Формирование чиновничества

ЧИНОВНИЧЕСТВО

в России - особая привилегированная прослойка населения, находившаяся на гражд. гос. службе и специализировавшаяся на управлении и делопроизводстве. Ч. появилось с возникновением в Рус. гос-ве 16 в. приказов. Создание формуляров (видов) док-тов, порядок их оформления и движения потребовали определенных канцелярских навыков и опыта, к-рых часто не имели начальники приказов - "судьи". Поэтому в помощь им стали назначаться дьяки, имевшие в своем подчинении подьячих. Сложившаяся в приказах бюрократич. иерархия чинов (судья, дьяки, подьячие) вскоре перешла и в местные гос. органы, где при наместниках, воеводах и выборных должностных лицах (губных и земских старостах) возникли канцелярии (наместнические, приказные, губные, земские и проч. "избы") также с дьяками и подьячими. Представители складывающегося Ч. были выходцами из различных сословий и сословных групп свободного населения (дети боярские, духовенство и т. п.) и верно служили феод. гос-ву, а его верхи сами входили в состав феод. класса; за свою службу они получали поместья и крепостных. Назначение приказных судей, наместников (до сер. 16 в.) и воевод, а также дьяков проводилось царем и боярской думой. Приказным дьякам были установлены поместные оклады в 600-1000 четей земли и 100-130 руб. в год. Подьячие назначались Разрядным приказом и в зависимости от категории получали 200-400 четей земли и 3-50 руб. в год. Младшие подьячие нередко получали лишь натуральное жалование (зерном, мясом и проч.). Кандидаты на подьячьи должности - "неверстанные" подьячие, находившиеся при приказах и местных "избах" для обучения, гос. жалования не имели и жили на "приношения" посетителей. С ростом гос. аппарата Рус. гос-ва и усложнением функций управления число дьяков и подьячих увеличивалось (в нач. 17 в. дьяков было 55, в 1676 их было 103 в приказах и 35 в уездах). В 80-х гг. 17 в. в 37 приказах служило ок. 2 тыс. подьячих (Поместном приказе - 446, в Приказе большого дворца - 261 и т. д.). Между этими чинами гос. аппарата сложилось служебное разделение управленческого труда: дьяк был чаще всего заместителем судьи приказа, а нередко и самим судьей (особенно в 16 в.). Старшие ("старые") подьячие вместе с дьяками заведовали структурными частями приказов - столами и руководили составлением док-тов ("бумаг"), средние подьячие - непосредственно составляли тексты док-тов, наводили справки в архиве приказа и управляли структурными подразделениями столов - повытьями. Младшие ("молодшие") подьячие осуществляли технич. работу по переписке ("перебелке") док-тов. Служебные порядки в Рус. гос-ве 16-17 вв. сложились как обобщение бюрократич. практики и не закреплялись законодат. нормами, а действовали как нормы обычного права ("за обычай").



С установлением в России в нач. 18 в. абсолютизма старая приказная система управления с приказным Ч. была заменена новой, коллегиальной (см. Коллегии), с особым делопроизводством. Изменился состав Ч. и характер его службы. Усложнение и расширение задач самодержавного гос-ва увеличивали его управленческий аппарат, требовали дополнительных кадров чиновников, командного состава армии и флота. Законодательство Петра I подтвердило и закрепило обязательность и пожизненность воен. и гражд. службы для дворян, привлекало к несению обязательной службы духовенство и гор. сословие. Сословные органы в городах явились, в частности, дополнительным и бесплатным для гос-ва звеном аппарата, облегчавшим взыскивание налогов, комплектование армии.



Абсолютистская монархия 1-й четв. 18 в. провела законодательное оформление положения Ч. Губ. реформа 1708 уничтожила старый принцип назначения на должность как "государево пожалование" и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников абсолютистского гос-ва. Губернаторы, коменданты и воеводы стали назначаться на должности без всякого челобитья и находились на них без срока. Между чиновниками установились более четкое разделение дел и бюрократич. соподчиненность. Коллежские штаты 1717 заменили дьяков на секретарей. В коллегиях возникли новые должности - нотариусов, регистраторов, протоколистов. Канцеляристы, подканцеляристы и копиисты вскоре вытеснили подьячих. Высшие чиновники - президенты коллегий и губернаторы - назначались царем и Сенатом. Низшие чиновники после упразднения Разрядного приказа (1711) также утверждались Сенатом. Созданная в составе Сената Герольдмейстерская контора заведовала и службой дворян. По ее представлениям Сенат назначал дворян на чиновничьи должности. Генеральный регламент 1720 установил бюрократич. единообразие организационного устройства, порядка деятельности и устройства коллегий и др. правительств. учреждений. Табель о рангах 1722 ввела единую систему чинов в России, узаконила замещение постов в армии и гос. аппарате по личным заслугам, способности и опыту. Была положена грань между табельными чиновниками всех четырнадцати классов и канцелярскими служителями (канцеляристы, подканцеляристы и копиисты), к-рые не были включены в Табель. Часть чиновников стала получать гос. денежное жалование (с 1764 денежные оклады были назначены всем чиновникам). Но весь 18 в. сохранялась и такая форма поощрения части высшего Ч., как раздача монархами особо отличившимся чиновникам населенных гос. земель, что являлось для них важнейшим источником материального благополучия. Стремление дворян сократить срок службы на низших должностях породило во 2-й четв. 18 в. практику записи дворянских сыновей с детских лет на гос. службу, где они числились в отпуске для завершения образования. По достижении совершеннолетия молодой дворянин находился уже в довольно высоком классе воен. или гражд. иерархии. Манифест о вольности дворянства 1762 отменил обязательность гос. службы дворян. Жалованная грамота дворянству 1785 подтвердила эти права. Но определенные привилегии служащего дворянства, особенно высших сановников, привлекали дворян к гос. службе. Общее число чиновников к сер. 18 в. составляло ок. 5 тыс. чел. Примерно 150 чел. из них были чины сановной бюрократии: сенаторы, президенты коллегий, начальники важнейших канцелярий, контор, губернаторы и др. (обычно особы первых четырех классов Табели о рангах). Важное значение имела в среде этих сановников титулованная знать, особенно т. н. "новая" знать - графы, бароны и князья, получившие эти титулы за личные заслуги на гос. службе. Следующую группу составляли члены различных присутствий (советники, асессоры), прокуроры, провинциальные и уездные воеводы и пр. (ок. 600 чел., имевшие чины 5-8-го классов). Более скромное положение занимали чиновники 9-14-го классов - основная исполнительная сила гос. учреждений того времени. 2/3 всего Ч. составляли внетабельные канцелярские служители. Почти 80% чиновников двух последних групп являлись выходцами из непривилегированных сословий. Почти половина этих чиновников была потомками приказных людей 17 в. Для них гос. служба стала наследственной и была основным источником существования. В 1796 в России было ок. 17 тыс. чиновников. В течение 18 в. во мн. случаях чинами являлись сами должности гос. служащих. К кон. 18 - нач. 19 вв. завершилось отделение должностей от чинов (см. Чины, звания и титулы).



Важным этапом в истории росс. Ч. была 1-я пол. 19 в. В этот период резко ускорился процесс бюрократизации гос. аппарата. Значительно возросло число правительств. учреждений, увеличились их штаты. Учреждение в 1802-11 министерств заложило основы для создания бюрократич. ведомств со сложной внутр. организацией и делопроизводством. Осн. актом деятельности гос. учреждений 19-20 вв. стало "Общее учреждение министерств", утвержденное 25 июня 1811. Количество чиновников значительно возросло. Если в 1804 было, по приблизительным подсчетам, 13,2 тыс. только классных чиновников, то в 1850 их было 71,8, в 1856 - 82,3 тыс. чел. Возрастало и число канцелярских служащих (в 1850 - 26,3 тыс. чел., в 1856 - 31,6 тыс. чел.). Служба чиновников была строго регламентирована порядками определения на службу, прохождения ее, наград и поощрения служебного рвения, наказания, ухода на пенсию и т. п. При составлении в 1832 Свода законов Российской империи (СЗ) многочисленные акты о службе чиновников были собраны и кодифицированы в обширный "Устав о службе гражданской" (СЗ, т. 3). Этот док-т состоял из 3 уставов: "О службе по определению от правительства", "О службе по выборам" (дворян, гор. и сел. "обывателей") и "О пенсиях".



В 1-й пол. 19 в. Ч. состояло из 4 групп. Первую из них составляли правительств. верхи, высшая бюрократия (1-5-й классы): чл. Гос. совета и министры (2-3-й классы), сенаторы (2-4-й классы), ген.-губернаторы (2-3-й классы), директора министерских департаментов (3-4-й классы), губернаторы, управляющие казенными палатами, пред. палат уголовного и гражданского суда (5-й класс) и др. Занимая высшие гос. посты и имея в большинстве своем возможность частного письменного или личного общения с императором, эти чиновники определяли курс политики пр-ва и являлись относительно независимой и самостоятельной частью Ч. Во вторую группу входили чиновники 6-8-го классов. Это были советники Центр. и губ. учреждений, начальники отделений министерских департаментов, полицмейстеры, градоначальники и пр. лица, занимавшие чаще всего самостоятельные должности исполнительного характера. Эта прослойка служила основной опорой правительств. верхов. Обе эти группы имели большие привилегии и очень высокие денежные оклады. Третью, довольно значительную группу составляли чиновники 9-14-го классов, занимавшие различные канцелярские или низшие исполнительные должности. Четвертой являлись канцелярские служители, не имевшие классных чинов и занимавшие внетабельные должности. Они использовались исключительно для технич. работы и отличались от табельного Ч. в материальном и правовом отношении. В условиях быстрого роста состава Ч. эта группа была ближайшим резервом пополнения табельного Ч. Закон 16 дек. 1790 установил, что канцелярские служители из потомственных дворян производятся в чин коллежского регистратора (14-й класс) через 3 года службы; дети личных дворян и купцов 1-й и 2-й гильдий и белого духовенства - через 4 года, разночинцы и низшие служители - через 12 лет, а кантонисты - только через 20 лет. Острая потребность в кадрах Ч. в условиях адм. реформ и войн в нач. 19 в. вынудила самодержавие указом 3 дек. 1808 допустить на канцелярскую службу лиц "податных званий" (кроме крепостных); указ 14 авг. 1811 открыл им дорогу даже в сенатские канцелярии и министерские департаменты, указ 12 янв. 1812 - на службу в учебные заведения.



Приток недворянских элементов на канцелярскую службу вызвал недовольство высшей дворянской бюрократии. Утвержденное 14 окт. 1827 положение "О канцелярских служителях по гражданскому ведомству" резко ограничило круг лиц, определяемых на гос. службу, сильно затруднило переход канцелярских служителей-недворян в табельное Ч. Несмотря на сравнительно высокий процент выходцев из недворян, пополнявших дореформенное Ч., оно нисколько не меняло своего дворянского характера. Попав в привилегированную среду табельного Ч., представитель иного сословия ревностно стремился выслужиться в дворяне, усваивал взгляды, мораль и идеологию дворян-помещиков, стремился обзавестись "благоприобретенным" имением, феодальная рента с к-рого существенно дополняла его жалование. К 1-й пол. 19 в. совершенно теряет свое значение чисто феодальная форма платы за гос. службу (пожалованием земель и крепостных). Гос. служба с этого времени оплачивается в основном ден. жалованьем разного вида (обыкновенное, усиленное, деньги - квартирные, столовые, разъездные, прогонные, фуражные, ведомственные прибавки, за службу на окраинах и т. п.). Ушедшие со службы по старости и болезням чиновники получали значит. пенсии.



До нач. 19 в. чиновникам в России для получения того или иного чина и должности не требовалось никакого образовательного ценза. Закон 24 янв. 1803 и указ 6 авг. 1809, изданный по инициативе М. М. Сперанского, потребовали от чиновников определенного уровня образования. Указ 1809 устанавливал, что чиновники при производстве в 5-й и 8-й классы (статский советник и коллежский асессор) должны представить свидетельство об окончании ун-та или выдержать ряд экзаменов в специальной комиссии при ун-те. Эти меры имели определенные результаты. Если до 1810 более 31% классного Ч. имело т. н. домашнее образование, то к 30-м гг. этот процент упал до 5. Такое повышение общеобразовательного уровня позволило пр-ву законом 25 июня 1834 отменить указ 1809, а "успехи в науке" стали поощряться лишь более сокращенными сроками службы. Законы 2-й пол. 18 - нач. 19 вв. установили сроки производства в чины: от 14-го до 9-го - через 3 года службы в каждом классе, с 9-го по 8-й - через 4' года, от 8-го до 7-го - 5 лет, 7-6-й - 6 лет, 6-5-й - 4 года, 5-4-й - 5 лет, 4-3-й - через 10 лет. Для производства в 1-2-й классы никаких сроков не существовало и само производство осуществлялось по личному усмотрению императора. В целях известного "омоложения" высшего Ч. пр-во сократило ступени бюрократической лестницы: закон 1834 отменил производство в чины служащих 11-го и 13-го классов. За 1836-43 было произведено в чин 8-го класса, дававшего тогда потомственное дворянство, ок. 7,2 тыс. чел., из них ок. 4,7 тыс. были выходцами не из дворян. Широкий приток в потомственное и личное дворянство чиновников "по выслуге" вызывал недовольство потомственных, особенно титулованных дворян. Это положение специально обсуждалось на заседаниях Секретного комитета 5 дек. 1826.. Законом 11 июня 1845 потомственное дворянство стали давать чины: в военной и военно-морской службе первый штаб-офицерский чин - 6-й класс (полковник, капитан 1-го ранга), а в гражданской - 5-й класс (статский советник). На личное дворянство по этому закону имели право чиновники лишь 9-го класса (титулярный советник); 14- 10-й классы гражд. службы давали только права почетных граждан. Закон 9 дек. 1856 еще более ограничил возможность получения на гражд. службе потомственного дворянства - до 4-го класса (действительный статский советник). При всех реакционных мотивах, вызвавших издание этих законов, они имели и обратные результаты: способствовали созданию в среде однородно-сословного дворянского табельного Ч. значительной по величине недворянской прослойки. Последствия этих законов реально отразились на составе Ч. лишь в пореформенное (после 1861) время. Состав Ч. в 1-й пол. 19 в. оставался однородным. По выражению В. И. Ленина, "...дворянин-помещик командовал без "плутократии",...без растущего третьего элемента" (Полн. собр. соч., 5 изд., т. 21, с. 81 (т. 17, с. 366)). Верхи дореформенного Ч. были в основном помещичье-дворянскими. В 1851 из 784 чиновников первых четырех классов имели земельную собственность 536 чел. (68,5%). В 1850 94% членов Комитета министров, 93% членов Государственного совета, 73% сенаторов, 64% товарищей министров и директоров департаментов министерств были из помещиков. Помещики преобладали во всех звеньях высшей бюрократии. По закону 1856 были сокращены сроки прохождения службы для чиновников нек-рых классов: с 14-го по 8-й класс - по 3 года в каждом классе, с 8-го по 5-й - по 4 года. В результате этих мер срок службы с 14-го по 5-й класс сократился с 34 до 24 лет.



В условиях кризиса крепостнич. гос-ва важное значение приобретала наиболее эффективная расстановка кадров Ч. Необходимость определения на каждую должность чиновника только установленного класса стесняла оперативный простор в использовании бюрократич. кадров. Уже в 1-ю пол. 19 в. не раз поднимался вопрос об уничтожении чинов и Табели о рангах (в Секретных комитетах 1826, 1846, 1851 и 1856), однако перспективы быстрого обуржуазивания и своеобразной демократизации Ч. отпугивали самодержавие и крепостнич. бюрократию от этого шага.



Самодержавие считало Ч. своей главной опорой и ревниво охраняло его преданность, изгоняя из среды бюрократии не только скомпрометировавших себя чиновников, но также и чиновников политически неблагонадежных. На это были направлены законы 1 авг. 1822, 21 апр. 1826 и особенно знаменитый "пункт третий" закона 7 нояб. 1850, разрешавший начальству увольнять подчиненных чиновников без объяснения причин и права обжалования. К сер. 19 в. была сделана попытка централизации руководства кадрами Ч., невзирая на ведомства. 5 сент. 1846 при 1-м отделении Собственной его императорского величества канцелярии был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства, к-рый превратился в управление кадрами чиновников всей России и ежегодно рассматривал до 10-12 тыс. дел о чинопроизводстве, назначениях, наградах, перемещениях и увольнениях чиновников. Этот департамент был закрыт 30 мая 1858 в связи с ослаблением централизации гос. аппарата после Крымской войны 1853-56.



 

Сложившаяся в основном в 1-ю пол. 19 в. организация Ч. сохранялась в России и в последующий период капиталистич. развития, когда гос. строй сделал первый шаг в сторону буржуазной монархии (см. там же, т. 20, с. 165 (т. 17, с. 88)). Отражением этого сдвига были изменения в составе Ч. Если высшие его слои сохраняли помещичье-дворянский состав, то в ряды среднего и низшего Ч. вливались бурж. элементы, располагавшие значит. богатствами (плутократия). Созданные по бурж. реформам - земской (1864) и городской (1870) - органы самоуправления привлекали для осуществления своих задач значительный вольнонаемный персонал (врачи, учителя, техники, агрономы и др.), получивший в бюрократич. сферах наименование "третий элемент". Наличие плутократии и "третьего элемента" В. И. Ленин считал особенностями бюрократии после 1861 (см. там же, т. 21, с. 81 (т. 17, с. 366)). С кон. 60-х гг. ряд ведомств на канцелярскую и технич. работу стал привлекать "по найму" женщин (почта, медицинские учреждения, телеграф, учебные заведения, а с 1889 даже на счетно-бухгалтерские и канцелярские работы в системе Государственного контроля). В 1897 в бюрократич. аппарате России служило уже 38 тыс. женщин (из них 28,9 тыс. в учебных заведениях), т. е. ок. 9% от общего количества чиновников (ок. 440 тыс.). В 1901 в России насчитывалось ок. 0,5 млн. чиновников (в т. ч. 120-125 тыс. канцелярских служащих). "Ни в одной стране нет такого множества чиновников, как в России", - писал В. И. Ленин в 1903 и сравнивал Ч. с густым лесом, через к-рый "...простому рабочему человеку никогда не продраться..." (там же, т. 7, с. 137 (т. 6, с. 334)). Вступление России после 1861 на путь капиталистич. развития вызвало создание множества торг. и пром. компаний и обществ. частных банков и др. Уже в 70-е гг. царское пр-во не раз ставит вопрос о степени участия в этих капиталистич. объединениях чиновников отдельных ведомств. Положение Комитета министров от 9 мая 1884 "О несовместимости государственной службы с частной в торговых и промышленных обществах и кредитных установлениях" запрещало всем чиновникам 1-3-го классов участие в подобных капиталистич. объединениях. Для нек-рых ведомств (Собств. его императорского величества канцелярия, мин-во императорского двора и др.) это запрещение распространялось на всех чиновников. В специальном приложении к этому док-ту было названо ок. 400 должностей и учреждений, к-рые подпадали под его ограничит. действия. Это положение нисколько не устранило офиц. связей высших правительств. учреждений и чиновников с капиталистич. объединениями на почве торгов. поставок, контрактов, ссуд и пр. Оно не могло пресечь и неофициальных контактов чиновников с капиталистич. объединениями через родственников, подставных лиц и т. п. Со вступлением России в кон. 19 - нач. 20 вв. в эпоху империализма установились более тесные официальные контакты правительственных органов с империалистич. монополиями, представители к-рых вошли в состав отдельных совещательных инстанций ряда министерств и их местных органов в качестве членов советов, комитетов, присутствий (по мин-вам торговли и промышленности, путей сообщения, финансов, военному, морскому, главному упр. землеустройства и земледелия).



Формально к Ч. относились чл. Петерб. АН, Академии художеств. профессора ун-тов, учителя гимназий и нек-рые др. деятели культуры и науки, имевшие классные чины и считавшиеся гос. служащими. Но поскольку в большинстве своем они не выполняли функций управления, то по социальному положению являлись частью интеллигенции.



С 70-х гг. в высших бюрократич. сферах вновь поднимался вопрос об уничтожении чинов. Он был предметом обсуждения в Комиссии 1877 под пред. И. Д. Делянова, Особого совещания 1883 под пред. С. А. Танеева и Комиссии гос. совещания для пересмотра устава о службе гражданской, заседавшего почти 6 лет (1895-1901) под пред. Е. А. Перетца и И. И. Шамшина, На последнем совещании был составлен и принят проект нового "Устава о службе гражданской", учитывавший социально-экономич. изменения в России к нач. 20 в., однако в период предреволюц. подъема правящие верхи не решились отказаться от архаической, но испытанной Табели о рангах. В условиях возраставшего кризиса самодержавия к кон. 19 в. была вновь сделана попытка общегос. централизации нек-рых сторон организации Ч. В 1894 при Собственной его императорского величества канцелярии был учрежден Комитет о службе чинов гражд. ведомства и о наградах, а также Инспекторский отдел. В 1898 здесь же была создана Комиссия для предварительного рассмотрения вопросов и предположений относительно форм обмундирования чинов гражд. ведомства. Отдел выполнял роль существовавшего в 40-50-х гг. 19 в. Департамента, а Комитет давал заключения на проекты изменений в гос. аппарате и штатах правительственных учреждений.



Революция 1905-07 вынудила самодержавие отменить указом 5 окт. 1906 ограничения в правах сельских обывателей и других лиц бывших податных состояний и предоставить право представителям всех сословий (за исключением нек-рых нерусских народов) служить в гос. аппарате, занимать чиновничьи должности. В силу классовых преград и образовательного ценза эти возможности для рабочих и крестьян оказались нереальными.



Неоднородность состава Ч. в нач. 20 в. отражалась на политич. "благонадежности" нек-рой ее части. Спец. циркулярами министры разных ведомств побуждали в 1905-07 местные органы активнее применять карательный закон 1850 к нелояльным чиновникам. Особое определение Сената от 30 апр. 1908 подтвердило несовместимость гос. службы с революционной и оппозиционной деятельностью чиновников.



Верхи Ч. сохраняли и после Революции 1905-07 мн. элементы и черты крепостнич. бюрократии. В. И. Ленин писал в кон. 1911, что "бюрократия рекрутируется... из старого, совсем старого, не только дореволюционного (до 1905), но и дореформенного (до 1861) поместного и служилого дворянства" и что такая бюрократия "...дает чисто крепостническое, исключительно крепостническое направление и облик буржуазной деятельности" (там же, т. 21, с. 58 (т. 17, с. 348)).



В период 1-й мировой войны 1914-18 Ч. России пополнилось множеством воен. чиновников, и канцелярские звенья в гос. аппарате стали шире привлекать к своей работе женщин. В воен.-хоз. органах общественного и гос. аппарата сильно вырос и окреп "третий элемент" (особенно во Всероссийских земском и городском союзах, Земгоре и военно-пром. комитетах). В "Особых совещаниях" царские чиновники активно сотрудничали с представителями буржуазии, осуществляя начальные этапы сращивания гос. аппарата с империалистич. монополиями.



После Февр. революции 1917 Врем. пр-во не внесло существенных изменений в организацию Ч. Отказавшись под давлением масс от самодержавной формы правления, оно делало все возможное для сохранения старого гос. аппарата и Ч. (см. там же, т. 31, с. 286-87 (т. 24, с. 150)). Вынужденное заменить нек-рых чиновников в отдельных сферах гос. аппарата (администрация, полиция, частично суд), оно сохранило большинству отстраненных чиновников гос. жалованье, заштатные пособия, значительные пенсии. Основными законами для службы Ч. оставались Табель о рангах и Устав о службе гражданской.



Ч. бурж.-помещичьей России было упразднено первыми декретами Сов. власти - от 10(23) нояб. 1917 "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" и от 16(29) дек. 1917 "Об уравнении всех военно-служащих в правах".