Местное самоуправление во Франции и США

Франция.


Другая модель основана на «негативном» принципе регулирования имеет место ов Франции. Местные органы власти могут осуществлять лишь те полномочия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо другими органами. Данная модель характерна для стран ЕС. Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.: «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти». 

Конституция Франции 1958 года, например, в данном отношении более чем лаконична. В ней говорится лишь о том, что "территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории", которые "свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом" (ст. 72).                              

Реформой начала 80-х годов во Франции была ослаблена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с законами от 7 января и 22 июня 1983 года ни один территориальный уровень- не может осуществлять опеку над другим, за исключением ряда строго ограниченных вопросов: региональный уровень поставлен над департаментом и коммунами в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.

Низовой административно-территориальной единицей является коммуна (община). Крупные города тоже имеют статус общин, но с более широкими полномочиями. В общине избирается совет сроком на 6 лет (9–69 человек). Он в свою очередь тайным голосованием избирает на 6 лет мэра и его заместителей, ведающих управлением. Мэр одновременно по должности является представителем государственной власти в коммуне. Каждая коммуна имеет свой устав, который составляется на основе типового устава, утвержденного в 1984 г. К ведению общин относятся: водоснабжение, рынки, 

Коммунальный (муниципальный) совет принимает бюджет, устанавливает местные налоги, распоряжается имуществом коммуны, утверждает служащих, принимает программы развития, занимается рынками, санитарией, местными дорогами и т.д. Муниципальный совет может быть досрочно распущен декретом президента, принятым на заседании Совета министров, но только по одной причине: если он не способен управлять коммуной. Этот декрет может быть оспорен в административном суде.

В департаментах избирается генеральный (департаментский) совет тоже на 6 лет. Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Совет обновляется по частям (на 1 /2 через 3 года). Исполнительным органом совета с 1982 г. является не назначаемый префект, а избираемый им председатель совета. Тем не менее совет департамента менее самостоятелен в своих действиях, чем совет общины, он более жестко контролируется центром, префекту подчинены также некоторые местные службы министерств.

В регионах, объединяющих 3–5 департаментов  избирается региональный совет (с 1986 г. – прямыми выборами). Он имеет более разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые выполняют не распорядительные, а консультативные функции. В состав комитетов входят представители предпринимателей, профсоюзов, общественных организаций, лица, назначенные правительством. Исполнительным органом совета является избираемый им председатель. Наряду с ним совет региона избирает бюро. Некоторые департаменты метрополии (это крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами.

Наряду с избираемыми органами во Франции в административно-территориальных единицах имеются назначенные сверху чиновники – представители государства. В регионе это комиссар республики – региональный префект (им является по совместительству комиссар самого крупного в регионе департамента), в департаменте – также комиссар республики (префект), в округе, не являющемся “территориальным коллективом” и не имеющем своего совета, есть супрефект. Комиссар республики назначается Советом министров. Он представляет в своей административно-территориальной единице правительство и каждого министра, руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены, однако, не все службы министерств на местах), несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов, за поддержание общественного порядка. Он непосредственно отвечает за состояние сельского хозяйства, за социальные вопросы, санитарию, благоустройство. В его распоряжении находится полиция. Аналогичные полномочия осуществляет в округе супрефект.

Комиссар республики (префект, супрефект) теперь не осуществляет административную опеку над органами местного самоуправления, но имеет право контроля за ними с точки зрения соблюдения законности: все решения местных советов должны исполняться независимо от визы комиссара на них (ранее требовалась такая виза), но в течение 15 дней с момента принятия эти решения должны представляться комиссару, который, если считает их незаконными (и теперь только по этому основанию), может обратиться в местный административный суд с иском об их аннулировании.

 В законодательстве обычно предусматривается применение определенных санкций к местным органам в случае ненадлежащего выполнения ими своих функций. Такими санкциями могут быть:

А) отстранение от должности глав местной администрации, муниципальных служащих; 

Б) наложение на них различных взысканий; 

В) отмена актов местных органов; 

Г) передача тех или иных полномочий последних правительственным агентам на местах и т.п. 

Наиболее радикальной из возможных санкций является роспуск местных советов









США


В США существует позитивная модель местного самоуправления, т.е полномочия местных органов устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей.Действия, выходящие за рамки полномочий местного органа, считаются противозаконными. Здесь действует «правило Диллона», которое гласит, что любое сомнение суда относительно полномочий муниципалитетов трактуется не в их пользу, а спорные положения отрицаются.


В США регулирование местного управления производится только штатами. Местные органы создаются исключительно в соответствии с законами штатов, поэтому и их полномочия полностью исходят от штатов. Юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных властей определяются без вмешательства федерального правительства, или правительства какого бы то ни было другого штата. Результатом этого является отсутствие единых принципов административно-территориального деления, организации и функционирования местных органов власти, что ведет к многообразию, плюрализму форм местного самоуправления.

 Полная зависимость и производность местных органов от субъектов федерации здесь была сформулирована еще в 1868 году. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах, однако, отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое число норм, касающихся местных Органов, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых более подробно регулируют вопросы местного управления. При этом важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов.

Большинство штатов (кроме двух) делятся на графства. Всего в США более 3 тыс. графств. Их население избирает советы графств и многих должностных лиц – шерифа, отвечающего за общественный порядок, прокурора или атторнея – представителя штата, казначея и др. Под руководством совета и этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом. Коллегиального исполнительного органа совет не образует. Совет решает главным образом вопросы местного бюджета, определяет программы развития.

Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправления. В США существуют три системы городского самоуправления. В большинстве городов применяется система совет – управляющий Население избирает совет, который избирает мэра; но мэр только председательствует в совете и не занимается управленческой деятельностью. Управление осуществляет нанимаемый по контракту специалист – чиновник-менеджер. Он отвечает за исполнение бюджета, нанимает чиновников для управления конкретными сферами, руководит их работой. Приблизительно в 40% городов существует система совет – мэр. Население отдельно избирает городской совет и мэра, который управляет городом. Он имеет право отлагательного вето по отношению к решениям совета, назначает чиновников, исполняет бюджет и решения совета. В очень немногих городах существует комиссионная система: население избирает комиссию в составе обычно 3–7 человек, которые одновременно осуществляют функции городского совета и ведают поделенными между ними отраслями управления.

Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Эти названия сложились исторически, и, по существу, разницы между ними нет, хотя иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипами – группу примерно однородных поселков. В этих мелких административно-территориальных единицах проводятся собрания жителей, на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (3–5 человек). Выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля – ответственного за общественный порядок.

Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. Она соответствует общим принципам местного самоуправления: принятие и исполнение местного бюджета, вопросы общественного порядка, оказание социальных услуг (муниципальное жилье, больницы, местные дороги, помощь нуждающимся), хозяйственная деятельность (муниципальные предприятия и др.), контроль за местными управленческими органами, информация населения об актах федерации и штата и исполнение этих актов.



Так, судебный контроль американских штатов над местными органами обычно осуществляется путем вынесения судами следующих решений: 

А) судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца;

Б) судебного запрета решения или какого-либо другого незаконного действия местных органов или их должностных лиц. 

Кроме того, обладая правом конституционного надзора, суды существенно влияют на полномочия местных органов управления.