Регионализация и региональная политика на примере Португалии

5





ФИЛИАЛ НОУ ВПО «САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ИНСТИТУТ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ, ЭКОНОМИКИ И ПРАВА»



ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

            КАФЕДРА МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ









            КУРСОВАЯ РАБОТА 



по дисциплине «Международное экономическое сотрудничество»)

Тема: «Регионализация и региональная политика на примере Португалии»







								студентки группы МЭ - 41

								экономического факультета

								Лутовиновой 

Екатерины Анатольевны

                                                                                 _____________________



Научный руководитель  

преподаватель

Начарова Н.В.

		                                                                                 _______________________







Тольятти, 2010 г. 

	Содержание

Введение………………………………………………………………………	3

Глава 1. Регионализация и региональная политика в системе международных отношений………………………………………………..………………………	.6

	1.1. Регионалистика и теории регионального развития……………... .….. ..6

	1.2. Региональная политика государства на современном этапе……..........12

	1.3. Эволюция региональной политики на уровне Европейского союза ... 17

	Глава 2. Регионализация и региональная политика на примере Португалии...…22

	2.1 Португалия: региональная политика в отсутствие традиций 

	регионализма…………………………………………...……………………..22

	2.2. Национальная региональная политика Португалии…...........................24

	2.3. Региональная политика ЕС в Португалии…...........................................29



Глава 3. Проблемы современной региональной политики Португалии и перспективы их решения…………………...…………………………………....….33

			3.1. Нерешенность задачи формирования дееспособных регионов:

			рестроспектива и перспективы решения …………...………………….....…33

Заключение…………………………..……………………………………………….38

Список использованной литературы………………..……………………………...40

Приложение 1. ……………………………………………………..…………....…...42

	Приложение 2. ……………………… ………………………………………..……. 43

	Приложение 3. ……………………………………………………………………….44

	

	

	

	

	

	

	

	

	Введение



Данная курсовая работа посвящена изучению регионализации и региональной политики на примере страны-члена ЕС – Португалии. Региональная политика уже несколько десятилетий входит в число ключевых направлений социально-экономической политики ЕС, что вполне объяснимо. Ведь, с одной стороны, в пределах ЕС всегда сохранялось немало проблемных территорий. Среди них выделяются районы с неблагоприятной хозяйственной структурой, острыми социальными проблемами, недостаточными для долгосрочного устойчивого развития собственными региональными ресурсами.  С другой стороны,  до двух недавних (2004 и 2007 гг.) расширений на Восток членами Евросоюза являлись в основном наиболее экономически развитые государства, способные выделить для сокращения межрегиональных контрастов значительные средства и организовать эффективные механизмы их использования. Наиболее интересен для рассмотрения пример планирования и проведения национальной региональной политики в Португалии – страны, которая до вступления в Европейское сообщество не имела стойких традиций регионализма. Под воздействием Евросоюза была сформирована система регулирования территориального развития, частично компенсирована неравномерность территориального развития. Опыт Португалии – новое направление в формировании и планировании региональной политики страны  – ценен для стран, не имеющих на данный момент традиций регионализма и тенденцией к централизации. Это подтверждает актуальность выбранной темы.       

Предметом исследования в курсовой работе являются регионализм и региональная политика.

Объект исследования – Португалия, как страна-член ЕС, успешно  проводящая региональную политику развития и поддержки регионов с 1986 г. 

Целью данной курсовой работы является анализ мер, принятых Португалией в рамках регионализации, а также планировании и внедрении региональной политики развития; выявление проблем современной региональной политики Португалии и обзор перспектив их решения. 

Для достижения поставленной цели  данной курсовой работы необходимо  решить  следующие задачи: 

- рассмотреть  сущность и роль регионализации, региональной политики; а также изучить теории регионального развития; эволюцию региональной политики на уровне Европейского союза;

	-	дать характеристику региональной политике Португалии; провести анализ региональной политики развития, внедренных мер и инициатив, как со стороны самой страны, так и со стороны ЕС; 

	-	оценить размер и последствия влияния региональной наднациональной  политики ЕС и вливаний структурных фондов на развитие региональной Португалии;

			- Описать ретроспективу проблем и недостатков региональной политики Португалии, а также перспективу их решения. 

Теоретическая значимость работы состоит в изучении  и обобщении широкого круга литературных и информационных источников по теме  исследования.

Практическая значимость работы состоит в приобретении практических навыков по сбору, систематизации и анализу статистических, информационных и отчетных данных по региональной политике Европейского союза и Португалии.

В процессе  написания курсовой работы были изучены международные нормативно-правовые акты, а также законные акты Евросоюза. 

В качестве теоретической базы были использованы учебная  и научная литература  российских и зарубежных авторов по вопросам регионализма, регионалистики, региональной политики, материалы периодической печати и интернет-сайтов; также материалы периодической печати и интернет-сайтов, данные статистической службы Европейского союза.

Информационная база исследования включает информацию статистических служб ЕС; материалы научно-практических конференций; отчетность фирмы стран-членов ЕС за период 2007-2009 гг.;  данные о региональных инициативах, проводимых ЕС в Португалии и других странах-членах. 

Для изучения данной темы были использованы методы комплексного экономического анализа:  статистическое наблюдение, системно-аналитический метод, сравнение, анализ эмпирических  данных.

Данная курсовая работа состоит из введения, трех глав, подразделяющихся в свою очередь на разделы, заключения, списка использованной литературы и приложений. Первая глава посвящена изучению понятий регионализация и региональная политика. Глава состоит из трех разделов, в первом из которых рассматривается понятие регионалистики и теории регионального развития; во втором дается обзор региональной политики государства на современном этапе; третий раздел описывает эволюцию региональной политики на уровне ЕС. Вторая глава посвящена анализу региональной политики Португалии, как страны-члена ЕС; состоит из трех разделов: первый дает краткий обзор региональной политики Португалии как страны, не имеющей традиций ведения региональной политики; второй посвящен анализу региональной политики страны; в третьем проведен анализ региональной политики ЕС в Португалии. Третья глава состоит из одного раздела, посвященного обзору проблем региональной политики Португалии и рассмотрению перспектив их решения. В заключении предлагаются выводы, которое позволило сделать данное исследование.  









Глава 1. Регионализация и региональная политика в системе международных отношений



	Регионалистика и теории регионального развития



В XXI веке наряду с процессом глобализации происходит процесс регионализации, причем это становится характерным не только для государств с федеративной формой устройства, но и для унитарных государств, для целых континентов и частей света. Регионализация - процесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональный уровень, появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на национальном и наднациональном уровнях. То есть, по мнению исследователя И. Н. Бусыгиной, глобализация представляет собой с одной стороны сочетание процессов концентрации и централизации, а с другой — деконцентрации и децентрализации [9, стр. 259 ]. Наглядным примером процесса регионализации является Европейский союз. Естественное развитие процесса регионализации в Европейском союзе привело к выработке концепции «Европы регионов», отражающей возросшее значение регионов и имеющей целью определить их место в ЕС. Были созданы такие организации как Ассамблея европейских регионов, а также Комитет регионов. 

В современном европейском контексте также прослеживается тенденция к сотрудничеству стран на региональном уровне посредством членства в региональных организациях. Главная цель: осуществление многостороннего взаимодействия для решения актуальных проблем, а также для обмена опытом по всем направлениям развития: экономическом, социальном, политическом, культурном и т. д. 

Что касается непосредственного участия регионов в делах и формировании политики ЕС, то последнее несколько десятилетий регионы стремятся продвигать себя и свои интересы внутри европейского пространства, к примеру, посредством открытия своих офисов в Брюсcеле [9, стр. 115]. Во второй половине 80-х годов Европейским союзом началась разработка инициативы INTERREG в целях развития межрегионального сотрудничества и стимулирования полноценного участия приграничных регионов в экономике Европы. Программа успешно развивается и в настоящее время работает уже четвертое поколение инициативы INTERREG IV. Создание субрегиональных организаций — пример приграничного сотрудничества, которое не только приносит экономические выгоды, но и создает климат доверия, способствуя поиску конструктивных решений по преодолению кризисов, а также по реализации совместных проектов, нацеленных на достижение благосостояния вовлеченных в процесс государств и их регионов. 

Изучением процессов регионализации занимается наука – регионалистика. Регионалистика - междисциплинарное научное направление, которое изучает объективные процессы формирования территориальных сообществ, стремящихся эффективнее использовать внешние и внутренние факторы развития и противостоять вызовам цивилизации. Это наука о целостных территориальных общностях, выделенных на основе "множества в единстве". Такие общности обладают цивилизационным (социокультурным) кодом на макрорегиональном, региональном и субрегиональном уровнях. 

Регионалистика исследует трансформацию территориальной организации производительных сил под воздействие внешних геополитических (геоэкономических) и внутренних факторов. Регионы способствуют защите общественных отношений от негативных вызовов глобализации и выступают в качестве самостоятельного субъекта международных отношений. Выделяются три основных таксономических региональных уровня: надгосударственный (региональные группировки), страноведческий и внутригосударственный. По отношению к каждому из них можно выделить субрегиональный и трансграничный уровень [8, стр. 211]. Регионалистика изучает трансформацию геополитического, геоэкономического и социокультурного регионального кода, ведет поиск эффективного геопространства, позволяющего отвечать на внешние и внутренние вызовы. Она особое внимание уделяет повышению качества жизни территориальных общин за счет активного участия регионов в международном разделении труда и использования различных форм трансграничного сотрудничества. 

В мировой науке созданы многочисленные теоретические подходы к региональному развитию. До начала 90-х годов существовали модели регионального развития в рамках капиталистической или социалистической систем. В западных моделях преимущество отводилось открытой экономике, а в советских - региональному развитию в условиях ограниченного участия в международном разделении труда [8, стр. 129]. 

Мировой регионализм является одним из этапов глобализации или ее противоположной тенденцией. Глобализация сопровождается регионализацией международных отношений, передачи части государственных функций на международный или субнациональный уровень. Регионы способствуют защите общественных отношений от негативных вызовов глобализации и выступают в качестве самостоятельного субъекта международных отношений. Регионализация (районирование) - это процесс деления целого на целые части, тогда как территориальная дифференциация означает деление целого на функциональные части. По функциональным признакам различается военно-политический, экономический и культурный регионализм. 

В современном мире успешно развивается европейский регионализм, основанный на приоритете прав и интересов личности перед правами и интересами любой общности. Американский регионализм превратил географическую периферию в полюса высоких технологий. Китай и другие азиатские государства демонстрируют модель восточного регионализма, основанного на сочетании поэтапной открытости к мировым рынкам с авторитарной государственной властью [4, стр. 478]. 

Известно множество учений о региональном развитии. Значительно меньше теории и концепций, выделяющих регионы как субъекты международных отношений. Здесь доминируют теоретические представления о "Больших" и "Малых" пространствах Фридриха Листа, Карла Шмита, Поля Видаль де ла Блаша, Джона Мейнарда Кейнса, Фернана Броделя и других исследователей [17].

Западной интеллектуальной мысли дорога идея создания Соединенных Штатов Европы - общего "Европейского дома", сопоставимого по экономической мощи с США. В основе этой идеи - атлантическая модель, берущая начало от американской революции. Европейский регионализм основан на принципах "атлантического" федерализма", предусматривающего освобождение гражданского общества из-под опеки государства. Сущность европейского регионализма заключается в поэтапном переходе от наднациональных объединений к Европе регионов. В основе европейского регионализма лежит теория субсидиарности, предусматривающая в общественных отношениях приоритет прав и интересов личности перед правами и интересами любой общности. В западной Европе принцип субсидиарности предусматривает четкое распределение прав и обязанностей по исполнительной вертикали с делегированием полномочий на тот территориальный уровень, где они могут исполняться наиболее эффективно [4, стр. 57].

В двадцатом столетии широкую известность получили учения о территоиально-производственном комплексообразовании и полюсах роста. Теория территориально-производственных комплексов (ТПК) была разработана в трудах Н.Н. Колосовского и других советских ученых и положена в основу экономического (производственного) районирования. Ее основу составляет технология энерго-производственных циклов. В результате взаимообусловленного сочетания данного вида сырья и энергии, создания единой региональной инфраструктуры достигался определенный экономический эффект. В условиях социалистического хозяйства эта теория рассматривалась как альтернатива чрезмерно централизованной экономике, а ТПК стали объектами государственного планирования. Однако на практике не удавалось преодолеть диспропорции в региональном развитии. Вместе с тем опыт теории ТПК использовался при реализации региональных программ развития в США и других странах. 

Выделяют пять основных этапов региональной экономической интеграции: а) зона свободной торговли; б) таможенный союз; в) единый или общий рынок; г) экономический союз; д) экономический и валютный союз. 

Единственной региональной группировкой, прошедшей через все этапы экономической интеграции, является Европейский Союз, приступивший к формированию политического объединения с собственной конституцией и внешней политикой [17]. 

На данный момент в современных учениях рассматривают следующие подходы к изучению регионализма: общественные теории, теории институционализма,  постмодернистский подход [5, стр. 149]. 

Общественные теории регионализма во главу угла ставят столкновение политических по форме и экономических по сути общенациональных и региональных интересов. В рамках этих теорий особо рассматриваются распределение ресурсов и политической власти между регионами и центром, социальные различия и конфликты. 

Согласно теории школа институционализма, “анархия”, о которой говорят реалисты, может быть исправлена с помощью сильных и эффективных институтов, которые являются каркасом для различного рода региональных блоков или альянсов. Многие институционалисты предпочитают объяснять формирование транснациональных регионов внутренними процессами в участвующих государствах, происходящими между властями различных уровней (центральными, региональными и муниципальными) [5, стр. 157]. 

Пост-модернистский подход трактует регионализм как вид социальной рефлексии, отталкивающийся от доминирующих на настоящий момент (и способных видоизменяться под воздействием взаимной адаптации) представлений об идентичности и чувстве территориальной общности. 

Предлагается следующее разделение теорий регионализма: на «мягкий и жесткий».  

Для «жесткого» регионализма характерны следующие свойства: а) «вектор» направлен сверху вниз, то инициатива принадлежит государству; б) он содержит неизбежные элементы стандартизации и иерархии; в) такая форма регионализма предполагает в той или иной форме «вертикаль власти»; г) основан на «натуралистической» (то есть определяемой исключительно в территориальных категориях) интерпретации феномена региона; д) находится под определяющим влиянием административного аппарата и дипломатических ведомств; е) лидеры процесса регионостроительства контролируют аутсайдеров; ж) основные организационные принципы - суверенитет и следование государственным интересам; з) отношения между основными действующими субъектами носят формализованный характер; и) отражает представления  о  регионализме  и территориальности  эпохи   модерна;  к) «Эпистемологические сообщества» используются политическими группами для обоснования и защиты собственных  интересов; л) Умещается в теоретические рамки школы внешнеполитического реализма [5, стр. 160].

«Мягкий» регионализм характеризуется  следующими  признаками: а) формируется, прежде всего, на низовом уровне; б) оставляет простор для автономии и разнообразия; в) основан на горизонтальных формах взаимодействия между партнерами по регионостроительству;                                   г) концептуализируется в категориях «открытой географии», делающей упор не столько на территориальную близость, но и на формирование общей идентичности; д) базируется на сетевой концепции интеграции между негосударственными и (или) субнациональными институтами; е) лидеры влияют на поведение более слабых действующих субъектов; ж) основан на принципах децентрализованной региональности; з) отношения между партнерами менее формальные, более гибкие и зависящие от контекста; и) отражает тенденции эпохи позднего модерна или постмодерна; к) «эпистемологические сообщества» инициируют перемены в политической среде и играют решающую роль в выдвижении того или иного вопроса в повестку дня; л) имеет под собой конструктивистскую концептуальную основу [5, стр. 161]. 

Основываясь на все вышеизложенное, мы можем резюмировать, что с точки зрения теорий международных отношений, концепция «мягкого регионализма» сочетает в себе подходы, развиваемых в рамках двух школ - конструктивизма и институционализма. Эта комбинация приводит к пониманию того, что «когнитивный» капитал существенно влияет на процесс формирования институциональной структуры региона. «Жесткий» регионализм больше соответствует школе «реальной политики» государств на «большие» и «малые»: первые доминируют над вторыми и «проецируют» на них свою мощь. «Жесткий» регионализм отводит центральное место категории суверенитета, а также ратует за укрепление границ, выступающих в роли как административных, так и цивилизационных регуляторов.



Региональная политика государства на современном этапе



Региональная политика государства – сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте и отражающая как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой [3, стр. 300]. 

По сферам воздействия выделяют следующие виды региональной политики:  

1. Экономическая политика. Необходимость смягчения региональных экономических диспропорций, достижение регионального экономического равновесия характерна для всех стран. Механизм осуществления этих целей весьма развит и включает государственную финансовую помощь, привлечение местных ассигнований, в том числе частного капитала, законодательные мероприятия, финансовые ограничения, штрафные санкции.

2. Социальная политика. В поле зрения – процессы и форма организации жизни людей общественного производства со стороны условий труда, быта и отдыха человека и развития личности вообще. Социальные различия в жизни населения подавляющего числа государств колоссальны. Отсюда поиск путей выравнивания уровней жизни между различными регионами и типами поселений, а также общее улучшение качества социальной среды составляют суть региональной политики в социальной сфере.

3. Демографическая политика. Она означает активное вмешательство государства, как в естественное, так и механическое движение населения с целью достижения специфических для регионов целей.

4. Экистическая (поселенческая) политика. Экистетика – наука об эффективном использовании территории конкретного региона путем оптимального размещения производств, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов и условий. 

5. Экологическая политика. Усиливающаяся концентрация производства, диктуемая объективными потребностями его развития, урбанизация и скученность населения, широкое применение синтетических материалов, которые не могут быть трансформированы природой, привели к резко возросшей нагрузке на окружающую среду. 

6. Научно-техническая политика. В сферу региональной научно-технической политики попадают условия и факторы размещения центров научных исследований, взаимосвязи между местами концентрации НИОКР и размещением производительных сил, территориальные формы соединения науки и производства, региональные перемещения научных кадров. 

К основным объектам региональной политики относятся: а) производственные (прежде всего предприятие как первичное звено общественного разделения труда); б) социальные (человек как представитель социума, семьи, этноса); в) денежно-финансовые (федеральные бюджет, ассигнования частных лиц, иностранные инвестиции) [3, стр. 315]. 

В качестве субъектов региональной политики могут выступать как конкретные представители государственной и районной власти (физические лица), так и отдельные учреждения, организации и предприятия (юридические лица). 

К основным функциональным формам региональной политики относятся: 

1. Прогнозирование – научное предвидение предполагаемых направлений и параметров экономического развития региона на основе анализа источников финансирования, экономической структуры.

2. Региональное программирование – целенаправленное вмешательство в развитие региона, с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.

3. Региональное планирование – установление конкретных задач и целей на плановый период с указанием источников финансирования, конкретных исполнителей. 

Цели и задачи региональной политики различных государств не могут совпадать и варьируют в весьма широких пределах. Вместе с тем существуют общие, генерализованные цели, присущие региональной политики практически всех стран реализующих: 

1) Создание и упрочение единого экономического пространства, и обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ государственности;

2) Относительное выравнивание условий социально-экономического развития региона; 

3) Приоритетное развитие регионов, имеющих особо важно стратегическое значение для государства; 

4) Максимальное использование природных, в т.ч. ресурсных особенностей региона;

5) Предотвращение загрязнения окружающей среды, экологизация регионального природопользования, комплексная экологическая защита регионов. 

Функции региональной политики по используемым механизмам делят на:

	1.	Экономические – государственное регулирование инвестиций, дотаций, квот, льгот, субсидий.  Дифференциация по отношению к северным, центральным, южным регионам страны обусловлена природными и социально-экономическими факторами развития регионов;

2. Социальные – регулирование регионального развития, выравнивание межрегиональных различий в уровне доходов, безработицы, социальной инфраструктуре, транспортной сети; защите от дискриминации людей по месту жительства; 

	3.	Политические различают на внешнеполитические и внутриполитические. Внешнеполитические функции региональной политики – обеспечение территориальной целостности, внешней безопасности. Внутриполитические – использование региональной политики как средства регулирования взаимоотношений между различными политическими блоками. 

К инструментам региональной политики относятся способы и средства, которые государство использует для решения региональных проблем – налоговые льготы, субвенции, кредиты, государственные заказы [4, стр. 67]. 

Реализация региональной политики предполагает разработку соответствующих документов, призванных определять основные направления социально-экономического развития территории. К числу таковых относят краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный прогнозы, отдельные целевые программы по наиболее актуальным проблемам

К направлениям региональной политики относятся также региональные аспекты демографической, аграрной политики и другие мероприятия государственной власти [9, стр. 101].  

В таблице 1.1 представлены направления региональной политики в развитых и развивающихся стран. 

Таблица 1.1 Направления региональной политики

Развитые страны

Развивающиеся страны

Освоение слаборазвитых территорий, реконструкция экономики депрессивных промышленных районов.

Интеграция всех районов страны в единый национальный рынок.

Децентрализация агломераций и районов концентрации промышленного производства.

Смягчение региональных диспропорций и подъем экономики отсталых аграрных районов.

Образование новых промышленных узлов за пределами городских поселений, не связанных с существующими центрами промышленности.

Смягчение противоречий между городом и деревней, регулирование процесса урбанизации.



Более полное освоение природных и людских ресурсов.



Рациональное размещение новых промышленных объектов. 



Основываясь на все вышеизложенное, мы можем сделать вывод, что региональная политика на современном этапе представляет собой составную часть национальной стратегии социально-экономического развития и охватывает следующие основные направления:  а) определение соотношения движущихся сил регионального развития и обеспечение их взаимодействия; б) соотношение общегосударственного и регионального аспекта развития, центрального и регионального уровней управления экономикой; в) подъем экономики отсталых районов и освоение новых районов и ресурсов; г) национально-экономические вопросы; д) проблемы урбанизации. 





Эволюция региональной политики на уровне ЕС



Европейский союз, который с 2007 г. состоит уже из 27 государств с суммарным населением 495 млн. чел. и общей площадью  4,4 млн.кв.км., представляет собой наиболее успешную в мире  интеграционную группировку. Об этом свидетельствуют и высокая степень экономической взаимозависимости  стран-членов, и глубина политической интеграции в Евросоюзе. Одновременно, в пределах ЕС существуют многочисленные устойчивые региональные общности самого разного вида, таким образом,  развитие региональной политики и регионализация – важнейшие задачи ЕС на в кратко- и среднесрочной перспективе [18].   

На современном этапе региональной политики ЕС, охватывающем период 2007-2013 гг., на нее планируется потратить почти 350 млрд. евро, что составляет 36% расходов общего бюджета Евросоюза [14, стр. 257].  

Региональная политика набирала свой вес в деятельности ЕС по мере включения новых, разнородных стран в эту интеграционную группировку. До вступления в 1973 г. Великобритании и Ирландии, только Италия была по-настоящему заинтересована в проведении общей региональной политики ЕС, имея в виду низкий уровень развития Юга страны. Количество государств-членов, проявляющий большой интерес к наднациональной региональной политике, в очередной раз увеличилось в 80-е годы, со вступлением экономически менее развитых стран Южной Европы. Хотя в преамбуле Римского Договора 1957 г. говорится о том, что европейская интеграция должна объединить национальные хозяйства и обеспечить их гармоничное развитие при сокращении экономических контрастов между отдельными территориями,  до 70-х годов на уровне ЕС предпринимались весьма скромные усилия по сглаживанию территориальных диспропорций [13 стр. 143]. 

В основном, речь шла лишь о региональных аспектах общей социальной и общей аграрной политики: так, с 1958 г. Европейский социальный фонд (ЕСФ) проводит мероприятия по борьбе с безработицей, а в 1962 г. для содействия улучшению хозяйственной структуры аграрных районов был создан Европейский фонд сельскохозяйственного управления и гарантий. Кроме того, Европейский инвестиционный банк содействовал региональному развитию, осуществляя капиталовложения в районах со специализацией на сельском хозяйстве, угледобыче или черной металлургии. Кроме того, в 70-е годы под воздействием мирового экономического кризиса обострились проблемы старопромышленных районов, превратившихся из локомотивов послевоенной экономики в депрессивные территории [13, стр. 145]. 

Первым действенным инструментом наднациональной региональной политики ЕС стал Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), созданный в 1972 г. по инициативе Великобритании, имевшей большие традиции проведения национальной региональной политики. На первый период деятельности ЕФРР (1975-1977 гг.) были предусмотрены ассигнования, в размере, эквивалентном 1,4 млрд. ЭКЮ, что составляло 4% расходов общего бюджета Сообщества. На территории районов, признанных проблемными в рамках национальной региональной политики 9 стран-членов ЕС реализовывали три основные задачи: 1) поддержка инвестиций малых предприятий, создающих менее 10 рабочих мест; 2) капиталовложения в инфраструктуру, связанную с их деятельностью; 3) инвестиции в инфраструктуру горных районов с сельскохозяйственной специализацией. Существовали квоты для всех стран-членов. В результате, основную часть помощи получали проблемные районы Италии, Франции, Великобритании и Ирландии, Греции. С 1979 г. 5% средств ЕФРР представляли собой неквотированное финансирование, позволявшее ЕС выделять помощь любому региону в виде специальных мер или программ. В 1984 г. квоты были заменены на гибкую схему распределения средств – «вилку» индикативных сумм, предусматривающих гарантированный минимум для каждой страны и максимум, который можно было получить на конкурсной основе. В период 1981-1989 гг. отдельной статьей финансировалась поддержка регионов Франции и Италии, пострадавших от вступления в ЕС Испании и Португалии. Начали реализовываться также межгосударственные отраслевые программы – 1987 г. «Стар» (создание в депрессивных районах систем коммуникаций) и «Валорен» (освоение энергетического потенциала отсталых территорий), с 1988 г. – «Ренаваль» (подъем районов с традиционным судостроением) и «Резидер» (структурная переориентация регионов с развитой черной металлургией) [14, стр. 261].

Поворотным моментом для региональной политики ЕС стало вступление Испании и Португалии с огромными территориями невысокого уровня социально-экономического развития и дальнейшее углубление интеграции, выразившееся в принятии Единого европейского акта в 1986 г. В конце 80-х годов была проведена реформа структурных фондов ЕС, детально разработан механизм реализации и инструментарий региональной политики, уточнены ее принципы, цели  и задачи. Таким образом были ведены в действие, основные 4 принципа функционирования структурных фондов: концентрация, означающая группировку принимаемых мер вокруг приоритетных целей; партнерство в работе Еврокомиссии и соответствующих органов власти на страновом, региональном и местном уровнях на всех стадиях деятельности;  дополняемость, в  соответствии с которой все мероприятия фондов ЕС софинансируются со стороны стран-членов; программный характер, под которым подразумевается, что в течение нескольких лет средства используются в структурных программах нацеленных на решение конкретных проблем. 

В этот же период Евростатом была разработана и представлена единая многоуровневая система регионов ЕС – «Номенклатура территориальных единиц для статистического учета - NUTS», которая получила формальный статус в 2002 г. [13, стр. 67]. Выделяется 3 уровня NUTS, которые обычно совпадают с национальными сеткам административно-территориальных единиц соответствующего размера. Для отдельных стран возможна разработка 4-го уровня, при проведении масштабных реформ. Критерием соотнесения регионов NUTS и административных единиц служит численность населения: NUTS 1-го уровня – 3-7 млн. жителей;  NUTS 2-го уровня – 800 тыс., - 3 млн. человек;  NUTS 3-го уровня – 150-800 тыс. человек [13, стр. 69]. По состоянию на начало 2008 г., в 27 странах ЕС было 96 регионов  NUTS 1-го уровня; 271 – 2-го уровня и 1303 – 3-го уровня [18].  

Что же касается основных целей, региональной политики ЕС, то с 1989 г. осуществлен полный переход к «индикативному» методу предоставления ресурсов, в зависимости от принадлежности региона к той или иной группе «проблемных территорий», соответствующей конкретной цели региональной политики. На период с 1989 по 1993 гг., было определено пять целей, основной из которых являлась «Цель 1» - содействие развитию и корректировке структуры отстающих регионов (выделенных на основе размера ВВП на душу населения в границах регионов NUTS 2-го уровня) [1, стр. 306]. 

Дальнейшее развитие интеграции не изменило вышеуказанной цели, и способствовало сокращению разрыва между регионами в уровне развития, а также усилению экономического и социального сплочения Сообщества. Создание Евросоюза, присоединение высокоразвитых Швеции, Финляндии и  Австрии, а затем значительно менее благополучных государств способствовали трансформации наднационального регулирования территориального развития ЕС в сторону большей прозрачности его  механизмов. При этом, объемы финансирования заметно выросли: так, в 1994-1999 гг. ежегодные ассигнования фондов ЕС на региональную политику достигли 32 млрд. ЭКЮ, в 2002-2006 гг. они выросли почти до 38 млрд. евро, а в 3007-2013 гг. составят около 50 млрд. евро. Удельный вес в общем бюджете ЕС в период с 1994 гг. равнялся 30%, а для каждой последующей семилетней финансовой перспективы возрастал на 3 процентных пункта [18]. 

В настоящее время ассигнования на региональную политику ЕС осуществляются через три финансовых инструмента – структурные фонды ЕФРР и ЕСФ, а также созданный в 1993 г. Фонд сплочения. Средства из него получают страны, чей ВНД на душу населения не превышает 90% от среднего по ЕС – все 12 «новых» членов, Греция и Португалия. 

В начале 90-х годов в рамках региональной политики ЕС было расширено число специальных программ Сообщества, в период  1994-1999 гг., общее число программ (инициатив) сократилось до 13, но появился ряд новых программ, нацеленных на трансграничное сотрудничество, энергетические сети и кооперацию в сфере регионального сотрудничества. В  период  2000-2006 гг.  было сокращено число целей и специальных инициатив, межгосударственна программа «Интеррег» имела три направления: А -  трансграничное; В - транснациональное; С – межрегиональное сотрудничество [21, стр. 126]. 

В период 2007 – 2013 гг., осталось три цели: «конвергенция», «региональная конкурентоспособность и занятость» и «европейское территориальное сотрудничество».  В связи с уменьшением после расширения на Восток среднего по Евросоюзу ВВП на душу населения, возник статический эффект, потребовавший  по ЕС-25 – выше 75%. Программы первых двух целей реализуются в странах-регионах NUTS 2-го уровня, а цели «региональное территориальное сотрудничество» - в регионах  NUTS 3-го уровня, а также в рамках 13 масштабных ареалов транснациональной кооперации [18].  

Обзор эволюции региональной политики ЕС сделать выводы, что с течением времени уровень развития, степень финансирования, количество инициатив, а также роль региональной политики возрастает, прежде всего, под воздействием территориальных расширений ЕС, а также углубления интеграционного взаимодействия в рамках Евросоюза.













Глава 2.  Регионализация и региональная политика на примере Португалии



2.1  Португалия: региональная политика в отсутствие традиций регионализма



Португалия достаточно поздно приступила к разработке политики регионального развития по сравнению с другими западноевропейскими странами. Во многом, это было связано с исторически сложившейся в стране политической системой, особенно в период диктатуры, начиная с 1928 по 1974 год, что привело к наличию сильной центральной власти и традиционно пассивной позиции местных органов [19]. 

Первые шаги по разработке регионализации и региональной политики были предприняты в конце 1960-х годов при утверждении третьего плана экономического развития страны (1968 – 1973 гг.). В этот период акцент был сделан на развитие городской инфраструктуры и создание так называемых «полюсов развития» в отдельных регионах страны.

После революции 1974 года приоритетным направлением стала разработка национальной социально-экономической стратегии, а региональные проблемы отошли на второй план и стали рассматриваться лишь как часть общеэкономического развития страны [14, стр. 260]. 

В 1974 – 1975 годах португальская экономика подверглась глубоким преобразованиям со стороны правительства.  Были национализированы крупные промышленные предприятия и финансовые компании. После вступления страны в Евросоюз в 1986 году португальская экономика стала более диверсифицированной с преобладанием сферы услуг. Ускорилась реприватизация государственного сектора, модернизация и либерализация экономики, ее адаптация к требованиям Евросоюза. При этом, проблемам  межрегиональных контрастов внимание стало уделяться на достаточно позднем этапе – с середины 90-х годов [19]. 

Следует отметить, что процессы регионализации страны проходили достаточно сложно, потому что страна является довольно однородной в национальном, языковом, культурном и религиозном плане. Деление Португалии на 18 административных округов сложилось еще в XIX веке. Однако, такое государственное устройство небольшой страны слабо отвечало задачам децентрализации властных полномочий и реализации эффективной региональной политики. Впервые регионы планирования выделены в Португалии в ходе реализации третьего плана развития в 1969 году – Север, Центр, Лиссабон и Юг. Принятая после революции Конституция 1976 года предусматривала определенную децентрализацию власти. Был разработан новый план деления Португалии на административные регионы (хотя это деление формально до сих пор не вступило в силу), муниципалитеты («конселью», их  число не превышает 300) и приходы («фрегезиа» - около 4,2 тыс.) [10, стр. 91]. 

Для улучшения управления экономикой  и ее планирования сразу была введена временная схема деления континентальной  Португалии на пять округов – Север, Центр, Лиссабон и долина Тежу, Алентежу и Алгарви [14, стр. 138]. В 1979 году были созданы специальные региональные комиссии для реализации планов развития и координации государственных инвестиций в различных секторах экономики. Именно эти округа через три года после вступления Португалии в Европейское сообщество были отнесены ко 2-му уровню NUTS (см. Приложение 2).  Однако, отсутствие формального административного статуса у округов и недостаточно проработанная территориальная направленность государственной политики развития отдельных секторов экономики свели на нет деятельность региональных комиссий. 











2.2 Национальная региональная политика Португалии

 

Первый план регионального развития (1986-1990 гг.) охватывал всю территорию страны и был тесно связан с Программой  по дифференцированному экономическому и социальному развитию и являлся частью политики общего развития страны, а не программой регионального развития. Тем не менее, этот план стимулировал создание институциональных структур, занимающихся региональной политикой, и участие местных экономических структур и властей в ее проведении [20, стр. 36]. В 1990-е годы роль государства заключалась в обеспечении критерия равномерного распределения средств сохранения интересов отдельных регионов, а также поддержке местных органов власти в осуществлении региональной политики. Была разработана концепция устойчивого развития страны, которая была внесена в конституцию в 1989 г. В 1997 г. был создан Национальный совет по окружающей среде и устойчивому развитию. [19]

Между региональной политикой и общей политикой экономического роста в целом в Португалии нет больших различий, так как изначально региональная политика ориентирована на экономический рост и проводится из Центра. В итоге, в 90-е годы ежегодный прирост ВВП в Португалии был довольно высоким  для развитой страны – 2,8 %. Более того, по темпам увеличения ВВП на душу населения эта страна занимала 4-е место среди стран ОЭСР. Однако в 2000-2006 гг. рост ВВП в Португалии замедлился, составив в среднем 0,6 % в год. Вместе с тем, к 2007 году, государственный долг Португалии составил 63,6% ВВП (что было ниже, чем у Франции и Германии), а дефицит госбюджета снизился до 2,6%  от ВВП. Уровень инфляции в стране значительно сократился – с более чем 20% в начале 80-х годов до нескольких процентов в текущем десятилетии (в 2009 году – 2,4%) [18]. Однако, на фоне общих социально-экономических успехов усилились диспропорции между разными административными округами.  

Политические и экономические аспекты региональной политики тесно связаны между собой, так как национальная, административная, институциональная и политическая конфигурация страны определяет экономический результат осуществления региональной политики. Необходимым условием для ее реализации является перевод средств Центром в регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке, а ограниченность бюджетных средств требует разработки критериев для выбора этих районов. Планы регионального развития Португалии тесно связаны с соответствующими программами ЕС (на 1989-1993 гг., 1994-1999 гг., 2000-2006 гг., 2007-2013 гг.). Их приоритетные цели – создание особых условий для развития отдельных территорий и секторов экономики, установления стратегических партнерских связей между экономическими агентами, стимулирования устойчивого развития регионов и их интегрирования в европейский рынок [16, стр. 17]. Для реализации национальной региональной политики Португалия использует следующие инструменты: административно-управленческие (например, признание статуса автономии для Азорских островов и Мадейры), финансовое стимулирование отдельных регионов и предприятий, размещение новых производственных мощностей в периферийных районах с формирующейся инфраструктурой и воздействие на региональные рынки труда для роста и занятости.

Схема перевода средств муниципалитетам выражается в двух формах – трансферты из Центра и горизонтальное перераспределение поступающих налогов между регионами. Трансферты центрального правительства являются не только для государственного финансового сектора, но и для региональной политики [15, стр. 557]. Они предоставляются в основном в виде грантов и дают преимущества для роста доходов от разных видов производственных ресурсов. Межрегиональные трансферты способствуют исправлению неравенства в налоговых поступлениях и расходах местных властей, но их эффективность зависит от модели распределения ресурсов между местными органами. Данные по  распределению средств представлены в Таблице 2.1.

Таблица 2.1 Распределение государственных средств по муниципалитетам в рамках отдельных округов Португалии в 2008-2009 гг.

Регион ( в границах до 2009 г.)

Социальные трансферты из Центра (млн. евро)

Межрегиональное перераспределение средств (млн. евро)

Всего  (млн. евро)

Перераспределение (% от взносов)

Лиссабон и долина Тежу

6415

230

6645

-24

Север

6486

417



14517



+17

Центр

4858

382





Алентежу

1426

213





Алгарви

675

60







Система распределения финансовой помощи в Португалии на муниципальном уровне основана на использовании приближенных расчетов нормативов расходов. Так, для одно из видов грантов, выделявшихся из Фонда финансового выравнивания (FEF), через который до его упразднения проходили основные выплаты государства территориальным образованиям, эти нормативы определялись на основе целого ряда показателей [19]. Каждое территориальное образование получало трансферт, рассчитываемый следующим образом: 45% выделялось пропорционально численности населения, 15% делилось поровну между территориями, 15% - пропорционально площади, 10% - пропорционально протяженности дорог, учитывалось также число детей, количество приходов, отдельная квота резервировалась за труднодоступными районами и районами со слабой налоговой базой. Эти индикаторы выбирались с таким расчетом, чтобы отражать расходы муниципалитетов на оказание услуг населению [17]. 

Финансирование муниципалитетов складывается из трех основных источников: прямых (местных) налогов, отчислений  из части государственных налогов и дотаций из Фонда финансового выравнивания. В начале 2000-х годов на налоги приходилось около 20% всех получаемых муниципалитетами средства, а местные доходы от налогообложения в 2008 году составили 4% от ВВП Португалии, тогда как в среднем по ЕС – 4,7%. Кроме того, муниципалитеты получают гранты по линии структурных и региональных фондов Евросоюза, доля которых в общих доходах муниципалитетов составляла 15-17% в 2005-2007 гг. [19]. 

Государственные трансферты предоставляются в Португалии в виде связанных (обусловленных) и несвязанных грантов. Выделение данных грантов регулируется специальными программами. В настоящее время около 40% всех государственных инвестиций в Португалии ежегодно осуществляется местными властями. 

В 1998 г. был одобрен новый финансовый закон №42/98, заменивший Фонд финансового выравнивания новыми финансовыми инструментами. Ими стали Общий муниципальный фонд (FGM), распределяющий средства в зависимости от уровня регионального потребления на душу населения. Муниципальный фонд сплочения (FCM), чьи средства идут менее развитым муниципалитетам и корректируют региональные асимметрии в развитии, а также Базовый муниципальный фонд (FBM), который в равных долях финансирует деятельность муниципалитетов. В 2001 году в дополнение в этим фондам был создан Фонд финансирования приходов (FFF), цель которого – обеспечение муниципалитетов дополнительными средствами в равных объемах [11, стр. 231]. 

Местные и региональные  инвестиции в Португалии снижались в 2003-2008 годах ежегодно на 1,4%, а в среднем по ЕС они росли на 2,9% в год. Муниципалитеты и региональные советы участвуют в составлении планов развития, а объемы региональных программ зависят от решения местных властей [19]. 

В 2006-2007 гг. в местное законодательство были внесены изменения, предусматривающие перераспределение налоговых поступлений между центральным правительством и муниципальными образованиями, передачу больших полномочий местным органам власти и гарантии достаточного финансирования тех или иных региональных проектов. Были установлены лимиты задолженности муниципалитетов, а также снижена доля государственных налогов в грантах, предоставляемых Фондом с 33% до 25,3%. Для компенсации снижения объема государственных дотаций центральное правительство разрешило муниципалитетам оставлять в местных бюджетах от 2 до 5% поступлений от налогов на доход и использовать их по своему усмотрению. Кроме того, часть грантов стали переводить через новы Муниципальный  социальный фонд [19]. 

Каждая ассоциация муниципалитетов вместе с мерами занимается подготовкой индикативного плана инвестиций для сбалансированного распределения ресурсов. Для осуществления государственных проектов по развитию инфраструктуры привлекаются также и частные компании, но объект после его завершения остается в государственной собственности. 

Приходы, изначально возникшие как элементы церковной структуры, трансформировались со временем в административные единицы, местные округа. Их сфера деятельности в основном регулируется наличием ресурсов, которые весьма ограничены. Эти ресурсы весьма ограничены, несмотря на то, что приходы обладают правом введения и взимания местных налогов, ежегодный отчет о которых передается в Ревизионный совет, контролирующий размеры общей суммы собираемых налогов. Бюджеты приходов в значительной степени зависят от государственного финансирования, на которое приходится до 80%  всех средств [11, стр. 438]. С 1999 г. финансовые трансферты приходам переводятся из муниципальных бюджетов. Средства из Фонда финансирования приходов (FFF), которые формируются за счет поступлений 2,5% от суммы собираемых прямых и косвенных налогов, идут на финансирование континентальной части страны, Мадейры и Азорских островов исходя из их численности, населения и площади. Четверть от общей суммы этих грантов равномерно распределяется между приходами.   

Доля государственных дотаций регионам в ВВП Португалии выросла с 0,8% в 1980 г. до 6,5-7,1% в 2005-2009 гг., а по ЕС этот показатель составил в 2009 г. 15,7 %. Наибольшие суммы в расчете на душу населения получили такие  бедные округа,  как Алентежу и Азорские острова, а наименьшие соответственно – Лиссабон [19] . 



2.3. Региональная политика ЕС в Португалии



Вступление в ЕС открыло перед страной возможность использования его финансовых ресурсов для реализации региональной политики. В 1986-1999 гг. Португалия получила от ЕС помощь в размере 29,7 млрд. евро на модернизацию своей экономики [19].  Финансовая помощь структурных фондов ЕС наименее развитым территориям и регионам оказывает главное влияние на местное региональное управление и уменьшения неравномерности развития. Португалия была среди стран-членов ЕС, наиболее активно поддерживавших реформирование и расширение полномочий ЕФРР и других структурных фондов ЕС. Еще одним важным инструментом региональной политики ЕС стал Фонд сплочения, который поддерживает проекты в сфере экономики и транспортной инфраструктуры в тех странах Евросоюза, где  ВНД ниже 90% от среднего уровня по ЕС [6, стр. 52]. Деятельность этих фондов базируется на следующих принципах: концентрация, партнерство, дополняемость и программный характер. В этой связи, в Португалии уже в рамках первой программы ЕС (1989-1993 гг.) финансирование из структурных фондов было связано с реализацией национальной программы регионального развития. До последнего расширения Евросоюза на Португалию приходилось свыше 10% всех ассигнований ЕС на региональную политику и регионализацию.

Португалия относится к государствам-членам ЕС, где, в первую очередь были осуществлены проекты в рамках «цели 1».  В 2000-2006 гг., на территории страны было реализовано 12 секторальных и 7 региональных программ, которые привлекли почти 26 млрд. евро, в том числе 21,9 млрд. евро для мероприятий «цели 1». Наибольшие средства были выделены по программам «Экономика» - 2,7 млрд. евро, «Доступность и транспорт» - 1,4 млрд. евро, «Наука, технология и инновации» - 0,5 млрд.евро; а среди региональных программ – на развитие Центра – 2,9 млрд. евро, Севера – 2,7 млрд. евро, Лиссабона и долины Тежу – 1,4 млрд., Азорских островов – 1,3 млрд. евро [18]. Новый пакет ЕС для регионального развития Португалии на 2007-2013 гг. состоит из 14 операционных программ, на которые фонды ЕС выделят более 21 млрд. евро, причем 95% - в цели «конвергенция»  [18]. Вышеприведенные данные представлены в Таблице 2.2.

Таблица 2.2 Финансирование операционных программ ЕС в Португалии в 2007-2013 гг.

Программа

Финансирование из фондов ЕС (млн.евро)



ЕФРР

ЕСФ

Фонд сплочения

Всего

Человеческий потенциал

-

6117

-

6117

Территориальное развитие (проекты в сфере транспорта и охраны окружающей среды)

1599

-

3060

4659

Факторы конкурентоспособности

3104

-

-

3104

Север (региональная)

2712

-

-

2712

Центр (региональная)

1702

-

-

1702

Азорские острова (2 региональных)

966

190

-

1156

Алентежу (региональная)

869

-

-

869

Мадейра (2 региональных)

320

125

-

445

Лиссабон (региональная)

307

-

-

307

Агларви (региональная)

175

-

-

175

Техпомощь ЕФРР и ЕСФ ( 2 программы)

86

80

-

166

Всего

11840

6512

3060

21412



Кроме того, на территории Португалии реализовывались на протяжении многих  лет и специальные инициативы ЕС, хотя на них приходилось менее 3% наднациональных ассигнований на региональную политику в стране. В 2000-2006 гг. на реализацию этих инициатив пришлось около 740 млн. евро, то есть менее 7% соответствующих ассигнований ЕС. При этом, основную роль (почти 3/5) играли инициативы приграничного и трансграничного сотрудничества «Интеррег». Развитию межрегионального экономического сотрудничества способствовало создание единого внутреннего рынка. Сейчас в развитии приграничного сотрудничества участвуют не только частные фирмы, но и региональные и местные администрации стран-членов ЕС. Межрегиональное сотрудничество стимулирует создание зон роста европейской экономики, а также формирование самостоятельных территориально-производственных комплексов, в основном, в области транспорта, энергетики, коммунального хозяйства, а также поощряет конкуренцию в Евросоюзе. Распространение получили также межрегиональные соглашения о поощрении занятости [2, стр. 340]. Примером проекта сотрудничества является «Атлантическая дуга», в которую входит Португалия. Основными формами данного сотрудничества являются энергетика, морской транспорт, освоение морских ресурсов, экология, НИОКР, туризм, телекоммуникации. Другим совместным проектом стало развитие сельского хозяйства, малого и смешанного предпринимательства округа Север в Португалии.    

Структуры ЕС оказывают масштабную помощь региональному развитию страны. Усилия ЕС направлены на борьбу с безработицей, модернизацию экономики, создание инфраструктуры, внедрение новых технологий. С одной стороны, помощь ЕФРР и других фондов ЕС привела к сокращению разрыва в доходах на душу населения между Португалией и другими более развитыми странами ЕС. С другой стороны, прямые иностранные инвестиции оказывают большее влияние на экономическое развитие отдельных регионов, нежели национальная или европейская региональная политика. К недостаткам финансирования ЕФРР можно отнести распыление распределяемых средств на большое количество проектов, а также плохой контроль их использования [17, стр. 297]. Безусловно, реализация региональной политики и рост финансирования со стороны ЕФРР и других структурных фондов в определенной степени способствовали росту доходов в Португалии. Но при этом, региональные различия в стране все еще существенны. При этом, вступление в Евросоюз слаборазвитых восточноевропейских стран уже привело к сокращению средств фондов ЕС, поступающих в страну для региональных проектов. 

Таким образом, региональная политика Португалии сформировалась на фоне слабого развития экономики. До 1995 г. первостепенное значение отводилось проблемам ускорения развития народного хозяйства, а региональной политике и регионализации отводилась второстепенная роль, что привело к возникновению противоречия между задачей подъема экономики и ликвидацией неравномерности развития отдельных регионов [19]. Но уже с середины 90-х годов Португалия приступила к разработке более четкой региональной политики. Однако, ее реализация была недостаточно обеспечена финансовыми ресурсами и направлена в основном на оказание помощи наиболее бедным регионам. В тоже время, ЕС финансировал в Португалии крупные проекты, связанные с развитием национальной конкурентоспособности в основных отраслях и с модернизацией промышленности. Еще одной особенностью региональной политики Португалии являются не слишком активные действия в области сохранения равномерности развития и повышения эффективности экономики отдельных регионов. 











Глава 3.  Проблемы современной региональной политики Португалии и перспективы их решения



3.1. Нерешенность задачи формирования дееспособных регионов: рестроспектива и перспективы решения



По мере активизации наднациональной региональной политики ЕС на территории страны для увеличения объемов помощи, которая распределяется между регионами 2-го уровня NUTS, в начале текущего десятилетия из наиболее развитого столичного округа были выделены отдельные периферийные районы, присоединенные к Центру (Оэште и Медиу-Тежу) и Алентежу (Лезирия-ду-Тежу). Что касается собственно португальской региональной политики, то вплоть до начала 1990-х годов происходило постоянное балансирование между концепцией традиционного централизма и умеренной децентрализацией страны. 

Вместе с тем, Азорским островам и Мадейре сразу после революции был предоставлен особый статус, в первую очередь исходя из особенностей географического положения и экономических и социальных условий жизни населения [19]. 

После вступления в ЕС процессы регионализации Португалии получили новый импульс. В 1986 г. было создано Министерство планирования и регионального развития, на которое была возложена ответственность за региональное развитие, что характеризировало Португалию как унитарное государство, и большинство элементов ее региональной политики носило централизованный характер. Однако, слабое развитие экономики и недостаток финансовых средств в стране мешали эффективному проведению региональной политики, направленной на равномерность регионального развития. 

В 1986 г. Министерством планирования и регионального развития был разработан первый план регионального развития (1986-1990 гг.), рассчитанный на помощь структурных фондов ЕС и использование системы региональных инициатив для стимулирования экономического потенциала страны и минимизации существующих социально-экономических диспропорций и неравномерности развития отдельных регионов, поскольку почти ¾ производственных мощностей Португалии сосредоточено в двух промышленных районах – Лиссабон-Сетубал на юге и Порту-Брага-Авейру на севере страны. В 2008 г. вклад одной Лиссабонской агломерации в ВВП страны составил 42%. Модернизация региональной политики и создание новой схемы децентрализации власти необходимы на современном этапе, также и потому, что местные образования в настоящее время получают лишь 9% всех доходов государства, эта цифра является одной из самых низких по ЕС, особенно учитывая быстрый рост городов и развитие базовой инфраструктуры в Португалии. В то же время, известно, что инвестиции местных властей всегда более продуктивны в социальном и экономическом плане, чем трансферты из Центра. 

Для модернизации  региональной политики Португалии после вступления в Сообщество потребовалось также создание особых региональных органов, независимых от центральной власти. Однако, в Португалии основную роль в осуществлении региональной политики играет центральная власть и местные органы самоуправления, а промежуточные региональные институты пока не созданы и проект находится в стадии разработки. Вместе с тем государственные структуры, отвечающие за региональную политику, уже в определенной степени децентрализованы [20]. Так, Министерство планирования и регионального развития и департаменты многих министерств осуществляют свою деятельность вместе с комиссиями по координации регионального развития, но местные власти не обладают полномочиями по принятию решений по тем или иным инвестиционным проектам, а в основном следят за их осуществлением [19]. 

Часть национальных региональных проектов была связаны с проблемами окружающей среды, особенно в условиях приоритетного инвестирования в инфраструктуру, сельское хозяйство, промышленность, энергетику, развитие городского хозяйства. Для решения этих проблем в 1990 г. было создано Министерство окружающей среды и национальных ресурсов, которое в дальнейшем было переименовано и на данный момент действует как Министерство городского хозяйства, общего планирования и окружающей среды. Португалия считается одной из самых загрязненных стран в ЕС, который через свои структурные фонды вложил в проекты по окружающей среде 3 млрд. евро в 1994-1999 гг., 3,7 млрд. евро в 2000-2006 гг., и планирует вложить еще 4,3 млрд. евро в 2007-2013 гг. [18].

Что же касается проблемы неравномерного развития регионов, то в долгосрочной перспективе разные округа Португалии демонстрируют неодинаковые успехи развития. Если наиболее растущим регионом стал Алгарви,  то Север заметно отстает, теряя былые позиции в экономике страны. Очевидно, что трансферты центрального правительства территориальным образованиям обеспечивают последних необходимым минимумом средств для их функционирования и относительно устойчивого развития. Политика сплочения и регионального развития привела к конвергенции отдельных регионов за счет перераспределения средств в пользу менее развитых районов. Однако, несмотря на то, что бедные регионы получили относительно больше средств, экономически развитые районы также получали гранты, но в меньших размерах. Последние изменения в законодательстве Португалии в отношении перевода средств центрального правительства муниципалитетам должны привести к уменьшению региональной неравномерности, но ограниченность финансовых ресурсов выдвинула на первый план совершенствование схемы распределения местных расходов и эффективность критериев для перевода средств муниципалитетам. Ясно также, что без финансовой помощи Евросоюза невозможно решить проблему неравномерного развития отдельных регионов Португалии  и их сближения. Правительство Португалии, совместно с ЕС разработали план по развитию отстающих регионов, данный план действует в рамках «Цели 1» с 1996 г. и в период с 2007-2013 на его осуществление выделено более 17,8 млрд. евро [19].  

В новой региональной политике ЕС на период с 2007 по 2013 гг., Португалия, помимо основных инициатив, включена также в измененную программу финансирования. Для страны установлен следующий уровень предельного совокупного участия фондов ЕС в программе финансирования: 85% - для всех трех фондов. Так как в Португалии ВВП на  душу населения 2005-2008 гг. оказался ниже среднего по ЕС-25, а также страна включена в льготную программу территориального сотрудничества [18]. 

Несмотря на введение дополнительных мер, ввиду кризиса мировой экономики, кардинального пересмотра наднациональной региональной политики не ожидается, и в период 2007-2013 в рамках развития региональной политики, Португалия получит от ЕС финансовую поддержку по следующим программам и в нижеприведенных объемах [18]. 

Таблица 3.1 Распределение средств региональной политики ЕС для  Португалии 2007-2013 гг.

«Конвергенция»

«Региональная конкуренто-способность и занятость» (млн. евро)

«Европейское территориальное сотрудничество» (млн. евро)

Всего

Конвергенция по ВВП (млн. евро)

Переходный режим (млн. евро)

Фонд сплочения (млн. евро)





млн. евро

%

17133

280

3060

938

99

21511

6,2



Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что главной задачей региональной политики Португалии, как и большинства стран ЕС, остается создание условий, позволяющих регионам полностью реализовать свой потенциал и увеличить вклад в развитие национальной экономики. Политики сплочения в рамках Евросоюза требует особого внимания к программам, обеспечивающим сбалансированное устойчивое развитие в сельскохозяйственных и промышленных районах. Передача знаний и инновационных систем, повышение конкурентоспособности для привлечения инвестиций должны осуществляться в основном на региональном уровне. В условиях единого внутреннего рынка назрела необходимость усиления экономических связей между регионами соседних стран. В Португалии развитие новых подходов к региональной политике пока находится в начальной стадии. Эффективно достичь этих целей возможно лишь с помощью финансовых инструментов Евросоюза и более активной региональной политики.    











































Заключение



Данное исследование является результатом изучения теории, подборки материала по теме регионализация и региональная политика, а также  анализа  региональной политики страны-члена ЕС  - Португалии – страны, которая, несмотря на отсутствие региональных традиций, успешно проводит политику регионализации.  Исследование позволяет сделать следующие выводы:  

В современном европейском контексте также прослеживается тенденция к сотрудничеству стран на региональном уровне посредством членства в региональных организациях. Главная цель: осуществление многостороннего взаимодействия для решения актуальных проблем, а также для обмена опытом по всем направлениям развития.  

Региональная политика на современном этапе представляет собой составную часть национальной стратегии социально-экономического развития и охватывает следующие основные направления:  а) определение соотношения движущихся сил регионального развития и обеспечение их взаимодействия; б) соотношение общегосударственного и регионального аспекта развития, центрального и регионального уровней управления экономикой; в) подъем экономики отсталых районов и освоение новых районов и ресурсов; г) национально-экономические вопросы; д) проблемы урбанизации. 

Обзор эволюции региональной политики ЕС позволяет сделать выводы, что с течением времени уровень развития, степень финансирования, количество инициатив, а также роль региональной политики возрастает, прежде всего, под воздействием территориальных расширений ЕС, а также углубления интеграционного взаимодействия в рамках Евросоюза.

Политические и экономические аспекты региональной политики тесно связаны между собой, так как национальная, административная, институциональная и политическая конфигурация Португалии определяет экономический результат осуществления региональной политики. Необходимым условием для ее реализации является перевод средств Центром в регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке, а ограниченность бюджетных средств требует разработки критериев для выбора этих районов. Планы регионального развития Португалии тесно связаны с соответствующими программами ЕС. Их приоритетные цели – создание особых условий для развития отдельных территорий и секторов экономики, установления стратегических партнерских связей между экономическими агентами, стимулирования устойчивого развития регионов и их интегрирования в европейский рынок.

Региональная политика Португалии сформировалась на фоне слабого развития экономики. Если ранее первостепенное значение отводилось проблемам ускорения развития народного хозяйства, а региональной политике и регионализации отводилась второстепенная роль, то уже с середины 90-х годов Португалия приступила к разработке более четкой региональной политики. Еще одной особенностью региональной политики Португалии являются не слишком активные действия в области сохранения равномерности развития и повышения эффективности экономики отдельных регионов. 

Анализ схем распределения государственных грантов показывает, что для португальской региональной политики характерно высокое значение критерия численности населения, при этом большое внимание уделяется степени равномерности распределения трансфертов по муниципалитетам.

Главной задачей региональной политики Португалии, как и большинства стран ЕС, остается создание условий, позволяющих регионам полностью реализовать свой потенциал и увеличить вклад в развитие национальной экономики.  В Португалии развитие новых подходов к региональной политике пока находится в начальной стадии. Эффективно достичь этих целей возможно лишь с помощью финансовых инструментов Евросоюза и более активной региональной политики.    





Список использованной литературы

Басе Т., Редберн С. Планирование и финансирование экономического развития регионов: сборник научных исследований. - Нижний Новгород: Издательство Волго-Вятского кадрового центра, 2000. – 415 с. 

Борко Ю.А. Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития. - М.: Эдиториал УРСС,  1999. – 581 с.

Булатов АС. Экономика: Учебник. - М: Издательство "БЕК", 2006.- 406 с. 

Видяпин В.И. Региональная экономика. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 686 с. 

Виноградов В.В.Экономика России: Учебник .- М.: Юристъ, 2001. - 319с. 

Волков Б.И. Основы региональной экономики: Учебное пособие - Чебоксары: Чув.ГУ, 2005. - 197с. 

Гладкий Ю.Н. Регионоведение: Учебник - М.: Гардарики, 2003. - 382с. 

Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики: Учебник. - СПб, Издательство Михайлова В. А., 2006. 319 с. 

Глухарев Л.И. Региональная интеграция и Европа. - М.: Издательство Московского университета.  2001. - 200 с.

Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник. - М.: ГУ ВШЭ, 2004. - 617 с. 

Единый европейский акт. Договор о Европейском Союзе. - М.: Международная издательская группа "Право", 2005. - 246 с.

Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. – М.: Эдиториал УРСС, 2002. – 456 с. 

Лексин В. И., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М: УРСС, 2007. – 839 с. 

Масаков В.М. Региональная социально-экономическая асимметрия: подходы, оценки и методы измерения // Вопросы статистики. №11, 2006. С. 15 - 19.

Морозова Т. Г. Региональная экономика: Учебник для вузов. – М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 2006. – 639 с. 

Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики. - М.: "ЮРИСТЪ", 2007. – 368 с. 

 Воронцова О.В. Международный опыт в области определения нормативов расходов // Центр фискальной политики. 2008 // www.budgetrf.ru

Данные Евростата 2000 – 2009 гг. // www.epp.eurostat.ec.europa.eu

Официальный сайт Министерства экономики и инноваций Португалии // www.investinportugal.pt

Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России. Сборник обзоров ИНИОН. // www.union.ru

Степанов В.П., Красильников А.В. Регион в системе рыночных отношений: учебное пособие.  – Курган,  Верта, 2006. -  174 с.

Тяглов С.Г. Региональная экономика: Учебное пособие для ВУЗов. - Ростов на Дону, Феникс, 2001. - 303 с.

































Приложение 1



Регионы Евросоюза

Численность регионов NUTS в разных странах ЕС (на начало 2009 г.)



Код

Страна

Регионы NUTS 1-го уровня

Регионы NUTS 2-го уровня

Регионы NUTS 3-го уровня

BE

Бельгия

3

11

44

BG

Болгария

2

6

28

CZ

Чехия

1

8

14

DK

Дания

1

5

11

DE

Германия

16

39

429

EE

Эстония

1

1

5

GR

Греция

4

13

51

ES

Испания

7

19

59

FR

Франция

9

26

100

IE

Ирландия

1

2

8

IT

Италия

5

21

107

CY

Кипр

1

1

1

LA

Латвия

1

1

6

LT

Литва

1

1

10

LU

Люксембург

1

1

1

HU

Венгрия

3

7

20

MT

Мальта

1

1

2

NL

Нидерланды

4

12

40

AT

Австрия

3

9

35

PL

Польша

6

16

66

PT

Португалия

3

7

30

RO

Румыния

4

8

42

SI

Словения

1

2

12

SK

Словакия

1

4

8

FI

Финляндия

2

5

20

SE

Швеция

3

8

21

UK

Великобритания

12

37

133

Итого

96

271

1303

























Приложение 2



Соответствие регионов NUTS традиционным административным единицам Португалии 



Регион NUTS 1-го уровня

Регион NUTS 2-го уровня

Регион NUTS 3-го уровня























Материк (РТ1)







Север (РТ 11)

Минью-Лима (РТ111)





Каваду (РТ112)





Аве (РТ113)





Большой Порту (РТ114) 





Тамега (РТ115)





Энтре-Дору-и-Вога (РТ116)





Дору (РТ117)





Алту-Траз-уш-Монтиш (РТ118)



Алгарви (РТ15)

Алгарви (РТ150)













Центр (РТ16)

Байшу-Вога (РТ161)





Байшу-Мондегу (РТ162)





Пиньял-Литорал (РТ163)





Пиньял-Интериор-Норте (РТ164)





Дан-Лафойнш (РТ165)





Пиньял-Интериор-Сул (РТ166)





Серра-да-Эштрела (РТ167)





Бейра-Интериор-Норте (РТ168)





Бейра-Интериор-Сул (РТ169)





Кова-да-Бейра (РТ16А)





Оэште (РТ16В)





Медиу-Тежу (РТ16С)



Лиссабон (РТ17)

Большой Лиссабон (РТ171)





Полуостров Сетубал (РТ172)







Алентежу (РТ18)

Алентежу-Литорал (РТ181)





Алту-Алентежу (РТ182)





Алентежу-Сентрал (РТ183)





Байшу-Алентежу (РТ184)





Лезирия-ду-Тежу (РТ185)

Автономный регион Азорские острова (РТ2)

Автономный регион Азорские острова (РТ20)

Автономный регион Азорские острова (РТ200)

Автономный регион острова Мадейра (РТ3)

Автономный регион острова Мадейра (РТ30)

Автономный регион острова Мадейра (РТ300)















Приложение 3



Основные экономические показатели Португалии по регионам 2009 г.



Регион

Население тыс. чел.,

ВВП, млрд.евро

ВВП на душу населения

Основная специали-зация экономики

Безра-ботица, %

Расходы на НИОКР, % от ВВП

Домашн. доступ в интернет, %







% от ЕС-27

по ППС % от ЕС-27









Португалия

10553

149,0

63,1

75,4

-

8,0

0,81

46

Север

3733

41,8

50,0

59,8

Базовая промыш-ленность

9,4

0,69

45

Алгарви

414

6,2

66,5

79,6

туризм

6,7

0,21

46

Центр

2380

28,4

53,3

63,8

Базовая промыш-ленность

5,6

0,66

40

Лиссабон

2770

55,2

88,9

106,3

Ядро эконо-мики

8,9

1,17

54

Алентежу

769

10,0

58,5

70,0

Базовые услуги

8,4

0,47

38

Авт. регион Азорские о-ва

242

3,0

55,8

66,7

туризм

4,3

0,37

41

Авт. регион о-ва Мадейра

245

4,4

79,3

94,9

туризм

6,8

0,28

45