Финансирование деятельности по сохранению биоразнообразия: многоуровневый анализ

Финансирование деятельности по сохранению биоразнообразия: многоуровневый анализ

И.Л. Карачевцев

Статья подготовлена в рамках проекта "Разработка социально-экономических механизмов сохранения биоразнообразия", выполняемого по программе фундаментальных исследований Президиума РАН "Научные основы сохранения биоразнообразия России".

1. Анализ зарубежного опыта финансирования ООПТ

Особо охраняемые природные территории (ООПТ) практически во всех странах мира относятся к объектам общенационального достояния и представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, на которых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, историческое, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Эти объекты, как правило, изымаются во исполнение решений соответствующих органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, причем для них устанавливается режим особой охраны.

По имеющимся компетентным оценкам, произведенным ведущими международными организациями, в конце 90-х годов XX века в мире насчитывалось всего порядка 30 тыс. районов и участков различных видов ООПТ, находящихся под той или иной степенью охраны. Общее число биосферных заповедников превысило 360 единиц.

В целом по всем странам мира площадь охраняемых участков, районов и территорий составляет ныне порядка 850 млн. га. Площадь биосферных резерватов превышает 26 млн. га.

На каких же принципах строится современная система охраняемых природных территорий? Ведущие специалисты в области изучения ООПТ считают, что по своей форме классическое заповедание имеет два основных варианта, американский и советский. Американский предполагает в качестве основной категории охраняемых природных территорий национальный парк, где за основу берётся эстетическая, образовательная, историко-культурная, рекреационная ценность дикой природы. В СССР за основу была взята научная ценность заповедной дикой природы. Поэтому стали создаваться заповедники, где дикая природа охранялась прежде всего ради научных исследований, в связи с чем в заповедниках организовывались специальные научные отделы.

В настоящее время в мире принята следующая классификация охраняемых природных территорий:

Категория I. Особо охраняемый природный заповедник/зона дикой природы: охраняемая территория в научных целях и с целью охраны дикой природы.

Категория 1а. Природный заповедник: охраняемая территория в научных целях — участок суши и/или моря, имеющий особенные или характерные экосистемы, геологические или физиологические черты, а также представителей флоры и фауны в основном для научного исследования и/или экологического мониторинга. Задачи менеджмента:

• сохранение среды обитания, экосистем и видов в нетронутом состоянии, насколько это возможно;

• сохранение генетических источников в динамическом и эволюционном состоянии;

• сохранение имеющихся экологических процессов;

• сохранение структурных черт ландшафта или выхода пород;

• сохранение образцов природы для научного изучения, мониторинга природной среды, образовательных целей, включая зоны, куда исключен нежелательный доступ;

• минимизация вмешательств путем тщательного планирования и ведения исследований либо другой санкционированной деятельности;

• ограничение доступа людей. Основные параметры отбора:

• территория должна быть достаточно большой, чтобы обеспечивать целостность имеющихся экосистем и достижение поставленных природоохранных целей;

• территория должна быть свободна от прямых вмешательств человека и иметь возможность оставаться таковой;

• сохранение биоразнообразия территории должно быть достижимым путем охраны и не требовать значительного активного менеджмента или изменения мест обитания (ср. с категорией IV).

Категория Ib. Зона дикой природы: охраняемая территория с целью сохранения дикой природы — обширная зона нетронутой или слегка измененной территории суши и/или моря, сохраняющая естественный характер, не населения, охраняемая с целью поддержания её естественного состояния. Задачи менеджмента:

• обеспечение на длительный период времени будущим поколениям возможности понимания и наслаждения областями природы, не нарушенными деятельностью человека;

• сохранение значимых природных характеристик природной среды на длительный период времени;

• обеспечение доступа посетителей в той степени и в том виде, которые позволяет насладиться дикой природой, но не нанесут ей вреда и сохранят для будущих поколений;

• создание малочисленным коренным жителям условий сохранения своего образа жизни в соответствии с имеющимися ресурсами. Основные параметры отбора:

• территория должна иметь высокую природную ценность, регулироваться силами природы без значительного вмешательства человека, или сохранять свои характерные особенности при предлагаемом менеджменте;

• территория должна иметь особенные экологические, геологические или физиологические или другие черты научного, образовательного, исторического или эстетического значения;

• территория должна обладать местами уединения, наслаждения, доступ в которые обеспечивается простыми, тихими, не загрязняющими способами передвижения (не моторизованными);

• территория должна иметь площадь, сохранение и использование которой может быть обеспечено.

Категория II. Национальный парк: территория, охраняемая в целях сохранения экосистемы и обеспечения отдыха населения наземная и/или морская природная территория, созданная для (а) охраны экологической целостности одной (или более) экосистемы для нынешних и будущих поколений; (б) для предотвращения эксплуатации или деятельности, не соответствующей предназначению территории; (в) для обеспечения реализации благоприятных духовных, научных, образовательных, рекреационных и туристических возможностей, которые должны быть совместимы с режимом территории с природоохранной и культурной точек зрения. Задачи менеджмента:

• охрана привлекательных природных мест национального и международного значения для духовных, научных, образовательных, рекреационных и туристических целей;

• сохранение как можно ближе к естественным условиям характерных примеров ландшафтов, биотических сообществ, генетических источников, видов флоры и фауны для экологической стабильности и биоразнообразия;

• управление использованием территории населением в духовных, культурных, образовательных, рекреационных целях в пределах, обеспечивающих естественное или близкое к естественному состояние территории;

• прекращение и недопущение использования территории в иных целях;

• сохранение уважения к экологическим, геоморфологическим, эстетическим и священным качествам, обусловившим выделение данной территории;

• учет потребностей коренного населения в использовании ресурсов в пределах, не противоречащих основным задачам. Основные параметры отбора:

• территория должна иметь характерные примеры местного ландшафта, видов флоры и фауны, их мест обитания, геоморфологических особенностей, имеющие духовную, научную, образовательную: рекреационную и туристическую ценность;

• территория должна быть достаточно большой, чтобы полностью вмещать одну или несколько экосистем, не измененная деятельностью человека.

Категория III. Природный памятник: территория, охраняемая с целью сохранения характерных природных особенностей — территория, включающая один или более специфических природных или природно-культурных объектов, имеющих выдающуюся или уникальною ценность из-за своей редкости, репрезентативности или эстетических качеств, или же из-за своего культурного значения. Задачи менеджмента:

• бессрочное сохранение выдающихся природных особенностей, так как они имеют природную значимость, уникальность и/или духовную ценность;

• в пределах, соответствующих задачам, создание условий для образования, исследований и любования природой населением;

• прекращение и недопущение использования территории в иных целях;

• предоставление населению, проживающему на территории, возможностей пользования территорией, не противоречащих основным целям. Основные параметры отбора:

• территория должна иметь одну или несколько выдающихся природных особенностей (красивые водопады, пещеры, кратеры, древние останки, песчаные дюны и морские черты вместе с уникальной и характерной флорой и фауной), а также нести культурную нагрузку, а именно: места археологических раскопок, жилища в пещерах, укрепления на утесах, места поклонения коренных народов;

• территория должна быть достаточно большой, чтобы полностью сохранить целостность данной природной особенности в её непосредственном окружении.

Категория IV. Охраняемые виды/места или обитания: охраняемая территория с активным вмешательством с целью сохранения определенных представителей животного и растительного мира — территория суши и/или моря, где проводятся мероприятия по сохранению мест обитания и/или поддержки существования определенных видов Задачи менеджмента:

• обеспечение необходимых условий обитания для сохранения определенных видов, групп видов, биотических сообществ или физических черт среды, требующих особого вмешательства человека;

• проведение научных исследований и мониторинга среды как необходимых условий менеджмента по восполнению ресурсов;

• оборудование ограниченных участков для общественного посещения с целью образования и знакомства с особенностями мест обитания видов, а также с менеджментом дикой природы;

• прекращение и недопущение использования территории в иных целях;

• предоставление населению, проживающему на территории, возможностей пользования территорией, не противоречащих основным целям. Основные параметры отбора:

• территория должна играть важную роль в деле охраны природы и сохранения видов (и включать по необходимости места гнездования, нереста и т.п., луга, лес, верховье рек, коралловые рифы, планктон и пр.);

• территория нуждается в охране, так как значима для сохранения видов национального или местного значения, включая миграционных животных и птиц;

• сохранение видов и мест их обитания должно зависеть от деятельности природоохранного органа и по необходимости включать активное вмешательство (ср с категорией la);

• размер территории должен зависеть от особенностей мест обитания охраняемого вида, может быть как большим, так и относительно маленьким.

Категория V. Охраняемый ландшафт: территория, охраняемая с целью сохранения ландшафта и морского берега для отдыха населения – ландшафты/морские акватории, где взаимодействие человека и природы с течением времени сформировало территорию значительной эстетической, экологической и/или культурной ценности, зачастую обладающую высоким биологическим разнообразием. Сохранение целостности этого традиционного взаимодействия жизненно важно для охраны, поддержания и эволюции таких территорий. Задачи менеджмента:

• поддержание гармоничного взаимодействия природы и культуры путем сохранения участка суши и/или моря и продолжения традиционной деятельности;

• поддержка стилей жизни и тех видов экономической деятельности, которые гармоничны с природой и сохраняют социальную и культурную самобытность местного населения;

• сохранение ландшафтного и биологического разнообразия;

• прекращение и недопущение использования территории в иных целях;

• предоставление возможности населению для развития различных видов отдыха и туризма, не наносящих вред территории;

• развитие научной и образовательной деятельности, способствующей благополучию местного населения и подъёму общественной поддержки природоохранных мероприятий в данном районе;

• предоставление населению, проживающему на территории, возможностей для производства местной продукции (продукты леса, рыба и морепродукты) и развития услуг (получение прибыли от туризма). Основные параметры отбора:

• территория должна иметь привлекательные пейзажи суши, моря, острова, разнообразную флору и фауну, примеры уникального или традиционного природопользования и социальной организации (места проживания, местные традиции, образ жизни, поверья и т п );

• территория должна предоставлять возможности для отдыха и туризма в рамках традиционного образца жизни и экономической деятельности.

Категория VI. Охраняемая территория с управлением ресурсами: охраняемая территория, где менеджмент осуществляется в целях устойчивого развития экосистемы – территории, включающие главным образом неизменные природные системы, управление которыми направлено на долгосрочную охрану и поддержание биологического разнообразия, при этом обеспечивая устойчивое изъятие природных продуктов и ресурсов для удовлетворения потребностей населения. Задачи менеджмента:

• охрана биологического разнообразия и других природных ценностей на длительный период;

• внедрение практических примеров устойчивого развития и производства;

• охрана ресурсной базы и недопущение ее использования в иных целях, угрожающих биологическому разнообразию территории;

• вклад в региональное и национальное развитие.

Основные параметры отбора:

• не менее 2/3 территории должны сохранять свою естественную природу, хотя могут существовать и модифицированные экосистемы, однако таковыми не могут являться коммерческие плантации;

• размер территории должен быть достаточным для потребления производимой продукции без будущих негативных последствий для природы.

Сравнение задач управления, принятых в мировой системе ООПТ, позволяет сделать вывод, что в целом для неё, наряду с сохранением видового и генетического биоразнообразия и ведением экологического мониторинга, важную роль играет предоставление населению туристско-рекреационных услуг. Эта задача в целом для мировой системы гораздо более важна, нежели охрана дикой природы, сохранение элементов традиционной культуры или устойчивое использование ресурсов природных экосистем и имеет более высокий приоритет, чем научные исследования или образование. Фактически, туризм и рекреация являются одной из первостепенных задач в мировой системе ООПТ. Кроме того, в некоторых случаях существует пересечение задач управления в различных категориях ООПТ.

Распределение ООПТ разных категорий в различных регионах мира проиллюстрировано в табл. 2. В данной таблице нас прежде всего интересуют столбцы, описывающие распределение охраняемых территорий категорий la, Ib и II. Предваряя дальнейший анализ, сделаем замечание, что для ООПТ категории Ib одной из первоочередных задач является туризм и рекреация, как и для категории П, чего нельзя сказать об ООПТ категории 1а. Поэтому в дальнейшем будем сравнивать статистические параметры ОПТ категории 1а, с одной стороны, и категории Ib и II, — с другой.

Анализ табл. 2 позволяет сделать следующие выводы. В представленных регионах наиболее полно представлены ОПТ категории 1а. В основном это положение сложилось благодаря Австралии и Новой Зеландии, на долю которых приходится почти половина ОПТ категории 1а. Однако, если сравнить площадь, которую занимают данные виды ОПТ среди всех видов во всем мире, можно заметить, что суммарно ОПТ категорий Ib и II покрывают гораздо большую территорию. Что касается отдельных регионов, можно заметить, что практически во всех экономически развитых районах ОПТ категорий Ib и II занимают доминирующее положение как по числу, так и по площади. Из общей тенденции выделяются лишь Европа, Австралия/Новая Зеландия и Юго-Восточная Азия. Однако и здесь ОПТ категории 1а занимают меньшую площадь, нежели категории Ib и II.

Столь подробно остановиться на классификации охраняемых территорий, принятой в мире, заставила нас необходимость понимания основных направлений развития международной сети ОПТ, которое поможет полнее понять принципы и источники их финансирования, а также учесть зарубежный опыт применительно к отечественной ситуации.

Исходя из анализа представленного выше материала, можно сделать вывод, что основной уклон в построении мировой сети ООПТ приходится на рекреационные услуги населению, т.е. за основу построения мировой системы ООПТ была принята американская модель заповедания. Сети ООПТ, каркас которых составляют национальные парки, существуют как в высокоразвитых странах (в частности, США), так и в государствах с традиционным укладом экономики (например, ЮАР, Руанда). Основной доход при таком построении сетей ОПТ естественно складывается из предоставления различного рода рекреационных услуг населению и туристами. Например, в 1989 г. туристический сектор представлял собой наиболее значительную часть доходов для департамента природы Кении — около 419 млн. долларов; в США только предоставление возможностей для спортивной охоты приносит свыше 12 млрд. долларов. Австралия получает более 2 млрд. австралийских долларов от 8 национальных парков при государственных затратах на них около 60 млн. В Коста-Рике около 12 млн. долл. США ежегодно тратятся на содержание национальных парков, но количество валюты, полученной от посещения их иностранными туристами в 1991 году, составило более 330 млн. долларов США; туризм на основе национальных парков составляет вторую по величине отрасль экономики этой страны.

В качестве наглядной иллюстрации можно привести канадскую систему заповедания как страны, наиболее близкой нам климатически, пространственно и по промышленной освоенности территорий. Вряд ли стоит лишний раз упоминать, что Канада являет собой классический пример американской модели построения системы ООПТ.

Это не может не накладывать свой отпечаток на канадскую систему финансирования, а также их место и роль в экономике регионов и государства в целом. Структура национальных парков изначально прилаживалась под организацию отдыха посетителей. К ним прокладывались железные, а позже — автомобильные дороги, сооружались туристические стоянки, различные увеселительные сооружения. Рейнджеры национальных парков прекрасно владеют навыками экскурсионной деятельности. Все это, плюс прекрасно налаженная реклама привели к тому, что канадские национальные парки стало посещать огромное количество людей — десятки миллионов в год, соответственно, они являются высокорентабельными предприятиями. На сегодня канадская система ООПТ позволяет получать около 6,5 млрд. канадских долларов в качестве дохода охраняемых территорий, что означает возможность получения 2,5 млрд. канадских долларов налогов ежегодно и поддерживать 150000 рабочих мест. Естественно, что роль государства в финансировании системы ООПТ чрезвычайно высока. Приблизительно 70% расходов национальных парков оплачивается Parks Canada, а остальные 30% — властями провинций. Подобное разделение бремени по финансированию национальных парков можно встретить во всех государствах с федеральным устройством. Например, в Австрии около 50% текущих расходов национальных парков покрывается Федеральным министерством окружающей среды, а остальные 50% — бюджетами соответствующих земель.

Однако, с другой стороны, такой способ заповедания приводит к результатам, далеким от идей охраны окружающей среды. В той же Канаде в национальных парках из-за экотуризма деградируют охраняемые экологические системы. Причем характерно, что такое положение вещей складывается не только в промышленно развитых странах со сложной экологической обстановкой. В Австралии из-за активного посещения туристами национальных парков, включающих в свою территорию Большой барьерный риф, резко сокращается биоразнообразие этого уникального природного объекта.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы.

1. Развитие мировой системы ООПТ пошло в основном по американскому пути. Однако из основных задач их создатели видят предоставление населению различных туристско-рекреационных услуг, поэтому основой для построения сети ООПТ в большинстве государств стали Национальные парки как наиболее полно отвечающие заявленной цели. Практически во всем мире число ООПТ категорий Ib и II превосходит число ОПТ категорий 1а.

2. Построение системы ООПТ по американской модели привело к тому, что национальные парки органично вписываются в экономики государств, обеспечивая ощутимое количество рабочих мест, принося немалый доход в виде налогов и способствуя развитию регионов.