Динамика правового обеспечения государственной гражданской службы

2



	

	СОДЕРЖАНИЕ

	

	

	

	Введение	2

		1	Правовое обеспечение государственной гражданской службы в России	5

		1.1	Понятие и историческое место государственной службы	5

		1.2	Динамика законодательного регулирование государственной гражданской службы в России и его основные проблемы	17

		2	Проблемы реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период	29

		2.1	Результаты реформ и проблемы реформаторов  государственной гражданской службы	29

		2.2	Правовое обеспечение реформирования государственной службы в целях борьбы с коррупцией	35

	Заключение	46

	Список использованной литературы	50




Введение 



Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации") и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: "Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей".

Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления. В постсоветское время отмечено стремительное развитие законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов. 

Реформа государственной службы в Российской Федерации началась с принятием в 1990-1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В течение последних десяти лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы. В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Существенным вкладом в развитие теории государственной службы стали работы таких ученых, как А.А. Гришковец и В.А. Козбаненко. Весьма плодотворно развиваются антикоррупционные аспекты системы организации и функционирования государственной службы в трудах А.В. Куракина. Комплексное и очень серьезное, с научно-практической точки зрения, исследование основополагающих вопросов государственной службы содержится в трудах А.Ф. Ноздрачева.

Таким образом, ясно, что с учетом продолжающейся в России административной реформы, тема курсовой работы является особенно актуальной.

Цель курсовой работы – изучение динамики правового обеспечения государственной гражданской службы в постсоветской России.

Задачи курсовой работы: В соответствии с указанной целью в работе были поставлены и решены следующие задачи:

Изучить правовое обеспечение государственной гражданской службы в России.

Исследовать проблемы реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период.

Объект исследования –государственная гражданская служба в России.

Предмет исследования  – правовое обеспечение государственной гражданской службы в России.

В процессе исследования использовались различные материалы: монографии, публикации в прессе, данные статистических и социологических исследований.




Правовое обеспечение государственной гражданской службы в России

Понятие и историческое место государственной службы

Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Государство выполняет свои функции через служащих. Государственная служба это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства. 

Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало (напомним, что в соответствии с принятой в буржуазных государствах доктриной правового государства, конституционность является первым признаком правового государства). Принципы их службы были возможно, отличающимися от настоящих, однако, они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли. 

Специалисты государственного управления государственные служащие, появляются на стадии цивилизации, когда формой организации общества становится государство. Государственная служба появилась вместе с появлением государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. Появление же законодательства о государственной службе связывают только с капиталистической и последующими стадиями развития человечества. Своим появлением специалисты государственного управления, государственные служащие формируют новый класс интеллигенцию. 

А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени. 

Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества. 

В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также её характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил. 

Кроме принадлежности к различной правовой системе на параметры правового регулирования государственной службы оказывает большое влияние надлежащее решение проблемы соотношения трудовых и служебных начал в его правовом регулировании. 

При этом отношения государственной службы можно рассматривать в двух планах: в плане отношений государственного служащего с государством или органом государства, где он служит, а во-вторых, в плане отношений государственного служащего с гражданами, не подчиненными ему по службе, но в контактах с которыми и протекает основная часть рабочего времени государственного служащего. Второй тип правоотношений большинство ученых называет однозначно административными. 

А по первому типу правоотношений существуют различные точки зрения. В правовой литературе не решен вопрос с принципиальной оценкой, является ли государственная служба разновидностью труда свободного найма (и в этом случае она должна регулироваться трудовым законодательством) или же государственная служба является деятельностью личного состава государственных органов по выполнению властных функций государства (и в этом случае она не может быть организована по канонам свободного трудового предпринимательства). 

По мнению Л.А.Чикановой, понятие трудового договора в полной мере применимо и к комментируемым отношениям, т.е. трудовой договор есть соглашение между государственными служащими и государственным органом, по которому государственный служащий обязуется выполнять работу по определенной государственной должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а государственный орган обязуется выплачивать ему заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством и соглашением сторон. 

"Классификатор правовых актов", утвержденный указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" в разделе "Основы государственного управления", посвященном, в основном вопросам административного права, под шифром 020.020.000 включает вполне обоснованно рубрику "Государственная служба в Российской Федерации", но одновременно относит шифр 060.020.180 "Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих" к разделу 060.000.000 "Труд и занятость населения". При этом классификатор по сути распространяет этот неопределенный статус то ли служащего, то ли трудящегося и на "Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих" под шифром 060.020.180, и на шифр 010.150.060 "Муниципальная служба" и на шифр 150.050.020 "Особенности трудовой деятельности" гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск. В результате действует вполне советская, социалистическая система права, в которой труд и рабочих и служащих регулируется единым Трудовым кодексом. В то время как между этими категориями трудящихся существует громадная концептуальная, сущностная и правовая разница. 

А.В. Оболонский исходит из того, что специфика деятельности государственного служащего заключается в его работодателе государстве, и поэтому она регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию как моральную (возможность служить самой власти), так и материальную. 

А.Ф. Ноздрачев называет отношения между государственными служащими и государством отношениями государственно-служебными. 

Принципиальное отождествление рабочих и служащих характерно для стран социалистической системы права, в соответствии с доктриной которой каждый человек участвует в жизни общества вне зависимости от сферы применения его труда. Государственный служащий всего-навсего один из участников общественного разделения труда, и лишь во вторую очередь - представитель власти. В буржуазных государствах понятие государственного служащего размывается в соответствии с господствовавшей в начале ХХ века концепцией, что рабочий на государственном предприятии является государственным служащим, так как получает зарплату из государственного бюджета. Более сложной для правовой её квалификации является ситуация, когда деятельность какого-либо лица по выполнению государственных обязанностей власть не относит к государственной должности. Например, в письме Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина Председателю Совета Федерации Е.С. Строеву и Председателю Государственной Думы Г.Н.Селезневу от 4 марта 1998 г. Президент РФ Б.Н.Ельцин, отклоняя федеральный закон "О гарантиях социальной защиты работников судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации", аргументировал свое вето его несоответствием федеральному закону Об основах государственной службы РФ. Так как последний не предусматривает возможность признания государственными служащими лиц, замещающих должности в государственных учреждениях. Отнесение к государственным должностям государственной службы РФ отдельных должностей в судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ возможно лишь после внесения в закон положения, что государственными должностями могут признаваться должности не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, целью деятельности которых является непосредственное обеспечение исполнения полномочий государственных органов. То есть Б.Н. Ельцин поставил статус государственного служащего и само признание его государственным служащим в зависимость от названия организации, выполняющей все те же государственные функции. 

В практике Российской Федерации много случаев, когда государственные функции выполняли лица с нечетким правовым статусом. Таким, например, был казус С.М. Шахрая, когда распоряжением президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 9 января 1996 г. N 12-рп за ним было сохранено руководство Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в распоряжении сделана оговорка: с учетом того, что Комиссия - консультативный орган при Президенте Российской Федерации, деятельность в ее составе не оплачивается, а председатель Комиссии не является государственным служащим. Можно ли считать деятельность внештатного лица, не получающего заработную плату за свой труд в государственном аппарате, не относящейся к государственной службе? Допустимо ли, чтобы государственные дела решались в самодеятельном порядке, непрофессиональными лицами, или допустимо ли, чтобы лоббист возглавлял орган, имеющий государственную функцию? Или другой факт: посылка А. Чубайса 29 мая 1998 г. президентом РФ Б.Н.Ельциным в Международный валютный фонд на переговоры. Переговоры, вероятно, от имени государства, Российской Федерации. При этом возникает правовой вопрос, может ли работник акционерного общества, не состоящий на государственной службе, выполнять функции государственного служащего? И каков его правовой статус в этом случае? Для выполнения данных задач в государственном аппарате имеются профессиональные специалисты (МИД, Минфин), привлечение случайных людей со стороны говорит либо о непрофессиональном государственном аппарате, не выполняющем свои функции, либо о частном характере деятельности Президента РФ на государственном посту. 

Именно эту ситуацию нужно иметь в виду при оценке предложения Ю.Н. Старилова брать за основу модели государственной службы не должность, а выделение особых полномочий. Он писал: Думается, что первичным элементом в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей должно стать выделение особых полномочий, выполняемых государственными служащими. На самом деле при нормальном действии режима законности нет необходимости наделять каких-либо лиц государственно властными полномочиями, пока они не состоят на государственной службе. Но если уж такое нарушение режима законности допускается Президентом страны, то действительно при оценке правового качества таких лиц необходимо исходить из комплекса полномочий, которыми они обладают. 

Государство реализует свои функции через деятельность специалистов государственного управления, профессионалов управления, государственных служащих. Отсюда один из вариантов понятия государственной службы - это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства. Поскольку наличие государственных служащих - неотъемлемый признак наличия и самого государства, то и государственная служба существует везде, где есть государственная форма организации общества. Ее наличие и функционирование не зависят не только от названия государственной организации, но и от наличия или отсутствия законодательства о государственной службе, наоборот, законодательство иногда верно отражает объективные тенденции проявления деятельности государственных служащих, а иногда в законодательстве выдаются желаемые ее черты за действительные. И тогда функционирование аппарата государства не всегда совпадает с публичными заявлениями его руководителей. 

Двойственность представлений в Российской Федерации о самом лице, государственном служащем, проявляется в наличии и одновременном действии таких разных документов, как Реестр должностей государственной службы и Тарифно-квалификационный справочник работников государственной службы. В постановлении Министерства труда и социального развития РФ от 5 апреля 2000 г, 28 Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений государственной службы медико-социальной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций социального обслуживания Российской Федерации утверждены разряды оплаты труда Единой тарифной сетки и тарифно-квалификационные характеристики по должностям работников учреждений государственной службы в данном случае медико-санитарной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций. Среди таких должностей руководителей и специалистов: руководитель бюро медико-санитарной экспертизы, врач специалист по медико-социальной экспертизе, специалист по эргономике и другие. То есть речь идет о наиболее массовых должностях государственного аппарата, выполняющих наиболее рутинные, элементарные функции государства в порядке повседневной своей деятельности. Это основа механизма государства. Однако их нет в Реестре должностей государственной службы, утвержденных указом Президента РФ! 

В тарифно-квалификационном справочнике правильно они названы работниками государственной службы, и это понимание их исторического и функционального места необходимо для правильной организации их труда, правильной организации функционирования аппарата государства. 

В Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденном указом Президента РФ от 11 января 1995 г. 33, по существу речь идет тоже о руководителях и специалистах, но все они относятся к структуре федеральных органов исполнительной власти, а сами эти органы определяются указом Президента РФ, в настоящее время от 17 мая 2000 г. 867. И названия, статус и задачи этих органов регулярно меняются. Связь статуса государственных служащих с наименованием государственного органа делает положение служащего неустойчивым, что не отражает сущности государственной службы и не способствует улучшению деятельности государственного аппарата. В данном случае происходит искусственное обособление группы государственных служащих в высших должностных лиц государства, чиновников. 

Чем же отличается служащий от рабочего? Служащий реализует государственную власть. Рабочий продает свою рабочую силу. За создание материального прибавочного продукта он получает договорную компенсацию в соответствии с достигнутым уровнем эксплуатации. 

Ю. Н. Старилов предлагает критерий для их разграничения: В перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное. Эта совершенно правильная мысль у Н.М.Казанцева звучит аргументированно: Здесь не случайно утверждается, что само государство есть публичное право народа. Это можно положить в основу определения государства, которое не только форма и способ реализации публичного права народа, но и само это право, взятое как право, право на государство. Этим отличается трудо-правовая концепция государственной службы. Являясь образчиком цивилистической деформации публичного права, она ставит во главу угла публично-правового института госслужбы не общее, не его связь с государством, а индивидуальное отношение исполнения государственной должности отдельным лицом. Такое мышление порочно тем, что порождает тенденцию безответственности и некомпетентности при перегрузке несущественным там, где функционально распределяемы задания и поручения, но сами функции принципиально нередуцируемы на операции и действия. 

Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом, также утверждает Ги де Брэбан. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права. 

Государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям (табл. 1): 





Таблица 1

Отличия государственной службы от труда вообще

Вид деятельности Критерии 

Труд вообще 

Государственная служба 

Источник правового регулирования 

Трудовой кодекс 

Устав 

Основание начала 

По договору 

Обязанность 

Возмездность 

Исключительно за деньги 

Может и бесплатно 

Характер возмещения 

Зарплата 

Жалованье, оклад 

Права субъекта 

Общегражданские 

Ограничены 

Отношения 

Материальные, договорные 

Властные 

Рабочий день 

8 часов 

Не нормирован 

Правосубъектность 

Права и обязанности 

Компетенция, полномочия 

Ответственность 

Трудовая 

Дисциплинарная 

Пенсия 

Ординарная 

Повышенная 

Обеспечение принуждением 

Государственное или частное 

Только государственное принуждение 



Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право - к отношениям иного наемного работника, трудящегося. Особенности государственной службы, связанные с публичным ее характером можно продемонстрировать следующими выдержками из Кодекса этики правительственной службы США: государственный служащий должен не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности (пункт У1); никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды (пункт УШ), соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия (пункт Х Кодекса этики правительственной службы, резолюция Конгресса США 1958 г.). Это часть из законодательно закрепленных отличий государственного служащего от иного наемного работника. 

В Российской Федерации публичный характер отношений государственной службы подчеркивается и плановым директивным распределением специалистов государственной службы по отраслям народного хозяйства, в то время как трудовые отношения предусматривают свободу трудового договора. Например, по постановлению Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 44 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типового контракта со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации». Из постановления следует, что система применения труда специалистов управления осталась чисто социалистической, плановой, распределительной. Это естественно: она финансируется за общенародный счет. 

Еще одно отличие государственного служащего от трудящегося демонстрируется законодательством СССР. В соответствии с перечнями 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров, лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение. То есть обжалование дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности это одно из отличий государственного служащего от иного наемного работника. 

Терминология законодательства РФ в настоящее время зачастую размывает сущность государственной службы, иной службы и неслужебных трудовых отношений: например, глава 30 УК РФ называется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" (ст. ст. 285-293). Она объединяет совершенно разнородные правоотношения. 

Многие исследователь в области права считают целесообразным в ближайшем будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права. Осознанное и сбалансированное правовое регулирование служебных отношений минимально необходимое условие нормального функционирования государственного аппарата. 

Место государственной администрации в Российской Федерации в настоящее время, в период приватизации государственного имущества оценивается как конвертирование власти в собственность или приватизация государства бюрократией. Данное определение никак нельзя назвать закономерностью развития ситуации. Можно напомнить слова К.Маркса: акционерные предприятия, развивающиеся вместе с кредитом, вообще обнаруживают тенденцию все более отделять этот труд управления как особую функцию от владения капиталом, собственным ли, или взятым в ссуду, совершенно так же, как с развитием буржуазного общества функции суда и управления отделяются от землевладения, атрибутами которого они были в феодальное время. Эти слова по отношению к государственной службе верны методологически и сейчас ввиду первопричины разделения труда как для выделения государственной службы, так и для закономерностей исторического развития человечества вообще. 

Оценивая сложившееся в Российской Федерации положение, А.В. Оболонский приходит к выводу, что порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона Об основах государственной службы Российской Федерации. Он называет этот закон образцом корпоративного устава, беспрецедентной для современных государств системы бюрократических чинов. И не без основания. Право, как еще один неотъемлемый признак государства, ничто без аппарата, способного принуждать. Его реализует чиновник. Государство может применять насилие всегда, когда уполномоченные на это государственные должностные лица сочтут это приемлемым и необходимым. Расстрел в декабре 1997 г. у стен Шведского посольства в Москве безвестного террориста и даже офицера спецназа Савельева, не потребовал не только судебной процедуры, но не встал вопрос и о праве человека на жизнь, когда решение об уничтожении гражданина своего государства принимала инкогнито какая-то личность из государственного аппарата. 

Динамика законодательного регулирование государственной гражданской службы в России и его основные проблемы

Законодательство о государственной службе регулирует порядок и условия комплектования кадров органов исполнительной власти, а также аппарата органов представительной и судебной власти. В соответствии с разграничением полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов регулирование отношений в сфере государственной службы Российской Федерации относится к их совместному ведению.

Регулирование отношений федеральной государственной службы относится к ведению федеральных органов государственной власти. Регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными законами, другими актами законодательства Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации, законодательными и другими правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Первым законом, регулирующим отношения в сфере государственной службы на федеральном уровне, стал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Закон установил правовые основы организации государственной службы, закрепил статус государственных служащих, их основные права и обязанности, правоограничения, социальные гарантии, ответственность, определил порядок прохождения государственной службы, а также решил ряд других насущных вопросов.

Одним из существенных недостатков механизма правового регулирования государственной службы является его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. содержатся 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов. Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом законе всего 30 статей. Большая часть правовых актов, к которым имеются отсылки, не существует. Поэтому нормы закона в значительной части остались нереализованными. Более того, хотя закон и является базовым, он не предусматривал единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, допуская регулирование ее законодательством о труде (пункт 3 статьи 4), что в условиях его бланкетного характера усугубляет противоречия и еще больше осложняет применение закона.

Уровень регулирования целого ряда вопросов государственной службы Федеральным законом от 31 июля 1995 г. был несколько завышен. Согласно закону только федеральным законом и законами субъектов Федерации должны регулироваться, например, установление государственных должностей Федерации и ее субъектов, разряды и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории "А", порядок учреждения государственных должностей категорий "Б" и "В", порядок исполнения обязанностей по государственным должностям, особенности государственной службы в отдельных государственных органах и т. д.

При длительности процедуры прохождения и принятия законопроектов такой прием регулирования серьезно отставал от требований дня и оказывался малоэффективным. Эта ситуация разрешается посредством принятия указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по большинству вопросов, подлежащих регулированию законом. В сфере государственной службы в настоящее время действует около 60 нормативных указов Президента Российской Федерации и около 20 постановлений Правительства Российской Федерации.

Даже своим названием закон фиксирует то обстоятельство, что пока речь идет о начальном этапе формирования нормативной базы государственной службы. Серьезным недостатком является использование большого количества инструкций, указаний, разъяснений и других подзаконных актов.

Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

Государственная служба Российской Федерации организована и функционирует с учетом принципа федерализма. На 1 января 2004 г. 54 субъекта Российской Федерации приняли свои законы о государственной службе.

Одним из существенных недостатков законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов вопросам:

финансирование государственной службы. В большей части законов вообще нет статей по данному вопросу

квалификационные требования к должностям;

порядок ведения личных дел, реестров государственных служащих;

поощрения государственных служащих;

гарантии для государственных служащих;

материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;

управление государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от конституционных принципов регулирования государственной службы (пункт "т" статьи 71, пункт "к" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации) в актах субъектов Российской Федерации являются:

закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит статьям 1 и 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г.

включение в число государственных служащих лиц, не являющихся в соответствии с федеральным законом государственными служащими (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т. д.);

расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, исчерпывающе закрепленного в статье 14 Федерального закона;

расширение (или сужение) перечня правоограничений, также исчерпывающе закрепленного в статье 11 Федерального закона;

закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственной службы субъекты относят нередко к своему ведению, что противоречит пункту 2 статьи 4 Федерального закона;

закрепление присяги на верность исключительно субъекту Федерации при поступлении на государственную службу без указания на обязанности неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;

требование наличия у лица гражданства субъекта Федерации в качестве необходимого условия поступления на государственную службу, что противоречит части 4 статьи 32 Конституции РФ и др.

В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

В 1992—2003 гг. осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.

Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой в 2003 году ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации и Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации. Последний закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы. 

Среди правоведов и в прессе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме", можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования.

Однако многое из задуманного не удалось осуществить в ходе административной реформы. К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы РФ, проект федерального закона "О федеральной государственной службе", проект федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих", некоторые законодательные инициативы субъектов РФ. Разработанный в конце 90-х гг. проект Кодекса государственной службы Российской Федерации являлся зрения, концептуально обоснованным и содержательно цельным нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской государственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя 219 статей и несколько приложений. Хотелось бы надеяться, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном законодательном акте не будет забыта.

Значительной проблемой в современном законодательном регулировании государственной службы является сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (ред. от 8 декабря 2003 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления.

В специальной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости "выравнивания" статуса государственных и муниципальных служащих. Как справедливо указывается, "общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти". Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В.А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России.

Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по мнению многих правоведов, весьма спорными и противоречивыми.

Спорность концепции ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" заключается также и в том, что сейчас неясно соотношение норм данного закона с основными положениями ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", который утрачивает свою юридическую силу со дня вступления в действие в конце января 2005 г. ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В специальной литературе отмечается, что ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым, задача которого - "установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе".

В.П. Иванов показывает преимущества Концепции реформирования государственной службы и положительные характеристики нового Закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Однако почти все причины, которые обусловили принятие указанного федерального закона, по мнению Ю.Н. Старилова, укладываются в уже имеющуюся схему аргументов о необходимости реформирования государственной службы: отсутствие механизма реализации принципа служения государству; необеспеченность взаимосвязи между различными видами государственной службы; неразработанность правовых и социальных гарантий для государственных служащих; необходимость усиления публично-правовых начал государственной службы; установление открытости и прозрачности деятельности государственных органов; дебюрократизация государственной службы. Новый закон о системе государственной службы не сможет обеспечить решения указанных задач реформирования государственной службы. Просто будет нарабатываться новый законодательный материал, посвященный правовому регулированию отношений на государственной службе, а глубинные проблемы функционирования государственной службы останутся.

Некоторые нововведения института государственной службы позволяют говорить об изменении подходов в установлении сущности государственной службы России. Современный законодатель считает государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

Если строго следовать ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", то государственный служащий - это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Деятельность лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" не регулируется. Их правовой статус устанавливается специальными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Учитывая, что ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" утратил в январе 2005 г. юридическую силу (и тогда не стало вообще категорий государственных должностей "Б" и "В"), целесообразно обратить внимание на соответствующие положения нового ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В статье 9 указанного закона устанавливается четырехзвенная система категорий должностей государственной гражданской службы: 1) руководители; 2) помощники (советники), то есть должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Даже при поверхностном взгляде на сущность перечисленных категорий должностей гражданской службы можно легко сравнить их с должностями категорий "А", "Б" и "В" (они указывались в первом постсоветском законе о государственной службе "Об основах государственной службы Российской Федерации"); только при этом "реанимируется" часть советской государственной служебной терминологии, а именно: руководители и специалисты; термин технические исполнители в новом российском законе не используется. Возникает вопрос: какими аргументами законодатель мог бы объяснить изменение важнейших терминов в государственно-служебном лексиконе, относящихся к должностям государственной гражданской службы? В отличие от помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов, когда законодатель пытается объяснить характер содержания соответствующих должностей, термин "руководители" остается в Законе без каких-либо элементарных пояснений. Остается только вспоминать основные положения теории государственного управления, относящиеся к характеристике таких субъектов, как руководители. Очередной проблемой становится определение различий между "профессиональным обеспечением" выполнения государственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и "иным обеспечением" деятельности государственных органов (для обеспечивающих специалистов).

Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы. Остальные 15 глав анализируемого закона устанавливают: правовое положение (статус) гражданского служащего (глава 3); поступление на гражданскую службу (глава 4); служебный контракт (глава 5); основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6); персональные данные гражданского служащего и кадровая служба государственного органа (глава 7); служебное время и время отдыха (глава 8); прохождение гражданской службы (глава 9); оплата труда гражданских служащих (глава 10); государственные гарантии на гражданской службе (глава 11); поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе (глава 12); формирование кадрового состава гражданской службы (глава 13); финансирование гражданской службы, программы ее развития (глава 14); государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации (глава 15); рассмотрение индивидуальных служебных споров (глава 16); вступление в силу Закона (глава 17). Как видно, и структура ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", и его содержание базируются в основном на уже действующих в России нормативных актах, регламентирующих соответствующие правила и процедуры в служебном праве.

Противоречивой попыткой установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации. Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 были утверждены "Общие принципы служебного поведения государственных служащих". По мнению ученых, на данный момент этот нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих. 

Таким образом, ясно, что весь постсоветский опыт реформирования государственной гражданской службы отличался крайней противоречивостью. На данном этапе можно подвести только промежуточные идти, так как, по мнению многих аналитиков, процесс реформирования государственной службы еще не вступил в свою заключительную стадию.




Проблемы реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период

Результаты реформ и проблемы реформаторов  государственной гражданской службы

Административные реформы, проводимые в различных странах в 80-90-х гг., оцениваются неоднозначно. Часть исследователей считает, что эта теория «нового государственного управления», лежащая в основе преобразований, является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих западных стран. Реформы под флагом государственного менеджмента идут по всем странам с переменным успехом и с различной степенью глубины. Тем не менее, его идеология и реформистская практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, разрешить которую он пытается. Прежде всего, нужно вспомнить дисфункции бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного государства, против которых и направлен государственный менеджмент. Предложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не претендует на монополию. Другой вопрос, что он оказался наиболее технологичным для решения проблемы повышения эффективности государственного управления и борьбы с недостатками бюрократии. 

Собственно, приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентоспособными и экономными. Вместе с тем, государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. В связи с этим все настойчивее звучит идея совмещения рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь на первый план выходит проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Актуальной проблемой остается ответственность и подотчетность государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и осуществления политики. Кризис государства всеобщего благосостояния, который в частности стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, проявил проблему, так и не разрешенную государственным менеджментом. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государственной службы. В некоторых случаях подчеркивается, что непрочность положения государственного служащего при новой системе делает его более зависимым от высшего управленческого персонала. Опять обостряются вопросы о соотношении анализ количественных и качественных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и др. 

По сути,  реформирование — это процесс децентрализации государственного управления и постепенного вытеснения данного института из публичной сферы, где появляются новые (надгосударственные, корпоративные, местные, общественные) центры влияния, способные осуществлять эффективный контроль и управлять определенными сегментами социального пространства. Не удивительно, что в административной сфере этот процесс неразрывно связан с переходом от иерархических принципов организации управления к горизонтальным, предполагающим полицентрическое перераспределение властных прав и полномочий. Более того, принятие на вооружение государствами методов «государственного менеджмента», «хорошего управления», «нового публичного» и «эволюционного менеджмента», свидетельствуя о радикальном сближении со способами управления крупными, успешно функционирующими корпорациями, одновременно демонстрирует и высокий уровень компетенции государственных служащих, высокую роль этических стандартов в государственном управлении, возникновение более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества. Не идеализируя этот складывающийся тип их взаимодействия, нельзя не видеть, что он не мог бы сложиться без утвердившегося веберианского стиля деятельности бюрократии, благотворного влияния традиций гражданского общества, утвердившегося климата систематического контроля общественности за элитами.  Административная реформа, основанная на принципах нового государственного управления, может быть успешной только в определенных социально-экономических и политических условиях, в определенной социально-экономической среде. Такого рода систему не могут заимствовать «развивающиеся страны и страны с переходной экономикой». В силу отсутствия здесь соответствующей правовой культуры, которая просто не успела сформироваться за такой короткий промежуток времени,  «государственным менеджерам нельзя доверять самостоятельного принятия решений об использовании ресурсов».  Другими словами, очевидно, что успешность внедрения «нового государственного управления»  зависит во многом от наличия ряда факторов, в том числе развитых структур гражданского общества, политической воли, общественного согласия и контроля за проведением реформы, достаточно высокого уровня развития основных институтов рыночной экономики и правовой культуры,  а противоречия в проведении административной реформы в рамках данной концепции вызваны либо отсутствием этих условий, либо ошибками реформаторов, связанными с механическим заимствованием успешного опыта.   

Для дальнейшего анализа и выделения основных ограничений, накладываемых на социально-экономическое развитие предлагаемой моделью реформирования, целесообразным представляется рассмотрение непосредственного опыта по внедрению базовых принципов «нового государственного управления» в Российской Федерации. 

Одним из основных недостатков существовавшей до начала реализации административной реформы системы государственного управления являлась неэффективность, проистекавшая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия,  согласованиями. Соответственно, реформирование государственного деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям:

		устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами;

		принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам);

		создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов.

	Таким образом, основными целями проводимой в России административной реформы были провозглашены: 

Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования.

Упразднение функций органов исполнительной власти, не связанных непосредственно с правоустановлением, непосредственно исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором). Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти).

Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов.

Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций), обеспечение открытости принятия решений.

Административная реформа, интерес к которой был оживлен в период переизбрания Владимира Путина на второй срок президентства, стала по этой причине рассматриваться едва ли не как главная задача, поставленная себе главой государства на предстоящий период его правления. Публичный интерес к реформе был подогрет тем, что она приобрела определенный политический оттенок, поскольку в качестве главной причины отставки правительства Михаила Касьянова аналитики называли именно задержку с ее проведением, а также предложенные правительством способы ее реализации. Параллельно со сменой правительства в структуре исполнительной власти произошел ряд изменений, обозначивших начало активных преобразований в административной системе. Из них самые заметные — изменение структуры министерств (их число было существенно сокращено), а также дифференциация системы федеральной исполнительный власти в соответствии с идеей разделения трех типов функций. Они подразделяются на правоустанавливающие (их осуществляют министерства, занятые выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием, координацией и контролем деятельности подведомственных им служб и агентств), правоприменительные (агентства, осуществляющие контроль и надзор), а также функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом (службы). Еще одним заметным шагом стало подписание указа о повышении зарплат чиновникам верхнего уровня, начиная с самого президента. В сфере законотворчества событием стало вступление в силу закона «О государственной гражданской службе». Закон призван стать основой для построения новой российской бюрократии.

Правовое обеспечение реформирования государственной службы в целях борьбы с коррупцией 

За последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в стране, а также положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания о коррупции. С самого начала социально-экономических преобразований в России провозглашалась борьба с коррупцией как в целом в системе государственной власти, так и в отдельных ее звеньях. 

Создание дееспособного и эффективного аппарата исполнительной власти является одной из ключевых задач, стоящих перед Президентом и Правительством Российской Федерации. Явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, выявлялись и выявляются практически в любом государстве, однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова. Причины ее возникновения и распространения в системах государственной службы различных государств весьма разнообразны, а поэтому и попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными.

В нашей стране карьера государственного служащего зачастую лишена четких ориентиров. Система классных чинов должна быть понятна и соответствовать определенной должности. Также необходимо, чтобы соблюдался комплекс социальных гарантий, соответствующих каждому классному чину, а денежное содержание, соответствующее каждому классному чину, выплачивалось независимо от занимаемой должности. Отсутствие вышеперечисленных предпосылок, как показывает отечественный опыт, а также практика государственного управления в зарубежных государствах неминуемо ведет к постепенному разрушению и деградации государственного аппарата.

В настоящее время, к сожалению, необходимо констатировать, что в России вышеперечисленные условия, необходимые для эффективного функционирования государственной службы, а также предупреждения и пресечения коррупции в ее системе, практически отсутствуют, а в тех сферах, где все же имеются, применяются крайне неэффективно.

В этом смысле реализация нормативных правовых предписаний, которые заложены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", поможет создать надежные административно-правовые средства для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы нашей страны.

Результаты исследования, проведенного Фондом ИНДЭМ, опубликованные в апреле 2002 года, показали, что коррупция является органической частью нашей жизни. Так считают почти половина населения и около 60 процентов предпринимателей. Минимальные затраты населения России на взятки составляют около 3 млрд. долларов в год, хотя на самом деле эти суммы в 3 - 5 раз выше. В коррупцию на бытовом уровне вовлечено не менее половины активного населения. Ассортимент поборов безграничен: так называемая бесплатная медицинская помощь, улаживание дел с автоинспекцией или милицией, получение и оформление жилья, освобождение от службы в армии и многое-многое другое. 

Трудно сегодня приходится начинающему бизнесмену и мелкому предпринимателю. Из контролирующих органов наиболее коррумпированы таможня, налоговая инспекция, пожарная инспекция, санэпидемслужба. Чиновники навязывают бизнесу свои условия. За услугу чиновник может потребовать не только деньги, но и попросить устроить на работу родственника, оформить на него квартиру, сделать крупный взнос в созданный им "благотворительный фонд". 

Между тем в 2003 году выявлено лишь 7311 случаев получения и дачи взятки должностными лицами (в 2002 г. - 7909). Причем, как правило, среди задержанных работники учебных и медицинских учреждений, муниципальные служащие. Ответственные должностные лица фигурируют крайне редко.

В отечественном законодательстве до сих пор отсутствует состав преступления, определяемый термином "коррупция". Поэтому борьба с ней ведется лишь на основании статей 290, 291, 304 УК РФ (получение взятки, дача взятки, провокация взятки).

 Российское законодательство в этой сфере имеет значительные пробелы. Например, положения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" запрещает государственным служащим получать подарки и вознаграждения, связанные с исполнением служебных обязанностей. В то же время нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (ст.527) государственным служащим и служащим муниципальных образований разрешают получать подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Существует лишь одно ограничение - стоимость подарка не должна превышать пяти минимальных размеров оплаты труда, однако не определено количество получаемых подарков в день, в год.

 Таким образом, имеют место расхождения между положениями Уголовного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", с одной стороны, и Гражданского кодекса - с другой.

Например, в Краснодарском крае имели место случаи, когда граждане получали в долг крупные суммы денег под залог дорогих иномарок. Взыскивая долг путем установления права собственности истца на отданный ему в залог автомобиль, суды обязывали регистрационные отделы ГАИ - ГИБДД регистрировать спорный автомобиль на имя истца, не выясняя, прошла ли машина таможенное оформление, уплачены ли налоги государству. В соответствии же со ст.131 Таможенного кодекса РФ автомобиль, за который не уплачены таможенные сборы, не может быть предметом гражданского оборота, и, соответственно, ответчик вообще был не вправе им распоряжаться. УВД г. Краснодара 27 апреля 2003 года направило в суд "Заключение о признании регистрации автомобилей недействительной". По инициативе ГАИ - ГИБДД отдельные судебные решения о регистрации сомнительных автомобилей были опротестованы в порядке надзора. Дела направлены на новое судебное рассмотрение в те же суды. Протесты не были удовлетворены, а автомобили остались в гражданском обороте. Таким образом, государство потеряло миллионы долларов, нанесен урон авторитету судебной власти.

В целях эффективной борьбы с коррупцией важна реформа государственного аппарата с тем, чтобы до минимума сократить возможности чиновников способствовать лоббированию частных, коммерческих и иных запросов вопреки государственным и общественным интересам. Необходимо законодательно отрегулировать методы лоббистской деятельности, которая в цивилизованном виде является одной из форм осуществления права граждан на участие в управление страной, и принять соответствующий закон. Проект такого закона существует с 1995 года. Требуется разработать эффективные механизмы проверки и контроля за соблюдением ограничений, установленных законодательством для государственных служащих.

Целесообразно создание единого информационного пространства путем объединения информации правоохранительных и контролирующих органов для обеспечения эффективной профилактики коррупции в системе государственной службы и предупреждения проникновения в нее представителей организованной преступности.

В этих условиях целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран в решении данных вопросов.

Одним из главных методов построения государственной службы в зарубежных государствах является должностная классификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и предъявляемых к ним квалификационных требований. В соответствии с "принципом заслуг", на котором основана идеология западной государственной службы, обязательным условием занятия административных должностей, кроме отнесенных к категории "политических", является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных аттестаций государственных служащих. Таким образом, периодические аттестации, экзамены и конкурсы представляют собой неотъемлемый элемент карьеры западного чиновника.

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривает замещение вакантной государственной должности государственной службы посредством конкурса, порядок проведения которого определен Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы". Но, к сожалению, необходимо отметить, что по конкурсу в нашей стране замещается незначительная часть таких должностей. Напротив, широкое использование именно данной формы замещения государственных должностей государственной службы способствовало бы предупреждению и пресечению протекционизма и иных форм коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

В зарубежных государствах особое внимание уделяется формированию высшего слоя государственных служащих. В США, Великобритании, Франции, Германии и некоторых других странах этот слой формируется в основном не за счет "естественного" отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту. Путь наверх начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (как правило, до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким образом кандидатов традиционно составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны.

Подготовка высококвалифицированных кадров для государственной службы в странах Запада имеет вековые традиции. Так, еще Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей. Именно в период его правления сформировались прочные традиции французской бюрократии.

Система отбора и подготовки государственных служащих в зарубежных государствах (США, Великобритания, Франция, Германия), их высокий социальный статус, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в деле регулирования социально-экономических процессов, происходящих в обществе, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее составной частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Слой чиновников в вышеперечисленных государствах относительно свободен от коррупции и партийных распрей и служит стабилизатором системы государственного управления в периоды политических неурядиц.

Одним из основных принципов государственной службы в странах Запада является принцип материального стимулирования государственных служащих. Он позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким образом удерживать в государственном аппарате квалифицированные кадры. Обращаясь к российской действительности, приходится констатировать, что государство несправедливо и пренебрежительно относится к абсолютному большинству своих чиновников. Государственные служащие зачастую чувствуют себя политически и социально незащищенными. Экономия на государственном аппарате превратилась в один из самых популярных способов сокращения бюджетных расходов как со стороны самой власти, так и оппозиции. Между тем за эффективно работающий государственный аппарат обществу необходимо платить достаточно высокую цену.

Вполне очевидно, что только повышением денежного содержания чиновникам проблему коррупции в системе государственной службы не решить. Необходим целый комплекс правовых и организационных мероприятий в этой сфере. Крайне важно настойчиво и целенаправленно формировать эффективную государственную систему социального обеспечения государственных служащих. Данная система могла бы включать в себя следующие гарантии: невысокую вероятность увольнения с государственной службы в связи со сменой политического руководства, достойную пенсию, продолжительный отпуск и иные социальные льготы, нередко отсутствующие в негосударственных организациях. Серьезным дополнительным стимулом может служить в некоторых случаях возможность получения после выхода в отставку высокооплачиваемой работы в коммерческих организациях.

Серьезным организационным средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы за рубежом является государственный контроль. Исследования показывают, что в США, Германии, Великобритании, Франции и некоторых других странах создана сложная система государственного контроля за деятельностью чиновничьего аппарата, многие звенья которой фактически дублируют друг друга. Аналогичная ситуация сложилась и в нашей стране. Контролю как способу обеспечения законности в системе государственной службы посвящено достаточно научных и практических публикаций, тем не менее реальных предложений по его совершенствованию применительно к исследованной проблематике в современный период высказано явно недостаточно *(10). В нашей стране есть практически все необходимые средства для осуществления эффективного государственного контроля за деятельностью государственных служащих. В одних случаях не хватает только желания или политической воли для применения имеющихся правовых и организационных средств, а в некоторых случаях действительно отсутствуют должные правовые механизмы, которые необходимо создавать как можно быстрее.

Но в то же время следует отметить, что государственный контроль нельзя рассматривать как репрессивную деятельность. Он должен быть предупредительным, хотя в его содержание могут входить уголовно-правовая и административно-правовая составляющие в тех случаях, когда предупреждение не сработало. Он предполагает организацию жизни и деятельности государственного аппарата на основе четко разработанных правил. Ускорение установления социально-правового контроля за принятием решений государственными служащими является важным направлением предупреждения коррупции в системе государственной службы. Однако необходимо помнить об опасности чрезмерного государственного контроля, который может привести к излишней бюрократизации управленческих процессов, к торможению экономической инициативы и к возможным нарушениям прав человека и гражданина.

В проекте Основных направлений антикоррупционной политики России, разработанном экспертной группой Национального антикоррупционного комитета, в качестве средства предупреждения и пресечения коррупции предусмотрено создание административной юстиции, административных судов. Такие суды достаточно успешно функционируют в Германии и некоторых других государствах. Они позволяют гражданам оперативно обжаловать акты, действия или бездействие публичной администрации. В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления. Мнения о том, что административные суды могут внести свой вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, придерживается и ряд отечественных правоведов.

Необходимо отметить, что в ряде западных стран контроль за государственным аппаратом со стороны общественности облегчается посредством законодательных предписаний, разрешающих свободный доступ к некоторым административным документам. Так, согласно французским законам любой гражданин имеет право ознакомиться с административным документом, на основании которого вынесено негативное решение по его делу. Кроме того, закон обязывает государственные учреждения предоставлять письменные обоснования такого решения в отношении некоторых категорий дел. Данная практика представляется весьма интересной. Было бы вполне оправданно, наряду с правом государственного служащего на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п.10 ст.9 ФЗ "Об основах государственной службы"), наделить такими же правами физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих. Им должна быть предоставлена возможность знакомиться с материалами служебного расследования, предоставлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, иметь возможность обжаловать такое решение в административном и судебном порядке.

Необходимым элементом предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы как нашей страны, так и зарубежных государств является ответственность государственных служащих, и прежде всего дисциплинарная, поскольку вопросы, касающиеся дисциплины и юридической ответственности государственных служащих, более чем актуальны для нашей страны. Так, низкая исполнительская дисциплина государственных служащих стала основанием для принятия Президентом России Указа от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы". В данном акте установлены основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. Помимо этого, п.2 Указа закрепляет положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента России, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, или иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности.

Как показывает практика, данный Указ во многом декларативен, вследствие чего его предписания не решают полностью проблемы административной и дисциплинарной ответственности государственных служащих. Так, его нормы распространяются исключительно на должностных лиц органов исполнительной власти и только за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России, а также вступивших в законную силу решений судов. Такое положение не может быть признано удовлетворительным. Назрела необходимость в создании для каждого должностного лица зоны его персональной ответственности. Этому могли бы способствовать разработка и принятие основ или кодекса дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти.

В настоящий момент законодательство о дисциплинарной ответственности государственных служащих изобилует ссылочными и бланкетными нормами. В некоторых случаях нормативные правовые акты, на которые идет ссылка, вообще отсутствуют в действующем законодательстве. Помимо этого обезличивающаяся коллегиальность большинства административных решений не позволяет сегодня найти виновного в ошибочном или незаконном решении. Безответственность и безнаказанность больше всего способствует разрастанию и укреплению коррупции в системе государственной службы нашей страны.


Заключение



Развитие России как современного демократического государства невозможно без эффективного управления. Однако единственная сегодня система управления явно не соответствует стоящим перед страной задачам, о чём свидетельствуют кризисы 90-х годов. Государственный аппарат не вполне сориентирован на службу интересам страны и недостаточно компетентен, что было подчёркнуто Президентом В.В. Путиным: “Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом”. Для того чтобы приступить к преобразованиям в сфере государственной службы РФ в контексте административных реформ и нацелить её на решение реальных задач сегодняшнего дня, была разработана Федеральная программа “Реформирование государственной службы РФ. К настоящему времени пока не накоплено достаточно опыта реформирования отечественной госслужбы в новых условиях. Федеральная программа, и конкретные меры реформирования исходят из определённых начал и имеющегося зарубежного опыта. Реальная реформа государственной службы в России, по мнению большинства экспертов выделяют следующие этапы. В 1992 г., на 1-м этапе реформ инициативная группа специалистов объединялась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и госслужбы. На 2-м этапе в период с 1997 по 19998 г.г. уже явственно намечается политический заказ на административную реформу и на реформу госслужбы как её составную часть. 

Общее течение реформы в России выявило неразрывную связь между экономическими, социальными реформами и реформой системы управления. В связи с этим была осознана необходимость скорейшего государственно-правового реформирования, важнейшей частью которого является реформа государственной службы. Особый акцент ставился на то, что слабая управляемость государственными процессами , “командная система” тормозят социально-экономическое развитие страны. В отличие от 1-го этапа, когда основные усилия были сосредоточенны на организационном самоопределении и завоевании административного влияния, создания системы обучения государственных служащих методом работы в условиях рыночной экономики и формировании нормативно-правовой базы госслужбы, на 2-м этапе на первый план вышла задача разработки “идеологии” реформ. 

Третий этап реформ 1999-2000 г.г. стал переломным в судьбе попыток реформирования госслужбы России. На этом этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих попыток реформ. Важнейшим шагом вперёд стало подключение “административного ресурса” в лице Центра стратегических разработок (ЦСР), которому были делегированы многие из столь желанных полномочий, которых не хватало экспертам ранее. Стержнем новой Концепции государственного строительства, как и на 2-м этапе, стало провозглашение принципа (система заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновлённой госслужбы России. Речь, в первую очередь, идёт о создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, с другой – сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация любых начинаний. Власть встала перед необходимостью и неизбежностью практических шагов по реальному изменению российской госслужбы с целью совершенствования её работы и подчинения нуждам граждан и их объединений. 

В процессе подготовки каждого этапа реформ проводились различные научные исследования, как по заказу групп подготовки реформ, так и другими научными коллективами. Они позволили создать реалистическую картину состояния кадрового корпуса российской госслужбы. Исследования показали, что наиболее динамичные изменения происходили и происходят в элитном слое. Ведущее положение среди руководителей высшего звена ныне занимают бывшие хозяйственные руководители и специалисты. Они составляют 34 % общего кадрового состава структурных подразделений федерального уровня, в том числе среди первых лиц федеральных органов власти их 38 % , среди заместителей – 41,3%, среди руководителей более низкого ранга – 37,5 %. Чётко просматривается тенденция стремительного выхода на политический Олимп новых малоизвестных фигур, людей неординарных, почувствовавших реальную возможность проявить себя в большой политике, реализовать на деле свои недюжинные деловые качества, немалые научные знания и природные дарования. Многие из них, конечно, не обладают богатой политической биографией, не прошли серьёзной школы государственного менеджмента и предварительной выучки в местных органах власти и хозяйственного управления. Всё более заметно влияние молодых членов Федерального Собрания, Правительства РФ и команды Президента. Успеху их усилий способствует солидная теоретическая подготовка. Их отличают уверенность в себе, высокая работоспособность, умения принимать удар на себя. 

За реформу госслужбы отвечают межведомственные группы во главе с премьер-министром и главой Администрации Президента Дмитрием Медведевым. Координатор – Администрация Президента. В других странах подобные мероприятия проходили под полным общественным контролем, чего у нас нет. Реформой немного интересуется бизнес, но делает это очень осторожно. Дополнительная сложность заключается в том, что модернизация госслужбы не может быть уделом конкретной политической силы, что доказывает зарубежный опыт. Важным является также то, что с точки зрения мобилизации финансовых и материальных ресурсов реформа выглядит как определенное перераспределение средств: если структурные изменения органов управления преследуют цель удешевления, экономической выгоды для государства и граждан, то изменения в сфере кадровой политики, напротив, предполагают решение неотложных вопросов улучшения положения государственных служащих. Причём и те, и другие меры направлены на то, чтобы созданная система администрирования в стране привела к улучшению положения не только и не столько собственно государственных служащих или даже органов власти, а граждан. Отсечение лишних, ненужных, мешающих полноценному управлению звеньев государственного аппарата нацелено на удешевление для России всей системы государственной власти, в то время как обеспечение достойного, наравне с другими категориями




Список использованной литературы



Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) -М., Юристъ. 2004.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", СЗ РФ от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3215.

Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации, 2000, 6, стр. 41-54.

Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета  от 17 мая 2003 г. N 93, с. 1.

Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, её органы и служащие (Анатомия государственной администрации).- Екатеринбург, 1998

Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988.

Верхотуров Ю.И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6. 

ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // РГ. 2004. 29 июля.

Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5. 

Куракин А.В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или концепции реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8. 

Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: Издательство РАГС, 1999.

Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 2003. N 2. 

Комментарий к Федеральному закону Об основах государственной службы Российской Федерации и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М.: Контракт, ИНФРА-М. 2003.

Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. 

Концепции развития российского законодательства. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М., 2003.

Кузьминов Я.И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). М., 2002. 

Куракин А.В., Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы, "Журнал российского права", N 7, июль 2003 г.

Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. N 6. 

Лукьяненко В.И. Контроль и контролинг в системе государственной службы // Ежегодник 2002. М.: РАГС при Президенте России, 2003. 

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2004.

Не всякая должность государственная / Российская газета от 11 марта 1998 г., стр. 5.

Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999, стр. 14.

Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. М.: ИГиП РАН, 1997.

Оболонский А.В. Государственная служба во Франции. Государство и право, 2000, № 11.

Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. 

Рубченко М., Хисамов И. Скупые рыцари уже не нужны // Эксперт №8 [409] 1-7 марта 2004 г.

Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. /Под ред. и со вступительной статьей д.ю.н., проф. О.А.Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1999, стр. 294-295.

Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 2001.

Старилов Ю.Н., Что происходит с институтом российской государственной службы? // "Журнал российского права, N 9, сентябрь 2004 г.

Соловьев А.И. Реформирование российского государства: элитарно-бюрократическая версия. Материалы семинара «Реконструкция государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти». Серия: Научные доклады №4, 2004 г. 

Скотт Г. Реформа государственного управления: новозеландский вариант // Пути экономического роста. Мировой опыт. М., 2004 г. 

Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.

Эволюция государственной политики в области дерегулирования и дебюрократизации экономики, устранения административных ограничений в предпринимательстве. Москва, проект TACIS «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров»,  2005 г.