Оптимизация расходной части местных бюджетов

Содержание

Введение										 	          2

	Глава 1. Теоретические основы оптимизации расходов местных бюджетов	4 

	1.1. Сущность бюджета как экономической категории.                                      4

1.2. Формирование расходной части местного бюджета                                     9

	1.3. Оптимизация бюджета: понятие, сущность и виды                                    14

Глава 2. Направления оптимизации расходной части бюджета г. Омска        18

2.1. Динамика расходной части города Омска за период 2007 – 2010             18

	2.2. Алгоритм  по осуществлению оптимизации расходной части 

	       местных бюджетов 								        24

	2.3. Перспективные пути оптимизации расходов на примере города Омска  26

Заключение                                                                                                             31

Список использованной литературы                                                                   32



































Введение

	Мировая экономика переживает один из тяжелых периодов в своей истории – финансовый кризис. В такие времена обнажаются все реальные проблемы функционирования экономики страны во всех сферах. Бюджетная система РФ не стала исключением. Дисбаланс бюджетов всех уровней являются одной из самых главных и актуальных проблем современной российской действительности. Снижение уровня доходов при повышении расходов выявило необходимость решительных действий властей по оптимизации бюджетов как на государственном, так и на муниципальном уровне. 

	Об актуальности данной темы говорит то количество научных статей,  книг, монографий, речей политиков и должностных лиц, посвящённых данной проблеме, которое можно найти в глобальной сети Интернет.

	Цель данной работы провести анализ бюджетных расходов города Омска и разработать предложения по их оптимизации.

	В связи с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть понятие местных бюджетов и принципы их формирования

- рассмотреть понятие расходов местных бюджетов

-разработать на основе изученных данных классификацию оптимизационных мероприятий

- проанализировать динамику расходной части бюджета города Омска

- выявить проблемы осуществления оптимизационных мероприятий

- предложить алгоритм разработки и осуществления оптимизационных мероприятий

- предложить перспективные пути оптимизации бюджета города Омска

	Таким образом, объектом исследования будет расходная часть бюджета города Омска.

	Предметом исследования будут пути оптимизации расходной части бюджета города Омска.

	Логика исследования обусловила структуру работы, которая состоит из введения, двух глав и заключения. В первой главе будут рассмотрены теоретические аспекты данной темы, а именно сущность понятий местный бюджет, бюджетные расходы и оптимизация. Во второй главе будет проведен анализ бюджета города Омска за период с 2007 – по 2010 год, предложены мероприятия и пути по оптимизации расходов как в целом, так и  конкретных разделов.

	


Глава 1. Теоретические основы оптимизации расходов местных бюджетов

1.1 Сущность бюджета как экономической категории

В соответствии со статьями 12, 130 – 133 Конституции РФ на территории Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление [1]. 

Регулируется местное самоуправление Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 – ФЗ, по которому местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [3].

Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы [18].

Следует отметить, что в Российском законодательстве нет  чёткого определения местного бюджета. Например, в БК РФ присутствует определение бюджета в целом, а именно как: формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В 131 Федеральном законе такое определение также отсутствует [2,3]. Однако если синтезировать эти нормативно-правовые акты, то можно выделить следующее определение:

Местный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение, исполнение  и контроль за  исполнением которого осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и 131 Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, для финансового обеспечения задач и функции местного самоуправления.

Местные бюджеты один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения [19].

Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы РФ. Вместе с тем, они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти [15]. 

Следует отметить, что при формировании бюджетов органы местной власти должны руководствовать следующими принципами, определёнными Бюджетным кодексом РФ [2]:

	Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Заключается в обязательном отражении в бюджетах всех расходов, доходов и ИФД. 

	Принцип сбалансированности бюджета, т.е объём расходов равен объёму доходов плюс ИФД минус выплаты по долгу

	Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, т.е. достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. 

	Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, т.е. расходы не увязываются с конкретными доходами и ИФД, за исключением целевого финансирования расходов.

	Принцип прозрачности (открытости). 

	Принцип достоверности бюджета. Означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

	Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

	Принцип подведомственности расходов бюджетов

	Принцип единства кассы

Это так называемые бюджетные принципы.

Так же необходимо упомянуть принципы бюджетной системы в целом:

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. 

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Принцип самостоятельности бюджетов. 

Данный принцип предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Однако, анализ бюджетов на местном уровне свидетельствует о том, что принципы самостоятельности не получают достаточного практического подтверждения. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи местным бюджетам. В понятие «межбюджетные отношение» входит не только получение финансовой помощи, но и законодательное распределение доходов и расходов на долговременной основе между звеньями бюджетной системы. Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов [12].

Местный бюджет можно рассматривать как самостоятельную экономическую категорию. Он имеет свои особенности:

местный бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода  в руках органов местного самоуправления и ее использованием с целью удовлетворения потребностей общества;

помощью местного бюджета  происходит перераспределение национального дохода между отраслями народного хозяйства, территориями, сферами общественной деятельности;

пропорции местного бюджетного перераспределения стоимости определяются потребностями воспроизводства, задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе. 

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: 

	формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; 

	распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; 

	контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти [13].

	Кроме того, можно сказать, что местные бюджеты являются своего рода «посредником» между населением и государством, которое передаёт часть своих полномочии на местный уровень в виде субвенции. Таким образом, можно говорить о большой роли местных бюджетов в решении общегосударственных экономических и социальных задач в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества [12].

	Бюджет, как и любая другая экономическая категория, имеет свои характеристики. Наиболее важными и часто употребляемыми характеристиками для местных бюджетов являются:

	а) Объём расходов

	б) Объём доходов

	- собственных

	- субсидий и субвенции

	в) Размер дефицита (профицита) бюджета

	г) Объём муниципального долга

	д) Размер задолженности по налогам и сборам

	е) Размер дебиторской и кредиторской задолженности

		Таким образом, можно сказать о том, что местный бюджет – это централизованный денежный фонд, имеющий определённые характеристики формирующийся местными органами власти на основе принципов БК РФ для выполнения своих функции и задач, а также решения общегосударственных вопросов преданных в соответствии с законами на местный уровень.

	
1.2 Формирование расходной части местного бюджета

		В прошлой главе, мы указали основные характеристики бюджета. В рамках данной работы мы подробнее остановимся на расходной части местного бюджета.

	Согласно действующему Бюджетному кодексу Российской федерации расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджет. 

Существует также расширенная трактовка расходов бюджета (местного):

		прямые расходы (бюджетные)

		расходы муниципальных предприятий

Исходя из принципов бюджетной системы РФ, можно выделить следующие принципы осуществления расходов:

а) целевая направленность расходуемых средств

б) соблюдение подведомственности

в) максимальная эффективность при минимальных затратах

г) соблюдение режима экономии

д) финансовый контроль

В современной литературе можно встретить несколько классификации расходов [12]:

1) Деление расходов на трансфертные (безвозмездное и однонаправленное перемещение денежных средств) и трансформационные, т.е. такие расходы, которым противостоит движение товаров, работ, услуг.

2)   Деление расходов на непроцентные и процентные

3) Деление расходов на налоговые и неналоговые (т.е. затраты муниципального образования на взимание средств)

4) Деление расходов на текущие (к бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в расходы развития) и на капитальные (это бюджет развития, сюда относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий)

5) Концепцией реформирования бюджетного процесса предусмотрено деление расходов на действующие и принимаемые.

Под действующими понимаются расходы, предопределённые ранее принятыми нормативными актами, договорами, соглашениями и т.д.

Под принимаемыми подразумеваются расходы, которые включаются в бюджет непосредственно в ходе его формирования на очередной финансовый год. 

	Расходы бюджетов планируются и исполняются в соответствии с единой бюджетной классификацией расходов и имеют ведомственную структуру, т.е. по главным распорядителям.

	В соответствии с БК РФ каждый расход кодифицируется, т.е. ему присваивается двадцатизначный код, который имеет следующую структуру:

Главный распорядитель

Раздел

Подраздел

Целевая статья

Вид расхода

Код по КОСГУ

	Главный распорядитель, целевая статья и вид расхода утверждаются в составе ведомственной структуры расходов решением о бюджете.

	Бюджетным кодексом предусмотрено 11 разделов, которые являются едиными для всех бюджетов бюджетной системы РФ

0100 Общегосударственные вопросы

0200 Национальная оборона

0300 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность

0400 Национальная экономика

0500 ЖКХ

0600 Охрана окружающей среды

0700 Образование

0800 Культура, кинематография, СМИ

0900 Здравоохранение, физическая культура и спорт

1000 Социальная – политика

1100 Межбюджетные трансферты

	Каждый раздел в свою очередь делится на подразделы.

	Код по классификатору операции сектора государственного управления:

		оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда;

		оплата работ, услуг;

		обслуживание государственного (муниципального) долга;

		безвозмездные перечисления организациям;

		безвозмездные перечисления бюджетам;

		социальное обеспечение;

		расходы по операциям с активами;

		прочие расходы;

Формирование расходов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными полномочиями и обязательствами. 

Расходные полномочия – это права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции:

осуществлять нормативно-правовое регулирование расходов;

обеспечивать их финансовыми средствами;

финансировать организацию, производство общественных услуг.

	Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета [2].

	К правовым основаниям возникновения расходных обязательств на местном уровне относятся:

		принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

		принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

		заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств – это свод (перечень) нормативно-правовых актов и заключённых органами местного самоуправления договоров и соглашении, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт средств соответствующего бюджета [2].

Расходные обязательства устанавливаются для решения вопросов местного значения. При этом одни из них для своего решения непременно требуют расходов. По экспертной оценке решение вопросов местного значения среднего городского округа требует 800 млн. руб. Для решения других вопросов прямое бюджетное финансирование не требуется или при их решении финансовые обязательства минимальны.

В настоящее время расходы муниципальных образований в консолидированном бюджете страны по отношению к ВВП составляют 8%, в том числе по финансированию вопросов местного значения 5,6%, делегированных полномочий – 2,4%. 

Местные бюджеты несут основную нагрузку в расходах консолидированных бюджетов регионов (более 50%). На долю местных бюджетов по России приходится 80% социальных расходов консолидированных бюджетов субфедерального уровня и 60% на социальную сферу всех уровней [12].

За счёт местных бюджетов финансируется:

- среднее образование 

почти на 100%

- здравоохранение и культура

на 85%

- содержание детских садов

на 60%

- коммунальные услуги и содержание жилья

на 60%

- сельское хозяйство и рыболовство 

на 70%

- охрана окружающей среды

на 35%

	В структуре расходов основными статьями являются:

Образование

32%

ЖКХ

20%

Здравоохранение

15%

Культура

3%

Другое

30%

	Расходные потребности прямо или косвенно связаны с численностью и плотностью населения муниципального образования, его различных групп с родственными интересами [12]

Таблица 1

Соответствие статей расходов категориям потребителей

Статья расходов

Категория потребителей

Образование:



- дошкольное 

Дети, посещающие дошкольные учреждения

- начальное и среднее

Учащиеся средних школ

- прочие расходы 

Население моложе трудоспособного возраста

Здравоохранение

Всё население

ЖКХ

Всё население

Социальная поддержка

Население старше и моложе трудоспособного возраста

Прочие расходы

Всё население

Каждой статье расходов соответствует категория потребителей, и наоборот

Чем больше численность населения  муниципального образования и ниже плотность расселения, тем, как правило, выше подушевые расходы.



1.3. Оптимизация: сущность и виды

Термин оптимизация пришел в экономику из математики. Оптимизация (от лат. optimum - наилучшее), процесс нахождения экстремума (глобального максимума или минимума) определённой функции или выбора наилучшего  варианта из множества возможных. 

Перекочевав в экономику, этот термин не утратил своего внутреннего содержания. Мы часто можем встретить в научной литературе такие словосочетания как оптимизация доходов, расходов, прибыли, капитала, их структуры понимая под этим термином нахождение оптимальных значении функции этих показателей. 

Проблемы оптимизации доходной и расходной части бюджета стали предметом исследования учёных довольно давно. К первой систематизированной попытке такого исследования можно отнести труд сэра Уильяма Петти «Трактат о налогах и сборах», где он описал проблемы налогообложения, влияния налогообложения на экономику, эффективные и неэффективные налоги, а также описал необоснованные расходы государства. За ним последовали А. Смит, Д. Риккардо, Дж. Ст. Миль, т.е. в работах всех классиков политической экономии мы находим пути решения государством проблемы недостаточности средств и несбалансированности бюджета.

В рамках данной работы мы исследуем оптимизацию расходной части местных бюджетов.

В отечественной литературе довольно проблематично найти статьи и публикации, в которых бы чётко и ясно излагалась теоретическая основа оптимизации применительно к бюджетам, независимо от их уровня. В основном проблематика работ – это различные методы и способы оптимизации на практике. Поэтому в данном вопросе, мною будет предпринята попытка освещения собственной  точки зрения по этому вопросу.

	Проанализировав работы посвященные оптимизации различных авторов можно выделить следующие критерии деления:

по характеру 

количественная оптимизация, направлена на достижение абсолютных показателей расходов путём их пропорционального сокращения. Начинается на этапе составления проекта бюджета и продолжается на протяжении всего финансового года. 

Основная цель: минимизировать бюджетный дефицит в рамках текущего финансового года. 

Плюсы: предсказуемость и отсутствие затрат на мероприятия по оптимизации.

Минусы: снижается бюджетообеспеченность, т.е. некоторые сферы могут не получить должного финансирования.

Одной из форм количественной оптимизации можно назвать секвестр – сокращение расходов при исполнении отдельных статей или всего бюджета. Обусловливается разными причинами: просчетами при составлении бюджета, возникновением форс-мажорных обстоятельств

качественная оптимизация, предполагает целый ряд мероприятий, направленных, прежде всего, на повышение качества использования бюджетных средств, т.е. расходы снижаются за счёт того, что теперь меньше средств требуется для достижения заданных результатов. 

Основная цель: сократить расходы конкретных статей в будущем. 

Плюсы: результаты имеют постоянный характер, т.е. расходы снижаются не только в рамках текущего финансового года; не снижается удовлетворённость населения в бюджетных услугах.

Минусы: предполагает затраты сейчас,  а результат можно будет получить и оценить в будущем. 

по длительности

краткосрочная ( < 1 финансового года)

среднесрочная (финансовый год и плановый период)

долгосрочная (более 3-лет)

по характеру влияния

прямая оптимизация, т.е. когда мероприятия по оптимизации направлены и оказывают влияние на конкретную статью расходов, не затрагивая при этом других.

косвенная оптимизация, т.е. когда оптимизационные действия направлены на одни статьи расходов, или вовсе доходов, но оказывают некоторое влияние на другие. Допустим, мероприятия по сокращению недоимок налогов в бюджет, прежде всего, направлены на мобилизацию средств в бюджет, но если будет налажена эффективная схема контроля в этой сфере, мы можем предвидеть сокращение расходов, которые тратятся на взимание этих недоимок.

по затратам:

высокозатратная, т.е такие мероприятия, на проведение которых необходимо больше средств, чем годовой объём расхода оптимизируемой статьи (более 100%). Например, качественная модернизация ЖКХ, внедрение новых ресурсосберегающих технологии.

среднезатратная (от 40 до 100%)

малозатратная (менее 40%)

беззатратная ( 0-2%)

Следует отметить, что все эти классификационные признаки пересекаются, и между ними существует определённая зависимость, представленная в таблице 2. 



Таблица 2

Взаимосвязь классификационных признаков

Признаки классификации

Длительность

Характер влияния

Затраты

Количественная оптимизация

SR

Прямая (чаще)

Малозатратная,

Беззатратная

Качественная оптимизация

MR, LR

Косвенная

Среднезатратная, 

Высокозатратная

	Таким образом, оптимизация расходов – это совокупность мероприятий по разумному и грамотному сокращению расходов в долгосрочной или краткосрочной перспективе, в основе которых в зависимости от целей лежат количественные  или качественные методы, влияющие на необходимые показатели прямо или опосредованно, для достижения сбалансированности бюджета.


2. Характеристика расходной части бюджета города Омска. Перспективы оптимизационных мероприятий

2.1 Динамика расходной части города Омска за период 2007 – 2010

Для определения перспективных путей оптимизации необходимо, прежде всего, проследить развитие статей расходов во времени. Для этой цели необходимо проанализировать данные об исполнении бюджета г. Омска за предыдущие года [4, 5, 6,.7, 8, 9, 10]. 

	Нельзя не упомянуть о том, что данные за 2009 в части исполнения представляют собой величины, ещё не утверждённые на публичном слушании. Причина этому – особенности бюджетного процесса в Российской Федерации, а именно что отчёт об исполнении за прошедший год утверждается в середине июня. В свою очередь данные 2010 года представляют собой лишь утверждённые плановые показатели расходов и их значения имеют вероятностный характер, поэтому в анализе мы будем использовать его для гипотез возможного развития объёмов ассигнований.	

	Общие показатели расходов за исследуемый период представлены в таблице 3. 

Таблица 3

Динамика расходов бюджета г. Омска за 2007 – 2010 год, млрд.руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов 

13,5

13,2

14,8

13,86

15,3

14,4

12,3

	У – утверждено, 

И – исполнено .

Исходя из представленных данных, можно говорить о присутствии тенденции увеличения расходов города Омска, как утверждаемых, так и реально исполняемых. Рост последних на начало 2010 по сравнению с 2007 годом составил: в абсолютном выражении примерно 1,2 млрд. руб., в относительном -  8,33%. Выбивается из этой тенденции утверждённые расходы на 2010, однако, их не стоит принимать во внимание в силу большой вероятности их изменения. Также следует отметить, что возрастает разница между планируемыми и реально исполненными объёмами расходов в сторону понижения, так за последние два года эта разница составила около 1 млрд. рублей, что обусловлено недостатком доходной базы для их финансирования. На мой взгляд, это довольно очевидный пример количественной оптимизации, наиболее проявляющейся в условиях кризиса.  Так, например, наиболее страдающей сферой становится «Охрана окружающей среды» последний раз средства под неё утверждались и исполнялись в 2007 году.

	Далее логично, на мой взгляд, провести анализ динамики основных разделов расходов [. 

Таблица 4

Динамика расходов по разделу  «Общегосударственные вопросы» 

за 2007 – 2010 год, млрд. руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов 

1,26

1,245

1,52

1,31

1,69

1,58

1,623

Абсолютное изменение на начало 2010 по сравнению с 2007 годом составило примерно 320 млн. руб. Относительное изменение составило 27% , что превышает общее изменение объёма расходов города Омска за этот же период почти в три раза. Удельный вес данного раздела расходов на 1.01.2010 составил 11%, что на 2% больше аналогичного показателя в 2007 году. Примечательно заметить, что удельный вес выделенного раздел расхода в 2010 году по утвержденному проекту бюджета  составит 13%, что на мой взгляд, является не допустимым. Одними из причин роста данного раздела расходов являются рост числа муниципальных служащих, а также увеличение доплат к основному жалованию в соответствии с принятыми решениями Омского городского совета.









Таблица 5

Динамика расходов по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» за 2007 – 2010 год, млрд. руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов

17,8

17,6

16,2

9,6

40,5

31,3

11,8

		Абсолютное изменение на начало 2010 года по сравнению с 2007 годом составило 13,7 млн. руб., в относительном выражении – 77,8%. Наибольший объём ассигновании под этот раздел был выделен в прошедшем финансовом году. 

	Таблица 6

Динамика расходов по разделу  «Национальная экономика» 

за 2007 – 2010 год, млрд. руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов

1,331

1,330

2,13

1,96

1,16

1,12

0,428

	Абсолютное изменение данного раздела на начало 2010 года по сравнению с базисным годом составило минус 210 млн. руб. и, согласно утвержденному проекту, вероятно будет ещё ниже. Относительное изменение: минус 15%. Однако, стоит отметить показатели 2008 года, а именно резкий рост расходов. Этот скачок можно объяснить последствиями мирового финансового кризиса, когда для поддержки организации и предприятий  выделялись значительные ассигнования из бюджета для поддержания жизнеспособности организации. Особенно это связано с обязательствами и программами по поддержке малому бизнесу, на котором наиболее отразились кризисные явления. 

Таблица 7

Динамика расходов по разделу  «Жилищно-коммунальное хозяйство» 

за 2007 – 2010 год, млрд. руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов

1,51

1,47

1,82

1,73

2,86

2,81

1,3

	ЖКХ один из самых динамичных в сторону повышения раздел расходов. Так абсолютное изменение составило 1,34 млрд. руб., при относительном изменении 91,2%. 

Рост расходов на ЖКХ обусловлен:

- вступившей в силу в 2007 году реформы ЖКХ

- рост цен на энергоносители

- отсутствие рыночного интереса у ЖК снижать расходы на свои услуги, вследствие своеобразного монополизма

- действие инфляции

Таблица 8

Динамика расходов по разделу  «Охрана окружающей среды» 

за 2007 – 2010 год, млрд. руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов

104, 8

104, 8

-

-

1596,4

1596,4

-

	Непостоянный характер данных расходов и незначительный удельный вес в общей структуре даёт нам право не учитывать их в нашем анализе.

Таблица 9

Динамика расходов по разделу  «Образование» за 2007 – 2010 год, млрд. руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов

3,5

3,35

4,1

3,9

4,05

3,94

4,08

	Абсолютное изменение на начало 2010 по отношению к базисному 2007 году составило 590 млн. руб., при относительном изменении в 17,6%.

	Расходы на образование традиционно имеют большой объём и удельный вес, что мы и наблюдаем исходя из данных. Увеличение расходов можно объяснить следующим:

а) увеличение числа финансируемых программ

б) увеличение затрат на оплату труда

в) действие инфляции 

г) увеличение ассигновании по национальному проекту «Образование»

Таблица 10

Динамика расходов по разделу «Культура, кинематография, средства массовой информации» за 2007 – 2010 год, млрд. руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов

0,29

0,287

0,332

0,303

0,371

0,353

0,346

		Абсолютное изменение – 66 млн. руб., при относительном изменении в 22,9%. 

Таблица 11

Динамика расходов по разделу  «Здравоохранение, физическая культура и спорт» за 2007 – 2010 год, млрд. руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов

4,98

4,91

4,31

4,09

4,17

4,03

4,04

	Снижение расходов в абсолютном выражении – 880 млн. руб., при относительном снижении на 17,9%. Это снижение является следствием сокращения ассигнований по национальному проекту «Здоровье» из бюджета города Омска почти на 660 млн. руб. за рассмотренный период.

Таблица 12

Динамика расходов по разделу  «Социальная политика»

 за 2007 – 2010 год, млрд. руб



2007

У

2007

И

2008

У

2008   

И

2009

У

2009

И

2010

У

Объём расходов

0,615

0,607

0,637

0,586

0,679

0,660

0,514

	Абсолютное изменение – 53 млн. руб., при относительном изменении в 8,7%.

	Анализ динамики, на мой взгляд, будет не полным без учёта того, за счёт каких средств финансировались расходы в каждом финансовом году (данные по исполнению)

Таблица 13

Источники финансирования расходов за 2007 – 2010 год, млрд. руб

Источники финансирования расходов

2007

2008

2009

	Собственные средства 

8,72

9,50

9,01

Продолжение таблицы 13

Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности

0,59

0,68

0,72

Субсидий и субвенций            

3,89

3,68

4,67

Итого

13,2

13,86

14,4

	Исходя из данных таблицы 13, можно сделать следующие выводы:

Возросшая зависимость бюджета города Омска от внешних поступлений (на 20% за рассмотренный период), которая порождает иждивенчество, зачастую неэффективное расходование средств. 

Сокращение удельного веса собственных средств, хотя и при абсолютном увеличении этого показателя. 

Рост доходов от предпринимательской деятельности на 22%, что говорит о перспективности использования преимуществ рыночной деятельности органов местного самоуправления и бюджетных учреждений для пополнения доходной базы.

	 Познакомившись с динамикой разделов расходов необходимо взглянуть на изменение структуры расходов за рассмотренный период. 

Таблица 14

Динамика удельного веса разделов расходов за 2007-2010 год, в %

Наименование разделов расходов бюджетов        

2007

2008

2009

2010*

Общегосударственные вопросы     

9,42%

9,44%

10,97%

13,20%

Национальная безопасность и    правоохранительная деятельность 

0,13%

0,07%

0,22%

0,10%

Национальная экономика          

10,06%

14,12%

7,78%

3,48%

Жилищно-коммунальное хозяйство  

11,12%

12,46%

19,51%

10,57%

Охрана окружающей среды         

0,00%

0,00%

0,01%

0,00%

Образование                     

25,35%

28,10%

27,36%

33,17%

Культура, кинематография, средства массовой информации    

2,17%

2,18%

2,45%

2,81%

Здравоохранение, физическая культура и спорт                

37,15%

29,47%

27,99%

32,85%

Социальная политика             

4,59%

4,22%

4,58%

4,18%

	

	Для периода 2007 – 2009 структура составлена исходя из данных по исполнению, за 2010 -  по утверждённому проекту бюджета.

		Исходя из данных таблицы 13 можно выделить четвёрку самых затратных разделов по состоянию на конец 2009 года:

	Здравоохранение, физическая культура и спорт

	Образование

	ЖКХ

	Общегосударственные вопросы

	Примечательно, что по утверждённым данным 2010 год данный раздел выходит на третье место в структуре доходов, и, на мой взгляд, является «первым претендентом» для осуществления применительно к нему оптимизационных мероприятий.

	

	2.2. Алгоритм  по осуществлению оптимизации расходной части местных бюджетов

		Вопросы оптимизации расходов являются одной из самых актуальных тем местного самоуправления. Исследователи этой области предлагают самые разнообразные пути решения проблем эффективного использования бюджетных средств. Однако на практике под оптимизацией понимают очень узкий круг действий, в результате чего приоритет отдаётся в пользу экстенсивных методов. 

		Это обусловлено рядом проблем:

		Отсутствие чётких, разработанных алгоритмов осуществления оптимизационных мероприятий, а именно инструкций, указаний, регламентов. Такое положение является предсказуемым, исходя из того насколько разнятся между собой муниципальные образования даже внутри одного субъекта РФ, что уж говорить обо всей Российской Федерации.

		Мероприятия по оптимизации носят, как правило, чрезвычайный характер, а именно применяются в случаях недостаточности средств, причем перечень мероприятий ограничивается  сокращением расходов по отдельным статьям, т.е. количественная оптимизация.

		Отсутствие специалистов, которые осуществляли прогнозирование, планирование, контроль мероприятий.

		Перспективные, но долгосрочные и затратные мероприятия, вступают в противоречие с краткосрочными целями местных администрации.

В рамках данного параграфа мы попробуем разработать упрощенный алгоритм реализации проектов оптимизационных мероприятии.

Исходным пунктом нашего алгоритма является определение текущего состояния бюджета на основе изучения динамики его расходной части. Сигналами к разработке комплекса оптимизационных мероприятий будет устойчивая тенденция к повышению расходов, например: из данных таблицы 3 за период 2007 – 2009 расходы повысились почти на 1 млрд. руб. 

Для анализа проблемы, разработки проектов мероприятий, планированию  и оценки результата создаётся временное структурное подразделение, которому передаются полномочия по решению поставленных задач.

На основе анализа динамики структуры расходов, удельного веса разделов, необходимо выделить тройку «главных претендентов», на которые будет сделан основной акцент работы подразделения. Так, например, исходя из данных таблиц 4 – 14 такими разделами будут:

ЖКХ

Общегосударственные вопросы

Образование

Следующим шагом нашего алгоритма является анализ причин столь существенного повышения расходов и предложение возможных вариантов оптимизационных мероприятий. Здесь важно наиболее ёмко охватить проблему со всех сторон, и предложение вариантов должно ограничиваться лишь воображением участников подразделения. Полученные варианты ранжируются по следующим критериям, например:

а) объём затрат на осуществление

б) сроки осуществления

в) ожидаемый эффект

г) степень корреляции с другими разделами расходов

д) временной лаг между осуществлением мероприятий и получением результата

	Для вариантов с наилучшими показателями разрабатываются проекты мероприятий. На этом этапе важно максимально точно и численно определить все входные и выходные показатели в абсолютном или относительном выражении, реестры исполнителей, контролирующие органы. 

	Разработанные проекты передаются на рассмотрение и визирование главе бюджетного планирования и контроля, а затем на утверждение главе департамента финансов, а затем в Городской Совет. На этапе важно наладить такую схему работы между местной администрацией и Городским Советом, чтобы на официальное принятие вышеуказанных проектов мероприятий затрачивалось минимальное количество  времени.

	

	2.3 Перспективные пути оптимизации расходов на примере города Омска

		В предыдущем параграфе мы выделили три проблемные сферы расходов в бюджете города Омска, а именно ЖКХ, Общегосударственные вопросы и Образование. По определённым критериям сюда можно отнести раздел «Здравоохранение, физическая культура и спорт», но в силу нисходящей тенденции, которая наметилась за рассмотренный период, мы имеем основания исключить рассмотрение данного раздела.

		Одними из приоритетных направлений снижения расходов раздела ЖКХ являются меры по энергосбережению и повышения эффективности использования энергии. 

		23 ноября 2009 года принят федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этот закон регламентирует деятельность по энергосбережению и повышению энергоэффективности практически во всех сферах, определяет сроки и условия исполнения, административную ответственность за ненадлежащее исполнение и многое другое. 

		В целях реализации мер по энергосбережению и повышению эффективности использования топливно-энергетических ресурсов принято распоряжение Мэра города Омска «О мерах по энергосбережению и повышению энергетической эффективности».

		Однако предложенные в распоряжении варианты энергосбережения являются не до конца продуманными и включают  следующие меры: 

	- установка приборов учёта услуг тепла и энергии

	- закупка энергосберегающих ламп

		Но тяжело поверить, что мы можем ожидать от этих мер хороших результатов. Они являются не более чем косметическими. Безусловно, что определённые средства нам удастся сэкономить, но они едва окупят затраты на реализацию мероприятий.

		Причиной этому является отсутствие должной культуры энерго- и теплопотребления в Российской Федерации в общем, и в нашем городе в частности. 

		В этой связи, необходимо проведение мероприятий по повышению культуры энергопотребления. Для этого можно активизировать работу средств массовой информации, средств наружной агитации, семинары и лекции на энергоёмких предприятия и учреждениях, в школах, университетах и профессиональных образовательных учреждениях.

		Определённый успех могут принести, на мой взгляд, оптимизация рабочего и учебного дня в муниципальных учреждениях.

		Так, например, в органах муниципальной власти используется компьютерная техника. Однако после окончания рабочего дня сотрудники часто забывают выключать питание монитора, в результате чего непроизводительно расходуются энергоресурсы. Это лишь один из многих примеров траты энергии, в результате которых особо ценные средства неэффективно сгорают в котлах электростанций.

		Поэтому лишь в случае повышения культуры тепло и энергопотребления в купе с мерами указанными в распоряжении мы можем ожидать реального эффекта, что и составляет качественный подход к оптимизации бюджета.

			На примере раздела «Общегосударственные вопросы» города Омска, чей удельный вес достиг критического уровня,  можно провести следующие мероприятия:

		Научно-обоснованное сокращение численности муниципальных служащих. В процессе прохождения практики, а именно изучения структуры департамента финансов администрации города Омска, мы побывали в нескольких отделах, состоящих из 3-4 человек. С помощью фотографии рабочего времени мы установили, что 40% рабочего времени уходит на занятия абсолютно не связанные с основной деятельностью (чаепития, разговоры, перекуры). Руководство департамента не только осведомлено о столь не производительном использовании труда, но и само участвует в подобных моментах. Следовательно, существует возможность сокращения численности персонала как минимум на 20-30% на основе проведения внеочередной аттестации. Если взять в расчёт, что средняя заработная плата составляет 20 – 25 т.р., то один работник в год получает порядка 240 – 300 т.р. По данным социально-экономического развития города Омска численность муниципальных служащих составляет 1456  тысяч человек, из них 30% - 467 человек. Следовательно, порядка 100 млн. руб. в год может быть сэкономлено на таких не производительных работниках.

		2. Сокращение затрат на функционирование высшего должностного лица муниципального образования. Сейчас они составляют примерно 3,5  млн. руб. в год, а это примерно 10 000 т.р. в день, а рабочий день главы города Омска 8 часов, следовательно, порядка 1500 рублей в час. А ведь это средства именно на функционирование, без учёта заработной платы. Целесообразно сократить эти расходы на 25-35%.

		Если говорить об оптимизационных мероприятиях без привязки к отдельным разделам расходов, то целесообразно выделить следующие перспективные направления:

		Эффективное внедрение принципа бюджетирования, ориентированного на результат. Мы не будем останавливать на описании самого принципа, тем более что он введён во всех муниципальных образования Российской Федерации. Однако об эффективном введении мы говорить не можем. На вопрос о внедрении БОР, глава департамента бюджетного планирования и контроля ответила: «Как-то внедряется, но правильно или не правильно никто сказать не может». В связи с этим необходима подготовка специалистов на уровне государственной власти, которые бы руководили и контролировали процесс, давали рекомендации и обучали работников на местном уровне.

		Аутсорсинг части функции органов МСУ сторонним организациям на контрактной основе. В результате создаются благоприятные предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат, в том числе за счёт сокращения необходимой численности сотрудников администрации, снижения затрат на подбор и обучение персонала, а также на закупку компьютеров, оргтехники, расходных материалов. Кроме того, снижаются риски, связанные с текучестью кадров [22].

3. Оптимизация бюджетных расходов путем проведения конкурсов по муниципальным закупкам в рамках муниципального заказа

Целью муниципального заказа является приобретение требуемого количества материальных ресурсов установленного качества с наименьшими затратами.

В этой связи органам местного самоуправления необходимо осуществить ряд мероприятий по применению формализованных процедур планирования и реализации муниципальных закупок. В их числе:

принятие нормативно-правовой базы, регулирующей процесс муниципальных закупок;

установление обязательности требований и ответственности к участникам процесса муниципальных закупок;

развитие информационной инфраструктуры муниципальных закупок;

установление контроля за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на осуществление муниципального заказа.         

Немаловажным является стимулирование конкуренции путем максимального привлечения потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнение работ. При этом заданные условия должны позволять всем желающим равноправно участвовать в этом состязании.


Заключение

	В ходе работы мы рассмотрели понятия бюджета, принципы его формирования, в особенности расходной части, на основе изучения мнений различных авторов была сделана авторская попытка составления классификации оптимизационных мероприятий по различным основаниям. Также была проделана работа по анализу динамики бюджета города Омска за период 2007 – 2009, исходя из которой была выявлена тенденция к росту расходов за данный временной интервал, что позволяет сделать вывод о необходимости оптимизации бюджетных расходов города на основе разработанного алгоритма представленного в параграфе 2.2 настоящей работы.

	В соответствии с полученными данными, было выделено три проблемных раздела расходов, а именно ЖКХ, Общегосударственные вопросы и Образование, для которых в последнем параграфе были изложены перспективные, по мнению автора, пути оптимизации этих разделов.

	Таким образом, можно сделать следующие рекомендации:

Необходимость в оптимизации должна выявляться на основе анализа динамики бюджета за определённый период.

Для достижения наилучшего результата необходимо создание специального органа (подразделения), на которое будут возложены соответствующие полномочия

Необходим постепенный переход от количественной оптимизации к качественной, научно обоснованной оптимизации.

Меры по сокращению расходов должны разрабатываться в соответствии с особенностями менталитета жителей данного муниципального образования (показано на примере с энергосбережением)

Необходимо рассмотреть возможность применения рыночных инструментов снижения расходов, например: аутсорсинг, лизинг, факторинг.

Список использованной литературы

	Законодательные и нормативные документы

Конституция Российской Федерации. – Консультант Плюс: Высшая школа – Выпуск 13. Весна 2010

Бюджетный Кодекс Российской Федерации. – Консультант Плюс: Высшая школа – Выпуск 13. Весна 2010

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003). – Консультант Плюс: Высшая школа – Выпуск 13. Весна 2010

Решение Омского городского Совета от 20 декабря 2006 года № 417 «О бюджете города Омска на 2007 год»

Решение Омского городского Совета от 26 декабря 2007 года № 85 «О бюджете города Омска на 2008 год»

Решение Омского городского Совета от 24 декабря 2008 года № 202 «О бюджете города Омска на 2009 год»

Решение Омского городского Совета от 23 декабря 2009 года № 300 «О бюджете города Омска на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов»

Решение Омского городского Совета от 18 июня 2008 года № 155 «Об исполнении бюджета города Омска за 2007 год»

Решение Омского городского Совета от 17 июня 2009 года № 248 «Об исполнении бюджета города Омска за 2008 год»

Неизданный отчёт об исполнении бюджета за 2009 год (данный отчет будет рассматриваться на публичном слушании в середине июня)

Распоряжение Администрации города Омска от 30.12.2009 № 493-р «О мерах по энергосбережению и повышению энергетической эффективности»





Книги и монографии

Пикулькин А.В., Экономика муниципального сектора. – М.: Изд-во «Юнити», 2008

Рой О.М., Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. – СПб.: Изд-во «Питер», 2004

Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В. Б. Зотова. / — СПб.: Лидер, 2005. — 493 с: ил. — (Серия «Учебник для вузов»)

Мысляева Е.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. – М.: Изд-во «ИНФРА-М», 2003.

Муниципальный менеджмент: Учебное пособие. – М., 2004

Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики: Учебное пособие - М., 2001. 

Василенко Е.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник 2-е издание – М.: Изд-во «Гардарики», 2007

Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник - М.: Изд-во «Юристъ», 2003.

Статьи

Немиров А.П., Мамон Н.В. Рискологическая концепция управления муниципальным образованием //Менеджмент в России и за рубежом. 2009. №3 (май-июнь)

Белоусова С.В. Проблемы оценки результативности бюджетных расходов // Менеджмент в России и за рубежом. 2009. №6 (ноябрь-декабрь)

Дороговцев А.П., Амелин Д.Е. Аутсорсинг в муниципальном управлении // Менеджмент в России и за рубежом. 2008. №1 (январь-февраль)

Материалы интернет

Официальный сайт администрации города Омска // www.admomsk.ru

Материалы свободной энциклопедии – Википедия // http://ru.wikipedia.org

Портал правительства Омской области «Омская Губерния» // http://www.omskportal.ru/ru/government.html





2