Подбор и расстановка кадров в государственных и муниципальных органах

2



МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

НОУ «ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНОГО БИЗНЕСА»





КАФЕДРА ЭКОНОМИКИ







Факультет Экономика

Специальность Бакалавр экономики

Курс IV очное







Выпускная квалификационная работа

Студентки Карабецкой Анжелики Васильевны

Тема: «Подбор и расстановка кадров в государственных и муниципальных органах»







Научный руководитель:

Степура Р.Н.





Работа допущена к защите ______________

Заведующий кафедрой       ______________

Дата предоставления          ______________

Дата возврата  ______________

Дата защиты ____________

Оценка _______________



Ростов – на- Дону

2004

Содержание





	Введение	3

	1. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ ПОДБОРА И РАССТАНОВКИ КАДРОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ	7

	1.1.Совершенствование работы с кадрами как фактор повышения эффективности государственного и муниципального управления	7

	1.2. Содержание работы по подбору и расстановке кадров на государственной и муниципальной службе	20

	2. ТЕХНОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОГО СОСТАВА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ	33

	2.1. Современные механизмы подбора кадров государственной	33

	и муниципальной службы	33

	2.2. Актуальные проблемы расстановки персонала государственной и муниципальной службы	47

	ЗАКЛЮЧЕНИЕ	60

	Список используемой литературы	63




Введение



Актуальность выбранной темы в том, что осуществление в стране экономической и политической реформ, демократизация государственной и общественной жизни, необходимость неотложного решения многих социальных проблем объективно требуют серьезных изменений в системе государственного управления и местного самоуправления.

Совершенствование   системы   управления,   государственной   и муниципальной службы выступает важным условием успешного решения стоящих перед обществом задач и укрепления российской государственности. Именно органы власти и управления, персонал государственной и муниципальной службы могут непосредственным образом воздействовать на развитие происходящих в стране реформ, обеспечивать реализацию решений, направленных на модернизацию жизни российского общества.

В то же время, как показывает практика, проблема формирования качественного, высокопрофессионального корпуса государственных и муниципальных служащих является одной из сложнейших проблем любой государственной системы. Здесь поднимаются такие неоднозначные вопросы, как совершенствование системы отбора кадров на государственную и муниципальную службу, разработка научных критериев их оценки, научный подход к анализу потребностей в управленческом персонала, формирование эффективных технологий расстановки и продвижения кадров, повышение обоснованности кадровых решений и расширение их гласности и т.п.

Преломление данных направлений кадровой работы сквозь призму российской действительности приводит к выводу, что в сфере работы с кадрами государственной и муниципальной службы мы пока имеем больше проблем, чем позитивных результатов. Во многих регионах России отсутствуют долгосрочные перспективы в подготовке и использовании кадров, кадровая политика зачастую носит бессистемный характер, в связи с чем оказывается несогласованной с программами экономического и социального развития территорий, в ней нет продуманной системы подбора и перемещения кадров.

Усиливает данные негативные тенденции:

- чрезмерный рост управленческого персонала во всех сферах, что снижает эффективность власти, увеличивает затраты на содержание аппарата, ослабляет возможности контроля за его деятельностью;

- бюрократизм аппарата;

- включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводит к саботажу государственных управленческих решений;

- коррупция, активно проникающая во властные структуры и др.

Все эти проблемы недостаточно отражены в существующем законодательстве.    Фактически    только    начинает    складываться последовательная правовая база новой государственности, выстраиваемая на основе Конституции РФ 1993 года. Из нее вытекают Законы «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и ряд последующих нормативных актов,  определивших  правовую  основу  организации государственной и муниципальной службы и кадровой политики России в новых условиях.

К числу первоочередных задач в работе с кадрами следует отнести повышение научной обоснованности государственной кадровой политики, создание новой системы работы с кадрами, профессионального развития персонала государственной муниципальной службы, расширение сети и качественное обновление государственно-образовательных учреждений и кадровых служб государственных и муниципальных органов, освоение мирового опыта в управлении человеческими ресурсами.

Нельзя сказать, что эти проблемы сегодня не решаются. В последнее время им был посвящен ряд серьезных исследований, они становятся причиной конференций, дискуссий, споров на страницах научной печати.

Проблемам кадровой политики и кадровой работы в органах государственной власти и муниципального управления уделяют серьезное внимание такие известные российские ученые, как В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, Г.П. Зинченко, А.И. Радченко, В.Д. Лысенко, В.А. Гневко, Е.В. Охотский и др.

И все же, несмотря на значимость и актуальность кадровых вопросов, определенные подвижки в теоретическом и практическом разрешении обозначенной проблемы, до окончательного завершения работы в данной области еще довольно далеко. Среди недостаточно освещенных направлений кадровой работы остаются новые подходы к формированию персонала государственной и муниципальной службы, особенно методы и средства изучения личности при подборе и расстановке кадров, не систематизирован в полной мере опыт оценки и продвижения персонала региональных и муниципальных структур управления.

Все это обусловливает потребность в проведении дополнительных теоретических   исследований   в   области   кадрового   обеспечения государственной и муниципальной службы, в поиске новых прогрессивных технологий кадровой работы в органах государственной власти и муниципального управления.

В этой связи целью предлагаемой дипломной работы является изучение теоретико-методологических основ проблемы подбора и расстановки кадров государственной и муниципальной службы и выявление направлений совершенствования кадровой работы в системе государственного и муниципального управления.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи:      

- показать роль кадровой политики в деле совершенствования действующей системы государственного и муниципального управления,

- раскрыть теоретико-методологические основы кадровой работы в органах государственной власти и муниципального управления;

- на примере Администрации Ростовской области проанализировать процесс подбора и расстановки кадров государственной службы.

Структурно дипломная работа состоит из введения, двух глав и списка использованной литературы.

Во введении работы обосновывается актуальность избранной темы, определяется степень разработанности проблемы в теории и практике управления, формулируются цели и задачи проводимого исследования.

В первой главе определяется роль кадровой политики в деле совершенствования   современной   системы   управления   российским обществом, анализируется содержание кадровой работы в органах государственного и муниципального управления.

Во второй главе на примере работы Администрации Ростовской области  анализируется   практика  подбора  и  расстановки  кадров государственной  службы,  рассматривается  действующая  технология проведения аттестации государственных служащих аппарата и органов Администрации области.

В заключении работы формулируются основные выводы, полученные в ходе дипломного исследования.


1. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ ПОДБОРА И РАССТАНОВКИ КАДРОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ



1.1.Совершенствование работы с кадрами как фактор повышения эффективности государственного и муниципального управления



За последние годы в Российской Федерации была проделана исключительно большая работа по становлению и развитию новой системы государственного и муниципального управления и самоуправления, по совершенствованию работы органов власти и управления всех уровней. И, тем не менее, государственная власть и управление в нашей стране по сей день находятся в весьма сложном положении, выход из которого возможен только на путях резкого повышения эффективности деятельности органов государственной   и  муниципальной  власти,  кадровых  работников государственной и муниципальной службы.

Кадры, то есть профессиональные (штатные) работники организации, в аппарате государства как субъекта управления социальными процессами являются главным источником и движущей силой обеспечения стабильности государства, превращения норм законодательных актов, государственных планов и программ в реальную действительность. Именно через кадры, через включение в управленческий процесс их мыслей и энергии, знаний и воли обеспечивается влияние на общественную жизнь, на функциональные и организационные структуры государства, на все сферы социальной действительности.  

«Кадры решают все» - провозглашала КПСС и полностью брала на себя функцию подбора и расстановки кадров на высших и средних должностях в партийных и государственных органах, народном хозяйстве, в науке и культуре. Партийные работники не редко считали себя специалистами во всех областях знаний, и поэтому при решении кадровых вопросов полагались, главным образом, на свой опыт и интуицию. Если же кандидат имел необходимые родственные связи или был рекомендован «сверху», вопрос о приеме на работу решался автоматически.

Ситуацию усугублял господствовавший в нашей стране чрезмерно механистический подход к оценке человеческой личности. Люди для нашего государства всегда были «трудовыми ресурсами», «трудовыми резервами», «человеческим фактором», «электоратом». Отдельный человек и сейчас чувствует себя не личностью, ценной самой по себе, а «винтиком», часто отслужившим свой срок.1 Во многом вследствие этого кадровая ситуация в органах государственного и муниципального управления Российской Федерации характеризуется в наши дни как сложная: в кадровой деятельности   отсутствует   системность,   нарастает   бюрократизация управленческих  структур.   Неутешительные   итоги   экономического, социального, культурного развития России в последнее десятилетие XX в. свидетельствуют, что «аппарат госуправления пока мало приспособлен к практическому осуществлению общенародного интереса и принятию нормативно-правовых   установлений,   политизирован   и   хаотично структурирован, слабо справляется с многочисленным соблазнами власти. Общественность адекватно реагирует на это, смотрит на госслужащего, как на волокитчика и бюрократа, малоинтеллигентного и ограниченного  человека, казнокрада, всячески стремящегося к карьере».2 . В обществе нарастает обеспокоенность бюрократизацией управленческих структур.

Даже   Президент   РФ   вынужден   признать,   что   механизм государственной власти «сегодня сильно запущен, расхлябан и разболтан: стоит ли удивляться, что реформы идут так трудно, - удивительно, что они вообще как-то идут... Машина государства работает со сбоями, а коэффициент ее полезной деятельности чрезвычайно низок».1

В чем же видят эксперты основные причины невысокой компетентности и неэффективности действий современных государственных и муниципальных служащих? На первый план выдвигаются две основные причины: несовершенство нормативно-законодательной базы (22,5% опрошенных) и недостаток знаний и умений для работы по-новому (22,5%). Отсюда, вполне закономерно следует второй блок причин: неясное представление работниками органов государственного и муниципального управления круга своих полномочий (15%) и отсутствие достаточно подготовленных кадров (15%). В свою очередь, причины, низкого профессионализма государственных и муниципальных служащих исходят из-за незадействованности при подборе кадров даже тех немногих эффективных механизмов, которые предусмотрены Законами  РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Вот что конкретно думают эксперты, отвечая на вопрос: «Какие существенные  недостатки  проявляются  при  подборе  кадров  на государственную и муниципальную службу»?

Распределение ответов дано в таблице 1.

Таблица 1

1.



Протекционизм, выдвижение работников по принципам личной преданности



35%



2.



Отсутствие серьезных конкурсов на замещение вакантных должностей



30%



3.



Некомпетентность самих работников, которые занимаются вопросами подбора и воспитания кадров



17,5%



4.



Субъективизм при оценке деловых и личностных качеств

работника



12.5%



5.



Недостаточное использование в этой работе демократических начал



2.5%





Таким образом, 80% экспертов считают, что основные недостатки в подборе непрофессиональных кадров обусловлены даже не несовершенством методов, а причинами более «низкого уровня» - нежеланием их использовать и подбирать кадры, руководствуясь деловыми и нравственными критериями.

В целом результаты опроса, судя по оценке качества деятельности государственных и муниципальных служащих, подтверждают общую оценку: «За последние годы положение с кадрами в органах государственной власти ухудшилось. Наиболее подготовленные работники уходят из этих органов на работу в различные негосударственные структуры... В результате работа в государственном аппарате становится мало привлекательной и не престижной. В связи с этим возникают серьезные трудности с обеспечением высокой дисциплины, требовательности и ответственности работников»1.

Тревожит и низкий уровень профессиональной подготовки российских государственных и муниципальных служащих. Ситуация здесь по истине кризисная. Исследования показывают, что подавляющая часть руководителей органов и структурных подразделений органов исполнительной власти не имеют образования, соответствующего профилю их профессиональной деятельности. Картина специализаций базового высшего профессионального образования у государственных и муниципальных служащих в целом по стране   такова:   60%   из   них   имеют   инженерно-техническое, сельскохозяйственное или медицинское образование; 6% - социально-экономическое или гуманитарное, но не связанное с профилем госслужбы; 5% - юридическое; 23,5 % - образование по одной из специальностей квалификационной группы «Экономика и управление» и лишь 1% по специальности «Государственное и муниципальное управление». Около 5% и вовсе не прошли вузовской подготовки. Лишь 4% получили в последние годы дополнительное образование по одной из 10 специальностей государственной     службы.     Ощущается     острая     нехватка высокопрофессиональных специалистов практически по всем направлениям правовой, финансово-бюджетной  политики,  вопросам  планирования социально-экономического развития территорий и т.д.1 Такое положение требует существенной корректировки в кадровой деятельности, превращения государственной и муниципальной службы в более динамичный, открытый институт, выхода на новый кадровый уровень в системе государственного и муниципального управления. А это невозможно без научно обоснованной концепции кадровой политики.

Под кадровой политикой на государственной и муниципальной службе понимается общий курс, последовательная деятельность государства и органов местного самоуправления по формированию требований к государственным и муниципальным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию.

Суть   кадровой   политики   в   системе   государственного   и муниципального управления состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной и муниципальной службе высококвалифицированных специалистов, в создании  условий для реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления2 .

Кадровая политика призвана в полной мере использовать высокий творческий потенциал наших служащих, неисчерпаемую энергию и способность российских специалистов к решению назревших проблем, выполнению сложных задач; помочь государственным и муниципальным служащим наиболее полно раскрыть свои умения, таланты и способности. Лишь на основе этого возможно повысить качество их работы и обеспечить решение важнейших государственных программ в экономической, социальной, культурной и других сферах.

Главной целью кадровой политики в системе государственного и муниципального управления является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном и деловом отношении позволял бы обеспечить эффективное функционирование и развитие государственного аппарата и органов местной власти.

По мнению профессора Е.В, Охотского1, независимо от конъюнктуры и возможных корректировок в будущем к числу главных целей кадровой политики следует также отнести:

- создание благоприятных и равных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих способностей и знаний;

- обеспечение высокого профессионализма управленческого и технологического процесса, укомплектованности всех участков трудовой деятельности     квалифицированными,     активно     действующими, добросовестными работниками;

- установление надежных преград на пути проникновения на руководящие и управленческие должности людей, недостойных, склонных к карьеризму.

В исторической практике России четко просматриваются две основные концепции кадровой политики: одна высокоцентрализованная (часть административно-командной  системы),  с  широким  использованием принципа назначения руководящих кадров государственной службы при ограничении демократических механизмов их выдвижения и расстановки (особенно выборности, учета общественного мнения, коллегиальности решения кадровых вопросов и др.); другая - демократическая (по сути и технологиям организации) система формирования и развития кадрового корпуса, в том числе и работников, занятых на государственной и муниципальной службе, хотя и централизованная, единая в рамах государства (на основе единства целей, принципов, стандартов при назначении на должность и обучении кадров)1.

Какая из этих концепций наиболее целесообразна в современных условиях России? Ответить на этот вопрос однозначно довольно сложно. Без назначения на должность государственное и муниципальное управление не может функционировать в принципе, но сам механизм назначения может опираться на разные подходы: субъективную волю руководителя, излишне централизованные, формально-бюрократические технологии, односторонние оценки работников (главное не профессионализм, компетентность, а верность начальнику, лидеру) или на волю народа, социума (региона, района, коллектива), демократические механизмы выявления и реализации этой воли в особенности на основе выборности, гласности, отчетности. Представляется, что сегодня органы государственного и муниципального управления должны взять, в качестве исходной для своей кадровой политики одну из обозначенных концепций (преимущественно вторую), и дополнить ее отдельными позитивными идеями и позициями другой. На наш взгляд, это был бы наиболее рациональный путь решения проблемы.

Кадровая политика в современных условиях должна исходить из приоритета человеческой личности и иметь под собой надежную научную базу. По мнению профессора Радченко А.И.,2 в основе подбора и расстановки кадров органов государственного и муниципального управления должны лежать научные принципы:

- законности,    предусматривающей    соблюдение    требований законодательства, других нормативных актов, регламентирующих решение кадровых вопросов;

- социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

- приоритетности конкурсного вида подбора кадров относительно назначения на должность;

- испытательного срока для граждан, впервые назначаемых на должность в органах государственного или муниципального управления;

- подбора кадров по деловым, профессиональным и нравственным качествам на основе комплексной и объективной их оценки;

- гласного, демократичного решения кадровых вопросов с учетом общественного мнения;

- систематического    обновления    кадров    с    обеспечением преемственности в работе и притока молодых сил.

К сожалению, на практике соблюдение данных принципов - скорее исключение, чем норма. В действительности создание и особенно реализация государственной (муниципальной) кадровой политики испытывает на себе ряд сложностей. Основными сдерживающими факторами являются:

- социально-политическая нестабильность в стране, кризисное состояние экономики;

- нечеткость стратегической ориентации общества;

- нестабильность структуры власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях;

- слабая законодательная  и нормативная  база деятельности государственного и муниципального аппарата;

- недостаточная разработанность теоретической и методологической базы кадровой деятельности в сфере государственной и муниципальной службы в условиях формирования гражданского общества и становления рыночной экономики.

Все это затрудняет формирование кадрового корпуса государственной и муниципальной службы, ориентированного на работу в современных условиях и ответственность за обеспечение демократической стабильности, соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан России1.

Решение имеющихся проблем возможно с учетом достижений отечественного и мирового опыта формирования и регулирования кадровых отношений, при опоре на богатые национальные традиции, российский менталитет, стремление людей к демократическому обновлению общества. Современная кадровая деятельность должна быть адекватна реальным условиям и задачам развития российского общества, она должна включать в себя прогрессивные формы и методы подбора, использования и оценки кадров, формирования резерва и организации профессионального обучения персонала, меры по мотивации труда работников, условия социально-правовой защиты служащих.

Для достижения такого результата на федеральном, региональном и местном уровнях необходимо правовое оформление и регламентирование вопросов   кадрового   обеспечения   системы   государственного   и муниципального управления. На наш взгляд, показательным в этом отношении может быть признан опыт Ростовской области.

Осознавая особую значимость кадровой политики и кадровой работы на всех уровнях власти и управления. Администрация Ростовской области в декабре 1997 года, одной из первых в стране, приняла областную концепцию кадровой политики. Специально для этих целей в конце 1997 года в структуре областной Администрации был сформирован Совет по кадровой политике при Главе Администрации (Губернаторе) области, являющийся консультативным органом Главы Администрации по вопросам разработки и обеспечения реализации кадровой политики в системе исполнительной власти Ростовской области. В состав Совета вошли ведущие ученые ВУЗов и практические работники государственных учреждений и предприятий г. Ростова-на-Дону,  по  роду  своей  профессиональной  деятельности занимающиеся изучением и практическим внедрением эффективных методов управления персоналом и другими аспектами кадровой работы. Работа Совета позволила консолидировать интеллектуальные ресурсы области в вопросах государственной службы и на основе этой консолидации совещательным путем выработать оптимальные решения по вопросам стратегии кадровой политики Ростовской области.

Действующая   Концепция   кадровой   политики   в   органах государственной власти Ростовской области представляет собой систему современных взглядов, принципов, приоритетов и направлений работы с государственными служащими области. Концепция определяет задачи кадровой политики в системе органов исполнительной власти Ростовской области, а также предполагает оказание воздействия на изменение кадровой работы в органах местного самоуправления. Она исходит из необходимости учета специфических социокультурных и национальных условий региона, интересов основных субъектов кадровой политики: граждан, органов местного   самоуправления,   территориальных   федеральных   органов управления, органов исполнительной власти области. Администрации области. Законодательного Собрания области.1

Законодательной базой Концепции является Конституция Российской Федерации, Устав Ростовской области. Федеральные законы. Указы Президента Российской Федерации, постановления Главы Администрации Ростовской области по кадровым проблемам, иные нормативные акты и программные документы федерального и регионального уровня.

Концепция кадровой политики определяет практические задачи по формированию и совершенствованию кадрового потенциала в областных органах исполнительной власти. К важнейшим из них относятся:

1. Разработка и внедрение системы отбора в аппарат органов власти наиболее квалифицированных, опытных специалистов государственного уровня, на основе объективной и комплексной оценки их профессиональных и  личностных   качеств,   равенства   возможностей   на  получение государственной должности, независимо от национальной и религиозной принадлежности, пола, политических взглядов, занимаемого поста, социального и материального положения.

2. Профессиональное развитие персонала органов государственной власти и изучение законов рынка путем внедрения непрерывного профессионального обучения кадров, посредством аттестации и проведения квалификационных экзаменов, стимулирования творческого труда.

3. Формирование рыночного мировоззрения и соответствующей ему системы профессиональных и нравственных ценностей.

4. Рациональное сочетание обновления и стабильности кадров путем выборов и конкурсов, учета рекомендаций представительных органов власти, политических партий и общественных движений.

5. Формирование областного кадрового резерва за счет внутренних и внешних источников пополнения.

6. Обеспечение правовой и социальной защиты государственных служащих, в том числе моральное и материальное стимулирование их роста, профессионализма и эффективности труда.

7. Координация деятельности областных органов, занимающихся работой с кадрами.

В   Концепции   определены   составные   элементы   механизма формирования и совершенствования кадрового потенциала областных органов управления:

1. Система консультаций с соответствующими государственными и общественными структурами при отборе кандидатур на работу в органы исполнительной власти.

2. Открытые (внутренние и внешние) конкурсы на замещение вакантных должностей и контракты.

3. Квалификационные экзамены.

4. Аттестация, испытательный срок, стажировка.

5. Обучение в системе резерва.

6. Тестирование. 

7. Моральное и материальное стимулирование.

8. Служебный и общественный контроль за деятельностью должностных лиц.

9. Представление декларации о доходах и имущественном положении.

10. Система отставки.

Эффективность деятельности служащих в органах исполнительной власти в значительной мере определяется системой их подготовки, переподготовки, повышения квалификации и самообразования. В этой связи в  Концепции  кадровой  политики  Ростовской  области  признано целесообразным проводить повышение квалификации служащих не реже одного раза в пять лет, чередуя ее с ориентированным обучением по актуальным, на текущий момент, проблемам. Для этого предполагается ежегодно определять потребность в профессиональном обучении кадров и составлять прогнозы переподготовки и повышения квалификации служащих на перспективу, утверждать индивидуальные планы самообразования и в этой связи полнее использовать возможности Северо-Кавказской академии государственной службы и других учебных заведений.

Детальную нормативно-правовую и организационную проработку в Концепции получила проблема формирования и подготовки кадрового резерва госслужащих на всех уровнях исполнительной власти. Не менее четко в ней очерчен и круг задач кадровых служб органов исполнительной власти, которые в перспективе должны стать организационными и научно-методическими   центрами,   занимающимися   вопросами   оценки   и прогнозирование   кадровой  ситуации,   эффективного   использования работников,   привлечения   к   государственной   службе   наиболее квалифицированных специалистов, организации работы по формированию кадрового резерва.

Таким образом,   можно утверждать, что в последние годы в Российской Федерации в целом, и Ростовской области, в частности, были заложены   исходные   организационно-правовые   предпосылки   для Целенаправленного развития государственной и муниципальной службы, повышения качества государственного и муниципального аппарата, превращения его в действенный инструмент разрешения социально-экономических и политических проблем.

Вместе с тем до полного завершения работы в данном направлении еще далеко. Несмотря на имеющиеся конкретные позитивные сдвиги в разработке и реализации основ государственной кадровой политики, целостных кадровых концепций и программ в регионах, тем более на муниципальном уровне, как правило, нет. Органы государственного и муниципального управления все еще ведут поиск путей формирования кадрового состава, культуры кадровой работы, руководствуясь в своих действиях зачастую не самой научной методологией.

Так, среди северокавказских субъектов РФ лишь Республика Адыгея и Ростовская область имеют утвержденные концепции и программы кадровой политики. В других регионах Юга России пока еще ограничиваются лишь признанием необходимости разработки подобных документов. Но ведь сама по себе концепция - это лишь программный документ, определяющий базовые цели, первоочередные и перспективные задачи кадровой работы. Выработка целей и задач в формировании управленческих кадров неизбежно влечет за собой поиск субъектом кадровой деятельности адекватных средств их реализации, т.е. комплекса методов, приемов и организационных процессов работы по обеспечению государственной и муниципальной службы  квалифицированными,  профессионально  компетентными  и высоконравственными кадрами. И это, как показывает практика, не менее сложная работа, чем определение концептуальных ориентиров кадровых процессов в системе государственного и муниципального управления.


1.2. Содержание работы по подбору и расстановке кадров на государственной и муниципальной службе



Реальным   воплощением кадровой   политики   в   органах государственного и муниципального управления является кадровая работа, представляющая собой реализуемую на практике совокупность технологий, способов и механизмов осуществления кадровой политики1. Кадровая работа - непосредственная деятельность кадровых служб организаций по формированию и совершенствованию кадрового состава соответствующих структур.

На государственной и муниципальной службе кадровая работа вбирает в себя такие составные элементы, как кадровое планирование, отбор персонала, обеспечение его профессионального развития, оценка кадров, их мотивация, социальный контроль и т.д.

Исходным моментом кадровой работы на государственной и муниципальной службе является кадровое планирование, определяемое как процесс    обеспечения    организации    необходимым    количеством квалифицированного персонала, принятым на правильные должности в правильное время.

Наипервейшая задача планирования персонала - перевести имеющиеся цели и планы организации в конкретные потребности, в квалифицированных служащих, т.е. вывести неизвестную величину необходимых работников из наличного «уравнения» планов организации; и определить время, в которое они будут затребованы.  

По существу, каждая организация, каждый орган власти и управления использует кадровое планирование, явно или неявно. Некоторые организации проделывают в этом плане серьезные исследования, другие ограничиваются поверхностным вниманием в отношении планирования персонала.

Как бы то ни было, но долговременный успех любой организации включая властные структуры, в конечном счете зависит именно от наличия необходимых служащих в необходимое время на правильно выбранные должностях. Организационные цели и стратегии достижения этих целей имеют значение лишь тогда, когда люди, обладающие требуемыми талантам и умением, занимаются достижением этих целей.

Недобросовестное   выполненное,   и   тем   более   -   вовсе проигнорированное, кадровое планирование способно спровоцировать серьезные проблемы в самое короткое время. Вряд ли реально выйти на улицу   и   сразу   найти   человека,   обладающего   необходимыми характеристиками. С помощью же эффективного кадрового планирования можно «заполнить» вакантные позиции, а также уменьшить текучесть кадров, оценивая возможности карьеры специалистов в пределах организации.

Грамотно спроектированное кадровое планирование должно дать четкие, однозначные ответы на следующие вопросы:

- сколько работников, какой квалификации, когда и где будут необходимы (планирование потребности в персонале)?

- каким образом можно привлечь необходимый и сократить излишний персонал, учитывая социальные аспекты (планирование привлечения или сокращения штатов)?

- каким образом можно использовать работников в соответствии с их способностями (планирование использования кадров)?

- каким образом можно целенаправленно содействовать повышению квалификации кадров и приспосабливать их знания к меняющимся требованиям (планирование кадрового развития)?

- каких затрат потребуют планируемые кадровые мероприятия (расходы по содержанию персонала)?

Центральное место в кадровом планировании занимают вопросы определения общей потребности организации в персонале. Конкретное определение потребности в персонале в органах власти и управления представляет собой расчет необходимого числа работников по их количеству, квалификации, времени, занятости и расстановке в соответствии с текущими и перспективными задачами развития. Расчет производится на основе сравнения расчетной потребности в рабочей силе и фактического состояния обеспеченности кадрами на определенную дату и рассматривается как информационная основа для принятия управленческих решений в области привлечения персонала, его подготовки и переподготовки.

К сожалению, на сегодняшний день на государственной и муниципальной службе определение потребности в персонале - одна из самых малопроработанных сторон проблемы кадрового планирования. Точно определить потребность органов государственной власти и муниципального управления в кадрах сегодня могут лишь немногие властные структуры. Причина этого - отсутствие на государственном уровне четких научно обоснованных критериев и методических рекомендаций по определению штатной численности персонала государственных и муниципальных органов.

Отдельные начинания в данной области имеются, однако, в массе своей они логически не завершены.1 В этой связи существует объективная потребность в проведении подобной работы  на федеральном и субфедеральном уровнях.

Определение   потребности   в   персонале,   является  исходной предпосылкой для осуществления процедуры набора кадров. Набор - это наём, рекрутирование или привлечение работников в организацию. Объем работ на этом этапе определяется разницей между имеющимися кадрами и настоящей или будущей потребностью в них, т.е. предполагает создание резерва кандидатов на вакантные государственные должности, учитывая будущие изменения с кадрами: уход на пенсию, реорганизацию органа управления и сопровождающее ее сокращение (увеличение) кадров, и многие другие изменения.

Осуществляя набор персонала, кадровая служба организации решает определенное количество общих задач. Прежде всего, это определение оптимального числа персонала. Не должно быть как недостатка численности, последствиями которой являются срывы запланированных мероприятий, ошибки, возникновение конфликтной напряженной ситуации в коллективе, так и ее избытка, который вызывает увеличение денежных затрат по фонду заработной платы, снижение заинтересованности в качественном и высококвалифицированном труде, отток квалифицированных специалистов1.

Источники  набора  кадров   в   органы   государственного   и муниципального управления могут быть самыми разнообразными. Однако по своему отношению к структуре организации все они подразделяются на две группы: внутренние и внешние.

Внутренние источники комплектования штата - это возможности, открывающиеся при переводе работников по службе, повышениях и увольнениях. Многие организации в наше время стараются использовать собственных работников для заполнения вакансий, прежде чем нанимать лиц со стороны. Внутренние источники полезны, так как дают работнику возможность продвинуться по службе или избежать увольнения, от чего он морально выигрывает. Нужны они и организации, поскольку она знает своих сотрудников лучше, чем претендентов извне, а кроме того, может извлекать выгоду, избегая затрат на обучение новичков, максимально используя при этом внутренние резервы.2

С другой стороны, бывает весьма полезно нанять сотрудников, имеющих опыт работы в других организациях, то есть прибегнуть ко внешним источникам набора. Новые сотрудники зачастую привносят свежие идеи и энтузиазм в деятельность организации, способствуют активизации ее внутреннего потенциала. На практике доказано, что на государственной и муниципальной службе не рационально замещать вакансии, используя только внутренние резервы. Это может быть нормой, но очень важно, чтобы подобный подход в управлении не приводил к застою и кадровой изоляции органов власти. Чем масштабнее структура, тем более желателен приход в нее новых людей, стимулирование притока свежих сил.

Логическим продолжением работы по набору персонала является процедура отбора кадров, т.е. процесс, с помощью которого организация выбирает из ряда претендентов одного или нескольких, наилучшим образом соответствующих критериям вакантной должности и условиям труда.

В недалеком прошлом отбор персонала считался довольно простой процедурой. Руководитель лично беседовал с претендентами и сам их распределял, опираясь на свою интуицию. В подобных решениях содержалась большая доля субъективизма. Сегодня отбор рассматривается как более серьезная процедура, которая проводится компетентными специалистами, представителями организации1. При его осуществлении следует правильно определить цель и форму отбора кадров, проработать методическую сторону вопроса.

Главная цель отбора кадров для работы в органах государственной власти и местного самоуправления состоит в том, чтобы отобрать такого претендента на должность, который был бы в состоянии наиболее эффективным  способом  достичь  запланированного  управленческой структурой результата.

Законодательство Российской Федерации предусматривает две основные формы поступления на государственную и муниципальную службу:

1)в порядке назначения;

2) на основании конкурса.

Назначение на должность государственной или муниципальной службы производится в порядке, определенном Конституцией (Уставом) субъекта РФ, уставом муниципального образования, в соответствии с федеральным и региональным законодательством о государственной и муниципальной службе.  При назначении граждан  на должности государственной и муниципальной службы, а также при их переводе на другие должности государственной и муниципальной службы претенденты обязаны предоставить документы, подтверждающие их квалификацию, или сдать квалификационный экзамен.

Основным задачами конкурсного отбора претендентов для работы в органах государственной власти и муниципального управления являются:

• отбор    и    формирование    на    конкурсной    основе высокопрофессионального   кадрового   состава   государственных   и муниципальных органов;

• обеспечение права граждан на равный доступ к работе в органах государственного и муниципального управления.

Конкурс проводится при наличии в государственных и муниципальных органах вакантных должностей государственной и муниципальной службы и осуществляется среди граждан, подавших заявление об участии в нем. Он проводится  конкурсными  комиссиями,  создаваемыми  в  порядке, установленном нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления. Решение конкурсной комиссии является основанием для издания акта о замещении лицом, победившим в конкурсе, соответствующей должности государственной или муниципальной службы.

Конкурсный отбор кандидатов на замещение должностей в органах муниципального управления осуществляется посредством выявления профессиональных, деловых и личностных качеств претендентов и предполагает на основе их сравнения определение наиболее достойных из кандидатов для назначения на вакантные должности.

В российской практике государственного и муниципального управления используются две основные формы конкурсного отбора кандидатов на вакантные должности государственной и муниципальной службы: конкурс документов и конкурс-испытание.

Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса документов на основании документов об образовании, о прохождении государственной и (или) муниципальной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых претендентом на должность по решению соответствующих органов государственного и муниципального управления.

Конкурс-испытание, в отличие от конкурса документов, включает в себя прохождение испытания на соответствующей должности и завершается квалификационным экзаменом по должности.

Для гражданина, впервые принятого на муниципальную должность, в том числе по итогам конкурса документов, может быть установлен испытательный срок от трех до шести месяцев. Если  государственный или муниципальный служащий продолжает работать в соответствующем органе управления при истечении срока испытания, он считается выдержавшим испытание. При неудовлетворительном результате испытания служащий может быть переведен на прежнюю или другую должность, а при отказе от перевода уволен.

В качестве методов оценки кандидатов на замещение вакантных должностей в органах государственного и муниципального управления чаще всего используются анализ анкетных данных (конкурс документов) и собеседование (кадровое интервью).

В результате анкетирования  обычно  выявляется  следующая информация:

• соответствие    образования    заявителя    квалификационным требованиям;

• соответствие имеющегося опыта работы характеру предполагаемой деятельности;

• наличие ограничений любого рода на выполнение должностных обязанностей.

Анкетирование выполняет двойную роль. С одной стороны, на основании анализа анкетных данных проводится первоначальный отсев менее подходящих кандидатов. С другой стороны, определяется круг факторов, нуждающихся в особо тщательном и подробном изучении, а так же источники, из которых можно получить необходимую информацию. Сведения о кандидатах с прежнего места работы играют сегодня весьма важную роль при поступлении на государственную службу. При наведении справок обязательны точность получаемых сведений, поэтому запрашивается конкретная информация и факты, по которым лица, отвечающие за прием на работу, строят свои заключения1.

Собеседование (интервью) практикуется сегодня не реже анализа документов. И хотя иногда оно признается достаточно формальным методом ознакомления руководителя с подчиненным, в большинстве случаев собеседование решает сложные задачи реального отбора претендентов и является важным условием для окончательного приема на работу.

Среди других, менее распространенных методов отбора на вакантные должности государственной и муниципальной службы, можно назвать тестовые испытания, групповые и индивидуальные упражнения, написание рефератов и др2.

Названные  методы  отбора кадров для  работы  в  органах государственного и муниципального управления (в разных вариациях) широко практикуются за рубежом. Основная масса западных специалистов, поступающих на государственную и муниципальную службу, подвергается тестированию. Оно помогает подтвердить компетентность кандидата, наличие у него соответствующих наклонностей. В США тестирование проводится на знание английского языка, умение пользоваться компьютером и способность логического мышления.

В Великобритании в качестве главного условия поступления на должность выступает письменный экзамен общего типа, основанный на программах ведущих университетов (Оксфорд, Кембридж).

В Германии руководящие кадры избираются на должность в основном по внутреннему  конкурсу1. Перед  проведением  конкурса строго определяются и публикуются в печати требования к претенденту, вытекающие из функциональных обязанностей по соответствующей должности. Эти требования представляют собой совокупность формальных признаков, на основании которых можно сразу отклонить неподходящих кандидатов. К таким признакам относятся; профессиональные предпосылки (образование, специальность, специальная подготовка, иностранные языки, опыт профессиональной деятельности, особые специальные знания); личностные предпосылки (устная речь при контактах с собеседником, в докладах, на консультациях граждан, письменная речь в работе с документами, умение дать письменное заключение о заявлениях и вопросах), обращение с  гражданами, умение  вести переговоры, принимать самостоятельные решения, проявлять инициативу,  организационные способности, умение руководить сотрудниками, высказывать новые идеи и т.п.

Далее отобранные по формальным признакам кандидаты проходят собеседование, по итогам которого кадровые службы с участием специалистов вырабатывают рекомендации о кандидате на занятие должности. По такой схеме осуществляется отбор кандидатов на должности, например, в Боннском магистрате, в федеральных министерствах и ведомствах,

Важное место в системе отбора кадров на государственную службу ФРГ занимает беседа с кандидатом, которая позволяет оценить личностные качества претендента, его психологические особенности. В этих целях претенденту, как правило, предлагается сделать пятиминутный доклад на определенную тему. В процессе доклада кандидат показывает умение излагать материал, демонстрирует свою эрудицию. Нередко практикуются дискуссии среди претендентов на должность, в ходе которых оценивается не только эрудиция, но и умение общаться с людьми.

Обязательным для кандидата является и получасовой письменный экзамен, позволяющий выявить устойчивость человека в стрессовых ситуациях1.

В большинстве стран Европы для лиц, прошедших конкурсные Испытания   и   удовлетворяющих   требованиям,   предъявляемым   к государственным   и   муниципальным   служащим,   устанавливается испытательный срок (от 3-х месяцев - в Финляндии до 3-х лет - в Люксембурге), на протяжении которого претендент исполняет свои должностные обязанности, но еще не зачисляется в штат постоянных сотрудников, что происходит лишь по итогам аттестации. Последняя проводится ежегодно (в США в ряде ведомств - 2 раза в год) с оценкой по балльной системе определенных качеств (личные качества, стратегическое мышление, интеллект, творчество, профессионализм, коммуникативные навыки и др.).

Помимо кадрового планирования и оценки персонала важной составной частью кадровой работы в органах государственной власти и муниципального    управления    является    обеспечение    высокой профессиональной  подготовки  государственных   и   муниципальных служащих.

Профессионалу в области государственного и муниципального управления сегодня должны быть присущи следующие черты:

1. необходимые знания в соответствующей области деятельности;

2.умение применять на практике фундаментальные идеи и теоретические наработки;

3. постоянное сосредоточение на предмете работы;

4. стремление и способность передать свои знания другим людям;

5. ясное осознание целей и мотивов своей деятельности;

6.умение прогнозировать и принимать эффективные решения.1

Государственный или муниципальный служащий, отвечающий данным требованиям - истинный профессионал в своем деле, социально и гуманитарно ориентированный специалист, выступающий сторонником  проведения хорошо подготовленных и по возможности безболезненных для большинства людей реформ.

Профессиональные качества являются стержнем в любой сфере деятельности, в особенности в сфере управления. Понимая огромную значимость   формирования   корпуса   профессионально-компетентных служащих, органы законодательной и исполнительной власти нашей страны, ученые и практики уделяют этой проблеме довольно пристальное внимание. Среди различных форм и направлений работы, способствующей повышению профессиональной компетентности государственных и муниципальных служащих, особое место занимают образовательная деятельность и самообразование.

Деятельность по обучению государственных и муниципальных служащих за последние годы заметно активизировалась. В Российской Федерации уже к 1998 г. около 100 университетов, академий, институтов (из них 12 негосударственных) стали осуществлять подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных, служащих по новым специальностям и специализациям, среди которых «управление персоналом», «социальная и кадровая работа», «административное управление» и др.2  К сожалению, это явление не сопровождается формированием  единой  программы  профессиональной  подготовки, повышения  квалификации  и   переподготовки   государственных  и муниципальных служащих, за обучение которых берутся сейчас многие образовательные учреждения различных профилей и форм собственности.

Несмотря на положительные подвижки в обучении служащих, потребность в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации в целом удовлетворяется пока недостаточно. Этому есть много объяснений. Здесь и финансовые трудности, и ограниченные возможности подмены направляемых на учебу, а нередко и недооценка учебы руководителями и специалистами. Реальная практика, характеризующаяся расширением государственного аппарата и ротацией кадрового состава государственной и муниципальной службы, требуют значительного расширения образовательной деятельности.

Однако было бы не совсем верно сводить профессиональное развитие персонала управления только к специальному обучению (в вузах, на курсах, семинарах и т.п.). Как отмечает профессор ОмаровА.М.,1 профессиональное развитие заключается, прежде всего, в формировании и постоянном обогащении у служащих качеств, профессионально значимых знаний, навыков и умений, которые необходимы им для эффективного выполнения своих должностных функций, прав и обязанностей. Единство обучения и активной включенности в управленческую практику — необходимое условие роста профессионализма государственных и муниципальных служащих на современном этапе.

Резюмируя сказанное, заметим, что в рамках данного раздела дипломной работы мы попытались рассмотреть некоторые наиболее «проблемные» направления кадровой работы в органах государственного и муниципального управления. Проведенный выше анализ, безусловно, не может  быть   признан  исчерпывающим.   Мы   лишь   в   сжатом, концентрированном виде раскрыли содержание организации работы с персоналом в органах государственной власти и муниципального управления, В реальной жизни элементов такой работы значительно больше. Соответственно, больше и проблем, с которыми приходится сталкиваться кадровым службам в процессе формирования и совершенствования кадрового состава своих органов. Представляется, что решение этих проблем может быть оптимизировано на основе использования позитивного опыта кадровой работы, накопленного отдельными органами государственной власти и муниципального управления Российской Федерации.


2. ТЕХНОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОГО СОСТАВА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ



2.1. Современные механизмы подбора кадров государственной

и муниципальной службы



Формирование новой модели государственного и муниципального управления, реформирование государственной и муниципальной службы России и ее аппарата невозможны без существенного обновления руководящих кадров, без наполнения органов государственной власти и местного самоуправления лицами способными на деле обеспечить успешное проведение социально-экономических и политических реформ.

Общество объективно заинтересовано в том, чтобы на государственной службе находились профессионально подготовленные люди. Добиться же подобного эффекта можно только при условии применения эффективных технологий формирования кадрового состава органов государственной власти и управления. К сожалению, в современной России далеко не каждая государственная,  и тем  более,  муниципальная  структура  может продемонстрировать действенность подобных методик; очень часто подбор кадров остается одной из самых проблемных направлений деятельности органов государственной и муниципальной власти.

В этом отношении может быть признана показательной практика работы с персоналом в Администрации Ростовской области. В целях привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов главным управлением государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации области разработан и на протяжении нескольких последних лет с успехом реализуется детальный механизм подбора кадров для работы в аппарате Администрации области и областных органах исполнительной власти. Основными элементами данного механизма являются набор кандидатов на вакантные должности, отбор персонала и ряд дополнительных процедур приема на государственную службу.

Недавно, по поручению Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области сектором государственной и муниципальной службы главного  управления  государственной  и  муниципальной  службы, организационной и кадровой работы Администрации области начата работа по созданию научно обоснованной методики определения штатной численности органов государственного и муниципального управления Ростовской области, имеющая своей целью оптимизацию кадрового планирования, совершенствование технологий определения потребности управленческих структур области в персонале.

В основу рекомендаций по определению штатной численности органов государственного и муниципального управления области положен принцип многокритериевого   измерения.   В   системе   государственного   и муниципального управления действуют разные по своему профилю органы и структурные подразделения (экономические, социальные, жилищно-коммунальные и др. службы). Поэтому в отношении каждого из данных структур критерии определения их штатной численности будут различны.

Так,   численность   аппарата   администраций   муниципальных образований корректнее всего, по  мнению специалистов сектора государственной и муниципальной службы, привязать к численности населения, проживающего в границах муниципальной территории. В этом случае могут быть разработаны некие типовые («нормативные») структуры аппаратов, скажем, по городским и сельским территориям с определенной численностью наличного населения, а далее на их основе с учетом поправочных коэффициентов (на увеличение или понижение численности населения территории) произведен перерасчет численного состава аппаратов администраций по другим муниципальным образованиям региона.

Задача несколько усложняется, если в рамках одной территории присутствует одновременно и городская, и сельская инфраструктура. Здесь механизм расчета будет более сложным. Потребуется ввести в методику ряд дополнительных поправочных коэффициентов. Данные коэффициенты должны будут учитывать такие факторы, как соотношение городского и сельского населения муниципального образования, общая численность наличного населения в муниципальном образовании, возможно - другие показатели.

Если задаться целью разработать методику определения лимита численности, например, финансовых органов муниципальных образований, то подход здесь будет несколько иным. Так, министерство финансов Ростовской области при разработке нормативов численности работников районных и городских финансовых органов предлагает все муниципальные образования области разделить на три обособленные группы, исходя из следующих показателей:                                

- объем местного бюджета по доходам;

- объем местного бюджета по расходам;

- количество постоянных бюджетополучателей.

В зависимости от количественной оценки этих показателей каждой территории присваивается определенная «весовая категория» (количество баллов). Далее, исходя из полученной оценки, определяется расчетная численность работников финоргана для каждой территории по следующей формуле:               

     , где

Nj - лимит численности работников управленческого персонала по j-ой территории;

Сi - суммарное количество баллов по j-ой территории;

n - количество показателей, используемых для определения норматива;

k - коэффициент приведения, рассчитываемый как k=Nmin/ Сmin, где 

Nmin - минимально необходимая численность финоргана для осуществления его функций*;

Сmin - минимальное количество баллов по j-ой территории**;

*) - для районов Nmin  = 8 ед., для городов Nmin  = 8,5 ед.

**) - для районов Сmin = 5 баллов, для городов Сmin = 3 балла. Согласно  формуле  лимит  численности  финансового  органа определяется путем умножения количества баллов, полученных по j-ой территории на коэффициент привидения (k), который, в свою очередь, рассчитывается как отношение минимально необходимой численности финоргана (условного) для осуществления его функций к минимальному количеству баллов, полученному по j-ой территории.

Представляется, что подобные методики имеет смыл разработать и другим структурным подразделениям Администрации Ростовской области. Их обобщение может привести к выработке единого целостного подхода к определению   штатной   численности   органов   государственного  и муниципального управления области, что создаст исходные предпосылки для научного выявления потребности органов государственной власти и муниципального управления в квалифицированных кадрах и послужит надежным ориентиром для работы по набору претендентов на вакантные должности государственной и муниципальной службы.

На сегодняшний день Администрация Ростовской области широко использует три источника набора кадров:

- резервный;

- внутренний;

- внешний.

Кадровый резерв - это группа перспективных работников, предназначенных для замещения определенных должностей государственной и муниципальной службы1.

Формирование состава кадрового резерва в структуре Администрации Ростовской области осуществляется в два последовательных этапа:

I этап - поиск, предварительный набор, изучение и оценка потенциально возможных кандидатур специалистами отдела отбора и подготовки кадров главного управления государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы с участием руководителей соответствующих структур. На данном этапе осуществляется работа с источники формирования кадрового резерва. Такими источниками являются базы данных кадровых служб аппарата Администрации области и областных органов исполнительной власти о:

- успешно работающих государственных и муниципальных служащих;

успешно   работающих   руководителях,   специалистах   и предпринимателях предприятий и организаций области, по отраслевому и профессиональному признакам;

- студентах старших курсов базовых для отрасли высших учебных . заведений области;

- выпускниках Президентской программы подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, по профессиональному признаку.

II этап - комплексная, всесторонняя оценка всей информации о квалификационном уровне, профессиональных, деловых, нравственных и личностных качествах работника, а также оценка конкретных результатов его трудовой деятельности. На этом этапе для отбора кандидатов в кадровый резерв специалисты главного управления государственной и муниципальной службы используют широкий спектр методов, в частности:

Методы экспертных оценок.

В этом случае хорошо знающие кандидата, высокопрофессиональные специалисты оценивают его по заранее определенным критериям, в числе которых: профессиональные знания и опыт работы, общекультурные качества, коммуникабельность, управленческие качества и способности, законопослушность, порядочность в межличностных отношениях, умение работать в команде, инновационность мышления, способность брать на себя ответственность,   инициативность,   целеустремленность,   собранность, стрессоустойчивость, внимательность, аккуратность в работе, а также другие качества, профессионально значимые для данной конкретной должности.

Изучение продуктов деятельности кандидата.

К ним следует отнести научные работы, отчеты, проекты, справки, доклады, выступления претендента. При целенаправленном, внимательном изучении   они   способны   дать   большую   информацию,  как  о профессиональных, так и о личностных качествах кандидата.

Метод психологического тестирования.

Метод собеседования.

Метод собеседования во многом сходен с методом экспертных оценок.

Отличие заключается в том, что проводящий собеседование специалист не знает кандидата. При проведении собеседования целесообразно:

 - последовательно проводить собеседование нескольким специалистам с одним кандидатом,

 - иметь перечень качеств специалиста, подлежащих изучению.

- проводить сравнительный анализ результатов собеседования одного и того же кандидата с разными специалистами.

По итогам оценки претендентов для зачисления в кадровый резерв делается вывод о потенциальных возможностях кандидата обеспечить замещение определенной государственной должности.

Обычно в кадровый резерв Администрации Ростовской области подбираются не менее двух-трех кандидатур на каждую должность, в том числе готовых к назначению на должность в ближайший период (ближний резерв) и для выдвижения на перспективу (дальний резерв). Для этого создаётся  карта  персонала,  в  которой   по   каждой  должности сконцентрированы следующие сведения о работнике: 1) возраст; 2) стаж работы в данной должности; 3) варианты повышения в должности (сейчас, через год, в перспективе); 4) время окончания службы. Такая информация позволяет выявить текущие и перспективные потребности в кадрах.

Если резерв в кадрах исчерпан. Администрация обращается к внутреннему источнику набора, т.е. работающим в ней кандидатурам. Это могут быть самовыдвиженцы. Их назначение осуществляется быстро. Однако в данном случае ограничивается приток «свежих» сил. Это могут быть и люди, рекомендованные руководством, которому известны сильные и слабые стороны кандидата. Но в данном случае зачастую приходится идти на  увеличение затрат по повышению квалификации специалистов.

Если становится ясно, что из числа работающих нет подходящих  кандидатур, работники  кадровой  службы  Администрация области обращаются к внешнему источнику набора, используя следующие типы контактов:

 Невостребованные претенденты - в группе людей, кто уже рассматривался ранее, могут появиться достойные кандидатуры. Их интерес уже известен, что облегчает работу «кадровиков».

Бывшие служащие - используются тогда, когда требуется персонал на неполное рабочее время, с гибким графиком работы для удовлетворения наиболее острых потребностей организации.

Контакты работающих служащих. В этом случае государственные служащие обращаются к семье, друзьям или другим лицам, рекомендуя им обратиться с заявлением о приеме на работу. Через них кандидаты получают подробную информацию об Администрации и требованиях к работе.1

После набора кандидатов начинается процесс отбора персонала. 

Отбор представляет собой систему процедур, способствующих формированию  такого  состава  кадров,   качественно-количественные характеристики которого отвечали бы целям и задачам Администрации

Процесс отбора - это идентификация, сопоставление требований должности с характеристиками конкретного человека.

В России до принятия Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации», требования при отборе кандидатов на должности в государственный аппарат разрабатывали сами министерства и ведомства.  Единых требований не существовало методические рекомендации по их научно-обоснованной разработке отсутствовали. Как правило, начальник лично беседовал с претендентами и сам их распределял, руководствуясь интуицией. Решения принимались на основе симпатий и антипатий начальника. Позднее стали создаваться различные методики отбора, направленные на то, чтобы помогать этим инстинктивным решениям.

На сегодняшний день требования к государственным и муниципальным служащим в Российской Федерации определены Федеральными законами "Об основах государственной службы в Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", Указом Президента РФ "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" от 30 января 1996 г. №123, нормативно - правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Согласно  действующему  законодательству  квалификационными требованиями к государственным служащим, замещающим государственные должности государственной службы, являются:

- уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы и муниципальных должностей муниципальной службы;

- стаж и опыт работы по специальности;

- уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, уставов, законов субъектов РФ, нормативных документов местного самоуправления.

В отдельных регионах России к этой группе официальных, формальных  факторов  отбора на должности  государственной  и муниципальной службы добавляются и специфические, неформальные требования. Так, например, в республиках Северного Кавказа существенную играют:

• демографический фактор: на основных участках государственного мления   находятся   мужчины.   Отношение   к   женщинам   на государственной службе скептически-ироничное, их обычно назначают на хлопотные, но не слишком влиятельные должности;

• возрастной фактор: мужчина до 35 лет на Кавказе ориентируется на поведение старших, поэтому наилучший возраст для госслужбы - 40-55 лет;

•фактор знатности и влиятельности рода, нахождение его представителей в центральных и республиканских органах власти;

• фактор личной преданности и ее проверки в экстремальных условиях;

• фактор оседлости: на руководящие должности практически не попадают люди, проживающие в данной местности менее 10-15 лет;

• фактор богатства, особенно на республиканском уровне;

• умение защитить себя и свою семью.

Показательно, что в последнее время наметилась определенная тенденция превращения данных факторов из латентных в явные и даже формальные.1

Наиболее эффективной формой поиска кандидатов на государственную службу выступает конкурсный отбор персонала. Конкурс - выбор из числа претендентов на занятие должностей в структурах государственной службы наиболее достойных. При проведении конкурса осуществляются оценка и диагностика профессиональных, деловых, личных качеств кандидатов по специальным методикам. В результате сравнения итоговых оценок с требованиями к должности определяется приоритетность кандидатов на замещение этой должности.

Использование конкурсных процедур в нашей стране значительно активизировалось после принятия Федерального закона «Об Основах государственной службы в Российской Федерации», в период осуществления которого была разработана правовая и методическая база и наработан опыт их применения. Свое развитие эта практика получила при формировании кадрового состава аппаратов полпредов Президента в Приволжском Южном и других федеральных округах, при замещении вакантных должностей в администрациях северокавказских регионов Федерации.1

В Ростовской области процесс конкурсного отбора персонала на государственную службу регламентируется «Положением о проведении конкурса на замещение государственной должности государственной службы Ростовской области в аппарате и органах Администрации области», утвержденным постановлением Главы Администрации (Губернатора) области № 366 от 13 октября 1997 г. 

На каждом этапе конкурсного отбора персонала применяются определенные методы. Так, на втором этапе отбора проводится конкурс документов, цель которого - определение соответствия кандидата требованиям по чисто формальным признакам, подтвержденным копиями документов. При этом обращается внимание на:

- совпадение конкретных характеристик, отраженных в различных документах;

- реальный статус законченных кандидатом учебных заведений и бывших мест трудовой деятельности;

- для кандидатов, не имеющих стажа государственной службы, наличие опыта который может быть использован на новом рабочем месте;

- склонность кандидата к регулярной смене места работы;

темпы служебного роста в первые пять-семь лет трудового стажа.

В обобщенном виде данный процесс на примере Администрации Ростовской области может быть представлен в виде следующей схемы (см. схема 1)2.





Схема 1

Более сложен в организационном плане третий этап конкурсного отбора персонала. Он предполагает прохождение претендентом на должность нескольких последовательных туров:

1. Предварительное собеседование с претендентом, имеющее целью выяснение вопросов, возникших в процессе заочного (по его документам) знакомства с кандидатом. В ходе беседы уточняются сведения по качеству полученного образования, предыдущим местам работы. Особое внимание обращается на попытки опрашиваемого уйти от детального ответа, общие  фразы, неуверенность, и наоборот, умение держаться в незнакомой обстановке, общий кругозор, интересы, интеллектуальный уровень, быстроту реакции, степень коммуникабельности и т.д.

2. Тестирование, как метод отбора, дающий возможность выявить не только очевидные, но и скрытые качества претендента, включая и нераскрытый, порой им самим неосознаваемый потенциал. Отвечая на соответствующие вопросы в условиях ограниченного времени, тестируемый часто вынужден использовать не только базовые знания, общую эрудицию и опыт, но и интуитивное представление о существе вопроса и собственные поведенческие модели. Это помогает оценить следующие качества претендента:

- общий интеллектуальный уровень;

- качества, в том числе и скрываемые в обычных условиях (повышенное честолюбие, нежелание брать на себя ответственность, эгоцентризм и т.д.);

- общепрофессиональные качества (эрудированность, способность к логическому мышлению и т.п.);

- управленческие качества (потенциал лидера, способность к принятию нестандартных решений, творческий характер мышления);

Следует заметить, что результаты тестирования в процессе отбора имеют лишь вспомогательное значение.

3. Оценка по рефератам. При этой процедуре кандидатам, независимо друг от друга, предлагается изложить свою программу работы, в случае их назначения. Им ставятся одинаковые вопросы, касающиеся будущей работы, с целью сопоставления ответов по следующим параметрам:

- оценка кандидатом на должность основных целей и задач подразделения по месту будущей работы;

- выбор перспектив улучшения деятельности подразделения и средств их достижения;

- основные направления в его предполагаемой деятельности;

- требования к деловым и личностным качествам своих коллег по работе.

4. Окончательное   собеседование.   Имеет   целью   уточнение невыясненных до конца и возникших в ходе промежуточных процедур вопросов и принятие окончательного решения. До этого этапа управление по работе с  кадрами Администрации области должно  передать  в государственную конкурсную комиссию результаты уже завершенных процедур отбора, а также сформулировать свое мнение по кандидатурам. Принятие окончательного решения, как правило, предлагается в форме рекомендации о принятии на работу кандидата, победившего в конкурсе:

-с обязательным испытательным сроком;

- с предварительным профильным обучением и стажировкой;

-без каких-либо предварительных условий.

Практика показывает, что конкурсное замещение вакантных должностей государственной службы, является наиболее эффективным способом формирования кадрового состава органов управления. Однако, несмотря на это, конкурсная система отбора кандидатов в аппарат и органы администрации Ростовской области, практикуется пока мало. В основе назначения на должность все еще по большей части лежит единоличное решение руководителя органа управления.

При этом процедура найма на работу также как и конкурсный отбор, состоит из нескольких ступеней, которые последовательно проходят заявители. На каждой ступени отсеивается часть заявителей или же они отказываются от процедуры, принимая другие предложения.

Типичный процесс принятия решения по отбору, который практикует главное управления государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации Ростовской области, включает семь последовательных этапов:

Предварительная отборочная беседа.

Заполнение бланка заявления и автобиографической анкеты.

Беседа по найму

Тесты по найму.

Проверка рекомендаций и послужного списка.

6. Медицинский осмотр.

7. Принятие решения.

Главное управление государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации Ростовской области в своей деятельности четко следует этой схеме, проводя претендента на вакантную должность по всем обозначенным «ступеням». И данная схема в большинстве случаев себя оправдывает. Она позволяет сформировать довольно компетентный, профессиональный коллектив, способный на высоком уровне управлять теми социально-экономическими процессами, которые протекают на территории области.

Так, например, в структуре аппарата Администрации Ростовской области из 226 работников аппарата высшее образование имеют 214 человек среднее специальное - 12. Из специалистов, имеющих высшее образование, порядка 50 % - экономисты и юристы. При этом средний возраст государственных служащих аппарата - 45 лет. 

В целом приведенные данные позволяют сделать вывод о том, что формирование персонала государственной службы в Администрации области соответствует  положениям,  предусмотренным  концепцией  кадровой политики в органах исполнительной власти Ростовской области. Вместе с тем, как показывает практика, подобрать необходимые кадры - это лишь  полдела. Со временем любая управленческая структура, включая ее кадровый состав, теряет свою начальную эффективность. В этой связи со стороны организации должны предприниматься постоянные меры по поддержанию ее в функциональном состоянии. Не последнюю роль в этом отношении играет деятельность по расстановке кадров организации.


2.2. Актуальные проблемы расстановки персонала государственной и муниципальной службы



Под  расстановкой   кадров   в   системе  государственного  и муниципального   управления    подразумевается   обоснованное   и целесообразное распределение работников по структурным подразделениям и должностям государственной и муниципальной службы в соответствии с требуемым уровнем подготовки, опытом работы, деловыми и личными качествами.

Расстановка кадров - задача исключительно сложная. Даже после того, как произведен отбор специалиста для работы в органе государственного или муниципального   управления,   по   всем   формальным   признакам соответствующего требованиям должности, руководству организации приходится принимать решения в отношении его наиболее рационального использования,    последующих    перемещений    (вертикальных    и горизонтальных), определять степень его соответствия занимаемой должности и т.д.

Нередки ситуации, когда специалиста, изначально принятого для  работы на определенном участке, рациональнее использовать в другой области деятельности данного органа или структурного подразделения органа государственного (муниципального) управления. В этом случае руководитель принимает решение о перераспределении функциональных обязанностей между специалистами возглавляемой им структуры.

В рамках мероприятий по расстановке кадров нельзя не учитывать и личные предпочтения сотрудников, характер неформальных отношений в подразделении.   Негативный   социально-психологический   климат  в  коллективе, отсутствие общих интересов у работников может создать значительные сложности в деятельности организации, существенно снизить общую продуктивность работы.

В масштабах организации проблема расстановки кадров тесно тереплетается с вопросами служебно-профессионального продвижения персонала, обеспечения карьерного роста сотрудников путем перемещения их на вышестоящие должности.

Служебно-профессиональное    продвижение    -    предлагаемая организацией последовательность различных ступеней (должностей, рабочих мест, положений в коллективе), которые сотрудник может пройти за период своей трудовой деятельности в организации.

В своем общем виде служебно-профессиональное продвижение может быть представлено определенной последовательностью этапов. Так, например, в отношении линейных руководителей органов государственного и   муниципального   управления   система   продвижения   -   есть последовательность, как минимум, пяти следующих фаз1:

Первый этап - работа со студентами старших курсов базовых учебных заведений региона и студентами, направляемыми для прохождения практики в органы управления. Специалисты подразделений управления персоналом совместно с руководителями структурных подразделений органов, принимающих студентов на практику, проводят подбор наиболее способных из них, склонных к управленческому труду, и зачисляют отобранных претендентов в кадровый резерв для назначения (в случае появления вакансий) на должности специалистов.

Второй этап - работа с молодыми специалистами, принятыми в организацию. На этом этапе в течение определенного периода времени (как правило, до года) руководителем органа управления отслеживается работа молодого специалиста, анализируется его склонность к принятию самостоятельных  управленческих  решений  и делается  вывод  о целесообразности зачисления его в резерв выдвижения на руководящие должности нижнего звена управления.

Третий этап - работа с руководителями нижнего управленческого звена. На этом этапе отобранные руководители нижнего звена (начальники секторов, служб, отделов) закрепляются в качестве дублеров за линейными руководителями среднего звена и замещают их во время отсутствия. При условии успешной работы на данных должностях руководители нижнего звена управления зачисляются в резерв и при появлении вакансий назначаются на вышестоящие должности.

Четвертый этап - работа с руководителями среднего звена управления (начальники управлений, комитетов и т.п.). На данном этапе к уже сформированной группе молодых руководителей органа управления могут присоединяться перспективные руководители из сторонних организаций. За каждым, назначенным на должность руководителем среднего звена, имеет смысл «закрепить» наставника - руководителя высшего звена для индивидуальной работы с ним.

Четвертый этап должен также предусматривать программы повышения квалификации и стажировку руководителей среднего звена управления в передовых организациях, а также периодические тестирования с целью выявления их профессиональных навыков, умения управлять коллективом, квалифицированно решать сложные управленческие задачи. На основании анализа практической деятельности конкретного руководителя с учетом результатов тестирования вносятся предложения о дальнейшем  продвижении его по службе.

Пятый этап - работа с руководителями высшего звена управления. Назначение руководителей на высшие должностные посты - тонкий и сложный процесс. Одна из главных трудностей здесь - выбор кандидата, удовлетворяющего многим требованиям. Руководитель высшего звена управления (министерства, правительства, администрации и т.п.) обязан хорошо знать соответствующую отрасль или сферу управления, а также подведомственную ему организацию. Он должен иметь опыт работы в основных функциональных подсистемах организации, чтобы знать все тонкости технологического процесса в соответствующей структуре, ориентироваться в финансовых, кадровых вопросах, квалифицированно действовать в экстремальных ситуациях. Учитывая это, ротация, т.е. перемещение работника из одного подразделения организации в другое, должна начинаться заблаговременно, когда руководители находятся на должностях нижнего и среднего звена управления.

Отбор на выдвижение и замещение вакантных должностей высшего звена целесообразнее всего осуществлять на конкурсной основе. Эту  прерогативу имеет смысл отдать специальной комиссии, состоящей из  руководителей высшего звена организации. К работе такой комиссии должны быть привлечены специалисты соответствующих подразделений управления персоналом, а при необходимости - независимые эксперты.

Как показывает практика, правильная стратегия замещения должностей работниками организации требует их периодической переподготовки и повышения квалификации как для перемещения на вышестоящую должность, так и в целях повышения их профессионализма в рамках занимаемых должностей. Многие властные структуры сегодня специально финансируют данные мероприятия.

Так, например, Администрация Ростовской области в бюджете на 2002 год на цели подготовки кадров заложила 1860 тыс. рублей. За счет этих средств на базе Северо-Кавказской   академии   государственной   службы   прошли краткосрочные (по 72-часовой программе) курсы повышения квалификации главы сельских и поселковых администраций муниципальных образований области (8 потоков - 456 чел.); председатели и секретари административных комиссий муниципальных образований Ростовской области (64 чел.), специалисты по делам молодежи муниципальных образований области (119 чел.); руководители отделов ЗАГС администраций муниципальных образований области (66 чел.) и др.

Следует заметить, что Администрация Ростовской области уделяет большое внимание не только повышению образовательного уровня уже работающих в ее структуре и органах муниципального управления специалистов,   но   и   совершенствованию   качественного   состава Администрации посредством привлечения в нее новых кадров.

Многие структурные подразделения Администрации области имеют четкие (хотя зачастую не формализованные) программы и установки в отношении расстановки специалистов. Так, например, главное управление государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации области в своей деятельности широко практикует систему постепенных продвижений и ротации кадров, создавая тем самым из своих работников по-настоящему квалифицированных специалистов, знакомых со всеми сторонами и аспектами деятельности главного управления.

Повышению   квалификации   каждого   работника   управления способствует предоставление ему возможности выполнять обязанности практически всех работников одного с ним или более высокого (низкого) уровня в различных подразделениях управления (скажем, осуществлять экспертизу нормативных документов государственной и муниципальной службы области (сфера компетенции сектора государственной и муниципальной службы), время от времени подключаться к разработке и реализации программ повышения квалификации кадров на базе СКАГС и других учебных заведений области (функция отдела отбора и подготовки кадров), а также принимать участие в формировании личных дел государственных служащих аппарата и органов Администрации области (функция службы по работе с персоналом) и т.п.).

Такой подход к профессиональному воспитанию работников дает свои позитивные результаты. Как правило, специалисты названного управления  довольно быстро продвигаются по служебной лестнице, оказываясь востребованными на должностях нижнего и среднего управленческого звена как внутри аппарата Администрации области, так и в других областных органах исполнительной власти.

Эффективная  расстановка кадров   подразумевает   постоянное отслеживание степени соответствия специалиста или руководителя занимаемой им должности, т.е. текущую оценку его деловых и личностных качеств. В системе государственного и муниципального управления оценке  итогам которой принимается решение о дальнейшем положении служащего в организации.

Аттестация – это плановый процесс проверки квалификации служащего в целях определения уровня его профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности. Ее обязательный характер создает для государственного и муниципального служащего хорошую возможность вне зависимости от субъективного мнения кого бы то ни было подтвердить свои профессиональные качества, продемонстрировать руководству организации деловой потенциал, и тем самым обеспечить себе возможность для дальнейшего служебного роста, перевода на другой, более интересный, участок работы и т.д.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (ст. 24), аттестация проводится периодически (не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре   года),   на   основании   нормативных   правовых   актов, регламентирующих ее порядок, а также определяющих категории государственных служащих, подлежащих аттестации (в Ростовской области такими документами являются Областные законы «О государственной службе Ростовской области», «О муниципальной службе Ростовской области», «Положение об аттестации государственных служащих в Администрации Ростовской области», утвержденное постановлением Главы {Администрации Ростовской области от 31.12.97 № 477)

Главная цель аттестации государственных и муниципальных служащих - совершенствование деятельности органов и подразделений, органов Государственного и муниципального управления по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной и муниципальной службы.

Аттестация представляет довольно сложный процесс с установленным определенным порядком ее проведения, предусматривающим следующую последовательность событий:

1. Принимается решение (устное, неформальное) руководителем или издается приказ (распоряжение) вышестоящей организации, обязывающий принять решение о проведении аттестации руководителей и специалистов данной организации в конкретный срок.

2. Готовится пакет документов, регламентирующих предстоящую аттестацию (приказ (распоряжение) о проведении, список аттестуемых, отзывы о них, состав аттестационной комиссии, график ее работы, график проведения аттестации, положение об аттестации).

3. Документам из этого пакета придается юридическая сила, т.е. издается приказ (распоряжение) с приложениями. 

4. Проводится аттестация в соответствии с требованиями документов. 

5. Издается приказ (распоряжение) по итогам аттестации.

6. Принимаются меры в соответствии с данным приказом (распоряжением)1.

В целом все вышеназванные события могут быть условно объединены в три последовательные этапа: подготовка, проведение, подведение итогов аттестации.

В Администрации Ростовской области началом первого этапа и всего процесса аттестации является распоряжение Главы Администрации «О проведении аттестации государственных служащих Администрации области». На основании этого распоряжения кадровыми службами органов Администрации области,   в   соответствии   с   пунктами   3-5 Положения об аттестации государственных служащих в Администрации Ростовской области готовятся соответствующие нормативно-правовые акты о формировании аттестационных комиссий и утверждении графиков проведения аттестации (заседаний аттестационных комиссий), составляются списки государственных служащих, подлежащих аттестации, проводится разъяснение нормативных документов, осуществляется методическая подготовка руководителей и сотрудников структурных подразделений по критериям и методом самооценки.

В ходе первого этапа аттестационного процесса не позднее чем за три недели до заседания аттестационной комиссии кадровыми службами доводятся до руководителей и сотрудников бланки оценки (самооценки) профессиональных и личностных качеств государственных служащих.

Оценка государственного служащего производится в соответствии с пунктом 9 Положения об аттестации государственных служащих в  Администрации Ростовской области путем заполнения бланка оценки руководителем подразделения и одним из его коллег, занимающих равнозначную должность (при коллективе сотрудников 2 и более). Кроме того самим государственным служащим производится самооценка путем заполнения соответствующего бланка. 

Руководитель подразделения на основании произведенной оценки государственного служащего готовит на него отзыв по установленной форме и проводит беседу с сотрудником, ознакамливает его с данной ему оценкой и отзывом под роспись. Государственный служащий при своем несогласии с данной оценкой и отзывом может сделать в отзыве соответствующую запись. Отзыв на государственного служащего вместе с заполненными бланками оценки (самооценки) не позднее, чем за две недели до проведения заседания аттестационной  комиссии  представляются  в   главное  управление государственной   и    муниципальной службы,   организационной и кадровой работы Администрации области или соответствующую кадровую службу областного органа исполнительной власти.

Кадровая служба (при необходимости с привлечением независимых экспертов) внимательно изучает представленные аттестационные материала (особенно при наличии значительных расхождений в оценке сотрудника) и готовит предложения аттестационной комиссии о признании сотрудника соответствующим  (несоответствующим)  занимаемой  государственной должности, а также рекомендации по его дальнейшему использованию (направление на повышение квалификации, на профессиональную переподготовку, на повышение (понижение) в должности, перемещение на другую равнозначную должность, увольнение)

Вторым этапом аттестации является заседание аттестационной комиссии соответствующего государственного органа. Заседание комиссии проводится в соответствии с пунктами 8-13 Положения об аттестации государственных служащих в Администрации Ростовской области. Аттестация проводится в присутствии аттестуемого служащего и руководителя соответствующего структурного подразделения. В процессе аттестации аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения государственного служащего и в случае необходимости  непосредственного руководителя о его служебной деятельности. В случае неявки служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин она может провести аттестацию в его отсутствие.

По окончании аттестации служащего аттестационная комиссия дает одну из следующих оценок:

- соответствует замещаемой государственной должности,

- соответствует замещаемой государственной должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности, с повторной аттестацией через год;

- не соответствует замещаемой государственной должности.

Решение об оценке профессиональных и личностных качеств государственного служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайным голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При   равенстве   голосов   государственный   служащий   признается соответствующим замещаемой государственной должности. Результаты аттестации государственного служащего заносятся в аттестационный лист, оформленный согласно приложению 2 к Положению об аттестации государственных служащих в Администрации Ростовской области.

Руководитель государственного органа с учетом результатов аттестации вправе принять решение:

- о повышении государственного служащего в должности;

- о присвоении государственному служащему в установленном порядке очередного квалификационного разряда (классного чина);

- об увеличении или уменьшении государственному служащему надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы);

- о включении государственного служащего в резерв и т.п. 

Результаты аттестации могут также служить основанием для признания служащего не соответствующим замещаемой должности и принятия решения о направлении его на повышение квалификации или понижении в должности.

При несогласии служащего с понижением его в должности или невозможности перевода служащего с его согласия на другую должность, руководитель органа управления вправе принять решение об его увольнении. Такое решение принимается в срок не более двух месяцев со дня аттестации служащего. По истечении указанного срока снижение размере должностного оклада, уменьшение или отмена надбавок к нему, увольнение служащего по результатам данной аттестации не допускается.1

В целом, и это признает основная масса ученых и практиков, аттестация - позитивный элемент кадровой работы. К сожалению, анализ материалов о проводимой в субъектах РФ аттестации кадров свидетельствует не только о немалом опыте ее проведения, но и о еще низкой ее эффективности, о формализме проведения, о недостаточной объективности оценок деятельности аттестуемых работников. Сложившаяся система работы в этой области выражает прежде всего интересы администрации и явно недостаточно учитывает интересы сотрудника: не фиксирует его мнение об удовлетворенности   своей   работой,   мотивы,   побуждающие   к профессиональному росту, служебному продвижению. Крайне слабо учитывается мнение сослуживцев при   оценке работника. В ныне действующих нормативных документах главное внимание при аттестации акцентируется на профессионально-деловые качества, и явно ослаблено внимание в оценке социально-психологических и нравственных свойств.

Все это актуализирует потребность в поиске новых форм проведения  аттестации в органах государственной власти. Одной из таких  прогрессивных технологий некоторые ученые считают метод центра оценки1, практикуемый в ряде зарубежных стран. Сущность данного метода заключается в том, что аттестация кадров государственного управления осуществляется на основе специально разработанных упражнений, моделирующих основные стороны управленческой деятельности.

Оценка   поведения   аттестуемого   осуществляется   специально подготовленными независимыми экспертами центра оценки. Упражнения, используемые для оценки, направлены на обеспечение равных возможностей проявления профессиональных качеств всех оцениваемых. Для исключения возможности предвзятого  отношения наблюдателей  (экспертов) к оцениваемым каждый из них оценивается каждым наблюдателем персонально.

Результаты оценки обсуждаются экспертами после выполнения всех упражнений по оценке на итоговой сессии, на которой наблюдатели сопоставляют свои оценки по каждому аттестуемому.

Такой метод аттестации кадров органов государственной власти позволяет обеспечить:

• объективность оценки аттестуемых;

• использование достаточно адекватных критериев оценки;

• выявление как индивидуальных качеств аттестуемых, так и их потенциальных возможностей;

• получение аттестуемыми более полного представления о своих профессиональных, деловых и личностных качествах и направлениях их дальнейшего развития.

К основным недостаткам этого метода аттестации следует отнести его достаточно высокую трудоемкость и продолжительность по времени. Для использования при аттестации управленческих кадров метода центра оценки необходима группа соответствующих специалистов (психодиагностиков, организаторов групповой работы аттестуемых, проектировщиков оценочных процедур) и затраты времени от одного до нескольких дней для каждого оцениваемого работника.

Последнее является, пожалуй, одной из самых серьезных проблем для органов власти регионального уровня. В Ростовской области только в аппарате областной Администрации работает 226 человек. При условии аттестации их методом центра оценки данная процедура займет не менее года, что вряд ли приемлемо в современных условиях.

Таким образом, проблема аттестации кадров органов государственного и муниципального управления стоит сегодня довольно остро. Вместе с тем, проведение ее по стандартной форме для большинства управленческих структур, включая Администрацию Ростовской области, - объективная реальность, а ее итоги являются важным, порой переломным моментом в жизни и карьере чиновника. Так, в ходе проведенной в 1998 году аттестации государственных служащих аппарата Администрации Ростовской области, из 217 фактически подлежавших аттестации чиновников прошли аттестацию 180 человек, в т.ч. 36 начальников управлений и отделов и 144 специалиста (37 государственных служащих аттестацию не проходили в связи с изменением структуры отделов, места работы и увольнением).

Аттестация имела следующие итоги: 174 сотрудника были признаны соответствующими замещаемой должности, 3 руководителя отделов были аттестованы с замечаниями, с повторной аттестацией через год; по двум специалистам не было принято решение, в связи с чем в отношении них комиссия рекомендовала повторную аттестацию; в отношении начальника одного из отделов было принято решение о несоответствии его занимаемой должности. В целом анализ материалов аттестации позволяет сделать вывод о том, что областные органы исполнительной власти с точки зрения кадрового потенциала находятся сегодня на достаточно высоком уровне развития. Основная часть государственных служащих имеет необходимую квалификацию, высокий уровень профессионализма, значительный опыт  работы на государственных должностях. Они рационально распределены по структурным подразделениям и должностям государственной службы. Все это вселяет надежду на успех проводимой в области социально-экономической политики и дальнейшее поступательное развитие региона.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ



Подытоживая материалы, изложенные в дипломной работе, следует отметить, что основной  проблемой  политической и  социально-экономической реформ, происходящих в нашей стране, выступает проблема кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской Федерации.

По своей основополагающей сути государственная служба - это, прежде всего, кадры. Практика показывает, что обновление системы исполнительной власти не дает результата без наведения порядка в государственной и муниципальной службе и пересмотра принципов кадровой политики.

Данное положение является аксиомой процесса государственного и муниципального управления. Решение политических, экономических, социальных и других задач, стоящих перед российским обществом, в решающей степени зависит от своевременной разработки и эффективной реализации кадровой политики на всех уровнях власти.

В современных условиях принципы кадровой политики в системе государственного и муниципального управления должны быть полностью сориентированы на профессионализм и ответственность государственных и муниципальных служащих, а сама кадровая политика должна включать систему механизмов мотивации и социальной защиты персонала. Ошибочно сводить кадровое обеспечение государственной и муниципальной службы только к подбору и расстановке кадров. Кадровое обеспечение, будучи одной из главных целей государственной кадровой политики, должно включать в себя   разносторонний   комплекс   мероприятий   (организационных, экономических, образовательных, социально-психологических) на различных этапах кадровой деятельности: от формирования резерва и отбора на должности до   стимулирования   эффективного   труда   служащих, профессионального продвижения и освобождения от должности. 

К сожалению, нередко данным элементам кадровой работы в органах государственной власти и муниципального уделяется второстепенное внимание. Отбор кадров осуществляется по давно устаревшим технологиям, не учитывающим морально-психологических аспектов личности, работа с кадровым резервом подчас запущена и не обеспечивает необходимых условий для «воспроизводства» кадрового потенциала государственной и муниципальной службы, оценка персонала в основе своей носит формальный характер низок уровень научно-методического обеспечения работы с персоналом и  т.д.

В этой связи сегодня на всех уровнях власти требуется активная деятельности по совершенствованию кадроведческих технологий на государственной и муниципальной службе. Оптимизации этого процесса, на наш взгляд могло бы способствовать обобщение позитивного опыта кадровой работы в органах государственной и муниципальной власти и организацией различных форм собственности. Опираясь на мировой и отечественный методический опыт, уже сейчас можно сделать немало для улучшения качественного состава и уровня деятельности государственной и муниципальной службы Российской Федерации.

Показательной в этом отношении может быть признана практика кадровой работы в Администрации Ростовской области. За последние несколько лет Администрацией области проделана значительная работа по разработке и реализации концепции кадровой политики, сформирован квалифицированный кадровый состав, усовершенствованы технологии подбра кадров на государственную службу, ведется работа в области профессионального развития персонала.

Конечно, имеется здесь и почва для дальнейшего совершенствования кадровой деятельности. В частности, представляется целесообразным более активное использование конкурсной системы отбора кадров на вакантные государственные должности, имеет смысл подумать о возможностях переподготовки государственных служащих за счет средств областного бюджета, расширить действующую программу курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Возможно, следует взять на вооружение практику привлечения на государственную службу на временной (контрактной) основе экспертов и специалистов, работающих над конкретными, целевыми проектами. Эта система широко применяется в США, с успехом она может быть реализована и в российских условиях.

Данные направления работы являются наиболее перспективными не только в отношении Администрации Ростовской области. На наш взгляд, первоочередное внимание этим вопросам должны уделить и другие структуры управления. Это требования современной жизни, это требования, диктуемые логикой проводимых в стране социально-экономических и политических преобразований.


Список используемой литературы



а) нормативные правовые акты



1. Конституция Российской Федерации. М;1993.

2. Закон Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации»//Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995.№ 317. Ст.3588.

3. Положение о Главном Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров от 7 марта 1996г.// Собрание Законодательства. 1996.№11.Ст.1030.

4. Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации: Утв. Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993г. №848 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №23. Ст.2108.

5. Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти: Утв. Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993г. №702 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №32. Ст.3011.

6. Устав Ростовской области. Ростов-на-Дону, 1996.

7. Областной закон «О государственной службе в Ростовской области» от 22.01.97 №35-ЗС.

8. Постановление Главы Администрации области от 13.10.1997 № 366 «Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение государственной должности государственной службы Ростовской области».                

9. Постановление Главы Администрации области от 31.12.1997 № 476 «О мерах по организации системы единой кадровой политики в Ростовской области».

10. Постановление Главы Администрации области от 31.12.1997 № 477 «Об утверждении Положения об аттестации государственных служащих в Администрации Ростовской области».

11. Постановление Главы Администрации области от 27.12.1999 № 493 «Об утверждении второго этапа концепции кадровой политики в органах государственной власти Ростовской области».

12. Распоряжение Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области от 8.01.2002 №7 «Об утверждении Положения о главном управлении государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации области»



б) Научная литература



13. Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность. М., 1995.

14. Бельский К. С. О ранговом отборе государственных служащих. Екатеринбург. 1995.

15. Базаров Т.Ю. Технологии оценки и отбора государственных служащих (из опыта ряда зарубежных стран) // Вестник государственной службы.-1993.-№1.

16. Варламов К.В. Кадры и социальное управление // Проблемы теории и практики управления. - 1992.- №4.

17. Веснин В.Л. Организация набора и увольнения кадров // Кадры.-1995.-№4.

18. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации. М. 1995.

19.Волгин А. Цели и задачи кадровой политики // Проблемы теории и практики управления. - 1991. - №4. 

20.Гневко В.А. Муниципальное/управление: подготовка и повышение квалификации служащих. С.-Пб.,1999.

21. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации/ Под ред. Е.В. Охотского М.,1997.

22.  Государственная кадровая  политика:  концептуальные  основы, приоритеты, технологии реализации/ Под ред. С.В. Пирогова М., 1996.

23. Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. Вып.2. М.,1995.

24. Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М., 1994.    

25. Государственный служащий как человек и профессионал. М., 1996.

26. Государственный служащий современного государства: социально-политический  анализ  деятельности   и  ценностной  ориентации  (региональный уровень). Ростов-на-Дону, 1997.

27. Ельцин Б.Н. Порядок во власти - порядок в стране // «Российская газета».- 1997.-7 марта.                                

28.3агладин Н.Б. Зарубежный опыт работы с кадрами государственной службы // Кадры. -1995. -№6.

29.3инченко Г.П. Как изменить работу чиновника. Ростов-на-Дону, 2000.

30. Зудина Л.Н. Организация управленческого труда. М.,1997.

31.Иванов В.Н. Социальные технологии в государственном управлении. М.,1993.                                                           

32.Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-на-Дону. 2001.

33.Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону, 1994.

34.Игнатов В. Г. Становление системы государственного и местного управления в современной России. Ростов-на-Дону, 1997.

ЗЗ.Игнатов В.Г., Кузнецов СТ., Понеделков А.В. и др. Современная государственная кадровая политика и ее реализация на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону, 2000.

36.Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Хоперская Л.Л., Лысенко В.Д. Управление федеративными процессами и изменения требований к госслужащим. Ростов-на-Дону, 1997.

37.Игнатов В.Г. Павленко В.Г. Статус госслужащих, их подготовка и повышение квалификации в ФРГ. Ростов-на-Дону, 1994.

38.Исаенко А.И. Оценка и отбор персонала // Кадры.-1996.-№3. 

39.Кадры управления: проблемы и система работы в России и за рубежом. М, 1992.

40.Колесников В.А. Аттестация государственных служащих; технология, результативность,   проблемы   совершенствования//   Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп-Ростов-на-Дону, 1999.

41.Круден Г.Дж, Шерман А.У. Зарубежный опыт управления персоналом. Часть 2. Подбор и расстановка кадров// Управление персоналом. М.. 2001.

42.Кузнецов С.Г. Концепция кадровой политики - основа технологизации кадровой работы Администрации области// Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп -Ростов-на-Дону, 1999.

43. Лукьяненко В. И. Принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии ее реализации. М. 1995.

44.Одегов Ю.Г, Маусов Н.К., Кулапов М.Н. Эффективность системы управления персоналом. М. 1993.

45. Профессионализм в системе государственной службы. Ростов-на-Дону 1997.

46.Петров В.Н. Кадровая политика: Обучение. Повышение. Перемещение. Подготовка персонала//«Кадры». 1998. № 77.

47.Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления : системный подход. Ростов-на-Дону, 2001.

48.Региональная государственная служба: проблемы, опыт, социологический анализ. Ростов-на-Дону, 1996.

49. Региональная кадровая политика. Тула, 1996.

50.Сидоренко И.Н. Конкурсный отбор на службу: практика и проблемы// Проблемы развития и реализации кадровой политики, совершенствование государственной и муниципальной службы Ставропольского края. Ростов-на-Дону - Пятигорск, 2002.

51.Служебная карьера/Под ред. Е.В. Охотского. - М., 1998.

52. Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном Российском обществе: изменение принципов социального строительства. Ростов-на-Дону, 2000.

53. Старилов Ю.Н. Чиновники России на пути к профессионализму // Российская юстиция.-1995.-№9. 

54.Тхаркахов  Н.Х.  Технология  формирования  кадрового  резерва// Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп-Ростов-на-Дону, 1999.

55. Травин В. В., Дятлов В.А. Основы кадрового менеджмента. М.: Дело, 1997.

56. Управление персоналом организации/ под ред. А.Я. Кибанова. - М., 1997.

57.Филиппов А.В. Работа с кадрами: психологический аспект. М., 1990. 

58.Шекшня С.В. Управление персоналом современной организации. М., 1997.

59.Юдин К.М. Некоторые особенности формирования института государственной службы в Российской Федерации. М., 1996.

60. Ярошенко Г.Н., Дроздов И.Н. Психологические аспекты подбора кадров государственной службы в системе властных отношений. Ростов-на-Дону, 1996.