Проблемы стратегического развития местного самоуправления с позиций институциональной экономической теории

Проблемы стратегического развития местного самоуправления с позиций институциональной экономической теории

Захаров П.Н.

Успех реализации реформы местного самоуправления в России, а также возможность реализации стратегического управления развитием муниципального образования напрямую зависят от правил и ограничений, в рамках которых реализуется деятельность муниципалитета. Следовательно, является актуальным исследование феномена местного самоуправления с позиций институциональной экономической теории (институционализма).

Институционализм представляет собой направление экономической теории, рассматривающее социально-экономические явления с точки зрения институтов, в рамках которых данные процессы реализуются. Под институтом понимается ряд правил, которые выполняют функцию ограничений поведения экономических агентов и упорядочивают взаимодействие между ними, а также соответствующие механизмы контроля за соблюдением данных правил.

Появление данного направления экономической теории связано, прежде всего, с работами Т. Веблена (1857—1929), в которых он критиковал концепцию рациональности и принцип максимизации как основополагающий в объяснении поведения экономических агентов. Дальнейшее развитие институционализма связано с именами американских экономистов У. Митчелла (1874—1948) и Дж. Коммонса (1862—1945).

Следует отметить, что традиционный институционализм пока не может предложить позитивной самостоятельной исследовательской программы, хотя активная деятельность современных традиционных институционалистов свидетельствует об интенсивном поиске данной программы в позитивном ключе.

С распространением неоклассической теории во все большей степени стала проявляться ее ограниченность как в объяснении поведения человека и взаимодействия между людьми на разных уровнях, что выразилось в нарастании неудовлетворенности полученными результатами. Одним из проявлений данной ограниченности стала неспособность предсказать Великую депрессию на рубеже 20—30-х годов XX века.

Появление неоинституционализма обычно связывают с именем лауреата Нобелевской премии в области экономики Р. Коуза. Ключевые идеи нового направления изложены Р. Коузом в книге "Фирма, рынок и право", где обобщены в одном издании три его статьи "Природа фирмы" (1937),  "Проблема социальных издержек" (1960) и "Спор о предельных издержках" (1946).

Неоинституциональная теория уменьшает требования к рациональному поведению экономических агентов, делая их более реалистичными. В результате целью становиться решение задачи по поиску удовлетворительного варианта решения в соответствии с определенным уровнем притязаний, когда объектом выбора является не конкретный набор благ, а процедура его определения.

Формирование, поддержание и изменение институциональной среды связано, прежде всего, с деятельностью государства. Также источниками институциональных изменений могут быть: рост населения, сдвиги в технологии (в результате накопления знаний) и предпочтениях (система ценностей), накопление знаний. Институциональные изменения наряду с возможностями расширения границ обмена таят в себе опасности размывания достигнутых уже результатов без формирования новых, более эффективных форм обмена. Таким образом, эффективные институты создают такие стимулы, которые обеспечивают экономический рост. Причем вопрос, какие именно институты в данном случае будут эффективными, не имеет принципиального значения. 

Особенностью современного состояния российской экономики является ее переходный характер, то есть одновременное сосуществование как элементов административного, так и рыночного хозяйствования. Данная особенность является причиной для более внимательного изучения институтов местного самоуправления. Институты местного самоуправления с точки зрения природы происхождения могут быть разделены на формальные (имеющие закрепление в нормативно-правовых документах) и неформальные (положения, признаваемые большинством местного населения).

Состав формальных институтов с точки зрения иерархии применительно к федеративному государству, включает следующие уровни:

Конституция РФ;

Кодексы РФ;

Федеральные законы;

Постановления Правительства РФ;

Региональные законодательные акты;

Местные законодательные акты.

Неформальные институты проявляются в виде традиций, легенд и обычаев местного населения.

Степень влияния институтов определяется спецификой влияния данной категории на местное самоуправление. С позиций системного похода муниципальное образование является сложной социально-экономической системой. Как справедливо отмечают специалисты в области теории систем, самоуправление как процесс состоит в управлении каждым субъектом системы в целом. Системное представление об управлении состоит в определении взаимосвязей между субъектом и объектом управления. Поскольку властные полномочия по решению местных проблем население в ходе голосования на выборах передает органам местного самоуправления, то в муниципальном образовании в качестве управляемой подсистемы следует признать местное сообщество, а в качестве управляющей подсистемы – муниципалитет. Следовательно, в большей мере перечисленные выше институты определяют специфику формирования и функционирования органов местного самоуправления.

Несмотря на наличие богатого исторического опыта в решении населением вопросов местного значения (народное вече Древнего Новгорода, деятельность земств в период реформ Александра II), местное самоуправление является относительно новым явлением в России и находится в процессе развития.

Начало формирования системы местного самоуправления  приходится на переломный момент первого этапа российских реформ (1991-1993 гг.). Особенностью этого первого этапа было то, что, во-первых, экономическая реформа осуществлялась без столь же активного реформирования социальной сферы и, во-вторых, начавшийся процесс регионализации затрагивал исключительно отношения федерального центра и субъектов федерации, не был дополнен параллельным процессом нормативного оформления отношений с уровнем муниципальных образований (что, привело к росту полномочий субъектов федерации в ущерб самостоятельности населения городов и сельских поселений). Заложенные в Конституции РФ правовые основы местного самоуправления были далее существенно конкретизированы в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ, а также новой редакции данного документа - в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, вступающий в силу с 1 января 2006 г.

Указанный закон является основополагающим для построения всей системы местного самоуправления. В законе формируются общие положения и принципы территориальной организации местного самоуправления, приведены вопросы местного значения и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Устанавливаются формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и положение органов местного самоуправления, а также статус муниципальных правовых актов. Обосновывается экономическая основа местного самоуправления и иные особенности реализации местного самоуправления.

Согласно Федеральному Закону 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ст.1: «Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Закон 2003г. (ст.2) определяет сущность муниципального образования следующим образом: «Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Модель состава муниципальных образований России представлена на рис. 1.

По мнению автора, определение, приведенное в редакции закона 1995 г., является менее конкретным, что может быть объяснено тем, что до принятия редакции закона 2003 г. в РФ отсутствовала универсальная территориальная единица, способная стать муниципальным образованием, регионы подходили к созданию муниципального образования произвольно, т.е. в соответствии с личным пониманием федерального закона и с собственными взглядами на организацию местного самоуправления. Поэтому практика муниципального строительства серьезным образом разошлась с требованиями законодательства, что послужило причиной провала плана организации местного самоуправления в масштабе всей страны.

















Муниципальные образования общего типа

Городское поселение

Сельское поселение



Межселенная территория

Городской округ

Муниципальный район

Город или поселок

Село

Хутор

Станица

Деревня

Сельские населенные пункты

Аул

Кишлак

(один или несколько сельских населенных пунктов)



(город или поселок)



Муниципальные образования специального типа

Виды муниципальных образований

Внутригородская территория города федерального значения

Закрытые административно-территориальные образования

(ЗАТО)

Приграничные территории

Города-наукограды

(территория вне границ поселений)







































Виды муниципальных образований

Определение муниципального образования, приведенное в новой редакции закона, представляется автору императивным, т.к. содержит подробные характеристики – описания муниципального образования, как общего, так и специального типа, и это, по нашему мнению, должно препятствовать проявлению регионального субъективизма при создании муниципальных в будущем.

К числу факторов, серьезным образом сдерживающих процесс муниципализации России является высокая дифференциация как регионов, так и муниципальных образований по уровню социально-экономического развития, что приводит к различному ресурсному обеспечению местного экономического развития. Таким образом, отсутствие учета специфики конкретного муниципального образования может привести к нарастанию проблемы «нефинансируемых мандатов» - несоответствия доходной части местного бюджета и вопросов местного значения.

Кроме того, следует особо подчеркнуть тот факт, что местная власть в сознании российских граждан является логическим «продолжением» органов государственной власти, а не источником реализации собственных прав и свобод. Данная ситуация в большей части определяется несоответствием формальных и неформальных институтов, суть которого состоит в запаздывании и инерционном характере формирования социокультуры общества. Именно элементы социокультуры (традиции, легенды, обычаи) формируют неформальные правила. В большей части современная социокультура местного сообщества испытывает сильное влияние традиций управления, существовавших в Советском Союзе, когда местное самоуправления практически было ликвидировано и существовало лишь формально.

Таким образом, подводя итог рассмотрения институциональных основ местного самоуправления, необходимо отметить, что действующее законодательство не обеспечивает системного решения проблем управления муниципальным образованием, а неформальные правила (традиции, ценностные ориентации) не соответствуют рыночным нормам поведения хозяйствующих субъектов, населения и органов местного самоуправления. Преодоление разрыва формальных и неформальных институтов является долгосрочной задачей, которая может быть разрешена при реализации стратегического управления муниципальным образованием.