Учебно-методическое пособие «Практические аспекты международного сотрудничества в сфере конкуренции» Москва 2009

Учебно-методическое пособие

«Практические аспекты международного сотрудничества в сфере конкуренции»



































Москва 2009


Содержание



	Введение	

	Раздел 1. Сотрудничество в рамках работы формальных и неформальных организаций	

	Сотрудничество между странами-участницами ОЭСР и странами, не входящими в состав ОЭСР	

	Сотрудничество между ОЭСР, Россией и странами СНГ	

	Сотрудничество ОЭСР и России по гармонизации антимонопольного законодательства	

	Сотрудничество стран по вопросам конкуренции в рамках ЕС	

	Сотрудничество по вопросам конкуренции между странами СНГ	

	Двустороннее сотрудничество ФАС России и зарубежных антимонопольных ведомств	

	Международное сотрудничество по вопросам конкуренции в рамках работы неформальных организаций	

	Раздел 2. Некоторые вопросы международного сотрудничества	

	Оценка воздействия на конкуренцию	

	Вопросы определения границ рынков	

	Адвокатирование конкуренции и программы освобождения от наказания	

	Заключение	

	Литература	





ВВЕДЕНИЕ

В течение уже достаточно долгого времени антимонопольное регулирование и политика поддержки конкуренции воспринимаются развитыми странами как неотъемлемые части государственного управления в условиях рыночной экономики. Например, история антимонопольного регулирования в США насчитывает более 100 лет. Однако в 1970-1980-ые годы многие развивающиеся страны вообще не имели никакого законодательства о защите конкуренции. Такое положение сложилось во многих развивающихся странах, проводивших рыночные реформы, либерализацию экономики и управления, и оно было изменено во многом благодаря международному сотрудничеству в сфере конкуренции. В конце 1980-х годов лишь чуть более 10 развивающихся стран имели законодательство о защите конкуренции и антимонопольные ведомства, аналогичные тем, что были в странах Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) (англ. - Organization for Economic Cooperation and Development, OECD). [Gray, Davis, 1993] 

Интерес к конкурентной политике в развивающихся странах появился тогда, когда стало понятно, что просто приватизация и изменение формы собственности предприятий не приводит к нормальному функционированию рыночных механизмов и эффективному использованию ресурсов. Для этого оказалось необходимым внедрение правил и норм, определяющих допустимое и запрещенное поведение хозяйствующих субъектов на рынке, а также создание системы принуждения исполнения данных норм и правил, то есть антимонопольного законодательства или законодательства о защите конкуренции. Антимонопольное законодательство таких стран, как Зимбабве, Гана, Шри-Ланка, Южная Корея, Бразилия, Перу. Аргентина, Венесуэла было разработано при содействии международных организаций и их экспертов. 

Так, еще в начале 1970-х годов Всемирный банк (англ. – World Bank) и Международный валютный фонд (англ. - International Monetary Fund) при распределении кредитов для развивающихся стран ставили многочисленные условия, направленные на стимулирование конкуренции с импортом, внедрения рыночных механизмов и экспорта из этих стран. В 1990 году Мировой банк создал небольшое подразделение, занимавшееся конкурентной политикой и антимонопольным законодательством в развивающихся странах, результатом работы которого уже в 1991 году стало выделение кредита для Аргентины для проведения реформ в сфере промышленности. В конце 1980-х годов число стран–заемщиков Всемирного банка, заинтересованных в развитии конкуренции, существенно возросло. [Gray, Davis, 1993]

Другим направлением международного сотрудничества в области разработки и внедрения антимонопольного регулирования в развивающихся странах стала работа Конференции ООН по торговле и развитию (далее – ЮНКТАД) (англ. - United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD). В 1979 году ЮНКТАД направила типовой проект закона о защите конкуренции в правительства развивающихся стран, чтобы они предоставили  свои замечания и предложения. И в течение последующих 12 лет ЮНКТАД разрабатывала усовершенствованные и обновленные варианты типовых проектов закона. В 1980 году Генеральная Ассамблея ООН одобрила документ, подготовленный под эгидой ЮНКТАД, представляющий собой набор согласованных правил и принципов контроля за ограничивающими конкуренцию действиями хозяйствующих субъектов (англ. – Set of Multilaterally Agreed Equitable Principles and Rules for the Control of restrictive Business Practices). [Gray, Davis, 1993]

С этого времени ЮНКТАД сотрудничала с развивающимися странами по вопросам конкуренции на постоянной основе. С 1986 года выпускался ежегодный справочник по законодательству о защите конкуренции, который также содержал и примеры непосредственно законов о защите конкуренции нескольких стран. 

Одним из самых последних на арену международного сотрудничества по содействию развивающимся странам в разработке антимонопольного законодательства вышел Комитет по антимонопольному законодательству и конкурентной политики ОЭСР (далее – Комитет) (англ. – OECD’s Committee on Competition Law and Policy). В 1989 году Комитет провел симпозиум по вопросам развития конкуренции, в котором приняли участия представители развивающихся стран. [Gray, Davis, 1993]

Таким образом, законодательство о защите конкуренции в ряде развивающихся стран, стало результатом длительной работы и международного сотрудничества. Прогрессивный зарубежный опыт и рекомендации международных организаций позволили странам сэкономить время и ресурсы, необходимые для разработки законодательства, сделать выбор и использовать уже разработанные модели институционализации антимонопольного законодательства, избежать ошибок при формулировании законодательных норм и др. 

История разработки законодательства о защите конкуренции в развивающихся странах показывает, насколько велико значение международного опыта и сотрудничества в сфере конкуренции для оптимизации политики поддержки конкуренции и антимонопольной политики. Едва ли можно переоценить это значение и в настоящее время, особенно в условиях мирового экономического кризиса, который ставит жёсткие условия для правительств государств, в том числе и для Правительства Российской Федерации: государственное управление должно быть эффективным и адекватным сложившейся ситуации, опирающимся на доступные в реальности инструменты регулирования. Положительное влияние мероприятий по развитию конкуренции в условиях экономического спада и кризиса доказано на практике (например, Австралией), поэтому при решении вопросов конкурентной политики и политики поддержки конкуренции нельзя ждать, когда появятся собственные отечественные наработки в данных направлениях. Прогрессивный международный опыт и международное сотрудничество в области конкуренции призваны обеспечить экономию времени и ресурсов, и что наиболее важно – избавить от ошибок «первопроходцев».

Данная работа ставит целью рассмотреть некоторые аспекты и международного сотрудничества по вопросам конкуренции, антимонопольного законодательства и его применения. Очевидно, что формат работы не позволяет детально и глубоко изучить все существующие направления международного сотрудничества и вопросы, которым это сотрудничество посвящено. Поэтому основное внимание будет направлено на то, чтобы дать представление о важности сотрудничества в сфере конкуренции, обрисовать в общих чертах основные механизмы сотрудничества и наиболее актуальные в настоящее время для международного конкурентного сообщества вопросы в области поддержки конкуренции и антимонопольного законодательства. 

Таким образом, в Разделе 1 данной работы рассмотрено международное сотрудничество, осуществляемое в рамках правительственных и неформальных организаций, Раздел 2 посвящен таким актуальным вопросам международного сотрудничества в сфере конкуренции, как адвокатирование конкуренции, применение программ освобождения от наказания за участие в картельных сговорах, оценка воздействия нормативных правовых актов на конкуренцию, новые методы определения границ рынков и измерения рыночной власти. 




РАЗДЕЛ 1. Сотрудничество в рамках работы формальных и неформальных организаций

Деятельность ряда международных организаций связана с вопросами развития конкуренции и антимонопольного законодательства. Международное сотрудничество в сфере конкуренции осуществляется международными правительственными организациями (ООН, ОЭСР, Всемирный банк, АТЭС, СНГ), международными неформальными правительственными организациями (Международная конкурентная сеть (англ. – International Competition Network)), международными неправительственными организациями (Мировой экономический форум (англ. – World Economic Forum)), международными профессиональными организациями (Международная ассоциация адвокатов (англ. – International Barr Association) и Мировой конкурентный форум (англ. - Global Competition Forum)), а также в рамках двустороннего сотрудничества между странами и их антимонопольными ведомствами. 

Рассмотрим подробнее основные организации, вносящие наиболее существенный вклад в развитие конкурентных механизмов и международное сотрудничество по этим вопросам, а также основные направления и механизмы взаимодействия между странами. 



Сотрудничество между странами-участницами ОЭСР и странами, не входящими в состав ОЭСР

Комитет по конкуренции ОЭСР (англ. - OECD's Competition Committee) является одним из мировых лидеров в области развития конкуренции и использования конкурентных механизмов для стимулирования экономического развития и роста, а также совершенствования антимонопольного законодательства. Комитет по конкуренции ОЭСР объединяет представителей из самых разных стран: от богатых и развитых до беднейших. Это позволяет Комитету активно способствовать экономическим реформам посредством консультирования и поддержки правительств в борьбе с недобросовестной конкуренцией и ограничивающим конкуренцию поведением хозяйствующих субъектов на рынке. 

В состав членов комитета входят руководители антимонопольных ведомств стран-участниц ОЭСР и наблюдатели из ряда стран, не являющихся членами ОЭСР. В международное сотрудничество в области конкуренции вовлечен еще и ряд других стран, принимающих участие в работе ежегодного Всемирного форума по вопросам конкуренции (англ. – Global Forum on Competition), проводимого под эгидой ОЭСР.

Основной задачей Форума является создание возможностей для взаимодействия и сотрудничества между странами-членами ОЭСР и странами, не входящими в ОЭСР. В работе Форума также принимают участие региональные и международные правительственные организации, такие как Общий рынок (государств) Восточной и Южной Африки (англ. -  Common Market for Eastern and Southern Africa, COMESA) (далее – КОМЕСА), Всемирный банк, Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Всемирная торговая организация (англ. - World Trade Organization, WTO). Интересы потребителей товаров и услуг также представлены на Форуме (через участие Комитета по предпринимательству и консультациям ОЭСР (англ. -  OECD’s Business and Advisory Committee)), а в некоторых случаях непосредственно граждане приглашаются на слушания по определенным вопросам. 

Миссия Комитета по конкуренции в рамках данного форума заключается в распространении имеющегося опыта и информации о достигнутых результатах в области развития конкуренции. Страны-участницы Форума имеют возможность изучить, а в последствии использовать «лучшую практику», усовершенствовать и гармонизировать имеющиеся инструменты анализа с инструментами ОЭСР, установить устойчивые связи между антимонопольными ведомствами, в том числе по вопросам контроля экономической концентрации при международных слияниях и поглощениях, борьбы с картелями и др. 

Аналитическая и консультационная работа, изучение возможностей и направлений развития конкуренции осуществляется в Бюро по конкуренции (англ. - Competition Division), являющимся частью Комитета по конкуренции. Именно Бюро готовит отчеты и доклады, проводит анализы рынков и отраслей, определяет возможные направления развития  конкуренции и инструменты этого развития, а также оказывает практическую помощь правительствам стран, желающим улучшить конкурентную среду на внутренних рынках. 

	Основными вопросами, по которым осуществляется международное сотрудничество в рамках работы ОЭСР, являются:

	злоупотребление доминирующим положением и монополизация рынков;

	картельные соглашения между участниками рынка и сговоры при участии в торгах;

	слияния и поглощения;

	антимонопольное законодательство и принуждение к его исполнению;

	сокращение барьеров и ограничений развития конкуренции. 

	Поведение фирмы-монополиста и доминирующей фирмы на рынке является одним из важных предметов регулирования в законодательстве различных стран. Подходы к определению монопольного поведения, злоупотребления доминирующим положением и рыночной властью различаются в законодательстве стран, что, в свою очередь, определяет различие в целях антимонопольного регулирования и конкурентной политики. Однако вне зависимости от того, какое законодательство принято в странах, перед экспертами и специалистами антимонопольных ведомств возникают одинаковые вопросы. Среди них следующие:

Как определить доминирование хозяйствующего субъекта на рынке? 

Какое поведение фирмы можно считать злоупотреблением доминирующим положением на рынке?

При каких условиях злоупотребление доминирующим положением затрагивает международные вопросы и оказывает влияние на внешние рынки?

Каким образом специалисты антимонопольного и торгового ведомств могут определить такие условия?

Комитет по конкуренции ОЭСР в течение длительного времени работал в указанных направлениях и добился существенных успехов. Значительная часть аналитических материалов и отчетов о работе различного рода семинаров и круглых столов приведена в соответствующих обзорах и докладах, находящихся в открытом доступе. Наибольший интерес со стороны экспертов и специалистов в последнее время вызывали вопросы продажи товаров и услуг по цене, ниже покупной цены или себестоимости (англ. - resale below cost), барьеры входа на рынок, грабительское лишение права выкупа заложенного имущества (англ. – predatory foreclosure), скидки за лояльность и скидки постоянным клиентам, злоупотребление доминированием и монополизация рынка, олигополии, концепция «необходимого оборудования» (англ. - essential facility doctrine) и др. 

В течение длительного времени работа Комитета по конкуренции ОЭСР была направлена на ужесточение законодательства по отношению к участию в картелях, деятельность которых направлена на повышение цен товаров и услуг за счет потребителей. По данному вопросу было опубликовано несколько докладов Комитета, содержащих, помимо прочего, лучший опыт регулирования в национальных законодательствах. Во многом благодаря усилиям Комитета по борьбе с картелями и распространении информации о негативных последствиях картельных сговоров для рынка и потребителей, в настоящее время запрет картелей является неотъемлемой и обязательной частью национальных антимонопольных законодательств. 

Очевидно, что ОЭСР сыграла решающую роль в формировании негативного отношения к картелям и их дальнейшим полным запретам. В 1998 г. выпущены Рекомендации по картелям (англ. - Recommendations on Hard Core Cartels), которые явились результатом объединенных усилий международного сообщества по выработке более эффективных и действенных мер по предотвращению, выявлению картелей и наказанию участников картеля. В 2005 г. был выпущен сборник, содержащий примеры лучшей практики по официальному обмену информацией между антимонопольными ведомствами  различных стран в рамках расследований по выявлению картельных сговоров (англ. - Best Practice for the Formal Exchange Between Competition Authorities in Hard Core Investigations). ОЭСР также разместила несколько отчетов и докладов, посвященных проведенной работе по борьбе с картелями и выявлению наиболее эффективных инструментов принуждения к исполнению законодательства: сборник о природе и последствиях картельных сговоров и санкциях за участие в карателях в национальных законодательствах, доклад о программах освобождения от наказания (ПОН) (англ. – leniency programmes) за участие в сговоре, рассматривающий ПОН как инструмент борьбы с картелями, доклад о возможностях преследования участия в картелях в отсутствие прямых доказательств сговора, материалы по практике наказания физических лиц за картельные сговоры и др.).

Значительные материалы по препятствию сговорам при проведении торгов и выявлению таких сговоров представлены в отчетах по работе соответствующих круглых столов, таких как конкуренция при проведении торгов, конкуренция и государственный заказ и др. 

Задачей ОЭСР в области контроля за слияниями и поглощениями является упрощение требований и процедур уведомления при согласовании международных сделок слияний и поглощений, обсуждение лучшей практики регулирования слияний и поглощений и процедур уведомления, создание условий для более эффективного взаимодействия антимонопольных ведомств различных стран в рамках контроля за слияниями и поглощениями.

В сфере контроля экономической концентрации и разрешении сделок по слиянию и поглощению Комитет по конкуренции ОЭСР проводит работу достаточно давно. Так, в 1994 г. ведущими экспертами в данной сфере был подготовлен доклад, в котором на практических примерах слияний и поглощений показаны конкретные проблемы государственного регулирования, вызванные этими сделками. Также в докладе было сформулировано несколько важных рекомендаций для улучшения международного взаимодействия при рассмотрении сделок слияний и поглощений. 

В выпущенном в 1999 г. докладе Комитетом по конкуренции ОЭСР были определены единые подходы к процедурам уведомления о слияниях и поглощениях и заложены основы реформы в данном направлении во всех национальных законодательствах стран-участниц. С того времени было проведено несколько заседаний и круглых столов, направленных на совершенствование контроля экономической концентрации, процедур уведомлений и согласования сделок, а также усилению международного сотрудничества. В 2005 г. был подготовлен документ, содержащий примеры «лучшей практики» контроля экономической концентрации, включая опыт взаимодействия с иностранными антимонопольными ведомствами. 

Большая часть результатов работы Комитета, аналитические доклады Бюро по конкуренции, а также вклад в совместную деятельность стран-участниц и стран, не входящих в ОЭСР, по указанным направлениям  размещена в открытом доступе. Основными среди размещенных материалов являются  документы по вертикальным слияниям (англ. – vertical mergers), слияниям в сфере телекоммуникаций, слияниям финансовых организаций, контролю концентрации в новых высоко инновационных рынках, критериях для оценки допустимости слияний, эффектах слияний в многопрофильных корпорациях и проч. 

В области антимонопольного законодательства и принуждения к его исполнению ОЭСР активно способствует продвижению идеи о необходимости личной ответственности за участие в картелях и сговорах. Так, законодательства большинства стран-участниц содержат нормы, налагающие административную ответственность на физических лиц. Лишь в небольшом количестве стран участие в сговоре – это преступление, соответственно, за такое поведение физическое лицо несет  уголовную ответственность, наравне с административной (штрафы). Предполагается, что угроза заключения под стражу является действенным механизмом предотвращения создания картелей. 

Несмотря на то, что практика привлечения к личной ответственности за участие фирмы в сговоре в настоящее время мало распространена, все больше стран приходят к осознанию того, что принцип личной ответственности может стать действенным механизмом реализации антимонопольной политики. Это направление, помимо прочего, можно считать попыткой гармонизации национальных законодательств и требований ОЭСР, призвавшей к ужесточению наказания за картельные сговоры.

Комитет по конкуренции отмечает важность сотрудничества между прокурорами, занимающимися делами по картелям, и антимонопольных ведомств в рамках выявлений и расследований картельных сговоров и соглашений в тех странах, где предусмотрена уголовная ответственность физических лиц за данное антиконкурентное поведение. Одна из рабочих групп Комитета провела в 2005 и 2007 гг. обучающие семинары для прокуроров, посвященные возможным направлениям сотрудничества в проведении расследований деятельности картелей и других преступлений, которые так или иначе могут быть связанными с ограничивающим конкуренцию поведением участников картеля (уход от налогов, помехи осуществлению правосудия, взяточничество). 

Такое направление, как сокращение барьеров и ограничений развития конкуренции, нашло свое отражение в практике проведения оценки воздействия той или иной меры законодательного регулирования на заинтересованных лиц и отношения меду ними, в частности оценке воздействия на конкуренцию. По сути, оценка воздействия позволяет оценить ожидаемые эффекты, предсказать возникновение некоторых косвенных результатов и выбрать наиболее оптимальный и эффективный вариант регулирования, оказывающий наименьшее воздействие и налагающий минимальные ограничения на деятельность хозяйствующих субъектов и функционирование рынка в целом. 

Нормативные правовые акты и нормы регулирования зачастую оказывают влияние на степень соперничества хозяйствующих субъектов друг с другом и, тем самым, могут привести к ограничению конкуренции. Поэтому необходимо проводить оценку воздействия различных вариантов политик и программ на конкуренцию для того, чтобы выбрать ту, которая обеспечивает достижение запланированных результатов и при этом не оказывает минимально возможное негативное воздействие на конкуренцию. 

ОЭСР подготовила ряд документов по вопросам проведения оценки воздействия на конкуренцию, например, Инструментарий для оценки воздействия на конкуренцию, Институциональные варианты проведения оценки воздействия на конкуренцию и Внедрение оценки воздействия на конкуренцию в оценку регулирующего воздействия. Положительное влияние проведения оценки воздействия на конкуренцию доказано на практике во многих странах, поэтому данный инструмент развития конкуренции будет более подробно рассмотрен далее.

	Необходимо отметить, что международное сотрудничество в рамках деятельности ОЭСР осуществляется как по направлениям развития и совершенствования антимонопольной политики и более широкой – конкурентной политики, так и политики поддержки и развития конкуренции. Конкурентную политику можно определить следующим образом: конкурентная политика – это политика, направленная на поддержание и создание условий для добросовестной и равной конкуренции на товарных и финансовых рынках, рынках услуг посредством целенаправленного установления и обеспечения соблюдения правил, определяющих запрещенные способы поведения на рынке. [Авдашева, Шаститко, 2006] Таким образом, конкурентная политика включает в себя непосредственно антимонопольную политику (законодательство о защите конкуренции и систему принуждения к его исполнению) и механизмы обеспечения жизнеспособности данной политики, например, осознание широкими слоями общественности значимости и выгод антимонопольного регулирования. В отличие от конкурентной политики, политика поддержки конкуренции не определяет правила дозволенного поведения, а создает условия для соперничества хозяйствующих субъектов на рынках при помощи:

	оптимизации регулирования и сокращения избыточного государственного регулирования;

	внедрения конкурентных процедур при закупке товаров и услуг для государственных нужд, распределении ограниченных ресурсов;

	исключения возможности преференциального и неравного отношения к хозяйствующим субъектам со стороны органов государственной власти и местного самоуправления;

	снижения административных барьеров, административного давления на бизнес;

	сокращение государственного участия в экономической деятельности и внедрения конкурентных и рыночных отношений в различные сферы экономики (например, образование, здравоохранение и др.) и т.п. 

	Таким образом, международное сотрудничество стран-участниц ОЭСР и стран, не являющихся членами, преследует цели конкурентной политики и политики развития конкуренции. К первой относятся такие вопросы, как злоупотребление доминирующим положением и монополизация рынков, картельные соглашения между участниками рынка и сговоры при участии в торгах, слияния и поглощения, антимонопольное законодательство и принуждение к его исполнению. К политике развития конкуренции можно отнести работу ОЭСР в области сокращения барьеров и ограничений развития конкуренции и оптимизации регулирования отраслей экономики. 

	

	Вопросы для самоконтроля: 

	По каким вопросам осуществляется международное сотрудничество в рамках работы ОЭСР?

	В чем заключаются различия между антимонопольной, конкурентной политикой и политикой поддержки конкуренции?

	Какую позицию занимает ОЭСР по отношению к картелям, недобросовестной конкуренции и ограничивающему конкуренцию поведению хозяйствующих субъектов?

	В какой форме страны, не входящие в ОЭСР, сотрудничают со странами-участницами в сфере конкуренции?

	

	Дополнительная литература: 

Инструментарий для оценки воздействия на конкуренцию: Версия 1.0. ОЭСР, 2004.- http://www.fas.gov.ru/files/16704/1_218RussianToolkit.pdf. 

Institutional Options for Competition Assessment. OECD, 2007. 

Integrating Competition Assessment into Regulatory Impact Assessment / Prepared by Rex Deighton-Smith. – OECD, Directorate for Financial and Enterprise Affairs, Competition Committee. - February 2007. - AF/COMP (2007)8.

Vertical Mergers. OECD, 2007.- http://www.oecd.org/dataoecd/25/49/39891031.pdf.

Media Mergers. OECD, 2003.- http://www.oecd.org/dataoecd/15/3/17372985.pdf.

Mergers in Financial Services. OECD, 2000.- http://www.oecd.org/dataoecd/34/22/1920060.pdf.

Merger Review in Emerging High Innovation Markets. OECD, 2002.- http://www.oecd.org/dataoecd/40/0/2492253.pdf.

Substantive Criteria used for Merger Assessment. OECD, 2002.- http://www.oecd.org/dataoecd/54/3/2500227.pdf.

Portfolio Effects in Conglomerate Mergers. OECD, 2001.- http://www.oecd.org/dataoecd/39/3/1818237.pdf.

Prosecuting Cartels without Direct Evidence. OECD, 2006. - http://www.oecd.org/dataoecd/19/49/37391162.pdf.

Cartel Sanctions against Individuals. OECD, 2003. - http://www.oecd.org/dataoecd/61/46/34306028.pdf.

Competition in Bidding Markets. OECD, 2006. - http://www.oecd.org/dataoecd/44/1/38773965.pdf.

Public Procurement. OECD, 2007. - http://www.oecd.org/dataoecd/25/48/39891049.pdf.

Notification of Transnational Mergers. OECD, 1999. - http://www.oecd.org/dataoecd/40/2/2752153.pdf.

Recommendation of the Council on Merger Review. OECD, 2005. - http://www.oecd.org/dataoecd/3/41/40537528.pdf.

The Essential Facility Concept. OECD, 1996.- http://www.oecd.org/dataoecd/34/20/1920021.pdf.

Hard Core Cartels - Recent progress and challenges ahead. OECD, 2003. - http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/2403011E.PDF.

Fighting Hard Core Cartels: Harm, Effective Sanctions and Leniency Programmes. OECD, 2002.- http://www.oecd.org/dataoecd/49/16/2474442.pdf. 

Oligopoly. OECD, 1999. - http://www.oecd.org/dataoecd/35/34/1920526.pdf.

Resale Below Cost: Policy Roundtables. OECD, 2005. - http://www.oecd.org/dataoecd/13/30/36162664.pdf.

Barriers to Entry: Policy Roundtables. OECD, 2005. - http://www.oecd.org/dataoecd/43/49/36344429.pdf.

Predatory Foreclosure. OECD, 2004. - http://www.oecd.org/dataoecd/26/53/34646189.pdf.

Loyalty and Fidelity Discounts and Rebates. OECD, 2002. - http://www.oecd.org/dataoecd/18/27/2493106.pdf.

Abuse of Dominance and Monopolisation. OECD, 1996. - http://www.oecd.org/dataoecd/0/61/2379408.pdf.

	Сотрудничество между ОЭСР, Россией и странами СНГ

	

	Выше достаточно подробно была рассмотрена деятельность Комитета по конкуренции ОЭСР в рамках международного сотрудничества, которое направлено на неопределенное число стран и результатами которого могут воспользоваться практически любые страны. Однако необходимо также отметить основные направления сотрудничества ОЭСР и непосредственно России и стран СНГ в сфере конкуренции, а также достигнутые по итогам данной работы результаты. 

	Так, сотрудничество ОЭСР, России и стран с переходной экономикой по вопросам антимонопольного регулирования и развития конкуренции насчитывает около 15 лет. За этот период значительный опыт таких стран, как США, Великобритания, Канада, Италия, Германия и Франция, а также антимонопольных ведомств и экспертов из указанных стран был изучен российскими государственными служащими. 

	В 2005 г. был создан Региональный центр по конкуренции ОЭСР-Венгрия в Будапеште (англ. - OECD-Hungary Regional Centre for Competition), в семинарах которого принимают активное участие представители из стран Центральной и Восточной Европы, в том числе из России. Азиатские страны СНГ имеют возможность участвовать в семинарах совместно со странами Юго-Восточной Азии, проводимых в региональном Центре ОЭСР по конкуренции в Корее (Сеул) (англ. – OECD-Korea Policy Centre (Competition Programme)).

	Ключевыми направлениями взаимодействия ОЭСР с Россией и странами с переходной экономикой являются:

	обучение и повышение квалификации государственных гражданских служащих;

	совершенствование государственного регулирования и сокращение избыточного регулирования;

	стимулирование создания конкурентной среды на естественномонопольных рынках;

	участие в разработке и совершенствовании нормативных правовых актов;

	аналитическое сопровождение антимонопольного регулирования и проведения конкурентной политики.  

	Так, для специалистов антимонопольных ведомств стран СНГ, Балтии, Восточной и Центральной Европы регулярно проводились рабочие семинары, в которых государственные служащие, ответственные за разработку и реализацию политики защиты конкуренции, совместно с экспертами из стран ОЭСР, на конкретных примерах из практики обсуждали возможные направления обеспечения свободы рынка в рамках имеющихся полномочий. В рамках обсуждений на семинарах эксперты ОЭСР делились опытом практической работы, информировали о подходах к развитию конкуренции и особенностях соответствующего законодательства зарубежных стран, о возможностях внедрения конкуренции в отраслях, где существует естественная монополия. Помимо вовлечения в международное сотрудничество специалистов антимонопольных ведомств, в специальных семинарах ОЭСР принимали участие судьи арбитражных судов, занимающихся рассмотрением дел о нарушениях антимонопольного законодательства. 

Во время разработки и внесения изменений в федеральный закон 
от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ОЭСР направила в Российскую Федерацию группу руководящих сотрудников антимонопольных ведомств США, Франции, Италии, Финляндии. Эта группа совместно с экспертами ОЭСР и юристом из США С. Рейнолдс, которая более 15 лет специализируется на российском законодательстве по защите конкуренции и работает с российскими специалистами по конкурентному праву, провели обсуждение поправок к закону в Федеральной антимонопольной службе Российской	 Федерации и приняли участие в ряде встреч с руководителями  органов государственной власти, заинтересованных в развитии конкуренции. В частности, состоялись встречи в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, в Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации, Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. На этих встречах делегация ОЭСР представила основные подходы к целям и задачам конкурентного права и роли конкуренции в развитии экономики, а также зарубежный опыт по развитию конкуренции в странах ОЭСР. 

Ряд целевых международных встреч был посвящен рассмотрению наиболее актуальных и сложных проблем регулирования и демонополизации естественных монополий (если таковые возможности имеются и это экономически оправдано) в структуре народного хозяйства. Совершенствование техники и развитие технологий позволяет во многие ранее считавшиеся естественномонопольными отрасли внедрять конкурентные механизмы. К таким сферам в настоящее время можно отнести железнодорожный транспорт, телекоммуникации, энергоснабжение, ряд коммунальных услуг (например, тепло- и водоснабжение) и т.п.

Сотрудничество ОЭСР и России также выражается в том, что ОЭСР осуществляет аналитическое сопровождение вопросов развития конкуренции и регулирования отраслей экономики. Например, в 2009 г. ОЭСР подготовила доклад Экономическое обозрение России (англ. - Economic Survey of Russia). В Разделе 5 данного документа приведен анализ норм государственного регулирования рынков товаров и услуг. Так, по данным исследования, проведенного в Экономическом обозрении, индикатор регулирования рынков (англ. - OECD’s product market regulation indicator), применяемый в ОЭСР, показывает, что регулирование на рынках накладывает в среднем серьезные ограничения на экономическую деятельность, несмотря на проводимую на ряде рынков либерализацию. В целом, такое регулирование, превышающее по объему регулирования в странах-участницах ОЭСР, существенно ограничивает конкуренцию на рынках товаров и услуг. Кроме того, значительное количество предприятий, функционирующих на различных рынках, находятся в государственной собственности, причем зачастую они занимают доминирующие положения на соответствующих рынках. Также наблюдается тенденция размывания различия между частным и государственным сектором, поскольку многие крупнейшие компании тем или иным образом связаны с государством. [Economic Survey of Russia, 2009]

По мнению экспертов ОЭСР, значительный выигрыш для экономики может быть получен, если будет сокращено участие государства в экономической деятельности и политическое давление на бизнес, в том числе на государственные корпорации и предприятия, находящиеся в государственной собственности. Для улучшения ситуации в данном направлении ОЭСР рекомендует применять такие инструменты, как приватизация, повышение качества корпоративного управления, сокращение числа отраслей и рынков, относящихся к стратегически важным (что предполагает дополнительное государственное регулирование), использование альтернативных способов регулирования, отличных от административных мер и непосредственного вмешательства и проч. Значительными сохраняются административные барьеры для начинающих предпринимателей и барьеры входа на рынки товаров и услуг. 

Совершенствованию государственного управления и сокращению факторов ограничения конкуренции будут способствовать дальнейшее проведение административной реформы, повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти, снижение зависимости региональных бюджетов от налоговых платежей нескольких крупных бюджетообразующих предприятий, сокращение возможностей для принятия решений по усмотрению государственных служащих и коррупционного поведения и др. [Economic Survey of Russia, 2009]

В области аналитического сопровождения антимонопольного регулирования Директорат по финансам и промышленности (англ. – Directorate for Financial and Enterprise Affairs), структурным подразделением которого является Комитет по конкуренции, готовит обзоры российского антимонопольного законодательства. Первый обзор был подготовлен в 
2004 г. 

В экспертной оценке ОЭСР 2004 г. по российскому антимонопольному законодательству отмечалось, что Российская Федерация стала первым государством, не являвшимся членом ОЭСР, выразившим добровольное желание принять участие в программе ОЭСР по реформированию государственных систем регулирования, реализация которой началась в 
1998 г. Анализ законодательства был нацелен на оказание содействия российским органам власти в их деятельности по развитию конкуренции, инноваций, ускорению экономического роста, а также по решению важных социальных задач. [ОЭСР, 2004]

Одними из выводов отчета ОЭСР 2004 г. по российскому законодательству были [ОЭСР, 2004]:

законодательство в действительности обладает слабыми возможностями предотвращения поведения хозяйствующих субъектов, ограничивающего конкуренцию, и влияния на уровень конкуренции;

законодательство устанавливает очень низкие пороговые доли при осуществлении контроля концентрации и санкции за нарушения;

полномочия антимонопольного органа в значительной мере выходили за рамки антимонопольного законодательства, что привело к существенной нехватке финансирования по таким вопросам, как ведение расследований, адвокатирование конкуренции и реализация политики поддержки конкуренции. 

В целом, система антимонопольного регулирования характеризовалась относительно небольшой силой принуждения, что позволяло антимонопольному ведомству наказывать хозяйствующие субъекты лишь за незначительные нарушения и невыполнение предписаний. [ОЭСР, 2004]

Отчет Директората был рассмотрен в рамках дискуссии на Всемирном форуме по вопросам конкуренции, состоявшемся 13 февраля 2004 г. в Париже. Одной из форм установления сотрудничества и обмена опытом между странами-участницами и странами, не входящими в ОЭСР, является практическое проведение экспертного исследования, в ходе которого задаются целевые вопросы, а полученные ответы ведут к углубленному обсуждению общего опыта и разработке общих норм. Российская Федерация стала второй страной (после Южноафриканской республики, прошедшей через данную процедуру в 2003 году), подвергшейся такому экспертному анализу в ходе дискуссии на Всемирном форуме по вопросам конкуренции. [ОЭСР, 2004]

Вполне очевидно, что в настоящий момент в России существует достаточно много факторов, препятствующих развитию конкуренции. И если антимонопольному регулированию и соответствующему законодательству в последнее время уделялось достаточно много внимания, то вопросы развития и поддержки конкуренции не получили столь широкого освещения. В связи с этим, вполне вероятным будет расширение сотрудничества между Россией и ОЭСР именно в направлении поддержки и развития конкуренции, в частности по вопросам регулирования естественных монополий, внедрения конкурентных механизмов в различные сферы деятельности, внедрение оценки воздействия НПА на конкуренцию и т.п. 



Вопросы для самоконтроля:

Каковы основные направления сотрудничества между ОЭСР и странами СНГ?

Какие недостатки российского антимонопольного законодательства были отмечены в обзоре ОЭСР 2004 г. о российском антимонопольном законодательстве?

В какой форме ОЭСР участвовала в разработке и внесении в федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»? 



Дополнительная литература:

Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». 

Антимонопольное законодательство и конкурентная политика Российской Федерации: Экспертная оценка ОЭСР/ Подготовлено С. Рейнолдс. ОЭСР, 2004. - http://www.oecdru.org/zip/lawpolicy2004.pdf.

Специальный обзор: Второй антимонопольный пакет поправок. – White and Case. - сентябрь 2009. – www.whitecase.ru.



Сотрудничество ОЭСР и России по гармонизации антимонопольного законодательства



Необходимо отдельно отметить сотрудничество России и ОЭСР по вопросам антимонопольного законодательства в рамках проведения переговорного процесса о вступлении России в ОЭСР. Так, второй обзор антимонопольного законодательства в России был опубликован Директоратом в 2009 г. в рамках проведения оценки готовности России к вступлению в ОЭСР (англ. - Accession Review on the Russian Federation: Report on Competition Law and Policy in the Russian Federation ). 

«Дорожная карта» присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР принята на 1163-й сессии Совета ОЭСР 
30 ноября 2007 г. Данная «Дорожная карта» нацелена на реализацию решений Совета ОЭСР и определяет процедуру, позволяющую странам-участницам оценить готовность и возможность Российской Федерации выполнять обязательства, налагаемые членством в ОЭСР. «Дорожная карта» призвана облегчить принятие Советом решения об условиях присоединения России к Конвенции об учреждении ОЭСР, которые он может предложить Российской Федерации. В частности «Дорожная карта» предполагает гармонизацию российского антимонопольного законодательства и требований ОЭСР к национальным законодательствам стран-участниц. 

В «Дорожной карте» отдельно выделены положения о международном взаимодействии и сотрудничестве в процессе проведения расследований и судебных разбирательствах, которые должны быть выполнены Российской Федерацией. Данные положения отражают Рекомендации Совета 1995 г. по взаимодействию между странами-участницами по вопросам ограничивающего конкуренцию поведения  фирм, оказывающего влияние на международную торговлю [C(95)130] (англ. - 1995 Council Recommendation concerning Co-operation between Member Countries on Anticompetitive Practices affecting International Trade), а также рекомендации, приведенные в Отчете 2005 г. Комитета по конкуренции по применению лучшей практики сотрудничества между антимонопольными ведомствами стран-участниц в процессе расследований дел по картельным сговорам (англ. - Competition Committee’s Statement of Best Practices for the Formal Exchange of Information between Competition Authorities in Hard Core Cartel Investigations). Также вопросы международного сотрудничества затронуты и в Рекомендациях Совета ОЭСР по картелям [C(98)35] и слияниям [C(2005)34] (англ. - Council Recommendations on hard core cartels and on mergers). Несмотря на то, что Российская Федерация в проекте Меморандума признала принципы и цели международного сотрудничества, которым следует ОЭСР, положения по лучшей практике не нашли применения в России. Вместе с тем, эти положения касаются таких инструментов, как уведомления и обмен информацией, взаимные консультации и разрешение разногласий, действий по отношению к участникам программ освобождения от наказания и предоставившим информацию в антимонопольный орган лицам и проч. [OECD, 2009]

По данным обзора российского антимонопольного законодательства 2009 г. Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации в настоящее время обладает ограниченным опытом международного сотрудничества в области обмена информацией между антимонопольными органами. В последние 2 - 3 года деятельность ФАС России была направлена главным образом на активизацию работы по выявлению и пресечению деятельности картелей внутри страны, а также ужесточению санкций за ограничивающее конкуренцию поведение хозяйствующих субъектов. Какой-либо существенной наработанной практики обмена информацией с зарубежными коллегами в ОЭСР у ФАС России пока нет. И это может вызвать ряд проблем и трудностей в условиях ограниченного обмена информаций, поскольку в России в настоящее время для термина «картель» применяется очень широкое толкование, однозначно не определены различия между картелями, другими соглашениями хозяйствующих субъектов, которые могут отрицательно сказаться на уровне конкуренции, и согласованными действиями и проч. Таким образом, зарубежным антимонопольным ведомствам сложно соотносить свои действия с действиями ФАС России по аналогичным вопросам и делам. 

Помимо требований к международному сотрудничеству по вопросам защиты конкуренции, рекомендации ОЭСР касаются вопросов картельных сговоров, слияний, регулирования естественных монополий и др. Так, одним из условий вступления Российской Федерации в ОЭСР является наличие такого антимонопольного законодательства, которое может эффективно пресекать и разрушать картели, а также исправлять последствия картельных сговоров. Рекомендации Совета ОЭСР по эффективному противодействию картелям [C(98)35] (англ. - Recommendation of the Council Concerning Effective Action against Hard Core Cartels) обращают внимание на необходимость качественного контроля для выявления картельных сговоров, противодействия участию в картелях, а также достаточной силы антимонопольного органа к принуждению исполнения законодательства. Российская Федерация в проекте Меморандума подтвердила, что разделяет принципы, цели и задачи, выделенные в Рекомендациях, и уже внесла изменения в законодательство, направленные на ужесточение ответственности за участие в картельных сговорах и увеличение полномочий антимонопольного ведомства при проведении расследований участия в сговорах. Как отмечено в обзоре 2009 г., необходимо дальнейшее совершенствование как российского антимонопольного законодательства (например, уточнение признаков картельного сговора), так и инструментария и методик проведения расследований, экономического анализа, практики применения наказания в зависимости от того, имело ли место только намерение вступить в сговор или же были совершены действия в рамках картеля, приведшие к ограничению конкуренции или угрозе ограничения конкуренции. [OECD, 2009]

Отдельное место в «Дорожной карте» присоединения России к ОЭСР получили требования гармонизации норм контроля над сделками экономической концентрации (слияниями и поглощениями). Так, Рекомендации Совета по вопросам рассмотрения сделок экономической концентрации 2005 г. (англ. - 2005 Council Recommendation Concerning Merger Review) представляют руководство по рассмотрению сделок экономической концентрации на основе лучшего международного опыта осуществления такого контроля. Предполагается, что работа антимонопольного ведомства по данному направлению должна быть открытой, прозрачной, обеспечивать возможность проведения консультаций, привлечения независимых сторон и международного сотрудничества, выполняться в разумные и установленные сроки, защищать конфиденциальную информацию. 

Согласно обзору антимонопольного законодательства, в последнее время Российской Федерации удалось улучшить контроль за сделками: были повышены пороговые доли хозяйствующих субъектов, слияния которых необходимо предварительно согласовывать, ограничено количество обязательных согласований сделок внутри одной группы лиц, обеспечена возможность привлечения независимых сторон и проведения консультаций в случаях, когда имеет место большая вероятность отказа в согласовании сделки, результаты согласований сделок иностранных компаний не отличаются от аналогичных сделок российских компаний. 

Также «Дорожная карта» предполагает следование Рекомендациям Совета по вопросам структурного разделения компаний, функционирующих на регулируемых рынках [C(2001)78] (англ. - Council Recommendation Concerning Structural Separation in Regulated Industries). Данные рекомендации касаются регулирования тех компаний, которые осуществляют деятельность на конкурентных и естественномонопольных рынках. 

По данным обзора российского антимонопольного законодательства, проводимые в Российской Федерации структурные преобразования нацелены на выделение потенциально конкурентных рынков из сферы регулирования естественных монополий. Такие изменения, стимулируемые антимонопольным ведомством, затронули многие отрасли, однако скорость изменений сильно варьируется от рынка к рынку, а сфера добычи и транспортировки газа не была затронута вообще. Также антимонопольное ведомство уделяло пристальное внимание вопросу внедрения правил недискриминационного доступа к мощностям и инфраструктуре естественных монополий, что уже нашло отражение в соответствующих федеральных нормативных правовых актах. 

Необходимо отметить, что одним из базовых условий вступления Российской Федерации в ОЭСР является наличие эффективно действующей государственной политики в области защиты и развития конкуренции, причем масштаб проводимой политики должен соответствовать общественным интересам, которые защищаются данной политикой. Такое положение согласуется с Основными принципами качества государственного регулирования и его результатов (англ. - OECD’s Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance), сформулированных ОЭСР в 2005 г. Основные принципы предполагают, что между отраслями и сферами экономики нет существенных различий в уровне и глубине применения норм антимонопольного законодательства, осуществления контроля и надзора со стороны антимонопольного ведомства и государственного регулирования в целом. В частности «Дорожная карта» вступления России в ОЭСР отмечает необходимость применения эффективной конкурентной политики и политики поддержки конкуренции, направленной на стимулирование соперничества на различных рынках (например, на рынке электроэнергии), совместно с мерами антимонопольного принуждения и наказания. [OECD, 2009]

Как отмечено в обзоре 2009 г., в России не наблюдается существенных различий между секторами экономики в применении к ним норм антимонопольного регулирования и контроля и надзора со стороны антимонопольного органа. И в последние годы все большое внимание уделялось вопросам улучшения понимания широкими кругами общественности важности и значимости результатов антимонопольной политики и политики поддержки конкуренции. 

Несмотря на усовершенствования последних лет, российское антимонопольное законодательство содержит много неопределенностей и неточностей и не полностью отвечает требованиям и рекомендациям ОЭСР. Очевидно, что сотрудничество между ОЭСР и Россией по вопросам гармонизации антимонопольного законодательства для вступления России в ОЭСР будет продолжено. 

Так, 21 - 22 октября 2009 г. делегация ФАС России во главе с ее руководителем И. Артемьевым приняла участие в 107-м заседании Комитета по конкуренции ОЭСР, на котором был представлен доклад о состоянии конкуренции в России, модернизации антимонопольного законодательства и правоприменительной практики. Презентация доклада по конкуренции призвана стать первым шагом на пути вступления России в ОЭСР в качестве полноправного члена. Кроме того, 19 – 20 октября 2009 г. представители ФАС России приняли участие в заседаниях Комитета по конкуренции ОЭСР, на которых обсуждались такие вопросы, как применение антимонопольного законодательства к государственным корпорациям, пресечение создания дискриминационных условий на рынках, в частности на рынке телекоммуникаций.







Вопросы для самоконтроля:

Какие требования предъявляет ОЭСР к российскому антимонопольному законодательству в рамках проведения переговоров о вступлении Российской Федерации в ОЭСР?

В каком документе сформулированы требования к гармонизации российского антимонопольного законодательства с положениями ОЭСР?

Какие основные выводы относительно российского антимонопольного законодательства сделаны в обзоре 2009 г.?



Дополнительная литература:

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-р о Программе развития конкуренции в Российской Федерации на 2009-2012 годы.

Accession Review of the Russian Federation: Report on Competition Law and Policy in the Russian Federation. Directorate for Financial and Enerprise Affaiars, Competition Commetee. OECD, 2009. – DAF/COMP/ACS(2009)7. 



Сотрудничество стран по вопросам конкуренции в рамках ЕС



Примером международного сотрудничества стран по вопросам конкуренции в рамках существования единого рынка и единой конкурентной политики является взаимодействие стран Европейского союза, ЕС (англ. - European Union) и Европейской комиссии (англ. - European Commission) - независимого наднационального органа власти, осуществляющего полномочия по применению антимонопольного законодательства и развития конкуренции на территории стран ЕС. 

Процессы интеграции в странах Европы проходили в течение достаточно долгого времени, в результате чего были выработаны общие и обязательные для всех стран ЕС принципы конкурентной политики. Так, в 1962 г. было дано определение различным видам слияний и поглощений, в 1980 – 1990-ые гг. разрабатывались принципы политики развития конкуренции при размещении государственного заказа и обеспечения открытого и равного доступа к заключению и исполнению государственных контрактов. 

Каждое из государств-членов ЕС в настоящее время имеет свое национальное законодательство о защите конкуренции, приведенное в соответствие с требованиями законодательства ЕС. С мая 2004 г. все национальные конкурентные ведомства обладают полномочиями применять законодательство о конкуренции ЕС для предотвращения искажения и ограничения конкуренции. Национальные суды также могут прямо применять законодательство о конкуренции ЕС. [Ривас, 2004]

Необходимо отметить, что основой конкурентной политики государств-членов ЕС является Римский договор, статьи 3, 81-89 которого (в редакции Ниццкого договора 2001 г.):

запрещают картели и другие ограничительные соглашения между хозяйствующими субъектами; 

запрещают злоупотребления доминирующим положением на рынках товаров и услуг и ограничивающее конкуренцию поведение; 

предусматривают регулирование сделок экономической концентрации и запрет таких сделок, которые могут привести к повышению концентрации на рынке и угрозе конкуренции; 

запрещают государственную помощь хозяйствующим субъектам, искажающую конкуренцию и торговлю между странами. [Agreement on the European Economic Area]

Как уже было отмечено, основными полномочиями по разработке и применению конкурентной политики обладает Европейская комиссия, которая состоит из Генерального директората (англ. – Directorate General) (в его составе несколько директоратов) и Генерального секретариата Европейской комиссии (англ. – Secretariat General of the European Commission). Кроме того, в формировании конкурентной политики в ЕС принимают участие суды, а также национальные антимонопольные ведомства. Генеральный директорат по конкуренции (англ. - Directorate General for Competition) предоставляет экспертов и административный аппарат, необходимых для реализации полномочий Европейской комиссии в сфере конкуренции. [Ривас, 2004]

Отличительные особенности взаимодействия стран в рамках ЕС определяются функционированием Общего рынка (англ. - Common Market). Изначально конкурентная политика ЕС была нацелена против промышленной политики отдельных государств-членов, поскольку государственная политика помощи национальным компаниям входит в противоречие с целью создания ЕС – развитие свободного рынка на европейском пространстве, - достижение которой мыслится через поощрение конкуренции на наднациональном уровне. [Розанова, 2006] Таким образом, основными сферами, которые оказываются вовлеченными в процессы наднационального регулирования и взаимодействия, являются сельское хозяйство, энергетика, финансовые услуги, торговля, сфера профессиональных услуг, транспорт и государственная помощь. 

В отношении государственной помощи наднациональный конкурентный орган следует принципу минимальности, т.е. вмешательство промышленной политики в конкурентный механизм рынка считается требующим особого внимания с его стороны тогда, когда это вмешательство и государственная помощь превышали определенный критерий (минимум вмешательства). Так, в 1992–1994 гг. были приняты специальные законы, регулирующие государственную помощь национальным компаниям со стороны стран–участниц ЕС. Главным критерием остаются интересы развития конкуренции на европейском пространстве, в то время как государственная помощь может подрывать сами основы конкурентного механизма. Таким образом, она однозначно трактуется как инструмент искажения конкуренции. [Розанова, 2006]

Одним из приоритетов международного сотрудничества в рамках ЕС является развитие конкурентных механизмов на энергетических рынках (электроэнергия, природный газ, нефть) для обеспечения устойчивости и надежности энергетических систем и снижения тарифов. В 1990-х гг. соответствующие рынки в ЕС характеризовались высоким уровнем монополизации, поэтому в ЕС было принято решение о постепенной либерализации рынков путем разделения естественномонопольных сфер производства от тех, где могут быть обеспечены конкурентные механизмы, установления правил доступа третьей стороны к инфраструктуре и мощностям естественных монополий, сокращения барьеров входа на рынки, обеспечения свободы выбора поставщика для потребителей и т.п. В 1996-2004 гг. прошли 2 этапа либерализации энергетических рынков как на наднациональном уровне, так и в границах стран-участниц ЕС.

Особое внимание Европейская комиссия уделяет вопросам развития конкуренции на рынках финансовых услуг (банки и страхование), а также оказанию государственной помощи финансовым организациям. Для целей развития соперничества между финансовыми организациями и сокращения барьеров на Общем рынке была выпущена «Белая книга» по вопросам политики в сфере финансовых услуг на 2005 – 2010 гг. (англ. – White Paper Financial Services Policy 2005 – 2010). В настоящее время Комиссия проводит исследование рынка банковских услуг для выявления факторов ограничения конкуренции и рынка страховых услуг для оценки структуры рынка, особенностей поведения хозяйствующих субъектов, существующих вертикальных и горизонтальных соглашений на рынке, барьеров входа на рынок страховых услуг. 

Поскольку транспорт играет одну из главных ролей в развитии Общего рынка, то Комиссия уделяет пристальное внимание функционированию именно этого рынка. В течение достаточно длительного времени ЕС проводил политику, направленную на открытие рынка перевозок, который не только жестко регулировался на национальных уровнях, но и представлен был преимущественно национальными компаниями-монополиями. В 1990-х гг. через либерализацию прошел рынок услуг авиаперевозок. Процессы либерализации рынка услуг железнодорожных перевозок еще не завершены: перевозка грузов была полностью открыта для конкуренции в 2007 г., пассажирские перевозки будут открыты в 2010 г. Особое внимание Европейская комиссия уделяет вопросам контроля экономической концентрации на рынках всех транспотрных услуг, в частности авиаперевозок, особенно в свете продолжающейся концентрации активов данном секторе (слияния между авиакомпаниями KLM и Martinair, Delta и North West, Iberia, Vueling и Clickair, Lufthansa и bmi, Lufthansa и Austrian Airlines и др.).

К профессиональным услугам, которые попадают под наднациональное регулирование Комиссией, относятся юридические, бухгалтерские услуги и услуги в области строительства и недвижимого имущества. Поскольку эти услуги являются важными как для предпринимателей, так и для населения ЕС и оказывают существенное влияние на конкурентоспособность прочих европейских товаров и услуг, то функционирование данных рынков находится под антимонопольным контролем Комиссии. 

Основная цель Комиссии в данном направлении заключается в выявлении и сокращении препятствий для свободной конкуренции, которые могут быть установлены в национальных законодательствах. Для решения поставленных задач Комиссия провела глубокое исследование соответствующих рынков с привлечением независимых экспертов. Данное исследование показало, что во многих странах ЕС рынки юридических, бухгалтерских, проектных и др. услуг характеризуются высоким уровнем государственного регулирования, налагающего ограничения на конкуренцию и тем самым оказывающего влияние на стоимость услуг, рекламу, сотрудничество внутри профессиональных сообществ и структуру хозяйствующих субъектов. 

В 2004 – 2005 гг. Комиссия рассмотрела 2 доклада, посвященных вопросам конкуренции на рынках профессиональных услуг: Конкуренция на рынках профессиональных услуг и Профессиональные услуги – масштаб дальнейших реформ. Оба доклада подтвердили необходимость проведения дальнейшей либерализации в данной сфере и сотрудничества между Комиссией и национальными конкурентными ведомствами. 

Необходимо отметить, что единые для всех стран ЕС положения конкурентной политики в отношении государственной помощи и минимуме вмешательства приведены в Правилах предоставления государственной помощи, основные положения о применении статей 81 и 82 Римского договора, запрещающих картели и недобросовестную конкуренцию, содержаться в Правилах Совета (ЕС) № 1/2003, принятых в 2002 г. Вопросы согласования и контроля сделок экономической концентрации рассмотрены в Правилах Совета 139/2004 – Правилах контроля сделок экономической концентрации в ЕС. 

Выше были рассмотрены некоторые механизмы взаимодействия наднационального конкурентного ведомства – Европейской комиссии - и стран-участниц ЕС, а также наиболее актуальные вопросы, по которым национальные конкурентные ведомства придерживаются единой политики, выработанной Комиссией. Особенность данного международного сотрудничества заключается в том, что здесь важны не сами договоры и соглашения о сотрудничестве между странами, а направления развития конкуренции и совершенствования антимонопольного законодательства, которые одновременно применяются всеми странами в пределах Общего рынка. 

Также необходимо отметить и некоторые направления, по которым ЕС и Комиссия сотрудничают с Российской федерацией в сфере конкуренции, а также в рамках переговорного процесса по присоединению России к ОЭСР. Основными целями сотрудничества в рамках Россия – ЕС являются:

установление сопоставимых норм и правил в сфере конкурентных отношений, дальнейшее сближение законодательств России и ЕС о защите конкуренции и подходов к правоприменению; 

проведение эффективной конкурентной политики и взаимодействие между конкурентными органами России и ЕС по вопросам применения национальных законодательств;

взаимный учет интересов при расследовании случаев ограничения конкуренции, имеющих трансграничный характер. 

ФАС России привлекает экспертов Директората по конкуренции ЕС к работе, осуществляемой антимонопольными органами государств-участников СНГ и МСАП, для проведения совместных исследований рынков и расследований по делам о нарушениях антимонопольного законодательства. Также ФАС России активно реализует проекты TAIEX (инструмента технического содействия и информационного обмена Европейской комиссии) по разным вопросам антимонопольной политики и правоприменения (борьбе с картелями и применении программ освобождения от наказания, регулированию авиаперевозок и сферы ИКТ и др.).

TAIEX организует теоретические и практические семинары, в ходе которых участники знакомятся с вопросами деятельности, политики и законодательства ЕС. Также привлекаются и приглашенные специалисты из ЕС для проведения специальных мероприятий по конкретным вопросам в таких областях, как антимонопольное законодательство, реализация соответствующих программ или обмен передовым опытом. Предполагается, что TAIEX будет способствовать ознакомлению с нормами конкурентного законодательства ЕС и приоритетными направлениями развития конкуренции, а также станет основой для обмена передовым опытом и лучшей практикой.



Вопросы для самоконтроля:

Какой орган в ЕС обладает полномочиями наднационального антимонопольного ведомства?

Какой договор является основой конкурентной политики в ЕС? В чем заключаются его положения, касающиеся конкурентной политики?

Какова основанная цель конкурентной политики в ЕС?

В чем заключаются особенности сотрудничества стран в рамках ЕС? 



Дополнительная литература:

White Paper Financial Services Policy 2005–2010. EC, 2005.-http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/white_paper/white_paper_en.pdf.

Report on Competition in Professional Services. EC, COM(2004) 83, 2004. -http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM: 2004:0083:FIN:EN:PDF.

Professional Services – Scope for More Reform: Follow-up to the Report on Competition in Professional Services, COM (2004) 83, 2004. EC, 2005. - http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM: 2005:0405:FIN:EN:PDF. 

EU Competition Law: Rules Applicable to State Aid. EU, 2009.- http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/compilation/compilation_03_11_09_en.pdf.

Council Regulation (EC) No 1/2003 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty. EC, 2002.- http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L: 2003:001:0001:0025:EN:
PDF.

Council Regulation (EC) No 139/2004 on the control of concentrations between undertakings (the EC Merger Regulation). EU, 2004. - http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:024:0001:0022:EN:PDF



Сотрудничество по вопросам конкуренции между странами СНГ



Международное сотрудничество ряда стран бывшего СССР в сфере конкуренции осуществляется в рамках Содружества независимых государств, СНГ. С целью координации деятельности государств-участников СНГ по созданию правовых и организационных основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на общем экономическом пространстве СНГ в 1993 г. в соответствии с Договором о проведении согласованной антимонопольной политики от 23 декабря 1993 г. был создан Межгосударственный совет по антимонопольной политике (МСАП). 25 января 2000 г. в Москве на Совете глав правительств СНГ была подписана новая редакция Договора о проведении согласованной антимонопольной политики. Необходимость принятия нового Договора была обусловлена изменениями в экономической ситуации, проведением реформ, усилением интеграции между государствами-участниками. Составной частью новой редакции Договора стало «Положение о взаимодействии государств по пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции», призванное обеспечить более глубокую интеграцию стран СНГ и повысить эффективность сотрудничества.

Договор между странами СНГ предполагает проведение согласованной антимонопольной политики и определяет задачи антимонопольных ведомств по обеспечению сотрудничества в области конкурентной политики. Под согласованной антимонопольной политикой понимается политика, отвечающая основным наиболее важным положениям и общим правилам конкуренции, заключающимся в запрете злоупотребления доминирующим положением, ограничительных соглашений и недобросовестной конкуренции. Особо в Договоре выделены положения о сотрудничестве антимонопольных ведомств, уведомлениях и обмене информацией о начале расследований и применении санкций по запросу соответствующего антимонопольного органа государства-участника. [OECD, 2009]

В обзоре российского антимонопольного законодательства, подготовленном ОЭСР в 2009 г., отмечается, что взаимодействие между Россией и странами СНГ в рамках МСАП является очень тесным. В 2006 г. члены МСАП создали постоянный механизм для проведения совместных расследований нарушений антимонопольного законодательства и изучения вопросов конкурентной политики. С этой целью решением МСАП был создан Штаб по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства в государствах-участниках СНГ. 

В 2006 - 2008 гг. состоялось 8 заседаний Штаба. Особое внимание на них уделялось тем рынкам, которые оказывают наибольшее влияние на процесс интеграции между странами СНГ, поддержание единства экономического пространства и обеспечение благосостояния населения стран СНГ. 

Первыми рынками, по которым был начат совместный анализ, стали рынки авиаперевозок, в том числе международные маршруты между странами СНГ, и услуг дальней телефонной связи. Семинар по вопросам развития конкуренции на указанных рынках был проведен в 2007 г. На нем обсуждались вопросы, связанные с распределением терминалов между авиакомпаниями, оптимизацией пропускной способности аэропортов при помощи внедрения конкурентных механизмов, международными авиационными альянсами, недавними слияниями в сфере информационно-коммуникационных технологий, реформами регулирования сферы ИКТ (на примере США) и др. В 2008 г. был завершен первый этап совместной работы над вопросами защиты конкуренции в сфере авиаперевозок и представлен соответствующий доклад, содержащий конкретные рекомендации для государств-участников СНГ по повышению конкуренции в сфере пассажирских авиаперевозок. В настоящее время совместное исследование продолжается и ожидается, что будут представлены дальнейшие рекомендации, и применены санкции в случае выявления нарушений. [OECD, 2009]

В целом, рекомендации представленного в 2008 г. доклада об авиаперевозках касаются:

положений действующих межправительственных соглашений о воздушном сообщении, которые могут содержать устаревшие нормы, не отвечающие требованиям политики поддержки конкуренции;

создания условий для развития конкуренции и повышения эффективности государственного регулирования на рынках связанных услуг (услуги аэропортов, услуги топливозаправочных комплексов, услуги по бронированию билетов и т.д.), стоимость которых оказывает влияние на тарифы авиаперевозчиков;

анализа политик ценообразования на маршрутах внутри каждого из государств, на маршрутах в границах СНГ и на маршрутах между странами СНГ и третьими странами;

мероприятий по пресечению и недопущению злоупотребления авиакомпаниями доминирующим положением, в том числе путем установления монопольно высоких цен на авиабилеты на конкретных маршрутах.

В частности в рекомендациях идет речь о необходимости разделения деятельности по управлению аэропортами от осуществления непосредственно перевозок, введения конкурсного механизма распределения слотов между авиакомпаниями, стимулировании соперничества между компаниями, оказывающими услуги по заправке топливом, техобслуживанию, обработке багажа, грузов и почты, поставке продуктов питания, беспошлинной торговле и проч., а также о предоставлении возможности хранения авиакомпаниями собственного топлива в емкостях топливозаправочных компаний и правил недискриминационного доступа авиакомпаний к услугам аэропортов и аэронавигационным услуга. Также рассмотрены вопросы гармонизации воздушного законодательства между странами СНГ и создания равных конкурентных условий для авиаперевозчиков, что подразумевает осуществление контроля над выделением государственной помощи. 

В настоящее время в рамках Штаба ведутся исследования рынков услуг дальней телефонной связи, зерна, горюче-смазочных материалов. Кроме того, одним из направлений деятельности является совершенствование расследования картелей. Совместные расследования в рамках Штаба ведут 5 подгрупп:

Подгруппа по совместным расследованиям нарушений на рынке пассажирских авиаперевозок;

Подгруппа по совместным расследованиям нарушений на рынке телекоммуникаций;

Подгруппа по изучению рынка зерна;

Подгруппа по совместным расследованиям нарушений на рынке горюче-смазочных материалов;

Подгруппа по совершенствованию расследования картелей.

В рамках работы подгруппы по совместным расследованиям нарушений на рынке телекоммуникаций в настоящее время проводится исследование рынка международной телефонной связи, участие в котором принимает большинство антимонопольных органов государств-участников СНГ: страны обменялись нормативной правовой базой в данной области, информацией о характерных нарушениях антимонопольного законодательства на рынке международной телефонной связи и т.д. На основе данной информации была подготовлена методика проведения совместного анализа.

Основная цель деятельности подгруппы по усовершенствованию расследования ограничивающих конкуренцию согласованных действий, сформулирована как содействие практическому взаимодействию антимонопольных органов государств-участников СНГ в проведении совместных (параллельных) расследований картелей на выделенных товарных рынках. Для достижения поставленной цели было принято решение о проведении на регулярной основе сравнительного анализа существующих национальных систем борьбы с картелями, их эффективности, уровня сближения национального законодательства и правоприменительной практики государств-участников СНГ, определении по результатам анализа общих требований к национальным системам борьбы с картелями (с учетом зарубежного опыта и международной практики, в частности обобщенного Международной конкурентной сетью), содействии гармонизации национальных законодательств государств-участников СНГ к общим требованиям и т.п. Участники данной подгруппы в настоящее время определяют целесообразность проведения совместных расследований картельных сговоров на ряде рынков.

Подгруппа по изучению рынка зерна начала свою работу в 
июле 2008 г., в рамках работы группы было проведено несколько заседаний, в том числе совместно с Экспертным советом по агропромышленному комплексу при ФАС России. К настоящему моменту подгруппа разработала методические рекомендации по анализу рынка зерна в государствах-участниках СНГ и стороны, заинтересованные в проведении соответствующего анализа, приступили к исследованию. 

Помимо сотрудничества в области предотвращения ограничивающего конкуренцию поведения хозяйствующих субъектов на рынках и проведения совместных исследований, работа МСАП связана с выработкой с концептуальных положений конкурентной политики и ее совершенствованием. Так, в середине 1990-х гг. МСАП разработал два типовых закона «О защите экономической конкуренции» и «Об общих принципах регулирования защиты прав потребителей». Оба типовых закона были рекомендованы в качестве модели при разработке и совершенствовании национальных законодательств государств-участников СНГ. Это позволило странам СНГ разрабатывать свое конкурентное законодательство на базе согласованных принципов и правил, что способствовало развитию процессов интеграции в экономике.

Необходимо отметить, что деятельность МСАП не ограничивается исключительно развитием инструментов совершенствования антимонопольного законодательства и поддержки конкуренции. Государства-участники также взаимодействуют по вопросам защиты прав потребителей и их интересов от недобросовестной деятельности хозяйствующих субъектов в странах СНГ. Еще одним направлением сотрудничества является регулирование рынка рекламы и содействие добросовестной рекламной деятельности на всей территории СНГ с учетом особенностей рынка рекламы и культурно-исторических традиций государств-участников. МСАП также выступает как самостоятельная сторона в международном сотрудничестве и взаимодействует по вопросам конкуренции с такими международными организациями, как ЮНКТАД, ОЭСР, Агентство США по международному развитию (англ. - Agency for International Development, USAID). 

В целом, сотрудничество в составе МСАП можно считать достаточно плодотворным: в 2006 г. в ряде государств СНГ (Азербайджане, Казахстане, России, Таджикистане, Узбекистане) произошли существенные изменения в законодательной базе антимонопольных органов, а в некоторых странах (Азербайджане, Грузии, Молдове, Таджикистане) - структурные изменения, направленные на усиление роли конкурентного ведомства в формировании национальной экономической политики. Этим положительным изменениям во многом способствовала работа МСАП по совершенствованию методической базы деятельности антимонопольных органов СНГ, направленная на решение практических задач в сфере развития конкуренции.

По мнению участников МСАП, взаимодействие, осуществляемое в рамках работы МСАП, в дальнейшем может стать основой для формирования системы наднационального регулирования конкурентных отношений на трансграничных рынках на пространстве СНГ, и стать аналогом европейской модели регулирования таких отношений.

Важным событием для международного сотрудничества между странами в СНГ стало создание Ассоциации юристов и экономистов по развитию конкуренции на территории СНГ при поддержке ФАС России. В Организационный комитет Ассоциации входят ведущие специалисты и независимые эксперты из России, Украины, Белоруссии, Киргизии, Казахстана, Армении и других стран - членов СНГ, обладающие значительным опытом в применении антимонопольного законодательства и развитии конкуренции. [OECD, 2009]

Цели создания Ассоциации определены как формирование эффективной государственной политики и практики применения антимонопольного законодательства в сотрудничестве с антимонопольными органами стран СНГ, содействие проведению конструктивного диалога между бизнесом и антимонопольными органами, а также взаимодействие с Европейской Комиссией, Международной конкурентной сетью, национальными организациями в области конкурентного права США, стран Европы, других стран мира.



Вопросы для самоконтроля:

Какой орган координирует антимонопольную политику государств-участников СНГ?

По каким направлениям в настоящее время осуществляется сотрудничество в рамках СНГ? 

В чем заключаются основные достижения работы МСАП?



Дополнительная литература: 

Типовые методические рекомендации для стран-членов МСАП по оценке последствий для конкуренции предлагаемых к введению мер защиты внутреннего рынка // Вестник Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации. - 2002 г. - N 6. 

Договорно-правовая база МСАП. ФАС России [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/cis/msap/base.shtml., свободный. - Загл. с экрана.

Презентация «Деятельность Штаба по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства государств-участников СНГ» [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/files/24059/msap_shtabb.ppt., свободный. - Загл. с экрана.

Двустороннее сотрудничество ФАС России и зарубежных антимонопольных ведомств 

В соответствии с федеральным законом от 26 июля 2006 года 
№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» ФАС России уполномочен заниматься международным сотрудничеством с зарубежными антимонопольными ведомствами при решении проблем развития конкуренции, выработке совместных инструментов реализации антимонопольной политики, заключении международных договоров и соглашений о взаимопонимании и взаимодействии. В последнее время ФАС России стал очень активно использовать возможности международного сотрудничества, расширяя свое присутствие в международных организациях и увеличивая количество двусторонних соглашений с конкурентными ведомствами других государств. Так, ФАС России заключил 17 двусторонних соглашений о сотрудничестве и подписал 2 многосторонних договора в рамках работы МСАП СНГ. Из 17 двусторонних соглашений 13 соглашений содержат особые положения об обмене информацией при проведении расследований. [OECD, 2009]

Согласно статье 3 федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», нормы законодательства о защите конкуренции распространяются как на российские хозяйствующие субъекты, так и на иностранные. Такое же положение применяется по отношению к предпринимателям и физическим лицам. Внесенные в июле 2009 г. поправки к действующему законодательству определили, что нормы закона применяются к сделкам и поведению хозяйствующих субъектов, находящихся за пределами Российской Федерации, тогда, когда они касаются активов, расположенных в Российской Федерации, или хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в Российской Федерации, и могут оказать влияние на уровень конкуренции на в Российской Федерации. [OECD, 2009]

В связи с установлением именно такой нормы в антимонопольном законодательстве возникает проблема проведения расследований и анализа относительно иностранных хозяйствующих субъектов и лиц. Причем в ряде случаев сложности получения информации об объемах продаж или обороте иностранных компаний на зарубежных рынках заставляют не принимать во внимание эти показатели при проведении соответствующих анализов в целях реализации антимонопольной политики. На практике необходимость взаимодействия с зарубежными антимонопольными ведомствами чаще всего возникает при согласовании сделок экономической концентрации. Так, в 2008 г. около 26% всех уведомлений и ходатайств в рамках согласования сделок экономической концентрации тем или иным образом касались иностранных компаний. При необходимости получения точной и правильной информации для согласования сделки ФАС России направляет запрос в соответствующее антимонопольное ведомство, в свою очередь, ФАС России также готов предоставить информацию зарубежному конкурентному ведомству информацию в пределах, необходимых для обеспечения конфиденциальности информации, и в рамках имеющихся соглашений и договоров. Недавним примером такого сотрудничества стало предоставление ФАС России по запросу венгерской стороны информации о российском хозяйствующем субъекте, заинтересованным в покупке значительных активов в Венгрии. Вместе с тем, обмен информацией такого рода является относительно редким явлением – такое сотрудничество чаще всего происходит между конкурентными ведомствами стран СНГ. 
[OECD, 2009]

ФАС России также прибегает к двустороннему сотрудничеству с зарубежными антимонопольными ведомствами для обмена опытом и получения отклика и реакции на события и изменения, происходящие на российских рынках. В последнее время российское антимонопольное ведомство обратилось к своим зарубежным партнерам с намерением изучить их опыт регулирования розничной торговли, рынков услуг здравоохранения, почтовых услуг и др. [OECD, 2009]

ФАС России активно взаимодействует с Федеральной торговой комиссией США, ФТК (англ. – Federal Trade Commission, FTC) и Департаментом антитраста Министерства юстиции США (англ. – US Department of Justice Antitrust Division). В 2005 г. визит руководителя ФАС России в США положил начало новому этапу взаимодействия ФАС России с ФТК и Минюстом США. В рамках сотрудничества между конкурентными ведомствами России и США было проведено несколько семинаров и заседаний, которые были посвящены вопросам развития конкуренции в сфере авиаперевозок, услуг дальней связи, предотвращения картельных сговоров, адвокатирования конкуренции в неинфраструктурных и инфраструктурных отраслях (например, электроэнергетике), региональной конкурентной политики и др.

В той или иной форме ФАС России сотрудничает по вопросам конкуренции с антимонопольными ведомствами Швеции, Италии, Монголии, Франции, Китайской Народной Республики, Болгарии, Польши, Финляндии, Чехии, Южной Кореи, Румынии, Бразилии, Индии, США, Венесуэлой, Австрией, Мексикой и др. 

Подтверждением важности двустороннего сотрудничества по вопросам конкуренции между странами является организованная ФАС России при поддержке Правительства Российской Федерации и проведенная в Казани с 31 августа по 2 сентября Международная конференция по конкуренции под эгидой БРИК. В работе Конференции – первом подобном мероприятии в формате БРИК - приняли участие не только представители конкурентных ведомств России, Бразилии, Индии и Китая, но и других стран. 

Представители ФАС России повели ряд двусторонних встреч с руководителями зарубежных антимонопольных ведомств (Китая, Бразилии, Индии, Эстонии, Португалии, Австрии, Турции, Румынии, Венгрии, Монголии, Литвы, Казахстана, Сирии, Индонезии, Сенегала). Как отмечают представители ФАС России, двусторонние встречи руководителей конкурентных ведомств дают возможность обменяться национальным опытом по вопросам защиты и развития конкуренции, обсудить основные изменения в национальных антимонопольных законодательствах, наметить дальнейшие перспективы развития двустороннего сотрудничества в области конкурентной политики.

	В ходе Конференции были обсуждены направления развития и реализации конкурентной политики, в том числе актуальные вопросы развития конкуренции, роль конкуренции в выработке мер, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных секторах экономики, отмечена необходимость адвокатирования конкуренции и борьбы с картелями в странах с быстро развивающейся экономикой. Достигнутые на Конференции результаты призваны способствовать дальнейшей гармонизации национальных законодательств в области конкуренции, а также правил ведения бизнеса, что является необходимым условием для интенсификации международных торговых и инвестиционных отношений и оптимальной интеграции стран БРИК в мировую экономическую систему.

	

	Вопросы для самоконтроля:

	С какими странами в двустороннем порядке сотрудничает ФАС России?

	Чем обусловлена необходимость осуществления двустороннего сотрудничества с зарубежными антимонопольными ведомствами?

	Какие основные вопросы рассматривались на Международной конференции по конкуренции под эгидой БРИК?

	

	Дополнительная литература:

Программа сотрудничества в области борьбы с недобросовестной конкуренцией, антимонопольной политики и надзору за рекламной деятельностью между Приморским УФАС России и Цзилиньским Государственным торгово-промышленным административным управлением Китайской Народной Республики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/international/countries/22353.shtml, свободный. - Загл. с экрана. 

Соглашение о сотрудничестве в области конкурентной политики между ФАС России и Министерством Народной Власти по делам легкой промышленности и торговли Боливарианской Республики Венесуэла [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/international/countries/21302.shtml , свободный. - Загл. с экрана.

Меморандум о взаимопонимании между ФАС России и Конкурентным ведомством Италии [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/international/countries/20383.shtml , свободный. - Загл. с экрана.

Меморандум о взаимопонимании ФАС России и Австрийского конкурентного ведомства. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/international/countries/events/26308.shtml, свободный. - Загл. с экрана. 



Международное сотрудничество по вопросам конкуренции в рамках работы неформальных организаций

Выше были рассмотрены примеры международного сотрудничества в рамках работы формальных и правительственных организаций, однако международное взаимодействие по вопросам конкуренции также имеет место и в неправительственных и неформальных организациях. Примерами таких организаций являются Международная конкурентная сеть и Международная ассоциация адвокатов.

Международная конкурентная сеть, МКС – это неформальное сообщество антимонопольных ведомств развитых и развивающихся стран, деятельность которого направлена на поиск путей повышения эффективности конкурентной политики. Деятельность МКС призвана обеспечить согласованную антимонопольную политику и правоприменение, сократить дублирующие и излишние процедуры, ограничивающие как предпринимателей, так и потребителей товаров и услуг. МКС предоставляет на постоянной основе специализированную, но неформальную платформу для взаимодействия антимонопольных ведомств. 

МКС является уникальной в своем роде организацией, т.к. ее деятельность посвящена исключительно вопросам антимонопольного законодательства. Участники МКС осуществляют свою деятельность в рамках соответствующих рабочих групп и реализации проектов. Поскольку МКС является неформальной организацией, то она не выносит никаких решений, которые носят обязательный характер: ежегодные конференции и семинары дают участникам возможность высказать свое мнение, поделиться имеющимся опытом, получить советы и рекомендации, ознакомиться с лучшей практикой и т.п. 

Идея создания МКС возникла на основе рекомендаций, которые дал Международный консультативный комитет по вопросам конкурентной политики (англ. – International Competition Policy Advisory Committee), основанный в 1997 г. Генеральным прокурором США Дж. Рено и помощником Генерального прокурора США по антимонопольным вопросам Дж. Кляйном Мл. Консультативный комитет прекратил свою деятельность в 2000 г., однако рассмотренные им международные проблемы антимонопольной политики и рекомендации создать Глобальное движение в поддержку конкуренции (англ. - Global Competition Initiative) нашли отражение в работе конференций и семинаров, проведенных в начале 2000-х гг. ЕС и научными институтами. В начале 2001 г. на конференции Международной ассоциации адвокатов в Дитчли Парк, Великобритания, присутствовало более 40 ведущих специалистов по антимонопольному законодательству из антимонопольных ведомств, экспертного и научного сообществ, которые выразили желание создать электронный ресурс, посвященный исключительно вопросам антимонопольного законодательства и правоприменения. В октябре 2001 г. руководители 14 антимонопольных ведомств из Австралии, Канады, ЕС, США, Израиля, Германии, Франции, Японии, Кореи, Мексики, ЮАР, Великобритании, Замбии и Италии создали МКС. 

Несмотря на неформальный статус, состав МКС является достаточно представительным: помимо антимонопольных ведомств-основателей, членами МКС являются аналогичные ведомства России, Индонезии, Пакистана, Вьетнама, Филиппин, Казахстана, Армении, Таиланда, Украины, Словакии, Аргентины, Чили, Перу, Иордании, Туниса, Кипра, Сербии, Сингапура, Новой Зеландии, Ирландии и др. В настоящее время в состав МКС входят 107 членов из 96 стран мира. 

В рамках МКС работа и сотрудничество проводятся по следующим основным направлениям: 

Адвокатирование конкуренции. Основная задача МКС заключается в расширении осознания важности конкуренции и принятии принципов конкуренции. Для решения поставленной задачи, а также для выработки эффективных и наиболее оптимальных мер по адвокатированию конкуренции создана Рабочая группа по адвокатированию (англ. - Advocacy Working Group). 

Противодействие картелям. Для реализации задач в данном направлении в МКС создана Рабочая группа по картелям (англ.- Cartel Working Group). Материалы по работе, заседаниям и семинарам рабочей группы опубликованы в открытом доступе. Среди них можно отметить такие публикации, как Применение санкций за участие в картелях в странах-участницах МКС и Сотрудничество между антимонопольными ведомствами при проведении расследований об участии в картелях. 

Внедрение конкурентной политики в государственное управление. Здесь МКС преследует цель содействия новым антимонопольным ведомствам в странах с переходной экономикой и развивающихся странах в реализации их полномочий. 

Проект по исследованию рынков. Данное направление курируется Управлением по справедливой торговле Великобритании, его деятельность направлена на выработку общих правил и руководств для проведения анализа рынков.  

Слияния и поглощения. Миссией Рабочей группы по МКС по слияниям (англ. – Merger Working Group) является стимулирование применения странами-участницами лучшей практики проведения согласований сделок и установления соответствующих правил допустимости слияний, что призвано повысить эффективность механизма контроля экономической концентрации, обеспечить последовательность и преемственность политики, а также снизить транзакционные издержки и издержки общества, сократить время, необходимое для прохождения всех процедур. Основные материалы работы в данном направлении представлены в Рекомендуемых правилах формирования процедур уведомлений и «Учебном пособии» стран-участниц МКС по согласованию сделок слияний и поглощений. 

Поведение доминирующих фирм и фирм-монополистов. Созданная в 2006 г. рабочая группа по поведению доминирующих фирм и фирм-монополистов (англ. - Unilateral Conduct Working Group) изучает ограничивающее конкуренцию поведение соответствующих фирм, последствия для рынка, возможности злоупотребления доминирующим положением и т.п.

К работе семинаров и рабочих групп МКС привлекаются независимые (негосударственные) эксперты и консультанты (англ. - non-governmental advisors). Привлечение независимых консультантов позволяет рассматривать различные вопросы также с точек зрения потребителей, предпринимателей и научного сообщества. Работа консультантов традиционно проходит в двух формах: они постоянно участвуют в проектах определенной рабочей группы наравне с участниками МКС или привлекаются к работе групп с некоторой регулярностью. В целом, положительное влияние участия в работе МКС независимых консультантов выражается в том, что они способствуют согласованию интересов государственных органов с интересами общества и бизнеса. [Non-Governmental Advisors to the International Competition Network]

В целом, МКС проводит очень активную работу со странами-участницами. Так, проводятся ежегодные Конференции МКС и ежегодные семинары соответствующих рабочих групп. Совсем недавним событием является проведение ежегодного Семинара по картелям в октябре 2009 г. в Каире в Египте. Это был 10-ый юбилейный семинар, в котором приняло участие около 200 представителей от более чем 70 конкурентных ведомств. Вопросы, рассмотренные на семинаре в Каире, касались обзора предпринимаемых в последнее десятилетие мер по пресечению картельных сговоров, а также взаимодействия и координации между антимонопольными ведомствами в рамках расследований и обмена опытом.

Международное сотрудничество в сфере конкуренции также осуществляется в рамках работы профессиональной ассоциации – Международной ассоциации адвокатов (англ. - International Bar Association, IBA). Она была основана в 1947 г. и стала основной международной организацией практикующих адвокатов. Деятельность Ассоциации во многом направлена на развитие реформ в области законодательства и формирование стандартов профессии юристов и адвокатов, а также адвокатской практики. В настоящее время членами Ассоциации является более 30 тыс. отдельно практикующих юристов и 195 ассоциаций и союзов адвокатов. 

В Международной ассоциации адвокатов работа по направлениям, связанным с конкуренцией и антимонопольным законодательством проходит в отделе антитраста и торгового законодательства Департамента юридической практики. В отделе антитраста и торгового законодательства в настоящее время состоят почти 1,5 тыс. участников из 75 стран, что позволяет считать данный отдел особой платформой для обсуждения вопросов антимонопольного законодательства и сотрудничества с такими международными организациями, как ОЭСР, ВТО, ЮНКТАД, МКС и др.

Отдел антитраста и торгового законодательства Международной ассоциации адвокатов сформировал несколько рабочих групп, которые рассматривают конкретные вопросы, связанные с совершенствованием и применением антимонопольного законодательства, а также в некотором роде с защитой и развитием конкуренции и т.п.

Так, в июне 2009 г. рабочая группа создана для рассмотрения Проекта методики оценки допустимости слияний, подготовленных совместно с  Управлением по справедливой торговле Великобритании (англ. – Office of Fair Trading) и Комиссией по конкуренции Великобритании (англ. – Competition Commission). Проект методики был опубликован для проведения общественного обсуждения, и рабочая группа Международной ассоциации адвокатов подготовила свое официальное заключение. В августе 2008 г. Рабочая группа Конкурентного комитета направила замечания и рекомендации в Бюро торговли и экономического развития Гонконга (англ. - the Commerce and Economic Development Bureau) в рамках совершенствования антимонопольного законодательства Гонконга. 

Кроме того, в последнее время соответствующие рабочие группы обеспечивали аналитическое сопровождение принимаемых нормативных правовых актов, норм регулирования, рекомендаций и проч. в таких странах как Индия, Китай, США и др. Отдельного внимания со стороны рабочих групп Конкурентного комитета заслужили программы освобождения от наказания (ПОН) за участие в картельном сговоре. В работу по данному направлению были включены: Проект программ освобождения от наказания в Новой Зеландии, поправки к Закону Австралии о торговле, изменения в руководстве по применению ПОН в Сингапуре, положения Проекта бюллетеня о санкциях и ПОН за участие в картельных сговорах в Канаде.

Однако работа международной ассоциации адвокатов не ограничивается только национальными вопросами конкуренции. Замечания, рекомендации и аналитические материалы Ассоциация разрабатывает и в отношении наднационального регулирования. Например, в декабре 2009 г. Европейская комиссия опубликовала вопросник по действующим в ЕС Правилам оценки горизонтальных соглашений (англ. – EC Regime for Assessment of Horizontal Cooperation Agreements). В начале 2009 г. Международная ассоциация адвокатов создала рабочую группу для рассмотрения опубликованного вопросника и представления ответов на него. В 2006 – 2007 гг. свою деятельность осуществляла рабочая группа по вопросам правоприменения в ЕС и санкций за нарушение антимонопольных правил в ЕС. Также функционировала рабочая группа по вопросам применения статьи 82 Римского договора о поведении, направленном на вытеснение хозяйствующих субъектов с рынка.  

В состав Международной ассоциации адвокатов входит так называемый Мировой конкурентный форум (англ. - Global Competition Forum), основанный в 1991 г. и состоящий из ведущих экспертов и специалистов в области экономики и права, ученых и практиков из стран Северной Америки, Европы, Азии, действующих и бывших руководителей национальных конкурентных ведомств. Основная цель Форума обеспечить диалог между специалистами по вопросам, касающимся факторов влияния на конкурентную политику, информацию и другие ресурсы для обучения и совместного изучения опыта и т.п. 



Вопросы для самоконтроля:

В чем заключаются отличительные особенности Международной конкурентной сети, Международной Ассоциации адвокатов и Мирового конкурентного форума?

В какой форме происходит международное сотрудничество в сфере конкуренции в неформальных организациях?

Каковы основные вопросы и направления работы МКС? 



Дополнительная литература:

Murphy, Gavin Unique Resources Enhance Harmonisation and Convergence of Competition Laws. Durham European Law Institute. University of Durham, November 2003. - http://www.globalcompetitionforum.org/Durham% 20lecture%20notes%202003%20(changes%20integrated).pdf. 

Recommended Practices for Merger Notification Procedures. - http://www.internationalcompetitionnetwork.org/media/archive0611/mnprecpractices.pdf.

ICN Merger Guidelines Workbook. ICN Merger Working Group: Investigation and Analysis Subgroup. Prepared for the Fifth Annual ICN Conference in Cape Town, April 2006. - http://www.internationalcompetitionnetwork.org/media/library/conference_5th_capetown_2006/ICNMergerGuidelinesWorkbook.pdf. 

Cooperation Between Competition Agencies in Cartel Investigations. International Competition Network Cartels Working Group Subgroup 1 – general framework. Report to the ICN annual Conference, Cape Town, May 2006. - http://www.internationalcompetitionnetwork.org/media/library/conference_5th_capetown_2006/CompetitionAgenciesInCartelInvestigations.pdf. 

Setting of fines for cartels in ICN jurisdictions. International Competition Network Cartels Working Group: Subgroup 1 – general framework. Report to the 7th ICN Annual Conference, Kyoto, April 2008. - http://www.internationalcompetitionnetwork.org/media/library/Cartels/Fines%20report%20-%20FINAL.pdf.

Non-Governmental Advisors to the International Competition Network.- http://www.internationalcompetitionnetwork.org/media/library/NGAs_role.pdf. 




РАЗДЕЛ 2. Некоторые вопросы международного сотрудничества

Выше были рассмотрены основные формы сотрудничества между странами по вопросам конкуренции. Также необходимо отметить, что есть ряд направлений и вопросов в сфере конкуренции, которые являются предметом особого интереса для международного конкурентного сообщества. Как было отмечено выше, международные взаимодействия, как в рамках организаций, так и в рамках двустороннего сотрудничества касаются таких вопросов, как проведение расследований, выявление и пресечение картельных сговоров, контроль экономической концентрации и т.п. Многие их этих тем являются очень узкими специализациями антимонопольных ведомств, что не представляет интереса для широкого круга читающих. Кроме того, некоторые аспекты этих направлений могут быть восприняты со значительными трудностями из-за отсутствия соответствующих знаний в области антимонопольного законодательства и правоприменения. В связи с этим, ниже будут кратко рассмотрены некоторые аспекты политики поддержки конкуренции, которые зачастую являются предметами международных обсуждений. 



Оценка воздействия на конкуренцию

В последнее десятилетие в странах ОЭСР важную роль при принятии законодательства играет оценка регулирующего воздействия (ОРВ). Поскольку ОРВ требует глубокого анализа принимаемых мер и исключения необдуманных и нецелесообразных решений на этапе принятия нормативного правового акта (НПА), значительное внимание стало оказываться оценке мер, регулирующих экономическую деятельность, поведение участников рынка и определяющих уровень конкуренции на рынках. Поэтому в рамках ОРВ стали разрабатываться детальные процедуры для оценки воздействия на конкуренцию.

Международный опыт показывает, что чаще всего оценка воздействия на конкуренцию является частью ОРВ и осуществляется при наличии определённых «показаний» для её проведения. В настоящее время во многих странах процедура проведения оценки воздействия на конкуренцию является обязательной. Так, в Великобритании Руководство по проведению ОРВ требует обязательной оценки воздействия на конкуренцию. Причём оценке подлежат все законодательные нормы [Office of Fair Trading, 2007]. А в Австралии Комиссия по конкуренции и потребителям (англ. - Australian Competition and Consumer Commission) проводит так называемые общественные оценки воздействия на конкуренцию (англ. - Public Competition Assessments), которые нацелены на предоставление участникам рынка и гражданам информации и обоснований по основным решениям Комиссии. [Australian Competition and Consumer Commission, 2009]

Руководство по проведению оценки воздействия на конкуренцию, разработанное ОЭСР, рекомендует использовать данный вид оценки как способ выявления норм регулирования, которые без необходимости ограничивают конкуренцию, и предотвращения подобного ограничения путём пересмотра действующих НПА и иного законодательного регулирования. [ОЭСР, 2007].

Поскольку оценка воздействия на конкуренцию развивалась в рамках ОРВ, то обе эти оценки имеют между собой много общего, в частности в методиках и инструментах оценки. Тем не менее, между ОРВ и оценкой воздействия на конкуренцию есть определённые различия. Так, вторая процедура предусматривает оценку результатов и эффектов в динамике, то есть при изменяющейся экономической среде и её параметрах, в то время как ОРВ обычно использует анализ издержек-выгод, который предполагает сохранение экономической среды стабильной во времени, например, такие параметры как уровень конкуренции, уровень государственного регулирования и вмешательства, считаются неизменными. [Deighton-Smith, 2007].

В целом оценка воздействия на конкуренцию позволяет:

		избежать регулирования, которое чрезмерно ограничивает рыночную активность;

		определить все стороны, на которые будет оказано влияние вследствие принятия мер конкурентной (антимонопольной) политики.

Качественное проведение оценки регулирующего воздействия предполагает проведение этой оценки на самых ранних этапах разработки мер законодательного регулирования. Так, Рекомендации ОЭСР по проведению оценки воздействия на конкуренцию, наряду с Руководством по оценке воздействия на конкуренцию, разработанным Управлением по справедливой торговле Великобритании, предполагают проведение данной оценки на первых этапах разработки НПА. Такая мера необходима, так как позволяет ещё на ранних этапах внести изменения в нормы регулирования, если ожидается, что они окажут существенное негативное воздействие на уровень конкуренции. 

Практика показывает, что оценка воздействия на конкуренцию может проводиться как для законов, так и для подзаконных актов. Кроме того, оценка предусматривает анализ не только новых (разрабатываемых и вступающих в силу), но и уже действующих законодательных норм. Так, аналитики ОЭСР считают целесообразным проведение оценки воздействия на конкуренцию и для действующих норм потому, что оценка позволяет быстро и эффективно улучшить конкурентную среду, наведя порядок в законодательстве. Оценка воздействия на конкуренцию также может быть проведена на всех уровнях власти и по отношению ко всем НПА и регулятивным нормам (национальным и федеральным, региональным, местным). 

Очевидно, что ресурсы государства (деньги, люди и время) ограничены, поэтому масштаб и глубина оценки воздействия на конкуренцию должны соответствовать ожидаемому антиконкурентному воздействию. Большинство НПА и норм регулирования носят административный характер и не оказывают влияния на уровень конкуренции на рынках. Поэтому проведение оценки воздействия на конкуренцию для таких НПА является нецелесообразным. 

Таким образом, оценка воздействия на конкуренцию зачастую разделяется на два этапа: оценка предполагаемого воздействия на конкуренцию и глубокая оценка воздействия. Для первого этапа оценки воздействия на конкуренцию разработаны инструменты, позволяющие быстро выявить те НПА, которые нуждаются в глубокой оценке воздействия на конкуренцию.

Комитет по конкуренции Директората по финансам и промышленности ОЭСР для проведения оценки воздействия на конкуренцию рекомендует использовать разработанный им перечень, который позволяет определить потенциально вредные для конкуренции меры в принимаемых НПА. Если для одного из трёх пунктов даётся положительный ответ, то необходимо провести глубокую оценку воздействия на конкуренцию. Масштаб и глубина оценки соответствует предполагаемому антиконкурентному воздействию. 

Перечень для выявления мер, которые требуют проведения глубокой оценки воздействия на конкуренцию:

		Ограничение числа или круга производителей:

		предоставление эксклюзивного права на производство товара или предоставления услуги;

		необходимость получения лицензии или разрешения для осуществления определённого вида деятельности;

		ограничение возможности определенной группы производителей производить товар или предоставлять услугу;

		значительное увеличение издержек входа на рынок и выхода;

		создание географических барьеров для перетока товаров и услуг, капитала и труда.

		Ограничение возможности производителей конкурировать:

		установление контроля над ценами товаров и услуг или управление ими;

		ограничение свободы производителей рекламировать и продвигать на рынке товары и услуги;

		установление стандартов качества, которые дают преимущества части производителей или уровень которых выше, чем мог бы выбрать хорошо информированный потребитель;

		существенное увеличение издержек производства для части производителей относительно издержек других участников рынка (в частности имеет место при различном регулировании деятельности давно существующих на рынке фирм и новичков).

		Сокращение стимулов производителей активно конкурировать:

		создание системы саморегулирования или совместного регулирования с государственным органом;

		требование публикации информации об объёме производства, ценах, продажах и издержках;

		изъятие определённой деятельности из-под действия общего конкурентного законодательства;

		сокращение мобильности покупателей между производителями товаров и услуг путём увеличения явных или скрытых издержек переключения на нового поставщика. 

Необходимо отметить, что инструменты для проведения оценки воздействия на конкуренцию разработаны не только ОЭСР. Так, разработаны процедура проверки мер на воздействие на конкуренцию (англ. - Competition Screening) и конкурентный фильтр (англ. - Competition Filter) и контрольный список вопросов, являющийся дополнением к конкурентному фильтру. Все эти инструменты имеют сходство в том, что, по сути, являются тестами отрицания существенного влияния на конкуренцию (англ. - negative clearance tests). Европейская комиссия также приняла руководство, определяющее в каких случаях следует проводить глубокую оценку воздействия на конкуренцию. 

Оценка воздействия на конкуренцию как составная часть оценки регулирующего воздействия является мощным инструментом государственного регулирования, который позволяет оптимизировать государственную политику поддержки конкуренции. Оптимизация достигается за счёт выявления при проведении оценки законодательства таких регулирующих норм, которые без необходимости ограничивают конкуренцию, и изменения их на более «дружественные» для конкуренции. 




Вопросы для самоконтроля: 

Какие основные задачи решает оценка воздействия на конкуренцию?

В каких случаях необходимо проведение глубокой оценки воздействия на конкуренцию?

Каково влияние оценки воздействия на конкуренцию на практику государственного управления и политику поддержки конкуренции?



Дополнительная литература:

Better Regulation: A Guide to Competition Screening. European Commission [Electronic resource]. - Режим доступа: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs/SEC2005_791_IA%20guidelinesmain.pdf, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.

Completing Competition Assessment in Impact Assessment: Guideline for Policy Makers. - Office of Fair Trading. - August 2007. - OFT876.

Guidelines for Competition Assessment: A Guide for Policy Makers Completing Regulatory Impact Assessments. - Office of Fair Trading. - February 2002. - OFT355.

Impact Assessment in European Commission [Electronic resource] / European Commission, 2009. – Режим доступа: http://ec.europa.eu/governance/ better_regulation/impact_en.htm, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.

Lyons, Seán Testing Which Proposed Regulations Need “Competition-Proofing”. – Dublin, Trinity College, Department of Economics. - October 2005. 

Public Competition Assessments: Australian Consumer and Competition Commission [Electronic resource] / Режим доступа: http://www.accc.gov.au/content/index.phtml/itemId/501191, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.

Regulatory Impact Assessment Guidance: UK Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform [Electronic resource]. - Режим доступа: http://bre.berr.gov.uk/regulation/ria/ria_guidance/index.asp, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.



Вопросы определения границ рынков

Вопросы адекватного определения границ рынков (географических и товарных) зачастую являются предметом международного обсуждения. Действительно, корректное и точное определение границ рынка важно и для оценки уровня конкуренции на рынках, и для согласования сделок экономической концентрации. Во многом под влиянием международного конкурентного сообщества и обмена между антимонопольными ведомствами России и США соответствующим опытом в России для определения границ рынка был принят тест «гипотетического монополиста».

Данная новация нашла свое отражение в Приказе Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации «Об утверждении порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке» от 25 апреля 2006 г. № 108, содержащем методические рекомендации по оценке конкуренции на товарных рынках и Порядке проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке (порядок). Несмотря на то, что прошло уже значительное время с момента принятия приказа и порядка, говорить о наработанной практике применения данной методики пока нельзя. В связи с этим, необходимо обратить особое внимание именно на тест «гипотетического монополиста». 

Согласно Приказу ФАС России № 108, предусмотрен следующий порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке: [Порядок, п. 3]:

определение временного интервала исследования рынка;

определение продуктовых и географических границ товарного рынка;

определение состава участников рынка;

расчет объема товарного рынка и рыночных долей участников рынка;

определение уровня концентрации товарного рынка;

определение барьеров входа на товарный рынок;

оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке;

составление аналитического отчета.

Таким образом, ключевыми моментами оценки конкуренции на товарных рынках являются определение товарных и географических границ и расчёт уровня концентрации. Необходимо отметить, что приказ от 25 апреля 2006 г. № 108 закрепляет иерархию критериев определения границ рынка [Порядок, п. 5], позволяющую принимать однозначные решения о границах рынка при различных результатах, полученных при использовании разных методов анализа. Для определения взаимозаменяемых товаров в целях определения границ рынка может быть применена процедура теста «гипотетического монополиста». 

Тест «гипотетического монополиста» применяется Федеральной торговой комиссией США (ФТК) для определения границ рынков при рассмотрении вопросов конкурентного законодательства уже в течение 20 лет. Поскольку ФТК даёт несколько определений товарного и географического рынка, то не существует единственного способа для определения его границ. Рынок – это совокупность однородных товаров без явных субститутов. Минимальным возможным рынком является набор товаров-субститутов. Также рынком может быть набор товаров, являющийся основным предметом купли-продажи между определёнными группами продавцов и покупателей. [Coate, Fischer, 2007]

Согласно Руководству ФТК, необходимо определять границы как товарных, так и географических рынков. Основным теоретическим методом определения рынков является тест гипотетической монополии. Предполагается, что товар или группа товаров производятся монополистом. Если этот товар или группа товаров являются рынком, то при небольшом, но существенном увеличении цены (англ. - small but significant nontransitional increase in price, SSNIP) монополист увеличит свою прибыль. Сокращение прибыли означает, что часть потребителей переключилась на товар-субститут, который также входит в рассматриваемый рынок. Аналогичный анализ проводится для географических рынков, где при осуществлении SSNIP включаются не товары, а территории. Процедура SSNIP для большего числа товаров и территорий проводится до тех пор, пока прибыль гипотетического монополиста не будет увеличиваться, что означает определение минимальных границ рынка и включения в него минимального набора товаров или территорий. [Coate, Fischer, 2007]

Существует 2 подхода к определению границ рынка: 

	только со стороны спроса, предъявляемого потребителями (англ. - demand-side);

	как со стороны спроса, так и со стороны предложения (англ. - supply-side). 

У обеих точек зрения есть свои сторонники, в частности, ФТК придерживается второй. В отличие от спроса, который в целом является неизменным в интервале времени, предложение может измениться за счёт выпуска тех фирм, которые начали производить при повышении цены товара. Таким образом, руководство ФТК рекомендует при проведении теста гипотетической монополии для определения рынка включать и те товары, которые могут быть произведены неработающими в настоящее время фирмами. 

Однако при использовании второго подхода к определению границ рынка существуют ограничения применимости индекса Херфиндаля-Хиршмана. Так, при расчёте данного индекса для ситуаций до и после слияния (поглощения) фирм более важным для оценки конкуренции является не то, насколько сократится индекс, а имеют ли фирмы или одна из фирм возможности увеличения своего выпуска, например, на 5% от всего рыночного выпуска. 

ФТК применяет 3 метода для оценки границ рынков: [Coate, Fischer, 2007]

	Метод критических потерь, который является эмпирической реализацией теста гипотетической монополии. Поскольку определить прибыль гипотетического монополиста на практике сложно, то увеличение или сокращение прибыли определяется соотношением между величиной критических потерь от внедрения SSNIP, которая представляет собой стоимость максимального количества товаров, которые могли бы быть не проданы в результате роста цены из-за переключения потребителей на другие товары, и величиной фактических потерь, представляющей собой разницу между дополнительным доходом, полученным при увеличении цены, и стоимостью фактически непроданных в результате роста цены товаров. Если фактические потери больше критических, то необходимо рассматривать более широкий рынок, куда входят не только первоначально рассматриваемые товары и территории.

	Метод естественного эксперимента, представляющий собой ряд исторических событий, которые могут определить границы рынка. К таким событиям чаще всего относят шоки, последствия которых в целом одинаковы для всех участников рынка (что и позволяет определить границы рынка).

	Метод анализа образов, который изучает поведение цен и объёмов выпуска во времени, в частности корреляции между ценами различных товаров. Однако в основном метод применяется для определения географических рынков, где исследуется то, с каких территорий привлекаются покупатели данных товаров и куда едут покупатели за данными товарами. 

Необходимо отметить, что методики определения границ рынков также рассматриваются конкурентными ведомствами зарубежных стран в связи с проведением оценки воздействия на конкуренцию. Действительно, одним из важнейших этапов в процессе проведения оценки воздействия на конкуренцию является определение границ тех товарных и географических рынков, на уровне конкуренции на которых скажется рассматриваемое законодательное регулирование. О важности адекватного определения границ рынков неоднократно упоминает Руководство по проведению оценки воздействия на конкуренцию, разработанное Управлением по справедливой торговле Великобритании. 

Кроме того, определение границ рынков товаров приобретает дополнительное значение при согласовании сделок экономической концентрации, которые оказывают трансграничное влияние. Сужение или расширение границы товарных рынков влияет на количество производителей и потребителей на рынках, на которых осуществляют деятельность хозяйствующие субъекты. Следовательно, от этого будет во многом зависеть решение о допустимости слияния хозяйствующих субъектов. 



Вопросы для самоконтроля:

Для каких целей необходимо определение географических и товарных границ рынков? 

Каков общий порядок оценки проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке?

Какое зарубежное конкурентное ведомство чаще всего применяет тест «гипотетического монополиста»? 



Дополнительная литература:

Baker, Jonathan B., Bresnahan, Timothy F. Economic Evidence in Antitrust: Defining Markets and Measuring Market Power. - Stanford Law School: John M. Olin Program in Law and Economics. - September 2006. - Working Paper No 328.

Commentary on the Horizontal Merger Guidelines. - U.S. Department of Justice, Federal Trade Commission. - March 2006. 

Harkrider, John D. Operationalizing the Hypothetical Monopolist Test [Electronic resource] // Axinn, Veltrop & Harkrider, LLP. – Режим доступа: http://www.usdoj.gov/atr/public/workshops/docs/202598.pdf, свободный. – Яз. англ.



Адвокатирование конкуренции и программы освобождения от наказания

Неоднократно выше было отмечено, что адвокатирование конкуренции (АК) является предметом международного сотрудничества между антимонопольными ведомствами стран. В целом, это сравнительно новое явление в конкурентной политике, во многом оно выделилось в отдельное направление и приобрело популярность (особенно у антимонопольных ведомств-участников МКС) благодаря работе Международной конкурентной сети и проведенной в 2002 г. ежегодной конференции МКС в Италии. Первые же программы АК появились относительно недавно, а именно в 1970-ые гг. в США. [Авдашева, Шаститко, 2006]

В последнее время АК получило достаточно широкое распространение и в России. Согласно позиции руководителей ФАС России, высказанной на Международной конференции по конкуренции под эгидой БРИК, одним из принципов проведения конкурентной политики в Российской Федерации является обеспечение адвокатирования конкуренции. В качестве основных направлений деятельности ФАС России по АК определены обеспечение информационной открытости деятельности антимонопольных органов, обратной связи с бизнес-сообществом и обществом в целом, участие антимонопольного органа в выработке государственной промышленной и экономической политики, обеспечение конкурентного характера реформирования естественномонопольных секторов экономики, постановка перед органами государственной власти и органами местного самоуправления задач по созданию условий для развития конкуренции и демонополизации экономики.

Определение адвокатированию конкуренции было дано на ежегодной Конференции МКС в 2002 г.: это набор видов деятельности антимонопольных органов, направленных на укрепление конкурентной среды для экономической деятельности посредством  использования механизмов, не являющихся  элементами системы принуждения к соблюдению установленных правил и состоящие преимущественно во влиянии на другие государственные организации и повышение степени понимания широкими кругами общественности выгод от конкуренции. Из определения очевидно, что основным субъектом адвокатирования призван быть антимонопольный орган. [Авдашева, Шаститко, 2006] 

В рамках АК необходимо определить такие важные ее аспекты, как:

направленность конкурентной политики на создание условий конкуренции на рынках;

установление правил для разделения действия хозяйствующих субъектов на запрещенные, разрешенные на основе сопоставления положительных и отрицательных экономических результатов в соответствии с правилом разумности (англ. – rule of reason);

создание и применение механизма соблюдения установленных правил. [Авдашева, Шаститко, 2006]

Таким образом, АК является дополнением к антимонопольному принуждению в рамках осуществления конкурентной политики. Так, благодаря АК, повышается информированность хозяйствующих субъектов о нормах и действии антимонопольного законодательства, готовность применять законодательство для защиты, снижается вероятность реализации органами государственной власти политик, содержание которых противоречит духу конкурентной политики. В отличие от антимонопольной политики, которая является пассивной политикой (за исключением контроля экономической концентрации), АК является активным элементом конкурентной политики. [Авдашева, Шаститко, 2006]

Необходимость и актуальность АК в России объясняется тем, что зачастую граждане и хозяйствующие субъекты, представители бизнес-сообщества, государственные гражданские служащие не отличают не только собственно антимонопольную политику от конкурентной политики, но и политику развития конкуренции от промышленной политики. Значительные трудности также заключаются в необходимости осознания того, что антимонопольное регулирование, следовательно, и антимонопольная политика, должны быть направлены на защиту конкуренции и обеспечение эффективности функционирования рынков, а не на защиту конкурентов. Основаниями возникновения АК также являются следующие факторы: [Авдашева, Шаститко, 2006]

в условиях проведения структурных реформ появляются такие рынки, на которых конкурентные механизмы не сформированы и не функционируют, следовательно, задача заключается не столько в защите конкуренции, сколько в создании условий для нее;

участники экономических отношений, совершая действия на рынках, руководствуются своими собственными частными интересами, а не интересами общественными, которые заключаются в эффективном распределении и использовании ресурсов;

поведение участников экономических отношений также зависит от неформальных норм, обеспечить соблюдение которых невозможно при помощи традиционных инструментов принуждения, например, судебного преследования. 

Еще одним направлением международного сотрудничества в сфере конкуренции является обмен опытом о применении программ освобождения от наказания (ПОН) (англ. – leniency program) за участие в картельных сговорах. История ПОН насчитывает около 30 лет, первая ПОН была принята в 1978 г. в США. В ЕС ПОН пришли значительно позднее – впервые принята в 1996 г., в 2002 г. проведена первая реформа ПОН. [Шаститко, 2008]

Основная цель освобождения от наказания (или ослабления наказания) за нарушение антимонопольного законодательства – улучшение соблюдения его норм. ПОН существуют во многих странах: Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Канаде, Кипре, Латвии, США, Японии и др. [Шаститко, 2008] Соответствующие нормы недавно появились и в российском законодательстве после принятия в 2007 г. так называемого «первого антимонопольного пакета» поправок к федеральным законам. В рамках данного пакета также ужесточено наказание за нарушения антимонопольного законодательства, в частности за участие в картелях. 

Несмотря на то, что картели считаются одними из самых опасных и разрушительных явлений на рынках товаров и услуг, количество дел по выявлению нарушений норм антимонопольного законодательства, запрещающих сговор, сравнительно невелико практически во всех странах, в том числе в России. Так, в 2006 г. общее количество возбужденных дел по признакам монополистической деятельности, антиконкурентных действий органов власти, недобросовестной конкуренции, выявленным в ходе контроля экономической концентрации нарушениям и административной ответственности было более 7,4 тыс. Количество же дел по сговорам не превышало 124. [Шаститко, 2008]

Для борьбы с такой ситуации применяются ПОН. Экономический смысл ПОН заключается в том, чтобы ослабить стимулы к формированию новых сговоров и создать стимулы для разрушения уже действующих посредством повышения вероятности их раскрытия. Вместе с тем, не происходит резкого повышения государственных расходов на финансирование деятельности антимонопольных органов. [Шаститко, 2008]

Таким образом, к ПОН прибегают потому, что ресурсы антимонопольного ведомства ограничены, а также антимонопольное ведомство не обладает совершенными инструментами раскрытия существования сговора. 



Вопросы для самоконтроля:

		Как соотносятся адвокатирование конкуренции и антимонопольная политика?

		Чем вызвана необходимость осуществления АК?

		Каков экономический смысл программы ослабления (освобождения) от наказания?



Дополнительная литература:

Авдашева С.Б., Шаститко А.Е. Промышленная и конкурентная политика: проблемы взаимодействия и уроки для России// Вопросы экономики. – 2003, № 9. 

Advocacy and Competition Policy, International Competition Network. ICN’s Conference, Naples, Italy, 2002.

Competition Advocacy in Regulated Sectors: Examples of Success. Report on the Annual Conference of International Competition Network, Seoul, 2004. 


ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В начале данной работы было поставлено несколько задач, которые можно считать успешно решенными по ходу выполнения работы. Так, были рассмотрены вопросы международного сотрудничества в рамках деятельности разных организаций, основные направления и вопросы, которые являются предметом международного взаимодействия антимонопольных ведомств различных стран. Также были рассмотрены избранные направления международного сотрудничества, представляющие в настоящее время наиболее актуальные вопросы.

Очевидно, что разные организации преследуют разнообразные цели, в частности, гармонизации законодательства, пресечения деятельности картелей и применения практики недобросовестной конкуренции, обеспечения конкурентоспособности товаров и услуг, стимулирование интеграции и распространении идей свободной конкуренции и либерального рынка и т.п. В существующем множестве и разнообразии организаций, сотрудничающих в сфере конкуренции, практически любой антимонопольный орган может почерпнуть необходимые для работы знания, получить опыт и повысить качество антимонопольного регулирования и проведения политики защиты и поддержки конкуренции. 





ЛИТЕРАТУРА



Приказ Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. № 108 «Об утверждении порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке». 

Авдашева С.Б., Шаститко А.Е. Адвокатирование конкуренции: предметное поле проблемы и направления действий. – М.: ТЕИС, 2006. – 42 с. 

Антимонопольное законодательство и конкурентная политика Российской Федерации: Экспертная оценка ОЭСР/ Подготовлено С. Рейнолдс. ОЭСР, 2004 [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.oecdru.org/zip/lawpolicy2004.pdf, свободный. - Загл. с экрана.

«Дорожная карта» присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://oecdmoscoworg.83.com1.ru/oecd_rf1.html, свободный. - Загл. с экрана.

Ривас Х. Записки автора: размышления на тему знаний и политики конкуренции// Конкуренция и рынок. – сент. 2004, № 23. 

Розанова Н.М. Политика поддержки конкуренции и промышленная политика в зарубежных странах// Экономический вестник Ростовского государственного университета. – 2006, том 4, № 1. – с. 32 - 47. 

Шаститко А.Е. Экономика преступления и наказания в антитрасте: освобождение от ответственности.- М.: Промышленник России, 2008. – 48 с. 

Agreement on the European Economic Area [Electronic resource]. - Режим доступа: http://ec.europa.eu/competition/international/legislation/agreement_eea.pdf, свободный. - Загл. с экрана. – Яз. англ. 

Accession Review of the Russian Federation: Report on Competition Law and Policy in the Russian Federation. Directorate for Financial and Enerprise Affaiars, Competition Commetee. OECD, 2009. – DAF/COMP/ACS(2009)7. 

Better Regulation: A Guide to Competition Screening. European Commission [Electronic resource]. - Режим доступа: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs/SEC2005_791_IA%20guidelinesmain.pdf, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.

Coate, Malcolm B., Fischer, Jeffrey H. A Practical Guide to the Hypothetical Monopolist Test for Market Definition. - Federal Trade Commission. - October 2007.

Completing Competition Assessment in Impact Assessment: Guideline for Policy Makers. - Office of Fair Trading. - August 2007. - OFT876.

Economic Survey of Russia 2009: Improving regulation in Russia's goods and services markets. OECD, 2009 [Electronic resource]. - Режим доступа: - http://www.oecd.org/document/5/0,3343,en_33873108_36016497_43302341_1_1_1_1,00.html, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.

Gray, Clive S., Davis, Anthony A. Competition Policy in Developing Countries Pursuing Structural Adjustment/ The Journal of American and Foreign Antitrust and Trade Regulation. - Reprinted from vol. XXXVIII, Number 2-3 Summer 1993. 

Guidelines for Competition Assessment: A Guide for Policy Makers Completing Regulatory Impact Assessments. - Office of Fair Trading. - February 2002. - OFT355.

Impact Assessment in European Commission [Electronic resource] / European Commission, 2009. – Режим доступа: http://ec.europa.eu/governance/ better_regulation/impact_en.htm, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.

Integrating Competition Assessment into Regulatory Impact Assessment / Prepared by Rex Deighton-Smith. – OECD, Directorate for Financial and Enterprise Affairs, Competition Committee. - February 2007. - AF/COMP (2007)8.

Public Competition Assessments: Australian Consumer and Competition Commission [Electronic resource] / Режим доступа: http://www.accc.gov.au/content/index.phtml/itemId/501191, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.

Regulatory Impact Assessment Guidance: UK Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform [Electronic resource]. - Режим доступа: http://bre.berr.gov.uk/regulation/ria/ria_guidance/index.asp, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.