Законодательство в области обеспечения безопасности туризма

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА

Е.Л. ПИСАРЕВСКИЙ

Писаревский Е.Л., кандидат юридических наук, заместитель Председателя правления Ассоциации юристов России, г. Москва.

1. Безопасность туризма

В ст. 14 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о туристской деятельности) под безопасностью туризма понимается личная безопасность туристов, сохранность ИХ ИМУЩЕСТВА И НЕНАНЕСЕНИЕ УЩЕРБА ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЕ ПРИ СОВЕРШЕНИИ ПУТЕШЕСТВИЙ (выделено авт. - Е.П.).
По нашему мнению, категория "безопасность туризма" более многогранна, чем указано в Федеральном законе. Ее можно рассматривать как минимум в двух значениях. В узком смысле безопасность туризма включает в себя личную безопасность туристов, а также сохранность их имущества. В широком значении безопасность туризма - это защищенность жизненно важных интересов участников туристского процесса (самодеятельных туристов, потребителей услуг туристской индустрии, предпринимателей туристской индустрии, работников туристской индустрии, социальных общностей (население туристских территорий (районов) и т.д.)) от внутренних и внешних угроз безопасности, а также защищенность окружающей среды от негативных факторов, обусловленных развитием туризма.
На основе анализа ст. 13 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (далее - Закон о безопасности) можно прийти к выводу, что безопасность туризма наряду с государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической безопасностью, охраной здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка может являться одним из видов безопасности. Учитывая комплексность туристской сферы, безопасность туризма включает в себя элементы практически всех иных видов безопасности.
Отметим также, что вопросы различных видов безопасности учитываются при разработке основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организации подготовки федеральных программ ее обеспечения (ст. 15 Закона о безопасности).

2. Понятие законодательства в области обеспечения
безопасности туризма

Законодательство в области обеспечения безопасности туризма ("законодательство о безопасности туризма") является составной частью законодательства о туристской деятельности, а также законодательства в области обеспечения безопасности.
В соответствии со ст. 2 Закона о туристской деятельности и ст. 6 Закона о безопасности правовое регулирование отношений в области безопасности туризма относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законодательство Российской Федерации в области обеспечения безопасности туризма можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле.
В узком смысле оно состоит из пяти правовых актов (источников) законодательства о туристской деятельности федерального уровня:
Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации";
Постановления Правительства Российской Федерации "О лицензировании туроператорской деятельности и турагентской деятельности";
Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 901 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму";
Постановления Правительства Российской Федерации от 24 января 1998 г. N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов";
Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 января 2005 г. N 1424-IV ГД "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации".
Кроме того, к законодательству о безопасности туризма в узком смысле относятся также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие исключительно вопросы безопасности туризма.
В широком смысле - законодательство в области обеспечения безопасности туризма включает в себя значительный массив нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности общего характера, в которых содержатся отдельные правовые нормы и в области безопасности туризма.

3. Классификация источников законодательства в области
безопасности туризма

Источники законодательства в области безопасности туризма можно группировать по различным критериям: по юридической силе (иерархии), по кругу актов, по предмету ведения, по территории, по предмету регулирования, по объектам безопасности и др.
По юридической силе выделяются:
Конституция Российской Федерации;
Федеральные конституционные законы ("О Правительстве Российской Федерации", "О чрезвычайном положении");
Федеральные законы (Закон о туристской деятельности, Закон о безопасности);
акты Президента Российской Федерации (Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1994 г. N 2058 "О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом", Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию");
акты Правительства Российской Федерации (Постановления Правительства России "О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности"; "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера");
акты палат Федерального Собрания Российской Федерации (Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 января 2005 г. N 1424-IV ГД "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации");
акты федеральных органов исполнительной власти (Приказ Минтранса России от 8 января 1997 г. N 2 "Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", Приказ МЧС России от 18 июня 2003 г. N 313, утвердивший Правила пожарной безопасности в Российской Федерации).
По кругу актов выделяются законодательные и иные (подзаконные) правовые акты.
По предмету ведения правовые акты относятся к федеральному законодательству (Закон "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения") и законодательству субъектов Российской Федерации (Постановление от 8 апреля 1998 г. N 260-п губернатора Иркутской области "Об обеспечении безопасности туристов на территории области").
По территории действия правовые акты могут быть национальные (Закон "О защите прав потребителей") и международные (Руководящие принципы ООН для защиты интересов потребителей, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах).
По объектам безопасности правовые акты подразделяются на акты, регламентирующие общественные отношения в сфере безопасности личности (Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации"; Закон "Об основах охраны труда в Российской Федерации"), акты в области обеспечения безопасности общества (Закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Закон "О животном мире"), акты в области безопасности государства (Законы "О федеральных органах безопасности", "О внешней разведке", "О борьбе с терроризмом", "О противодействии экстремистской деятельности", а также комплексные (универсальные) правовые акты (Закон о безопасности, Концепция национальной безопасности).
По предмету регулирования выделяются специальные правовые акты в области обеспечения безопасности туризма (Закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"), а также все иные правовые акты в области безопасности, в которых содержатся отдельные нормы о безопасности туризма (Постановление Правительства Российской Федерации "О реализации норм Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию", утвердившее Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства).

4. Характеристика основных источников законодательства
в области безопасности туризма

Кратко остановимся на основных источниках законодательства в области безопасности туризма.
А. Закон о туристской деятельности.
Согласно Закону о туристской деятельности государственное регулирование туристской деятельности наряду с прочим осуществляется путем защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности, установления правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации с учетом интересов развития туризма (ст. 4).
Закон о туристской деятельности определяет понятие "безопасность туризма", устанавливает права и обязанности туристов, туроператоров, турагентов, органов государственной власти, средств массовой информации в области обеспечения безопасности туризма (ст. 14 Закона), определяет силы и средства обеспечения безопасности туризма - специализированные службы по обеспечению безопасности туристов (ст. 15 Закона), устанавливает способы обеспечения безопасности туризма - страхование при осуществлении туристской деятельности (ст. 17 Закона о туристской деятельности).
Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" к основным обязанностям участников туристского процесса в области обеспечения безопасности относит следующие обязанности:
1) обязанности органов государственной власти как субъектов обеспечения безопасности <1>:
--------------------------------
<*> Терминология ст. 2 Закона Российской Федерации "О безопасности".

- федерального органа по туризму - информировать туристов, туроператоров и турагентов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания <*>;
--------------------------------
<*> Глобальный этический кодекс туризма определяет, что данная информация должна строго соответствовать серьезности ситуаций и ограничиваться теми географическими зонами, в которых подтверждены проблемы с безопасностью. Данные сведения не должны наносить неоправданный или несоразмерный ущерб туристской индустрии места временного пребывания. Содержание возможной информации об угрозе должно предварительно обсуждаться с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на территории которых возникла чрезвычайная ситуация.

- специализированных служб по обеспечению безопасности туризма - оказывать необходимую помощь туристам, терпящим бедствие в пределах территории Российской Федерации;
- Российской Федерации - в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций принимать меры по защите интересов российских туристов за пределами Российской Федерации, в том числе меры по их эвакуации из страны временного пребывания; содействовать свободе передвижения туристов, обеспечивать их свободный доступ к туристским ресурсам с учетом принятых в стране (месте) временного пребывания ограничительных мер; содействовать в получении правовой и иных видов неотложной помощи, беспрепятственного доступа к средствам связи;
2) обязанности средств массовой информации (СМИ):
- обязанность государственных СМИ незамедлительно и безвозмездно предоставлять федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма возможность публиковать информацию об угрозе безопасности туристов;
3) обязанности туроператоров (турагентов):
- создавать необходимые условия для обеспечения личной безопасности туристов, их потребительских прав и сохранности имущества, беспрепятственного получения неотложной медицинской помощи;
- возмещать убытки и компенсировать моральный вред в случае невыполнения условий договора с туристом;
- предоставлять туристам исчерпывающие сведения об особенностях путешествий, а также об опасностях, с которыми они могут встретиться при совершении путешествий, и осуществить предупредительные меры, направленные на обеспечение безопасности туристов;
- предоставлять туристам необходимую и достоверную информацию о правилах въезда в страну (место) временного пребывания и нахождения там, об обычаях местного населения, о религиозных обрядах, святынях, памятниках природы, истории, культуры и других объектах туристского показа, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей природной среды;
- незамедлительно информировать органы исполнительной власти и заинтересованных лиц о чрезвычайных происшествиях с туристами во время путешествия, а также о не возвратившихся из путешествия туристах;
- предоставлять туристам гарантии оплаты медицинской помощи, если законодательством страны (места) временного пребывания установлены требования предоставления таких гарантий (страхование туристов на случай внезапного заболевания и от несчастных случаев является основной формой предоставления таких гарантий);
4) обязанности туристов:
- проходить профилактику в соответствии с международными медицинскими требованиями в случае совершения путешествия в страну (место) временного пребывания, в которой они могут подвергнуться повышенному риску инфекционных заболеваний;
- соблюдать законодательство страны (места) временного пребывания, уважать ее социальное устройство, обычаи, традиции, религиозные верования;
- сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания;
- соблюдать правила въезда в страну (место) временного пребывания, выезда из страны (места) временного пребывания и нахождения там, а также в странах транзитного проезда;
- соблюдать во время путешествия правила личной безопасности.

Б. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2002 г. N 95 "О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности".
Постановление Правительства Российской Федерации "О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности" развивает нормы о безопасности туризма. В частности, к лицензионным требованиями и условиями при осуществлении туроператорской и турагентской деятельности Постановление относит: доведение в установленном порядке до каждого туриста исчерпывающей информации об особенностях выезда, въезда и пребывания в иностранном государстве, о специфике поведения во время туристической поездки, в том числе о необходимости уважения местных традиций и обычаев, бережном отношении к культурному наследию и окружающей среде и других правилах пребывания в каждой конкретной стране; оказание туристических услуг только после заключения с клиентом договора, соответствующего требованиям законодательства Российской Федерации (пп. "г", "д" п. 4 Положений) <*>.
--------------------------------
<*> В соответствии с пп. "б" п. 11 ст. 1 Федерального закона от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование туроператорской и турагентской деятельности прекращается с 1 января 2007 г. Предполагается, что на смену лицензированию должны прийти иные механизмы государственного регулирования, а также финансовое обеспечение ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность (банковская гарантия, страхование ответственности и др.).

В. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 901 "О Федеральном агентстве по туризму".
В Постановлении Правительства России о Федеральном агентстве по туризму к числу его полномочий в области безопасности туризма отнесено информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания (п. 5.3.2).

Г. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 января 1998 г. N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов".
Постановлением Правительства Российской Федерации "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов" рекомендовалось органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий определить состав сил и средств постоянной готовности территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, используемых при оказании необходимой помощи туристам, терпящим бедствие в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Д. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15 января 2005 г. N 1424-IV ГД "О мерах по защите прав и законных интересов российских граждан за пределами территории Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в связи с трагедией 26 декабря 2004 г. в Юго-Восточной Азии (ЮВА) на своем пленарном заседании 12 января 2005 г. приняла Постановление N 1424-IV ГД. В нем указывалось, что трагедия в ЮВА выявила ряд проблем на туристском рынке России. К числу таких проблем относятся:
- недостаточная эффективность взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, субъектами, осуществляющими туристскую деятельность (туроператорами, турагентами), авиаперевозчиками и дипломатическими представительствами иностранных государств, на территориях которых произошли чрезвычайные ситуации;
- нарушение некоторыми субъектами, осуществляющими туристскую деятельность, прав туристов, в первую очередь права на получение необходимой и достоверной информации об услугах по туристическому обслуживанию, об особенностях и о потенциальных опасностях путешествия;
- недостаточная социальная ответственность некоторых субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, которые не приняли должных мер по предотвращению отправки граждан Российской Федерации на отдых в государства Юго-Восточной Азии ("ЮВА"), пострадавшие от стихийных бедствий, несмотря на соответствующие рекомендации Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федерального агентства по туризму Российской Федерации.
Налицо и другие проблемы, решение которых невозможно без совершенствования законодательства Российской Федерации. Среди них отсутствие:
- системы обязательного страхования рисков, связанных с совершением путешествий гражданами Российской Федерации за ее пределы, в том числе страхования рисков, связанных с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;
- института финансового обеспечения ответственности субъектов, осуществляющих туристскую деятельность (финансовых гарантий), за нарушение условий договоров, заключаемых с гражданами Российской Федерации, намеревающимися совершить путешествие за ее пределы;
- в законодательстве Российской Федерации о туристской деятельности норм, предусматривающих возможность одностороннего отказа граждан от исполнения договора возмездного оказания услуг по туристическому обслуживанию в связи с наступлением после его заключения обстоятельств, свидетельствующих о возникновении или возможности возникновения соответственно в месте пребывания или в месте предполагаемого пребывания туристов угрозы безопасности их жизни и здоровья, опасности причинения вреда их имуществу и при этом возможность возмещения гражданам стоимости оплаченных, но не оказанных услуг по договору;
- четкой процедуры информирования граждан Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, о нежелательности въезда в иностранное государство, в котором возникла чрезвычайная ситуация.
В связи с трагедией в ЮВА в профессиональной среде, а также в федеральных органах государственной власти активно обсуждаются следующие вопросы:
а) законодательно закрепить за туроператорами (турагентами) обязанность ведения реестров российских туристов, выезжающих за рубеж, а также создать на них единый банк данных;
б) установить обязанность туроператоров и турагентов обеспечивать каждого российского гражданина памяткой, содержащей координаты российских дипломатических представительств и консульских учреждений в соответствующем государстве, а также краткие рекомендации по действиям в условиях чрезвычайных ситуаций, а также в случае возникновения иных непредвиденных обстоятельств, угрожающих безопасности граждан;
в) за счет средств федерального бюджета создать целевой фонд оказания "адресной помощи" российским гражданам, оказавшимся за границей в условиях чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.
По итогам кризисных событий декабря 2004 г. в Юго-Восточной Азии Министерство иностранных дел Российской Федерации подготовило рекомендации - "Полезные советы российским гражданам, выезжающим за рубеж", которые опубликованы на официальном интернет-сайте дипломатического ведомства (www.mid.ru).

Е. Вопросы пользования участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей регламентируются Приказом Министерства природных ресурсов от 31 августа 2005 г. N 240.
В п. 7 Приказа говорится, что при осуществлении лесопользования в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях лесопользователь обеспечивает на используемых участках лесного фонда создание благоприятных условий для нахождения граждан путем проведения мероприятий по благоустройству этих участков при условии сохранения лесов и природных ландшафтов, соблюдения правил пожарной безопасности и санитарных правил в лесах.

Ж. Правовые акты субъектов Российской Федерации в области безопасности туризма.
Понимая значение надлежащей безопасности для развития туризма, органы исполнительной власти некоторых субъектов Российской Федерации наряду с федеральными органами государственной власти осуществляют различные меры, направленные на обеспечение безопасности туризма на своей территории.
Правительство Москвы распоряжением от 21 апреля 2005 г. N 662-РП "О мерах по обеспечению безопасности туризма в городе Москве" создало Координационный совет при Правительстве Москвы по вопросам обеспечения безопасности в туристско-гостиничном комплексе.
Координационному совету совместно с Управлением по работе с органами обеспечения безопасности Правительства Москвы и Управлением Правительства Москвы по экономической безопасности города Москвы было поручено обеспечить взаимодействие с правоохранительными органами, расположенными на территории города Москвы и других субъектов Российской Федерации, и координацию их деятельности с целью решения вопросов безопасного пребывания в Москве иностранных и российских туристов.
Основными задачами координационного совета являются:
- разработка рекомендаций по обеспечению безопасного пребывания иностранных и российских туристов в Москве для предприятий и объектов, входящих в туристскую инфраструктуру города Москвы;
- рассмотрение причин и условий, способствующих снижению эффективности работы по обеспечению безопасности туризма в Москве;
- изучение и использование международного опыта и рекомендаций Всемирной туристской организации при выработке предложений по безопасности туризма для предприятий туристско-гостиничного комплекса города Москвы;
- подготовка к внесению в Правительство Москвы и Московскую городскую Думу предложений по совершенствованию организационных и правовых механизмов безопасности туризма в Москве.
Губернатор Ленинградской области издал распоряжение от 13 октября 2003 г. N 527-рг "О мерах по совершенствованию обеспечения безопасности туристов на территории Ленинградской области".
В Постановлении от 8 апреля 1998 г. N 260-п губернатора Иркутской области "Об обеспечении безопасности туристов на территории области" Главному управлению по делам ГО и ЧС области, Иркутской областной поисково-спасательной службе МЧС России было предложено определить состав сил и средств постоянной готовности, используемых при оказании необходимой помощи туристам, терпящим бедствие в пределах области, и предоставить администрации области.
Органы государственной власти осуществляют также обеспечение безопасности при проведенных массовых мероприятий. Так, в соответствии с Положением о мерах по обеспечению общественного порядка и безопасности участников и зрителей при проведении массовых спортивных, культурно-зрелищных мероприятий в г. Санкт-Петербурге (распоряжение Администрации СПб от 9 декабря 2000 г. N 1284-р) под массовым спортивным мероприятием понимается зрелищное спортивное мероприятие (спартакиада, универсиада, различные матчи, кросс, мото- и велогонки, авторалли и др.), проводимое с привлечением большого количества участников в местах, специально предназначенных для их проведения, а также вне спортивных объектов. Массовое культурно-зрелищное мероприятие - это зрелищное мероприятие культурного характера (фестиваль, театрализованное представление, карнавал, народное гулянье, концерты и др.), проводимое с привлечением большого количества участников в спортивных объектах, на близлежащей территории вне объекта или места проведения мероприятий (зона проведения мероприятий).
Проведение массовых мероприятий с 23.00 до 7.00 осуществляется без применения пиротехнических средств и шумовых эффектов, за исключением мероприятий, связанных с празднованием Нового года.
Во время проведения массовых мероприятий не разрешается торговля спиртными напитками на территории спортивных объектов и прилегающих к ним территориях, а также в иных местах проведения массовых мероприятий. Запрещается продажа напитков в стеклянной таре.
Организации, проводящие мероприятия, обязаны обеспечить своевременное выполнение работ по восстановлению нарушенного благоустройства территории, прилегающей к местам проведения мероприятий, после их окончания.
Основные правила поведения посетителей массовых мероприятий определяются п. 2.6 - 2.8 Положения. Правилами поведения предусматривается необходимость соблюдения посетителями общественного порядка, бережное отношение к спортивным объектам, их оборудованию; выполнение требований администрации спортивных объектов и территориальных органов внутренних дел по соблюдению правил поведения, пожарной безопасности, а также установленного порядка входа и выхода на спортивный объект.
Правилами запрещается проход на платные мероприятия без билетов или иных документов, дающих право на бесплатный вход; пронос предметов, мешающих проведению мероприятий или создающих опасность для окружающих; распитие спиртных напитков; курение в запрещенных местах; провоцирование зрителей к беспорядкам, дезорганизации мероприятия; создание опасности при проходе и эвакуации зрителей; повреждение инженерно-технических систем, средств пожаротушения, расположенных на спортивном объекте и прилегающей территории (п. 4.2 Положения).

В Ленинградской области утверждены Правила охраны жизни людей на водоемах Ленинградской области (Постановление губернатора Ленинградской области от 3 июля 1998 г. N 200-пг).
Правила устанавливают условия и требования, предъявляемые к обеспечению безопасности людей на пляжах, в купальнях, плавательных бассейнах и других организованных местах купания, местах массового отдыха населения, туризма и спорта на водных объектах (далее - места массового отдыха), на переправах и наплавных мостах.
Правила также устанавливают требования к пляжам, меры по обеспечению безопасности населения на пляжах, в других местах массового отдыха на водоемах, меры безопасности при пользовании паромными переправами и наплавными мостами, меры безопасности при пользовании ледовыми переправами, меры безопасности на льду, знаки безопасности на воде и др.
Предприятия, учреждения, организации при проведении экскурсий, коллективных выездов на отдых или других массовых мероприятий на водоемах выделяют лиц, ответственных за безопасность людей на воде, общественный порядок и охрану окружающей среды.

Международные акты и документы Всемирной туристской организации.
Значительное внимание вопросам безопасности туризма уделено в документах Всемирной туристской организации, в том числе в Кодексе туриста, принятом в 1985 г. вместе с Хартией туризма на VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, Гаагской декларации по туризму (1989), Глобальном этическом кодексе туризма (1999) и других документах.
Следует заметить, что акты Всемирной туристской организации с точки зрения их общеобязательности относятся к нормативным правовым актам весьма условно. Это, скорее, рекомендации авторитетной международной организации, являющейся специализированным учреждением ООН, исполнение которых является доброй волей государств - ее членов. Тем не менее игнорирование данных рекомендаций цивилизованными государствами также не принято, как и несоблюдение принципов и норм международного права, которые являются составной частью правовой системы нашей страны.
Гаагская декларация по туризму определяет, что безопасность и защита туристов и уважение их достоинства являются непременным условием развития туризма.
В Декларации обращается внимание государств на необходимость принятия следующих мер в области безопасности туризма:
а) меры по упрощению туристских путешествий, поездок и пребываний должны сопровождаться мерами по обеспечению безопасности и защиты туристов и туристских объектов и достоинства туристов;
б) необходимо сформировать эффективную политику, направленную на обеспечение безопасности и защиту туристов и туристских объектов, а также уважение достоинства туристов;
в) точно определить туристские товары, объекты и оборудование, которые из-за того, что они используются туристами, требуют особого внимания;
г) подготовка соответствующей документации и информации, обеспечение доступа к ней в случае угрозы туристским объектам и/или туристским достопримечательностям;
д) выполнение в соответствии с процедурами, специфичными для систем законодательства в каждой отдельной стране, юридических положений в области защиты туристов, включая, в частности, правоспособность туристов добиваться эффективной судебной защиты в национальных судах в случае действий, наносящих вред им лично или их имуществу, и особенно при таких наиболее опасных актах, как терроризм;
е) осуществление сотрудничества государств в рамках ВТО при подготовке программы рекомендуемых мер, регулирующих вопросы безопасности и защиты туристов;
ж) все страны - поставщики туристов должны принять более эффективные меры, направленные на равномерное распределение отпусков трудящихся и школьных каникул в течение года, для того чтобы снять остроту негативных последствий ярко выраженного сезонного характера туристского спроса (нехватка мест, задержки в аэропортах, пограничных пунктах и т.д.), а также связанного с этим отрицательного воздействия на занятость в области туризма, упрощение туристских формальностей и безопасность (здоровье, эксплуатация);
з) к террористам необходимо относиться как к любым другим уголовным элементам, и их нужно преследовать и наказывать без применения по отношению к ним срока давности; в этом случае ни одна страна не станет для террористов безопасным убежищем.
Безопасность туристов и их благополучие, а также поддержание высокого уровня качества обслуживания в местах туристского назначения нельзя рассматривать в отрыве от других общественных или национальных интересов, в частности принимающей страны, и окружающей среды в целом. При разработке и проведении в жизнь норм безопасности для сферы туризма и защиты туристов интересы тех, кто посещает и принимает, должны быть взаимно гармонизированы.
Гаагская декларация по международному туризму постановила, что в каждом государстве должен быть назначен специализированный центральный орган, которому поручались бы вопросы продвижения и проведения в жизнь, в качестве составной части национальной политики в области безопасности и защиты туристов, соответствующих превентивных мер для обеспечения защиты и безопасности туристов, особенно в районах туристских достопримечательностей и в случае эпидемий и угрозы проведения террористических актов, а также серьезных и многочисленных преступлений против туристов и их имущества.
Для упрощения и ускорения внесудебного разрешения споров, возникающих между туристами и физическими или юридическими лицами, должен быть создан соответствующий орган, как, например, служба защиты потребителей или посредник по жалобам, которые имели бы общие или специальные полномочия и в которые туристам разрешалось бы обращаться с целью разрешения их споров; эти просьбы должны быстро рассматриваться, а заинтересованным туристам следует сообщать о результатах.
Туристам как минимум должны быть предоставлены следующие конкретные права:
a) право туриста, на личность или имущество которого были совершены серьезные посягательства, известить свою семью, используя при этом наиболее быстрые средства связи;
b) право туриста на получение в случае необходимости быстрой и надлежащей медицинской помощи, предпочтительнее в рамках национальной системы социального страхования, если это возможно;
c) право туриста, на личность или имущество которого были совершены посягательства, без необходимости внесения какого-либо залога, требуемого от иностранцев, начать судебное, и в частности уголовное, дело в национальном суде против лиц, совершивших вышеупомянутые посягательства, и получить в случае необходимости юридическую помощь с этой целью.
В случае серьезных посягательств на туриста, особенно когда он или она пострадали в результате террористических актов, принимающее государство должно быстро предоставить в распоряжение государства, откуда прибыл турист (если это возможно, через дипломатические или консульские представительства), всю необходимую информацию о состоянии здоровья пострадавшего и обстоятельствах, в которых произошел вышеупомянутый акт.
Глобальный этический кодекс туризма (1999), принятый Всемирной туристской организацией, провозглашает, что государственные власти должны обеспечивать защиту туристов и посетителей и их имущества; они должны уделять особое внимание безопасности иностранных туристов, учитывая их особую потенциальную уязвимость; они содействуют принятию конкретных мер по информации, профилактике, защите, страхованию и помощи, отвечающих их потребностям. Необходимо строго осуждать и подавлять в соответствии со своим соответствующим национальным законодательством покушения, нападения, ограбления и угрозы, касающиеся туристов.
Со своей стороны туристы и посетители должны еще до выезда стараться ознакомиться с характеристиками стран, которые они намерены посетить; они должны осознавать риски для здоровья и безопасности, которые неизбежно связаны с выездами за пределы своей обычной среды, и вести себя таким образом, чтобы свести эти риски к минимуму. Во время путешествий туристы и посетители не должны допускать никаких преступных деяний или действий, которые могут рассматриваться как преступные по законам посещаемой страны, а также поведения, которое может представляться вызывающим или даже оскорбительным для местного населения и которое может нанести ущерб местной среде; туристы и посетители не должны участвовать в обороте наркотиков, оружия, древностей, охраняемых видов фауны и флоры, а также предметов и веществ, которые опасны или запрещены национальным законодательством.
Среди документов Всемирной туристской организации в области безопасности туризма также следует выделить Стратегию в области усиления безопасности и дальнейшего упрощения формальностей (Стратегия S.A.F.E.). Данный документ наряду с "Рекомендованными мерами в области безопасности в туризме", "Моделью для безопасных турцентров в контексте упрощения формальностей", "Рекомендациями по ответственному составлению предупреждений для лиц, совершающих поездки", "Руководством по защите и безопасности туристов" и "Руководящими принципами для туриндустрии в условиях кризиса" представляет собой пакет документов, направленных на повышение эффективности мер в области безопасности туризма, с одновременным упрощением туристских формальностей.
В 1991 г. Генеральная ассамблея ВТО, отталкиваясь от нескольких предыдущих заявлений по туризму 1980 г., приняла Рекомендуемые меры по безопасности туризма и предложила государствам осуществлять их в соответствии с процедурами, установленными их собственным законодательством и нормативными положениями.
Во избежание искусственного разграничения и для обеспечения комплексного подхода Рекомендуемые меры по безопасности туризма на практике охватывают безопасность и упрощение формальностей, а также вопросы безопасности в узком понимании (например, противопожарные меры, безопасность пищевых продуктов, требования в отношении санитарии и гарантии по охране окружающей среды).
После 1991 г. Организация подготовила несколько аналогичных руководящих документов, в том числе руководство по защите и безопасности туристов, а в 2003 г. - Руководящие принципы для туриндустрии в условиях кризиса. В настоящее время Организация разрабатывает модель для безопасных турцентров в контексте упрощения формальностей и некоторые рекомендации по ответственному составлению предупреждений для лиц, совершающих поездки.
Всемирная туристская организация также имеет в наличии Сеть по вопросам защиты и безопасности и целевую группу по туризму для оказания странам, турцентрам, персоналу турсектора и потребителям содействия в решении проблем защиты и безопасности в сфере туристской деятельности.

5. Перспективы совершенствования законодательства
в области безопасности туризма


В Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму 1989 г. говорится, что безопасность туристов и защита в области туризма в целом в стране или в месте туристского назначения связаны с большим количеством правил и постановлений, которые должны выполняться не только туристской администрацией, но и целым рядом других административных органов, работающих в различных экономических и социальных секторах (финансы, здравоохранение, охрана окружающей среды, развитие территорий, энергетика, занятость и т.п.), и прежде всего частным сектором. Ненадлежащее исполнение существующих законов и подзаконных актов, а также их фрагментарный характер создают серьезные проблемы, для решения которых требуется энергичный подход к вопросу о безопасности в туризме на глобальной и систематической основе со стороны всех тех, кто занимается вопросами туризма.
Основные направления совершенствования законодательства в области обеспечения безопасности туризма, на наш взгляд, могут включать в себя следующие положения:
- разработка концепции правового обеспечения безопасности туризма;
- оценка эффективности применения действующих законодательных и иных нормативных правовых актов в туристской сфере (анализ правоприменительной практики) и выработку программы их совершенствования;
- определение правового статуса всех субъектов отношений в области безопасности туризма и установление их ответственности за несоблюдение законодательства Российской Федерации в данной сфере;
- развитие правовой базы формирования в Российской Федерации специализированных региональных структур обеспечения безопасности туризма;
- внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, регулирующее отношения в области обеспечения безопасности туризма, в целях создания и совершенствования системы обеспечения безопасности туризма, устранения внутренних противоречий в федеральном законодательстве, противоречий, связанных с международными соглашениями, к которым присоединилась Российская Федерация, и противоречий между федеральными законодательными актами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, а также в целях конкретизации правовых норм, устанавливающих ответственность за правонарушения в области обеспечения безопасности туризма;
- законодательное разграничение полномочий в области обеспечения безопасности туризма между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определение целей, задач и механизмов участия в этой деятельности общественных объединений, организаций и граждан, объединений предпринимателей;
- согласованное принятие законодательных и иных мер, направленных на устранение насилия и преступности в сфере туризма, а также охрана окружающей среды, культурного наследия и культурных ценностей народов России;
- разработка нормативных правовых актов, определяющих организацию следствия и процедуру судебного разбирательства по фактам противоправных действий в сфере туризма, в особенности совершенных в отношении туристов, а также порядок ликвидации последствий этих противоправных действий;
- совершенствование правового регулирования отношений в области обеспечения безопасности туризма, включая механизмы реализации основных прав граждан в сфере туризма, а также правовых норм, касающихся взаимодействия государства, муниципалитетов, предпринимательства, объединений туристов, населения туристских территорий (районов) в области обеспечения безопасности туризма;
- совершенствование правового регулирования отношений в рамках регламентации и осуществления мер личной безопасности туристов, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; установление особенностей безопасности видов туризма, в которых участвуют большие группы туристов (конгресс-туры и пэкидж-туры);
- повышение эффективности защиты прав туристов как потребителей, в том числе посредством совершенствования правового регулирования договоров в сфере туризма, порядка их заключения, исполнения и прекращения, регламентации юридической ответственности предпринимателей за нарушения договоров в сфере туризма;
- формирование эффективной инфраструктуры досудебного разрешения споров между туристами и субъектами туристской индустрии;
- упрощение доступа к судебной и иной правовой защите иностранных туристов, находящихся на территории Российской Федерации, в случае причинения вреда их здоровью и имуществу, в особенности в результате террористических актов и других преступных посягательств;
- формирование эффективной инфраструктуры досудебного разрешения споров между туристами и субъектами туристической индустрии;
- упрощение доступа к судебной защите иностранных туристов в Российской Федерации в случае причинения вреда их здоровью и имуществу на ее территории, особенно в результате террористических актов и других преступных посягательств;
- эффективное правовое регулирование туристских договоров, в частности вопросов финансового обеспечения ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, а также ответственности за нарушение ими своих договорных обязательств, повлекших причинение вреда жизни, здоровью или имуществу туристов;
- четкую правовую регламентацию поведения всех участников туристского процесса в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

6. Перечень специальных правовых актов в области
безопасности туризма

6.1. Международные акты:
Манильская декларация по мировому туризму от 10 октября 1980 г.;
Резолюция шестой Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации (ВТО) (София), которой были приняты Хартия туризма и Кодекс туриста от 26 сентября 1985 г.;
Гаагская декларация межпарламентской конференции по туризму (10 - 14 апреля 1989 г., Гаага);
Резолюция девятой Генеральной ассамблеи ВТО (Буэнос-Айрес), касающаяся упрощения поездок, а также безопасности и защиты туристов от 4 октября 1991 г.;
Резолюция одиннадцатой Генеральной ассамблеи ВТО (Каир) от 22 октября 1995 г. о предотвращении организованного секс-туризма;
Стокгольмская декларация от 28 августа 1996 г. по борьбе с сексуальной эксплуатацией детей в коммерческих целях;
Манильская декларация по социальному воздействию туризма от 22 мая 1997 г.;
Сеульская декларация "Мир и туризм" (принята на 14-й Генеральной ассамблее Всемирной туристской организации 27 сентября, г. Сеул, Южная Корея);
Инициатива "Группы восьми" по безопасному и упрощенному порядку международных поездок" (SAFTI) (Си-Айленд, 11 июня 2004 г.).
6.2. Федеральные законы:
Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".
6.3. Подзаконные акты:
Постановление Правительства Российской Федерации от 24 января 1998 г. N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов";
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15 января 2005 г. N 1424-IV ГД "О мерах по защите прав и законных интересов российских граждан за пределами территории Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
6.4. Законодательство субъектов Российской Федерации:
Постановление губернатора Иркутской области от 8 апреля 1998 г. N 260-п "Об обеспечении безопасности туристов на территории области";
Постановление Правительства Москвы от 4 августа 1998 г. N 600, утвердившее московские городские строительные нормы "Гостиницы" (МГСН 4.16-98);
распоряжение Губернатора Ленинградской области от 13 октября 2003 г. N 527-рг "О мерах по совершенствованию обеспечения безопасности туристов на территории Ленинградской области";
распоряжение Заместителя Мэра в Правительстве Москвы от 8 декабря 2004 г. N 296-РЗМ "Об усилении противопожарной защиты гостиниц";
распоряжение Правительства Москвы от 21 апреля 2005 г. N 662-РП "О мерах по обеспечению безопасности туризма в городе Москве" и др.

1