Оценка эффективности управления муниципальным образованием

Содержание



Введение…………………………………………………………………………..3

Глава 1. Теоретические основы муниципального управления…………….......5

		Цели и задачи муниципального управления………………………………5

		Принципы муниципального управления.……………………………..….15

Глава 2. Анализ эффективности управления муниципальным образованием…………………………………………………………………….31

2.1. Управленческое решение как основа эффективности управления ……..31

2.2. Субъектно-объектные отношения в управлении и эффективность……..39

Заключение………………………………………………………………………56

Глоссарий………………………………………………………………………...60

Список использованной литературы…………………………………………...62



































Введение





Актуальность курсовой работы заключается в том, что управленческая деятельность выступает с современных условиях как один из важнейших факторов функционирования и развития общества, промышленного производства и общественных процессов управления экономикой социальной сферы территорий.

Муниципальное управление должно соответствовать характеру решаемых задач, каковыми являются: создание социальной инфраструктуры муниципального образования; стабилизация экономики муниципального образования; развитие межрегиональных и внутрирегиональных связей; поддержание экологической обстановки; сохранение единого экономического пространства.

В решении этих задач комплексность – обязательное условие повышения эффективности воздействия на социально-экономические процессы.

Система муниципального управления формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципального образования и муниципального хозяйства). Принцип самоуправления – это правило, которым необходимо руководствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип обеспечивает организацию деятельности населения для самостоятельную и под собственную ответственность решения вопросов местного значения.

Целью написания данной курсовой работы является изучение теоретических основ эффективности управления муниципальным образованием.

Исходя из поставленной цели, задачами курсовой работы являются:

	изучение целей и задач муниципального управления;

	изучение принципов муниципального управления;

	изучение управленческого решения как основы эффективности управления;

	рассмотрение разновидностей эффективности;

	рассмотрение субъектно-объектных отношений в управлении.

	Объектом исследования курсовой работы являются социально-экономические отношения в муниципальном образовании.

	Предметом исследования является определение целей, задач и принципов муниципального управления и эффективности в управлении муниципальным образованием.

	Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, глоссария и списка использованной литературы. Первая часть курсовой работы посвящена теоретическим аспектам муниципального управления. Здесь приводится краткая характеристика целей, задач и принципов муниципального управления. 

	Во второй главе рассматриваются проблемы эффективных управленческих решений и субъектно-объектных отношений в управлении. В заключение курсовой работы сделаны выводы.







































ГЛАВА 1. Теоретические основы муниципального управления.



1.1. Цели и задачи муниципального управления



Центральное место в системе муниципального управления занимает формирование комплекса целей и задач, обеспечивающих их достижение.

Цели и задачи муниципального управления определяются научно обоснованными перспективами социально-экономического развития муниципального образования на основе главной цели муниципального управления.

Главная цель муниципального управления – является  причиной возникновения и деятельности органов муниципального управления.

Значение главной цели, которая объективно существует и адекватно воспринята муниципальным служащим, имеет большое значение. Выработанные на ее основе цели служат в качестве критериев для всего последующего процесса принятия управленческих решений. Если должностные лица и муниципальные служащие не воспринимают главную цель муниципального управления, то у них отсутствует ориентир для принятия оптимальных решений.

Главная цель определяет положение муниципального управления в системе местного самоуправления и обеспечивает направление и ориентиры для определения последующих целей и задач на различных уровнях всех муниципальных структур.

Рассматривая главную цель муниципального управления с точки зрения определения основных потребностей населения и их эффективного удовлетворения, должностные лица местного самоуправления фактически создают базу для своей поддержки населением в будущем.

Главная цель любой социально-экономической системы и муниципального управления в том числе, определяется в первую очередь потребностями населения. Если эта система в основном выступает как система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и  качество обслуживания населения. Определение потребностей и их удовлетворение входит в круг обязанностей структурных подразделений органов местного самоуправления.

Следовательно, можно утверждать, что главной целью муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования.

Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жилищем и т.п.).

Для оценки уровня жизни используют такие показатели, как потребление основных продуктов на душу населения, обеспеченность этими продуктами в расчете на семью. Важное значение для оценки уровня жизни имеют показатели структуры потребления (например, доля в структуре потребляемых продуктов питания биологически ценных продуктов).

Для получения реальной картины уровня жизни необходимо иметь точку отсчета. Таковой является “потребительская корзина”, включающая набор благ и услуг, обеспечивающий определенный уровень потребления. В этой связи выделяют “минимальный уровень потребления” и “рациональный уровень потребления”. Под первым понимается такой потребительский набор, уменьшение которого ставит потребителя за грань обеспечения нормальных условий его существования. Именно здесь проходит так называемая “черта бедности”. При этом не следует путать “ минимальный уровень потребления” с “физиологическим минимумом потребления”, ниже которого человек просто не может существовать физически. Доля населения, находящегося за “чертой бедности”, является одним из важнейших показателей, характеризующих уровень жизни на данной территории. По этому показателю можно сравнивать любые территории между собой.

“Рациональный уровень потребления” отражает количество и структуру потребления, наиболее благоприятную для человека. Соответственное значение для оценки уровня жизни имеет динамика приближения к такому потреблению [22].

Значительно более сложным для оценки является показатель качества жизни населения. Речь идет о таких сложных для количественных оценок показателях, как условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможности использования свободного времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т.п. Здесь требуются интегральные социологические оценки, имеющие скорее качественную, чем количественную определенность.

Качество жизни – понятие, выделяющее  и характеризующее посредством сопоставления с уровнем или стандартом жизни качественную сторону удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. В современной социологии с его помощью принято обозначать те стороны общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются чисто количественным характеристикам.

Возникнув в связи с вопросами охраны окружающей среды, здоровья людей и обновления городов, проблема качества жизни приобрела затем более общее смысловое значение. Понятие качества жизни акцентирует внимание на ценностно-смысловой стороне образа жизни общества и человека, анализирует социальное, человеческое измерение роста эффективности новых технологий, новых возможностей потребления, суммирует эффект технического, экономического и политического процессов, происходящих на данной территории.

Оценки уровня и качества жизни населения изменяются во времени и пространстве. То, что 20-30 лет назад рассматривалось как высокий жизненный уровень, сегодня лишь слегка превышает “черту бедности”. Таким образом, любые сравнения уровня и качества жизни должны непременно учитывать эти обстоятельства.

Цели муниципального управления.

Следует отличать цели науки муниципального управления от целей муниципального управления. Цель теории муниципального управления – исследование и выявление объективных законов, объясняющих процессы муниципального управления и позволяющих предвидеть их развитие и более эффективно управлять муниципальным образованием. 

Формирование “древа” целей муниципального управления[13, c.53].

Цель в управлении вообще, а в муниципальном управлении в частности, принадлежит к числу  важных элементов теории и практики муниципального управления.

Выдвижение целей перед муниципальным управлением, с одной стороны, касающихся всего муниципального образования, а с другой – опирающихся на муниципальную власть, – это определенный интеллектуальный процесс. В нем важны следующие моменты.

Во-первых, источники возникновения и фиксирования целей муниципального управления. Можно твердо утверждать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым считается, что сверху виднее, объективно цели муниципального управления рождаются внизу – идут от потребностей и интересов населения, объединенных в территориальный коллектив - муниципальное образование.

Смысл и цель деятельности органов местного самоуправления состоят только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию населения муниципального образования. Именно внутреннее состояние населения и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей муниципального управления. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг муниципального образования и внутри его, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, четкое знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала муниципального управления для управленческих действий, способных привести в итоге к объективной практической целенаправленности муниципального управления. Целеполагание в муниципальном управлении должно быть четко связанным с объектом.

Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и открытость сформулированных целей муниципального управления. Сама сущность управления состоит из определенной последовательности (механизма) целеполагания, от прогнозирования к программированию, а далее к планированию – принятию решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. 

Планирование – это мост между нынешним и желаемым будущим положением.

Игнорирование планирования означает отказ от целеполагания в муниципальном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, тогда начинают проявлять себя стихийные процессы с непредсказуемостью их последствий.

В-третьих, иерархия целей муниципального управления строится на приоритете потребностей и интересов населения. Основные виды  целей муниципального управления образуют следующую структуру:

- социальные, отражающие взаимоотношения элементов социальных структур сообщества, к примеру, уровень и качество жизни населения муниципального образования;

- культурные, связанные как с восприятием культурных ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием духовного потенциала сообщества на реализацию социальных целей, к примеру, уровень образования;

- экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации социальных и культурных  целей муниципального управления, к примеру, размер бюджета муниципального образования;

- производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех экономических объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их реализации, к примеру, предприятий и организаций оказывающих различные услуги;

- организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объекте муниципального управления и построение функциональных и организационных структур для реализации вышеперечисленных целей.

В-четвертых, построение, самого “древа” целей муниципального управления. Основой “древа” целей муниципального управления являются стратегические цели, связанные с сохранением или повышением уровня и качества жизни населения муниципального образования. Стратегические цели развертываются  в тактические, определяющие направления действий по достижению первых, а тактические – в оперативные, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Стратегические цели являются – главными, а цели, способствующие их достижению – обеспечивающими (цели-средства). Цели муниципального управления также подразделяются на: общие (для всего муниципального управления) и частные (для отдельных сфер, органов и  структурных подразделений), конечные (по результатам) и промежуточные, по времени – долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, официальные (цели-декларации о намерениях или направлениях деятельности) и побочные (могущие носить негативный, противоположный смысл) и производные (могущие увести систему и ее отдельные элементы в сторону).

Построение “древа” целей муниципального управления на базе и с учетом их иерархии является непростой процедурой, причем применительно как муниципальному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Необходимо четкое выделение главной (стратегической) цели, ради достижения которой и создаются органы местного самоуправления, а затем произвести “разветвление” этих целей по всем другим их видам. Важное значение имеет согласование целей так, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, чтобы они работали друг на друга и, реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в муниципальном управлении.

И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей муниципального управления потребностям и интересам населения, а также тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами.

К целям муниципального управления, как и ко всем прочим, предъявляются определенные требования:

- достижимость и реалистичность;

- понятность исполнителям;

- качественную и (возможно) количественную описанность;

- мотивирующую силу;

- взаимную совместимость;

- возможность проверки достижения и корректировки”[19]

- объективную обусловленность и обоснованность;

- социальную мотивированность;

- обеспеченность в ресурсном отношении;

- системную организованность”.[20]

Наличие стратегических, тактических и оперативных, главных и обеспечивающих, общих и частных, конечных и промежуточных, долго-, средне-, краткосрочных, официальных и побочных потенциально содержит в себе возможность конфликта. Особенно это касается тактических и оперативных целей, поскольку:

- они появляются спонтанно, изменчивы и адаптивны (т.к. изменчива сама организационная среда);

- их много, поэтому возможна их несовместимость;

- различия могут порождаться особенностями оргструктуры.

Цели необходимо согласовывать по горизонтали и по вертикали. По горизонтали: 

а) руководитель может установить место каждого (структурного подразделения, группы, отдельного работника) в достижение общей цели; 

б) может использовать эффективные мотивирующие механизмы горизонтальных связей (сквозные проекты, целевые группы, целевые комплексные программы, консультирующие и координирующие комитеты и советы и т.п.). 

При согласовании целей по вертикали важно учесть интересы всех заинтересованных организаций и групп (органов власти всех уровней, общественных организаций, предприятий, инвесторов, СМИ и т.д.).

Соблюдение этих требований превращает цели муниципального управления в мощную движущую силу функционирования и социально-экономического развития муниципального образования.

Для большинства муниципальных образований выбор целей деятельности представляет сложную проблему, требующую серьезных подходов и исследований. При выборе целей следует принимать во внимание тенденции и факторы внешней среды, такие, как общее состояние экономики в стране, возможные меры правительственного регулирования экономики, изменения социальных, политических, демографических, экологических и других условий, могущих оказать влияние на функционирование муниципального образования. Необходимо также учитывать тенденции и планы развития промышленности, сельского хозяйства характер возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня зарплаты и занятости и т.п.

И, наконец, необходимы тщательное изучение и оценка состояния и возможностей самого муниципального образования: 

- его финансового и ресурсного потенциала;

- демографического состава населения;

- возможностей по сохранению и наращиванию товарооборота, производственных и сельскохозяйственных мощностей;

- его репутации для инвесторов (инвестиционной привлекательности);

- его маркетинговых возможностей;

- наличия и эффективного использования научно–технического потенциала новых производств, технологий, ноу-хау и др.;

- компетентности, как муниципальных органов, так и отдельных должностных лиц.

Задачи муниципального управления

Цель предопределяет задачи муниципального управления в реализации интересов муниципального образования. Задача управления – желаемый результат деятельности, достигаемый за намеченный период времени и характеризующийся набором количественных и качественных данных или параметров этого результата. Достижение целей управления обеспечивается решением соответствующих комплексов задач. Можно сказать, что цель становится задачей, если указан срок ее достижения и конкретизированы количественные и качественные характеристики желаемого результата. Короче говоря, цель достигается в результате решения задач.

Распределение целей во времени и пространстве в соответствии с организационной структурой муниципальной системы образует иерархическую систему задач, последовательное и параллельное решение которых должно приводить к достижению поставленных целей. В иерархии управления задачи вышестоящего звена управления могут рассматриваться как цели нижестоящих звеньев.

В муниципальном управлении можно выделить три уровня задач:

1 – стабилизация управляющих параметров и поддержание их на заданном уровне, контроль состояния муниципальных объектов;

2 – управление сферами жизнедеятельности  муниципального образования с целью обеспечения населения услугами;

3 – оптимизация функционирования всего муниципального образования, исходя из заданного критерия качества функционирования с выдачей соответствующих данных о деятельности органов местного самоуправления в органы государственной власти и населению.

К основным задачам, способствующим достижению главной цели муниципального управления, относятся:

- удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни);

- реализация социально-экономического потенциала муниципального образования;

- оптимальное сочетание местных и государственных интересов;

- распределение социальных благ гарантированных государством (минимальный государственный социальный стандарт, обеспечивают их доступность, всеобщность, адресность и т.д.);

- поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования (пожарная и общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и др.);

- обеспечение условий для производства благ в видовом, количественном и качественном отношении превосходящих минимальный государственный социальный стандарт (МГСС).

Следует отметить, что возможности решения тех или иных задач муниципального управления определяются ресурсами, которые можно направить на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от уровня экономического развития муниципального образования.



















	1.2. Принципы муниципального управления

	

	На любом объекте муниципального управления непрерывно возникают ситуации, требующие от муниципальных органов и должностных лиц принятия тех или иных управленческих решений. Действовать правильно в таких ситуациях, обеспечивая наиболее эффективное функционирование муниципального образования, возможно лишь руководствуясь существующими принципами муниципального управления. Принципы – важнейшая категория теории муниципального управления, одно из ее основополагающих начал. Они отражают сущность реальных процессов управления, подчиняющихся определенным законам. Поэтому они так же объективны, как и законы, которые в них отражаются.

	Принципы муниципального управления – это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия  принятия решений; они  относятся и ко всей системе местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система муниципального управления, называется общими или основными принципами муниципальными управления. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются частными, или локальными, принципами управления.  Все подсистемы муниципального управления, любые сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и частными принципами. Частных принципов много. Все частные принципы формулируются в виде правил или требований. Например, к муниципальным служащим.

	Принципы отличаются стабильностью, но вместе с тем они и динамичны в зависимости от организационно-политических и социально-экономических условий. Какие-то принципы управления со временем становятся важнее и необходимее, а какие-то проявляют себя в меньшей степени на том или ином этапе развития муниципального образования. Учет этого динамизма в изменении значимости отдельных принципов муниципального управления – важнейший показатель экономической культуры, эрудиции и квалификации муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления.

	В принципах муниципального управления раскрываются подходы к построению, выбору способов, форм и методов осуществления управленческого воздействия субъекта на объект муниципального управления. 

	Принципы муниципального управления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.[11, c.42]

	В принципах муниципального управления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

	1. принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти;

	2. выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность муниципального управления, его отличительные черты и признаки;

	3. принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, насколько она соответствует началам и идеям, выраженным в этих принципах;

	4. принципы муниципального управления, отражая сущностные признаки и черты муниципального управления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов муниципального управления.

	Принципы муниципального управления нашли свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении [1].

	Конституция Российской Федерации, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”,  закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие как всей системе местного самоуправления, так и – муниципальному управлению[2].

	Реализация принципов муниципального управления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве субъекта федерации и уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципального управления.

	Исходя из специфики муниципального управления, ее общие принципы можно сформулировать следующим образом:

	1) самостоятельность решения вопросов местного значения;

	2) организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

	3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;

	4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

	5) многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;

	6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

	7) законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

	8) гласность деятельности органов местного самоуправления;

	9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления;

	10) государственная гарантия муниципального управления.

	Лишь руководствуясь всей совокупностью основных принципов в их единстве можно обеспечить рациональный подход к муниципальному управлению и достижение высоких конечных результатов в развитии муниципального образования.

	Принципы муниципального управления	

	1. Принцип самостоятельности решения вопросов местного значения.

	Выделяются следующие основные черты, характеризующие содержание принципа самостоятельности муниципального управления:

	а) реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

	б) органам государственной власти запрещено вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для всех, расположенных на территории муниципального образования, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;

	в) самостоятельность муниципальных органов в  пределах их полномочий обеспечивается правом на судебную защиту.

	Согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении органы местного самоуправления в пределах, установленных законом обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти [1].

	2. Принцип организационного обособления органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций. 

	Конституция утверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [2].

	Рассматриваемый принцип определяет основы взаимоотношений муниципальных органов между собой, муниципальных органов и органов государственной власти, а также статус муниципальных служащих.

	Муниципальному образованию должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

	На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Законодательно закреплено, что:

	а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

	б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

	в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

	г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

	Законодательство обеспечивает защиту органов местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в их деятельность, но и устанавливает основы их взаимодействия.

	Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

	Федеральный закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления [6].

	3. Принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.

	Европейская Хартия о местном самоуправлении исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им полномочий. Этот принцип муниципального управления также закреплен в Конституции и законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления [1].

	Конституция гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность. В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество. Она представляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы [2]. 

	Неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. По закону муниципальному образованию обеспечивается экономическая и финансовая самостоятельность. Он предусматривает, что в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципального образования, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

	Федеральный закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данным законом органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов  и налогов субъектов Российской Федерации [6].

	Важной гарантией реализации этого принципа является финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления и  компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

	4. Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

	Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

	Данный принцип призван обеспечить:

	а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципального образования;

	б) учет и защиту интересов населения в деятельности органов местного самоуправления;

	в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

	Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенных уставом к его ведению, во многом зависит  от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления. Поэтому в случае неудовлетворительного решения местных вопросов, претензии населения должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы.

	Реализация этого принципа предполагает использование населением различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставе муниципального образования. Деятельность муниципальных органов должны исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.

	В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

	Население вправе выразить свое отношение к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления на местном референдуме, а также используя другие формы прямого волеизъявления, например выборы или отзыв выборного должностного лица.

	5. Принцип многообразия организационных форм осуществления муниципального управления.

	Для России характерно многообразие форм организации и осуществления муниципального управления. Это обусловлено рядом причин.

	Во-первых, на организацию муниципального управления оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и  субъектов.

	Во-вторых, – Россия многонациональная страна, регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций и  обычаев. 

	Особенности организации муниципального управления в России также обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Их насчитывается около 9 основных типов, а с учетом подвидов, более 80 специальных типов поселений. Многообразие форм организации и осуществления муниципального управления связано также с возможностью самого населения избрать ту или иную его организационную модель. Населению представлено право самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации муниципального управления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления.

	6. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

	Значение этого принципа в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция признает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления.

	Права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, там, где он живет, осуществляет трудовую, политическую и иную деятельность. Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

	Осуществление рассматриваемого принципа обеспечивается:

	а) деятельностью органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

	Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальная, землепользования, торгового, транспортного и других видов обслуживания населения. В данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципального образования, происходит реализация основных социально-экономических прав и свобод граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют осуществлению важнейших социально-экономических прав и свобод граждан;

	б) осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов Российской Федерации, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод гражданина на местном уровне;

	в) организация местного самоуправления на территории дает возможность каждому жителю непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия жителей в осуществлении местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления

	г) нормативные правовые акты органов и должностных лиц  местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу и применяются только после их официального опубликования.

	7. Принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.

	Этот принцип – один из основных конституционных принципов российской государственности: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации

	Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление и муниципальное управление в том числе, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе муниципального управления – это контроль за органами местного самоуправления по соблюдению правовых норм. Он должен соответствовать следующим критериям:

	1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией или законам.

	2. Любой административный контроль, за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов”.[23]

	Соблюдение законности, в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, с помощью прокурорского надзора. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

	Прокуратура осуществляет надзор за исполнением федеральных законов и  законов субъектов, а также уставов муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления.

	Обеспечение законности в организации и деятельности органов местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления.

	Важными полномочиями по пресечению незаконной деятельности органов местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления обладают законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Они решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица местного самоуправления.

	Соблюдение законности в организации и деятельности муниципальных органов обеспечивается контролем представительного органа местного самоуправления за деятельностью исполнительных и других органов, а также  и должностных лиц местного самоуправления, что предусматривается уставом муниципального образования. 

	Контроль, за соответствием устава муниципального образования Конституции, федеральным законам и законам субъекта осуществляют субъекты Российской Федерации при государственной регистрации устава. В случае противоречия устава законодательству муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке.

	8. Принцип гласности деятельности органов местного самоуправления.

	Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование населения.

	В практике муниципального управления используются следующие способы обеспечения гласности:

	во-первых, информирование населения о заседаниях представительного органа местного самоуправления, о вопросах, решениях обсуждаемых выборными и другими органами местного самоуправления;

	во-вторых, органы местного самоуправления должны доводить до сведенья населения содержание решений, принимаемых ими. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления вступают в силу после их официального опубликования. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают каждому жителю возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

	в-третьих, обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение жителю полной и достоверной информации о своей деятельности предполагает использование традиционных организационно-массовых форм работы с избирателями: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением, их встречи с избирателями, выступление в средствах массовой информации, организация “горячих телефонных линий”, когда население может получить необходимую ему информацию, и т.п.

	Населению гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

	Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе муниципального управления играют средства массовой информации. Вопросы организации и содержания муниципальной информационной службы, а также создание условий для деятельности СМИ муниципального образования относятся к предметам ведения местного самоуправления.

	Последовательная реализация принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает условия для участия населения в контроле за деятельностью муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытые заседания с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего обсуждения.

	9. Принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления.

	Переход от коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия произошел в муниципальном управлении со сменой государственной власти в России. Коллегиальное принятие решений исполкомами практически было прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением. Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия, утверждая на деле принцип индивидуальной ответственности в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Закон, закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, оставляет по существу открытым вопрос о принципах организации и деятельности иных органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставом муниципального образования. Органы, осуществляющие управление в системе муниципального управления, могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом случае эти органы в соответствии с уставом муниципального образования наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.

	Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения он принимает в коллегиальном порядке. Устав муниципального образования закрепляет организационно-правовые гарантии коллективного принятия данным органом своих решений: это, прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а также кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности работы представительного органа проявляется и на стадии подготовки проектов решений (привлечение представителей заинтересованных предприятий, учреждений, организаций, населения), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом, и т.д. 

	Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность исполнительных органов в системе муниципального управления, допускает возможность использования коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этого органа, выработке решений по наиболее важным вопросам местной жизни. В практике муниципального управления существуют примеры, когда деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при нем и выполняет совещательные функции.

	10. Принцип государственной гарантии муниципального управления.

	Реализация этого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав органов местного самоуправления.

	Законодательство предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсацию дополнительных расходов связанных с решениями, принятыми органами государственной власти. Конституция признает и защищает муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

	Органы государственной власти федерации и субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов.



















		

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	ГЛАВА 2. Эффективность управления муниципальным образованием

	

	2.1. Управленческое решение как основа эффективности управления

	

	Управление — это взятие субъектом управления на себя обязательств перед носителями проблемы, в качестве которых выступают личность, население, домашнее хозяйство, бизнес и т.п., по их разрешению. При этом под качеством управления понимается степень соответствия результатов деятельности органа власти требованиям и ожиданиям личности, домашнего хозяйства, населения, бизнеса и т.п., измерителям, посредством которых они оценивают свои ожидания [15,c. 5].

	Эффективность муниципального управления — это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.

	Если подойти к вопросу эффективности управления с данных позиций, то можно сказать, что муниципальное управление находится в «эмбриональном, зачаточном» состоянии на пути к цивилизованному эффективному управлению.

	Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано обеспечить условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, посредством имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.

	Чтобы местному самоуправлению быть успешным, достичь поставленных целей, органы местного самоуправления должны так организовать управление, чтобы оно было эффективным и результативным. Если использовать применительно к органам местного самоуправления терминологию П. Друкера, то они должны предоставлять «нужные, правильные услуги» (результативность), как следствие того, что услуги предоставляются «правильно» (эффективность).

	Ядром управления является управленческое решение, и как бы оно ни было обосновано с точки зрения теории и практики, оно представляет собой лишь определенные идеи, мысли, формализованные в муниципальном правовом акте. Успешное решение то, которое реализуется результативно и эффективно.

	Органы государственной власти, органы местного самоуправления призваны разрешать проблемы тех, ради кого они «созданы» и работают. Проблема — это фактическое положение дел, не соответствующее желаемому состоянию объекта управления. Проблемы могут проявляться не только как фактическое положение дел, не соответствующее желаемому состоянию, но и как ситуация, когда находится под угрозой либо задача, требующая разрешения, либо потенциальная возможность.

	Выявление проблемы — это процесс ее осознания, т. е. установление факта существования проблемы. Выявление проблемы сопровождается ее описанием, что предполагает ее краткую формулировку, а в последующем развернутое описание. Развернутое описание — это сведения, без которых проблема не может быть разрешена.

	Любая проблемная ситуация — это совокупность субъектов, которые имеют к ней отношение и воспринимают ее проявление по отношению к себе в разном качестве и формах проявления.

	В качестве субъектов проблемной ситуации выступают:

	- носители проблемы — лица, которые находятся в сфере влияния проблемы, результатов ее разрешения; 

	- наблюдатели проблемы — лица, которые заинтересованы в разрешении проблемы (например, партии);

	- владелец проблемы — лицо, в чью компетенцию входит разрешение проблемы;

	- лицо, принимающее решение — лицо, наделенное правом принимать решения. 

	Владелец проблемы и лицо, принимающее решение, могут совпадать. Однако специфика построения органов власти такова, что в отличие от бизнеса такого совпадения, как правило, не происходит.

	В процессе выработки и принятия решения ключевым является этап выявления и формулирования проблемной ситуации, который в себя включает:

	- выявление носителей проблемы, их группировка по определенным признакам. Формулирование проблемы носителями проблемы;

	- определение собственника проблемы и то, как он формулирует для себя проблему;

	- формулирование проблемы лицом, принимающим решение. 

	Лицо, принимающее решение, формулирует проблему таким образом, чтобы она содержала в себе:

	1) ключевые аспекты, которые отражает каждая из групп носителей проблемы, наблюдатели проблемы (если таковые есть), собственник проблемы;

	2) критерии, которые отражают желаемое состояние ее разрешения каждой из групп носителей проблемы, собственником проблемы и, соответственно, лицом, принимающим решение;

	3) сбор сведений, наличие которых обеспечивает развернутое описание проблемы, без которой невозможно принять решение по ее разрешению. 

	Последующие действия связаны с выработкой вариантов решения, их оценкой, выбором оптимального решения. В качестве оптимального решения выступает либо наилучшее решение при ограниченных ресурсах (то, что можем направить на разрешение проблемной ситуации), либо наилучший (максимально возможный, наиболее желаемый) результат при минимальных затратах.

	Когда оценивается государственное или муниципальное управление, то оценивается разумность того выбора, который они делают из возможных альтернатив. Закономерно возникают следующие вопросы:

	Каковы цели, в соответствии с которыми будет осуществляться программа действий по реализации выбранного варианта решения?

	Будут ли одобрять данное решение (согласны с ним или нет) те, ради кого оно принято?

	Насколько решение будет эффективным в действительности?

	Способствует ли программа реализации решения достижению поставленных целей, и в какой степени?

	В этой связи любое решение — это взятие органами власти на себя обязательств по поводу разрешения тех проблем, носителями которых выступают личность, домашнее хозяйство, бизнес и т.п. По сути, речь идет об ответственности органа власти перед носителями проблемы.

	Другим аспектом оценки можно назвать оценку рациональности решения. Рациональным можно назвать решение, в основе которого заложены реальные, разумно обоснованные, целесообразные действия, способствующие достижению поставленной цели. Говорить о рациональности управленческой деятельности или отсутствии таковой мы можем только в том случае, если договоримся о том, какие цели преследуем в этой деятельности. Например, если мы говорим о неотложных мерах по вакцинации населения против гриппа в преддверии надвигающейся эпидемии, рациональным будет считаться решение в краткосрочном периоде своего действия и нерациональным в долгосрочной перспективе.

	Эффект (лат. effectus) — это действие, эффективный (лат. effectivus) — значит производительный, действенный [18, c.25].

	Результат труда человека в процессе производства материальных благ и/или оказания услуг определяется как его эффект. Применительно к управлению «эффект» представляет действенность управления, то есть способность субъекта управления реально воздействовать на объект управления для достижения поставленных целей (результат управления) в новых, изменившихся условиях.

	При этом следует различать эффект как результат, итог воздействия субъекта управления на объект управления и результативность как меру точности управления, характеризующуюся достижением ожидаемого состояния объекта управления, цели управления или степенью приближения к ней.

	Сам по себе эффект недостаточно характеризует деятельность, поскольку не дает ответа на вопрос: «Во что обошелся результат, какими затратами получен этот эффект?» Равные затраты труда могут дать разный эффект, и наоборот, один и тот же эффект может быть достигнут разными затратами труда. Более того: один и тот же результат может быть получен в разных условиях поведения элементов внешней среды за счет разных по величине, составу и соотношению затрат.

	Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее (для его достижения в широких масштабах нужны глубокие изменения в органах власти, наращивание потенциала либо его перегруппировка в пользу отдельных элементов), эффективность характеризует функционирование органов власти.

	Отрицательный эффект означает утрату полезного свойства, качества, уменьшение потенциала и может быть назван ущербом. Положительный эффект возможен и за счет мер, предпринимаемых по сокращению отрицательного эффекта. Потенциально возможный (вероятный) отрицательный эффект, в отличие от ожидаемого ущерба и отрицательного фактического эффекта, представляет упущенную выгоду.

	Цель управленческой деятельности — получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с теми затратами, с помощью которых он получен, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину — эффект с другой абсолютной величиной — затраты.

	Эффективность — это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект, оказывать действие.

	Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние «нового» управления на результаты деятельности органа власти, отнесенного к затратам на получение этого результата. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.

	Экономическая эффективность — количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды.

	Социальная эффективность — качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям ее потребителей.

	Анализируя эффективность управления, следует:

	во-первых, выяснить, действительно ли полученный результат возник как следствие управления, а не действия каких-либо сторонних сил, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов. Нередко, оценивая итоги работы промышленности, в своих решениях мы фиксируем данный факт как некое завоевание органов государственной власти и органов местного самоуправления, в реальной же действительности это есть результат в большей степени таланта топ-менеджмента акционерных обществ, нежели органов власти;

	во-вторых, понять источники результата управления. Является ли это следствием результата деятельности руководителей, их организаторского и иного таланта, или это следствие муниципальных правовых актов, в содержании которых зафиксированы условия, способствующие развитию личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п. Это важно, поскольку может быть основанием для последующих действий, формирования, накопления и использования положительного опыта;

	в-третьих, установить взаимозависимость между целями, задачами, технологиями реализации решений, реально полученными результатами. Важность данного тезиса заключается в том, что технология управления носит последовательный характер и ошибки, появившиеся на любом из этапов, влияют на результаты, и в зависимости от условий внешней среды их влияние осуществляется в разной прогрессии своего воздействия;

	в-четвертых, установить потенциал, которым обладает орган власти, и как он был использован. Например, высокий потенциал, которым располагают орган власти, территория, и низкая эффективность управления, сводящая на нет потенциал органа власти, территории.

	Для успеха и меньшей уязвимости со стороны меняющейся внешней среды и достижения намеченных целей недостаточно, чтобы организация обладала определенным потенциалом для эффективного функционирования. Для реализации этого потенциала орган власти должен быть внутренне эффективным и рационально использовать все виды ресурсов. Услуги должны предоставляться органом власти с оптимальными затратами и «нужным» потребителю качеством.

	Орган власти не существует в замкнутом пространстве. Соприкасаясь с внешней средой, он обязан быть не только внутренне, но и внешне эффективным. В этом заключается его успешное функционирование. Питер Ф. Друкер охарактеризовал общую эффективность так: «делать нужные вещи». Мысль можно было бы продолжить, а именно: «Делать нужные вещи, используя нужные ресурсы, нужным способом, в нужное время, для удовлетворения нужных потребностей конкретного потребителя».

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	2.2. Субъектно-объектные отношения в управлении и эффективность.

	

	Оценка эффективности управления в органах власти — явление достаточно сложное, и связано это с тем, что субъект управления представляет собой совокупность «субъектов управления», каждый из которых выполняет строго определенные функции. В органах местного самоуправления в качестве элементов совокупного субъекта управления выступают: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения [21].

	Совокупный субъект управления — это не простая сумма действий каждого из вышеназванных элементов, а их интегральная сумма; лишь в совокупности они представляют собой полноценный субъект управления. Однако совокупный субъект управления муниципальным образованием, одной из основных задач которого является выработка и принятие решений и организация их исполнения, несет в себе множество специфических черт.

	Например, разработка решений, как правило, осуществляется органами управления (в качестве органов управления выступают отделы, комитеты, управления, департаменты и т.п.). Аналогично претворение принятых субъектом управления решений осуществляется также органами управления. Субъект управления делегирует определенные свои функции органам управления. Причем следовало бы отметить, что влияние субъекта управления на объект управления носит скорее опосредованный, косвенный характер, нежели прямой, как это бывает в производственных коллективах.

	Объект управления — понятие более сложное, чем это кажется на первый взгляд, поскольку отдельные его элементы носят «плавающий характер». Личность может выступать в качестве объекта управления прямого действия и в качестве опосредованного объекта. Например, когда принимается решение об опеке, попечительстве, адресной помощи за счет средств местного бюджета и т.п., личность выступает в качестве объекта управления. Когда, используя муниципальную собственность, формируются соответствующие условия, которые обеспечивают самодостаточность личности, домашнего хозяйства посредством развития, реализации их потенциала, последние выступают в качестве опосредованного объекта управления. Точнее говоря, в первом случае применяются методы управления прямого действия, во втором косвенного, опосредованного. Объектом управления в данном случае выступает муниципальное имущество, обязательства, установленные законом права, которые в совокупности формируют комфортную среду обитания и т.п.

	В качестве элемента совокупного субъекта управления выступает один из элементов «структуры органов местного самоуправления», обладающий, в соответствии с уставом муниципального образования, правом принимать муниципальные правовые акты, влиять на их исполнение путем определения целей, задач, норм и правил поведения объектов управления, измерителей результатов деятельности, проведения изменений в соответствии с изменяющимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, действующим законодательством.

	Субъект управления в качестве инструмента реализации своих решений использует орган управления. В качестве органа управления выступает специально выделенное структурное подразделение администрации муниципального образования, наделенное определенными полномочиями, ответственностью и целевой направленностью деятельности, осуществляющее трансформацию воздействий, решений субъекта управления в действия объектов управления, контролирующее и обеспечивающее исполнение решений, оперативную деятельность исполнительных органов объектов управления.

	Следовательно, необходимо различать эффективность «элементов субъекта управления», каждого из органов управления и общую эффективность управления как некую интегральную сумму эффективностей совокупного субъекта управления и совокупного органа управления. Каждая из которых, в свою очередь, разлагается на внутреннюю и внешнюю эффективность.

	Внутренняя эффективность — эффективность работы органов местного самоуправления, которая заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность. Оценить данную эффективность можно при помощи двух групп расчетов.

	Первая — общая, характерная для многих организаций. К основным коэффициентам относятся: оценка оперативности работы аппарата управления; рациональности управленческой документации; соответствия структуры и численности аппарата управления нормативным требованиям по выполняемым функциям; обеспеченности и соответственно использования современных информационных технологий, оргтехники; управляемости; качества выполнения управленческих функций и некоторые другие. Общий показатель состояния уровня организации управления устанавливается с учетом всех указанных показателей и определяется как средневзвешенная величина.

	Вторая — конкретная, характерная только для конкретной организации в конкретных условиях внешней среды, поскольку именно она (внешняя среда) диктует требования к правилам и процедурам, коммуникациям и отношениям, взаимосвязи между подразделениями администрации и внутри них, процессам или действиям, упорядочению, согласованности, целевой направленности деятельности, полномочиям, ответственности.

	Внешняя эффективность или второй аспект — эффективность, т.е. степень соответствия целей и результатов деятельности органов власти потребностям и интересам населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода (Табл. 1).

	Сравниваемые категории внутренней и внешней эффективности

	Критерий

	Критерий внутренней среды

	Критерий внешней среды

	Цели управления – общественные запросы

	Цели, практически осуществляемые органом власти

	Цели, объективно детерминированные общественными запросами, потребностями личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п.

	Цели управления – полученные результаты

	Цели, реализованные в управленческих процессах

	Результаты, полученные при объективизации (превращение целей в социальную практику) муниципального управления, решений и действий его управленческих компонентов

	Результаты управления – общественные потребности и интересы

	Объективные результаты управления

	Общественные потребности и интересы

	Издержки муниципального управления - результаты

	Общественные издержки, ушедшие на муниципальное управление

	Объективные результаты, полученные вследствие муниципального управления

	Потенциал управления – степень его использования

	Возможности, заложенные в управленческом потенциале

	Степень использования возможностей этого потенциала

	Таб. 1. Матрица взаимосвязи ключевых категорий внутренней и внешней эффективности.

	Принято выражать эффективность деятельности организации через производительность труда. Считается, что чем выше уровень внутренней эффективности, тем выше и уровень производительности. Однако проблема заключается в том, что мы пытаемся выработать некий универсальный рецепт, позволяющий построить эффективную организацию. Желание бесперспективное. Почему? Суть вопроса заключается в том, что внутренняя эффективность зависит от требований внешней среды управления, именно она диктует требования к построению организации, ее внутренней эффективности. И только те организации будут отчасти схожи, которые работают в одинаковых условиях внешней среды. Но даже в этом случае они будут разниться, поскольку используют разные методы конкурентной борьбы и имеют разный потенциал. Органы власти различны в том, что на территории соответствующего субъекта Федерации, муниципального образования представлены разные отрасли экономики, каждая территория, каждый орган местного самоуправления обладают разным потенциалом.

	Толчком к поиску путей повышения внутренней эффективности организаций послужили методы научной организации труда, обоснованные Фредериком У. Тейлором, родоначальником школы научного управления. Эти методы фактически представляли (и представляют) собой алгоритм повышения производительности труда на каждом рабочем месте за счет организационных и технических усовершенствований. В дальнейшем сформулированные Анри Файолем принципы управления привели к попыткам построить модель внутренне эффективной организации на фундаменте, заложенном научной организацией труда.

	В классической теории управления подход к повышению внутренней эффективности организации в целом базируется на методах повышения производительности.

	До сих пор отсутствуют критерии внутренней эффективности, поскольку внутренняя эффективность рассматривалась в отрыве от внешней эффективности и взаимосвязи внутренней и внешней среды управления, а следовательно, не имело смысла (как утверждают некоторые авторы) рассматривать ее как источник повышения производительности. Перед нами встают две задачи: определить особенности взаимодействия элементов внутренней и внешней среды управления хозяйствующего субъекта; определить особенности взаимодействия внутренней и внешней среды управления органа государственной власти. На основе этого определить подходы к оценке эффективности деятельности субъектов управления производственной и государственной организации, в качестве которой выступают органы государственной власти (Табл. 2).

	

	Внутренняя среда

	Внешняя среда

	

	Потенциал организации

	

	

	

	Потенциальные потребности

	

	Цель организации

	

	

	

	Ресурсы

	

	Переработка ресурсов

	

	

	

	Товар, услуга

	

	Доходы организации

	

	

	

	

	Производственный менеджмент

	Бизнес-управление

	Внутренняя эффективность

	Внешняя эффективность

	Способность «управления» организовать переработку предоставленных внешней средой ресурсов и использование потенциальных возможностей для удовлетворения конкретных потребностей конкретных элементов внешней среды организации.

	(Способность использовать внутренние возможности для того, чтобы «делать нужные вещи»).

	Способность организации удовлетворить конкретные потребности конкретных элементов внешней среды управления и за счет управления и за счет производственного менеджмента и соответственно обеспечивать собственную выживаемость, самодостаточность.

	(Способность использовать внешние возможности, чтобы удовлетворить «нужные потребности»).

	Таб. 2. Взаимодействие внутренней и внешней среды.

	Менеджмент организации, оценивая собственный потенциал, ищет во внешней среде «потенциальные потребности», удовлетворяя которые, он способен будет обеспечить «выживаемость организации». Действия, касающиеся внутренней среды управления, заключаются в точной оценке потенциала, но проблема заключается в том, что потенциал проявляет себя во взаимодействии с внешней средой управления, возникает «отложенный эффект» в работе тех, кто его оценивал. Вторая составляющая, которая имеет отношение к внешней среде управления, проявляется в организации правильного «поиска потенциальных потребностей», потенциальных потребителей, чьи потребности «способен будет удовлетворить потенциал организации» [12, c.85].

	В свою очередь, «увидев потенциальные потребности» конкретных элементов внешней среды управления, «менеджмент организации» на основе оценки потенциала организации определяет цели ее развития. Следовательно, затраты внутренней среды связаны с правильной формулировкой цели развития организации, исходя из потенциальных потребностей, потенциальных потребителей, в соответствии с наличествующим потенциалом и поставленной целью развития.

	Затем вновь «менеджмент организации» «обращает взоры» к внешней среде для поиска необходимых ресурсов, переработав которые во внутренней среде на основе имеющейся технологии и организации производства, производится продукция, способная удовлетворить потенциальные «потребности конкретных элементов внешней среды» организации. Оценка внутренней среды управления будет заключаться в правильном использовании техники и технологии, организации производства, что должно привести к производству нужных вещей в соответствии с потребностями конкретных потенциальных потребителей.

	Произведенная продукция, реализованная конкретному потребителю и удовлетворившая его потребности, приносит соответствующий доход. Полученный доход идет вновь на производство уже известной потенциальной потребности внешней среды организации, либо ищутся новые потребности, которые организация способна будет удовлетворить. Однако любая организация работает во внешней среде, и, соответственно, на «потенциальные потребности», ресурсы среды и т.п. претендует не одна, а множество организаций, возникает конкуренция. Если названные отношения не будут урегулированы, возникнет масса проблем. Государственные и муниципальные органы власти и призваны регулировать отношения, возникающие по поводу удовлетворения потребностей и использования для этой цели соответствующих ресурсов.

	Во-первых, органы власти посредством соответствующих институтов формируют соответствующие потребности, способствуя их развитию и реализации, с одной стороны, и ограничивая, нередко запрещая иные, с другой. Во-вторых, органы власти регулируют потребление ресурсов, разрешая, ограничивая, запрещая, стимулируя потребление их заменителей и т.п. В-третьих, органы власти определяют требования к качеству товаров, принимая соответствующие правовые акты (ГОСТы и т.п.), либо защищают права потребителей (законодательные акты о защите прав потребителей).

	Однако это далеко не полный перечень того, что должны делать органы власти. Следует понять, когда личность, домашнее хозяйство, бизнес являются внутренней средой органов местного самоуправления, территории, а когда внешней, поскольку это меняет подходы к содержанию решений, принимаемых органами власти, и оценку эффективности их деятельности.

	Анализ эффективности управления органов власти включает оценку затрат и результатов. Например, в области здравоохранения затраты можно представить как объем использованных ресурсов и негативные проявления здоровья (или оценка ущерба от заболеваемости, смертности). Специфика оценки эффективности управления органов местного самоуправления определяется содержанием работы служащих и нетоварным характером результатов их труда. Затраты и результаты можно представить в виде больших (прямых) и множества малых, часто неуловимых (косвенных) потоков. Недоучет последних может исказить баланс затрат и результатов.

	Возможности для проведения анализа эффективности затрат серьезно ограничены, если речь идет более чем об одном прямом эффекте и значительном количестве косвенных.

	Критерии следует классифицировать следующим образом.

	Критерии прямого действия. Критерии, которые имеют отношение одновременно к оценке внутренней и внешней эффективности, отражая при этом многообразие проявления своей сущности (Табл. 3).

	Критерии косвенного, «обслуживающего» действия. Критерии, которые позволяют оценить внутреннюю эффективность и, соответственно, показывают вклад внутренних результатов и затрат в формирование результата и затрат внешней эффективности. Измерители, диапазоны измерения показателей, раскрывающих количественную и/или качественную характеристику критерия внешней эффективности.

	Критерии косвенного, «обслуживающего» действия. Критерии, которые позволяют оценить внутреннюю эффективность и, соответственно, показывают вклад внутренних результатов и затрат в формирование результата и затрат внешней эффективности. Измерители, диапазоны измерения показателей, раскрывающих количественную и/или качественную характеристику критерия внешней эффективности.

	При этом следует отметить, что критерии внешней среды управления как количественное и/или качественное проявление требований потребителя услуг определяют требования к уровню критериев внутренней среды, их совокупность и взаимосвязь.

	Чтобы отвечать определенным требованиям потребителя внешней среды, внутренняя среда, а точнее ее элементы призваны осуществить соответствующие организационные, экономические и иные изменения своего потенциала, поведения, что выражается совокупностью показателей внутренней эффективности. Они, образно говоря, «обслуживают» показатели внешней эффективности, и в каждом конкретном случае их совокупность, количественное и качественное значение разнится.

	Критерий сравнения

	Содержание критерия

	

	Внутренняя эффективность

	Внешняя эффективность

	Действен-ность

	Способность достижения целей «для организации» позволяет сравнить, что хотели достичь и чего достигли.

	Способность обеспечить достижение целей «для личности, домашнего хозяйства, бизнеса», позволяет сравнить, «что хотел достичь потребитель услуг органа власти и чего достиг».

	Результа-тивность

	Способность органа власти достигать результатов в соответствии с заранее поставленными целями деятельности.

	Способность, личности, домашнего хозяйства, бизнеса достигать результатов в соответствии с заранее поставленными целями деятельности, в условиях, которые сформировали органы местного самоуправления.

	Способ-ность реагиро-вать на изменения

	Способность органов местного самоуправления к самосовершенствованию, гибкости в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды.

	Создание условий, обеспечивающих наращивание, совершенствование, реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса в соответствии с их изменяющимися потребностями и способствующих их удовлетворению.

	Время удовлетво-рения услуги

	Время, необходимое для осуществления изменений в деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих по удовлетворению возникших потребностей во внешней среде.

	Время, необходимое для удовлетворения потребности личности, домашнего хозяйства, бизнеса (с момента возникновения потребности до ее удовлетворения).

	Закон-ность осуществ-ляемых действий

	Соблюдение должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими установленных законом, документами, определяющими и регламентирующими требования, правила, нормы управленческой деятельности, нормативов, стандартов и процедур научной организации труда и т.п., в том числе традиций, обычаев, норм морали, нравственности.

	Законность осуществляемых действий, предоставляемых услуг, их соответствие традициям, обычаям населения, нормам морали, нравственности и т.п.

	Справедливость осуществляемых действий – соответствие между реальной значимостью отдельных индивидов (социальных групп) и их социальным положением, между их правами и обязанностями, между деянием и воздаянием, трудом и вознаграждением, заслугами людей и их общественным призванием, преступлением и наказанием и т.п.

	Легитимность – массовая поддержка деятельности органов власти.

	Стабиль-ность

	Способность органа власти адекватно реагировать на изменения, происходящие во внешней среде, в том числе осуществлять управление по слабым сигналам среды управления.

	Упрочение, приведение в постоянное устойчивое состояние или поддержание этого состояния, а также само состояние устойчивости, постоянства условий, обеспечивающих «нужный» уровень развития личности, домашнего хозяйства, бизнеса.

	Качество

	Соответствие поведения системы управления конкретной ситуации, изменяющемуся поведению элементов среды управления.

	Совокупность свойств, характеризующих полезность услуг, степень соответствия требованиям, ожиданиям личности, домашнего хозяйства, бизнеса.

	Создание условий, обеспечивающих качественное изменение среды обитания, деятельности и т.п. личности, домашнего хозяйства, бизнеса.

	Таб. 3. Критерии прямого действия

	

	Чтобы отвечать определенным требованиям потребителя внешней среды, внутренняя среда, а точнее ее элементы призваны осуществить соответствующие организационные, экономические и иные изменения своего потенциала, поведения, что выражается совокупностью показателей внутренней эффективности. Они, образно говоря, «обслуживают» показатели внешней эффективности, и в каждом конкретном случае их совокупность, количественное и качественное значение разнится.

	Сложность определения эффективности труда в управлении нередко приводит к мысли, что данная задача несостоятельна. Часть исследователей выступает против возможности количественного и/или качественного определения результатов труда в управлении.

	Выдвигаются три основных довода:

	- во-первых, управленческий труд — умственный, и, соответственно, вряд ли можно его измерить (ответ сторонников данного подхода: невозможно); 

	- во-вторых, качественное различие выполняемых служащими операций не позволяет объективно сопоставить результаты труда и осуществить планирование рабочего времени; 

	- в-третьих, многие выполняемые операции не поддаются учету, а потому все стороны деятельности работников не могут быть полностью учтены.

	Можно ли согласиться со всеми этими возражениями? Скорее нет, чем да. Мы нередко стремимся внедрить некие универсальные показатели оценки эффективности работы персонала по реализации функциональных обязанностей. Занятие бесперспективное. Почему? Дело в том, что любая функция в зависимости от среды, в которой она реализуется, оценивается в разных показателях внешней и соответственно внутренней эффективности. Например, средняя школа стала работать в иной, изменившейся среде, соответственно это потребовало формирования новой «внутренней среды школ», направленной на воспитание молодого человека, готового к самостоятельной экономической, хозяйственной, общественной деятельности. Реализация данной стратегии, а это действительно стратегия, осуществляется посредством принятия и реализации решений оперативно-тактического характера, именно в них и закладываются показатели и диапазоны их изменения относительно поставленных целей, вытекающих задач, функций.

	Проблема выбора — явление многогранное и достаточно сложное. Мы нередко упрощаем процедуры выбора решений из известного множества альтернатив и прибегаем к упрощенным моделям, порой подменяя управленческое мышление мышлением примитивизма, сиюминутного прагматизма, политического или иного популизма.

	Последствия любого принимаемого решения мы можем оценить в пределах того горизонта времени, который можем предвидеть, предсказать. Непредвиденные же последствия решений вполне могут в ретроспективе показаться (стать) такими же важными или даже еще более важными, чем те, которые учитывались при принятии решений.

	Эффективность решения можно определить как превышение положительных (желательных) последствий над отрицательными (нежелательными) последствиями при допустимых затратах.

	Если бы лицо, принимающее решение, не было ограничено в средствах, то при выборе решения оно руководствовалось бы тем, которое предполагает достижение наивысшего уровня эффекта — независимо от затрат на его достижение.

	Критерий эффективности упрощает процесс принятия решения только в том случае, если действительно имеется широкий спектр последствий, которые принимающий решение готов рассматривать как нейтральные средства. Отнесение конкретных аспектов процесса принятия решений к категории «нейтральных средств» есть отражение ценностей лица, принимающего решения. Поэтому то, что рассматривается в качестве этих средств, варьируется от одного человека к другому и от одной организации к другой, от одного общества к другому.

	Например, проект постановления главы муниципального образования юрист оценивает с позиций традиционных правовых формулировок, которые характерны для законодательства, в рамках которого принимается решение. При этом нередко неважно, добавляют или нет данные формулировки нечто к его сущности. Для того, кто готовит данный проект, чрезвычайно важно другое: охватывает ли данное решение весь спектр необходимых вопросов. То есть юрист гордится точностью формулировок, а специалист, готовящий решение, — системным подходом в отношении возможности разрешения той проблемы, ради которой оно принимается.

	Обсуждая эффективность, обычно всегда принимают точку зрения личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п. Это есть отражение некоторых культивируемых в обществе ценностей, а не базовое качество организационной системы. Однако в реальной действительности все субъекты управленческой проблемы (носители проблемы, ее наблюдатели, собственники проблемы, лица, принимающие решение) стремятся максимизировать эффективность, оцениваемую по их системам ценностей. И эти различные типы эффективности не обязательно должны совпадать и действительно обычно не совпадают.

	Лица, принимающие решения, не могут снизить стимулы любой конкретной группе субъектов проблемной ситуации ниже определенного, законодательно установленного либо экономически обоснованного уровня, поскольку это поставило бы под угрозу «выживаемость» личности, домашнего хозяйства, бизнеса, территории в целом, самой власти и т.п. Всегда остается некий диапазон выбора, в пределах которого критерий эффективности может привести к различным решениям в зависимости от того, чьи ценности определяют (что отражает числитель, и чьи вмененные издержки в знаменателе). По сути, речь идет о том, чьи интересы превалируют: личности, домашнего хозяйства, бизнеса, аппарата органа власти, готовящего проект решения, или лица, его принимающего, или это решение, которое будет отражать интересы всех.

	Служащие возражают против того, чтобы на них смотрели как на инструмент, посредством которого решения, принимаемые главой муниципального образования, трансформируются в действия объекта управления. Они соизмеряют результаты своей деятельности с количественной и качественной оценкой общественного признания их деятельности, степенью и формами этого признания. Все это в совокупности определяет степень удовлетворенности или неудовлетворенности служащих, в конечном итоге — силу сопротивления различного рода изменениям, да и не только им.

	Суждение о том, какой выбор эффективен, какой выбор рационален, всегда осуществляется относительно проводимых в жизнь ценностей. Поэтому, когда измеряют или оценивают эффективность, надо знать, какие и кого из субъектов проблемной ситуации ценности максимизируются. Зная это, мы можем определить, как будем измерять степень достижения этих ценностей, как будет выглядеть конкретная практическая деятельность в системе принятых для реализации ценностей, какие результаты будут достигнуты, если будет избран данный вариант управления, и, соответственно, сопоставить ожидаемые результаты с издержками.

	Прежде чем измерять результаты, необходимо определить систему ценностей или задач, с позиций которых должна производиться оценка. Чтобы оценить работу какого-либо структурного подразделения, администрации необходимо понять, какие функции данное подразделение реализует. Задача достаточно сложная, поскольку не все функции выражены в «измеримых показателях». Выражения результата деятельности в терминах «улучшение здоровья», «повышение уровня культуры», «обеспечение активного отдыха», «воспитание человека будущего» не содержат измерителя этого результата. Весь этот набор красивых слов нужно выразить в терминах результата управленческой деятельности, поддающихся измерению. Данная задача трудна, но вполне реальна, поскольку может быть разложена на элементарные составляющие в соответствии с теми проблемами, носителями которых являются конкретные лица либо группы лиц.

	Если использовать методологические аспекты философии применительно к управлению, то можно выразить это в следующей формуле: общее решается посредством совокупности частного. К сожалению, анализ решений, принимаемых органами местного самоуправления, говорит о том, что все они содержат лишь общие задачи, подходы и т.п. в решении тех проблем, носителями которых являются личность, домашнее хозяйство, бизнес и т.п., что, соответственно, затрудняет определение измерителей результата. Это напоминает подход к определению средней температуры по больнице, нивелирующей реальную картину состояния больных.

	Задача осложняется еще и тем, что деятельность структурных подразделений администрации направлена одновременно на две или более задачи. И возникает вопрос: «Какова приоритетность этих задач?». Система оценок в лучшем случае может показать результаты какого-либо варианта действий. Однако она не может показать, какой вариант действий предпочтительнее.

	Определение задач тесно связано с их согласованием. Предположим, что одна группа считает задачей школ дать необходимые знания, другая — подготовить людей к самостоятельной экономической, хозяйственной, общественной деятельности, правильному выполнению своих гражданских обязанностей, полноценной гармоничной жизни. Какая из них действительно задача школьной системы, а какая есть соединение усилий школы, семьи и иных институтов общества? Закономерно встает вопрос об ответственности. Оценка управления имеет смысл только после того, как четко и правильно определены задачи каждого, измерители результата.

	Однако этого недостаточно, потому что необходимо представлять:

	- какой уровень результатов может быть достигнут;

	- посредством каких управленческих действий;

	- как эти действия могут повлияют на уровень результата. 

	При этом иногда бывает достаточно легко измерить результаты, но соотнести результаты с затратами не представляется возможным, поскольку одни измеряются в материальных носителях, другие нет. Другой трудностью является то, что результаты нередко бывают значительно отдалены во времени относительно затрат, понесенных для достижения этого результата. Оценка эффективности не может быть по определению более обоснованной, чем процесс определения задач по разрешению проблемной ситуации, поскольку это не просто взаимосвязанные, а вытекающие одно из другого явления.

	Если говорить откровенно, мы пока очень мало знаем и стремимся познать, наконец, провести серию экспериментов, позволяющих разобраться в том, как измерять эффективность управления. Нам гораздо легче измерять то, что называют «эффективностью различных инструментов и процедур механического и рутинного характера». С достаточной степенью точности мы можем определить, дешевле ли один метод очистки улиц, чем другой, будет ли один тип покрытия дороги держаться лучше, чем другой, и т.п. Именно в таких областях, где связь между средствами и целями легче всего проследить, с наибольшим успехом можно осуществить оценку эффективности. Там, где результаты и затраты измеряются материальными показателями, считать эффективность достаточно просто; сложнее, когда одни измеряются материальными затратами, вторые нематериальными. В органах власти второе встречается чаще, чем первое. Более того, совершенствование методов оценки эффективности связано с совершенствованием методов обеспечения ответственности. Многие разногласия, возникающие в государственном и муниципальном управлении, касаются, как правило, не конечных целей, а путей их наиболее эффективного достижения.

	

	

	

	

	

	

	

	

	ЗАКЛЮЧЕНИЕ



Главная цель муниципального управления – является  причиной возникновения и деятельности органов муниципального управления.

Главная цель определяет положение муниципального управления в системе местного самоуправления и обеспечивает направление и ориентиры для определения последующих целей и задач на различных уровнях всех муниципальных структур.

Главная цель любой социально-экономической системы и муниципального управления в том числе, определяется в первую очередь потребностями населения. Если эта система в основном выступает как система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и  качество обслуживания населения. Определение потребностей и их удовлетворение входит в круг обязанностей структурных подразделений органов местного самоуправления.

Цель предопределяет задачи муниципального управления в реализации интересов муниципального образования. Задача управления – желаемый результат деятельности, достигаемый за намеченный период времени и характеризующийся набором количественных и качественных данных или параметров этого результата. Достижение целей управления обеспечивается решением соответствующих комплексов задач. Можно сказать, что цель становится задачей, если указан срок ее достижения и конкретизированы количественные и качественные характеристики желаемого результата.

	Принципы муниципального управления – это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия  принятия решений; они  относятся и ко всей системе местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система муниципального управления, называется общими или основными принципами муниципальными управления. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются частными, или локальными, принципами управления.  Все подсистемы муниципального управления, любые сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и частными принципами. Частных принципов много. Все частные принципы формулируются в виде правил или требований. Например, к муниципальным служащим.

	Управление — это взятие субъектом управления на себя обязательств перед носителями проблемы, в качестве которых выступают личность, население, домашнее хозяйство, бизнес и т.п., по их разрешению.

	Эффективность муниципального управления — это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.

	Эффективность — это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект, оказывать действие.

	Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние «нового» управления на результаты деятельности органа власти, отнесенного к затратам на получение этого результата. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.

	Экономическая эффективность — количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды.

	Социальная эффективность — качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям ее потребителей.

	Оценка эффективности управления в органах власти — явление достаточно сложное, и связано это с тем, что субъект управления представляет собой совокупность «субъектов управления», каждый из которых выполняет строго определенные функции. В органах местного самоуправления в качестве элементов совокупного субъекта управления выступают: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.

	Внутренняя эффективность — эффективность работы органов местного самоуправления, которая заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность. Оценить данную эффективность можно при помощи двух групп расчетов.

	Внешняя эффективность или второй аспект — эффективность, т.е. степень соответствия целей и результатов деятельности органов власти потребностям и интересам населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода.

	Гораздо легче измерять то, что называют «эффективностью различных инструментов и процедур механического и рутинного характера». С достаточной степенью точности мы можем определить, дешевле ли один метод очистки улиц, чем другой, будет ли один тип покрытия дороги держаться лучше, чем другой, и т.п. Именно в таких областях, где связь между средствами и целями легче всего проследить, с наибольшим успехом можно осуществить оценку эффективности. Там, где результаты и затраты измеряются материальными показателями, считать эффективность достаточно просто; сложнее, когда одни измеряются материальными затратами, вторые нематериальными. В органах власти второе встречается чаще, чем первое. Более того, совершенствование методов оценки эффективности связано с совершенствованием методов обеспечения ответственности. Многие разногласия, возникающие в государственном и муниципальном управлении, касаются, как правило, не конечных целей, а путей их наиболее эффективного достижения.





























		

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	

	ГЛОССАРИЙ

	

	Владелец проблемы — лицо, в чью компетенцию входит разрешение проблемы.

	Внешняя эффективность или второй аспект — эффективность, т.е. степень соответствия целей и результатов деятельности органов власти потребностям и интересам населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода.

	Внутренняя эффективность — эффективность работы органов местного самоуправления, которая заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность.

	Выявление проблемы — это процесс ее осознания, т. е. установление факта существования проблемы.

	Качество жизни – понятие, выделяющее  и характеризующее посредством сопоставления с уровнем или стандартом жизни качественную сторону удовлетворения материальных и культурных потребностей людей.

	Лицо, принимающее решение — лицо, наделенное правом принимать решения.

	Любая проблемная ситуация — это совокупность субъектов, которые имеют к ней отношение и воспринимают ее проявление по отношению к себе в разном качестве и формах проявления.

	Наблюдатели проблемы — лица, которые заинтересованы в разрешении проблемы (например, партии).

	Носители проблемы — лица, которые находятся в сфере влияния проблемы, результатов ее разрешения.

	Объект управления — понятие более сложное, чем это кажется на первый взгляд, поскольку отдельные его элементы носят «плавающий характер».

	Принципы муниципального управления – это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления.

	Проблема — это фактическое положение дел, не соответствующее желаемому состоянию объекта управления.

	Развернутое описание — это сведения, без которых проблема не может быть разрешена.

	Совокупный субъект управления — это не простая сумма действий каждого из вышеназванных элементов, а их интегральная сумма; лишь в совокупности они представляют собой полноценный субъект управления.

	Социальная эффективность — качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям ее потребителей.

	Управление — это взятие субъектом управления на себя обязательств перед носителями проблемы, в качестве которых выступают личность, население, домашнее хозяйство, бизнес и т.п., по их разрешению.

	Экономическая эффективность — количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды.

	Эффективность — это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам).

	Эффективность муниципального управления — это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.

	СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

	

	Европейская Хартия о местном самоуправлении от 15.10.1985г. №92-871-0804-8 // Информационно - правовая система КонсультантПлюс, 2010.

	Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г. (с учетом поправок от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Информационно - правовая система КонсультантПлюс, 2010.

	Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 01.10.2010) // Информационно - правовая система КонсультантПлюс, 2010.

	Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (ред. от 10.12.2010) // Информационно - правовая система КонсультантПлюс, 2010.

	Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ (ред. от 29.11.2010) // Информационно - правовая система КонсультантПлюс, 2010.

	Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.11.2010) // Информационно - правовая система КонсультантПлюс, 2010.

	Федеральный закон №122-ФЗ от 22.08.2004г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 30.12.2004) // Информационно - правовая система КонсультантПлюс, 2010.

	Федеральный закон N 185-ФЗ от 21.07.2007 (ред. от 09.03.2010) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // Информационно - правовая система КонсультантПлюс, 2010.

	Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.11.2010 «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» // Российская газета. 2010. - №271.

	Постановление Правительства Республики Башкортостан № 200 от 13.09.2005г. (в ред. От 26.04.2010г.) «О реестре расходных обязательств Республики Башкортостан» // Информационно - правовая система КонсультантПлюс, 2010.

	Аганбегян А.Г. Управление и эффективность. - М.: 2008. - 189 с.

	Бовыкин В.Н. Новый менеджмент. - М.: 2009. - 314 с.

	Вершигора Е.Е. Менеджмент. - М.: 2008. - 189 с.

	Грейсон Д. -мл., О,Делл К. Американский менеджмент на пороге 21 века: пер. с англ. - М.: 2008. - 564 с.

	Друкер П. Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения. - М.: 2009. - 288 с.

	Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. - М.: 2008. - 397 с.

	Кириллов Л.Г. Конструируем управление. - Ч.: 2009. - 248 с.

	Лафта Дж. К. Эффективность менеджмента организации. Учебное пособие. - М.: 2009. - 320 с.

	Марков Марко. Технология эффективности социального управления. – К.: 2008. - 224 с.

	Питерс, Уотермен. В поисках эффективного управления: пер. с англ. - М.: 2008. - 349 с.

	Гричук, А. Г. К вопросу об эффективности муниципального управления // Чиновник. 2008. - № 3.

	Демидов Е.И. Перспективы совершенствования организации управления собственностью муниципальных образований // Научный вестник. 2010г. - №3(12).

	Зерчанинова Т.Е.	Социальная эффективность муниципального управления развитием городов // Научный вестник. 2010г. - №3(12).

	http://chinovnik.uapa.ru/modern/archive.php - официальный сайт журнала «Чиновник».

	http://ego.uapa.ru/issue/2010/04/ - официальный сайт журнала «Экономика. Государство. Общество.».

	http://vestnik.uapa.ru/issue/2010/03/ - официальный сайт журнала «Научный вестник».

	





2