Государственное регулирование лесных отношений

2



СОДЕРЖАНИЕ

	ВВЕДЕНИЕ	3

	1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ	4

	2. УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ И ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА	5

	3. ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ	12

	ЗАКЛЮЧЕНИЕ	17

	СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ	18


ВВЕДЕНИЕ 

В данной работе рассматривается сущность государственной лесной политики и ее связь с местным законодательством. 

Государственная лесная политика - деятельность органов власти и государственного управления лесами внутри страны и на международном уровне, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны.

Кардинальные изменения в лесной политике могут привести к внесению изменений в лесной закон или принятию нового закона.

Лесная политика тесно связана с лесоуправлением, и иногда очень трудно провести границу между ними. Лесная политика определяет цель, магистральные направления развития лесной отрасли или лесного сектора экономики, а лесоуправление - один из инструментов достижения этой цели. Лесоуправление - система действий или программ, направленных на достижение в рамках действующего законодательства целей, сформулированных в лесной политике.

Одно из наиболее разработанных определений понятия лесной политики советского периода сформулировал руководитель Центрального управления лесами А.И.Шульц. Он считал, что "политика в отдельных отраслях народного хозяйства является результатом определенных экономических взаимоотношений в государственной хозяйственной жизни и, на основе выявленных хозяйственных целей и задач, она определяет мероприятия государственного порядка в той или иной отрасли народного хозяйства".


1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ 

По А.И. Шульцу, лесная политика - "совокупность мероприятий законодательного, профессионального, административного, лесохозяйственного и лесоводственного порядка, направляющих лесное хозяйство к достижению им следующих задач: сохранения постоянства пользования, удовлетворения потребностей в древесине промышленности и населения и полного извлечения для государства всех видов дохода из лесного хозяйства". Но особое внимание следует обратить на его же утверждение, что "грядущее социалистическое общество не будет нуждаться в политике, ее заменит плановый учет сил, средств, и при помощи науки и техники создадутся жизненные условия, обеспечивающие полное удовлетворение всех потребностей человечества". Это утверждение, по существу, отразило настроения, царившие в государстве и обществе того времени: лесная политика - буржуазное изобретение и оно является лишним в строящемся социалистическом обществе.

Предприятия лесного комплекса крайне неравномерно распределены по территории России. Это связано, в первую очередь, с историческим развитием страны, которая, по выражению М.В.Ломоносова, "прирастала Сибирью". В Европейско-Уральской части России (ЕУЧР) сосредоточено более четверти лесов, более 3/4 населения и 3/4 лесоперерабатывающих мощностей (предприятий лесопиления, деревообработки, целлюлозно-бумажных комбинатов и т.п.). Здесь же потребляется 2/3 круглых лесоматериалов. Чтобы привлечь лесозаготовителей в неосвоенные леса, государство директивно устанавливало заниженную цену на растущий лес, которая составляла примерно от 5% до десятых долей процента стоимости заготовленной древесины.

С точки зрения рыночных отношений, по-разному можно оценить факт завоза большого количества лесоматериалов из Сибири в Европейскую часть России. С позиции района, откуда вывозят лесоматериалы, экономическим критерием выступает только предлагаемая покупателям цена или бартерная сделка; администрацию районов не интересуют другие прямые и косвенные потери.


2. УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ И ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА

В последние годы политику в области окружающей среды и природопользования, в том числе и лесную, связывают с проблемой устойчивого развития.

В 1962 г. специальная сессия ООН обратила внимание на угрожающие для человечества масштабы антропогенного загрязнения окружающей природной среды и учредила Программу ООН по окружающей среде - ЮНЕП. В 1968 г. ЮНЕСКО* была предложена программа рационального использования и охраны биосферных ресурсов - "Человек и биосфера", в которой одной из основных проблем было изучение лесов. В 1972 г. в Швеции был впервые проведен Всемирный день окружающей среды (ВДОС). В 1983 г. Генеральная Ассамблея ООН поручила разработать стратегии в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие общества к 2000 г. Данная работа была выполнена Международной комиссией по окружающей среде и развитию (МКОСР). Комиссией подготовлен и опубликован доклад "Наше общее будущее". В этом докладе широко использован термин "устойчивое развитие", под которым понимают такую модель развития общества, когда достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей без лишения такой возможности будущих поколений.

Проблема заключается в том, что экономический рост и, следовательно, повышение благосостояния общества длительное время осуществлялись без учета исчерпаемости многих видов ресурсов. Поэтому сейчас угроза выживанию человека пришла со стороны окружающей среды. Лес - возобновляемый ресурс. Именно поэтому мировое сообщество уделяет такое большое внимание лесам.

В 1992 г. в Рио-де-Жанейро на уровне глав государств и правительств прошла Конференция ООН по окружающей среде и развитию (КОСР-92). Она констатировала невозможность движения развивающихся стран по пути, которым пришли к своему благополучию развитые страны. Такая модель развития признана ведущей к катастрофе. Поэтому была провозглашена необходимость перехода мирового сообщества к устойчивому развитию.

На Конференции ООН была принята "Декларация по окружающей среде и развитию", которая включает 27 рекомендательных принципов, раскрывающих существо и цели концепции устойчивого развития. Конференция приняла основополагающие документы, в числе которых: "Рамочная конвенция ООН об изменении климата"; "Конвенция ООН о биологическом разнообразии"; "Заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и освоения всех видов леса"; "Повестка дня на XXI век" (глава 11. Борьба с обезлесением), "Лесные принципы".

В свете решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию Россией разработаны и разрабатываются документы, определяющие государственную стратегию в этом направлении. В блок этих документов входят указы Президента Российской Федерации,- постановления Правительства, решения Государственной Думы и др. Начало работы в этом направлении положено Указом Президента Российской Федерации "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" от 4 февраля 1994 г., а также последующих Указа Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. и Постановления Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 г. о проекте Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации.

Сам термин "устойчивое развитие" возник в связи с проблемой окружающей среды на стадии интеграции ранее обособленных проблем. В докладе МКОСР дано следующие определение: устойчивое развитие - это "... такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности... Устойчивое развитие является процессом изменений, в котором эксплуатация ресурсов, направление капиталовложений, ориентация технологического развития и учрежденческие изменения находятся в гармонии, повышают ценность текущего и будущего потенциала с целью удовлетворения человеческих потребностей и стремлений... Стратегия устойчивого развития направлена на достижение гармонии между людьми и между обществом и природой". В сложившемся понимании "устойчивое развитие" охватывает области экологии, экономики, политики и управления.

Принципиально важными задачами для России в этой связи являются следующие:

	в процессе выхода страны из кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации;

	добиться улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности, преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение соответствующих методов управления;

	ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

Экологический аспект устойчивого разбития предполагает сохранение окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов - охрану атмосферы, земель, вод, лесов, недр и внедрение экологически безопасных ("чистых") технологий, наиболее полную утилизацию добытых природных ресурсов. Устойчивое развитие означает использование природных ресурсов на принципах неистощительности и поддержания на некотором уровне. Именно последний принцип положен в основу понятия "устойчивое развитие".

Практическая реализация названных принципов для возобновляемых природных ресурсов означает обязательное их возобновление и сохранение для будущих поколений. Для невозобновляемых природных ресурсов (минеральные ресурсы недр) стратегией использования должно стать сокращение до минимума их потребления путем экономии, создания и внедрения технологий, работающих по замкнутому циклу, замена, где возможно, невозобновляемых ресурсов на возобновляемые.

Такие коренные изменения в стратегии использования природных ресурсов могут произойти только в течение длительного периода в результате продолжительного и настойчивого осуществления реалистичной и последовательной политики в области:

	развития фундаментальных и прикладных научных исследований;

	создания безотходных и малоотходных технологий;

	формирования общественного мнения через систему воспитания, просвещения и образования с использованием средств массовой информации в направлении осознания людьми той очевидной истины, что они должны оставить необходимый и достаточный уровень потребления природных ресурсов будущим поколениям.

Экономический аспект устойчивого разбития предопределен ограниченностью природных ресурсов, их экономической доступностью. Технический прогресс создал условия для потребления всех видов природных ресурсов. Проблема, как правило, лишь в наличии средств для их освоения и в оценке приоритетов: как, где и в какой последовательности это делать.

В экономическом плане у любого государства существует два варианта в отношении использования ресурсов:

	решать текущие дела за счет потребления ресурсов, сокращая их объемы для будущих поколений;

	решать финансовые проблемы только за счет получения рентного дохода от эксплуатации ресурсов, оставляя сами ресурсы последующим поколениям.

Следует также иметь в виду, что пространственное разделение лесохозяйственной и лесопромышленной деятельности и различные формы природопользования в значительной мере отражают многообразие временной организации деятельности человека в лесу, разномасштабность циклов лесопользования. Этим объясняется фактический разрыв между видами лесохозяйственной деятельности и лесопользования, разнообразие методов и форм хозяйства: периодический, по классам возраста, участковый, маршрутный (в рекреационном лесопользовании) и др.

Однако одни виды пользования лесом не исключают, а дополняют другие. Поэтому любой лесной объект необходимо характеризовать в едином пространственно-временном аспекте.

С этих позиций процесс лесопользования может быть представлен в виде пяти основных вариантов:

	отсутствие пользования, когда, например, структура лесного фонда может произвольно изменяться за счет естественных процессов (под воздействием пожаров, смены древесных пород, процессов заболачивания и др.);

	экстенсивное пользование лесом подразумевает либо расширение освоения площади при неизменном времени пользования (например, обороте рубки леса), либо при сокращении потребления увеличение времени пользования при неизменной площади;

	равномерное (постоянное) пользование, т.е. не изменяющееся во времени и пространстве пользование;

	интенсивное (расширенное) пользование лесом, т.е. пользование на постоянной площади при сокращенном времени, что при неизменном времени пользования (например, обороте рубки) эквивалентно увеличению (расширению) пространства;

	истощительное пользование (лесоистребление), когда идет сокращение и времени пользования, и площади (величины) объекта.

Такие варианты использования возобновляемых природных ресурсов можно проиллюстрировать простой схемой (рис. 1). Соотношение скорости восстановления ресурса I (прирост) к его использованию Н (рубка леса) можно представить в виде коэффициента IHR = IН.

Под приростом понимается не только величина физического прироста древесины (м3) на некоторой площади, но и величина расчетной лесосеки по площади (массе), и нормативно допустимая рекреационная нагрузка, и другие характеристики сырьевого, защитного и социального использования лесного фонда в сравнении с фактическими нагрузками (использован термин "рубка"). При равномерном (нормальном) пользовании величина коэффициента равна 1, что соответствует классическому определению пользования в теории "нормального леса". Снижение размеров пользования до полного прекращения (например, в заповедниках) увеличивает величину коэффициента до бесконечности, при истощительном пользовании величина коэффициента уменьшается до нуля. Фактически лесопользование - перманентный процесс, при котором в разные исторические периоды преобладает тот или иной тип/характер пользования, включая случай, когда интенсивность пользования практически равна нулю.



         IHR>>1        IHR > 1          IHR=1         IHR<1       IHR<<1

Рис. 1. Характер лесопользования, соотношение восстановления и использования лесных ресурсов (горизонтальная линия показывает временной срез)

Для возобновляемых природных ресурсов устойчивое развитие может быть достигнуто только при интенсивном лесопользовании (см. рис. 1), когда объемы ресурсов (площади, запасы) должны либо не уменьшаться (по количеству и качеству), либо увеличиваться. Оставление ресурсов без изменений в их объемах и качестве означает простое воспроизводство природных ресурсов (IHR = 1). Если же объем и качество ресурсов возрастают, то такой экономический процесс в природопользовании называется расширенное воспроизводство (IHR > 1).

Расширенное воспроизводство природных ресурсов как основа устойчивого развития требует создания таких инструментов, которые через систему цен, налогов, методов государственного регулирования обеспечивали бы распределение валового и национального продукта таким образом, чтобы на возобновление ресурсов, поддержание их в необходимом биологическом состоянии выделялись гарантированные финансовые средства, расходуемые при широкой гласности и под контролем всего общества. Возможность реализации названного требования зависит от того, существуют или нет экономические условия для устойчивого развития в той или иной сфере природопользования.

Целям устойчивого развития будет отвечать лишь та политическая система, при которой:

	каждый природный ресурс имеет своего собственника;

	право собственности законодательно закреплено;

	существует судебная защита прав собственности, эффективного судопроизводства и исполнения судебных решений;

	надежно зафиксированы права собственности на природные ресурсы в интересах будущих поколений как права, имеющие наивысший приоритет в системе ценностей общества;

	собственнику природных ресурсов законодательно предоставлены свободы, связанные с владением, распоряжением и пользованием природными ресурсами при одновременной законодательной фиксации множественности ограничений, сформированных при широком участии населения, учете общественного мнения.

Политический, экологический и экономический аспекты устойчивого развития в их комплексе и взаимосвязи определяют стратегию учета, использования, охраны, защиты и воспроизводства каждого вида природных ресурсов. Эта стратегия, законодательно оформленная, является государственной политикой для каждого вида ресурсов. Применительно к лесным ресурсам такая стратегия называется лесной политикой.


3. ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ

В условиях перехода к рыночной экономике формирование лесной политики находится под воздействием следующих основных факторов:

	юридические (законодательство), включая многоуровневые проблемы собственности и разделения полномочий между центром и субъектами Федерации;

	доля лесного сектора в экономике страны с точки зрения роста объемов производства, экспорта, занятости, уровня заработной платы и т.д.;

	значение лесов и лесоуправления в охране окружающей среды и сохранении биологического разнообразия;

	материальный, культурный и духовный уровень развития общества;

	влияние международных, профессиональных и неправительственных организаций и общественности на процессы определения лесной политики.

Прежде всего, государство, с учетом имеющихся в экономике возможностей (состояние финансов, внутренних и внешних лесных рынков и т.п.), определяет конечные цели развития лесного сектора на среднесрочную (5...10 лет) и долгосрочную перспективы. Эти цели должны быть не только продекларированы, но и обеспечены соответствующими условиями, являющимися элементами лесной политики.

К числу основных элементов лесной политики следует отнести меры законодательные (регламентирующие рамки), учрежденческие (институциональные механизмы), финансово-экономические (материальные стимулы), научно-технические, кадровые, социальные (информационные средства), которые рассмотрены в последующих разделах.

Лесное законодательство при формировании лесной политики имеет три важных аспекта. Во-первых, лесной закон - важная часть общей законодательной системы, так как леса — неотъемлемая составляющая практически любой территории России - оказывают влияние на все сферы жизнедеятельности человека. В этом проявляется социальный аспект лесного закона. Во-вторых, лесной закон - это специфический закон, направленный на охрану, защиту, учет, использование и воспроизводство лесов, являющийся также частью законодательства, регламентирующего экономическое развитие всех природных ресурсов. В этом проявляется его экономический аспект. В-третьих, лесной закон, особенно в последние годы, выступает частью природоохранного законодательства, как с точки зрения возрастающего значения лесов для охраны природы, так и международных обязательств Российской Федерации.

Роль лесного законодательства в управлении лесами в большинстве стран мира рассматривается в контексте общечеловеческих ценностей, регулируемых политической системой страны. В правовом государстве это находит выражение в ответственности законодательных органов власти за разработку и доведение правовых норм до всех уровней управления. Органы исполнительной власти обеспечивают реализацию выработанной политики. Изменения в государственной политике требуют соответствующего пересмотра законодательства.

Сохранение лесов и управление лесами находятся под пристальным вниманием разнообразных общественных объединений, которые добиваются поставленных целей через политические институты. В этой связи лесное хозяйство все далее отходит от своей технической сущности, становясь предметом политических дискуссий.

Конституционный принцип законодательства ограничивает деятельность правительства путем установленных Конституцией норм, принятых Государственной Думой законов, указов Президента, а также решений, принятых на основании действующих законов.

Россия — федеративное государство, поэтому федерализм является одним из главных конституционных принципов, лежащих в основе государственной (национальной) политической системы. Федерализм означает разделение власти между центром и субъектами федерации, поэтому одни политические решения остаются за центром, а субъекты их выполняют, другие политические решения - результат разделения ответственности центра и субъектов.

Федерализм имеет большое значение в лесном законодательстве. Например, Лесной кодекс Российской Федерации определяет общие, стратегические направления, развиваемые затем в лесных законах субъектов федерации. В соответствии с Конституцией это тесно связано с принципом разделения политической власти и означает необходимость формирования региональной лесной политики. Это также означает предоставление субъектам федерации определенных возможностей управления лесами на основе баланса интересов и разделения ответственности между правительством страны и местными властями.

Таким образом, главным в формировании лесной политики является постановка целей. Это должно стать политическим решением, поскольку принять такое решение можно только оценив его последствия на макроэкономическом уровне на отдаленную перспективу.

Принципиальными моментами для формирования целей лесной политики могут быть также:

	доля защитных лесов в лесном фонде;

	соотношение средств, направляемых на повышение продуктивности лесов (при огромном недоиспользовании расчетной лесосеки), и средств, используемых для сохранения лесов (от пожаров и вредителей) и др.

Институциональные механизмы призваны обеспечивать на практике правовые и институциональные соглашения, программы действий всех субъектов лесных отношений на всех уровнях управления экономикой. Программы действий должны включать перечень согласованных между субъектами лесных отношений мероприятий с учетом экономических интересов, направленных на достижение поставленной цели.

Работа институциональных механизмов эффективна лишь тогда, когда разработаны и утверждены процедуры взаимодействия субъектов лесных отношений на основе договоров, соглашений, совместных программ.

Экономическая и финансовая система обеспечивает реализацию всеми субъектами лесных отношений своих экономических интересов при использовании и воспроизводстве лесных ресурсов.

Экономическая и финансовая система включает:

	платежи за лесные ресурсы;

	налоги на доходы лесопользователей;

	государственные субсидии;

	государственное регулирование цен и тарифов;

	банковские проценты;

	финансовые санкции (штрафы и т.п.) за нарушение законодательства при пользовании лесными ресурсами.

Наличие такого большого количества системных инструментов означает многовариантность в создании финансовых инструментов для реализации лесной политики на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Экономические условия реализуются через инвестиционные программы (капитальные вложения) и программы занятости населения. В инвестиционных программах определяются источники финансирования, обеспечиваются приоритеты в распределении средств, устанавливаются показатели, характеризующие состояние лесных ресурсов. Программы занятости населения определяют социальные результаты как следствие реализации лесоводственных и лесопромышленных проектов.

Один из основных критериев благополучия отрасли и ее работников - заработная плата, которая в лесном хозяйстве остается на низком уровне, в том числе по причине низких ставок платежей и податей за пользование лесом. Чтобы материально поддержать своих работников, большинство лесхозов использует все рычаги: корректировку тарифного разряда Единой тарифной сетки (ETC), предоставление форменного обмундирования, выделение дров и древесины на постройку жилья по льготным ценам, предоставление земельных пахотных наделов и сенокосов.

В соответствии с действующим законодательством ежегодно заключается отраслевое (тарифное) соглашение, которое включает обязательства сторон в сфере социально-экономического развития отрасли, труда и социальных гарантий работников учреждений и организаций Федеральной службы лесного хозяйства России. В лесном хозяйстве сохраняется система материального (премии) и морального поощрения (грамоты, почетные звания и т.д.).

Социологические исследования, проведенные в начале 1990-х годов, показали, что в системе ценностей для работников лесного хозяйства основными являются: хорошее здоровье, хорошая семья, материальное благополучие, хорошая работа, общение с друзьями и с природой.

Лесное образование в России можно получить в техникуме, лицее, колледже, продолжить в лесном вузе - институте, университете, академии. Высшее образование дает возможность стать специалистом высшей квалификации, т.е. получить ученую степень кандидата или доктора наук.

Такая система сложилась еще в советский период истории России, и она оправдала себя. С началом перестройки многие профессионально-технические училища и школы стали называться лицеями, а техникумы - колледжами. 

Система лесной науки, главные научные и технологические направления в области лесного хозяйства и лесопользования развивались в России на протяжении более 200 лет. В настоящее время основной потенциал лесной науки сосредоточен в институтах лесных отраслей, вузах, академических учреждениях и организациях.

Генеральная задача научных исследований - разработка интегрированных систем ведения лесного хозяйства, обеспечивающих неистощительность комплексного лесопользования и воспроизводства лесов, повышение их устойчивости и эколого-защитной роли; совершенствование методов управления, комплексного использования и переработки древесины.

Однако реализовать в полной мере разработки ученых-лесоводов в настоящее время чрезвычайно трудно. Это связано с природой леса, долговременным характером лесовыращивания. Резкое удорожание не только сырья, но и продуктов металлообработки, по сути, привели к кризисному положению в опытном лесном машиностроении.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

Таким образом, государство через органы законодательной и исполнительной власти ставит цели и создает условия для их реализации и развития лесного сектора экономики. Для того чтобы поставленные цели через созданные условия были достигнуты, государство организует постоянную управленческую деятельность, называемую государственным управлением лесным хозяйством или лесами. Следовательно, государственное управление лесным хозяйством занимает в национальной лесной политике важнейшее место, являясь, своего рода, двигателем в развитии отрасли. 

Необходимость иметь единую общегосударственную политику управления лесами предопределяется государственной системой лесного хозяйства, а также сложившейся и перспективной структурой лесопотребления в стране, неэффективным размещением отраслей лесной промышленности, что приводит к большим потерям древесины, обусловливает ее транспортировку на огромные расстояния.




СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

		Лесной кодекс Российской Федерации 1997 год.

		Ерофеев Б.В. Экологическое право России, М. 2001 год.

		Таранков В.И. Экологическая роль леса. Воронеж, 1988 год.