Города с особым правовым статусом

Города с особым правовым статусом

В рамках настоящего исследования видится необходимым рассмотрение одной из основных проблем правового положения городского самоуправления, и не только в России – статус крупных городов, особенно столиц и административных центров федераций. Анализ российского и зарубежного законодательства позволяет согласиться с мнением Таболина В.В. и Корнева А.В. о трех видах правового статуса города [1]:

1. Общий – определяющий крупный город, как городское образование, призванное решать ряд общих задач по обеспечению жизнедеятельности городского населения (жилье, транспорт, образование и прочее).

2. Специальный – для городов, обладающих определенными особенностями территориального, хозяйственного или оборонного характера (приграничные города, курортные, имеющие крупные военные объекты и так далее). Авторы считают необходимым в рамках данного вида выделить четко определенный подвид закрытых административно-территориальных образований, особенности которых будут рассмотрены ниже.

3. Индивидуальный – выделяющий конкретные особенности того или иного города (город-столица, памятник истории и культуры).

Основными критериями отнесения города к тому или иному виду являются: правовые основания образования города; его цели, задачи и функции; права, обязанности, ответственность; правовой режим управления городом [2]; городская территория; городская власть (государственная и местная); городское законодательство [3].

Кроме этого, необходимо учитывать конституционно-правовые особенности устройства государства в целом и место, которое отводиться законодательством местному самоуправлению вообще и городскому в частности. 

Зарубежные законодатели с большим вниманием подходят к такому критерию, как численность населения соответствующей территориальной единицы. Например, она служит главным основанием для предания городу статуса муниципальной корпорации в Индии и Пакистане. Для данного института характерны более широкие полномочия и автономия, чем у муниципалитетов, и достаточно сложная внутренняя организация с большой степенью разделения властей между представительными и исполнительными органами. Согласно, например, законодательству крупнейшего субъекта пакистанской федерации – Пенджаба, муниципальная корпорация может быть образована только в городах, численность населения которых превышает пятьсот тысяч человек [4]. В индийских штатах требуется также, чтобы годовой доход соответствующего территориального подразделения составлял не менее 10 млн. рупий. При принятии решения об образовании муниципальной корпорации в Индии учитываются также плотность населения, способность местных жителей платить повышенные налоги на содержание корпорации, отношение общественности и так далее.

Такой подход представляется весьма обоснованным. Создавая особый институт муниципального права, законодатель объединяет в нем государственное и местное начала. Количественный подход также целесообразен, поскольку, чем больше численность населения города, тем сложнее его хозяйственная, общественная и политическая жизнь, тем больше внимания необходимо уделять правовому регулированию имущественных и иных отношений, безопасности и обеспечению.

Соглашаясь с мнением многих исследователей, среди определяющих признаков города необходимо назвать численность городского населения. Четвертакова Е.С. в своей работе, посвященной малым городам Уральского региона, указывает на наличие единственного законодательного закрепления классификации поселений по численности населения на уровне федерального законодательства – пункт 3 статьи 5 Градостроительного кодекса РФ [5].

Несмотря на это, можно говорить об отсутствии в российском законодательстве четких критериев количественной классификации городов. Нет их и принятом во втором чтении проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По сложившейся традиции города с численностью населения более 1 млн. принято называть мегаполисами. По данным переписи 2002 года в Российской Федерации 13 мегаполисов (последней перешла в данный разряд Пермь), в которых сосредоточено 40% городских жителей страны [6]. Как правило, в территорию городов данной категории включают близлежащие поселки и села, что обусловлено неизбежным обслуживанием городом нужд не только городского населения, но и прилегающих к нему территорий. Множественность управленческих и территориальных структур, специфичная мегаполисам, порождает «эффект бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они непосредственно не предназначены и кто за них не платит. 

Нужно обратить внимание на положения Устава г. Санкт-Петербурга о «государственной власти Санкт-Петербурга», о «системе органов государственной власти» города, городской «государственной службе» и так далее. Являясь, как и Москва, одновременно и субъектом федерации (город федерального значения) и муниципальным образованием, Санкт-Петербург в своем Уставе уделяет особое внимания обособлению местной власти от государственной путем включения нормы, отсылающей к положениям закона Санкт-Петербурга от 28 июня 1996 г. N 82-33 об утверждении Договора между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом. 

Находясь в еще более «юридически сложном» положении, Москва, будучи еще и столицей государства, признавая существование и функционирование государственных органов на своей территории, так же четко определила принцип разграничения предметов ведения, функций и полномочий (статья 7 Устава г. Москвы) [7]. На практике реализовать подобное разделение довольно сложно в силу громоздкого переплетения хозяйства и власти города с необходимостью выполнения государственных полномочий, содержания государственных органов, реализации столичной функции и так далее.

Огромный интерес вызывают положения принятого во втором чтении проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», касающиеся внутригородских территорий городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Обозначенные территории отдельно выделяются в качестве вида муниципальных образований. В городах федерального значения в соответствии с их уставами и законом местное самоуправление может осуществляться в границах внутригородских территорий. Одновременно с этим составители законопроекта ограничили минимум количественного состава представительного органа десятью депутатами. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их объединение и(или) преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих территорий. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законом субъекта, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с положениями закона и перечнем вопросов местного значения, установленными для этих муниципальных образований законами субъектов – городов федерального значения.

Таким образом, депутаты Государственной Думы намерены отделить город-субъект от города-муниципалитета. Законопроект говорит о том, что в городах федерального значения в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Однако, в этом видится некоторая недоработка, которая заключается в следующем. Необходимо принять во внимание количество указанных внутригородских территорий в двух самых крупных городах России. Получается, что в границах города будет действовать множество самостоятельных муниципалитетов со своими органами власти. Как же тогда быть с сохранением единства городского хозяйства? Ведь как видно из закона, целиком город федерального значения является субъектом федерации, а это уже совсем другая юрисдикция. Получается, что субъект федерации обязан объединять и координировать множество «самостоятельных» муниципалитетов для поддержания целостности экономики всего города.

С данной проблемой сталкиваются практически все крупнейшие города, совмещающие полномочия субъекта федерации и местного самоуправления (например, Берлин, Бремен, Гамбург и другие) и пытающиеся выстроить независимую друг от друга систему федеральных, региональных и местных органов власти, функционирующих с целью реализации единой государственной политики с учетом интересов всех уровней.

Если обратиться к зарубежному опыту, то можно выделить особенности австрийской столицы. Общинный совет Вены одновременно является ландтагом (легислатурой) земли (Центральная Австрия) и муниципальным советом. Согласно статье 18 Конституции Австрии 1920 года «в Вене – столице Федерации, приравненной по своему положению к положению земли, на общинный совет возложены также функции ландтага, на городской совет – также функции правительства земли, на магистрат – также функции службы управления правительством земли, на директора магистрата – также функции директора службы управления земли» [8].

Некоторые города совмещают региональный и низовой уровни управления. Например, французское законодательство предусматривает статус Парижа одновременно и как коммуны, и как департамента. Делами обоих территориальных коллективов управляет один и тот же представительный орган – совет Парижа. Когда он собирается как орган департамента, на него распространяются нормы, применимые к генеральным советам департаментов. Когда же совет Парижа заседает в качестве органа коммуны, к нему применяются положения, регулирующие деятельность муниципальных советов. 

Анализируя подход к решению обозначенной проблемы, можно выделить следующие основные моменты организации публичной власти в городах с общегосударственным статусом.

1. Отказ от создания органов власти субъекта и делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления. 

2. Совпадение территориальных границ субъекта федерации и муниципального образования. 

3. Наличие многоуровневой системы местного самоуправления в крупных городах. Муниципальными образованиями являются как город в целом, так и отдельные его части (районы). Помимо разграничения полномочий между государственными и муниципальными органами должна существовать четкая дифференциация между внутригородскими уровнями при определении источников доходов соответствующих бюджетов, объектов муниципальной собственности и прочее. 

В противном случае выделение внутригородских муниципалитетов может носить чисто формальный характер. В качестве примера можно привести ситуацию, сложившуюся в Берлине. С одной стороны, налицо очень сложная административно-территориальная структура, при которой и сам город, и более 20 его районов обладают правом на самоуправление. Ситуация, которую некоторые исследователи характеризуют как исторический компромисс, на практике значительно усложнила процесс принятия решений и процесс управления Берлином [9]. С другой стороны – отсутствие одного из ключевых элементов самостоятельности – финансовой автономии.

4. Сохранение единства городского хозяйства с учетом пересечения муниципалитета с государственной и внутригородской юрисдикцией. Примером тому может служить наличие в границах Москвы как субъекта федерации двух муниципальных образований: самой Москвы и города Зеленограда. Таким образом, обеспечивается сохранение единства городского хозяйства по предметам ведения местного самоуправления. Как вариант можно рассмотреть создание внутригородскими образованиями совместных некоммерческих структур, на которые возлагается обслуживание объектов, важных для сохранения единства городского хозяйства (например, здравоохранение, водо-, энергоснабжение и так далее).

Обозначенная выше проблема стала одной из основных причин проведения ряда реформ в российской столице. Необходимость сохранения единства московского хозяйства вызвала ограничение законодательством города полномочий органов местного самоуправления. Ряд полномочий, отнесенных федеральным законом к ведению органов местного самоуправления в Москве, осуществляется органами государственной власти города. Долгий процесс приведения законодательства города Москвы в соответствие с федеральным законом «Об общих принципах...» и урегулирование правовых коллизий, связанных с созданием и функционированием районных управ, может привести к возникновению необходимости проведения новой реформы в связи с принятием нового федерального закона о местном самоуправлении. 

Анализ законодательства и сложившейся экономической ситуации позволяет обозначить предметы ведения, которые не могут быть закреплены за внутригородскими муниципальными образованиями, а должны быть реализованы исключительно в масштабах всего города:

- установление местных налогов и сборов;

- содержание муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

- регулирование использования водных объектов, месторождений полезных ископаемых, а также недр;

- энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение; канализация;

- дорожное строительство;

- транспортное обслуживание и услуги связи и т.д.

Необходимость решения перечисленных вопросов в рамках всего города наглядно видна на примере установления местных налогов и сборов: если бы данные полномочия были бы переданы внутригородским муниципалитетам, то это неминуемо бы привело к резкому разделению районов на «богатые» и «бедные». 

Говоря о городах федерального/регионального значения необходимо упомянуть, что в правовой составляющей предания городу соответствующего статуса, существуют некоторые пробелы, влекущие за собой осложнение отношений между городом и регионом.

В качестве примера можно привести город Норильск, где столкнулись три стороны: сам Норильск (с городами-сателлитами), Таймырский автономный округ и Красноярский край. Причиной столь долгого и острого конфликта можно назвать то, что Норильск приносит в бюджет самого большого по площади края до 70% всех доходов. Для Таймырского АО, на территории которого находится город, получение такого донора является жизненно важной задачей. При этом практически все, что есть в Таймырском АО - это «Норильский никель» с сопутствующей ему инфраструктурой. 

15 июля 1953 года указом Президиума Верховного совета РСФСР рабочий поселок Норильск Дудинского района Таймырского национального округа Красноярского края был преобразован в город краевого подчинения.

В феврале 2000 года был принят Устав города Норильска, согласно которому города Норильск, Талнах, Кайеркан и поселок Снежногорск вошли в единое муниципальное образование - город Норильск. 

Но Устав Норильска не прояснил ситуацию во взаимоотношениях городов-сателлитов, в нем не расписаны отношения местного самоуправления малых городов с Норильском. Возьмем, к примеру, город Талнах. В июле 1997 года был принят Устав Талнаха, согласно которому он стал самостоятельным муниципальным образованием. Но договор о разграничении полномочий муниципальных образований не был подписан. 26 мая 2000 года, городской Совет Талнаха, что город Талнах является внутригородским муниципальным образованием единого муниципального образования - город Норильск в границах территории города Талнаха. 

В соответствии со статьей 108 Устава Красноярского края, территория Норильска с городами Кайеркан и Талнах и поселком Снежногорским находится в краевом подчинении [10]. 

В статье 23 Устава Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа указывается, что особенности реализации статуса городов Норильска, Талнаха, Кайеркана и поселка Снежногорск, в том числе определение городской черты (границ города) и другие обстоятельства, непосредственно затрагивающие интересы автономного округа, регулируются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством автономного округа [11]. Как видно о краевом законодательстве не говориться ни слова. 

Основные претензии таймырцев сводятся к упомянутой статье 108 Устава края о краевой подчиненности Норильска и к принятому в конце 2000г. краевому Закону о границах Норильска с городами Талнах, Кайеркан и поселком Снежногорск [12]. По мнению представителей Таймырского АО, сам факт существования этих нормативных актов противоречит Конституции, поскольку Норильск находится на территории Таймырского округа, а следовательно, в ведении таймырских властей. Камнем преткновения между двумя субъектами является упоминавшийся ранее указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 1953 года. По Конституции РСФСР автономные округа, в том числе Таймыр, образованный в 1930 году, входили в состав краев и областей, а Конституция РФ 1978 года определяла еще и административно-территориальную подчиненность округов краевым или областным центрам.

После принятия Конституции в 1993 г. автономные округа приобрели статус самостоятельных субъектов Федерации, обладающих всей полнотой власти, как и другие российские регионы. Край и округ стали равноправными соседями в сложносоставном субъекте. Каждый со своей территорией, со своим бюджетом и своими проблемами, которые у северян начались сразу. Во-первых, краевое подчинение подразумевает перечисление приличной доли налоговых платежей «Норильского никеля», включая водные и экологические, в Красноярск. А округ постоянно выделял деньги из своего бюджета, например, для ежегодной реконструкции основной автодороги Дудинка - аэропорт «Алыкель». 

Кроме того, разноподчиненность столицы округа, Дудинки, и Норильска породила огромное количество дублирующих друг друга федеральных и окружных ведомств, которые выполняли одинаковые функции. 

Начиная с 1993 года таймырцы неоднократно обращались к красноярским властям с просьбой разобраться в ситуации. Настойчивая переписка Таймыра с краем и федеральными органами власти привела к подписанию в 1995 году Протокола разногласий между Красноярским краем и Таймыром и заключению Договора о бюджетных отношениях, регламентирующего распределение налоговых платежей «Норильского никеля» между бюджетами края и округа. 

Однако, несмотря на то, что разногласия вроде бы были урегулированы, край не выполнил своих обязательств перед округом. В 2000 году Таймыр инициировал пролонгацию Договора 1995 года, но край в одностороннем порядке заявил о своем выходе из него.

Ситуация с Норильском до сих пор остается неразрешенной. Правовые акты таковы, что предоставляют обеим сторонам обширное поле для защиты своих позиций. Как видится, подобные проблемы должны разрешаться в судебных органах, в частности, в Конституционном суде РФ, поскольку стержневым моментом противостояния, по мнению представителей Таймырского автономного округа, является нарушение конституционной компетенции Красноярского края. Но проблема в том, что несовершенство правовой и судебной систем России может породить совершенно непредсказуемый результат судебного разбирательства. Норильск является стратегическим городом, и долгое время будет оставаться таковым. Неопределенность его правового статуса не позволяет «развернуться» местному самоуправлению. Прежде всего, это выражается в особой остроте избирательных компаний: в апреле 2003 года в Норильске провалились выборы мэра; летом этого же года сложил с себя обязанности исполняющий обязанности мэра. Должно быть, подобная неопределенность городской жизни стала причиной неожиданного результата опроса горожан: за то, чтобы вернуть Норильску статус закрытого города, высказались 89% его опрошенных жителей [13].

Кокорев Дмитрий Александрович, аспирант Российского университета дружбы народов, г. Москва

Список литературы

 [1] Таболин В.В., Корнеев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. – Формула права, 2000. – С. 98.

 [2] См. напр.: Волков В.Д. Город как субъект советского государственного права. – М., Юридическая литература, 1984. – С. 22.

 [3] См. напр.: Таболин В.В., Корнеев А.В. Указ. соч. – С. 99.

 [4] Local Government Laws in Pakistan and Azad Jammu and Kashmir. – Islamabad, 1985.

 [5] См. Четвертакова Е.С. Организационно-правовые особенности местного самоуправления в малых городах Российской Федерации (на материалах Уральского региона) – Челябинск, 2000 – С. 23; СЗ РФ – 1998 - №19 – Ст. 2069.

 [6] Российская газета №80 (3194) от 25.04.2003г.

 [7] Устав города Москвы утвержден законом г. Москвы от 13.07.2001г. N 32

 [8] Конституции государств Европейского Союза. – М., НОРМА-ИНФРА-М, 1999. – С. 11.

 [9] См. напр.: Баранов К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. – М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2000. – С. 94.

 [10] Устав (Основной закон) Красноярского края от 29.02.1996г. №8-252

 [11] Устав Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 25.03.1998 №13-64 ОКЗ - http://rosgiproles.park.ru/ 

 [12] Речь идет о Законе Красноярского края от 27.12.2000г. №13-1102 «Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск». 

 [13] http://grani.ru/Society/p.7383.html