Модель местного самоуправления в России

ПЛАН



Введение

1 Основные теории местного самоуправления

2 Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в Росси

3 Развитие модели местного самоуправления в Российской Федерации

Заключение

Список литературы




ВВЕДЕНИЕ



Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение.

Современное развитие административных реформ в Российской Федерации свидетельствует о том, что целевые установки, предполагающие создание эффективного, основанного на общепризнанных демократических принципах местного самоуправления на благо населения и в его интересах при отсутствии научно обоснованных программ преобразования, сталкиваются с необходимостью частых, противоречивых корректировок курса государственной политики развития местного самоуправления.

Начиная с 2000 г. органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования проводятся на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным выявление особенностей российской модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, определение путей ее реформирования.




1 Основные теории местного самоуправления



В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. В сводном виде характеристика этих теорий представлена в табл. 1.

Таблица 1

Основные теории местного самоуправления



Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Практика реализации идей местного самоуправления выработала, наряду с различными муниципальными моделями и некоторые общие подходы к формированию системы местного самоуправления, статусу и функциям органов власти и управления и пределам осуществления ими своих полномочий. Местное самоуправление, как показывает опыт многих развитых государств, выступает необходимой структурой, одним из основных элементов любого демократического режима. Эти идеи нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году государствами-членами Совета Европы.

В Хартии отмечено, что право граждан на участие в управлении общественными делами - составная часть демократических принципов, ценность которых признается всеми государствами. Самым непосредственным образом это право может быть реализовано именно на местном уровне. Существование местных сообществ, функционирующих на основах самоуправления и облеченных реальной ответственностью, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину. Защита и укрепление местного самоуправления представляют собой существенный вклад в строительство таких государств, которые основываются на принципах демократии и децентрализации власти.

Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии местного самоуправления и положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении имеют сходное или весьма близкое нормативное содержание. В то же время в научных кругах и среди специалистов-практиков весьма распространено мнение об изначальной "дефектности", ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции Российской Федерации 1993 г. Основная проблема, по их мнению, заключается в том, что в Конституции Российской Федерации отражены принципы общественной теории местного самоуправления.

Эта теория возникла в XIX в., а ее некоторые принципы реализованы в практике местного самоуправления государств англосаксонской системы права. Для континентальной системы права, к которой традиционно относится правовая система нашей страны, характерна и исторически обусловлена организация местной власти на основе государственной теории местного самоуправления. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст. 12 Конституции Российской Федерации об организационной обособленности органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти. Отмечается также невозможность (а иногда и недопустимость) на практике выделения вопросов местного значения, поскольку все вопросы, решаемые властью, имеют государственное значение. К доводам о невозможности сформировать перечень и содержание вопросов местного значения весьма близки доводы о невозможности осуществления местного самоуправления в крупных городах.



2 Конституционные принципы регулирования основ местного

самоуправления в Росси



К конституционным принципам регулировании основ местного самоуправления относятся принципы, содержащиеся в Конституции России, такие, как:

- осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3);

- признание и гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12);

- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ст. 130);

- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131);

- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130);

- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131);

- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132).

Однако другие конституционные принципы, в отличие от перечисленных, характеризуются более высоким уровнем детализации правового регулирования местного самоуправления. К ним можно отнести:

- право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (ст. 32);

- самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (ст. 132);

- обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище (ст. 40).

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяют следующие основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: 1) установление общих принципов организации местного самоуправления; 2) регулирование компетенции органов местного самоуправления; 3) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления; 4) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления; 5) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.

Таким образом, охарактеризовать конституционную модель местного самоуправления в Российской Федерации можно следующим образом.

Местное самоуправление – самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Элементы местного самоуправления:

1) главный субъект местного самоуправления - население, которому предоставлены права: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; участвовать в местном референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина; определять структуру органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления; защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке;

2) компетенция и пределы осуществления местного самоуправления ограничиваются вопросами местного значения, к ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (жилищное строительство и распределение жилья, муниципальное здравоохранение и образование, управление муниципальной собственностью, охрана общественного порядка и другие).

3) муниципальное образование обладает правом собственности на муниципальное имущество.

Структура органов местного самоуправления: 1) выборные органы, образуемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований (представительные органы местного самоуправления); 2) другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований (глава муниципального образования, исполнительные органы местного самоуправления).

Органы местного самоуправления независимы от федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных Конституцией РФ к их ведению.

Органы местного самоуправления не вправе выполнять полномочия, отнесенные к исключительной компетенции РФ и ее субъектов. Компетенция законодательных (представительных) и исполнительных органов, а также главы муниципального образованна устанавливается уставом муниципального образования. По соглашению между органами местного самоуправления и органами государственной власти РФ или субъектов РФ часть полномочий органов государственной власти может быть передана органам местного самоуправления. В этом случае им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства на реализацию соответствующих федеральных программ и программ субъектов РФ.



3 Развитие модели местного самоуправления в Российской Федерации

местное самоуправление

В Российской Федерации была построена и преобразуется в настоящее время дуалистическая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. На первом этапе (1993 - 2000 гг.) эта модель эволюционировала в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Государство признало местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Конституционное признание местного самоуправления соответствовало международно-правовым обязательствам Российской Федерации. В частности, Европейская хартия местного самоуправления содержала норму о необходимости признания местного самоуправления на конституционном уровне. Более того, как было отмечено в одном из решений Конституционного Суда Российской Федерации: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления".

Российская Федерация не только признала местное самоуправление, но и гарантировала его, т.е. обязалась обеспечивать его развитие, защищать местное самоуправление от нарушения его прав.

Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, свидетельствует также о первоначальном намерении государства предоставить максимальную степень самостоятельности местному самоуправлению. Последовательная реализация принципа самостоятельности местного самоуправления свидетельствует о том, что государство стремилось к тому, чтобы в самоуправлении его общественные начала преобладали над государственными чертами, чтобы население муниципального образования, органы местного самоуправления могли заниматься в первую очередь реализацией своих местных интересов.

Принятие 6 октября 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данный Федеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации. На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала здесь исключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе, объясняются неоднократные изменения и дополнения ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.

Принципиальные изменения коснулись регулирования территориальных основ местного самоуправления, структуры и компетенции органов местного самоуправления, т.е. определения пределов его самостоятельности, экономических и финансовых основ местного самоуправления.

Местный референдум сохранил свое значение как важнейший институт местной прямой демократии, но в целом степень участия населения в решении вопросов местного значения несколько снижена. Напрямую населением такие вопросы, как принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений, утверждение местного бюджета, принятие планов и программ развития муниципального образования и т.п., могут решаться только в муниципальных образованиях, в которых проживает не более 100 избирателей. Сужение возможностей жителей муниципальных образований непосредственно решить вопросы местного самоуправления означает, что государство стремится к детальной регламентации всех местных дел.

Но в целом на местном уровне также заметно серьезное расширение консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы местного самоуправления возросло вследствие повсеместного введения института отзыва выборных лиц местного самоуправления на уровне муниципальных образований. Таким образом, органы местного самоуправления сохраняют постоянную связь с населением муниципальных образований и даже зависимость от него и не превращаются в составную часть государственного механизма, хотя такая тенденция, как представляется, тем не менее существует.

Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым, несмотря на прямой запрет Конституции Российской Федерации, органы государственной власти приобретают качество отдельных элементов системы местного самоуправления. В числе последних следует рассматривать: органы государственной власти, организующие местный референдум, органы государственной власти, отменяющие или приостанавливающие муниципальные нормативные правовые акты, органы государственной власти, временно осуществляющие отдельные полномочия органов местного самоуправления, и органы государственной власти, осуществляющие временное финансовое администрирование на территории муниципального образования.

Наиболее серьезные изменения в законодательстве затронули область финансовых основ местного самоуправления. Был резко усилен финансовый контроль за местными бюджетами, введены меры юридической ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение делегированных отдельных государственных полномочий в экономической области. Нормативно было закреплено право органов государственной власти в ряде случаев вмешиваться в решение вопросов местного значения в сфере экономики и финансов, включая право на принятие органами государственной власти или их представителями таких важнейших решений, как принятие местного бюджета, его изменение, определение перечня расходных обязательств муниципального образования, установление порядка погашения долгов муниципального образования и т.д.

Анализ Федерального закона 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель пытается отграничить муниципальную власть от государственной и общественной форм власти. От общественной власти муниципальная власть отличается тем, что ее решения носят общеобязательный характер и имеют территориальные пределы действия - границы муниципального образования. Но, несмотря на такое отграничение, муниципальной власти присущи и общественные черты, отличающие ее от власти государственной. Они проявляются в праве населения непосредственно решать вопросы местного значения, в возможности самоорганизации жителей для управления местными делами; население непосредственно либо через представительный орган осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наконец, право принятия нормативных актов создает на уровне местного самоуправления возможность саморегуляции субъектами местного самоуправления своей деятельности.

Но публичный характер муниципальной власти, осуществление ею функций управления частью общества, в том числе основанного на методе принуждения, тесно сближает ее с властью государственной. Органы местного самоуправления вправе принимать общеобязательные на территории муниципального образования нормативные акты, и издание таких актов как раз и является формой управления делами муниципального образования. Тенденции развития муниципального законодательства позволяют сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала.

Таким образом, представляется некорректным дальнейшее (и вполне справедливое в период с 1993 по 2003 гг.) определение российской муниципальной власти как общественно-государственной. Анализ нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу местного самоуправления, которое становится государственной властью, хотя при этом сохраняет и отдельные черты власти общественной. Эти общественные черты муниципальной власти достаточно ярко выражены, и их наличие не позволяет полностью отождествить муниципальную власть с государственной и, соответственно, органы местного самоуправления с органами государственной власти. Но деятельность органов местного самоуправления полностью регулируется и контролируется по новому Закону органами государственной власти. Из этого следует, что государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации образуют функционально связанную, но институционально разделенную систему. Муниципальная власть, таким образом, может характеризоваться как форма публичной власти, обладающая отдельными чертами самостоятельности.

Сегодняшние взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации основаны на принципах теории дуализма муниципального управления. Эта теория признает в природе местного самоуправления наличие государственных и общественных черт. Данная теория не препятствует установлению полной зависимости местного самоуправления от государства, она вполне согласуется даже с возможным поглощением местного самоуправления государством, т.е. встраиванием его в систему государственной власти. Формально этому препятствует ряд норм Конституции Российской Федерации, прежде всего ст. 12.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ



Местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, т.е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно, как показывает весь предшествующий опыт и российской, и зарубежной истории. Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития и активной деятельности.

Реальное, а не фиктивное местное самоуправление оказывает позитивное воздействие на государственную власть. Во-первых, формируемые непосредственно населением и из "своего круга" органы и должностные лица местного самоуправления знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность за это непосредственно перед своими избирателями. Во-вторых, указанные органы и должностные лица, исполняя делегированные им отдельные государственные полномочия, освобождают государственную власть от решения вопросов государственного значения на местах.

Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Данные нормы действительно необходимы для создания эффективной системы управления в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. Прежде всего эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

		
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ



	Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) в ред. Законов РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и N 7-ФКЗ // Российская газета. N 7. 21.01.2009.

	Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

	Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.

	Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели – М.: Статут, 2007.

	Помещикова С.А. Об общих принципах организации местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2009, N 3.

	Дементьев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право, 2009, N 4.

	Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2007. – 672 с.