Правовые и экономические основы применения современной методологии стоимостной оценки ущерба

Правовые и экономические основы применения современной методологии стоимостной оценки ущерба, причиняемого окружающей среде и природным ресурсам.

Медведева О.Е., Вакула М.А.

Оценка экологического ущерба, возникающего в результате: хозяйственной деятельности, нарушения законодательства, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера становится крайне актуальной задачей в условиях перехода к гражданско-правовым формам ответственности во всех сферах хозяйственной деятельности, а в особенности в сфере природопользования. В этой связи правовые основы применяемой методология стоимостной оценки ущерба причиняемого природным ресурсам и окружающей природной среде становится одним из важнейших инструментов регулирования природопользования.

Раньше (до середины 90-х годов) в практике управления природопользованием применялось довольно большое число нормативно-правовых и методических разработок, регламентирующих порядок определения размера ущерба и убытков, причиненных различным субъектам правовых отношений в результате порчи, гибели или уничтожения биологических природных ресурсов, а также в результате вредного воздействия на другие элементы окружающей природной среды (несколько десятков). Однако в настоящее время возможности применения данных документах в суде весьма ограничены. Правой статус данных документов в связи с постоянно изменяющимся законодательством остается во многом неясным и спорным. Анализ действующих нормативных документов в данной сфере показывает, что существующая система оценки экологического ущерба крайне несовершенна и имеет существенные пробелы в своем методическом, организационном и правовом обеспечении. Так, при оценке экологического ущерба применяются разные методические подходы; действующие методики не совершенны; таксы возмещения ущерба в ряде случаев ничтожно малы; целый ряд вредных воздействий на отдельные компоненты природы не оценивается. По этим компонентам процедуры взыскания и компенсации причиненного экологического вреда не определены и не установлены никакими нормативными документами. Соответственно, ущерб не компенсируется, а природопользователи не стимулируются к снижению ущерба при осуществлении своей хозяйственной деятельности.

Вместе с тем, в настоящее время в России и за рубежом сформировалась теоретическая и методологическая основа экономической оценки экологического ущерба. На ее основе создан современный методический инструментарий, позволяющий проводить расчеты вреда самым различным природным средам и природным ресурсам в стоимостном выражении. Этот инструментарий довольно широко используются в международной практике для оценки и возмещения экологического вреда, в том числе и в судебном порядке.

Учитывая то, что в настоящее время происходит гармонизация российского и международного законодательства в сферах, касающихся экономических оценок, по нашему мнению, целесообразно при оценке экологического ущерба руководствоваться как нормами отечественного права, так и подходами, используемыми в международной практике, включая судебные прецеденты.

Из отечественных нормативно-методических документов следует, что при расчете экологического ущерба целесообразно руководствоваться ФЗ «Об охране окружающей среды» и Гражданским кодексом РФ, так как в этих документах даются общие принципы оценки и возмещения вреда и убытков, включая вред, причиненный окружающей природной среде в результате экологического правонарушения. 

Согласно статье 15 Гражданского кодекса РФ под убытками понимаются расходы, которые необходимо произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также недополученные доходы (упущенная выгода). Реальный ущерб определяется стоимостью утраченного имущества, а упущенная выгода определяется неполученными доходами, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Данная статья Гражданского кодекса РФ, по сути дела, описывает и закрепляет в качестве правовой нормы основную экономическую формулу, которая в довольно широко используется при подсчете убытков и ущерба, вызываемых повреждением, гибелью и уничтожением всех видов имущества и ресурсов, включая и природные. Экономический смысл формулы, установленной статьей 15, заключается в том, что размер убытков определяется суммированием затрат, необходимых для восстановления нарушенного объекта (приведения его в первоначальное состояние), стоимости утраченного объекта и убытков, вызванных неполучением ожидаемых доходов. 

Применение данной формулы к оценке экологического ущерба означает, что затраты на восстановление нарушенного права определяются затратами на восстановление качества природной среды, включая затраты на саму оценку ущерба, реальный ущерб определяются стоимостью уничтоженных или поврежденных природных объектов или компонентов окружающей среды, а упущенная выгода определяются всеми неполученными доходами. 

Рассмотренный принцип оценки убытков и экологического вреда, зафиксирован в основных законодательных и нормативных документах, регламентирующих порядок оценки вреда, причиняемого природной среде в целом, земельным и лесным ресурсам, объектам животного мира и среде их обитания, особо охраняемым природным территориям, водным объектам и др. 

Так, согласно статье 78 Закона РФ “Об охране окружающей среды” определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. 

В других законодательных документах, регулирующих вопросы использования природных ресурсов, принципы возмещения ущерба, изложенные в перечисленных выше документах, либо уточняются, либо дополняются в зависимости от категории природного ресурса или компонента природной среды, которым нанесен вред.

Данные принципы оценки ущерба практически полностью соответствуют международной практике, которая только уточняет и дополняет составляющие экологического ущерба за счет включения в расчеты в некоторых случаях утраченных или нарушенных экосистемных или экологических услуг, а также ущерб жизни и здоровью людей.

В зарубежной практике экономическая оценка экологического ущерба складывается из следующих составляющих:

ущерб жизни и здоровью людей;

ущерб имуществу;

ущерб окружающей природной среде и природным ресурсам.

Ущерб жизни и здоровью людей определяется по затратам, возникающим в связи с болезнью, включая расходы на лечение и потерянные доходы. В ущерб жизни и здоровью может также включаться моральный ущерб. На макроуровне оцениваются суммарные потери общества от увеличения заболеваемости и смертности, вызванных загрязнением окружающей среды

Ущерб имуществу определяется как снижение его стоимости на основе применения стандартных методов оценки: затратного, доходного и сравнительного. В связи с тем, что в странах с рыночной экономикой методология и теория оценки рыночной стоимости имущества имеет давнее и довольно широкое развитие, оценка ущерба имуществу является наиболее отработанной процедурой.

Оценка ущерба окружающей природной среде и природным ресурсам производится по расходам на их замещение или воспроизводство, компенсирующее потери. Воспроизводство включает следующие составляющие: 

- затраты на восстановление или замещение нарушенных природных ресурсов (первичная реабилитация);

- компенсация услуг природных ресурсов (экологических функций экосистем) за период до их восстановления в исходное состояние;

- расходы на оценку ущерба.

В судах отдается предпочтение затратным методам, то есть, методам оценки ущерба по затратам на восстановление качества нарушенной природной среды. Расчеты, базирующиеся оценке затрат на восстановление природных ресурсов, воспринимаются, как более убедительные. Методы оценки на основе рыночных данных в основном принимаются судами, когда рассматриваемый природный ресурс имеется в достаточном количестве в товарном обороте. Применение рыночных оценок ограничено в основном ресурсами, продающимися на рынках, вследствие чего их рыночная цена может быть определена с достаточной достоверностью. К таким ресурсам относится рыба. Во многих других случаях для оценки вреда природным ресурсам требуется применение нерыночных методов оценки. Однако, нерыночные подходы к оценке ущерба часто сталкиваются с проблемами при урегулировании в судах. Суды или не принимают результаты оценки ущерба, осуществленные на основе таких методик, или же испытывают существенные трудности в оценке их достоверности. Нерыночные методики оценки содержат значительный риск возникновения разногласий между оценщиками истцов и ответчиков, так как применяемые каждой стороной методические подходы дают в различные суммы. 

Учитывая отечественное законодательство, а также существующую международную практику, предлагаем использовать следующие принципы для оценки экологического ущерба:

В состав ущерба, возникающего при причинении экологического вреда следует включать:

1) затраты на ликвидацию негативных последствий во всех средах и компонентах окружающей среды – рекультивацию и реабилитацию территории, устранение загрязнения воды и воздуха, восстановление лесов и пр.; 

2) стоимость утраченных или поврежденных природных объектов – зеленых насаждений, почвы, местообитаний животных, самих животных; 

3) стоимость потери экосистемных услуг (природоохранных и рекреационных функций), выполняемых экосистемами; 

4) убытки от снижения стоимости недвижимости – рыночной стоимости земли или квартир (если такое будет обнаружено); 

5) убытки от неполучения платежей, за уничтоженные или поврежденные природные ресурсы, также незаконно занятые земельные участки (упущенная выгода);

6) проценты на суммы средств, отвлекаемых для ликвидации отрицательных последствий (упущенная выгода); 

7) затраты на проведение самой оценки;

8) затраты на осуществление превентивных мероприятий.

3. Минимальный размер убытков следует определять по затратам на реабилитацию территории, устранение загрязнения воздушной и водной среды, восстановление природных сообществ и воспроизводство растений и животных, включая их сообщества и популяции. 

4. Оценка экологического ущерба и связанных с ним убытков должна проводится индивидуально по компонентам и суммироваться в целом по территории негативного воздействия.

5. При оценке экологического ущерба следует оценивать вред, причиненный следующим природным компонентам:

1) грунт,

2) почва,

3) лесная подстилка,

4) травянистая растительность,

5) древесная и древесно-кустарниковая растительность,

6) поверхностные водные объекты,

7) подземные водные объекты,

8) распространенные животные, включая почвенные безпозвоночные животные,

9) охотничьи животные, 

10) редкие и исчезающие животные,

10) экосистемы природных территорий,

11) воздух,

12) водные биоресурсы (пресноводные и морские),

13) прибрежные полосы и пляжи,

14) мусор,

15) экосистемные услуги.

Оценка должна проводится в несколько этапов, состоящих из:

сбора данных о размере вреда в натуральных показателях,

определения состава реабилитационных мероприятий,

определения стоимостных параметров,

расчета общей суммы ущерба.

Предлагаемые принципы стоимостной оценке экологического ущерба прошли апробацию на практике в Москве в ходе применения утвержденных Правительством Москвы комплекса методик оценки экологического ущерба. Данные методики были разработаны в период 1997-2005 гг., охватывали основные природные среды города и содержали методы оценки экологического ущерба, базирующиеся на приведенных выше принципах. Для оценки экологического ущерба в Москве до самого последнего времени применялись следующие методики:

Методика оценки стоимости зеленых насаждений и оценки убытков, вызываемых их уничтожением и повреждением на территории Москвы (утверждена распоряжением мэра Москвы от 14.5.1999 N 490-РМ);

Порядок оплаты компенсационной стоимости зеленых насаждений, вырубаемых по разрешению и порядок оплаты компенсационного озеленения (утвержден постановлением Правительства Москвы от 29.7.2003 N 616-ПП «О совершенствовании порядка компенсационного озеленения в городе Москве»);

Методика оценки ущерба, вызываемого повреждением местообитаний объектов животного мира на территории Москвы (утверждена распоряжением Мэра Москвы от 17 июня 1999 г. № 624-РМ);

Методика оценки убытков, вызываемых загрязнением, захламлением и деградаций земель на территории Москвы (утверждена распоряжением мэра Москвы от 27.07.99 № 801-РМ);

Методика оценки вреда, причиненного окружающей среде загрязнением, засорением (включая затоплением судов) поверхностных водных объектов, расположенных на территории города Москвы (утверждена постановлением Правительства Москвы от 22 июля 2003 года № 564-ПП); 

- Методика определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха стационарными источниками загрязнения на территории города Москвы (утверждена постановлением Правительства Москвы от 22 февраля 2005 г. N 94-ПП);

- Методика определения размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха в результате пожаров на территории города Москвы (утверждена постановлением Правительства Москвы от 13 сентября 2005 г. № 689-ПП).

Перечисленные методики сочетают в себе два подхода, обозначенного российским законодательством, а именно они содержат таксы позволяющие определить инспекторам стоимость ущерба без привлечения независимых экспертов и оценщиков, и одновременно с таксами устанавливают процедуры расчета убытков Москвы исходя из затрат, необходимых на ликвидацию последствий причиненного ущерба и упущенной выгоды. Таксы рассчитаны исходя из затрат на восстановление качества окружающей среды, например, очистку выбросов и сбросов, посадку новых зеленых насаждений, рекультивацию почв и др. и убытков города Москвы, обусловленных заболеваемостью населения в результате загрязнения воздуха. При определении величины убытков могут учитываться все недополученные доходы и убытки города Москвы, включая проценты на суммы бюджетных и привлеченных денежных средств города Москвы, отвлекаемых на оценку размера вреда, ликвидацию негативных последствий и расходов города, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, которые могли быть получены при использовании их в иных целях. Таким образом, можно сделать вывод, что принятые в Москве методики содержат принципы оценки экологического ущерба, установленные как отечественным законодательством, так и применяемые в международной практике.

Однако вопрос правового применения данных методик остается проблематичным в связи с изменением отечественного законодательства в сфере разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На наш взгляд наиболее приемлемым вариантом урегулирования проблемных вопросов правоприменительной практики в сфере оценки экологического ущерба стала бы разработка и утверждение на федеральном уровне комплекса методик оценки ущерба, причиняемого всем природным сферам и природным ресурсам на основе изложенных выше принципов с учетом опыта правоприменения методик, разработанных и утвержденных в Москве. 

Список литературы

1. Информационные материалы к слушаниям Совета Федерации 2006 г. по вопросу экологического страхования. Предложения к оценке состояния нормативно-методического обеспечения оценки ущерба окружающей природной среде в России и за рубежом.

2. Директива Европейского парламента и Европейского союза Совета 2004/35/СЕ от 21 апреля 2004 об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде. http://untreaty.un.org/ilc/reports/2004/russian/chp7.pdf. 

3. Directive 2004/35/EC of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage. http://www.law.stanford.edu/program/centers/ttlf/law/eu/bi/

4. U.S. OIL POLLUTION ACT REGULATIONS. PART 990 - NATURAL RESOURCE DAMAGE ASSESSMENT. http://www.losco.state.la.us/pdf_docs/OPA_NRDA_Regulations.pdf