Розвиток місцевого самоврядування в Україні

2



Місцеве самоврядування в Україні має досить довгу і драматичну історію. Воно з’явилося в середні віки в містах, які вибороли для себе привілеї самоуправління - "магдебурзьке право", існувало і за часів козацької республіки, але місцеве самоврядування практично повністю занепало після об'єднання України з Росією і знищення гетьманщини. Правда, у середині дев'ятнадцятого сторіччя і у Російській імперії, абсолютистській монархії, назріла потреба у децентралізації влади, що привело до деякого відновлення прав міських громад на самоврядування. Запровадження виборних інституцій у містах і селах привело навіть до появи нових міських статутів, хоча до реального самоврядування було ще дуже і дуже далеко. Спроба створити умови для справді широкого, демократичного місцевого самоврядування була зроблена і у часи Української Народної Республіки. Після поразки УНР за довгих часів комуністичного режиму про місцеве самоврядування навіть і не згадували.

У період існування України як радянської республіки в складі СРСР навіть саме поняття "місцеве самоврядування" як форма самоорганізації територіальних громад чи колективів було вилучене із вжитку. А саме "влада Рад" вважалась найдемократичнішим здобутком "соціалістичного суспільства" і називалась "народовладдям", хоча формувалась і керувалась виключно однією комуністичною партією, яка не допускала 6удь-якої опозиції.

1-й етап.18 березня - 7 грудня 1990 року

Від виборів до місцевих рад весною 1990 року до прийняття Верховною Радою Української РСР закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" 7 грудня 1990 року.

Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні почалось після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 року. Саме ці перші демократичні, чи майже демократичні, вибори привели в склад депутатського корпусу нових людей, яким була невідома (оскільки вони ніколи не працювали в цій системі) і неприйнятна комуністична система тотального державно-партійного керівництва всім життям України і у першу чергу органами місцевої влади (деякі із депутатів все життя проти неї боролися і терпіли від неї численні утиски). Звичайно, більшість місцевих рад по всій Україні залишались за своїм складом комуністичними (більшість депутатського корпусу були членами КПУ), проте в багатьох містах та й у деяких регіонах місцеві ради уже були або не комуністичними, або мали в своєму складі чисельні демократичні депутатські групи. Новообрані місцеві ради хотіли позбутись як партійного, так і державного патронажу над своєю діяльністю у сфері забезпечення потреб місцевого населення. I що цікаво, навіть ради з комуністичним головою і комуністичною більшістю також хотіли набути певної автономії. Відсутність нормального правового регулювання і досвіду нового місцевого керівництва за наявністю бажання змін і романтичних амбіцій призводило досить часто до прийняття органами місцевої влади (тут важко ще назвати їх органами самоврядування, оскільки навіть цей термін на той час законодавчо не був визначеним) рішень, які часто виходили за межі їх природної компетенції і вступали в суперечність як з інтересами місцевої влади інших рівнів (районної та обласної, яка на той час була більш консервативна, ніж влада міська), так і з державними інтересами.

Правовою основою діяльності місцевих Рад народних депутатів на той час були два нових документи, прийнятих уже новообраними союзними органами:

1) Постанова Президії Верховної Ради СРСР "Про примірне положення про голів і президії місцевих рад народних депутатів " від 20 жовтня 1989 року;

2) Закон Союзу РСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР " від 9 квітня 1990 року.

Аби зрозуміти, чим викликана поява Постанови Президії Верховної Ради СРСР і чому у місцевих радах з'явились президії і голови рад, адже до цього їх просто не було - ради обирали саме голову виконкому, а не голову ради, і саме він був головною посадовою особою цієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці, не рахуючи, звичайно, партійного секретаря відповідного рівня, потрібно згадати, що саме в цей час влада і авторитет партії стали чи невпинно падати і тодішня КПРС в особі її Генерального Секретаря М. Горбачова вирішила надати законності партійному керівництву. З’являється ідея необхідності поєднати в одній особі першого секретаря відповідного партійного комітету і вищої посадової особи місцевої влади. Але ставати головами виконкомів партійні керівники явно не хотіли і не збирались, адже ця посаду вимагала не простого керівництва, а напруженої невдячної роботи та певної відповідальності за стан справ у місті, районі чи області. От тут і виникає ідея про утворення в органах місцевої влади (оскільки навряд їх ще можна було вважати тоді органами місцевого самоврядування) двох посад: голови Ради та голови виконкому. Ну а щоби ще більш зменшити можливу відповідальність, утворили щось на зразок місцевого партбюро - президію Ради. Вся ця робота проводилася під гаслом “розподілу влади", а насправді головною метою такого нововведення було узаконення влади партій через "радянську владу". Так і з'явилась згадана вище Постанова Президії:

Стаття 1. Відповідно до Конституції СРСР роботу крайових, обласних, автономних областей, автономних округів, районних, міських, районних у містах Рад народних депутатів організовують їх президії, очолювані головами Рад, а в міських (міст районного підпорядкування), селищних і сільських Радах - голови цих Рад.

Стаття 2. Голови Рад народних депутатів обираються на сесії Ради з числа депутатів на строк повноважень Ради. Вибори голови здійснюються шляхом таємного голосування.

Стаття 4. Президія Ради народних депутатів є підзвітним Раді органом.

До складу президії входять за посадою: голова Ради, заступник голови Ради, голови постійних комісій Ради, голова народного контролю. За рішенням Ради до складу президії можуть включатись інші депутати Ради.

Звичайно, ця Постанова нормально спрацювала в умовах, коли Ради ще були кишеньковими, старого складу. Але після виборів березня - квітня 1990 року багато з місцевих секретарів партійних комітетів або не потрапили до складу рад (програли вибори), або, навіть будучи депутатами ради, не були обрані на посаду голови цієї ради.

Діяльність багатьох Рад ставала проблематичною із-за гострої суперечності як між окремими антагоністичними групами депутатів всередині Ради, так і між Радою і відповідним партійним комітетом, якщо його секретар не ставши головою Ради. До цього стали додаватись і суперечності між головою Ради та головою виконкому. Адже ні вказана вище Постанова Президії, ні союзний Закон “Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР”, який був дуже коротким і надто загальним, не мали жодних правових механізмів, як законно розв'язати такі суперечності.

Правда, на цьому етапі ще не досить проявились суперечності з бюджетних питань, оскільки тоді ще не дуже розрізнялись кошти місцеві і кошти державні, а бюджети завжди виконувались з перевищенням доходів над видатками відповідно до плану.

У цій ситуації питання прийняття закону, який би створив правовий простір для діяльності нових органів місцевої влади і вирішив хоча б частину суперечностей, що заважали нормальній роботі Місцевих Рад, стало вкрай актуальним.

Верховна Рада України 12-го скликання зразу після початку своєї другої, осінньої 1990 року, сесії приступилася до підготовки проекту Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування". Варто відмітити, що прийняття цього закону 7 грудня 1990 року відкрило в Україні, вперше серед республік тодішнього СРСР, шлях до створення правового ґрунту для впровадження, динамічного розвитку системи місцевого самоврядування. Сьогодні у багатьох може виникнути питання, як в умовах комуністичної більшості у тодішній Верховній Раді вдалося прийняти такий досить прогресивний для України закон? Аби це зрозуміти, слід згадати дух того часу.

Як уже наголошувалось вище, Комуністична партія явно втрачала свої позиції. З відмінною статей про "керівну і спрямовуючу" роль Комуністичної партії спочатку в союзній, а потім в українських конституціях всім було зрозуміло, що роль різноманітних обл-, рай-, міськ- "комів" зводиться нанівець. Зате безсумнівно зростатиме роль конституційних органів місцевої влади - Рад народних депутатів, адже керувати життям невеликих міст чи мегаполісів необхідно і в умовах багатопартійності. В цих умовах, використовуючи контрольний пакет голосів у радах, керівники багатьох "комів" обираються головами відповідних рад. Проте в багатьох містах чи районах це зробити не вдалося, оскільки перші партійні керівники не стали членами відповідної ради - адже вибори вони програли!

І ось тут колишні їхні підлеглі, що стали керівниками рад, котрі зовсім недавно ловили кожне слово свого патрона, стали проводити свою політику і захотіли автономності не тільки від партійного керівництва, але й від державної опіки. Це бажання привело до об'єднання у прагненні формування реально працюючої місцевої влади, незалежної від партійних чи столичних впливів, здавалося б повних протилежностей: дисидента В'ячеслава Чорновіла, партфункціонера Володимира Яцуби, інженера Олександра Воробйова, місцевого комсомольського лідера Ігора Гриніва. Саме вони тоді були чи не самими активними при обговоренні першого українського закону про місцеве самоврядування, і саме вони обстоювали права громад населених пунктів не тільки обирати свою міську владу, але й мати достатні фінансові ресурси для здійснення цієї влади. Це був феномен часу, що дав змогу Україні одержати досить непоганий на той час закон про місцеве самоврядування.

2-й етап.7 грудня 1990 року - 5 березня 1992 року.

Від дня прийняття Закону Української РСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" до прийняття Закону України "Про Представника Президента України" та нової редакції закону про місцеве самоврядування "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" 26 березня 1992 року.

Закон Української РСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" був дітищем свого суперечливого часу, коли молода українська демократія, слабка і недосвідчена, пробивала дорогу через комуністичні стереотипи і, з точки зору сьогодення, робила помилки та допускала в законах суперечності, які сьогодні видно неозброєним оком і які здаються дуже дивними. Такою суперечливою була і преамбула цього Закону: "... Закон визначає засади місцевого самоврядування - основи демократичного устрою влади в республіці, правовий статус місцевих Рад народних депутатів, органів громадського самоврядування, а також форм безпосередньої демократії...

Місцеве самоврядування в Українській РСР - це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази".

Тут зроблено спробу поєднання двох не зовсім поєднуючих понять. З одного боку, констатується факт існування в Україні місцевого самоврядування, з іншого - органи місцевого самоврядування є державними органами!?

"Система Місцевого самоврядування включає: сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні Ради народних депутатів та їх органи, які є державними органами місцевого самоврядування."

Такий суперечливий підхід можна пояснити наявністю Конституції 1978 року, яка прямо встановлювала: " Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу Української РСР. Всі інші органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів." (Стаття 2). "Організація і діяльність Радянської держави будується у відповідності з принципом демократичного централізму:... обов'язковістю рішень вищестоящих органів для нижчестоящих."

Незважаючи на такі юридичні неузгодженості із загальноприйнятими демократичним світом нормами, що регулюють місцеве самоврядування, визначаючи його саме як недержавний чи автономний від державного втручання інститут самоорганізації населення, згаданий вище закон "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування" в редакції 7 грудня 1990 року можна вважати днем відродження місцевого самоврядування в Україні. Адже саме в цьому законі було повернено до вжитку сам термін місцевого самоврядування, було визначено основні принципи, на яких будується місцеве самоврядування, у тому числі “самостійність і незалежність Рад народних депутатів у межах своїх повноважень у вирішенні питань місцевого значення; економічної і фінансової самостійності території; самофінансування і самозабезпечення; оптимальної децентралізації."

Варто також звернути увагу на вирішення в цьому законі деяких питань економічної самостійності органів місцевого самоврядування. Так, статтею 10 встановлювалось, що "сільські, селищні, міські ради самостійно розробляють, затверджують і виконують бюджети місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самоврядування не включаються до інших місцевих бюджетів, а також до Державного бюджету України. Мінімальні розміри бюджетів місцевого самоврядування визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на один жителя, які встановлюються Верховною Радою України."

Отже, ще в 1990 році була зроблена спроба надати найпершої ваги місцевому самоврядуванню, передусім рівня населених пунктів, а не районів чи областей. А також було введено поняття "нормативу бюджетної забезпеченості на одного жителя", яке мало в подальшому відіграти важливу роль у забезпеченні мінімальними фінансовими ресурсами територіальних громад різного достатку. Проте так не сталося. I питання справедливого розподілу фінансових ресурсів і сьогодні стоїть дуже гостро.

Хоча ще в 1990 році закон визначив принципи, за якими формується доходна частина місцевого бюджету, а саме цілий ряд доходних джерел було закріплено в цьому ж законі, а також частина коштів мала формуватись за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, нормативи яких встановлювала відповідно Верховна Рада України для областей, обласна - для районів і міст, районна - для сіл і селищ. Ця норма діяла разом із Законом "Про бюджетну систему Української РСР", який був прийнятий майже одночасно із Законом "Про місцеві Ради..." 5 грудня 1990 року. Варто сказати, що всі наступні зміни закону про бюджетну систему лише погіршували правовий стан місцевого самоврядування із забезпеченням його закріпленими фінансовими ресурсами, адже все більше ресурсів носили характер відрахувань від загальнодержавних податків, нормативи яких щорічно змінювались і визначались для міст обласними радами, що утворювало залежність органів самоврядування базового рівня від спочатку обласних рад, а далі і від облдержадміністрації, які були утворені в Україні на базі облвиконкомів після обрання першого Президента України і прийняття Закону “Про Представника Президента України" 5 березня 1992 року. Але про це трохи далі.

Аналізуючи ситуацію в місцевому самоврядуванні України після прийняття українського Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", варто зауважити, що український закон не передбачав уже окремо посаду голови виконкому; Голова ради ставав одночасно і головою виконкому. Цікаво, що після такого недовгого періоду існування "розподілу влад" на рівні самоврядування, ніхто і ніколи в Україні більше не підіймав питання про повернення до цієї моделі. Скасування "двоголовості" нанесло ще один удар по системі партійної влади, оскільки партійні секретарі, які одночасно були головами Рад, мали визначитись, де їм працювати - у Раді чи в партійному комітеті. Більшість з них залишались головами Рад, ще більш ослабивши інтелектуальний і кадровий потенціал партійних органів.

Поряд з позитивними змінами, принесеними цим Законом, всі проблеми місцевої влади не були та й не могли бути вирішеними.

За Конституцією УРСР 1978 року вся влада в Україні концентрувалась по лінії Рад, де Верховна Рада України здійснювала всю повноту влади від імені України. Верховна Рада формувала Уряд - Раду міністрів, здійснювала інші кадрові призначення, мала право скасування рішень органів виконавчої влади та розпуску місцевих рад всіх рівнів.

Головним чинником віх майбутніх змін Конституції стала Декларація про державний суверенітет України, прийнята 16 липня 1990 року, яка проголосила, що влада в Україні має будуватись за принципом її розподілу на законодавчу і виконавчу і судову. Реальний розподіл влади - почався із заснуванням посади Президента України. Після всенародного обрання Президента 1 грудня 1991 року почалось внесення змін і доповнень до Конституції та відповідна корекція українського законодавства. Саме на початку 1992 року, у лютому - березні, були прийняті два нових закони "Про Президента України" та "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування".

Тут варто спробувати проаналізувати, чому лише через рік після прийняття першого закону про місцеве самоврядування назріла нагальна необхідність у прийнятті нових законодавчих актів, які докорінно змінили всю систему влади в Україні.

До перших демократичних виборів 1990 року в Україні, як всюди в СРСР, існувала одержавлена партійна влада Комуністичної партії. Система партійних та державних органів побудована за принципом централізму. Мало того, сувора державна вертикаль влади дублювалась ще більш жорсткою вертикаллю влади партійної, яка була вільна навіть від незначних міжгалузевих суперечностей. "Комітетська вертикаль" - від низових до центральних партійних комітетів діяла безвідмовно, ніякої автономності місцевої влади не було, як і не було альтернативних виборів. Після перших же альтернативних виборів, а ще більше після скасування "шостої статті" Конституції про керівну роль комуністичної партії і вищезгаданого Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" структура державної влади захиталась, а вертикаль виконавчої влади фактично виявилась порушеною. Український Уряд, який і так був досить слабким і недосвідченим, оскільки абсолютна більшість української економіки була союзного підпорядкування, практично втратив будь-яке керівництво регіонами. Як уже відмічалось вище, новосформовані ради часто займались передусім політикою, а не вирішенням місцевих проблем. Необхідно було терміново відновлювати керованість регіональними елітами і будувати нову вертикаль державної виконавчої влади замість розваленої партійної.

3-й етап. Березень 1992 року - 26 червня 1994року.

Від прийняття Законів України "Про Представника Президента України" та " Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" до обрання голів Рад населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць та нового складу місцевих Рад всіх рівнів і скасування місцевих державних адміністрацій.

Одним із перших кардинальних законів, що вніс на розгляд Верховної Ради Президент Леонід Кравчук і став проект Закону "Про Представника Президента України". З прийняттям цього закону 5 березня 1992 року Президент одержав виконавчу вертикаль із представників Президента в областях і районах, які здійснювали державну виконавчу владу і контролювали органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих державних функцій і дотримання Конституції і законів України. Закон визначав Представника Президента найвищою посадовою особою державної виконавчої влади в області і районі. На нього покладалось загальне керівництво місцевою державною адміністрацією, виконання районного та обласного бюджетів, контроль за дотриманням Конституції та законодавства. Варто відмітити, що цей закон був досить загальним. Всі інші питання діяльності адміністрацій мали регулюватись актами Президента України.

Нова редакція закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" була прийнята 26 березня 1992 року і одержала назву "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування".

Новий Закон враховував передачу частини повноважень від обласних та районних Рад Представникам Президента. Головним елементом нового етапу реформи тут було те, що на районному і обласному рівнях ради народних депутатів позбавлялись власних виконавчих органів і стали мати характер виключно представницьких органів. Лише на рівні населених пунктів продовжувало функціонувати реальне самоврядування. Оскільки ще перша редакція закону "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування ліквідувало так звану “радянську матрьошку", а саме підпорядкування рад одна одній по вертикалі, то введення інституту Представників Президента мало остаточно ліквідувати радянську модель влади і створити систему влади, де поєднується принцип забезпечення в регіонах державного управління через місцеві державні адміністрації з широкою самодіяльністю громадян в населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями. Аналогічна модель влади існує у Франції і дає непогані результати. Така модель могла б бути цілком прийнятною і для України. Проте основним недоліком такої структури влади стало те, що Представники Президента в областях і районах фактично не мали виходу на Кабінет Міністрів, вплив Уряду на їх призначення та управління діяльністю був надто слабкий, а адміністрація Президента не могла забезпечити тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями та Урядом. До цього додалися і чисто суб'єктивні фактори: не зовсім адекватна кадрова політика тодішнього Президента України щодо призначення голів адміністрації, а також жорстка конкуренція між Президентом і Головою Верховної Ради. Варто згадати, що призначення Представників Президента здійснювалось все з тієї ж "партійної обойми". В багатьох областях чи районах на чолі ради і на чолі відповідної адміністрації опинялись відповідно перший і другий секретарі райкому чи обкому. Це призводило до конкуренції між цими посадовими особами, яка в деяких регіонах переростала в постійні "розборки".

Крім такої конфронтації, яка в багатьох місцях була штучною, але активно використовувалась противниками введення інституту Президента в Україні, які хотіли якомога більше обмежити владу Президента, важливим елементом ліквідації такої моделі влади стало ослаблення впливу Президента на парламент. Оскільки Закон "Про Представника Президента України" передбачав, що Представники Президента не можуть бути народними депутатами, повноваження понад 30 народних депутатів, які обійняли посади Представників, були припинені. Це, звичайно, ослабило позиції Президента в парламенті. (Чи не тому зараз в Україні депутати-сумісники є нормальним явищем?)

Після прийняття Верховною Радою України у вересні 1993 року принципового рішення про проведення дострокових виборів Президента і парламенту, Президент вніс на розгляд парламенту проект про зміни і доповнення Конституції України, де пропонувалось введення посади Віце-Президента як глави Уряду та деяка модифікація структури влади в Україні загалом. Оскільки цей законопроект вважався таким, що свідчить про слабкість Президента, то він не тільки не був підтриманий, але й трансформувався 3 лютого 1894 року в невеликий за обсягом, але вкрай важливий Закон "Про формування місцевих органів влади і самоврядування". Цим законом разом з новими виборами до місцевих органів влади скасовувався інститут місцевої державної адміністрації. Голови рад усіх рівнів мали обиратись населенням відповідних адміністративно-територіальних утворень, замість держадміністрацій у районах і областях знову відновлювались виконкоми.

Період існування в Україні місцевих державних адміністрацій та обмеженого місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях був спробою остаточно розв'язати питання радянської влади і розмежувати повноваження місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. На цьому етапі на перше місце серед проблем місцевого самоврядування вийшли питання фінансового забезпечення місцевого самоврядування і розмежування місцевих та державного бюджетів. Проте жорстка конкуренція між тодішнім головою Верховної Ради України та Президентом привела до ліквідації такої моделі влади, замість її удосконалення.

Третій етап реформування місцевої влади в Україні, без сумніву, став важливим елементом позитивного досвіду, який потім частково був реалізованим у новій Конституції України, але до цього ще було цілих два роки.

4-й етап.26 червня 1994 року - 8 червня 1995 року.

Від обрання нового складу місцевих Рад народних депутатів до дня підписання Конституційного Договору, за яким в Україні знову утворювались місцеві державні адміністрації, правда, у дещо зміненому вигляді.

Після ліквідації інституту Представників Президента в областях і районах законом "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" з червня 1994 року в Україні вертикаль державної виконавчої влади була зруйнована. Тут ще й додались спроби новообраних голів областей творити свою, незалежну від Києва політику, що посилювало некерованість держави та підігрівало ідеї сепаратизму. У цей час Верховна Рада України 13-го скликання, де в 1994 році ліві сили мали більшість голосів, спробувала взагалі реанімувати радянську модель влади. Прийнятий у першому читанні 8 липня 1994 року проект закону "Про місцеві Ради народник депутатів" фактично мав позбавити Президента і Уряд впливу на регіональну політику, а всю систему рад знову замикав під Верховною Радою у вертикаль "демократичного централізму". Правда, після довиборів липня-листопада 1994 року монополія на більшість була порушена і згаданий проект так і залишився проектом, Другий Президент України, одержавши недієву систему влади, спробував спочатку неконституційними методами створити вертикаль державної виконавчої влади, а саме Указом від 6 серпня 1994 року "Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях" Президент оголосив про підпорядкування собі голів районних і обласних рад. Звичайно, цей Указ не міг реально змінити ситуацію, оскільки він був неконституційний і голови обласних і районних рад обиралися на посади всім населенням, тобто Президент не мав можливостей ні звільняти їх у разі незадовільної роботи чи порушення ними законодавства, ні керувати ними. З метою ліквідації такої ситуації, у грудні 1994 року Президент вніс на розгляд Верховної Ради України проект конституційного закону "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні".

5-й етап.8 червня 1995 року - 28 червня 1996 року.

Від дня підписання Конституційного Договору до дня прийняття українським парламентом нової Конституції України.

Піврічні дебати навколо проекту цього закону закінчилися підписанням між Президентом України та Верховною Радою України унікального з правової точки зору документа - Конституційного Договору. Цей документ був поставлений в рівень з Конституцією України, причому і Конституція, і все інше українське законодавство могли застосовуватись лише в частині, що не суперечила цьому Договору.

Конституційний Договір став інструментом для нової спроби відновити вертикаль державної виконавчої влади. На базі виконкомів обласних та районних Рад було утворено систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі з низу до верху, аж до Президента України. Знову ж, як в часи 1992 - 1994 років, обласні і районні ради позбавились своїх виконавчих органів, а самоврядування формально залишилося лише на рівні населених пунктів. Проте ця система страждала дуже суттєвою вадою - голова ради та глава відповідної державної адміністрації - одна і та ж особа, до того ж обрана всім населенням саме як голова ради, що робило Конституційний Договір ще більш вразливим з точки зору права.

Крім того, Конституційний Договір фактично вивів державну виконавчу владу з-під впливу парламенту. Єдина можливість впливу на уряд залишилася лише через бюджет, але це досить незначний вплив, враховуючи відсутність у парламенту можливостей і досвіду ведення фінансового контролю. Аналогічна ситуація сформувалась і на обласному і районному рівнях. Адже в розвиток Конституційного Договору було прийнято ще два важливих документи: 21 серпня 1995 року Указ Президента України "Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну в містах Києві та Севастополі державну адміністрацію", 30 грудня 1995 року Указ Президента України "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад". За цими указами місцева державна адміністрація одержала ряд повноважень, які навіть теоретично не можуть передаватись державній виконавчій владі, а саме: право вносити зміни в бюджет та встановлювати місцеві податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995 року було прийнято нову редакцію Закону "Про бюджетну систему України", яка внесла додаткові обмеження на власні фінансові ресурси місцевих рад, то разом із Конституційним Договором місцевого самоврядування було нанесено серйозного удару.

Враховуючи досить сумнівний правовий статус Конституційного Договору, говорити про те, що він вирішив всі питання задля чого його підписали, було б непереконливо. Проте він мав і певні позитивні здобутки. В Україні була практично відновлена вертикаль державної виконавчої влади та посилилась керованість територіями з боку центрального уряду.

Доля подальшого розвитку чи згортання місцевого самоврядування в Україні у подальшому мала залежати від нового Основного Закону, робота над яким значно прискорилась в 1995 році. В цей період також посилилась і активність органів місцевого самоврядування великих і середніх міст та їх асоціацій у відстоюванні своїх прав через Адміністрацію Президента та окремих депутатів Верховної Ради.

Місцеве самоврядування в конституційному процесі.

Конституційний процес в Україні, який почався э прийняття Верховною Радою Української РСР 12-го скликання 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України, тривав майже шість років. Саме після прийняття Декларації і на її основі були розроблені протягом 1990 - 1996 років декілька редакцій проектів нової Конституції України. На різних етапах і у різних проектах ідея місцевого самоврядування та місцевої державної адміністрації знаходила досить різні розв'язки, але одне, що об'єднувало всі ці проекти, це досить невизначене місце і роль місцевого самоврядування в системі демократичних інститутів держави, і, як наслідок, розділ, що стосувався місцевого самоврядування, практично у всіх проектах був найслабшим місцем. I це не дивно, адже навіть у теоретичному плані в Україні питання місцевого самоврядування добре не розпрацьовано. Не вдаючись до аналізу семи редакцій проекту конституцій, що були розроблені робочою групою конституційної комісії Верховної Ради України 12-го скликання, чи проектів різних політичних партій, що з’явилися протягом 1994-1995 років, спробуємо зробити хоча б побічний аналіз Конституційного процесу на його останньому етапі 1995-96 років.

За офіційним проектом Конституції від 15.11.95 року, який було розроблено робочою групою Конституційної комісії з урахуванням досвіду і норм Конституційного Договору передбачалось суттєве посилення влади Президента за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крім цього, проект передбачав істотну зміну структури влади в територіях.

Тут передбачалася сильна централізована державна виконавча влада, яка повністю підпорядковується і контролюється Президентом, хоча формально за проектом Конституції він не визначався главою державної виконавчої влади. Президент одноособово мав формувати Кабінет Міністрів, призначати міністрів та голів місцевих держадміністрацій, які мали здійснювати державну виконавчу владу в областях. На голів держадміністрацій також покладався контроль над рішенням органів самоврядування. Цей проект пропонував більш ефективний інструмент здійснення влади поза Києвом, ніж той, що був за часу Конституційного Договору, коли голова ради і голова адміністрації були поєднані в одній особі, а Президент мав право призначити голову адміністрації лише після обрання цієї особини головою заради. Але цей позитивний момент у проекті зводився нанівець суттєвою вадою, а саме тим, що поряд з Главою Місцевої Державної адміністрації, який за проектом мав реальну владу і ресурси і який мав призначатися Президентом, з'явився Голова ради з обмеженими повноваженнями і з незрозумілим "виконавчим апаратом", але який мав обиратись населенням цілої області. В разі прийняття цього проекту така модель влади неминуче породила б конфлікт між цими ключовими регіональними політичними фігурами. Що ж до формування рад районного та обласного рівня виключно з голів рад нижчих рівнів, то тут могла виникнути проблема в дієздатності рад асоційованого рівня (та ж проблема кворуму).

Правда, в умовах, коли функції обласних і районних рад обмежуються лише координацією загально районних чи обласних програм, то ідея асоційованого рівня самоврядування дійсно заслуговує на увагу і може бути перспективною.

Після доопрацювання проекту протягом кількох місяців, березня 1996 року з'явилась нова редакція проекту Конституції, яка на перший погляд дуже мало відрізнялась від редакції листопаду 1995 року, проте зміни, внесені при доопрацюванні, виявились дуже суттєвими.

В новій редакції була зроблена спроба усунути можливі суперечності між всенародно обраними головами обласних і районних рад, які практично не мали реальних владних повноважень, і призначеними Президентом головами місцевих державних адміністрацій, у яких концентрувалась реальна влада. За цією редакцією проекту голови обласних і районних рад мали б обиратись депутатами відповідних рад, а самі ці ради мали б формуватись не з голів рад населених пунктів за посадою, а радами населених пунктів за спеціальним законом. Така модель організації влади на обласному і районному рівнях в принципі виглядала досить дієздатною.

Погоджувальна тимчасова комісія з представників депутатських груп і фракцій, що працювала над проектом Конституції після його внесення на розгляд Верховної Ради України, ще внесла ряд змін і доповнень до проекту, за якими двопалатні Національні Збори перетворилися на однопалатну Народну Раду, були дещо обмежені повноваження Президента по формуванню деяких органів державної влади, наприклад судової, та різко посилилась роль Прем'єр-Міністра.

28 червня 1996 року Верховна Рада України прийняла нову Конституцію України. При голосуванні проекту в ніч з 27 на 28 червня в розділі про "Місцеве самоврядування" з'явились нові уточнення і нові проблеми.

Перше: уже невідомо, яким чином мають формуватись районні і обласні ради, норма про асоційований рівень цих рад була вилучена з проекту при голосуванні. Другу: на рівні, населених пунктів місцева рада одержала виконавчий орган, а не апарат, як було в проекті, що тепер є гарантією для збереження реальної влади в органах міського самоврядування. Третє: питання контролю і зупинення неправомірних рішень місцевих рад знову ж таки віднесено до майбутнього законодавства.

Аналізуючи зараз текст нової Конституції в частині відповідності її правових норм потребам місцевого самоврядування на сьогодні і на перспективу, можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже переймались цими проблемами, а пролобіювати інтереси суб'єктів самоврядування у Верховній Раді було нікому. Адже тепер Конституція практично повністю заблокувала можливість реформування адміністративно-територіального устрою, а деякі норми наприклад про бюджетну систему чи про обласні і районні ради, настільки двозначні, що ніхто не може впевнено сказати, чи можуть мати власні бюджети органи самоврядування і що являють собою як органи районні та обласні ради.

Незважаючи на те, що розділ самоврядування в кожному із проектів Конституції був чи не найслабшим і до нього було багато пропозицій з боку науковців, асоціацій органів самоврядування, особливо активною отут була Асоціація Міст України та Асоціація народних депутатів України попередніх скликань Верховної Ради, практично жодна із цих пропозицій не була сприйнята ні Конституційною комісією, ні погоджувальною групою.

Варто зазначити, що європейське співтовариство розробило основний документ, що є своєрідним зразком для формування законодавчих положень, щодо місцевого самоврядування - Європейську Хартію Місцевого Самоврядування. Враховуючи лаконічність цього документа і його універсальний характер, було б цілком можливо для розділу 11 взяти більшість норм саме з цієї Хартії.

Проте цього не сталося, і ми одержали розділ Конституції саме таким, яким він є. I нове українське законодавство про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації буде виходити саме із цих, не зовсім однозначних норм Конституції.

Підсумовуючи такий історичний аналіз трансформації підходів до проблем організації місцевої влади в Україні за новітній період, можна зробити деякі висновки:

1. За цей період відбувся перехід влади від одержавлених рад до влади місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування.

2. Основи місцевого самоврядування в Україні були закладені у законодавстві 1990-1992 років, проте не одержали конституційного закріплення, що привело до певного відновлення радянської моделі влади в 1994 - 1995 роках.

3. Конституція України від 28 червня 1996 року закріпила існування місцевого самоврядування в Україні і визначила в загальних рисах деякі повноваження його органів.

4. Подальший розвиток місцевого самоврядування неможливий без прийняття нового законодавства, яке має на базі загальних конституційних норм врегулювати питання та діяльності органів місцевого самоврядування та державної адміністрації.

6-й етап. Від 28 червня 1996 року.

Початок розробки і прийняття нового законодавства про організацію місцевої влади на основі норм нової Конституції України.

Конституція України від 28 червня 1996 року зафіксувала кілька важливих принципів існування місцевого самоврядування в Україні. Так, стаття 7 розділу "Загальні засади" встановлює: "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування." Позитивний цей факт мав знайти своє розв'язання в інших статтях і розділах Конституції. Проте, на жаль, розділ 11 "Місцеве самоврядування" був виписаний у традиції всіх попередніх проектів, тобто досить невдало. Варто, порівняти дві норми - частину 1 статті 140 Конституції та частину 1 статті 3 Європейської Хартії про Місцеве самоврядування.

Стаття 140 Конституції: " Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України."

Стаття 3 Хартії: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення."

Як видно з цих текстів, важливе питання "реальної здатності" місцевого самоврядування вирішувати місцеві справи "під свою відповідальність і у інтересах місцевого населення" не знайшло місця в Конституції. Звичайно, можна надіятись, що майбутнє законодавство вирішити питання здатності виконувати свої повноваження, проте відсутність конституційного закріплення права місцевого самоврядування на свій автономний від державного бюджет та свої податки і збори завжди висітиме над місцевим самоврядуванням дамоклевим мечем. Адже в Конституції стаття 95, що стосується бюджетної системи України, встановлює: "Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами", проте з цієї норми прямо не слідує, що бюджетну систему складають державний та місцеві бюджети, автономні від державного. Забезпечити місцеве самоврядування правом на достатні фінансові ресурси тепер можна спробувати на основі частини 3 статті 142 "Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою."

Ще однією проблемою, що не знайшла вирішення в Конституції, є невизначений статус і порядок формування місцевих рад районного та обласного рівня.

Незважаючи на згадані вище неточності окремих конституційних норм, Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, розпочала новий етап реформування місцевої влади взагалі і місцевого самоврядування зокрема. В Україні знову постала проблема прийняття нового закону про самоврядування. I ось тут дали себе знати недостатньо чіткі конституційні норми, різні групи народних депутатів, різні представники органів самоврядування, різні науковці і спеціалісти по-різному стали тлумачити ці конституційні норми, і як наслідок на розгляд Верховної Ради України було внесено два концептуально відмінні один від одного проекти закону "Про місцеве самоврядування".

Проект закону “Про місцеве самоврядування” узгоджувальної комісії. Верховна Рада України після обговорення двох проектів закону про місцеве самоврядування схвалила взяти за основу проект, розроблений комісією Верховної Ради, утворила спеціальну узгоджувальну комісію в складі 32 народних депутатів, що представляють всі депутатські групи і фракції, і доручила їй узгодити положення двох проектів і до 19 листопаду винести на розгляд народних депутатів новий проект закону.

Хоча ці два проекти, як уже говорилося вище, мали суттєву концептуальну відмінність, на проект АМУ цілком ножна було наложити багато норм і статей з проекту комісії. Тому робота комісії була дуже ускладнена рішенням про те що за основу слід брати саме проект комісії, а не проект АМУ.

Важлива і довготривала робота узгоджувальної комісії над проектом закону все-таки дала певний позитивний результат. Звичайно, не в такі строки, як визначала Верховна Рада, але комісія таки підготувала новий законопроект, причому реалізувавши у ньому ряд принципово важливих позицій проекту АМУ і проекту Комісії.

Спробуємо в досить спрощеному вигляді узагальнити та формалізувати норми проекту узгоджувальної комісії у зручній для порівняння з даними соціологічного дослідження формі:

1. Проект закону є дуже детальним і регулює практично всі сфери діяльності органів місцевого самоврядування, і хоча передбачає можливість прийняття статуту місцевої громади, проте не визначає сфер регулювання статутом. Тобто статут не може бути реально діючим інструментом багатоманітності форм місцевого самоврядування.

2. Ради населених пунктів є самостійними в прийнятті рішень з питань, що відносяться до їх компетенції, і не мають підпорядкування по вертикалі чи горизонталі.

3. Для міст з районним поділом передбачається досить складна правова модель: "За рішенням територіальної громади міста або міської ради, у міських районах можуть утворюватись районні ради". В той же час "рішення про наділення міських рад правами щодо керування майном і фінансовими ресурсами, які є власністю територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах цих громад". Та "обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих комітетів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними в містах радами..."

Тобто питання існування районних у містах рад так і залишається не вирішеним.

4. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, проте формуються вони прямими виборами і, не маючи власних виконавчих органів, делегують велику кількість власних повноважень місцевим державним адміністраціям.

5. Виконавчі комітети рад населених пунктів та районних у містах рад є підконтрольними, підпорядкованими підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення і делегованих повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

6. Голова села, селища, міста та голова районної у місті ради очолює відповідний виконавчий комітет. Утворюються виконкоми відповідними радами, вони ж затверджують і персональний склад виконкому за поданням голови. Питання, що являє собою виконком - колегіальний, одноособовий виконавчий орган чи дорадчий орган при голові, обійдене.

7. В законопроекті зроблена спроба виписати не повноваження місцевого самоврядування, а повноваження місцевих рад та їх виконавчих органів по різних галузях. Причому в кожній із галузей повноваження розподіляються на власні самоврядні та делеговані. Проте такий розподіл виконано досить нечітко, декларативно, що навряд чи дасть змогу реалізувати принцип розведення коштів у місцевих бюджетах, як передбачається проектом.

8. Законопроект передбачає існування як місцевих, сільських, селищних, міських, районних у містах, районних та обласних бюджетів. Правда, складання та виконання районних і обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації.

Самостійність бюджетів місцевого самоврядування має гарантуватись закріпленими за ними на стабільній основі доходами, які визначаються на весь термін повноважень ради.

У доходній частині бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих їм повноважень виконавчої влади.

Сам бюджет місцевого самоврядування поділяється на поточний бюджет та бюджет розвитку. Окремо передбачаються і видатки потокового бюджету та бюджету розвитку, а також видатки на виконання власних та делегованих повноважень.

Як видно із наведеного вище, новий проект узгоджувальної комісії є певним компромісом між проектом Асоціації міст України та проектом Комісії з питань державного будівництва, діяльності рад і місцевого самоврядування, проте багато питань, які є тормозом на шляху становлення місцевого самоврядування в Україні та які можуть провокувати конфлікти в структурі органів місцевого самоврядування, так і залишились не вирішеними.

Отже, чергова реформа місцевої влади в Україні навряд чи буде простою і навряд чи буде останньою, але незаперечним є факт, що самоврядування в Україні - уже не придумана демократами химера, а реалії сьогодення. Підтвердженням цього є активна участь асоціацій місцевого самоврядування в підготовці законопроекту для цього сектора та поява в Україні місцевих громадських ініціатив по створенню нових форм локального самоврядування. Це і є запорукою успіху на шляху становлення місцевого самоврядування в Україні.

На кожному історичному етапі, реформування системи місцевої влади та місцевого самоврядування в Україні мало дещо половинчастий характер, але місцеве самоврядування продовжувало розвиватись через створення психологічного клімату сприйняття його ідей і формування нового корпусу кадрів, які стали працювати в органах місцевої влади.

Відношення саме цієї категорії людей - керівників рад міського, районного та обласного рівнів до проблем місцевого самоврядування було метою проведеного дослідження. А щоби результати опитування можна було сприйняти більш зрозуміло, і здійснено огляд проблеми місцевого самоврядування в Україні в історичному аспекті, а також запропоновано порівняти різні підходи до принципів майбутнього реформування місцевої влади, що закладаються в нових законопроектах.