Роль платежей за природные ресурсы в создании условий устойчивого развития региона

РОЛЬ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ В СОЗДАНИИ УСЛОВИЙ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА1

НАГАЕВА Ольга Сергеевна, младший научный сотрудник Красноярского отдела прогнозирования экономического развития региона Института экономики и организации промышленного производства СО РАН (г. Красноярск).

ШАПАРЕВ Николай Якимович, заведующий отделом вычислительной физики Института вычислительного моделирования СО РАН, доктор физико-математических наук, профессор (г. Красноярск).

Освоение природно-ресурсного потенциала региона оказывает существенное влияние на его социально-экономическое развитие. Однако далеко не всегда это влияние носит положительный характер. До недавнего времени преобладал потребительский подход к освоению природных ресурсов, интересы ресурсных регионов при этом не учитывались. В настоящее время происходит пересмотр прежних позиций, все чаще говорится о необходимости создания условий для устойчивого развития ресурсных регионов. Для того чтобы результатом освоения природных ресурсов являлись не многочисленные негативные последствия, а действительный рост благосостояния населения края, как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе, необходимо строить политику природопользования, базирующуюся на принципах устойчивого развития. Необходим «переход к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей нынешнего и будущих поколений людей»2.

Одно из главных условий выхода ресурсного региона на траекторию устойчивого развития — формирование нового экономического механизма природопользования, обеспечивающего рациональное использование природных ресурсов и создание достаточного запаса устойчивости долговременного социально-экономического развития региона.

Основу такого механизма должна составлять система платежей за природные ресурсы, обеспечивающая выполнение ряда функций: создание финансовых условий для обеспечения достойного уровня жизни нынешних и будущих поколений ресурсного региона; стимулирование рационального и комплексного использования природных ресурсов; обеспечение необходимыми финансовыми средствами защиты, охраны, возобновляемости природных ресурсов и воспроизводство минерально-сырьевой базы; формирование финансовых условий устойчивого развития экономики региона в период после истощения основной части невозобновляемых природных ресурсов.

На сегодняшний день систему платного природопользования составляют несколько видов платежей: за пользование недров, налог на добычу полезных ископаемых, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биоресурсов, водный налог, платежи за пользование лесным фондом, земельный налог, плата за негативное воздействие на окружающую среду.

По большинству природных налогов все элементы механизма налогообложения установлены федеральным законодательством и не содержат стимулов рационального и комплексного использования природных ресурсов. Региональные власти имеют весьма незначительные рычаги налогового воздействия на процессы природопользования на подведомственной территории. Основная доля платежей за пользование природных ресурсов, обеспечивающих наибольшие поступления, зачисляется в федеральный бюджет.

Так, Красноярский край обладает богатым природно-ресурсным потенциалом, и экономика большинства его административно-территориальных образований базируется на эксплуатации природных ресурсов. Однако платежи за природные ресурсы не играют значительной роли в формировании бюджета Красноярского края. Их доля в совокупных доходах бюджета края за последний период не превышала 8,5 %, причем в последнее время наметилась тенденция к ее снижению3.

В структуре платежей за природные ресурсы в бюджете Красноярского края до 2002 г. лидирующее место занимали платежи за пользование недрами. После изменения налогового законодательства в 2002—2004 гг. среди природных налогов основные поступления давали налог на добычу полезных ископаемых, земельный налог и плата за негативное воздействие на окружающую среду. В последние годы лидирующую позицию занял налог на добычу полезных ископаемых. Его доля в 2006 г. составила 56,7 %, в то время как доля платежей за пользование недрами неуклонно снижается. Совсем незначительные поступления дает сбор за пользование объектами животного мира и объектами водных биоресурсов. Доля данного налога составила в 2006 г. всего 0,5 % в совокупных природных платежах. В связи с изменениями бюджетного законодательства поступления по водному налогу теперь в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет, таким образом бюджет края потерял около 500 млн руб.

Незначительные поступления от платежей за природные ресурсы в бюджете Красноярского края не позволяют говорить о каких бы то ни было выгодах, получаемых жителями края от использования его природных ресурсов, и тем более о создании финансовых фондов для обеспечения устойчивого развития региона после исчерпания невозобновимых природных ресурсов. Обозначенных поступлений недостаточно даже для финансирования действенной охраны и защиты природных ресурсов, их возобновления, а также воспроизводства минерально-сырьевой базы. К примеру, максимальный объем поступлений по земельному налогу в 2006 г. составил 695,1 млн руб., в том числе за земли сельскохозяйственного назначения — 120 млн руб. Для того, чтобы решить проблему восстановления утраченных за годы реформ пахотных земель (около 1 млн га)4 равномерно в течение 10 лет, требуется, по нашим оценкам, затрачивать не менее 5 млрд руб. ежегодно. Бюджетные расходы на сельское хозяйство составляют около 2 млрд руб. На охрану, защиту, восстановление лесного фонда Красноярского края и управление им, по нашим оценкам, требуется ежегодно около 0,5 млрд руб. Платежи за пользование лесным фондом в бюджете края составляют не более 0,3 млрд руб.

Таким образом, сегодняшняя система платежей за природные ресурсы не соответствует принципам устойчивого развития ресурсного региона.

Понятно, что финансовые потоки от использования природных ресурсов не ограничиваются только платежами за пользование природными ресурсами, поскольку природоэк-сплуатирующие предприятия платят и другие налоги. Однако в данном случае каналы распределения природной ренты остаются крайне завуалированными, и проследить пути ее движения невозможно. Предпринятые в последние годы попытки что-либо изменить оказались малоуспешными.

Расчеты доли факторов в нераспределенной чистой прибыли показывают, что на долю ренты приходится около 75 % общего прироста совокупного дохода России5. Однако отечественная налоговая система базируется на фискальном давлении на основные факторы производства — труд и капитал, тогда как природная составляющая играет лишь незначительную роль в формировании бюджетных доходов. Так, структура налоговых доходов бюджета Красноярского края в 2006 г. выглядит следующим образом: 54,8 % налоговых доходов составляют платежи по налогу на прибыль, 28,1 % — подоходный налог, 7,5 % — налоги на имущество, 3,3 % — платежи за природные ресурсы, 6,3 % — прочие налоги. При этом необходимо отметить наблюдаемое в последние годы неуклонное возрастание доли налога на прибыль при сокращении доли платежей за природные ресурсы6.

Негативное воздействие на экономическое развитие такого принципа построения налоговой системы очевидно. Высокое налогообложение прибыли искусственно увеличивает затраты на производство продукции, снижая тем самым ее конкурентоспособность, препятствуя развитию инвестиционной деятельности, в том числе внедрению новых экологически чистых технологий, сдерживает развитие производства. Повышение налоговой нагрузки на труд принуждает к сокрытию доходов, неоформлению официальных трудовых отношений,создает дополнительные стимулы к сокращению рабочих мест, росту безработицы, уменьшает конечный спрос.

В отличие от налогов на труд и капитал налогообложение доходов рентного характера не оказывает угнетающего влияния на рост производства, поскольку изымает в пользу общества ту часть прибыли, которая не создается ни трудом человека, ни накопленными капиталами. Напротив, основная тяжесть налогообложения ложится на не принадлежащий производителю фактор производства — природную ренту. Высокие налоги за пользование природными ресурсами будут стимулировать рациональное природопользование, ресурсосбережение, а также инвестиции в природоохранную деятельность, внедрение экологически чистых технологий.

Особо следует остановиться на том, что в настоящее время налоги и платежи за природные ресурсы не имеют целевого назначения. Вся их совокупность зачисляется в бюджеты соответствующего уровня и используется на финансирование расходных статей без целевой привязки. Единственный «природный налог» (отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы), носящий целевой характер, был отменен в результате изменений налогового законодательства в 2002 г. Безусловно, строгая целевая привязка всех налоговых платежей является нецелесообразной и труднореализуемой мерой в связи с разнообразием государственных расходов. Однако, как представляется, в отношении платежей за природные ресурсы должно действовать как раз обратное положение. Целевое использование природных налогов и платежей обусловлено принципами устойчивого развития, и в первую очередь — сохранения стоимости совокупного капитала региона. Основной механизм реализации этого принципа в процессе экономического развития — надежная система реинвестирования доходов от использования природных ресурсов в возобновляемый капитал. Поскольку простое зачисление доходов от природных налогов в бюджетную систему не является гарантией использования их на цели устойчивого развития, необходимо, чтобы финансовые потоки, формирующиеся за счет экологических платежей и природно-ресурсных налогов, были связаны с финансовыми потоками, создающими резерв устойчивости в будущем. С этой целью предлагается реформировать всю систему платежей за природные ресурсы. 

Представляется, что в общем виде система природных налогов должна иметь следующий вид. Во-первых, платежи за пользование природными ресурсами. По сути этот вид платежей представляет собой арендную плату. Поскольку в настоящее время подавляющее большинство природных ресурсов находится в соответствии с законодательством в государственной собственности, то передача их в пользование должна осуществляться за плату. Размер данного платежа зависит главным образом от объема предоставляемого в пользование ресурса. При этом природопользователь обязан уплачивать платеж независимо от результатов его предпринимательской деятельности. Во-вторых, рентный платеж. В идеале он должен устанавливаться отдельно по каждому объекту природопользования и призван изымать дифференциальную ренту, образуемую на лучших природных объектах. В-третьих, компенсационный платеж. Данный платеж должен обеспечивать возобновляемость ресурса, а также компенсировать стоимость утрачиваемого природного ресурса в результате использования другого ресурса, тесно с ним связанного. В-четвертых, экологические налоги и сборы, направляемые на компенсацию ущерба, наносимого окружающей среде в результате осуществления предпринимательской деятельности. К ним относятся различные налоги и платежи за выбросы в атмосферу, сбросы загрязняющих веществ в воду, размещение отходов и прочее вредное воздействие на окружающую среду.

При этом следует отметить, что платежи за пользование природными ресурсами и компенсационные платежи должны включаться в себестоимость продукции, а при начислении рентного платежа, соответственно, исключаться из налогооблагаемой базы. Это положение, на наш взгляд, более адекватно позволит учесть дополнительный рентный доход, образуемый на лучших по качеству природных объектах.

Различные по характеру природные налоги, сборы и платежи должны иметь и различные направления использования, отвечающие целям устойчивого развития территории. Поскольку природные ресурсы являются общественным достоянием, представляется совершенно справедливым, что доходы, получаемые государством от предоставления этого ресурса в пользование, должны использоваться прежде всего в интересах жителей ресурсного региона. Поэтому доходы, получаемые от платежей за пользование природным ресурсом, следует направлять на финансирование социальных программ региона.

Решению проблемы возобновления природных ресурсов и воспроизводства минерально-сырьевой базы во многом, на наш взгляд, будет способствовать создание специальных фондов, задачей которых как раз и будет являться финансирование восстановления природных ресурсов. Основным источником формирования таких фондов должны выступать компенсационные платежи. Также целесообразно направлять средства, получаемые от компенсационных платежей на развитие альтернативных экологически целесообразных видов деятельности, не связанных с выбытием или ликвидацией природных ресурсов (развитие туризма, использование вторичных ресурсов и т. д.).

Рентные доходы в целях устойчивого развития сырьевой территории должны направляться на формирование фондов будущих поколений, а также на диверсификацию моноотраслевой экономики сырьевых добывающих территорий.

Экологические налоги и платежи призваны в первую очередь обеспечить ликвидацию экологического ущерба, причиняемого хозяйственной деятельностью природным ресурсам и экосистемам. Сегодня ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду установлены на чрезвычайно низком уровне, что в совокупности с отсутствием инвестиционных льгот по налогу на прибыль, слабым контролем со стороны компетентных органов за воздействием предприятий на окружающую среду не способствуют осуществлению природоохранных инвестиций. При этом следует повториться, что наряду с изменением состава и структуры природных налогов требуется значительное увеличение их размера с одновременным сокращением налоговой нагрузки на труд и капитал.

Таким образом, действующая система платежей за природные ресурсы, как впрочем, и вся налоговая система, не соответствует целям устойчивого развития ресурсного региона. Дальнейшее совершенствование системы налогообложения должно заключаться в изменении состава и структуры ресурсных платежей, повышении их роли при одновременном снижении налогов на прибыль и труд. Требуется также приведение механизма налогов на добычу невозобновимых минерально-сырьевых ресурсов в соответствие с рентными принципами налогообложения. Поскольку именно на региональном уровне решаются вопросы разработки и эксплуатации природных объектов, именно на ресурсные регионы ложатся проблемы защиты, охраны, возобновления и воспроизводства природных ресурсов, а также преодоления неблагоприятных последствий освоения и эксплуатации природных объектов. Необходимо также увеличить долю природных платежей, направляемую в бюджеты сырьевых территорий, а также расширить возможности региональных властей в установлении отдельных элементов природных налогов, что обеспечит им дополнительные рычаги регулирования процессами природопользования на их территории.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Работа поддержана РФФИ и ККФН грант ¹ 07-05-96802 и грантом Президента РФ для ведущих научных школ ¹ НШ-3428.2006.9.

2 См.: Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. ¹ 440.

3 См.: Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Красноярского края за 2001—2006 гг. // Официальный сайт Федерального казначейства // Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.roskazna.ru/].

4  Шапарев Н. Я. Природные ресурсы Красноярского края // Вестн. Российской академии наук. 2007. Т. 77. ¹ 4. С. 291—299.

5 См.: Львов Д. С., Гусев А. А., Медведева О. Е. и др. Механизм налого-замещения, как главное условие экономического роста (обеспечение ускоренного экономического роста России на основе эффективного использования ресурсной ренты) // Экономика природопользования. 2003. ¹ 2. С. 2—20.

6  См.: Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Красноярского края...

Поступила 09.01.08.