Национальная градостроительная доктрина и стратегия устойчивого развития страны

Национальная градостроительная доктрина и стратегия устойчивого развития страны 

Совет Европы принял документ об «Основополагающих принципах устойчивого пространственного развития европейского континента». Общепризнанно, что социальное согласие на Европейском континенте напрямую зависит от создания комфортной среды обитания для всех без исключения жителей. Осознание континентального масштаба Совета Европы открывает новые перспективы для пространственного планирования: «континенту необходимо удерживать и укреплять свои экономические позиции в условиях растущей глобализации». 

В этом же направлении развивается и российская градостроительная наука. Усилиями Российской академии архитектуры и строительных наук разработана «Национальная градостроительная доктрина». О стратегии устойчивого развития России рассказывает президент Российской академии архитектуры и строительных наук, президент Московского архитектурного института (государственной академии) Александр Петрович Кудрявцев московской журналистке Ларисе Белянчиковой... 

Принципы пространственного развития территорий 

Анализ отечественного и зарубежного опыта (в том числе стран Западной Европы) позволяет сделать вывод о необходимости территориального планирования и контроля градостроительной деятельности на всех уровнях - федеральном, региональном и местном (муниципальном). 

Прогноз пространственного развития страны должен быть основан, прежде всего, на научном анализе существующей ситуации, выявлении приоритетных проблем и объективных тенденций урбанизации, а также на проведении комплексной государственной политики по стимулированию развития территорий и поселений с использованием экономических механизмов воздействия (налоговая политика, субвенции, государственная протекция и так далее). Депрессивные районы или районы, требующие значительных затрат на освоение и обустройство, а также малые города во всех странах имеют существенную государственную поддержку. И, конечно, создание инфраструктуры федерального значения (транспортные коридоры, аэропорты международного класса, морские порты и так далее) должно быть под контролем государственной власти. 

Для привлечения частных инвестиций тоже важно, насколько государство поддерживает развитие региона, обеспечивает гарантии комплексного развития. Наконец, для миграции населения важна перспектива того или иного города, а это не только стабильная работа, но и весь комплекс условий проживания, включая природные. Все это, по большому счету, составляющие государственной социальной и экономической политики. 

Межотраслевой характер градостроительства 

Нельзя заниматься прогнозом пространственного развития страны или отдельных регионов, не опираясь на программу социально-экономического развития. Но в то же время и социально-экономическое планирование не может проводиться только в отраслевом виде, не опираясь на реально формируемое пространство страны со всем его разнообразием. 

Территориальный прогноз должен быть значительно более долгосрочным (на 20 – 30 и более лет), объединяющим и интегрирующим отраслевые прогнозы и программы. Целое не есть механическая сумма частных решений. Территориальное планирование базируется на отраслевых разработках, но не механически их объединяет. 

Опыт стран с рыночной экономикой подтверждает необходимость проведения государственной градостроительной политики на национальном (федеральном) уровне. Так, в связи с объединением стран Западной Европы разрабатываются общеевропейские директивы по пространственному развитию территорий и градостроительству в рамках принципов устойчивого развития. Но эти директивы не носят характера Генерального плана на всю Европу, а определяют цели и принципы, которые в отдельных странах получают свою конкретизацию. Создание транспортных коридоров, сохранение природных рекреационных зон, защита от чрезвычайных ситуаций и многие другие задачи решаются в каждой из стран в рамках общих принципов устойчивого развития. 

Градостроительные проблемы пространственного развития Российской Федерации должны рассматриваться в тесной увязке с государственной (национальной) стратегией устойчивого развития страны, включая комплексное поэтапное решение социальных, экономических и экологических задач на всех уровнях управления: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном. В решении этих вопросов важно также отметить необходимость координации градостроительной и землеимущественной политики и существующее сегодня противостояние ничего, кроме общего вреда, не может принести 

Межотраслевой характер градостроительной деятельности и распределение полномочий по уровням управления требуют обеспечения взаимодействия между уровнями управления в сфере градостроительного планирования. Важнейшее значение имеет становление уровня местного самоуправления. На этом уровне необходимо четкое взаимодействие градостроительных, землеустроительных, имущественных и других органов в вопросах территориального планирования, застройки и землеустройства. Консолидирующие функции в разработке генеральных планов, проектов планировки и застройки должны осуществлять органы архитектуры. Эти вопросы объединены в Национальной градостроительной доктрине, разработанной РААСН. 

Механизм преодоления кризиса в градостроительстве 

Специфика градостроительства в России – в разнообразии региональных условий. Поэтому РААСН ставит своей задачей укрепление региональных отделений Академии и на их базе развитие региональных исследований, направленных на решение не только фундаментальных проблем, но и на решение приоритетных прикладных в том числе проектно-экспериментальных разработок. В ближайшие 5–10 лет необходимо резко увеличить долю исследований регионального значения, как основы повышения эффективности градостроительства. Это потребует привлечения средств из бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования. 

В каждом субъекте Федерации необходимо разработать свою программу преодоления кризиса в области градостроительства в рамках реализации общей концепции устойчивого развития поселений и территорий. Такую задачу можно решить, только объединив усилия РААСН, Союза архитекторов России и правительственных структур, при активном взаимодействии с отраслевыми организациями всех уровней. 

Особенно остро стоит проблема возрождения и развития малых городов России, в том числе исторических. Несмотря на наличие федеральных программ, в том числе по возрождению исторических городов, их реализация практически не осуществляется (за редким исключением). Подавляющее большинство малых городов имеет устаревшие генеральные планы, что в новых условиях землепользования приводит к нерациональному территориальному развитию. Многие малые города лишились своей традиционной экономической базы (особенно монопрофильные промышленные города). Решение проблем развития малых городов невозможно на муниципальном уровне. Поэтому необходима государственная политика (федеральная и субъектов РФ). 

Многие малые города являются элементами агломераций крупных городов и должны рассматриваться во взаимосвязи с развитием всей системы расселения. Фактически отсутствуют правовые основы разработки градостроительной документации (генеральных планов) таких объектов, как агломерации. Необходимы и особые условия для использования рыночных механизмов в малых городах, так как практика показывает, что в них особенно остро проходит реализация всевозможных реформ (энергетики, ЖКХ и так далее) 

Правовое поле градостроительства в исторических городах 

Для исторических городов необходимо: 

- разработать и принять специальный Закон «Об исторических городах», развивающий положения Градостроительного кодекса (в ситуации исторического города), законодательства об охране историко-культурного наследия - применительно к градостроительной охране наследия (это понятие должно быть узаконено и разъяснено), порядок проектирования в исторических городах (с обязательным комплексом исследований, экспертизой согласованиями и так далее), порядок привлечения населения к деятельности по градостроительной охране наследия, определением ответственности администрации и любых нарушителей законодательства и т.д. 

- разработать и принять статус исторического города, включающий положение о главном архитекторе, градостроительном и общественном советах, порядке проектирования, согласований с определением прав и обязанностей администраций, системы поощрения и наказания, прав и обязанностей инвесторов, прав и обязанностей населения, механизма управления городом, источников финансирования и так далее. 

- Разработать градостроительную документацию для исторических городов на базе тщательных комплексных исследований, выявления и организовать на базе РААСН информационный центр, содержащий базу данных (по примеру Москвы) по историческим городам и базу данных по имеющимся научным и методическим разработкам, а также центр информации, призванный обеспечивать всеми имеющимися и вновь поступающими материалами исторические города (особенно малые). В областных центрах целесообразно создать аналогичные центры; 

- создать в вузах архитектурного профиля отделения (кафедры), готовящие специалистов-градостроителей для работы в исторических городах. 

К выполнению большинства предложений из перечисленных выше можно приступать уже сегодня, определив порядок финансирования этой деятельности (выделение федеральных и региональных средств) Что касается разработки нового Закона «Об исторических городах», то этот процесс может надолго затянуться. Поэтому необходимо: 

- откорректировать Градостроительный кодекс РФ с введением в него ясных положений относящихся к градостроительной деятельности в исторических городах, системы проектирования согласований, управления и так далее. 

- Откорректировать Закон об охране наследия, сняв пункт о запрещении градостроительной деятельности в охранных зонах и разработав полноценный раздел по градостроительной охране исторических городов, узаконив и разъяснив это понятие. 

В начале 2003 года в Российской академии архитектуры и строительных наук был образован академический совет по охране, реставрации и реконструкции архитектурно-градостроительного наследия. Создание совета стало в определенной мере реакцией на современное положение дел в сфере охраны историко-культурного наследия. 

По подсчетам ВООПИиК, мы сегодня теряем в год почти 360 памятников архитектуры, то есть по памятнику в день. Особенно тревожно то, что права организаций, занимающихся охраной историко-культурного наследия, часто ущемляются региональными и местными властями, исходя из частых интересов и интересов коммерческих структур. И эта ситуация складывается несмотря на введение в действие нового ФЗ «О объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ». 

Сегодня основным методом проектирования становится реконструкция. В большинстве городов процесс развития идет за счет модернизации давно освоенных территорий, и, прежде всего, исторического центра. Закономерно, что со временем эта тенденция только усилится. 

Расширяющаяся строительная активность обостряет проблему охраны историко-культурного наследия. Но и в самой практике охраны и реставрации есть много недостатков, а целый ряд вопросов научно не разработан и законодательно не определен. 

Таким образом, проблемы охраны, реставрации и реконструкции архитектурно-градостроительного наследия определяют широкий круг задач, для решения которых необходимы консолидированные усилия и органов, планирующих государственные мероприятия и формирующих законодательную базу по этому вопросу, и практикующих архитекторов и градостроителей, и историков архитектуры, и общественных организаций. 

Поэтому в состав совета вошли члены всех отделений РААСН, а также представители Министерства культуры, Госстроя России, ГУОП Москвы, ВООПИиК. 

Архитектура – это искусство создавать качество жизни 

Цель Российской академии архитектуры и строительных наук – содействовать путем исследований, проектно-экспериментальных разработок, пропаганды, демонстраций и внедрения передовых достижений, способствующих повышению ресурсо- и энергоэффективности архитектурно-строительного жилищно-коммунального комплекса России и градостроительства, включая энергоэффективное развитие инфраструктуры городов и их систем, что позволит существенно сократить потребление тепловой и электрической энергии. 

Архитектура – это искусство создавать качество жизни. Материальная и духовная сторона архитектуры являются мощным ресурсом развития человека. 

Нужно развивать систему сохранения и пополнения природных ресурсов, наследие материальной культуры и одновременно эффективно расходовать ресурсы, применяя новые методы проектирования и прогрессивные строительные технологии, разумно используя как новые, так и традиционные строительные материалы. 

В стране активно развивается конкурсное проектирование, что демонстрирует ежегодный фестиваль «Зодчество». Конкурсы разного уровня могут стать не только мощной основой взаимодействия Госстроя России, САР и РААСН, но и практической формой внедрения достижений науки, требований социально-экономической политики и новых законодательно-нормативных актов.