Территориальная система расселения

В современных условиях в качестве существенного критерия развития населенных мест часто рассматривается устойчивость их систем. Под устойчивостью систем расселения понимается способность их планировочной, социальной, экономической и др. организации сохранять динамическое равновесие в ходе значительных количественных и качественных изменений процесса их развития [1]. Данная формулировка не раскрывает полностью значения этого процесса, поэтому следует подробнее остановиться на определении термина «устойчивое развитие». 

Устойчивое развитие во многих странах характеризуется как сбалансированное решение социальных, экологических и экономических задач. Термин «устойчивое развитие» все чаще применяется в нормативно-правовой документации. Так, в Градостроительном кодексе устойчивое развитие территорий определяется как обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений. Тем не менее, сегодня продолжаются дискуссии относительно этого понятия. 

В самом широком понимании устойчивое развитие рассматривают как развитие, соответствующее потребностям настоящего без ущерба будущим поколениям. Соответственно, выделяют три главных принципа, которые должны лежать в основе процесса устойчивого развития: справедливость между поколениями (футуристический принцип), социальная справедливость и межграничная ответственность [2]. Эти принципы должны быть заложены в основу обеспечения процесса гармоничного устойчивого развития систем расселения. 

Обеспечение перехода систем расселения к устойчивому развитию возможно благодаря совместному развитию населения, природной и антропогенной среды в направлении достижения ноосферы как гармонии такого развития, чему соответствует главная цель архитектурно-планировочной парадигмы перехода населенных мест к устойчивому развитию. В соответствии с парадигмой, основными принципами градостроительного планирования устойчивого развития населенных мест и систем расселения являются: встроенность градостроительного объекта в окружение, его структуризация, оптимизация и гармонизация. Стремление к гармонизации рассматривается как основное правило устойчивости архитектурно-планировочной системы, определяющее ноосферную ориентацию градостроительной деятельности.

Следует подчеркнуть взаимосвязь понятий устойчивости и гармонизации архитектурно-планировочной среды: гармонизация – основной принцип устойчивости, а устойчивость – один из критериев гармонизации среды, т. е. отношений человека, природы и архитектуры. 

Архитекторы на основе принципов, средств и методов композиции всегда решают задачи гармонизации среды населенных мест. Однако решение этих задач на уровне систем расселения практически не ведется. 

Новый Градостроительный кодекс предусматривает следующие уровни территориального планирования систем расселения: территориальное планирование РФ, территориальное планирование субъектов РФ, территориальное планирование муниципальных районов. 

Система расселения – это сложная стохастичная система [3], поэтому во многом не поддающаяся направленному влиянию. Любая архитектурно-планировочная система должна быть результатом согласованности, единства самоорганизации и управления. Ее границы подвижны во времени, вследствие чего системы расселения часто не укладываются в рамки административных границ. Поэтому система расселения не может осуществляется только по административно-территориальному признаку. 

В настоящее время различают множество видов территориальных систем расселения, отличающихся не столько по количественным и функциональным характеристикам, сколько по характеру и структуре этих урбанизированных территорий. 

Проблема заключается в том, что на сегодняшний день нет единых общепринятых терминов, определяющих тот или иной этап развития и вид этих образований. Тем более, что это усложняется многоотраслевым характером теории развития систем расселения и формирующейся нормативно-правовой базой деятельности в этой области. 

В изучении уровней и форм организации систем расселения, а также законов и принципов урбанизации огромная заслуга принадлежит экономгеографам. Рассматривая системы расселения как результат процесса урбанизации, они выделили несколько уровней в структуре систем расселения. Первый уровень в экономической географии занимают агломерационные формы расселения, второй – урбанизированные районы и урбанизированные зоны, далее – мегалополис и экуменополис (всегород). 

Рассматривая урбанизацию как стихийный, неуправляемый процесс, архитекторы используют свою терминологию по отношению к перспективному развитию и формированию систем населенных мест, но в целом, иерархическая структура сохраняется та же. 

Для обеспечения перехода систем расселения к устойчивому развитию необходимо создание соответствующей методологической базы, в основе которой может быть ноосферный подход к градостроительству, интегрирующий принципы, правила и методы других подходов, в соответствии с главной целью устойчивого развития – формирования ноосферы. К таким подходам следует отнести стратегический, синергетический, эволюционный, цивилизационный, региональный и др. 

В процессе такой интеграции возникает необходимость устранить противоречия между принципами методами различных подходов. Примером служит интеграция стратегического и градостроительного планирования групповых систем населенных мест (ГСНМ). 

В современных социально-экономических и нормативно-правовых условиях появилась новая задача – сбалансированного, скоординированного развития ГСНМ в системе соседних муниципальных образований для обеспечения их устойчивого развития. Эта задача возникла от стремления каждой категории к повышению своей конкурентоспособности и независимости и одновременно необходимой координации развития территории. 

Методика моделирования ГСНМ интегрирует принципы, правила и методы стратегического и градостроительного планирования. Она основана на формировании зон совместных интересов, обеспечивающих согласованное, скоординированное развитие соседних муниципальных образований в современных условиях. Данная методика позволяет провести пофакторный анализ рассматриваемой территории, провести делимитацию границ ГСНМ, разработать модели развития сложившейся (или образовывающейся) ГСНМ, позволяет провести правовое зонирование и разработать правила землепользования и застройки для данной территории. 

Методика территориального планирования на основе зон совместных интересов была апробирована на примере регионального метрополиса «Большой Екатеринбург» (представлена в таблице). Одним из актуальных проектов на сегодняшний день, направленных на обеспечение совместного развития населенных мест в системе расселения, является стратегический проект «Большой Екатеринбург». Цель этого проекта заключается в создании условий для совместного устойчивого стратегического социально-экономического развития Екатеринбурга и городов-спутников на основе партнерской городской политики, направленной на создание полноценной городской среды для жизнедеятельности всего населения Большого Екатеринбурга. 

Различные формы собственности на землю в современных социально-экономических и нормативно-правовых условиях определяют необходимость развития понятия “Большой Екатеринбург” с учетом новых градостроительных отношений. 

В ходе исследовательской работы «Большой Екатеринбург» было предложено рассматривать в качестве регионального метрополиса системы устойчиво развивающихся населенных мест и межселенных территорий столицы УрФО и соседних муниципальных образований на основе зон совместных интересов. 

Методикой предусматривается выделение существующих и перспективных зон функциональных, экологических, природоохранных, историко-культурных и эстетических, экономических, транспортных, инженерных совместных интересов. На основе этих зон была получена схема комплексных зон совместных интересов, позволяющая уточнить границы «Большого Екатеринбурга» и разработать нормативно-правовую документацию для данной территории (в соответствии с новым Градостроительным кодексом РФ). 

Существующие зоны установлены с учетом Проекта районной планировки Екатеринбургского (Свердловского) внутриобластного района, Генерального плана Екатеринбурга, Концепции развития Свердловской области до 2040 года, Схемы развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 года, картографических и текстовых материалов, представленных в широкой печати. 

На основе зон совместных интересов всех жителей населенных мест, входящих в данную систему расселения, были уточнены границы «Большого Екатеринбурга». Территория, рассматриваемая в стратегическом проекте «Большой Екатеринбург», включающая только первый пояс городов-сателлитов (города, фактически сросшиеся с Екатеринбургом: В. Пышма, Среднеуральск, Березовский и Арамиль), не обеспечивает решения поставленных ею задач. 

Территория, охватывающая комплексные зоны совместных интересов, определяет границы «Большого Екатеринбурга». Проектирование зон совместных интересов показало, что они почти целиком охватывают территорию Екатеринбургской городской агломерации, то есть МО «г. Екатеринбург» и соседних муниципальных образований (г. Первоуральск, г. Верхняя Пышма, г. Среднеуральск, г. Березовский, Белоярский р-н, г. Заречный, г. Верхнее Дуброво, Сысертский район, г. Арамиль, г. Полевской, Ревдинский р-н, г. Дегтярск). Также в состав Большого Екатеринбурга целесообразно было бы включить МО “г. Асбест” и ЗАТО “г. Новоуральск”, так как они играют важную инновационно-технологическую (г. Новоуральск) и производственную (г. Асбест) роль в Екатеринбургской агломерации и поспособствуют формированию целостной компактной формы «Большого Екатеринбурга». Они включают значительные зоны совместных интересов с основной территорией. 

Границы установлены с учетом природных рубежей, планировочных и административно-территориальных характеристик. Такая фиксация границ необходима для дальнейшей работы по проведению правового зонирования и составлению правил землепользования и застройки территории «Большого Екатеринбурга». 

Подобная фиксация границ должна учитывать перспективы развития территории «Большого Екатеринбурга». Повторно она была проведена после территориального планирования, развития системы расселения «Большого Екатеринбурга». 

В качестве основных документов скоординированного архитектурно-планировочного развития «Большого Екатеринбурга», в соответствии с новым Градостроительным кодексом РФ, должны выступать схема его территориального планирования и правила землепользования и застройки. Они должны учитывать предложения по территориальному планированию России, Свердловской области, как субъекта РФ, генеральные планы городских округов и населенных мест в составе «Большого Екатеринбурга». 

Методика имеет жесткую табличную структуру, включающую 4 раздела (4 колонки): наименование этапов, графическая схема, методы, основные направления и принципы проектирования. 

Она состоит из двух этапов. Первый, характеризуется анализом современного состояния территории «Большого Екатеринбурга» и включает: схему территории Большого Екатеринбурга в составе области (федерального округа, страны), схему административного деления «Большого Екатеринбурга», аспектные схемы современного состояния зон совместных интересов муниципальных образований «Большого Екатеринбурга», а также комплексную схему зон совместных интересов, синтезирующую вышеуказанные зоны, схему границ «Большого Екатеринбурга» и модель современной архитектурно-планировочной структуры существующей ГСНМ. 

Второй этап представлен этим же набором схем – зон совместных интересов муниципальных образований «Большого Екатеринбурга» с учетом перспектив развития данной территории. 

Схемы зон совместных интересов с учетом перспективного развития были заложены в многовариантную модель перспективного развития Большого Екатеринбурга в качестве регионального метрополиса (рисунок 2). Эта модель завершает методику. 

Каждая из схем (зон совместных интересов и моделей) сопровождается необходимыми методами и принципами, заложенными в основу их выделения и проектирования. Выделяется ряд основных принципов организации системы расселения: 

1) встроенность, на основе согласованности с каркасом расселения, с инженерно-транспортным каркасом, с функциональным, экологическим, природоохранным, историко-культурным, экономическим, эстетическим зонированием; 

2) целостность и непрерывность функционального, природоохранного, историко-культурного, экономического, транспортного, инженерно-технического каркасов «Большого Екатеринбурга»; 

3) динамичность функционально-планировочной, природно-экологической, транспортной, инженерной, историко-культурной, композиционной структуры «Большого Екатеринбурга»; 

4) структуризация, на основе функционального, экологического, природоохранного, историко-культурного, экономического зонирования, выделения узлов, связей, видов инженерного и транспортного каркасов, комплексного зонирования; 

5) оптимизация, согласованность и территориальная сбалансированность зон и структур на основе правил землепользования и застройки; приоритетность безопасности и повышения качества жизни людей, энергосбережения и рационального использования природных ресурсов; сбалансированность экономических и экологических решений; 

6) гармонизация архитектурно-планировочной структуры расселения на основе средств, принципов и методов композиции, учитывающих экологический, синергетический, ноосферный и др. подходы к ее формированию

На современном этапе развития градостроительной науки переход к разработке генерального плана города совместно с тяготеющими районами выдвигает сложности методологического характера. Первая из них — необходимость охвата проектными разработками больших территорий при отсутствии реальных возможностей увеличения единовременных капиталовложений и освоения дополнительных объемов работ. Вторая связана с совмещением понятий генплана и районной планировки для территориальных систем «город — область», «город — агломерация», что требует корректировки принципов разработки проекта развития города с тяготеющими районами как качественно нового документа. Третья проблема — введение в практику проектирования новых терминов, характеризующих пространственно-планировочные структуры, возникающие на стыке городского и регионального уровней территориального анализа. Четвертая — увязка планировочного и административно-хозяйственного подходов к членению территории агломерации (области) и нахождение адекватных существующим управленческим структурам механизмов реализации проектных предложений. 

Наиболее существенной частью проблемы формирования больших систем расселения (страна, регион и т. д.) становится определение самого понятия «система», связанного с изучением рассматриваемых территорий как сложных и сверхсложных объектов с высоким уровнем внутренней организованности. 

Опираясь на ряд исходных категорий (целостность, множество, элемент, связь), значение слова «система» трактуется как специфически выделенное из окружающей среды целостное множество элементов, объединенных совокупностью внутренних связей или отношений. Наиболее общей и фундаментальной характеристикой системы является наличие жестко детерминированных и вероятных признаков в строении и поведении сложного объекта. Только их совместное действие исчерпывает его полную системную сущность. В таком объекте (сложной системе) обычно удается выделить часть (систему), изменяющуюся жестко детерминированным образом, и часть, преобразующуюся вероятностным образом. 

Определяющая черта жестко детерминированных систем — строго однозначный характер упорядоченной закономерной связи элементов, организующих единство. Каждый предыдущий объект входит на правах элемента в последующий синтезированный объект, а этот последний включается на правах элемента в следующий, более сложный агрегат. Такие системы характеризуются интегрированностью элементов множества (централизации), их взаимной согласованностью в рамках целого (координацией) и иерархическим соподчинением (субординацией). 

Не меньшего внимания заслуживает идея автономности систем. В отличие от жестко связанных систем со строго однозначным типом связей иерархически соподчиненных элементов, в автономных системах в качестве определяющей черты рассматривается множественный (массовый) характер связей относительно равнозначных элементов. Со стороны предметной — множество вещественных элементов, а со стороны про-цессивной — это множество случайных событий. Временная последовательность случайных событий определяется как стохастический процесс, в ходе которого каждое из них осуществляется с некоторой частотой или вероятностью. И если стохастический процесс — это специфический тип функции автономных систем, то специфической структурой, лежащей в основе осуществления данных функций, является распределение элементов по системе. 

При развитии подобных систем некоторое исходное распределение элементов трансформируется стохастическим процессом в функциональное распределение вероятностей между случайными событиями разного типа, что определяет внутри системы процесс «размешивания». Такое состояние характеризуется множеством равноправных элементов, их относительной самостоятельностью и зыбкостью, «облако-образностью» структуры, лишенной строгой пространственной упорядоченности, поэтому возникает вопрос о ее устойчивости. 

Устойчивость автономных систем достигается за счет внутренней и внешней регуляции. Внутренняя регуляция проистекает из собственной (вероятностной) природы таких систем. В процессе неравномерного развития вместе с ростом численности элементов складываются условия для их дифференциации. При этом некоторые из них выступают по отношению к остальным в роли регуляторов, а их усиление ведет к росту упорядоченности и уменьшению стохастичности внутри системы. 

В процессе количественного возрастания элементов численность их достигает некоторого порога, за которым начинается регуляция внешними факторами. Система становится насыщенной настолько, что приходит в соприкосновение с некоторой стационарной, жестко детерминированной системой высшего уровня, выступающей в этих условиях как внешние сдерживающие границы. 

В результате автономные системы оказываются как бы нанизаны на систему более высокой целостности, а ее детерминированные элементы, в свою очередь, на низших ступенях взаимодействия входят в состав автономных систем. Такое генетическое единство в сложных системах, при котором одни и те же элементы присутствуют в разное время и в жестко связанных системах, и в автономных (как следствие двух различных состояний объекта), порождает «конфликтную» ситуацию, вследствие чего сложная система находится в процессе постоянного становления. Изложенные положения, лежащие в основе системного подхода к описанию реальных объектов, имеют много общего с рядом идей, получивших за последнее время распространение в моделировании градостроительных объектов. Применительно к градостроительной деятельности понятия «система», «структура», «функция» конкретизируются в терминах: «система расселения», «планировочная структура», «функциональное зонирование», из которых исходным является «система расселения». 

Проблема расселения, с одной стороны, в самом общем виде может быть охарактеризована как размещение и развитие сети населенных мест (поселений), края, области (региона); а с другой — как размещение населения на территории и в границах этих поселений. Таким образом, выступая на двух уровнях, «система расселения» на верхнем уровне предполагает территориальную организацию сети поселений, объединенных прежде всего экономическими связями. В границах этого уровня первопричиной расселения является взаимодействие сторон «территория — поселение», выступающее на верхней его ступени в качестве каркаса расселения страны либо экономического района, т. е. макрорегиона, а на нижней ступени — в виде региональных систем: краев, областей, что является результатом выделения в едином каркасе расселения страны специфических районов расселения. 

Решение общегосударственных задач средствами градостроительной практики обусловило два принципиально отличных подхода к созданию региональных систем расселения. В основе первого подхода лежит гипотеза создания в рамках региона единой системы поселений (ЕСП). Наиболее существенный признак ЕСП — ее иерархическая организация из ряда промежуточных систем (локальных систем поселений, характеризующихся значительной степенью общности повседневной жизни их населения). При этом каждая из них представляет собой элемент системы более высокого порядка и, в свою очередь, сама состоит из элементов, высупающих как система более низкого порядка. 

Основной действующий принцип формирования ЕСП — дробное административно-хозяйственное районирование территории региона. Он выражается в том, что определение иерархии локальных систем предшествует выделению иерархии соответствующих им районов. Как целостную систему ЕСП формируют «структурные цепи». Это упорядоченные регулярные межселенные связи, обусловленные структурно-функциональным подчинением поселений с различной по уровню и характеру развития градообразующей и градо-обслуживающей базой региональному центру. Центром единой системы, как правило, является крупнейший или крупный город — узловой центр страны, объединяющий все поселения региона в экономическом, организационно-хозяйственном, административно-политическом и культурном развитии. Выделение ЕСП целесообразно производить по числу и дальности эпизодических (деловых и культурно-бытовых) поездок населения к городу — региональному центру. Общее число таких поездок в рамках ЕСП должно быть меньше, чем в отдельных локальных системах, но больше, чем за ее пределами, — от 1 до 10 поездок на 1 жителя в год. Число ступеней развития в различных системах может быть неодинаковым и зависит от общего уровня хозяйственного развития региона. 

Таким образом, данная схема определяет разветвляющуюся подобно дереву систему территориальной организации поселений региона. Она проста, логична и характеризуется интегрированностью своих элементов (локальных схем), их связанностью (наличием структурных цепей) и многоуровневым иерархическим соподчинением одному городу — региональному центру. 

Но не все поселения региона укладываются в эту схему. Особенно это относится к новым городам — индустриальным центрам, возникающим в ходе его интенсивного хозяйственного развития. Отражением такой тенденции стала предложенная градостроителями идея создания на базе территориально-производственных комплексов систем группового расселения (СГР). 

Выделение ЕСП и СГР имеет важное теоретическое значение: каждая из них по-своему учитывает пространственные и временные сдвиги, происходящие в распределении поселений на территории региона. Их совместное действие должно обеспечить региональной системе возможность градостроительного маневра при сохранении ее пространственно-планировочной определенности. Требование быть структурой региона накладывается на региональную систему с самого начала. Поэтому в рамках общей социально-экономической модели можно утверждать, что вопросы качественного соотношения ЕСП и СГР решаются разновременностью их преимущественного действия на трех стадиях развития региональной системы. 

Изучение данной проблемы позволяет сделать следующие выводы. 

Стремительные темпы и широкие масштабы урбанизации вызывают необходимость градостроительного анализа систем расселения, которые по своим размерам превышают площади существующих схем (проектов) районной планировки. Предлагается ввести в общий процесс проектирования новую стадию — градостроительный анализ региональных систем расселения. Основная цель данной стадии — осуществление методологического перехода от хозяйственного планирования к районной планировке. 

Исследование общей стратегии формирования и развития региональных систем показало, что региональная система расселения, возникшая как иерархическое образование — ЕСП (первый этап), в процессе своего развития проходит стадию интегрированных комплексов — СГР (второй этап) и преобразуется в систему с единой полицентрической структурой (третий этап). 

Первый этап (современное состояние) характеризуется доминирующим развитием ЕСП как исходной структуры региона и представляет собой трехуровневую организацию районных, узловых и единой систем поселений. Решение данной задачи связано с необходимостью структурного районирования территории региона (выделения узловых районов и районов-секторов). 

Второй этап (до 2015 г.) — бурное развитие территориально-производственных комплексов и создание на их базе СГР. Этот этап можно охарактеризовать как процесс многоступенчатой территориальной интеграции хозяйства и расселения от границ территориально-производственного комплекса к границам узлового района и далее — СГР, в результате чего узловые моноцентрические системы развиваются в групповые полицентрические. 

Третий этап (2015 г. и далее) будет сопровождаться обратным влиянием СГР на окружающую территорию, в ходе которого реконструкции подвергнется ЕСП. Единый региональный центр дополнится сетью центров — СГР, а общая иерархическая структура центров перейдет в иерархию сетей центров с более непрерывной последовательностью связей между ступенями.