005. 

6.Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. – М.: Изд-во РАГС. 2001. 

7.Болтенкова Л. Асимметричность федерации // Регионология. 1997. № 1. 

8.Большой юридический энциклопедический словарь // Автор и сост. А.Б.Борихин. М.: ИНФРА-М. 2000. 

9.Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении властей и взаимодействии властей в России. Государство и право. 2002.  № 5.  

10.Варламова Н.В., Гаврилов О.А., Дудко И.Г. и др. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности / Отв.ред.С.В.Поленина. Саранск: Изд-во Мордовского ун-та. 2003. 

11.Васильев В.И. Конституция: изменять или преобразовывать? Содержание Основного закона России подвергается тихой и юридически весьма спорной трансформации // Независимая газета. 2003. 9 сентября.

12.Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый. //  Журнал российского права. 2004. № 1. 

13.Вишняков В.Г. Конституционные основы социального государства. //  Журнал российского права. 2004. № 8. 

14.Габоев А.Б. Защита прав и свобод человека – важнейший составной элемент при осуществлении государственной национальной политики. // Государство и право. 2005. № 1. 

15.Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М.: издательско-торговая корпорация «Дашков и Кº». 2003. 

16.Государственно-территориальное устройство России: экономические и правовые основы. / Отв.ред. Гранберг А.Г., Кистанов В.В.М.: Дека. 2003.

17.Дмитриева О. Социально-экономическая политика правительства: «не соответствует экономической логике и противоречит здравому смыслу». Информационно-аналитическое агентство МиК. http: \ www.observer.ru. 

18.Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск. 2003. 

19.Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. // Государство и право. 2004. № 5. 

20.Единая конституционная система Российской Федерации. / Ком. Гос. Думы по делам Федерации и региональной политике. М.: Государственная Дума: Республика. 1994. 

21.Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права  // Государство и право. 2001. № 1.  

22.Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М.: Пробел. 1999. 

23.Зорькин  В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России. // Журнал Российского права. 2004.   № 6. 

24.Иванов В. В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России. //Правоведение. 2002.  № 3. 

25.Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4. 

26.Кабышев В.Е. К вопросу о конституционном режиме в современной России // Конституционное развитие России. Сборник научных статей. Вып.4. Саратов. 2003. 

27.Казаков А. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? Федерализм. 2004. № 1. 

28.Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие. / Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. М.: Юриспруденция. 1999. 

29.Карапетян Л.М. Федерализм и права народов (курс лекций). М. 1999.  

30.Керимов Д.А. Конституции России 10 лет – опыт реализации: Сб. научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Изд-во ТГУ. 2003. 

31.Ковлер А.И. Европейское право прав человека и Конституция России. //  Журнал российского права. 2004. № 1. 

32.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: ЮРИСТЪ. 2004.

33.Комкова Г.Н. Реализация равенства прав и свобод человека независимо от отношения к религии в современной России. // Правоведение. 2003. № 1. 

34.Кондрашев А.А. Конституционно-правовые аспекты теории суверенитета. Федерализм. 2004. № 2. 

35.Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах. Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Издательство «БЕК». 1993. 

Конституционное право России. Лекции. Саратов. 1995. 

36.Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И.Кукушкин. М.: ЮРИСТЪ. 2003.

37.Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под общ.ред. Г.В.Мальцева. М.: Издательство РАГС. 2004.

38.Конституционное совещание. Информационный бюллетень. 1993. № 1. 

39.Концепции развития российского законодательства  / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец». 2004. 

40.Концепция Федеральной целевой программы «Административная реформа» (по материалам Министерства экономического развития и торговли РФ). // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2005. № 1.  

41.Красиков А. Конституционный Суд и свобода совести в России. // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2000. № 1. 

42.Кривошеев В.Т. Социальное государство и его роль в становлении социального партнерства. // Социально-гуманитарные знания. 2004. № 3.

43.Левин И.Д. Суверенитет. М. 1948. 

44.Лексин И. В. К вопросу о реформировании территориального устройства России // Право и власть. 2001. 

45.Лукашева Е.А. Права человека и правовое государство // Общая теория прав человека. М. 1996. 

46.Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность - главные принципы современной российской государственности. // Государство и право. 2004. № 4. 

47.Мамонов В.В. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии. // Государство и право. 2004. № 10. 

48.Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М. 1999. 

49.Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993г. как памятник эпохи. // Государство и право. 2004. № 4. 

50.Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М. 1996.

51.Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М. 2001. 

52.Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. Алматы.  2000.

53.Миронов О. О. Заключение о проверке соответствия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» международно-правовым обязательствам Российской Федерации // Российская газета. 1999. 22 апреля.

54.Миронов С.М. Десятилетие Конституции РФ и задачи совершенствования законодательного процесса. // Федерализм. 2004. № 1. 

55.Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. Учебное пособие. М. 1998.  

56.Нерсесянц В.С. Философия права. М. 1999.  

57.Новопашина Г., Неверов В. Рыночная экономика в России – миф или правда? http: // www. nelegal.ru / buy.html.

58.О проблемах соответствия норм законодательства РФ требованиям международных договоров РФ в сфере местного самоуправления. Доклад Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Материалы парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М.: Издание Государственной думы. 2001. 

59.Постников В.Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики. // Журнал российского права. 2005. № 1. 

60.Проблемы законодательства в области местного самоуправления. Материалы парламентских слушаний. М.: Издание Государственной думы. 2001. 

61.Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления («круглый стол»). Государство и право. 2004. № 3. 

62.Путин В.В. Наш долг – бережно относиться к Конституции. Выступление на торжественном приеме, посвященном 10-летию принятия Конституции РФ. // Журнал российского права. 2004. № 1. 

63.Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права // Советское государство и право. 1992. № 1.  

64.РСПП.Дискуссии / www. Html: / 

65.Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М.: Издательство «Юрист». 1994. 

66.Сарычева И. «Расползание» правовой системы – угроза конституционной безопасности России // Федерализм. 1997. № 4. 

67.Сергеев  А.А. Развитие конституционных  и законодательных основ российского местного самоуправления. //  Федерализм. 2004. № 1. 

68.Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 2000. 

69.Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве. М.: ИМО. 1963.   

70.Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве. // Московский журнал международного права. 1994. № 2.  

71.Фарукшин М.Х. Сочетание симметрии и асимметрии как принцип федерализма. // Социально-гуманитарные знания. 2004. № 3. 

72.Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений. // Государство и право. 2004. № 8. 

73.Харичев И. Гражданское общество в подарок. Нельзя создать по указу то, что может возникнуть лишь на основе высокой политической и правовой культуры. // Независимая газета. 2001. 13 сентября.

74.Червонюк В.И. Конституционное право России: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М. 2003.

75.Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-ПРЕСС. 2003. 

76.Чертков А.Н. Об основных правовых проблемах федерализма в современной России и путях их решения. // Федерализм. 2004. № 2. 

77.Чиркин В.Е. Конституционное право России. Практикум. М.: Юристъ. 2004. 

78.Шамба Т.М. Национальная политика и национально-государственное устройство Российской Федерации. М.: Изд-во МГУК. 2000. 

Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб. 2002.





6

2