Туристская деятельность как предмет правового регулирования

Туристская деятельность как предмет правового регулирования

Кандидат юридических наук, доцент Н.И. Волошин

Многие годы сфера туризма, туристская деятельность, т.е. деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта (туроператорская деятельность), а также иная деятельность по организации путешествий (лицензирование, стандартизация этой деятельности, сертификация туристских услуг, услуг гостиниц и др.) не имела надежного правового обеспечения. Такое положение порождало стихийное нормотворчество, вело к нецивилизованному развитию туристского рынка.

Туризм, являясь сферой экономики, в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей права: административного, экологического, страхового, таможенного, защиты прав потребителей и других, которые относятся к неопределенному кругу юридических и физических лиц. В этом ряду особое значение отводится гражданскому праву.

С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая: введена в действие с 1 января 1995 г., часть вторая - с 1 марта 1996 г.) были устранены многочисленные наслоения и противоречия в прежнем законодательстве, созданы механизмы защиты экономических и личных прав граждан, определены основные права и обязанности предпринимателей, установлены правила имущественного оборота. Своими нормами Гражданский кодекс охватывает и сферу туризма.

Хотя отношения, возникающие при реализации прав граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, регулируются Федеральным законом от 24 ноября 1996 г. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", практика оказания туристских услуг неизбежно сталкивается с применением гражданского законодательства.

Туристская деятельность, оказание туристских услуг есть предпринимательская деятельность, которая регулируется гражданским законодательством. Согласно статье 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Обязательственные правоотношения между фирмой и туристом возникают на основе договора как юридического факта, направленного на установление гражданских прав и обязанностей сторон. И здесь встает вопрос - какой вид договора из перечисленных в ГК РФ следует заключать на рынке туристских услуг?

Обратимся к закону. Статья 128 ГК рассматривает услуги как один из объектов гражданских прав, а статьи 779-783, объединенные в главу 39 ГК, посвящены договору возмездного оказания услуг. По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (ст. 779 ГК). Далее в этой статье говорится, что правила главы 39 ГК "применяются к договорам оказания услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных...".

Казалось бы, имеется прямое указание закона о виде договора по туристскому обслуживанию. Это должен быть договор возмездного оказания услуг.

При этом туристские услуги будут оказываться чаще всего не тем, кто реализовал туристскую путевку (турагент), а туристской организацией, непосредственно предоставляющей услуги по проживанию, питанию, транспортные и другие услуги, т.е. третьим лицом. Такая возможность закреплена в ст. 780 ГК, если об этом будет указано в самом договоре между турагентом и туристом. О возможности исполнения обязательств третьим лицом говорится также в ст. 313 ГК: "Исполнение обязательств может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично".

Однако в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", принятом после вступления в силу части второй Гражданского кодекса, за основу был взят договор купли-продажи, являющийся наиболее распространенным видом договора, применяемого в имущественном обороте. Семь видов договоров купли-продажи описаны в статьях 45 4" 5 66 ГК.

По договору купли-продажи, указывается в статье 454 ГК, одна сторона (продавец) обязана передать вещь (товар) в собственность другой стороне (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар и уплатить за него определенную денежную сумму (цену).

Для договора купли-продажи наименование и количество реализуемых товаров являются предметом договора, т.е. его существенным условием (ст. 43 2 ГК), обеспечивающим действительность договора. Поэтому туристская услуга вряд ли может быть равнозначной законодательному термину "вещь (товар)" и признана как предмет рассматриваемого вида договора.

Для вхождения туристской услуги в отношения купли-продажи Законом об основах туристской деятельности были введены: понятие "тур" как комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, услуги гидов-переводчиков и другие услуги, предоставляе мые в зависимости от целей путешествия, а также понятие "туристский продукт" как право на тур, предназначенное для реализации туристу.

Следует поддержать критику законодательного понятия туристского продукта как право на тур1. Но, как пишет М.Б. Биржаков в упомянутой книге "...в истоках римского права есть догма - закон плох, но он закон. Закон следует уважать и соблюдать, и поэтому формально - туристский продукт - право на тур, а по своему физическому существу комплекс услуг, работ и товаров; и сертификации, т.е. оценке соответствия качества, подлежат не права, а конкретные услуги, работы и товары".

Объяснение указанного в Законе понятия туристского продукта как права на тур, предназна ченного для реализации туристу, может быть следующее.

Право на тур, приобретенное туристом, является его субъективным правом пользоваться услугами, входящими в тур. А это и есть имущественное право туриста на оказание туристских услуг, т.е. то, что подлежит купле-продаже. Согласно п. 4 ст. 454 ПС положения, предусмотренные договором купли-продажи, "применяются к продаже имущественных прав, если иное не вытекает из содержания или характера этих прав". Здесь продается не конечный результат деятельности, имеющей вещественное выражение, а туристский продукт - право на тур, реализация которого и приведет к результату - получению комплекса туристских услуг.

Далее. В ст. 421 ГК граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре.

Приведенная норма ГК дает основание считать, что договоры на реализацию туристского продукта являются, по существу, смешанными договорами. В них содержится значительная доля признаков договора возмездного оказания услуг (в ст.779 ГК конкретно указано: "туристическое обслуживание"), а также признаков договора розничной купли-продажи, где в соответствии со ст.492 ГК продавец, осуществляющий предприниматель скую деятельность по продаже товаров в розницу, обязуется передать покупателю товар, предназна ченный для личного, семейного, домашнего или иного пользования, не связанного с предпринима тельской деятельностью.

Кроме того, содержание ст. 10 Закона об основах туристской деятельности, в которой предлагается в общем непростая структура договора, указывает на то, что договор на реализацию туристского продукта является смешанным договором.

В условиях предпринимательства как сердцевины рыночных отношений туристская деятельность должна осуществляться преждде всего на основе социальных приоритетов.

В последние годы образовалось значительное преобладание выездного туризма над въездным, а следовательно, превышение вывоза валюты над ввозом. Причин тому множество, но основная из них - безудержная коммерциализация туризма и, как следствие, резкое падение конкурентоспособности внутреннего, а за ним и въездного туризма. В этой части государствен ное регулирование туристской деятельности (прежде всего принятие Закона о социальном туризме) должно быть нацелено на восстанов ление приемлемого баланса въездного и выездного туризма, оживление внутреннего туризма. Необходимо использовать также возможности, заложенные в ст. 4 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации": предоставление льготных кредитов, установление налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории РФ (внутренний туризм) и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории РФ (въездной туризм).

Туристские услуги, прежде всего внутреннего туризма, должны быть доступными для всех слоев населения. Лишь в этом случае появится серьезный стимул для расширения рынка потребительских услуг, которые, в свою очередь, будут конкурентоспособными и обеспечат рост занятости в сфере туризма.

Становлению туризма как сферы экономики на базе Закона о туристской деятельности могли бы способствовать подготовка и принятие Кодекса туристского обслуживания. С введением в действие Федерального закона о туризме многие животрепещущие вопросы туристской деятельности получили правовое закрепление. Многие нормы этих законов - нормы прямого регулирующего действия, не требующие для их исполнения принятия других нормативных правовых актов. Есть в этих законах отсылочные нормы. Есть нормы, требующие конкретизации в других законодательных актах либо в актах органов исполнительной власти.

Вместе с тем в Федеральном законе о туризме отсутствуют нормы деятельности туристских организаций по предоставлению основных туристских услуг, удовлетворению соответствующих потребностей туристов. Именно с целью получения туристских услуг граждане совершают туристские поездки.

Кодекс туристского обслуживания мог бы восполнить этот пробел. Структура кодекса могла бы быть следующей:

Глава 1. Общие положения. Статьи: цели Кодекса и правовые основы туристского обслуживания, сфера применения Кодекса, основные понятия, туристские организации, оказывающие туристские услуги, лицензирование туристской деятельности и сертификация туристских услуг.

Глава 2. Основные виды туристских услуг. Статьи: услуги по проживанию, питанию, транспортные услуги, культурно-массовые услуги, физкультурно-оздоровительные услуги, обслуживание на туристских маршрутах, экскурсионное обслуживание, дополнительные туристские услуги и порядок их оказания.

Глава 3. Безопасность, медицинское обслуживание туристов, охрана окружающей среды. Статьи: обеспечение безопасности и страхование туристов, медицинское обслуживание туристов, природоохранные меры и экологическая дисциплина в процессе туристского обслуживания.

Глава 4. Гарантии и ответственность. Статьи: права потребителей туристских услуг, гарантии по безопасности услуг, оказываемых туристу, ответственность туристской организации, информация о путешествии, ответственность гражданина.

Заключительные положения. Несколько слов о правовом обеспечении туристских связей между странами СНГ.

Интеграционные процессы, присущие экономическим системам стран СНГ, формируют правовое пространство, открывая при этом путь для единого туристского пространства, туристского рынка.

Значительное правовое воздействие на углубление интеграционных процессов государств - участников СНГ в сфере туризма оказали: межправительственное Соглашение "О сотрудничестве в области туризма", подписанное всеми правитель ствами СНГ 23 декабря 1993 г., и Рекомендательный законодательный Акт Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "Об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в области туризма", принятый Ассамблеей 29 октября 1994 г.

С учетом рекомендаций и в развитие положений указанных актов были приняты "Временные правила деятельности в сфере туризма на территории Республики Беларусь" (утверждены Министерством спорта и туризма РБ 17 октября 1996 г.), Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", законодательные и иные правовые акты в других странах СНГ. Принят ряд соглашений в сфере туризма между Россией и другими странами СНГ.

Постановлением Постоянной комиссии Межпарламентской Ассамблеи по вопросам культуры, науки, образования и информации от 29 мая 1997 г. одобрена Межгосударственная целевая программа "Развитие туристских связей между государствами - участниками СНГ" (концепция).

Вместе с тем темпы правотворчества в сфере туризма (где интеграционные процессы обусловлены всеобщей заинтересованностью стран Содружества), глубина правового регулирования туристской деятельности, режим государственной поддержки внутреннего, въездного и социального туризма, правовая защита туристов и туристских услуг и ряд других положений правовых актов о туризме не могут удовлетворить потребности туристской практики.

Существенное воздействие на интеграционные процессы, в том числе в сфере туризма, оказывают двусторонние акты государств - участников СНГ. Так, правовой основой Союза России и Беларуси стали Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. и Устав Союза Беларуси и России, подписанный президентами этих государств 23 мая 1997 г. Согласно ст. 12 Устава задачами Союза в правовой сфере являются: развитие нормативной правовой базы в целях обеспечения дальнейшей интеграции государств - участников СНГ; унификация и согласованное развитие законодательства государств - участников СНГ; сотрудничество в области кодификации и систематизации нормативных правовых актов; взаимная юридическая помощь, сотрудничество в создании и развитии информационных баз данных в различных отраслях права.

Каждая из названных позиций Устава - это, по существу, направление в формировании также системы правового регулирования туристской деятельности в Союзе Беларуси и России, а возможно, и основ такой системы в рамках всех стран СНГ.

Объектом межгосударственного регулирования могли бы стать в первую очередь основные нормативные понятия: туризм, турист, туристская деятельность, виды туризма, туристский продукт, туристская услуга, туристские ресурсы, договор и др. Их терминологические значения должны быть едиными и соответствовать понятиям, употребля емым в международной туристской практике по рекомендациям Всемирной туристской организации. Такой подход способствовал бы формированию правовой базы регулирования туристской деятельности в виде модельного законодательного акта, используемого при разработке национальных нормативных актов в сфере туризма в странах СНГ.

Правовое поле стран Содружества в сфере туризма открыто. Так, провозглашение государственной поддержки таких приоритетных направлений туристской деятельности, как внутренний, въездной, социальный и самодеятельный туризм, должно быть организационно обеспечено принятием соответствующего закона. Правоотношения пользования туристскими ресурсами также требуют принятия законодательного акта о туристской ренте как разновидности экономической, где рентные доходы использовались бы исключительно для восстановления и расширения ресурсной базы туризма. Правового регулирования требуют вопросы профессионально -квалификационной структуры туризма и системы образовательных стандартов, классификации туристских организаций, маршрутов и экскурсионных объектов, а также вопросы обеспечения безопасности туристов, защиты их интересов за пределами своей страны и страхования при осуществлении туристской деятельности.

Профессиональная деятельность специалистов в сфере туризма требует знаний правовых основ рыночной экономики, и прежде всего норм гражданского законодательства (во многом сходных в разных странах Содружества), направленных на стабильное регулирование сложившихся в результате реформ отношений, установивших новые правила имущественного оборота. К сожалению, предпринимательская практика ряда туристских фирм основана на стремлении обойти закон. Но коммерциализация туристской деятельности не должна сопровождаться беззаконием, в том числе по причине незнания закона. Незнание или непонимание закона не освобождает от ответственности. Специалист обязан ориентироваться в многочисленных юридических источниках, знать основные нормативные акты соответствующей отрасли права, уметь отстаивать права и интересы своей туристской организации со ссылкой на закон.