Муниципальное хозяйство, пути формирования.

ПЛАН

1. Введение.

1. Что такое ...

2. Реальность. 

2. Основная часть.

1. Формирование муниципальной системы.

2. Материально-финансовые основы муниципального хозяйства.

3. Муниципальное предприятие.

3.1. Приватизация муниципального предприятия. 

3. Заключение.

1. Выводы. 

4. Список использованной литературы. 











































































Введение

1. Что такое ...

Важнейшим результатом реформ в России стали реальная децентрализация власти, собственности и управления, превращение регионов и территорий в реальные субъекты процесса присвоения. Начался процесс становления принципиально новой формы собственности - муниципальной, аналогов которой не существовало в советский период развития страны.

Муниципализация (от латинского слова municipium - самоуправляющаяся община) означает передачу государственной властью права собственности на землю, строения, предприятия местного хозяйства органам городского самоуправления.

Объектами муниципальной собственности в городах становятся прежде всего системы их жизнеобеспечения: водопроводная и канализационная сети, газовое хозяйство, электроснабжение, транспорт, жилой фонд и т.д. Сосредоточение указанных служб в ведении городских властей дает немало преимуществ как самим городам, так и населению. Прежде всего это экономическая выгода - объединенное городское хозяйство и предоставляемые им населению услуги оказываются, как правило, значительно дешевле, нежели в случае рассредоточения этих служб по отдельным частным собственникам (или как это нередко случалось в нашей стране - по ведомствам), благодаря упорядочению финансов содержание муниципальной собственности и городского хозяйства обходится дешевле государственному бюджету: муниципализация способствует уменьшению дотаций из последнего.

Муниципализация способствует становлению той экономической базы, благодаря которой появляется возможность улучшать и облегчать условия жизни населения. Муниципалитеты принимают на себя значительную часть затрат на содержание нетрудоспособных членов общества (детей, инвалидов, престарелых), особенно в критические для страны периоды.

2. Реальность.

В течение 1993-1994 годов местные органы власти в целом по России в дополнение к уже находившимся у них социальным объектам приняли в свое ведение и в собственность свыше 25% жилого фонда, 60% - детских дошкольных учреждений, 20% - больничных коек и поликлиник, около 80% спортивных сооружений, клубов и других подобного рода учреждений. Эти цифры бесспорно впечатляющи.

Решение столь масштабной задачи осложняется следующими обстоятельствами. Во-первых, средств на содержание данных объектов и приведение их в элементарный порядок у местных властей нет. Во-вторых, эти объекты распределены по населенным пунктам крайне неравномерно, и во многих индустриальных центрах доля ведомственной социальной сферы достигает 60-90%. В-третьих, значительные различия существуют и по отраслевому профилю прежних хозяев социальных объектов. Размеры последних традиционно невелики в таких "бедных" отраслях как, например, легкая, пищевая, местная промышленность (исключением обычно становились только предприятия-гиганты и крупные моноотраслевые поселения в роде "текстильных городов"). Зато некогда наиболее "богатые" отрасли (оборонная, угольная, металлургическая, нефтегазовая) могли иметь в местах расположения практически всю мыслимую социальную инфраструктуру, причем качественно превосходящую муниципальную и целиком финансируемую по каналам соответствующих министерств и ведомств. В-четвертых, практически все подлежащие передаче в муниципальное ведение объекты социальной инфраструктуры давно не ремонтировались и предельно изношены; прежде чем начать ими распоряжаться, их надо привести в маломальский порядок.

Основная часть.

1. Формирование муниципальной системы

Для полноценного анализа принципов формирования системы субъектов и объектов муниципальной собственности важнейшую роль играет проработка положений нормативных актов по развитию децентрализации государственной собственности и,  прежде всего, подходов, заложенных в Постановлении Верховного Совета РФ N 3020-1 от 27.12.91г. "О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москва, Санкт-Петербург и муниципальной собственности", Распоряжении Президента РФ от 18.03.92г. "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности".

Важную роль в переходе к структуризации государственной собственности сыграли Законы РФ "О собственности в РСФСР", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О дополнительных полномочиях местных Советов в процессе перехода к экономическим реформам". Эти законы были приняты осенью 1990г. и вступили в действие либо осенью 1990г., либо с 1.01.91г.

Эти законы выделили несколько уровней собственности, которая так или иначе по своему характеру была не частной. В рамках прежней абстрактной государственной собственности были выделены три вертикальных уровня.

Во-первых, государственная на уровне Федерации. Реальными распорядителями   собственности этого уровня стали федеральные органы власти и управления.

Во-вторых, государственная собственность субъектов Федерации. В-третьих, муниципальная собственность. В статье 37, ч.1 Закона РФ "О местном самоуправлении в России" не был определен субъект данного вида собственности, и всего лишь говорится, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории, т.е. города или района.

В Постановлении   Верховного   Совета  РСФСР  N3020-1  от 27.12.91г. в Приложении 3 был дан перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности:

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территории, находящейся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) советов народных депутатов;

жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местной власти (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5-и и 7-и процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;

объекты инженерной инфраструктуры города (за исключением, входящей в состав имущества предприятий), городской пассажирский транспорт (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) местных администраций.

2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей и округов, и находящиеся на территории соответствующих городов:

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

оптово-складские мощности  предприятия и подразделения  производственно-технической  комплектации,  необходимые  для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятием;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

3. Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении министерства сельского хозяйства РФ.

4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, госпредприятий (кроме закрытой сети), а также предприятий и организаций министерства путей сообщения РФ, департамент морского и речного транспорта, министерство транспорта РФ, связанных с обеспечением питания населения.

Функции по владению и распоряжениям муниципальной собственностью в различной степени передавались органам власти и управления города.

Но изначально был заложен порочный момент в разделении собственности: дуализм. С одной стороны законы "О местном самоуправлении в РФ" и "О собственности в РСФСР" прямо указывали на то, что к муниципальной собственности без оговорок относятся определенные, как правило, затратные объекты, которые находились в ведении городских властей и раньше. Это объекты инженерной инфраструктуры города, жилой и нежилой фонд. Вместе с тем было оговорено, что могут относиться к муниципальной собственности  доходные  и  высокорентабельные объекты городской   социально-экономической  инфраструктуры:

магазины, ателье,   парикмахерские,   рестораны,   небольшие

предприятия, транспортные и строительные предприятия, находившиеся ранее в другом ведении. Изначально законами был предопределен механизм, который не способствовал быстрому и единообразному формированию муниципального хозяйства.

Постановление Верховного   Совета   РСФСР   N  3020-1  от 27.12.91г. заложило сложности в разделении государственной собственности на три уровня: федеральный, областной, муниципальный. Распоряжение Президента РФ 114-РП не улучшило ситуации. Получилось так, что в муниципальную собственность изначально передавались только убыточные объекты, основная часть прибыльных объектов закреплялась федеральной собственности, откуда они, как правило, передавались в областную. А областные органы управления могли передать их в руки муниципальной собственности или не передать. В результате сложилась

парадоксальная ситуация: городская недвижимость оказалась почти вся в федеральной собственности. Только в мае 1994года выходит указ Президента о мерах по разграничению собственности, о мерах по повышению статусе городов. В нём-то, наконец вводится принцип, который должен был быть введен сразу: не область разрешает брать объекты городу в муниципальную собственность, а город самостоятельно решает вопрос о закреплении объектов муниципальной собственности и уведомляет область о том, что он принял какие-то объекты. Если в течение двух недель не последовало со стороны областных органов возражения, то в этом случае вопрос решен. Однако этот механизм был введен слишком поздно и практически не повлиял на изменения в структурных уровнях и объемах собственности.

С большой потерей темпов, но все же с начала 1992 г. российское самоуправление стало обрастать собственностью, прежде всего за счет предприятий и иного имущества, которое ранее находилось на балансе местных органов, а также объектов хозяйственного и социально-культурного назначения, находившихся раньше в вышестоящем подчинении, но обслуживающих местные нужды. Собственность и сопутствующее ей право распорядиться имуществом - прикупить, продать, сдать в аренду - превращает органы местного самоуправления в полноценных участников рыночной экономики, способных осуществлять предпринимательскую деятельность в интересах населения, получать доходы. Однако формирование муниципальной собственности имеет цели, далеко не исчерпывающиеся созданием для местного самоуправления соответствующей материальной основы. Как ни парадоксально это звучит, но в значительной мере местная администрация обретает собственность для того чтобы незамедлительно от нее избавиться. Рука об руку с формированием муниципальной собственности должна идти ее приватизация. В отличие от предприятий и других организаций, органы местного самоуправления не просто участники рыночных отношений, а властный инструмент проведения рыночных реформ, главнейший рычаг их продвижения в масштабах страны. Именно через местную администрацию, через фонды имущества и комитета по управлению имуществом большая часть собственности должна возвращаться населению, гражданам.



2.Материально-финансовые основы муниципального хозяйства.

В законе четко определены источники доходов местных бюджетов, в него зачисляются местные налоги и сборы, а также доходы от налогов и других финансовых источников, предусмотренные законодательством России о налогообложении.

Расходы бюджета района осуществляются за счет их доходов, а также дотаций и субвенций, полученных из бюджета города. Местная администрация может увеличивать, исходя из имеющихся средств, нормы расходов на содержание  жилищно-коммунального хозяйства, учреждения здравоохранения,  органов правопорядка и т.п.  Они вправе устанавливать дополнительные льготы и пособия для  отдельных категорий граждан,  нуждающихся в социальной защите.  Свободные средства местная администрация может вкладывать в акции,  ценные бумаги и т.д. Финансовые ресурсы местной администрации могут быть на договорной  основе объединены со средствами предприятий,  учреждений, организаций и граждан для финансирования  строительства,  ремонта  и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры.

Финансовые ресурсы местного самоуправления включают в себя и внебюджетные фонды, в которых аккумулируются дополнительные доходы, полученные за счет осуществления организованных местной администрации мероприятий по решению экономических и социальных проблем. К ним относятся:

добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений, организаций;

штрафы, взимаемые за получение предприятиями и организациями необоснованной прибыли (доходов), за завышение цен (тарифов) на продукцию (работа, услуги);

штрафы за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежи, компенсирующие нанесенный ущерб. Сумма этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранительных и оздоровительных мероприятий;

штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия;

штрафы за административные правонарушения, совершенные на территории местной администрации;

доходы от реализации бесхозного и конфискованного имущества.

Проблемы материальной базы являются "вечной" для местных органов, хотя время диктует свои повороты в подходах к ее решению. В частности, в прежние времена шла острая борьба за передачу в ведение местных советов от ведомственных предприятий жилищного фонда, детских садов, объектов коммунально-бытовой инфраструктуры. Сегодня испытывающие финансовые трудности предприятия готовы сами "сбросить" всю социальную инфраструктуру органам местного самоуправления. Однако те отказываются от нее, поскольку не имеют средств на эксплуатацию, ремонт, выплату зарплаты и т.д.

Появление категории "муниципальной собственности" незамедлительно высветило проблемы не просто пополнения ее за счет объектов   государственной  собственности  федерального уровня и собственности субъектов РФ, но рационального использования полученного.

Но одновременно с расширением своего имущества органы местного самоуправления столкнулись с новой проблемой - его надо приватизировать. К сожалению, концептуально при этом не была решена очень важная задача: орган местного самоуправления должен иметь свое хозяйство или нет? И если он его имеет, то, например, что лучше - иметь свое предприятие по уборке территорий или приватизировать имеющиеся подразделения и затем работать с ними по договору? Что лучше - продавать помещения магазинов или сдавать их в долгосрочную аренду?

Одновременно стала актуальной еще одна задача, пока неразрешенная - можно ли органам местного самоуправления заниматься предпринимательской  деятельностью?  Практика  других стран говорит о том, что органы местного самоуправления свои земли, свои здания и другое имущество могут пускать в оборот - созданием ТОО, акционерных обществ. Часть доходов идет для пополнения местной казны. При этом неукоснительно соблюдаются интерес всех участников, в том числе с защитой их прав собственников. У  нас  же  первые попытки пойти таким путем дали примеры коррупции:  одним предпринимателям удавалось заполучить помещения, создать совместные предприятия, подкармливать местный бюджет,  другие же не смогли этого сделать. Началась закулисная конкуренция. И нет законных механизмов защиты прав, равенства всех желающих.

В условиях углубляющейся экономической реформы, нарастания рыночных отношений, усиливающейся инфляции органы местного самоуправления не могут сколько-нибудь эффективно исполнять местный бюджет без помощи коммерческих  банков.  Чем эффективнее используются бюджетные средства, тем лучше работают власти на местах.  При неумелом использовании бюджетных средств трудно добиться хорошей работы бюджетных организаций.

При любом использовании бюджетных средств их необходимо защитить от инфляции. Как известно бюджет формируется в начале года, а исполняется на протяжении всего финансового года, поэтапно, в соответствии с планом, который определяется особенностями финансируемой деятельности. Высказываются мнения, что эту роль не могут выполнить коммерческие банки, необходимо создать новый тип коммерческого банка - муниципальный банк.

По мнению сторонников этой теории, основателями муниципальных банков должны выступать муниципалитеты, которые, привлекая местный капитал, создают банк для обслуживания местного хозяйства.

Поскольку муниципальные банки должны предоставлять и долгосрочные ссуды, поскольку они нуждаются в привлечении средств из центральных источников. Для этого предлагается создать Центральный коммунальный банк, который должен возглавить всю систему муниципальных банков. Задачей этого банка должно быть осуществление посредничества в выходе муниципальных банков на финансовые рынки, посредничество в рефинансировании операций муниципальных банков. Центральный коммунальный банк должен концентрировать и перераспределять временно свободные средства городов и муниципальных банков с целью оживления хозяйственной жизни на местах.

3. Муниципальные предприятия.

В Российском законодательстве выделено в качестве самостоятельных два вида предприятий: государственное и муниципальное. (Статья 6-7 Закона РСФСР о предприятиях и предпринимательской деятельности). Строго говоря это деление не совсем логично. Если употреблять понятие "муниципальное предприятие" как разновидность предприятий, создаваемых местными муниципальными органами государственного управления, то обоснованным было бы назвать предприятия, организуемые федеральными властями - федеральными предприятиями. При этом и те и другие предприятия находятся в государственной собственности.

Итак, каким образом может быть создано государственное или муниципальное предприятие? Общий порядок определен в статье 33 Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности. Предприятие может быть учреждено либо по решению собственника имущества или уполномоченного им органа, либо по решению трудового коллектива государственного или муниципального предприятия, в случаях и порядке, предусмотренным законодательством России.

Предприятие может быть учреждено в результате выделения из состава действующего предприятия, объединения, организации одного или нескольких структурных подразделений (единиц) с сокращением за данными структурными подразделениями (единицами) существующих обязательств перед предприятием.

Предприятие также может быть учреждено в результате принудительного разделения в соответствии с антимонопольным законодательством России. Споры по вопросам выделения и разделения предприятий решаются в судебном или арбитражном порядке.

По любому из предложенных вариантов государственное или муниципальное предприятие может быть создано только органом уполномоченным управлять государственным или муниципальным предприятием, организацией, объединением. Инициатива может принадлежать трудовому коллективу структурного подразделения или структурной единице, но без согласия фактического учредителя малое государственное или муниципальное предприятие не может быть создано. Руководителей крупных производств можно понять: вложено столько сил и средств в развитие хозяйства и теперь отдавать все это по частям на сторону - какой смысл?

Но все же муниципальное предприятие является непременным атрибутом жизни местных коллективов во всех промышленно развитых странах Запада. Собственность, принадлежащая низшим и средним региональным звеньям местного управления играют существенную роль в экономике и социальной сфере отдельных регионов. Предприятия, принадлежащие местным органам управления и самоуправления обслуживают, прежде всего, жителей конкретной области, обеспечивая их необходимыми товарами и услугами.

Среди муниципальных предприятий выделяются достаточно отчетливо две основные группы:

1. предприятия прямого управления, жестко контролируемые местными органами власти;

2. предприятия с делегированным управлением,  часть контроля над которыми передана местными властями другим юридическим или физическим лицам.

Вторая группа предприятий по признакам управления и функционирования близка к предприятиям частного сектора. Предприятия этой группы ориентируются на рыночные критерии, стремятся повысить свою эффективность и прибыль, имеют определенную степень автономии, но относятся к местным органам управления. Именно такие предприятия в последние годы получают все большее распространение, а их роль как производителей муниципальных услуг возрастает.

Муниципальное предприятие прямого управления является наиболее старой и традиционной формой управления муниципальных услуг. Их значение остается важным в целом ряде административных услуг (пожарная, похоронная служба, эксплуатация дорог и т.д.). В сфере промышленной и торговой инфраструктуры (газа-, водо- и электроснабжение, отопление, транспорт, рынки и т.д.) предприятия прямого управления встречаются значительно реже.

Муниципальные предприятия прямого управления практически не имеют административной и финансовой автономии, не является юридическим лицом, не могут самостоятельно решать вопросы найма, увольнения рабочих. Обычно они не имеют своего бюджета, их текущие расходы фиксируются в бюджете местных органов власти. В отдельных случаях такие предприятия, выполняющие услуги промышленного или торгового характера, составляют свою финансовую систему или бюджет, который утверждается в качестве приложения к бюджету местных органов власти.

Как правило,  предприятия  прямого  управления  не  имеют  собственной организации управления, а его персонал формируется из служащих муниципальной администрации.  Муниципальные предприятия прямого управления широко представлены во Франции, Бельгии, Нидерландах, Великобритании и других странах. Напротив их роль весьма ограничена в Германии, где они встречаются только в сфере эксплуатации городских путей сообщения и дорожного хозяйства.

В последнее время отмечена тенденция к изменению принципов контроля над муниципальным предприятием прямого управления. Местные власти предоставили этим предприятиям относительную автономию в административном и финансовом плане. Такие предприятия получают статус юридического лица, но сохраняется административный контроль над ними. Возникает переходная форма управления муниципальным предприятием прямого к делегированному. Предприятия прямого управления со статусом юридического лица имеют автономный бюджет (его убытки финансируются из местного бюджета), собственная организация управления, члены которого утверждены местной администрацией, а деятельность контролируется. Кроме того, руководство такого предприятия самостоятельно решает вопросы найма и увольнения служащих, в соответствии со своими финансовыми возможностями.

Муниципальное предприятие прямого управления со статусом юридического лица в последние годы быстро распространяется во Франции, Португалии, Италии, Испании, в таких сферах, как водо-, газо- и электроснабжение, уборка бытового мусора, отопление, дорожные работы и т.д.

В последние  годы  все  более  частыми становятся случаи,  когда муниципальные предприятия приватизируются,  отдаются в концессию или преобразуются в смешанные компании. Таким путем идет процесс преобразования муниципальных предприятий прямого управления в предприятия с делегированным управлением.

3.1. Приватизация муниципального предприятия.

С помощью приватизации местные власти пытаются решить свои бюджетные проблемы, освободиться от обременительных расходов по содержанию малорентабельных и убыточных предприятий, а одновременно расширить налоговую базу и соответствующие доходы за счет приватизированных предприятий. Кроме того приватизация в некоторых случаях позволяет повысить эффективность местной экономики, расширить предложение товаров и услуг на местном рынке. Приватизация открывает новые возможности для коммерческого внедрения достижений НТР, эффективного использования оборудования, снижения накладных расходов, найма квалифицированного персонала, изменение структуры занятости в интересах более рационального хозяйствования. В случае, если местные власти в силу определенных причин не могут отдать муниципальные предприятия в частные руки (социальные службы, объекты культуры, образования), они проводят частичную приватизацию. При этом местные власти сохраняют за собой рычаги управления и контроля, оговаривая эти ограничения в рамках соответствующего договора.

К приватизации местные власти подталкивают с одной стороны стагнация  и сокращение их доходов,  а с другой стороны сопротивление жителей новым повышениям местных налогов, составляющих один из основных источников бюджета местных органов власти. В этих условиях приватизация муниципальной собственности становится все более привлекательным средством решения бюджетных проблем.

Заключение.

1. Выводы.

Значение территориально-хозяйственных комплексов городов как структурных единиц народно-хозяйственного комплекса определяется с одной стороны бурным развитием городов, с другой децентрализацией экономики и повышением роли территорий в решении экономических и социальных вопросов. В силу этого финансовый механизм отрасли в условиях рыночной экономики должен содержать элементы, обеспечивающие социальную защиту населения территории от стихийного повышения цен на жизнеобеспечивающие услуги муниципального хозяйства.

Сосредоточение в единых руках всех технических служб города (водопроводного, газового, электрического и транспортного хозяйств) позволяет, упорядочив их эксплуатацию предоставлять населению дополнительные удобства. Скажем можно регулировать электроснабжение и электропотребности (снабжать электроэнергией в дневные часы трамвайный и троллейбусный парк, а в ночные часы обеспечивать освещение. Обладая всеми трубопроводами можно сделать так, чтобы одновременно проводились прокладка, либо ремонт газовых, водопроводных и канализационных труб. Как известно подобные работы нередко портят жизнь горожанам.  То же относится и к проведению  других уличных работ, связанных со строительством и благоустройством территории. И еще одно преимущество муниципальной собственности - возможность видеть и обеспечивать перспективы развития городов и их хозяйство, строить и развивать городские службы с расчетом на будущее.





4. Список использованной литературы.

1. Красноглазов Б.П.

Собственность: корпоративная, муниципальная, государственная, частная.

2. Семеко Г.В.

Муниципальная собственность и сфера общественных услуг, проблемы приватизации.

3. Литягин Н.Н.

Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления.

4. Научно-практическая конференция МГУ.

Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы.

5. Российско-экономический журнал. N5-6 за 1995 г.

Муниципализация социальных объектов. 

6. Экономика и  жизнь. N31 за 1993 г.

Муниципальные фонды имущества.