Развитие профессионально значимых качеств специалистов ГПС МЧС России на основе интерактивных методов обучения

Развитие профессионально значимых качеств специалистов ГПС МЧС России на основе интерактивных методов обучения

А. С. Чесноков

Миграционная политика и миграционные процессы в странах ШОС

Рассматриваются проблемы реализации общей миграционной политики в ШОС. Автор уделяет внимание не только роли и значению ШОС во внешней политике каждой из стран-членов, но и месту организации в ряду других региональных организаций (ОДКБ, ЕврАзЭС).

Анализ особенностей политического регулирования миграционных процессов в регионе, образуемом территорией стран, входящих в Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС), следует начать с общего обзора миграционных трендов, сформировавшихся между всеми входящими в организацию странами. Миграционные процессы в границах ШОС характеризуются особенностями, не только отличающими их от миграционных процессов в других регионах мира, но и позволяющими говорить о перемещениях населения между странами ШОС как об особой миграционной системе. О некоторых характеристиках этой системы следует сказать вначале.

Наиболее тесные и интенсивные миграционные связи сложились между Россией и государствами Центральной Азии. Причем если между Россией и Казахстаном происходит обмен преимущественно мигрантами, переезжающими на постоянное место жительства, то все остальные республики являются поставщиками дешевой и неквалифицированной рабочей силы, в первую очередь в Россию, во вторую — в Казахстан. Статистика свидетельствует, что около 600 тыс. граждан Таджикистана и 350 тыс. граждан Кыргызстана являются трудовыми мигрантами, причем более 80 % из них направляются на заработки в Россию, остальные — в Казахстан.

Является очевидным, что сохранение безвизового режима между Россией и странами Центральной Азии является стратегическим ориентиром для стран Центральной Азии. Достаточно отметить, что, согласно данным Всемирного банка, доля денежных переводов трудовых мигрантов в 2006?г. составляла 27 % национального ВВП в Кыргызстане и 36 % — в Таджикистане. Однако из-за влияния глобального финансового кризиса эти показатели в 2008?г. увеличились соответственно до 28 и 50 % [6].

Факт, состоящий в том, что общая политическая история и тесные социально-экономические связи предопределили формирование устойчивой миграционной системы именно между постсоветскими государствами, подтверждается данными национальных статистических служб. Статистика трансграничной миграции в пределах ШОС на постоянное место жительства (а именно этот показатель является основным в миграционной статистике всех постсоветских государств) свидетельствует, например, о том, что Казахстан отдает население почти исключительно России, а получает из Узбекистана и, в меньшей степени, из России. Кыргызстан имеет незначительный приток населения из России, а отток, в гораздо больших масштабах, также в Россию и, в некоторой степени, в Казахстан. В Россию на постоянное место жительства прибывают в достаточно больших количествах переселенцы из всех без исключения стран Центральной Азии, но первенство все же держат Узбекистан и Казахстан. Население, выбывающее из России и направляющееся в страны ближнего зарубежья, переезжает преимущественно в Казахстан.

Китай в плане миграционных контактов как с центральноазиатскими государствами, так и с Россией стоит особняком, поскольку эта страна еще только входит в миграционную систему, сформировавшуюся в 1990-е гг. на постсоветском пространстве. Миграционное движение из России и стран Центральной Азии в Китай связано почти исключительно с краткосрочными туристическими или деловыми поездками. Миграционные потоки, исходящие из Китая в?Россию и Центрально-Азиатский регион, носят гораздо более фундаментальный характер, поскольку связаны с долгосрочной занятостью китайских мигрантов в строительной, сельскохозяйственной и торговой сферах экономики принимающих государств. Вместе с тем «невозможно представить, чтобы Пекин решился отдать приоритет политике демографической экспансии, рискуя спровоцировать дестабилизацию своих отношений с Казахстаном и со всем Центрально-Азиатским регионом» [2, 4 ].

Данная позиция Китая, а также то, что Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан, согласно критериям Всемирного банка, являются странами с низким уровнем доходов, приводят к тому, что в государствах Центральной Азии доля иммигрантов в структуре населения относительно невелика: в Таджикистане и Узбекистане она составляет около 4, 7 %, в Кыргызстане — 5, 5 %. Так же и в?Китае: несмотря на динамично развивающуюся экономику и ежегодный рост показателей ВВП, страна имеет уровень доходов ниже среднего, а численность иммигрантов в структуре населения не превышает 0, 5 %. На этом фоне резко выделяются Россия и особенно Казахстан, в которых доля иммигрантов в населении составляет соответственно 8, 4 и 16, 9 % [5]. Это, впрочем, объясняется не только тем, что обе страны, согласно критериям Всемирного банка, относятся к?странам с уровнем развития выше среднего, но и тем, что обе страны с начала 1990-х гг. проводят активную политику возвращения соотечественников, в результате чего происходит своего рода «собирание» нации и повышение на этом фоне показателей количества иммигрантов в населении обеих стран. В отличие от России и Казахстана все остальные страны — члены ШОС по причине финансовых ограничений стремятся поддерживать отношения с соотечественниками за рубежом и использовать финансовый и инвестиционный потенциал диаспоры, однако не проводят политику, направленную на поощрение добровольной реэмиграции.

Межгосударственные отношения между странами, входящими в ШОС, далеко не всегда носят бесконфликтный характер, что непосредственным образом отражается на внешнеполитических курсах всех стран региона и на проводимой ими миграционной политике. Например, до настоящего времени действует визовый режим между Узбекистаном и Таджикистаном, введенный в?2000?г. На этой мере настоял Узбекистан, опасаясь проникновения на территорию республики исламских экстремистов из Таджикистана и Афганистана.

В мае 2005?г. тысячи беженцев из Узбекистана, спасавшихся от вооруженного мятежа в Андижане, который, по официальной версии властей, был спровоцирован подготовленными в Афганистане исламскими радикалами, прибыли в Кыргызстан, спровоцировав напряжение отношений не только между обеими республиками, но и вызвав резонанс на уровне ООН с последующим введением ЕС и США санкций против Узбекистана. Следует упомянуть, что между Узбекистаном и Кыргызстаном полноценный визовый режим действовал с 2000 по 2007?г. Его существование Кыргызстан обосновывал опасностью вторжения исламских террористов и нарастанием потока наркотиков, в то время как Узбекистан был серьезно озабочен слабостью южных границ Киргизии и хотел обезопасить себя от нелегальной иммиграции.

Между Таджикистаном, Кыргызстаном и Узбекистаном с начала 1990-х гг. до настоящего времени продолжают сохраняются довольно напряженные отношения. Это связано с реализацией масштабных проектов по строительству ГЭС на территории Таджикистана, чему активно противится Узбекистан, который имеет разногласия с Кыргызстаном по вопросу раздела водостоков. Все три страны имеют нерешенные взаимные территориальные споры, а также неурегулированные конфликты, касающиеся рационального и экологически безопасного использования водных ресурсов.

Во все противоречия в Центральной Азии неизбежно оказывается вовлеченной и Россия, во-первых, поскольку инвестирует значительные средства в?транспортно-энергетические системы во всех без исключения странах региона, а во-вторых, из-за обеспокоенности статусом русского языка в государствах Центральной Азии. Согласно конституциям постсоветских азиатских республик в настоящее время в качестве официального языка русский язык используется в Казахстане и Кыргызстане. Конституция Таджикистана устанавливает за русским языком статус языка межнационального общения, а в Конституции Узбекистана какие-либо упоминания о русском языке отсутствуют. Тема изучения и использования русского языка на постсоветском пространстве и особенно в Центральной Азии имеет принципиальное значение для России, поскольку именно она принимает большинство «гастарбайтеров», выезжающих на заработки из этих стран, при том, что «порядка 60 % всех трудовых мигрантов, которые работают как в Москве, так и в других субъектах Российской Федерации, вообще не владеют русским языком» [3, 29 ].

Современные миграционные приоритеты Российской Федерации в ШОС во многом определяет Соглашение между Россией и Европейским союзом о реадмиссии, вступившее в силу в марте 2007?г. Заключение такого соглашения было обусловлено расчетом РФ на облегчение визового режима с Европейским союзом, который главным условием этого поставил ужесточение пограничного контроля на южных и восточных рубежах Российской Федерации.

30 августа 2000?г. министр иностранных дел РФ Игорь Иванов заявил об одностороннем выходе России из Бишкекского соглашения 1992?г. о безвизовых поездках в рамках СНГ, которое обеспечивало прозрачность границ между большинством бывших республик СССР. Позиция Россия в данном случае была продиктована необходимостью борьбы с экспортом терроризма, экстремизма и этнического сепаратизма, преступности и оборота наркотиков.

Для Китая, России, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Узбекистана, объединившихся в 2001?г. в рамках новой региональной организации, приоритетными целями остаются «укрепление между государствами-членами взаимного доверия, дружбы и добрососедства, упрочение разностороннего взаимодействия в деле поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе, совместного противодействия новым вызовам и угрозам, поощрения эффективного и взаимовыгодного сотрудничества в различных областях, содействия экономическому росту, социальному и культурному развитию» [1], а также «совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму во всех их проявлениях, борьба с незаконным оборотом наркотиков и оружия, другими видами транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграцией» [4].

Из этого следует, что миграционные процессы для стран — членов ШОС предстают в ракурсе их связи с угрозами национальной, экономической и общественной безопасности. Именно поэтому в Декларации о создании ШОС 2001?г. (а также в Санкт-Петербургской декларации (2002), Хартии ШОС (2002) и Астанинской декларации (2005) ШОС) миграционные процессы упоминаются только в контексте общей борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. В то же время в Московской (2003) и Ташкентской (2004) декларациях, Шанхайской декларации пятилетия ШОС (2006), Бишкекской (2007), Душанбинской (2008) и Екатеринбургской (2009) декларациях ШОС миграционные процессы не упоминаются вообще ни в каком ракурсе. Иными словами, миграционные процессы попадают в фокус внимания ШОС, только если речь идет о проблемах регулирования нелегальной миграции, непосредственно связанной с транснациональной преступной деятельностью: организованной преступностью, в том числе вооруженными формированиями исламских экстремистов, и наемничеством; наркотрафиком; торговлей людьми; контрабандой оружия. Во всех без исключения странах эти проблемы имеют место, и поиск путей их решения входит в актуальную политическую повестку уже не первый год.

На уровне ШОС в настоящее время отсутствуют договоренности, касающиеся политического регулирования в миграционной сфере, аналогичные тем, которые действуют в СНГ и ЕврАзЭС. Так, например, еще в 1998?г. был принят Договор Евразийского экономического сообщества «О правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства», распространяющий свое действие на Россию, Кыргызстан, Казахстан и Беларусь. В 2007?г. была принята Декларация о согласованной миграционной политике государств — участников Содружества Независимых Государств. На стадии согласования находится проект Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей стран СНГ.

Вместе с тем активные дискуссии по миграционной проблематике постоянно идут между всеми странами — членами ШОС, хотя происходит это не на базе и посредством механизмов ШОС, а в рамках двусторонних контактов.

Иными словами, сотрудничество в миграционной сфере между странами, входящими в ШОС, осуществляется почти исключительно на основе узких двусторонних договоренностей. Это обусловлено прежде всего тем, что в объединение входит Китай, существенным образом отличающийся от всех остальных пяти постсоветских государств в социально-культурном и политическом отношениях. Китай в плане миграционного обмена, военных целей и экономических приоритетов ориентирован в первую очередь на Северную и Юго-Восточную Азию и только во вторую очередь — на Центральную Азию. В этом регионе, а также в России КНР интересуют прежде всего доступ к энергоресурсам и превентивное подавление религиозного фундаментализма. Именно поэтому Китай вполне устраивают репрессивные и закрытые политические режимы в этом регионе, поскольку они достаточно активно сотрудничают с?Китаем в сфере добычи и транзита нефти и газа, а также относительно успешно борются с исламским экстремизмом.

Поскольку миграционный обмен между Россией и странами Центральной Азии — с одной стороны и Китаем — с другой сравнительно невелик, решение миграционных проблем на этом направлении отходит для Китая на второй план. Иная ситуация с Россией. Имея положительное сальдо миграционного баланса со всеми без исключения странами Центральной Азии, Россия стремится достичь одновременно двух целей: сохранить за Центральной Азией статус «демографического донора», но при этом минимизировать издержки от иноэтничной и инокультурной иммиграции. Этими соображениями, в частности, объясняются повышенное внимание России к проблеме соблюдения прав соотечественников за рубежом и реализация государственной программы по их возвращении на родину. Страны Центральной Азии в этом контексте оказываются единственными по-настоящему заинтересованными в разработке и реализации механизмов миграционного регулирования на уровне всей ШОС, поскольку это даст им возможность правового и политического воздействия на Россию и Казахстан, которые принимают абсолютное большинство иммигрантов из Таджикистана, Узбекистана, Кыргызстана и Китая. Именно в этом ключе следует рассматривать и тот факт, что Таджикистан и Кыргызстан ратифицировали Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей.

Иными словами, создание единых политических и институциональных механизмов на уровне ШОС позволит странам Центральной Азии, являющимся миграционными донорами, на равных вести диалог с принимающими государствами по вопросам упорядочения миграционных процессов и защиты (трудовых) мигрантов из этих стран. С?другой стороны, создание таких механизмов позволит странам Центральной Азии выстроить более прозрачную и эффективную систему контроля экспансии китайской диаспоры и соответственно китайских капиталов и инвестиций в этом регионе.

Важно отметить, что серьезную конкуренцию ШОС в вопросах а) создания системы борьбы с нелегальной миграцией как между странами-членами, так и с незаконной иммиграцией со стороны «третьих стран», б) формирования общей миграционной, в том числе визовой и пограничной, политики — составляют две другие организации: Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). В?ЕврАзЭС входят четыре из шести стран — членов ШОС (Россия, Таджикистан, Казахстан и Кыргызстан), а в ОДКБ — пять (в дополнение к вышеперечисленным — Узбекистан, который входил в ОДКБ с 1992 по 1999?г., затем вышел и снова присоединился только в 2006?г.). Таким образом, на текущий момент за пределами обеих организаций остается Китай и одной из них — Узбекистан, а это означает, что именно они являются теми самыми «третьими странами», с нелегальной иммиграцией из которых предстоит бороться обеим организациям, только первой — военно-политическими средствами, а второй — финансово-экономическими.

Подводя итоги, отметим, что сегодня миграционная проблематика в ШОС понимается почти исключительно в аспекте «секьюритизации» и еще только начинает входить в спектр приоритетных вопросов, подлежащих политическому регулированию в рамках ШОС. В этом смысле в ОДКБ и, в еще большей степени, в ЕврАзЭС вопросам правового и политического регулирования миграционных процессов уделяется гораздо больше внимания, чем в ШОС. Не в?последнюю очередь это происходит из-за участия в ШОС Китая, интересы которого далеко не всегда гармонично сочетаются с интересами стран Центральной Азии и России. Несмотря на это, именно ввиду участия Китая ШОС обладает бóльшим политическим и экономическим весом, чем ОДКБ и ЕврАзЭС. Для России и Китая ШОС представляет собой уникальную возможность объединить под своей эгидой усилия и потенциалы центральноазиатских государств для сдерживания возможной экспансии других мировых центров силы в этот регион и создания не только единой зоны безопасности и экономического сотрудничества, но общего миграционного пространства.

Таким образом, в настоящее время очевидно, что ШОС необходимо продолжать разрабатывать комплексную и ориентированную на долгосрочную перспективу общую миграционную политику, которая позволит связать страны-члены не только программами по борьбе с различными дестабилизирующими факторами и по обеспечению региональной безопасности, но и общими инициативами, направленными на экономическое и человеческое развитие Северной и Центральной Азии.

Список литературы

1. Декларация глав государств — членов Шанхайской организации сотрудничества. Принята 7 июня 2002?г. в?г. Санкт-Петербурге.

2. Кожирова С. Б. Китайская миграция как элемент региональной безопасности : автореф. дис. ... д-ра полит. наук. Астана, 2009.

3. Нужен ли русский язык новым независимым государствам? : материалы конф., Москва, 29 февр. 2008?г. М., 2008.

4. Хартия Шанхайской организации сотрудничества. Принята 7 июня 2002?г. в?г. Санкт-Петербурге.

5.International Migration 2006. N. Y., 2006.

6. Ratha D., Mohapatra S., Silwal A. Migration and Remittance Trends 2009. A better-than-expected outcome so far, but significant risks ahead // Migration and Development Brief. 2009. № 11. Nov. 3.