Міжбюджетні відносини на Україні

3



ПЛАН





Вступ_____________________________________________________________3стор

1. Теоретичні та концептуальні основи формування міжбюджетних 

відносин на Україні_________________________________________________5стор

1.1 основні етапи розвитку міжбюджетних відносин на Україні_________8стор

1.2 законодавча база регулювання міжбюджетних відносин____________11стор

2. Аналіз  структури міжбюджетних відносин та динаміки їх розвитку_____22стор.

3. Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні___________30стор

Висновок_________________________________________________________35стор

Список використаної літератури______________________________________37стор

Рецензія

Додатки


Вступ



Після набуття Україною статусу незалежності почався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як обєктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що повязано з радикальною зміною концепції державної влади, відмовою від її радянської моделі та переходом до децентралізації системи міжбюджетних відносин. Це також викликано початком становлення в державі інституту місцевого самоврядування, процесами розмежування функцій та завдань публічної влади по вертикалі між її центральним, регіональним і місцевим рівнями.

Процес відродження місцевих фінансів супроводжується появою цілого комплексу нових для держави теоретичних і практичних проблем. Коло цих проблем зумовлює формування нової, самостійної галузі фінансової науки України. Ця наука є системою знань про місцеві фінанси, або вченням про фінанси місцевих органів влади. Сьогодні розробка теорії місцевих фінансів з урахуванням нових фінансових явищ в Україні та в державах сучасної Європи є важливим завданням фінансової науки.

Прийняття в 1996 році Конституції України, закріплення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи викликало необхідність невідкладного практичного розвязання проблем становлення місцевих фінансів, організації системи міжбюджетних відносин держави на принципово нових засадах. 

Формування міжбюджетних відносин вирішується в умовах жорстокого протистояння центрального уряду і органів місцевого самоврядування, законодавчої та виконавчої влади, окремих лобуючих груп у парламенті України. І хоча  на сьогодні теоретичні питання формування міжбюджетних відносин вже закріплені на законодавчомку рівні у Бюджетному кодексі, проблеми пов’язані з місцевими фінансами залишаються й досі неврегульованими. А отже вивчення напрямків вдосконалення системи міжбюджетних відносин на Україні є дуже актуальним та має велике практичне значення.

Виходячи з цього метою написання данної курсової роботи є вивчення механізму формування міжбюджетних відносин на Україні, їх впливу на економічний розвиток регіонів та визначення напрямків та шляхів їхвдосконалення 

Для дослідження цієї мети ставляться такі завдання:
     -   дослідження концептуальних основ формування міжбюджетних відносин;

огляд процесу становлення та реформування системи місцевих бюджетів на Україні;

вивчення нормативної бази функціонування місцевих бюджетів;

проведення аналізу динаміки та структури міжбюджетних відноси з метою виявлення диспропорцій та основних проблем їх подальшого розвитку;

розробка рекомендацій та пропозицій по вдосконаленню системи міжбюджетних відносин на Україні.

Теоретично-методологічну основу написання кусової роботи складають законодавчі та нормативні акти, що стосуються питань формування та виконання місцевих бюджетів (Бюджетний кодекс України, Закон України “Про місцеве самоврядування”, “Про Державний бюджет на 2002 рік”, “Про Державний бюджет на 2003 рік” та ін.), інформаційну – статистичні дані Міністерства Фінансів України щодо виконання місцевих бюджетів за 1992-2002 роки, Програма реформування податкової та фіскальної політики, праці О.Д. Василика, І.О.Луніной, О.П. Кириленко, М.І. Деркача,  Каун О.Б. та інших вчених-економістів, матеріали періодичного друку, інші джерела інформації. 












1.Теоретичні основи формування міжбюджетних відносин на Україні



             Міжбюджетні відносини за визначенням В.Опаріна, В.Малька і С.Кондратюка, є „внутрішніми бюджетними потоками, які відображають перерозподіл доходів і видатків місцевих бюджетів”[29;с.17]. З точки зору К.Лайкама, міжбюджетні відносини включають:

поділ і правове закріплення між диференційованими рівнями відповідальності за виконання окремих соціальних і економічних функцій;

визначення величини видатків, що забезпечують виконання повноважень, закріплених за кожним рівнем бюджетної системи;

встановлення і правове закріплення джерел доходів бюджетів усіх рівнів;

усі форми підтримки регіонів.

Західні представники економічної науки здебільшого використовують не термін „міжбюджетні відносини”, а поняття „внутрішні міжурядові фінансові відносини” або „міжрівневі фіскальні зв’язки ”, тому шо, на їх думку, вони найточніше виражають суб’єктивно-об’єктний аспект досліджуваних нами взаємних контактів. Звертається увага на те, що ці відносини виникають і функціонують у системі державного управління по вертикалі, й що вихідні передумови регламентуються обсягами функціональних обов’язків і завдань кожного з рівнів публічної влади. Взаємодія і співпраця між ними здійснюються на партнерській основі з урахуванням фінансових можливостей кожного із регіональних утворень.

Для реалізації фінансової політики у сфері міжбюджетних відносин, успішного її втілення в життя використовується механізм, який являє собою сукупність способів організації міжбюджетних відносин, що використовуються для забезпечення сприятливих умов економічного і соціального розвитку (див. Рис. 1)

Механізм міжбюджетних відносин

Моделі міжбюджетних відносин

Форми міжбюджетних відносин

Методи міжбюджетних відносин

Інструменти міжбюджетних відносин

Інстуціонально-правові структури

Рис.1 Структурні елементи механізму міжбюджетних відносин

Модель міжбюджетних відносин – це інституціональний підхід до визначення організаційних основ взаємовідносин між державними і місцевими органами влади, який пов’язаний із політикою уряду або регіональної адміністрації у вирішенні питання розподілу доходів і видатків за рівнями бюджетної системи. Слід розрізняти дві основні моделі міжбюджетних відносин: централізовану і децентралізовану. Переважання в механізмі тієї чи іншої моделі формує набір усіх наступних його елементів.

Централізовану модель міжбюджетних відносин мали Радянський Союз, ПНР, НРБ та інші країни соцтабору. Позитивними рисами такої моделі є єдність організації управління, підвищення організуючої здатності бюджетної системи командної економіки, спрямування фінансових ресурсів на прискорення досягнення встановлених цілей.  Однак, така модель спричиняє нехтування інтересами окремих громадян і соціальних груп., внаслідок зосередження управління в одних руках [18]

Децентралізована модель ґрунтується на таких принципах:

невтручання держави в бюджетний процес муніципалітетів і регіонів;

чіткого законодавчого розмежування видаткових повноважень між різними рівнями управління;

дотримання інтересів членів територіальних громад та їхніх об’єднань, беручи до уваги цілі уряду;

цілеспрямованого розвитку фінансової автономії місцевого самоврядування;

здійснення розподілу дохідних джерел на підставі бюджетних угод;

незалежності від форми державного устрою.

           Одним з основних недоліків децентралізованої моделі міжбюджетних відносин є ускладнення координації дій уряду для досягнення макроекономічних цілей і забезпечення балансу фінансових можливостей у державі. 

В Україні було прийнято децентралізовану модель міжбюджетних відносин у зв’язку з чим  істотно підвищилася питома вага місцевих бюджетів у загальній масі державних видатків. У табл..1 показано значне зростання процентного співвідношення видатків місцевих бюджетів щодо видатків державного бюджету, що відображає процес децентралізації в Україні протягом останніх 12 років. Розрахунки свідчать, що таке співвідношення різних ланок бюджетної системи наближається до оптимального.









Таблиця 1  Співвідношення обсягу місцевих бюджетів і видатків державного бюджету України

Рік

Видатки місцевих бюджетів, млн грн

Видатки державного бюджету, млн.грн.

Видатки місцевих бюджетів у % до видатків державного бюджету

1994

1911061,8

439585,2

43,5

1995

9546,6

14756,2

64,7

1996

11760,9

22421,9

52,5

1997

13690,1

20622,6

66,4

1998

15018,6

16177,0

92,8

1999

15995,6

21776,2

73,5

2000

13678,5

35533,0

38,5

2001

24885,4

40407,0

61,6

2002

27639,8

44273,2

62,4

Важливим аспектом формування міжбюджетних відносин на Україні є задекларований у Бюджетному Кодексі принцип субсідіарності, спрямований на забезпечення інтересів індивіда і такого, що передбачає пріоритетність прав дрібнішої й наближеної до нього (індивида) спільноти. Міжбюджетні відносини згідно з цим принципом повинні будуватися на партнерських засадах і взаємовідповідальних основах з обов’язковою умовою розподілу всіх повноважень між різними рівнями влади.

Побудова ефективного механізму міжбюджетних відносин неможлива без оцінки і підбору ефективних методів, під якими слід розуміти способи впливу цих відносин на соціально-економічний стан у регіоні. До числа методів належать власні доходи, закріплені доходи, регулюючі доходи, трансфертування, вилучення коштів і кредитування, функціональний, делегуючий і балансовий методи. 

Одним із важливих методів взаємовідносин державного бюджету з бюджетами органів місцевого самоврядування є трансферти. Система трансфертів дає змогу збалансувати міжбюджетні відносини в разі виникнення дефіциту в бюджетах територіальних громад при їхній низькій платоспроможності, що не відповідає функціям, покладеним на органи місцевого самоврядування відповідного рівня. 

Трансфертному методу фінансування віддають перевагу країни, що застосовують в галузі міжбюджетних відносин децентралізовану модель. Потрібно лише попередити, що під трансфертами вони досить часто розуміють всі центральні доходи, які закріплюються на постійній або тимчасовій основі, а також передаються у фіксованій сумі. У західній фінансовій науці виділяють кілька підстав для запровадження міжбюджетних трансфертів: фіскальну незбаланосванність по вертикалі, відновлення горизонтального фіскального балансу,  гарантоване надання суспільних благ, нейтралізацію зовнішніх ефектів та муніципальних ефектів „переливу”, внесок у політику стабілізації та економічний розвиток і макроекономічні цілі. За рахунок трансфертів формується значна частина доходів місцевих бюджетів іноземних країн: у Румунії — 79%, Болгарії — 78%, Угорщині — 66%, Латвії — 68%, Словенії — 67%, Великій Британії — 77%, Нідерландах — 60%. В окремих країнах трансферти формують незначну частину доходів місцевих бюджетів: у Швеції — 19%, Данії — 24%, Франції — 25%, Австрії — 35%. 

           Важливою складовою бюджетної політики є здійснення збалансованих міжбюджетних відносин. Якщо структура доходів і витрат консолідованого бюджету визначає галузеві орієнтири та пріоритети бюджетної політики, стосунки між центральним та місцевим бюджетами є одним з основних важелів регіональної політики. У зв'язку зі значними диспропорціями у географічному розташуванні продуктивних сил в Україні, наявністю депресивних регіонів з застарілими галузями (вугільна промисловість) чи такими, що пережили суттєвий спад обсягів виробництва (легка промисловість), важливість зваженої регіональної політики не викликає сумнівів. 

Однією з важливих функцій міжбюджетних відносин є також виконання ними ролі провідника державної стратегії в регіонах країни та, певною мірою, налагодження зворотного зв'язку щодо ефективності запровадження цієї стратегії. На макроекономічному рівні система міжбюджетних відносин впливає на: 

стабільність надходжень до бюджетів всіх рівнів; 

темпи економічного зростання. 

На мікроекономічному рівні міжбюджетні відносини визначають: 

ефективність використання місцевих ресурсів; 

якість та обсяг надання соціальних послуг; 

 розвиток приватного сектора; 

 поліпшення інвестиційного клімату в регіонах. 





Основні етапи розвитку міжбюджетних відносин на Україні





Власна модель міжбюджетних відносин на Україні почала формуватися з прийняття Конституції України 1996 року, яка створила передумови для розвитку принципів децентралізму, запровадження так званого бюджетного федералізму, оскільки конституційні положення передбачають розмежування і самостійність державного і місцевих бюджетів.  

Інституційну реформу із запровадження бюджетної самостійності продовжено і доповнено положеннями закону “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року та ратифікацією Верховною Радою України в липні 1997 року Європейської хартії місцевого самоврядування. 

          В Україні до недавніх пір міжбюджетним відносинам приділялася недостатня увага. Так, в законі "Про бюджетну систему України" міжбюджетні відносини не були визначені, а сама бюджетна система розглядалась як простий перелік бюджетів - Державного, республіканського, бюджету АР Крим та місцевих бюджетів. У межах радянської системи міжбюджетні зв’язки формувалися за традиційною моделлю бюджетної “матрьошки”. Міністерство фінансів України готувало проект державного бюджету, а також пропозиції щодо розподілу бюджетних ресурсів між державним бюджетом і бюджетом Автономної Республіки Крим та обласними бюджетами. При цьому обсяги дотацій і відрахувань від загальнодержавних податків і зборів визначалися під час напружених політичних торгів між Міністерством фінансів України та представниками органів влади Автономної Республіки Крим і областей. У такий самий спосіб виконавчі органи АРК і областей формували міжбюджетні відносини з бюджетами міст і районів, а ті, відповідно — з бюджетами місцевого самоврядування. Видатки місцевих бюджетів визначали на основі фінансового забезпечення існуючої мережі бюджетних установ, встановлення ж обсягів міжбюджетних трансфертів відбувалося під впливом суб’єктивних факторів, тому трансфертні рішення були непрозорими та непередбачуваними. Формування бюджету за принципом бюджетної “матрьошки” не заохочувало місцеві бюджети до ефективного управління бюджетними ресурсами: стара бюджетна система спонукала місцеві органи влади завищувати свої видаткові потреби і занижувати свої доходні ресурси з метою отримання більшого обсягу бюджетних ресурсів на стадії формування міжбюджетних відносин. Характерні недоліки та негативні наслідки функціонування старої системи міжбюджетних відносин схематично зображені у Додатку 1.

Отож, до прийняття Бюджетного кодексу існувало три рівні бюджетної системи відповідно до системи адміністративно-територіальної підпорядкованості: центральний, обласний та районний з містами обласного значення. Тобто, місцеві бюджети не були самостійними бюджетними одиницями, а значною мірою залежали від волі обласної та районної влади, що, звичайно, аж ніяк не сприяло реалізації принципів місцевого самоврядування в Україні. 

Законодавча невизначеність міжбюджетних відносин мала своїм наслідком нестабільність переліку податків, які закріплювалися за місцевими бюджетами. За такої схеми майже повністю виключалася можливість середньострокового планування, не кажучи вже про довгострокове, що призводило до невизначеності цілей і пріоритетів регіонального розвитку. 

Дисбаланс міжбюджетних відносин обумовив парадоксальну ситуацію, за якої протягом 9 років існування України як незалежної держави в і без того дефіцитному Державному бюджеті хронічно недовиконувалася дохідна частина (а за нею недовиконувалася і витратна), тоді як планові надходження до місцевих бюджетів постійно перевиконувалися. 

Бюджет 2000 року ознаменував початок структурної реформи бюджетної системи та міжбюджетних відносин. Суттю нової політики міжбюджетних відносин стало різке збільшення частки коштів, що розподіляються через Державний бюджет, за рахунок зменшення частки коштів, що розподіляються через місцеві бюджети. Відмітимо, що протягом 2000 року в Україні було введено систему казначейського виконання бюджетів. Завдяки цьому вдалося значно покращити прозорість формування і виконання як центрального, так і місцевих бюджетів. Однак в цих умовах місцеві бюджети опинилися в досить скрутному становищі: з одного боку, їх обмежили в фінансових ресурсах, з другого - зменшили можливості маневрувати наявними коштами, посиливши контроль. Позбавлені власних стабільних податкових надходжень, органи місцевої влади не можуть стимулювати економічний розвиток та здійснювати належну бюджетну політику на регіональному рівні. 

Державний бюджет 2001 року носив ще в більший мірі мобілізаційний характер. Закон про Держбюджет на 2001 рік запровадив нову систему розрахунку місцевих бюджетів на основі формульного підходу до визначення витрат на всі види соціального захисту. Оскільки ці нормативи визначаються чиновниками центральних органів влади, реальність і ефективність формульних розрахунків залежать від вірогідності і якості статистичних даних, які в Україні часто викликають обгрунтовані нарікання, а великий ступінь суб'єктивності у визначенні потреб пересічного громадянина суттєво збільшує ймовірність некоректного визначення потрібного обсягу коштів. 

Вирішальним етапом розвитку міжбюджетних відносин стало прийняття Верховною Радою 21 червня 2001 року  Бюджетного кодексу, який буде розглянуто детальніше у наступному підрозділі.

Прийняття Бюджетного кодексу спричинило фундаментальні зміни всієї бюджетної системи України, а саме: 

проведено впорядкування бюджетного устрою;

встановлено принципи побудови та функціонування бюджетної системи;

регламентовано стадії бюджетного процесу;

закладено підвалини реформування міжбюджетних відносин;

закріплено концептуальні засади казначейського обслуговування коштів бюджетів;

визначено засади створення системи бюджетного контролю;

 уніфіковано бюджетну термінологію.                





1.2 Законодавча база формування міжбюджетних відносин на Україні





Міжбюджетні відносини на Україні регулюються такими нормативними актами:

Конституцією України

Бюджетний кодексом України

Законом України „Про місцеве самоврядування”

Законом України „Про державний бюджет України на 2001 рік” та ін.

Постановою  КМУ „Про затвердження Порядку розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання, субвенцій, коштів,що передаються до бюджету вищого рівня) та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік” від 29.12.2000 та ін.

Європейською Хартією місцевого самоврядування (див.Додаток 2)

Прийняття Бюджетного кодексу стало першим кроком до реформування бюджетної системи згідно з Конституцією України та нормами і стандартами відповідного законодавства Європейського Союзу. Основні положення Бюджетного кодексу України здобули підтримку і схвалення на Восьмій сесії Ради Європи, що відбулася 13 листопада 2001 року в Страсбурзі.

Основним завданням Бюджетного Кодексу було впорядкування бюджетного устрою відповідно до чинних законодавчих положень про закріплення бюджетної самостійності за органами місцевого самоврядування.

Для реалізації цього завдання Бюджетний кодекс забезпечив прямі взаємовідносини між державним бюджетом і 171 бюджетами міст обласного (республіканського АРК) значення, 488 бюджетами районів, 24 обласними бюджетами, бюджетом АРК, бюджетами міст Києва та Севастополя. 

Кодекс уперше визначає суть міжбюджетних відносин як відносин між державою та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення ресурсами, необхідними для виконання ними функцій, передбачених Конституцією України та законодавством. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених за бюджетами законодавством України, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Згідно з новим підходом обласні і районні бюджети та бюджети міст і селищ діють паралельно і незалежно один від одного. 

Бюджетний кодекс врегульовує основи функціонування бюджетної системи унітарного типу, правовий статус суб’єктів міжбюджетних відносин, визначає порядок врегулювання міжбюджетних відносин на засадах стабільності та передбачуваності ресурсів місцевих бюджетів, стимулює місцеві органи влади до розвитку свого економічного потенціалу. 

Для досягнення основної мети регулювання міжбюджетних відносин щодо вимоги забезпечення бюджетними ресурсами встановлених видаткових повноважень видатки місцевих бюджетів розподілені на видатки, що враховуються при визначенні трансфертів (ст.88, 89), і видатки, що при цьому не враховуються (ст.91). Таке розмежування видатків здійснюється тільки на стадії формування бюджетів та застосовується лише для обрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, що передаються з одного бюджету іншому відповідно до положень Бюджетного кодексу. 

Сільські, селищні та міські ради можуть також передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Можливість об'єднувати бюджетні кошти для фінансування спільних програм дає змогу реалізувати суспільно-корисні заходи, які для одного бюджету є складними або взагалі неможливими.

Основні засади формування доходів місцевих бюджетів

Положення статті 61 п.4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" декларують, що "самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами.." Згідно із Законом України "Про бюджетну систему України" (стаття 15), який урегульовував це питання до прийняття Бюджетного кодексу, обсяг відрахувань до міських (міст районного значення), селищних, сільських бюджетів від основних податків визначався радою народних депутатів вищого рівня (районного) і щорічно змінювався.

Перелік доходів, що закріплюються за місцевими бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, визначено у статтях 64, 66 та 69 Бюджетного кодексу України за видами бюджетів та видами податків і зборів, що зараховуються до цих бюджетів. Безумовним досягненням у частині формування доходних джерел бюджетів місцевого самоврядування є те, що Бюджетний кодекс України закріпив на стабільній основі не тільки перелік доходів бюджетів місцевого самоврядування, а й постійні відсотки їх розмежування між видами бюджетів. У таблиці 3 наведено частки зарахування до місцевих бюджетів надходжень від прибуткового податку з громадян та плати за землю, які встановлені Бюджетним кодексом на постійній основі.

Таблиця 3. Нормативи зарахування прибуткового податку з громадян та плати за землю за видами місцевих бюджетів

Назва бюджетів

Прибутковий податок з громадян

Плата за землю

Бюджет АРК та обласні бюджети

25%

25%

Бюджети міст республіканського (АРК) і обласного значення

75%

75%

Районні бюджети

50%

15%

Бюджети сіл, селищ, міст районного значення

25%

60%

Бюджети міст Києва і Севастополя

100%

100%



Важливим для забезпечення самостійності місцевих бюджетів є неприпустимість перегляду основних положень формування міжбюджетних відносин протягом фінансового року. Втрати в доходах і додаткові витрати, що виникають у ході виконання місцевих бюджетів, за винятком випадків, пов'язаних чи зі зміною законодавства, чи з рішеннями, прийнятими вищими органами влади, не повинні компенсуватися з бюджетів інших рівнів. Відповідно до статті 67 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов’язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. 

 У Бюджетному кодексі вводиться поняття “кошика доходів місцевого самоврядування” для бюджетів територіальних громад (сіл, селищ, міст та їх об’єднань). Кошик доходів визначається як сукупність доходних джерел, що закріплені на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні трансфертів цим бюджетам (частина друга статті 64). 

Доходами, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, вважаються ті які, закріплені державою за місцевим бюджетом для забезпечення фінансування видатків, що обраховуються за фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості. Якщо сума вказаних доходів менша за суму видатків, переданих державою і обрахованих за формулою, то на різницю даному місцевому бюджету надається трансферт (дотація вирівнювання).

Доходами, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, вважаються такі, що повністю залишаються в розпорядженні відповідного бюджету та не враховуються у розрахунках обсягів дотації вирівнювання або обсягів вилучення. Ці доходи призначено для забезпечення видатків, які в межах діючого законодавства повністю передані на розгляд місцевих органів влади. Склад власних доходів так званого “другого кошика” визначено у статті 69 Бюджетного кодексу. Структура власних доходів бюджетів місцевого самоврядування включає надходження від місцевих податків та зборів, податку на прибуток підприємств комунальної власності, 60% надходжень від плати за землю для бюджетів міст районного значення, сіл та селищ, доходні джерела формування бюджету розвитку та інші надходження, передбачені кодексом. 

Малий та середній бізнес, що розвивається на території місцевих громад, відіграє визначальну роль у наповненні цього кошика. Саме він є платником місцевих податків і зборів та інших власних надходжень місцевого бюджету.

У Додатку 3 наведена структура доходів бюджетів сіл, селищ та міст районного значення. 

Основні положення міжбюджетного компоненту Бюджетного кодексу

Запровадження формульного порядку розподілу міжбюджетних трансфертів сприяє поліпшенню процесу підготовки місцевих бюджетів, підвищенню прозорості бюджетних рішень, забезпеченню автономності місцевих видатків, справедливому розподілу бюджетних ресурсів і стимулюванню економії місцевих видатків та мобілізації доходів.

Положення Бюджетного кодексу щодо розподілу міжбюджетних трансфертів між державним і місцевими бюджетами спрямовано на забезпечення таких основних вимог: 

механізм розподілу міжбюджетних трансфертів має виконувати порівняльну та стимулюючу функції;

розподіл міжбюджетних трансфертів слід проводити за єдиною методикою на основі прозорих формул (для можливості перевірки розрахунків) та на підставі об'єктивних критеріїв бюджетної забезпеченості; 

у розрахунках бюджетної забезпеченості не можуть використовуватися звітні показники фактичних видатків місцевих бюджетів: необхідна об'єктивна і прозора оцінка відносного рівня видаткових потреб у розрахунку на одного мешканця чи отримувача бюджетної послуги;

встановлення обсягів міжбюджетних трансфертів до рівня бюджетів місцевого самоврядування у законі про державний бюджет на наступний рік (в абсолютних сумах); 

додержання стабільності в обсягах і принципах розподілу міжбюджетних трансфертів, що має забезпечити максимальний рівень передбачуваності прогнозування в місцевих бюджетах обсягів міжбюджетних трансфертів на середньострокову перспективу. 

У Бюджетному кодексі міжбюджетні трансферти поділені на три групи.

До першої групи належать трансферти, що здійснюються в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на безоплатній і безповоротній основі для покриття поточних видатків: 

дотація вирівнювання доходної спроможності бюджету;

трансферти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів.

До другої групи належать трансферти, що надаються для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції:

субвенція на здійснення програм соціального захисту, що надається з державного бюджету;

субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою (надається з державного бюджету);

субвенція на виконання інвестиційних проектів;

субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

інші субвенції.

До третьої групи належать інші безумовні трансферти, що надаються на безоплатній і безповоротній основі у вигляді дотації. 

Міжбюджетні трансферти, що належать до першої групи, розраховуються на формульній основі.

 У разі, якщо місто чи район мають перевищення доходів над плановими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт (кошти, що передаються до державного бюджету), обсяг якого визначається за допомогою формули, що застосовується для обрахунку всіх трансфертів. 

Держава, визнавши, що видатки на соціальний захист є пріоритетом державної бюджетної політики, передбачає цільові субвенції на фінансування програм соціального захисту з державного бюджету бюджетам міст Києва та Севастополя, Автономній Республіці Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст обласного значення та районам. 

Цільові субвенції на інвестиційні цілі надаватимуться бюджетам Києва, Севастополя, обласним бюджетам та республіканському бюджету Автономної Республіки Крим. Право на подальший розподіл цільових коштів між органами місцевого самоврядування належить Верховній Раді АРК та обласним радам, оскільки в багатьох випадках вплив інвестиції не обмежується певною територією. В такий спосіб визнається і підкреслюється провідна роль обласного рівня в інвестиційному розвитку територій. Пріоритетне право на отримання субвенцій на виконання інвестиційних проектів при цьому мають ті органи місцевого самоврядування, в яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості. 

Під вирівнюванням бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів розуміється система перерозподілу фінансових ресурсів, що спрямовуються на зближення можливостей органів місцевого самоврядування надавати населенню бюджетні послуги. 

Хоч би які доходні джерела були надані в розпорядження місцевих бюджетів, окремі місцеві органи влади матимуть більшу податкоспроможність, ніж інші. Ця нерівність обумовлена міжрегіональною неоднаковістю обсягів баз оподаткування. Дотації вирівнювання мають на меті усунути наслідки цієї нерівності й забезпечити кожному місцевому самоврядуванню можливість надавати соціальні послуги на приблизно однаковому рівні за однакових ставок оподаткування. Оскільки дотації вирівнювання не прив’язані до фінансування конкретних видатків, ці трансферти працюють на вирівнювання видаткового потенціалу різних органів місцевого самоврядування на рівні області, міста та району. 

Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості

Бюджетний кодекс застосовує принципово новий підхід до визначення прогнозних обсягів видатків місцевих бюджетів. Якщо раніше в основі розрахунку потреб того чи іншого місцевого бюджету була кількість розташованих на відповідній території установ (лікарень, шкіл, пологових будинків, інтернатів, притулків тощо), незалежно від того, наскільки вони були завантажені та скількох мешканців обслуговували, то відтепер рівень бюджетної забезпеченості встановлюється залежно від реальної кількості кінцевих споживачів цих послуг (тих учнів, які відвідують школу, тих осіб, які лікуються в лікарні, тощо). 

Основна ідея застосування єдиних фінансових нормативів бюджетної забезпеченості полягає в тому, що обсяг видаткових потреб має віддзеркалювати потребу в соціальних послугах і бути обмеженим рамками наявних ресурсів для задоволення цих потреб. Принцип розподілу, яким керуються при застосуванні нормативів, полягає в тому, що органи місцевого самоврядування з більшими за середні потребами в соціальних послугах повинні одержувати більший за середній обсяг ресурсів для задоволення цих потреб.

Індекс відносної податкоспроможності

Визначення об’єктивного рівня податкового потенціалу окремого бюджету відносно інших місцевих бюджетів здійснюється за допомогою індексу відносної податкоспроможності. Цей показник відображає рівень розвитку податкової бази та не створює в органів місцевого самоврядування негативних стимулів до нарощування податкових надходжень до місцевих бюджетів.  

Індекс податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування визначається як відношення середньодушового кошика доходів, які враховуються при визначенні обсягу трансфертів бюджету, до аналогічного кошика в середньому по місцевих бюджетах України. Після того як індекси відносної податкоспроможності визначено, їх не можна переглядати частіше ніж раз на три роки: це має стимулювати органи місцевого самоврядування до нарощування доходів.

Таким чином, запровадження індексу відносної податкоспроможності в розрахунку міжбюджетних трансфертів надає органам місцевого самоврядування низку переваг у формуванні доходної частини місцевих бюджетів, а саме: 

підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування в скороченні податкових недоїмок. Через стабілізацію індексу відносної податкоспроможності стягнення податкових недоїмок не має позначитися на обсязі трансфертів або обсязі вилучення коштів з місцевих бюджетів в наступному бюджетному періоді.

підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування в більш ефективному використанні наявної податкової бази, зокрема у відмовленні від надання необґрунтованих податкових пільг та введенні нових чи скасуванні діючих видів місцевих податків і зборів, у відношенні яких органи місцевого самоврядування користуються таким правом.

підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування в скороченні тіньової економіки, в тому числі шляхом виявлення незареєстрованних платників податків, упорядкування роздрібної торгівлі, посилення контролю за поданням декларацій фізичними особами і звітністю підприємств;

підвищується зацікавленість органів місцевого самоврядування у виявленні й реєстрації таких платників податків, що зареєструвалися на податковий облік на іншій території, але здійснюють економічну діяльність на території даного місцевого бюджету (це стосується і структурних підрозділів підприємств, зареєстрованих як платники податку на інших територіях).

Загальний порядок розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів

У статті 98 Бюджетного кодексу визначено, що розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів між державним і місцевими бюджетами визначається на основі формули, яка затверджується Кабінетом Міністрів України. Окрім цього, в статті встановлено ключові параметри, що мають бути враховані у формулі, а саме: 

фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

 кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

 індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування;

 коефіцієнт вирівнювання.



Ti = α i (Vi — Di)Обсяг дотацій вирівнювання з державного бюджету, що надаються бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджету міст Києва і Севастополя, бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та бюджетам районів, або коштів, що передаються з цих бюджетів до державного бюджету (Ti), визначається за загальним фондом бюджету адміністративно-територіальної одиниці як різниця між розрахунковим обсягом видатків (Vi), прогнозним показником обсягу доходів (кошика доходів), що акумулюються на її території (Di) із застосуванням коефіцієнта вирівнювання αi за єдиним типом формули:

Прогнозні показники видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, визначаються як добуток від множення кількості мешканців чи споживачів соціальних послуг на відповідний єдиний фінансовий норматив бюджетної забезпеченості з застосуванням коригуючих коефіцієнтів по кожному окремому бюджету.

Розрахунок прогнозного показника обсягу кошика доходів, закріплених за бюджетами місцевого самоврядування, та доходів, передбачених пунктами 1, 3 –5 частини другої статті 66 Бюджетного кодексу України, здійснюється шляхом застосування індексу відносної податкоспроможності відповідної адміністративно-територіальної одиниці, що обраховується на основі звітних даних про фактичні надходження відповідних податків, зборів до цих бюджетів за три останні бюджетні періоди (базовий період), що передують рокові, в якому формуються показники бюджету на плановий бюджетний період. При цьому враховуються втрати закріплених доходів відповідних місцевих бюджетів унаслідок надання пільг платникам податків, згідно з рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад. 

Розрахунок обсягу доходів, закріплених за місцевими бюджетами, здійснюється на підставі прогнозного обсягу доходів зведеного бюджету України, визначеного, у свою чергу, на підставі прогнозних основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий бюджетний період. 

У разі, якщо місцевий бюджет має перевищення розрахункового обсягу доходів над розрахунковими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт до державного бюджету у вигляді коштів, що передаються до державного бюджету. Щоб стимулювати місцеві бюджети, які доклали зусиль до наповнення власних скарбниць, держава не вилучає повністю всю суму, а дає премію. Для цього слугуватиме коефіцієнт вирівнювання [15; с. 46 – 48 ]. 

Зазначені кошти є додатковим фінансовим ресурсом місцевих бюджетів, що розподіляється органами місцевого самоврядування між галузями, видатки на які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. 

Для кращого розуміння процесу розподілу міжбюджетних трансфертів відповідно до положень Бюджетного кодексу у Додатку 5 наводиться блок-схема цього процесу та коментар щодо послідовності основних подій у ньому.

Важливою особливістю формульних трансфертів, яку часто не зовсім розуміють, є те, що в основі трансфертів лежить різниця між розрахунковою видатковою потребою і розрахунковою податкоспроможністю. При цьому розрахункова видаткова потреба та відносна податкоспроможність не визначаються фактичними обсягами доходів та видатків. Показник розрахункової видаткової потреби спирається на розрахунок видаткових нормативів, а розрахункова податкоспроможність залежить від ефективності та потенціалу збирання доходів. Як наслідок, формула створює важливі стимули до заощадження коштів і мобілізації додаткових доходів скрізь, де тільки можливо.

Дотація, обчислена за формулою, має сприйматись як фіксований, одноразовий платіж. Зусилля місцевого самоврядування, спрямовані на заощадження видатків або нарощення бази оподаткування, не можуть позначитися на його обсязі. Відтак, якщо місцеве самоврядування в змозі знайти ощадливіший спосіб надання соціальних послуг, воно не втрачає нічого із заощаджених коштів. 




2.Аналіз  структури міжбюджетних відносин та динаміки їх розвитку



У попередній главі було розглянуто процес становлення та реформування бюджетної системи загалом і міжбюджетних відносин зокрема на Україні. Ці процеси знайшли своє відображення у Бюджетному кодексі. Однак на сьогодні деякі питання міжбюджетних відносин залишаються досить неврегульованими та невдосконаленими.  Про що свідчать чисельні звернення місцевих органів виконавчої  влади та місцевого самоврядування до уряду. Основні проблеми існуючої системи формування бюджетів та міжбюджетних відносин добре видно на прикладі аналізу динаміки розвитку міжбюджетних відносин та їх структури по країні в цілому,  а також аналізу районних бюджетів.

Згідно з “основним бюджетним законом” – Бюджетним Кодексом України, прийнятим у 2001 році, Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Всього в Україні на даний час нараховується 12061 місцевий бюджет. До них належать  республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні бюджети, бюджети міст, районів, сіл та селищ.

Будь-який  бюджет  складається з:

	видатків, перелік яких встановлено у Бюджетному Кодексі в залежності   від переліку повноважень, покладених на орган влади, до якого належить цей бюджет;

	доходів, перелік яких встановлено відповідно до переліку видатків цього бюджету.  

Аналіз динамікі виконання місцевих бюджетів, що наведенй у Додатку 4, з 1998 по 2002 рр. свідчить про зростання як видаткової, так і дохідної частини. З 1999р. маємо позитивну різницю між доходами та видатками місцевих бюджетів, яка зросла з 17,1 млн грн. у 1999р. до 511,1 млн грн. у 2002 році. Такі позитивні тенденції, однак,  на загальнодержавному рівні відображені досить низькою питомою вагою видатків місцевих бюджетів у ВВП, що  у 2002р. не перевищувала 12% проти 15% у 1998р..Це свідчить про поступове зниження дохідної частини місцевих бюджетів у відносних величинах.

Протиріччя існуючої системи міжбюджетних відносин розкриваються у більш детальному аналізі структури та динаміки доходів та видатків зведеного бюджету України з 1993 по 2002 рр., наведеному у Додатку 6. Показники  Додатку 6 свідчать про стійку тенденцію до скорочення об’єму доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті  з майже  48% у 1993 році до 31% у 2002р. Досить сказати, що в країнах з розвинутою ринковою економікою частка закріплених доходів у місцевих бюджетах коливається від 50 до 80% .Об’єм видаткової частини місцевих бюджетів за цей період, навпаки, збільшився з 39% у 1993р. до 42% у 2002р. Така невідповідність між видатками та доходами дає змогу зробити висновок про те, що протягом останніх 9 років за місцевими бюджетами збереглася основна частина видатків при  одночасному скороченні їх дохідної бази.

На сьогодні основними джерелами доходів місцевих бюджетів є: надходження від податків, зборів та інших обов’язкових платежів; власні доходи від підприємницької діяльності; плати, внески тощо; трансферти з інших бюджетів. Детальніше структура дохідних джерел місцевих бюджетів України наведена у Таблиці 2.

Таблиця 2   Структура дохідних джерел місцевих бюджетів України у 1992-2002 роках, у %

Джерело доходів

1992

1995

1998

1999

2000

2001

2002

Податкові надходження

48,9

68,4

60

68

64

57

58,2

Неподаткові надходження

1,4

2,6

2,7

3,4

8,5

3,6

7,3

Доходи від операцій з капіталом

0

0

0

0

0

0,4

2,2

Державні цільові фонди

0

0

6

10,3

3,5

0

1

Офіційні трансферти

49,7

29

31,3

18,3

24

39

31,3

Усього

100

100

100

100

100

100

100

Допомога з державного бюджету у вигляді міжбюджетних трансфертів, які надаються місцевим бюджетам, відіграє велику роль у  формуванні доходів місцевих бюджетів, проте за останні роки доля офіційних трансфертів поступово знижується, про що наочно свідчить Діаграма 1. 





Що свідчить про поступовий перерозподіл бюджетних доходів на користь Державного бюджету України [26]

За 2002 рік із 686 місцевих бюджетів, яким у Законі України “Про Державний бюджет України” встановлено обсяг міжбюджетних трансфертів,  лише по 5 місцевих бюджетах надходження доходів становить менше 70% прогнозного річного показника, розрахованого Мінфіном при підготовці бюджету (Див. Таблицю 4). Це свідчить про стабільність ситуації по виконанню місцевих бюджетів у 2002 році.



















Таблиця 3 Вибірковий аналіз ступеню виконання місцевих бюджетів України у 2002 році

Назва адміністративно-територіальних одиниць

Кількість місцевих бюджетів (обласних, міст обласного значення та районів)

Середній по області відсоток виконання загального фонду по області

Відсоток найменшого виконання по місцевих бюджетах

Вінницька область

34

108,3



Могилів-Подільський р-н





68,1

Донецька область

46

103,2



м. Жданівка





60,5

Львівська область



112,1



Самбірський район





63,4

Полтавська область

31

111,3



Миргородський район





69,4

Рівненська область

21

119,2



Дубенський район





64,7



Питома вага офіційних трансфертів у доходній частині загального фонду місцевих бюджетів в 2002 році в середньому становила 31,2%, проте їх частка в розрізі бюджетів адміністративно-територіальних одиниць істотно відрізняється. Так, на частку офіційних трансфертів по місту Києву припадає 5,4%, місцеві бюджети Донецької області сформовані за рахунок трансфертів – на 19,5%, Волинської області – на 62,6%: (див. Додаток 7)

             Стабільність місцевих бюджетів залежить переважно від надходжень прибуткового податку з громадян в обсязі, не меншому ніж запланований. У Діаграмі 2 бачимо, що прибутковий податок з громадян складає 66% дохідної частини місцевих бюджетів.

Аналізуючи дані Додатку 7 можна побачити цікаву картину. У найбільш економічно розвинутих регіонах країни, таких як, наприклад Донецька область або м.Київ, обсяг доходної частини місцевих бюджетів є найнижчим по країні. Це свідчить, звичайно не про економічний спад в цих регіонах, а швидше про незацікавленість місцевих органів влади у податковому контролі та насиченню доходної частини бюджетів, з яких потім потрібно буде відраховувати значну частину у Державний бюджет. 



Діаграма 2







Отже проведений аналіз свідчить, що система розподілу доходів за видами бюджетів ще й досі не відповідає критеріям ефективності, а саме,  критерію надання в розпоряджання місцевим органам влади тих податків, що є  заслугою регіону. Так, наприклад, у м.Киів розташовані головні офіси майже всіх великих підприємств країни. Філіали цих підприємств, що розташовані в регіонах , не мають статусу юридичної особи, тому їх доходи зараховуються на рахунки Київських представництв і з них сплачуються 50% податку до бюджету м.Київа. Таким чином маємо, що у 2001 році доходи від податку на прибуток у м.Київ становили близько 1 500 000 тис грн. Для порівняння, цей саме показник для   Донецької області складав в тому ж році лише 114 182 тис грн., для Харківської – 19 000 тис грн., Дніпропетровської – 21 154 тис грн.. Такі податки, не є заслугою регіону, а отже вони повинні розподілятися пропорційно між відповідними місцевими бюджетами, де вони були реально отримані.

Витрачання коштів із місцевих бюджетів має певні особливості порівняльно із державним бюджетом, вони зумовлені різною природою і специфікою завдань органів державної влади і місцевого самоврядування. Органи місцевої влади та самоврядування, завдяки покладеним на них повноваженням, мають утримувати мережу соціально-культурних закладів. Тому місцеві бюджети, по своїй суті, є набагато більш соціально спрямованими, ніж державний бюджет. Від стану їх виконання залежить спроможність органів місцевої влади та самоврядування  надати  соціальні послуги населенню якісно та вчасно. Але в межах самих місцевих бюджетів напрямки використання коштів однотипні. У 2002 році 81% коштів місцевих бюджетів витрачено на утримання закладів охорони здоров'я, освіти, культури та спорту, надання пільг, допомог та субсидій населенню (див Діаграму 3)  



Діаграма 3 







Видатки місцевих бюджетів на соціальний захист та соціальне забезпечення населення склали у 2002 році 21,7% від усіх витрат, здійснених місцевими бюджетами. Ці видатки здійснюються місцевими бюджетами здебільшого за рахунок цільових трансфертів з державного бюджету  – відповідних субвенцій. Регіональний аналіз видаткової частини місцевих бюджетів, що у 2002р. перераховувались до Державного бюджету, наведений у Додатку 8, свідчить про те, що її      частка є пропорційною до доходів та рівня промислового розвитку кожного регіону, тобто справедливою. Хоч деякі автори, в тому числі І.Луніна,, О.Виговська, порівнюючи податкову частину у регіональних відрахуваннях вказують на те, що традиційно багаті регіони виявляють найнижчий рівень збору податків, ніж депресивні, а отже занижують свою долю відразувань у Державний бюджет. Наприклад, Дніпропетровська область, що входить до складу п’яти потужних регіонів країни, відраховує до бюджету на 20% податків менше, ніж в середньому по країні.  Це навіть нижче, ніж виплачує Волинська область, що по показнику ВДВ займає лише 21 місце по країні. [16 ] Можливо, це викликано тим, що у багатих регіонах значно високий рівень лобіювання власних інтересів на загальнодержавному рівні, що дозволяє їм отримувати субвенції та податкові пільги з бюджету, наприклад у вигляді ВЄЗ. 

Якщо ж розглядати розміри видатків у розрахунку на душу населення (такі показники точніше відображають ступінь задоволення суспільних потреб, аніж обсяги місцевих бюджетів), то можна спостерігати досить значні відмінності, які виникли і поглиблюються внаслідок недосконалої системи міжбюджетних відносин, яка не забезпечує реального перерозподілу фінансових ресурсів між регіонами країни.[19]

У Додатку 9 наведені дані про фактичні видатки та доходи в розрахунку на душу населення з місцевих бюджетів, які красномовно засвідчують нерівномірність у задоволені найважливіших потреб населення різних адміністративно-територіальних одиниць України.  Так  за період з 2000 по 2001 рік рівень доходів та видатків на душу населення зріс по всіх регіонах. Але відсутня міжрегіональна пропорційність у розмірі доходів та видатків на кожного окремого мешканця. Якщо розмір доходів переважно залежить від рівня промислового розвитку регіона та майже не піддається коригування, то розмір видатків регулюються державою за рахунок субвенцій та дотацій вирівнювання та не повинен значно відхілятися від середнього показника по країні. Проте дані Додатку 9 переконують у неефективності механізму фінансового вирівнювання в Україні. Так, у Донецькій, Дніпропетровській, Запорозькій, Одеській області та АРК рівень видатків на душу населення у 2001 року дорівнював близько 300 грн. В тому ж році для інших регіонах країни цей показник не перевищував 150грн, тобто у двічі менше. Однією з причин такого становища   є відсутність об’єктивних критеріїв і фаворитизм у наданні дотацій, які не тільки не сприяють здісненню фінансового вирівнювання, а ще й посилюють розбіжності у бюджетному забезпеченні окремих територій.

Порівняльний аналіз бюджетів областей, міст та районів свідчить, що сьогодні одним з найбільш проблемних видів місцевих бюджетів як і з законодавчої, так і з практичної точки зору є районні бюджети. Чинне законодавство обмежується положеннями про те, що районні Ради представляють спільні інтереси територіальних громад, а районні бюджети призначені для фінансування спільних соціально-економічних та культурних програм. Однак у випадку районних бюджетів немає ані спільних рішень первинних суб’єктів місцевого самоврядування, ані спільного фінансування видатків. У 2001р. у доходах районних бюджетів кошти, що надійшли з міських, селищних та сільських бюджетів, склали менше 0,64 відсотка.

Для дохідної частини районних бюджетів характерна найвища питома вага трансфертів (57%) та наднизька частка податкових надходжень (36%). Порівняно з 1995р. частка трансфертів збільшилась майже на 17% . [26]

Районні бюджети – єдиний вид місцевих бюджетів, частка видатків якого у ВВп залишається з 1992р. практично на стабільному рівні – близько 2,9%, тоді як видатки всіх інших бюджетів знизилися більш ніж на третину.Вірогідно, що на тій підставі, що районні Ради не є первинними суб’єктами місцевого самоврядування, а представляють інтереси таких суб’єктів, районні бюджети із набрання чинності Бюджетним кодексом України виявилися позбавленими надійних податкових джерел доходів.[26] Основну частину їх доходів на сьогодні складають трансферти, а саме дотації вирівнювання.  При цьому слід зауважити, що саме на районні бюджети припадає близько 23% бюджетних видатків по країні на охорону здоров’я, 36% видатків на освіту, понад 26% видатків з соціального захисту. Отже якщо районні Ради мають відповівдати за надання жителям району певних суспільних благ, то прийняття відповідальних рішень необхідно віднести до їх компетенції та закріпити за ними необхідні для цього податкові надходження.  

             Позитивною зміною в міжбюджетних відносинах на Україні вважають той факт, що Бюджетний  кодекс закріпив встановлення нормативів фінансової забезпеченості та щоденних відрахувань дотацій вирівнювання не для областей, а для  686 місцевих бюджетів окремо. Ці переваги здається дещо марними з таких причин:

для вказаних 686 місцевих бюджетів не має взаємозв’язку між обсягом збираємих на відповідній території податків та перерахуванням дотацій;

обсяг субвенцій та дотацій вирівнювання залежить від щорічного розрахунку низки показників та коефіцієнтів, які складатимуть Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів;

досвід останніх років показує, що щорічно будуть переглядатися також складові доходної частини бюджету, за рахунок котрої виплачуватимуться дотації.

Всі ці умови свідчать про те, що використання Формули нічого не змінить з точки зору розрахунку місцевих бюджетів на середньострокову перспективу. Органи місцевого самоврядування як і раніше залишаються у стані повної непередбачуваності відносно своїх фінансових можливостей. А це свідчить про відсутність середньострокового планування і відповідно неможливість ефективно розпоряджатися бюджетними коштами у майбутньому.

               На жаль, з прийняттям Бюджетного кодексу не покращала ситуація з прозорістю трансфертів. В цьому можна переконатися, якщо переглянути додатки 4,5,6  Закону України „Про Державний бюджет на 2003р.” Дані цих додатків засвідчують, що нормативи щоденних відрахувань дотацій вирівнювання є індивідуальним для кожного з 686 бюджетів. Але порівняти умови одного бюджету та іншого на підставі наведених цифр практично неможливо без додаткових підрахувань. 

               

3. Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні



            Проведений у попередніх главах аналіз бюджетного законодавства, динаміки та структури міжбюджетних відносин на Україні виявив основні проблеми та суперечності розвитку місцевих бюджетів, до яких належать:

зменшення дохідної бази місцевих бюджетів;

постійні зміни в податковому законодавстві;

лобіювання пільгових інтересів багатів регіонів у центрі;

непрозорість міжбюджетних трансфертів;

відсутність відповідальності за надання конкретних суспільних благ на місцевому рівні;

неможливість середньострокового бюджетного планування на рівні місцевих бюджетів.

У науковій літературі та виступах політиків дискусії про реформування міжбюджетних відносин в Україні розгорталися в останні роки найчастіше навколо проблем доходної частини місцевих бюджетів. Було висловлено чимало пропозицій про закріплення певних доходів за місцевими бюджетами або конкретні значення питомої ваги цих бюджетів у видатках Зведеного бюджету України. В умовах реформування податкового законодавства доцільно навести проект реформування міжбюджетних відносин, розроблений спеціальною урядовою групою підтримки фіскальної та економчної еформи на Україні [32]. Реформа пропонує введення єдиної ставки прибуткового податку у розмірі 13%, а також націлена на частину заробітної плати що виплачується “у конвертах”. Вона спрямована на зміну поведінки підприємців, у бік їх заохочення щодо праці у офіційному секторі, та їх мотивування та стимулювання у цьому напрямку. Економічний вплив на місцеві бюджети відбувається через наповнення їх доходної частини, а вплив місцевих бюджетів на економіку відбувається через здійснені ними витрати (див. Рис.2)













Економіка



Місцеві бюджети







Видатки місцевих бюджетів

Кошти офіційного сектору економіки 











Кошти тіньового сектору економіки



Доходи місцевих бюджетів









Рис.2 Модель реформи міжбюджетних відносин на основі податкової реформи



Модель передбачає прямий зв’язок між розміром витрат місцевих бюджетів на соціальну сферу і задоволенням потреб населення та пропонує наступні можливостіі розширення бази податкових надходжень місцевих бюджетів :

Податок на нерухомість може забезпечити достатні й легко прогнозовані надходження до місцевих бюджетів. Це найбільш стабільний об’єкт оподаткування у порівнянні з іншими видами активів чи доходами. Крім того, нерухоме майно важко приховати. Податок здатен стимулювати більш раціональне використання нерухомості, а для неефективних власників – це хороший стимул для того, щоб позбуватися таких об’єктів оподаткування.

Оподаткування нерухомого майна в Україні здійснюється у формі плати за землю (Закон України “Про плату за землю” від 3 липня 1992 року №2535), а з 1 січня 2005 року оподатковуватимуться доходи від операцій з нерухомістю. Втім, спроби запровадити податок на нерухомість в тій чи іншій формі тривають вже певний час. На сьогодні маємо Податковий Кодекс, прийнятий у другому читанні в листопаді 2002 року з відповідним розділом, законопроект “Про нерухоме майно громадян”. Проте податку на нерухоме майно в Україні не існує. Причина – низка невирішених проблем, які стосуються передусім методики оцінки нерухомості та прорахунку соціального аспекту від введення такого податку в дію. 



Податок на платні розважальні заходи. За ініціативи Міністерства культури України, Верховна Рада України 10 липня 2003 року прийняла Закон про гастрольні заходи в Україні (№1115-IV) з метою отримання додаткових ресурсів для фінансування гастрольної діяльності українських колективів. З огляду на лобістський характер, закон має ряд недоліків, які свідчать про його обмеженість. 

Закон передбачає встановлення збору за проведення гастрольних заходів в Україні, який стягується за ставкою 3% виручки від реалізації квитків на гастрольний захід. Передбачивши оподаткування одного виду платного розважального заходу, законодавець “забув” про всі інші подібні заходи: перегляд кіно та відео-фільмів (той самий “гастрольний захід”, записаний на плівку); відвідання спортивних змагань; використання чи оренда обладнання для спорту та відпочинку; відвідання дискотек, більярдних, спортивних боулінг- та гольф-клубів. 

З нарахованих сум збору 30% залишається на спеціальних рахунках Автономної Республіки Крим та в областях, а 70% перераховуються на спеціальний рахунок Державного казначейства. Закон передбачає запровадження збору, який є по суті державним, тоді як його варто було запровадити у формі місцевого податку зі стовідсотковим зарахуванням надходжень до відповідних бюджетів, і надати певні повноваження щодо його адміністрування місцевим органам влади. Це стало б додатковим стимулом для того, щоб розвивати відповідну інфраструктуру малих міст і докладати зусиль для запрошення виконавців.

Ще одним потенційним джерелом доходів місцевих бюджетів може стати місцевий податок на доходи фізичних осіб. Умови нарахування та сплати цього податку не відрізняються від загального податку на доходи фізичних осіб, а, отже, його не важко запровадити, якщо загальний податок сплачуватиметься за місцем проживання, а не за місцем роботи платника податку. 

              Місцеві податки та збори адмініструються податковими адміністраціями, які ставлять їх чи не на останнє місце за важливістю. Натомість місцеві органи влади, кровно зацікавлені в надходженнях від цих податків, докладатимуть всіх зусиль для сумлінного їх адміністрування.

І.О. Луніна, в свою чергу, звертає увагу на те, що реформування системи міжбюджетних відносин має носити не тільки кількісний характер. Це реформування має складатися з таких послідовних заходів:

1) розмежування компетенцій між всіма рівнями публічної влади одночасно, чітке визначення функціональних повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, у тому числі районних та обласних рад, яке виключало б їх дублювання . Для цього необхідно:

скласти повний перелік всіх суспільних благ та відповідних завдань – оборона, правосуддя, внутрішня безпека тощо;

згрупувати суспільні блага та послуги у відповідності з критеріями географічного місцеположення і можливостями доступу до них. Для тих суспільних благ, споживання яких має територіальні обмеження і тому доступні тільки мешканцям певної території, їх надання доцільно віднести до повноважень регіональних або місцевих органів влади.

2) перерозподілу об’єктів загальнодержавної та комунальної форм власності відповідно до функціональних повноважень органів влади, завершити передання соціальної сфери підприємств місцевим органам влади;

3) розподілу видаткових зобов’язань між різними видами бюджетів. Такий розподіл повинен якнайбільше відповідати розподілу функціональних повноважень, тобто як видатки, так і повноваження мають належати одному й тому ж рівню влади. Це дозволяє встановити чітку відповідальність органів влади за надання суспільних послуг та ефективність бюджетних витрат, а також здійснювати належний контроль за роботою апарату управління;

4)розподілу податкових повноважень щодо зміни податкових ставок і одержання конкретних видів податків (або їх частини) до відповідного бюджету.

Сьогодні висока централізація бюджетних коштів може бути виправдана їх обмеженістю. У цьому випадку органи місцевої влади повинні відповідати за вирішення обмеженого кола питань, а в усьому іншому – бути виконавцями централізованих рішень. Однак така система міжбюджетних відносин вимагає розробки чітких критеріїв оцінки виконання делегованих функцій для здійснення контролю за цільовим і ефективним використанням державних коштів. Крім того, важливою передумовою ефективного витрачання цільових трансфертів є участь одержувача у витратах за рахунок власних коштів. Це призведе до :

- появи додаткових можливостей місцевих органів влади фінансувати економічний напрям (через вивільнення фінансових ресурсів) [14]

- зменшення потреб в управлінні системою і, відповідно, до скорочення видатків на утримання органів управління.

Отже з метою суттєвого розв’язання проблеми міжбюджетних відносин, по-перше, необхідно створити єдиний підхід або розробити національні стандарти щодо фінансування соціальних послуг на Україні.

По-друге, з метою стабілізації міжбюджетних відносин слід збільшити термін перезатвердження норм міжбюджетних розрахунків з одного року хоча б на три роки.

По-третє, створити в трьох регіонах України, що суттєво відрізняються своїми економічними та природними умовами, експериментальні утворення для випереджаючого відпрацювання норм і механізму міжбюджетних відносин на новій основі протягом одного-двох років. 

До розв’язання цих проблем мають бути підключені Науково-дослідний інститут при Міністерстві фінансів, а також ВОЗ Міністерства фінансів, які могли б працювати в межах єдиної спільної наукової програми.

Поступове запровадження цих заходів у комплексі з відмовою від формування основних доходів місцевих бюджетів від  трансфертів і нормативів дасть змогу:

сформувати у кожному регіоні комплекс проблем, які можуть бути  розв’язані тільки місцевою владою, і тому по-новому постане роль місцевих органів влади у кожному конкретному регіоні;

сформувати передумови для виходу прибутків підприємств і громадян із тіні й переходу до офіційного сектору економіки;

збільшити витрати населення і підвищити платоспроможній попит;

удосконалити механізм фіскального контролю;

визначити реальну фінансову самостійність кожної одиниці господарства місцевих органів влади і таким чином упорядкувати видатки на них;

дати змогу місцевим органам влади більшу увагу приділяти економічному зростанню.

    


Висновок





Власна система міжбюджетних відносин на Україні в умовах становлення самостійної бюджетної системи, побудованої на принципах децентралізму, формується не завжди послідовно та раціонально, чим викликає дискусії з приводу її вдосконалення на всіх рівнях влади . Суперечливість процесу становлення та реформування бюджетної системи та законодавчої бази формування місцевих бюджетів на Україні  було висвітлено в першій частині даної роботи. Виявлено, що протягом майже десяти років існування незалежної України питанню міжбюджетних відносин не приділялось належної уваги. Навіть саме поняття таких відносин не було законодавчо визначено. Аналіз літературних джерел з питання міжбюджетних відносин показує, що досі на Україні не має належної теоритчної бази та фундаментальних наукових праць у галузі науки про місцеві фінанси.

 Аналіз динаміки місцевих бюджетів показує, що їх частка в ВВП протягом останніх десяти років скоротилась майже вдвічі. Як наслідок - знизилися стандарти якості життя людей, деградує соціально-культурна сфера. Поглиблюється суперечність між тими завданнями, що покладаються на місцеві органи самоврядування та місцеві органи виконавчої влади і їхніми фінансовими можливостями

Нагальною стала необхідність вирішення наступних проблем бюджетної політики в частині міжбюджетних відносин: 

- створення власної стабільної дохідної бази місцевих бюджетів; 
- відповідність обсягів податкових надходжень власним і делегованим повноваженням місцевих бюджетів; 
- утвердження самостійності бюджетів адміністративно-територіальних одиниць; 
- збільшення прозорості місцевих бюджетів шляхом посилення контролю за їхнім виконанням, переходу від стратегії дотацій до стратегії субвенцій, введення єдиної методики планування доходів і видатків.

Проведений аналіз динаміки та структури показників міжбюджетних відносин за 1992-2002 роки засвідчує, що з прийняттям Бюджетного кодексу  проблеми міжбюджетних відносин досить залишаються істотними. Так триває зменшення їх дохідної бази та частки у ВВП. Залишаються неврівноваженими регіональні диспропорції фінансування окремих регіонів України. Не відбувається реального перерозподілу фінансових ресурсів від багатих областей менш розвинутим областям. Постійний перегляд складових трансфертної Формули унеможливлює порівняння умов різних місцевих бюджетів та середньострокове планування.

Особливу увагу в ході аналізу різних видів місцевих бюджетів привернули бюджети районів, які не мають власної дохідної бази, крім офіційних трансфертів, та не можуть впливати та рівень дотацій з бюджету, які законодавчо прив’язані до показників області, а не певного району.

Отже, в Україні процес реформування міжбюджетних відносин зводився лише до відокремлення місцевих бюджетів від Державного і забезпечення самостійності первинних суб’єктів місцевого самоврядування. Досвід останніх років переконує, що реформування міжбюджетних відносин потрібно проводити на рівні чіткого визначення функціональних повноважень  всіх  суб’єктів міжбюджетних відносин,  закріплення за ними  рівня доходів у відповідності до їх повноважень. 

Важливим напрямком вдосконалення міжбюджетних відносин, який розглянуто в останній главі цієї роботи, є  розширення дохідної частини місцевих бюджетів шляхом реформування податкового законодавства, а також перекладанням певної частини видатків місцевих бюджетів на кінцевого користувача, що надасть змогу вивільнити значну частину бюджетних коштів для фінансування програм соціального та економічного розвитку регіонів.

  




Список літератури



Конституція України. Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року

Бюджетний кодекс України від 21.06.2001

Закон України „Про державний бюджет України на 2001 рік” від 07.12.2000

Закон України „Про державний бюджет України на 2002 рік” від 20.12.2001

Закон України „Про державний бюджет України на 2003 рік” від 26.12.2002

Закон України „Про місцеве самоврядування”

Європейська хартія місцевого самоврядування

Наказ Міністерства фінансів України 24 лютого 2003 р. № 156 “Про затвердження Типової відомчої класифікації видатків місцевих бюджетів”

Постанова ВРУ „Про основі напрямки бюджетної політики на 2002 рік (Бюджетна резолюція)” від 21.06.2001 

Постанова  КМУ „Про затвердження Порядку розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання, субвенцій, коштів,що передаються до бюджету вищого рівняя) та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік” від 29.12.2000

Постанова КМУ „Про основні засади складання проекту Державного бюджету України на 2002 рік” від 28.05.2001

Альвианская Н.В. Местные бюджеты: понятие, механизм функционирования.// Финансы.-1995.-№9.-с.7-11.

Буряк П.О. Міжбюджетні відносини та перспективи формування місцевих бюджетів// Фінанси України.-№6,2001

Буряченко А.Є. Палій М.П. Удосконалення фінансового механізму місцевих бюджетів/Фінанси України, № 8, 2003

Вейн Серск. Вибір ступеня вирівнювання у формулі для обчислення трансфертів, що застосовується в Україні // Бюджетний і податковий огляд, серпень 2001, сс. 46 – 48

Виговська О. Фінансова смерть регіонів провокується з центру. www.part.org.ua

Гушта О.В. Шляхи зміцнення бюджетів органів місцевого самоврядування.//Фінанси України.-2000.-№2.-с.69-73.

Каун.О.В. Концептуальні засади формування механізму міжбюджетних відносин в Україні.-Фнанси Украіни, № 6, 2001

Кириленко О.П. Міжбюджетні відносини: Стан і проблеми удосконалення// Фінанси України.-2000,-№6

Коваленко Л.О. Управління бюджетними ресурсами регіону// Фінанси України.-№12,2002

Кравченко В. Місцеві фінанси. Навчальний посібник.-К.: Знання,1999.

Кравченко В. Фінансові проблеми місцевих органів влади України.//Фінанси України.-1995.- №1.-с.61-63.

Кузьменко Н.А. Удосконалення міжбюджетних відносин.// Фінанси України.-1998.-№1.-с.26-27.

Кульчицький М.І. Місцеві бюджети і механізм їх формування// Фінанси України.-№9, 2001

Луніна І. Місцеві бюджети України: пошук нових підходів до проведення реформ.// Економіка України.- 1998.-№3.-с.31-41.

Луніна І.О. Районні бюджети у контексті ефективної системи міжбюджетних відносин. Економіка України.2003-№ 5

Мельник С., Криниця С. Про формування місцевих бюджетів.// Економіка України.-2000.-№2.-с.17-23.

Мойсеєнков В. Роль місцевих органів самоврядування у формуванні та використанні місцевих бюджетів.// Економіка Украіни.-1996.-№5.-с.25-28.

Опарін В.М., Малько В.І., Кондратюк С.Я. Бюджетна система:Навч.-метод.посібник для самостійного вивчення дисципліни.-К.:КНЕУ.-2000.-с.17

Падалка В.М., Михайлик Ю.О., Крапивка В.І. Економетричні моделі як засіб прогнозування доходів регіональних бюджетів.//Фінанси України.-1999.-№6.-с.8-17.

Полозенко Д. Межбюджетніе взаимотношения – составляющая механизма опережающего экономического развития// Экономика Украины.-№2, 2001

Проект підтримки економічної та фіскальної реформи. Освітній семінар для ЗМІ та громадських організацій на тему: “Реформа податку на доходи фізичних осіб та місцеві бюджети: проблеми та перспективи”

 Семеко Г.В. Государственное субсидирование и выравнивание местных бюджетов во Франции.// Финансы.-1995.-№.4.-с.52-59.

Сидорець О.В. Деякі аспекти фінансового вирівнювання соціально-економчного розвитку регіонів// Фінанси України.-№09, 2001

Терьохін С. Розкіш надмірної централізації.//Українські ділові новини.-1996.- №11.-с.3.

Чирка Д.М. Напрямки збалансування місцевих бюджетів.//Фінанси України.-1998.-№1.-с.22-25.

Чугунок І.Я. Вплив бюджету на економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць// Фінанси України.-№12,2002