Губернская реформа Екатерины II

ТЕМА ДОКЛАДА: «ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА ЕКАТЕРИНЫ II».

Используемая литература: 

Быстренко В. И., История государственного управления и самоуправления в России;

Вернадский Г. В., История права;

Владимирский-Буданов М. Ф., Обзор истории русского права;

Еремян В. В., Местное самоуправление в России (XII-начало XX вв.);

Ключевский В. О., Курс русской истории;

Кутафин О. Е., Лебедев В. М., Семигин Г. Ю. Судебная власть в России: история, документы;

Каменский А. Б., От Петра I до Павла I: реформы России XVIII века;

Павленко Н. И., Екатерина Великая;

Чистяков О. И., История отечественного государства и права. Ч 1;

Чистяков О. И., Российское законодательство X-XX века. Т 5.

РАН, Власть и реформы. От самодержавной к советской России;

Цели и задачи: 

Рассмотреть эволюцию развития местных органов управления и самоуправления. Проанализировать стадии развития местных органов власти, объяснить политику государства по отношению к местному управлению и выяснить степень их эффективности.

Основная часть: 

МЫСЛЬ О РЕФОРМЕ. В историографии, особенно советской, закрепилось мнение, что губернская реформа 1775 года вызвана событиями Пугачёвщины, некой главной ответной мерой правительства на крестьянскую войну. Действительно, преступная бездеятельность, халатность и коррумпированность местных органов власти показали сою неисправность, не сумев ни предупредить, ни вовремя погасить пугачевского пожара. Кстати, императрица осуждала не систему, а её недостойных представителей, отличавшихся злоупотреблениями властью. Однако реформа готовилась заранее - еще в инструкции губернаторам 1764 г. она признала губернии такими частями государства, "которые более всего исправления требуют", и обещала со временем приняться за это дело.  Определяющая мысль устава – губернатор – высшая ступень областной администрации, он представитель верховной власти на месте и является «хозяином» и «опекуном» вверенной ему губернии. Притом все представленные в Комиссии 1767 г. сословия так настойчиво и единодушно заявляли желание ведать свои дела своими выборными...  Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародование 7 ноября 1775 года «Учреждение для управления губернии».



«УЧРЕЖДЕНИЯ»: ОПИСАНИЕ, ИСТОЧНИКИ, СОСТАВИТЕЛИ. «Учреждения» состоят из 2-х актов, или из 2-х частей, изданных в разные годы, но включённых в Полное собрание законов Российской империи под одним номером. Первая часть была издана в 1775, вторая – 4 января 1780 году – впервые стали единым полноценным законодательным актом, который подробно регламентировал всю систему местных органов управления и суда, их формирование, компетенцию, деятельность; кроме того, он был тесно связан с реалиями, намечает конкретные пути и методы реализации устанавливаемых норм. С заявлением Екатерины II, что «Учреждения» составлены ею одной, можно согласиться наполовину. Действительно, весь законодательный акт в оригинале написан рукой императрицы. Не отрицая авторства императрицы, надо отметить, что идейную, теоретическую направленность нормативного акта она заимствовала из 2-х источников: наказов дворянских депутатов в Уложенную Комиссию и записок прожектеров, рекомендовавших «умножить» сеть учреждений и «полицейских надзирателей». Но сколь бы многочисленны ни были источники (2), которыми она пользовалась, сколь бы велико ни было число её советников (к ним относят: Я. Е. Сиверс, А. А. Вяземский, П. Завадский, Г. Ульрих и др.), основная предварительная работа по институциализации реорганизации местных и административных судебных органов была проведена Екатериной II.



СУТЬ РЕФОРМЫ. Манифест 7 ноября 1775 года, которым сопровождалось обнародование «Учреждения», вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления:



Губернии к тому времени представляли слишком обширные административные территории;

Эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернских чиновников;

В губернском управлении отсутствовали начала разделения властей и, подчас неоправданно, совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).



На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы.



«Учреждения» имеют 2 аспекта: административный (технический) под которым подразумевают структуру губернской и уездной администрации, и социальный, нацеленный на удовлетворение притязаний дворянства, которое было не довольно деятельностью местных властей, а также хотело право широкого участия в уездных органах власти.



Прежде всего Екатерина II ввела новое областное управление. Вместо 20 (по сведениям Еремян В. В. И Ключевского В. О.) – 23 (Павленко Н. И.) обширных губерний (на которые к тому времени была разделена страна) территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Границы прежних губерний и областей, определялись с учётом географических либо исторических условий и особенностей. В основу нового губернского деления было положено количество проживающего на определённой территории населения. Поэтому новые губернии представляли собой территориальные округа с населением 300 - 400 тысяч жителей. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы – уезды с население 20-30 тысяч человек. Провинция исчезала. Подобный критерий деления территории тоже имел недостатки: не учитывались особенности экономики региона, его тяготение к издавна сложившимся торгово-промышленным и административным центрам, игнорировался национальный состав населения. Новое деление было основано на компромиссе двух тенденций – централизации и децентрализации управления, причём местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права. Действительно, по крайней мере на первый взгляд, в ходе реформы происходило дельнейшее перераспределение властных полномочий между центром и регионами в пользу последних, однако степень самостоятельности местных органов управления оставалась крайне ограниченной, вся их деятельность была строго регламентирована, все принципиальные решения политического характера по-прежнему принимались в центре и именно там назначался и отчитывался глава губернии, подчинённый непосредственно самодержцу. Ни один из вновь создаваемых органов исполнительной власти или самоуправления не имел право устанавливать на своей территории какие-либо законы или правила, вводить собственные налоги и пр. Все они должны были действовать строго по единым законам, разрабатываемым в центре.



Говоря о реформировании системы губернского управления, следует подчеркнуть, что все 50 губерний (позднее - 51) стали иметь унифицированное административное и судебное устройство. Все должностные лица и учреждения местной администрации подразделялись на три основные группы:



► Административно-полицейская включала в себя губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения, в уезде – земского исправника, членов Нижнего земского суда и городничего.



Систему органов губернской администрации составляли следующие органы: губернское правление (осуществляло 2 основные функции: 1) исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти); 2) распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера)) возглавлялось генерал-губернатором или наместником, концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием императрицы. Он начальствовал над двумя-тремя губерниями, являлся надзирателем за исполнением законов и обязанностей должностных лиц, в его распоряжении находились полиция, гарнизон, а также полевые войска, дислоцированные на территории наместничества. В его обязанности также входила забота о своевременном сборе податей и рекрутов. Наместник имел право, приезжая в одну из столиц, заседать в Сенате при обсуждении вопросов его наместничества. Губернатору подчинялись все правительственные учреждения губернии, а также сословные суды. В финансовых вопросах ему помогал вице-губернатор, а в контроле за исполнением законов – губернский прокурор и стряпчие. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т.д.



Под контролем генерал-губернатора действовало 3 вида местных учреждений – административного, финансового и судебного характера. Админ. и фин. действовали в губернии, судебные – в уезде.



Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по 2 губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласится с их мнением, и в этом случае они обязаны были исполнять решение главы местной администрации. 



Уездная администрация находилась в руках дворян. Высшим уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (или капитана) и 2-х заседателей, избранных местными помещиками. Все эти лица избирались уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства; следил за исправностью дорог и мостов; наблюдал за нравственностью и политической благонадёжностью обывателей уезда; производил предварительное следствие, действуя при этом «ревностно, с осторожной кротостью, доброхохотством и человеколюбием к народу». Нижний земский суд подчинялся губернскому правлению. Власть исправника распространялась на весь уезд за исключением уездного города, который находился в компетенции городничего (или коменданта). 



Для управления учебными заведениями, больницами, сиротскими домами и другими благотворительными учреждениями был образован приказ общественного призрения – наиболее яркое проявление политики просвещённого абсолютизма. Председательствовал в приказе сам губернатор.



► Вторую строку в системе губернских учреждений составляли финансово-хозяйственные органы: казённая палата в губернии, казначейство – в уезде. Казённая палата, осуществлявшая финансовое управление и ведала государственным имуществом, откупами, продажей соли, доходами и расходами, казёнными сборами, подрядами,  постройками, промышленностью и торговлей губернии, проводила учётно-статистическую работу по ревизиям – переписям податного населения. В состав казённой палаты входил вице-губернатор, губернский казначей, и 4 члена – директор экономии, советник и 2 асессора. В подчинении у казённой палаты находились губернское и уездное казначейства, хранившие казённые доходы, а также ведавшие выдачей по распоряжению властей денежных сумм также ие аселениястатистическую работу по ревизиям - переписям нии, кузначейство - в общественного призрения, в уезде - земско.



► Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений: общесословные (палата гражданского и палата уголовного суда в губернии), суды специального назначения (совестный и надворный), сословные губернские и уездные суды. Причём в результате реформирования судебная система стала чрезвычайно усложнена. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органной.



Высшими губернскими судебными инстанциями стали 2-е палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел, деятельность которых имела всесословный характер. В этих органах дала рассматривались по существу. Обе палаты являлись судебно-апелляционными инстанциями, пересматривающие дела нижестоящих судов. Состав палат назначался Сенатом и включал в себя председателя, 2-х советников и 2-х асессоров. Постановление Палат можно было обжаловать в Сенате, но только в том случае, если сумма иска была не менее 500 рублей. В соответствии со ст. 106 и ст. 115 «Учреждений о губерниях» Палаты создавались как органы, тесно связанные с органом отраслевого, судебного управления, как местный отдел этого ведомства: «Палата уголовного суда не что иное есть, как соединённый Юстиц-коллегии департамент», а «Палата гражданского суда не что иное есть, как соединённый департамент Юстиц- и Вотчинной коллегий…».



Ниже судебных органов в губерниях действовали сословные суды, в которых рассматривались как уголовные, так и гражданские дела. Эти судебные учреждения представляли собой исключительно сословные органы: верхний земский суд – для дворянства, ему подчинены уездные суды, Дворянские опеки, земские суды его округа, для которых он выступает апелляционной и ревизионной инстанцией; его полное присутствие состояло из 2-х председателей, назначаемых императрицей по представлению Сената из 2-х рекомендованных кандидатов, и 10 заседателей, избиравшихся через каждые 3 года дворянством губернии; при суде стояли прокурор, стряпчий казённых и уголовных дел; суд подразделялся на 2 департамента (первому поручалось ведение дел уголовных; второму – гражданских); по гражданским делам суд мог решать тяжбы при цене иска до 100 рублей, все уголовные дела подлежали обязательной ревизии Уголовной палаты, приговор утверждался большинством голосов; губернский магистрат – для купечества и мещанства, выступал в качестве апелляционной и ревизионной инстанции для городовых судов, в его состав входили 2 председателя и 6 заседателей; магистрат подразделялся на 2 департамента: гражданских и уголовных дел; магистрату подчинялись городовые магистраты, сиротские суды и ратуши; ему были подведомственны дела, касавшиеся привилегий, спорных владений, а также апелляционные дела из судов нижестоящих инстанций; магистрат заседал 3 раза в год, за исключением воскресных и табельных дней; верхняя расправа – для свободных сельских обывателей, учреждалась в качестве апелляционной и ревизионной инстанции для Нижней расправы; её полное присутствие состояло из 2-х председателей и 10 заседателей; расправный судья и заседатели определялись на должности тем же способом, что и члены Нижней расправы – судья назначался наместничьим правлением из чиновников, а заседатели избирались селениями округа из различных слоёв населения, утверждал их должности губернатор. 



Две высшие судебные инстанции территориально располагались в губернском городе. В уездных городах действовали суды низшей инстанции: уездный суд – для дворянства, окончательно решал лишь малозначительные гражданские дела, цена иска которых была ниже 25 рублей и уголовные дела кроме тех, по которым подсудимые подвергались наказаниям в виде смертной казни, лишения чести или торговой казни; полное присутствие уездного суда собиралось не менее 3-х раз в год, городовой магистрат (Ратуша) – для купечества и мещанства и нижняя расправа – для вольных сельских жителей.



Таким образом, уездный суд разбирал дела дворян данного уезда и подчинялся Верхнему земскому суду; Городовой магистрат судил горожан и подчинялся Губернскому магистрату; наконец, Нижняя расправа, судившая свободных крестьян, подчинялась Верхней расправе. В отличие от названных выше судебных учреждений дворян и горожан, Нижняя расправа не была выборной, её председатель назначался правительством.



Порядок сношения с другими учреждениями был общим для всех судов: с вышестоящими – рапортами и донесениями, а с нижестоящими – указами.



Судебные уездные сословные учреждения подчинялись сословным губернским, а последние – бессословным палатам, выступавшим ревизионными и апелляционными инстанциями для всех остальных губернских органов. Дела переносились из низшей инстанции в высшую либо по жалобам сторон, либо для проверки решений, принятых низшей инстанцией, либо для вынесения окончательного решения.



Верхний (С.-Петербург) и Нижний (Москва) Надворные суды создавались в столицах (2). Они разбирали дела чиновников и разночинцев. Верхний надворный суд состоял из 2-х председателей, 2-х советников и 4 асессоров. При нём стояли прокурор, стряпчий казённых и уголовных дел. Суд подразделялся на 2 департамента – уголовных и гражданских дел. Председатели назначались императрицей по представлению Сената. Советники, стряпчие и асессоры назначались Сенатом. Нижний надворный суд состоял из надворного судьи и 2-х заседателей, назначавшихся Сенатом. Суд разбирал дела лиц, прибывавших в Москве и С.-Петербурге по службе военной, придворной или гражданской, а также по собственным делам, касавшимся их промыслов или иных занятий, за исключением должностных преступлений. Уголовные дела подлежали обязательной ревизии Уголовной палаты. В сфере гражданских дел Верхнему надворному суду принадлежало право окончательно решать дела при цене иска до 100 рублей, а Нижнему суду – до 25 рублей.



Кроме этого в губернских городах были образованы специальные судебные места, так называемые особенные суды  с особыми полномочиями. Так, некоторые уголовные и гражданские дела уголовного характера были отнесены к компетенции губернского совестного суда. Он состоял из шести заседателей – по 2 от каждого из 3-х сословий: дворян, горожан и незакрепощённых крестьян. Руководил Совестным судом судья, назначенный наместником. Суд, с одной стороны, должен был смягчать жёсткость закона, а с другой – восполнять его отсутствие. Из уголовных дел совестный суд рассматривал те, где источником преступления была не сознательная воля преступника, а физический либо нравственный недостаток, малолетство, слабоумие, суеверие и т.д. Из гражданских дел к ведению совестного суда относились те дела, с которыми обращались к нему сами тяжущиеся стороны. В этих случаях совестный суд действовал таким образом, что он должен был прежде всего помирить обе стороны. Если примирение не состоялось, то дело передавалось обычному суду. Совестному суду предоставлено право считать противозаконным содержание в тюрьме свыше 3-х суток, если арестованному не предъявлено обвинение. Он же мог отдать арестованного на поруки. В своих решениях Совестный суд руководствовался законами, но учитывал и нравственное начало, человеколюбие, милосердие. Такой суд оказался недостаточно эффективным, т.к. дела в нём решались десятилетиями.



Совестные суды и приказы общественного призрения по своему составу были всесословными правительственными учреждениями (или, как их стали называть, местами), поэтому заседатели в эти органы выбирались из всех 3 главных классов-сословий местного общества. Кроме того, при уездных сословно-судебных учреждениях были созданы опекунские присутствия. Так, при дворянском уездном суде под председательством уездного предводителя дворянства была создана дворянская опека для управления делами вдов и сирот дворянских. При городском магистрате под председательством уездного городского головы действовал сиротский суд для опеки вдов и сирот купечества и мещанства, он учреждался при каждом городовом магистрате, в его состав входили председатель – городской голова, 2 члена гормагистрата и городовой староста.



Контроль за деятельностью губернских учреждений осуществлял штат чиновников прокурорского надзора, включавшей губернского прокурора, подчинявшегося наместнику и 2-х его помощников («стряпчих»); по одному прокурору и по 2 стряпчих при губернском сословном суде; по уездному стряпчему в уезде, подчинённому губернскому прокурору. В обязанности губернского прокурора входила защита населения от незаконных поборов, наблюдение за содержанием арестантов и т.д.



Основным полицейским органом была «управа благочиния». Законом, регламентирующим её организацию и деятельность, стал «Устав благочиния, или полицийский», утверждённый 8 апреля 1782 года. В стольных городах её возглавлял обер-полицмейстер. В состав управы входили 2 пристава – по уголовным и гражданским делам – и выборные члены от купечества – ратманы. В компетенция управы: охрана  порядка в городе, следила за выполнением решений администрации, заведовала городским благоустройством и торговлей, проводила предварительное следствие и выносила судебные решения по мелким уголовным и гражданским делам до 20 рублей. В губернских городах управы возглавляли полицмейстеры или обер-коменданты. Города с числом дворов более 4000 делились на части (по 200-700 дворов), в которые назначался частный пристав. Полицейская часть следила за порядком и исполнением судебных решений. При полицейских частях находился словесный суд по мелким гражданским делам, которые решались устно. Словесный судья избирался горожанами. Полицейские части делились на кварталы, в которых следили за порядком квартальные надзиратели и квартальные поручики.



Областная реформа принесла дворянству значительные экономические выгоды, т.к. значительно увеличился штат чиновников, рекрутированных из дворян. Реформа достигла той цели ради которой проводилась: в результате дробления губерний и уездов губернская и уездная администрация получили возможность без проволочек реагировать на события повседневной жизни губернии и уезда (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых), так и на чрезвычайные обстоятельства: волнения, эпидемии, эпизоотии. Реформа унифицировала организацию местного управление на территории всей страны, что привело к уничтожению автономии некоторых окраин (запорожские казаки). Едва ли не главным результатом областной реформы стала независимость судебных учреждений. Правда независимость была не совсем полной, однако это был крупный шаг в этом направлении. Эта реформа была одна из тех, что имели долговременное значение. Если введённое административно-территориальное деление сохранялось до конца XIX века, то система местных учреждений – до реформ 1860-1870-х годов. Екатерине удалось сделать то, что в том же XVIII столетии не сумел осуществить, например, в Австрии Иосиф II. Несомненно такой принцип устройства придавал устойчивость всему политическому строю страны, способствовал сохранению империи.



Таким образом, в результате реформ местного самоуправления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер, выразившийся в выборности как личного состава сословных дворянских, так и в сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны.

























Автор: Самохин А. А.

2006



Проверил: Кодинцев А.Я.