Практика общественных слушаний в России

Если нужен компромисс…

Итак, общественная экологическая экспертиза при многих своих несомненных достоинствах обладает одним существенным недостатком — “включением” в формирование проекта лишь на поздних стадиях. Так же, как и государственная экологическая экспертиза, она проводится тогда, когда проект уже так или иначе сформирован. В самом деле — на экспертизу обычно попадает уже детально разработанное ТЭО или, того хуже, рабочий проект, сделанный с большими финансовыми и трудозатратами. Поэтому, обладая бесспорными возможностями в выявлении допущенных ошибок и критике принятых проектных решений, экологическая экспертиза может привести лишь к “косметической” правке проекта, не вынося принципиальных решений, исключая решение о полной остановке проекта. Что же бывает, если провести косметический ремонт разваливающегося здания? Результат весьма прогнозируем: через пару месяцев, а то и раньше, на здании будут красоваться те же самые трещины, но теперь уже на свежевыкрашенной или побеленной стене. Эффективность этого процесса с точки зрения устойчивости сооружения — нулевая. То же самое происходит и с проектной документацией. В большинстве случаев правки носят экстенсивный характер, и не ведут в результате к значительному улучшению проекта. 

Поэтому в тех случаях, когда целью не является полная и безоговорочная остановка проекта, инструмент общественной экологической экспертизы оказывается мало эффективным. Более действенными оказываются иные методы, позволяющие включиться в проект ранее. В этой брошюре мы рассмотрим лишь один из таких инструментов — общественные слушания. 

Практика общественных слушаний в России

Общественные слушания в России известны хорошо. Этот инструмент достаточно часто применяется для решения проблем, требующих согласования позиций различных социальных групп. И в ряде случаев такая практика приносит весьма ощутимые плоды. 

Общественные слушания “О санации канала Волосяниха”, Дзержинск, 16 декабря 1994 г. 

Волосяниха — водный объект, много лет служивший местом сбросов жидких отходов предприятий военно-химического комплекса. После перехода предприятия ВХК на выпуск продукции мирного назначения характер сбросов существенно изменился. Тем не менее, на сегодняшний день канал Волосяниха остается одним из самых загрязненных водных объектов России и представляет серьезную угрозу для водных объектов Нижегородской области. 

Координационный центр “Поможем реке” (г. Нижний Новгород), “Мильоконтакт-Ост-Европа” (Нидерланды) и Департамент по охране природы и управлению природопользованием Администрации Нижегородской области организовали общественные слушания. В слушаниях приняли участие представители государственных контролирующих структур и органов власти, представители всех промышленных предприятий, осуществлявших сбросы в этот канал, представители СМИ. 

Основные цели были сформулированы следующим образом: идентификация проблемы и ранжирование ее приоритетности в ряду других природоохранных проблем региона, распределение обязанностей при решении данной проблемы. Подготовка к слушаниям продолжалась более года. В ходе этой подготовки была проведена серия встреч со всеми заинтересованными сторонами, собрана и проанализирована вся доступная официальная информация, проведены независимые исследования, организована широкая информационная кампания. На слушаниях были предложены конкретные мероприятия, направленные на снижение уровня загрязнения и защиту населения. Результатом слушаний явилось подписание протокола о координации усилий по санации канала. Протокол был подписан всеми участниками слушаний.

Слушания в Дзержинске стали важным событием в общественной жизни Нижегородской области. Они открыли новые возможности конструктивного сотрудничества между крупными промышленными корпорациями и общественными организациями, направленного на совместное решение проблем охраны окружающей среды. 

Чем был обусловлен успех мероприятия? Причин тому немало. Слушания готовились организацией, имеющей опыт работы как с общественными организациями, так и с представителями промышленных предприятий. Сказался и опыт организации общественных обсуждений. Цель общественных слушаний была четко определена, исходная информация — тщательно подготовлена. Следует отметить, что четкая организация при проведении слушаний и их подготовке, хорошо отлаженная процедура, наличие ясных “правил игры”, известных и понятных всем участникам слушаний, обеспечили равную для всех участников возможность высказывать свое мнение и быть услышанными. Такой подход к организации слушаний привел к сближению позиций различных сторон, к выработке взаимоприемлемых решений, несмотря на всю сложность решения вопроса о санации давно загрязненной акватории. 

К сожалению, не всегда общественные слушания могут похвастаться подобной плодотворностью. 

Первые публичные слушания по проблеме уничтожения химического оружия, Саратов, 17-19 октября 1995 г... 

Проект строительства объекта по уничтожению химического оружия в п. Горном Саратовской области, предложенный Министерством обороны в рамках выполнения Конвенции по уничтожению химического оружия, встретил резкое неприятие местного населения. Причина — более, чем банальна: местные жители полагали, что предложенный вариант уничтожения недостаточно проработан с точки зрения воздействия на окружающую среду, а властные структуры, фокусируясь на выполнении конвенциальных обязательств, не уделяют достаточного внимания экологическим аспектам проекта и вопросам безопасности населения. Для ликвидации конфронтации между населением и властями были организованы общественные слушания. В качестве одной из основных целей этих слушаний выдвигалось объединение усилий сторон для обеспечения безопасного уничтожения химического оружия. С инициативой проведения этих слушаний выступила Российская организация Международного Зеленого Креста. В организации слушаний приняли участие Министерство обороны РФ и Администрация области, представители органов власти, всех заинтересованных министерств и ведомств, ученые, представители общественности, населения п. Горный — всего более 100 человек. 

Проведению слушаний предшествовала долгая подготовка, переговоры со всеми заинтересованными организациями. По результатам слушаний были опубликованы итоговый документ, а также материалы, содержащие все доклады, поданные в письменном виде [7].

Формально ситуация выглядит весьма схожей с тем, что произошло в Дзержинске. Следует отдать должное тому факту, что организаторы слушаний пошли в ногу со временем и не проигнорировали общественные обсуждения. Однако, последующие события показали, что проведенные слушания не только не способствовали снятию социальной напряженности в пос. Горный, но, напротив, содействовали эскалации конфликта. Действия организаторов слушаний подверглись резкой критике со стороны общественных организаций региона. Активисты экологического движения были шокированы тем обстоятельством, что не только многие из высказанных мнений не попали в опубликованные материалы слушаний, но даже сам итоговый документ был опубликован в первоначальном варианте, несмотря на серьезную переработку в ходе проведения слушаний. Вышеперечисленное в сочетании с рядом других замечаний (недостаточность исходной информации, процедурные замечания) заставил общественные организации поднять вопрос о манипуляции общественным мнением. 

Вторые публичные слушания по проблеме уничтожения химического оружия, п. Горный, 25 сентября 1996 г. 

По причине отсутствия материалов оценки воздействия на окружающую среду на первых общественных слушаниях, через год Минобороной были организованы вторые. Целью слушаний являлось обсуждение результатов оценки воздействия на окружающую среду. В слушаниях участвовали представители органов власти, представители Минобороны, общественность п. Горный. Однако и на этот раз они не отличались своей организацией: не проводилось никакой предварительной подготовки к слушаниям, более того, никакой предварительной информации вообще не было представлено. Итоговыйй документ констарировал наличие тех же проблем, что были зафиксированы во время предыдущих слушаний (слабую информированность населения о проекте, отсутствие правовой базы, гарантирующей безопасное уничтожение химического оружия и социальные гарантии для населения, и проч.).

Характерно, что перед слушаниями, посвященными обсуждению материалов оценки воздействия на окружающую среду, общественности не была предоставлена возможность ознакомиться с этими результатами. Короткая информация была предоставлена непосредственно в день слушаний. Поэтому неудивительно, что слушания в Горном не привели к сколько-нибудь значимому результату. В местной прессе впоследствии появилась статья, в которой общественные слушания в Горном были названы секретными.

Общественные слушания: распространение положительного опыта

Практике проведения общественных слушаний было уделено особое внимание в рамках проекта “Центр общественной экологической экспертизы: распространение опыта”. Общественные слушания по злободневным для региона темам были проведены Байкальским центром общественной экологической экспертизы в Улан-Удэ и Центром содействия экологическим инициативам в Саратове. Региональный опыт проведения общественных слушаний был также проанализирован активистами экологического движения в г. Костроме. 

Общественные слушания “Нужна ли нам программа управления отходами и какой ей быть?”, г. Саратов, 5 августа 1998 г. 

Центром содействия экологическим инициативам были организованы слушания, целью которых стало обсуждение проблемы управления твердыми бытовыми отходами в г. Саратове. В слушаниях приняли участие представители органов местного самоуправления и заинтересованных городских служб, общественные и образовательные организации, представители коммерческих структур, другие заинтересованные организации, активисты общественного движения. 

На слушания были вынесены проект городской программы утилизации ТБО, специально подготовленные заключения независимых экспертов, а также материалы по проблеме обращения с твердыми бытовыми отходами, обобщающие зарубежный и отечественный опыт. 

В результате слушаний были подготовлены рекомендации по дальнейшей разработке муниципальной программы управления ТБО. Особо следует отметить выдвинутую участниками слушаний инициативу по созданию консультативного совета по проблеме ТБО при Саратовской городской Администрации. Была создана инициативная группа, которой поручили содействовать выполнению рекомендаций общественных слушаний. В инициативную группу вошли представители всех заинтересованных организаций.

Центр экологического консалтинга и информации

В 1998 г. в Саратове при Центре содействия экологическим инициативам был создан Центр экологического консалтинга и информации. Организация и развитие Центра стали возможными благодаря поддержке Института устойчивых сообществ и Американского агентства по международному развитию. В рамках проекта «Центр общественной экологической экспертизы: распространение опыта» деятельность Центра осуществляется совместно с Эколайн. Были проведены общественные слушания «Нужна ли нам программа управления отходами и какой ей быть», семинар «Экологический менеджмент и аудит как инструмент инициативной экологической деятельности». Основные задачи Центра экологического консалтинга и информации были определены следующим образом: 

организация и проведение общественных экологических экспертиз; 

оказание консультативно-методической помощи гражданам и организациям в области оценки воздействия на окружающую среду; 

содействие развитию нормативно-правовой базы экологической оценки на региональном уровне; 

разрешение социально-экологических конфликтов путем организации диалогового процесса между всеми заинтересованными сторонами; 

повышение образовательного уровня потенциальных участников процесса оценки воздействия на окружающую среду.

Слушания в Саратове прошли в исключительно доброжелательной обстановке и продемонстрировали готовность всех участвующих сторон к конструктивному диалогу и выработке практических решений. Насколько результативными окажутся эти слушания — судить пока рано. 

Общественные слушания “Рубки леса в Прибайкальском заказнике”, Улан-Удэ, 7 июля 1998 г. 

Общественные слушания по проблеме рубок леса в Прибайкальском заказнике были организованы по инициатие местных жителей и подготовлены Байкальским центром общественной экологической экспертизы совместно с Координационным Советом экологически ориентированных НПО Бурятии при поддержке Института устойчивых сообществ и Американского агентства по международному развитию, а также при частичной поддержке Глобального экологического фонда и Фонда Грингрант 

Цели общественных слушаний были определены следующим образом: 

остановить вырубку лесов в заказнике “Прибайкальский”; 

привлечь внимание общественности, дать объективную информацию; 

выяснить и сблизить позиции участников слушаний, выявить возможные новые подходы к решению проблемы; 

выработать план действий и рекомендации по решению проблемы. 

К участию в слушаниях были привлечены представители органов государственной власти (в т.ч. Минлесхоза РБ), бизнес-структур и промышленных предприятий, в т.ч. предприятий “Селенгалеа” и “Вектор”, общественные организации и активисты общественного движения, представители местного населения, средства массовой информации. К слушаниям был подготовлен значительный объем информационных материалов, отражающих как официальные мнения, так и заключения независимых экспертов.

Проблема лесных рубок — одна из наиболее тяжелых и политизированных проблем, и компромисс в этих вопросах достигается с наибольшим трудом. В ряде случаев полезным оказывается даже обозначить разногласия в явном виде. Фиксация разногласий позволяет в ряде случаев наметить конкретные шаги для разрешения возникающих конфликтов. Слушания в Прибайкальском заказнике демонстрируют полезность такого подхода в полной мере. 

В 1995-1997 г. были организованы общественные слушания инвестиционного проекта “Реконструкция-расширение производства рудника Холбинский и Ирокинда”, представленного АООТ “Бурятзолото” Европейскому банку реконструкции и развития и Российскому банку проектного финансирования, осуществлявшегося на территории Окинского района Республики Бурятия. Самая организация таких слушаний по инициативе коммерческой компании “Бурятзолото” (вынужденной пойти на этот шаг под влиянием иностранного инвестора, связанного строгими процедурами Европейского банка реконструкции и развития”) была, безусловно, важным событием. Тем не менее, эти слушания заслужили неоднозначную оценку общественных организаций, усматривавших в действиях заказчика элементы манипуляции общественным мнением. Поэтому, приступив к организации БЦОЭЭ, активисты экологического движения проанализировали опыт, накопленный в регионе [9] и постарались максимально учесть имеющийся опыт. 

Байкальский Центр общественной экологической экспертизы

Байкальский Центр общественной экологической экспертизы (БЦОЭЭ) создан в Улан-Удэ при Бурятском региональном объединении по Байкалу (БРО) в рамках проекта «Центр общественной экологической экспертизы: распространение опыта». при методической поддержке Эколайн и финансовой поддержке Института устойчивых сообществ и Агентства по международному развитию США. БЦОЭЭ начал свою работу с регионального методического семинара «Участие общественности в обсуждении экологически значимых проектов». Обращение БЦОЭЭ к проблеме общественных слушаний и общественной экологической экспертизы трудно назвать случайным. Байкальский регион известен своими демократическими традициями. В частности, в 1988 г. была проведена первая в России и СССР социально-экологическая экспертиза [8], получившая сильный резонанс в регионе и оказавшая серьезное влияние на дальнейшее развитие общественной экологической экспертизы. Первыми акциями нового Центра общественной экологической экспертизы, поддержанными проектом РОЛЛ, стали общественные слушания по проблемам рубок леса и организации регионального методического семинара. В настоящее время БЦОЭЭ активно участвует в обсуждении стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал, формирующейся в настоящее время. Будущие планы БЦОЭЭ связывает с развитием механизмов стратегической экологической оценки (оценки воздействия на окружающую среду на уровне планов, программ и других документов надпроектного уровня). Широкое участие общественности в формировании стратегических документов рассматривается как обязательное условие формирования эффективной экологической политики в регионе.