Местные органы местного управления и самоуправления

ТЕМА ДОКЛАДА: «МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ (XV-XVII ВВ.)».

Используемая литература: 

Ключевский В. О. Курс русской истории;

Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права;

Еремян В. В. Местное самоуправление в России (XII-начало XX вв.);

Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России;

Фроянов И. Я. История России от древнейших времён до начала XX века.

Цели и задачи: 

Рассмотреть эволюцию развития местных органов управления и самоуправления. Проанализировать стадии развития местных органов власти, объяснить политику государства по отношению к местному управлению и выяснить степень их эффективности.

Основная часть: 

СТАДИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ.

История развития местного управления в России XV – первой половине XVII вв. условно делится на три периода:

Период «кормлений» (т.е. управление наместников и волостелей) – до середины XVI в.;

Период земского и губного управления (самоуправления) – вторая половина XVI  - начало XVII вв.;

Период приказно-воеводского управления в сочетании с местным самоуправлением – вторая половина XVII в.

Пред дальнейшим рассмотрением вопроса, необходимо разобраться, что из себя представляло удельное управление, из которого собственно и развивалась система управления Московского государства.

Удельное княжество не было государством в чистом виде, а представляло собой вотчинное хоз-во царя, управление которым, в конечном итоге, сводилось, к осуществлению тех или иных действий, направленных на функционирование этого гос-ва. Все земли в уделе по своему хозяйственному назначению делились на три разряда: 1) дворцовые; 2) боярские и церковные; 3) тягловые или чёрные земли. По роду этих земель различалось управление – центральное или местное.

КОРМЛЕНЩИКИ. СИСТЕМА КОРМЛЕНИЙ. ЗНАЧЕНИЕ КОРМЛЕНИЙ.

Земли, не приписанные к княжескому дворцу, частновладельческие и черные, входили в круг местного управления. Это управление находилось в руках наместников и волостелей. Значительные княжества делились на административные округа, называвшиеся уездами. Уезд состоял из города и сельских обществ, называвшихся волостями, в которых стоял сотский или староста и станами. Центром волостного управления была волостная канцелярия – казна (столец), которая решала мелкие судебные дела. Интересы князя в волости представлял дворский. Стан - та же сельская волость, только пригородная, ближайшая к уездному городу, находившаяся в окологородьи, как выражаются документы. Впрочем, и обширные волости делились на станы, как и обширные станы - на волости. 

Наместник правил городом и подгородными станами; волости управлялись волостелями, которые обыкновенно ни в чем не зависели от наместника своего уездного города; только в некоторых уездах наместнику принадлежал суд по важнейшим уголовным делам, случавшимся в волостях его уезда. Правительственная деятельность областных управителей ограничивалась собственно делами полицейскими и судебными, раскрытием преступлений, преследованием преступников и судом по делам уголовным и гражданским. Наместники и волостели правили с помощью подчиненных им агентов: тиунов, творивших суд их именем, доводчиков, вызывавших на суд, и праветчиков, чинивших исполнение по судебным приговорам: доводчики некоторыми своими функциями напоминают наших судебных следователей, а праветчики - судебных приставов. Тиуны, доводчики и праветчики - не государственные чиновники: обыкновенно это были дворовые люди, холопы наместников и волостелей. Главною целью удельного областного управления было извлечение доходов из управляемого округа. В этом смысле должность областного управителя называлась кормлением: управитель кормился на счет управляемых в буквальном смысле этого слова. Содержание его состояло из кормов и из пошлин. Кормы были въезжий, единовременный, и ежегодные постоянные, именно: рождественский, петровский и в некоторых местах великоденский - "на велик день". Въезжий корм вносили при въезде управителя на кормление, при самом вступлении его в должность: кормленщик получал на въезд от горожан и сельских людей, "что кто принесет". Кормы рождественский и другие праздничные точно определялись грамотами уставными, какие давались целым округам, или жалованными - отдельным кормленщикам на жалуемые им в кормление округа. Эти кормы разверстывались по сохам. Соха - податная единица. Подобные же кормы, только в уменьшенных размерах, шли волостелям, тиунам и прочим подчиненным агентам управления. Таким образом, корм – это особый местный сбор, взимавшийся в определенном постоянном размере. Другим, не менее распространенным источником дохода для кормленщиков были пошлины. Пошлины были: 1) судебные, которые составляли или известный процент (например, 10% с суммы иска), или противень против исцова, т. е. пеню с виноватого, равнявшуюся сумме самого иска; 2) таможенные - с продаваемых товаров; 3) свадебные, взимавшиеся при выдаче замуж обывательницы в пределах округа или за его пределы: в первом случае кормленщик получал свадебный убрус (платок), во втором - выводную куницу (мех).

Наместничества давались обыкновенно более знатным служилым людям, боярам, волостельства - людям менее родовитым из слуг вольных. Не всем наместникам предоставлялась одинаковая компетенция: были наместники «с судом боярским» и «без боярского суда»; первые решали дела по холопству (укрепление и освобождение) и уголовные окончательно; другие – обязаны были отсылать их к докладу в Москву. 

Кормление – это не вознаграждение за правительственный труд, а награда за службу придворную и военную, какая лежала на служилом человеке и отправлялась безвозмездно: управление городом или волостью не считалось службой. Кормления отвечали господствовавшему тогда натуральному хозяйству и служебному положению служилых людей, как и их общественным понятиям.

Главное значение наместничьево управления заключалось в приведении провинции в связь с государством, а не во внутреннем управлении провинцией. Для последней цели в каждом уезде была своя выборная система органов самоуправления, такая же как и в 1-м периоде: сотские и старосты, которые, как правило, осуществляли местное управление, именно управление, а не получение кормов. 

РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ КОРМЛЕНИЙ.

Можно выделить три основных момента в ходе начавшегося реформирования областного управления:

Усиление законодательной регламентации. Подобная регламентация осуществлялась посредством принятия общеобязательных норм (Судебников) и внесением изменений в содержание местных Жалованных и Уставных грамот, которая представляла собой подробный перечень возможных доходов, кормов, пошлин (кормленщик, наместник или волостель, получал при назначении на кормление доходный, список, своего рода таксу, подробно определявшую его доходы, кормы и пошлины.). Как правило, вводился запрет кормленщикам самим собирать корма с населения (это поручалось старостам и сотским). А также наметилась тенденция к сокращению продолжительности сроков кормлений.

Установление двустороннего надзора за действиями областных кормленщиков. Эти меры стесняли не только произвол, но и самый объем власти кормленщика, изъяв наиболее важные дела из их компетенции. Средством этого ограничения служил двойной надзор за их действиями, шедший сверху и снизу (доклад и судные мужи). СВЕРХУ: в продолжение XV и XVI вв. все большее количество дел, прежде вершившихся на месте, в области, идет от областных кормленщиков на доклад в центральные учреждения. Так доклад ограничивал власть областных управителей. Во второй половине XV в., по первому Судебнику, лишь некоторые из наместников и волостелей обязаны были посылать в столицу на доклад известные дела о холопстве и важнейшие уголовные - о разбое, душегубстве и татьбе с поличным. По второму Судебнику, это ограничение распространено на всех наместников и волостелей. Точно так же с конца XV в. едва ли не большая часть судных поземельных дел решается в центре, а не в области. СНИЗУ: Судные мужи (бывшие сотские и старосты) должны были наблюдать за правильностью судопроизводства, охраняя правовой порядок, местный юридический обычай от произвола или неопытности кормленщиков, не знавших или не хотевших знать местной правды.



ЗЕМСКОЕ  САМОУПРАВЛЕНИЕ.

В середине XVI в. Правительство совсем решило покончить с кормлением. Таким образом, 

Поручение местным мирам самостоятельного ведения дела, которое неудовлетворительно вели кормленщики, именно дела охраны общественной безопасности. 

В XVI в. Провинции уже почти срослись с государством, а в самом гос-ве сознаётся потребность в чисто государственном управлении. Таким образом были созданы учреждения специальных органов самоуправления, наряду с наместниками (губные учреждения), а затем произошла полная отмена наместничьей власти и введено общее земское самоуправление (земские учреждения).

Уголовно-полицейский округ, в котором полномочия по преследованию «лихих людей» предоставлялись самому местному земскому сообществу, назывался губой. В ряде мест крупные привилегированные землевладения формировались независимые от волостных, особые губы во главе с губными головами и целовальниками. 

В 30-е годы XVI в. Стали создаваться так называемые губные органы, во главе с губными старостами, которые избирались из дворян и детей боярских. А их помощники - старосты и "лучшие люди" - по постановлению Судебника обязательно должны были участвовать в наместничьем суде, что означало контроль со стороны выборных от населения за деятельностью наместников. Значение служилых людей - дворян - поднималось и тем, что устанавливалась неподсудность их суду наместников. У губного старосты был свой аппарат, а делопроизводством занимался дьяк. Также при губном старосте стояли целовальники (обычно 4). Все вместе они составляли губную избу. В итоге, губная изба стала проводить всю уголовную и тюремную политику.

С второй половины XVI в. Царь стал передавать губным старостам полномочия связанные с земельными отношениями и различными промыслами.

В 1555-1556 гг. была проведена земская реформа. В уездах и волостях, где было помещичье землевладение, черносошные и дворцовые крестьяне, а также посадские люди получили право выбирать старост и земских судей, целовальников. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины – сотских, десятских, пятидесятских.

Все земские выборные избирались на неопределённый срок, но могли быть переизбраны. Позже введены ежегодные выборы. Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей.


Полномочия земских властей, как правило, распространялось на судебные, хозяйственные и финансово-налоговые отношения. Объём их полномочий, в какой-то степени, превышал компетенцию наместников и боярского суда, так как земские власти были в праве неограниченно решать не только дела холопские, но и дела, ведшие к смертной казни.

Итак, к концу XVI в. В России сложилась система государственных учреждений в центре и на местах, для которых уже были характерны некоторая бюрократизация, иерархия учреждений и чинов, бумажное делопроизводство, а также зачатки выборности управленцев, но в самом низовом звене. Также земская реформа была осуществлена не на всей территории России, а лишь на территории Русского Севера. На большей части Московского государства реформа не была осуществлена, а власть наместников заменялась воеводским управлением, более жёстко связанным с центральным управлением.

Считается, что губная и земская реформы являются шагом на пути централизации. При этом, однако, не учитывается тот факт, что власти на местах становились выборными, а, следовательно, на местах развивалось самоуправление.

Реформы Ивана Грозного отрицательно повлияли на естественное развитие управления и самоуправление в стране, прежде всего это касается опричных земель, где самоуправление вообще было ликвидировано.



ПРИКАЗНО-ВОЕВОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ.

Вследствие бурных событий XVII в., встала потребность сочетания непосредственного управления из Москвы с самоуправлением на местах. 

Воеводы обычно назначались Разрядным приказо, утверждались царём по согласованию с Думой сроком на 1-2 года, причём часто из числа тех лиц, назначения которых требовало местное управление, они подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом; за свою службу воевода получал поместье и денежные оклады. В больших городах было по нескольку воевод. Для управления финансово-хозяйственной деятельностью назначались дьяки и подьячие. Все эти лица составляли приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или службы по соответствующим отраслям местного управления.



Круг полномочий воеводы определялся наказами, которые он получал из Разряда, назначившего воеводу на эту должность. В соответствии с этим наказом воевода руководил городским хоз-вом, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия и местное правосудие, а также охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, набирал на службу служилых людей, осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов и др. В тех местах, где ещё сохранялась и не было реформировано земское и городское самоуправление, воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост, в их ведении, по-прежнему, находились и тюрьмы, и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Обязанности чётко не регламентировались, что создавало основу для произвола.



Приказная система распространялась и на места. Именно в 20 - 30-е годы XVII в. формируется тип местных приказных учреждений,   получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части.   Первая была представлена воеводами, дьяками,   иногда  подьячими  с   приписью, присылавшимися в город на 2-3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах. Подьячие с приписью назначались обычно из подьяческого состава того приказа, в ведении которого находился данный город. В большинстве приказных изб не было ни дьяков, ни подьячих с приписью, а лишь местные   подьячие.  В это время подьяческие кадры съезжих изб центральных и северных городов формировались путем выбора и найма. В результате подьячие находились в определенной зависимости от выборщиков и нанимателей, иногда в большей степени, чем от воеводы. 



В первой половине XVII в. сложилась система дворцовых местных учреждений, из которых к учреждениям воеводского управления приближаются по типу местные дворцовые приказы Новгорода и Пскова с дьяками во главе. Местные государственные и дворцовые учреждения функционировали одновременно и в тесной связи с рядом существовавших в городах учреждений другого типа — таможнями, кабацкими дворами, губными и земскими избами. Выборное начало и бесплатная работа стоявших во главе их голов, целовальников, старост, земский наем как форма оплаты для писчих дьяков ставили эти учреждения в известной степени в независимое положение от воеводы.



Губные и земские учреждения получили распространение главным образом в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. В губных избах чаще всего работал один дьячок.



С середины XVII в. с расширением и укреплением государственных границ резко возрастает количество приказных изб. Реорганизация вооруженных сил привела к созданию военных округов-разрядов, территориально значительно превышавших рамки старых уездов. В области управления это выразилась в образовании в центрах округов - разрядов промежуточного звена управления. Учреждения, сформировавшиеся на базе старых приказных изб, получили расширенные военно-административные функции. Их стали именовать разрядными избами. В 90-е годы ряд подобных учреждений стали называть приказными палатами.

В самом низшем звене управления сохранялось выборное начало. Земские старосты избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах, волостях, погостах. Они ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. Делопроизводство велось в земской избе, тоже подчиненной воеводе. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам.



Результаты перехода к приказно-воеводскому управлению оказались неоднозначными. Негативной чертой реформы стала резкая бюрократизация управления, в том числе и местного. Положительной чертой введения приказно-воеводского управления было то, что оно не привело к уничтожению самоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областях продолжали существовать и функционировать и при воеводах.



Таким образом, к концу XVII в. Государственный аппарат в России в целом способствовал укреплению самодержавной власти монарха...

















































ВЫВОД: Сложность и пестрота местных органов управления и самоуправления, особенно при взгляде на неё с современных позиций, была привычна для людей того времени. Она отличалась устойчивостью и ей удавалось обеспечивать жизненно важные для самого существования государства внутри- и внешнеполитические функции. Политика государства по отношению к местному управлению на протяжении XV-XVII вв. была не однозначна, вследствие постоянного и непрерывного исторического развития. 













Автор: Самохин А. А.

2006



Проверил: Кодинцев А.Я.