Муниципальная реформа Екатерины II

ТЕМА ДОКЛАДА: «муниципальная реформа Екатерины II».

Используемая литература: 

Быстренко В. И., История государственного управления и самоуправления в России;

Владимирский-Буданов М. Ф., Обзор истории русского права;

Еремян В. В., Местное самоуправление в России (XII-начало XX вв.);

Ключевский В. О., Курс русской истории;

Павленко Н. И., Екатерина Великая;

Чистяков О. И., История отечественного государства и права. Ч 1;

Цели и задачи: 

Рассмотреть эволюцию развития местных органов управления и самоуправления. Проанализировать стадии развития местных органов власти, объяснить политику государства по отношению к местному управлению и выяснить степень их эффективности.

Основная часть: 

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление основных функций местного управления. Деление империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, позволило в значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.



В 1766 году императрица издала Манифест о создании комиссии для обсуждения местных нужд. Но опять же в сельской местности только дворяне обладали правом избирать депутатов в комиссию — по одному от каждого уезда. Городские обыватели выбирали по одному депутату от своего города, прочие сословия и звания — по одному от своей провинции. Практически все депутаты получили наказ способствовать всемерному ограничению вседозволенности коронных чиновников посредством образования местного самоуправления с широким участием общественных сил. 



В 80-е годы XVIII рядом документов, принятых Екатериной II, определялись права и привилегии дворян и горожан. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» (1785 г.) определяла его юридическое положение. Честь, жизнь и имущество дворянина можно было отнять только после совершения им преступления. Судили дворян только равные им, и приговор суда утверждала императрица. Дворяне освобождались от телесных наказаний. Они имели право служить или уйти в отставку, свободно выезжать за границу, распоряжаться своими поместьями и крестьянами. Из 35 статей, определявших привилегии дворян, только одна касалась их обязанности – по призыву самодержавной власти не щадить жизни на государственной службе.



Важнейшим правом, предоставленным Жалованной грамотой дворянским корпорациям, было право направлять обращения непосредственно генерал-губернатору или через особых депутатов в Сенат или Императрице.



Грамота дозволяла дворянам образовывать «дворянское общество», обладавшее правами юридического лица, правомочие приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. С разрешения губернатора дворяне могли раз в три года созывать в губернии губернское дворянское собрание. На собраниях могли присутствовать все дворяне, но были установлены следующие цензы: социальный, возрастной и имущественный. Право голоса имели только дворяне старше 25 лет, владевшие имениями, или бывшие в отставке, но дослужившихся до чина обер-офицера. Причём, для того, чтобы быть избранным на какую-либо должность, требовалось дополнительное (к имущественному цензу) условие, а именно: иметь ежегодный доход не менее 100 рублей. Тем самым, права малоимущего дворянства явно ущемлялись, а дворянское самоуправление приобретало ещё более «аристократический» характер. На собрании избирались кандидаты в губернские предводители дворянства, а одного из них наместник назначал губернским предводителем, который председательствовал в дворянской опеке и руководил выборами должностных лиц. О мере престижности должности предводителя свидетельствует состав предводителей Тульской губернии: среди 12 уездных предводителей один генерал-поручик, 2 генерал-майора, 2 бригадира, 2 коллежских советника, 4 майора и 1 гвардии поручик. Впрочем, в последующие годы привлекательность выборных должностей в губернской администрации пала, прежде всего, вследствие из года в год усиливавшегося давления со стороны наместников и губернаторов. Дворяне избирали совестного судью, заседателей в верховный земский суд. Такой же порядок был и в уездах. Все дворяне губернии вписывались в дворянскую «родословную» книгу, для составления и ведения которой, создавалось дворянское депутатское собрание. 



Органы дворянского самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления, и, несмотря не то, что им были предоставлены широкие права, их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц – губернаторов, генерал-губернаторов и наместников. Причём, ни в законодательстве, ни на практике не было чёткого разграничения полномочий государственных органов на местах и структур самоуправления. 



Основным документом, создавшим необходимую правовую базу для развития самоуправления городов стала “Жалованная грамота городам”, при подготовке которой использовались материалы Уложенной комиссии; Цеховой устав (1722 г.); Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.);, шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.); прусский Ремесленный устав (1733 г.); законодательство городов Лифляндии и Эстляндии.



По Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи в городах вместе с магистратом как судебным учреждением возникают городские полицейско-хозяйственные структуры. Грамота закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления. По этой грамоте всё население города («городовые обыватели») делилось на 6 разрядов:



Настоящие городовые обыватели – владельцы домов и земель в черте города, не занимавшиеся торговлей и промышленностью;

Купцы всех гильдий;

Цеховые ремесленники;

Иногородние и иностранные гости – русские и иностранные купцы и специалисты, приписанные к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживавшие в нём;

Выборные должностные лица, а также нарождавшиеся будущие буржуа – именитые граждане (банкиры, оптовые торговцы);

Посадские – не записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие, беднота (с конца XVIII века их называли «мещане»).



В основе деления на состояния лежало либо происхождение, либо размер капитала. Так, купцы были разделены на 3 гильдии: низший размер капитала для купцов третьей гильдии устанавливался в 1 тысячу рублей. Поэтому торговцы, не имевшие никакого капитала, причислялись к мещанам. Именитые горожане классифицировались, в свою очередь, по 7 наименованиям: 1) горожане, дважды занимавшие выборную городскую должность; 2) учёные, имевшие академические или университетские аттестаты; 3) дипломированные художники; 4) предприниматели, обладавшие капиталом не менее чем 50000 рублей; 5) банкиры с капиталом от 100 до 200 тысяч рублей; 6) оптовые торговцы; 7) владельцы частных торговых судов.



Все эти разряды городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении. Так как к разряду настоящих городовых обывателей причислялись все владельцы недвижимости в черте города, в том числе и домовладельцы из дворянского, духовного и других сословий, то участие представителей этого разряда в городском самоуправлении и придавало последнему всесословный характер.



Каждая из групп имела и обязанности и привилегии. Настоящие городские обыватели, купцы, иногородние гости, именитые граждане были освобождены от телесных наказаний. Купцы не платили податей. Цеховые имели монопольное право на открытии ремесленных учреждений. Все повинности ложились на ремесленников и посадских: те платили подати, выставляли рекрутов, несли натуральные повинности. «Грамота…» восстановила органы сословного городского «самоуправления». «Городское общество» получило права юридического лица, могло иметь. Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. Органом «самоуправления» было городское собрание всех «городских обывателей». Избирать и быть избранным могли люди, достигшие 25 лет, имевшие годовой доход 50 рублей ассигнациями (потом имущественный ценз возросло и в разных городах был разным, например в Москве – 500 рублей). Городское собрание имело круг широких полномочий: избирало городского голову, бурмистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов сроком на один год, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения, представляла губернатору собственное видение «о пользах и нуждах общественных», издавала постановления, отвечала на предложения губернатора и имела право исключить из городского общества граждан, опороченных по суду или запятнавших себя «всеми известными», избирало распорядительный орган – городскую думу (городского голову и гласных от шести групп населения).



Город представлял самостоятельную административную единицу. Главной фигурой в городе был городничий, или комендант, а в 2-х столицах – обер-полицмейстер. Городничий отвечал за состояние дорог, весов, приобщал всех к трудолюбию, искоренял нищенство. Судебные функции в городе выполнял Городовой магистрат и Совестный суд, разбиравший торговые дела.



Городское хозяйство и управление осуществляли 2-е думы: общая и шестигласная. Общая дума (под председательством городского головы) состояла из гласных от всех разрядов и имела распорядительные полномочия. На свои заседания она собиралась по мере необходимости или в известные сроки. Шестигласная дума, состоявшая из 6 членов, по одному от каждого из 6 состояний под предводительством того же городского головы, была исполнительным городским учреждением и действовала постоянно, собираясь ежедневно. Так, настоящие городские обыватели посылали в общую думу по одному представителю от каждой полицейской части города; гильдейское купечество – по одному от каждой гильдии; цеховые ремесленники – по одному от каждого цеха; иностранные и иногородние гости – по одному от каждого «народа»; именитые граждане – по одному от каждого наименования; люди посадские – по одному от каждой полицейской части города.



К компетенции городских дум относилось: прокормление и содержание городских жителей; предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; сохранение в городе мира, тишины и  согласия; наблюдение порядка  и благочиния; обеспечение города привозом необходимых припасов; охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, пристаней, амбаров и магазинов; приращение городских доходов; разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям. В отличие от ратуш и магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела — их решали специальные судебные органы.



Хотя изначально предусматривался сложный многопалатный состав городской думы, отражающий интересы различных сословий, в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: собрание всех членов городского общества с небольшим выборным советом из представителей разных групп городского населения для выполнения текущих дел. В небольших городских поселениях все самоуправление было преимущественно представлено в лице так называемых городовых старост.



Городская дума собиралась раз в три года. Она избирала исполнительный орган – шестигласную думу. Городской голова был и её председателем, и председателем сиротского суда. Каждый обыватель заносился в книгу с указанием его семейного и имущественного положения. Книгу составляло особое городское депутатское собрание. Эта книга служила источником для раскладки налогов и податей.



Таким образом, Грамота 1885 года окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления. Однако органы городского «самоуправления» были ограничены в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казённых палат, суд зависел от администрации. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. А основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений. Деятельность городских дум находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.



Наряду с общими сословными органами создавались и частные: ремесленный сход, купеческие общества и купеческие управы и т.д., которые решали узкопрофессиональные дела.



В 1785 г. был разработан проект “Сельского положения”, касавшийся положения государственных крестьян. Сельское общество, также как дворяне и горожане, получало права корпорации. Сельские жители должны были получить право избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако данный проект так и не стал законом.



Сельское население не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило волостную организацию, которую, закон, однако, игнорировал.



В 1782 г. был утвержден “Устав о благочинии”, который регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными источниками “Устава о благочинии” стали: “Учреждение о губернии”, материалы Уложенной комиссии, зарубежные полицейские нормы и правовые трактаты.



Основным органом полицейского управления в городе стала управа благочиния, коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел и ратманы-советники, выбираемые гражданами.



Город делился на “части” и “кварталы” по числу зданий. В части главой полицейского управления был частный пристав, в квартале — квартальный надзиратель. Руководство полицией было возложено на губернские власти: губернское правление решает все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Полицейские управления в столицах контролировал непосредственно сенат.



Главная задача полиции формулировалось как “сохранение порядка, благочиния и добронравия”. Полиция наблюдала за исполнением законов и решений местных органов власти, за нравами и развлечениями, контролировала соблюдение церковных порядков, сохранение общественного спокойствия. При необходимости полиция принимала меры к сохранению народного здравия, городского хозяйства, торговли и народного продовольствия. Полиция также пресекала мелкие уголовные дела, вынося по ним собственные решения, осуществляла предварительное следствие и розыск преступников.



Значение реформ Екатерины II имеет огромное значение в истории российской государственности. Ее законодательные акты были направлены на децентрализацию власти, на создание местного общественного управления, с которым вынужденно приходилось делиться властью коронным чиновникам. Екатерининская реформа стала первой попыткой формирования отечественного муниципального права.



Реформы 1775-1785 годов завершили процесс формирования в России феодальных сословий. Эти реформы укрепили государственный аппарат, повысили эффективность территориального управления по сравнению с реформами Петра I. Однако, вместо того, чтобы установить контроль местных выборных органов управления над местными администрациями, наоборот, реформа привела к произволу бюрократии право контроля и руководства над вновь создаваемыми учреждениями. В итоге «хотели, как лучше, а получилось, как всегда». Практическая роль новых органов самоуправления, как и прежде, оставалась крайне незначительной. Новые учреждения были дороги, действовали медленно, и волокита в них не была изжита. По мнению специалистов местное самоуправление времен Екатерины во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Так как “Учреждение о губерниях” предоставило назначаемым чиновникам право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика.







Автор: Самохин А. А.

2006



Проверил: Кодинцев А.Я.



1