Бюджетный процесс и бюджетный календарь

Реферат на тему



БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И БЮДЖЕТНЫЙ КАЛЕНДАРЬ





Происходящие   ныне   в  развитых  странах  перемены  убедительно подтверждают вывод о том, что в государственном управлении, особенно в финансовом,   не   может   быть   самоуправляемого  механизма,  удачно налаженного  какой-либо  крупной  реформой,  пусть самой радикальной и "научно  обоснованной", обеспечивающего развитие общества "по рыночным законам". 

Общественное  развитие  требует  повседневного  управления. А это предполагает знание управляющими всего того, что происходит в обществе и  за  его  пределами.  Проводимые ныне в Российской Федерации реформы показывают,    что    предприняты   они   без   тщательного   изучения действительности   и   при   полном  пренебрежении  знаниями,  которые предлагает финансовая наука. 

Тот  факт,  что  за  четыре года реформаторы не смогли наладить в республике  бюджетный  процесс  в  соответствии с установленным ими же бюджетным   календарем,   делает   весьма   важным   и   своевременным исследование  вопросов  бюджетного  процесса  и бюджетного календаря с целью   выяснения   их  содержания,  места  и  значения  в  финансовом управлении. 

Понятие  бюджетного  процесса и его место в финансовом управлении Финансово-кредитный  словарь  под  редакцией В. Ф. Гарбузова бюджетный процесс  определяет  как "регламентированный законодательством порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного и местных  бюджетов  (в  федеративном  государстве  -  и бюджетов членов федерации)". 

Однако  исследования  бюджетного  процесса  в  развитых  странах, проведенные  нами,  убеждают, что первым показателем его существования является  не  наличие законодательных актов, его "регламентирующих", а ежегодная  работа  финансовых  органов над составлением, утверждением, исполнением  и  заключением  бюджета.  Составители словаря, похоже, не обнаружили   в   нормативных   актах   положений,   "регламентирующих" заключение  бюджета,  и  остались в неведении о таком этапе бюджетного процесса. 

Вторым  показателем  наличия бюджетного процесса служит участие в нем    всех    органов    государственной   власти   (законодательных, исполнительных,  судебных,  контрольных). Третьим показателем является ежегодная  работа  над  существующими правовыми нормами, определяющими управление,  и создание новых. Четвертый - работа над разными нормами, позволяющими   привлечь   средства  для  государственной  деятельности (доходы  от  государственной  собственности,  налоги  и  сборы). Пятым показателем  служит  работа над нормативами бюджетных расходов. Шестым является  работа  над  исторически  обусловленным распределением прав, полномочий и обязанностей всех органов государства. Седьмой показатель наличия бюджетного процесса - работа над бюджетными методами. 

Приведенный  перечень  показывает,  что  действительный бюджетный процесс  намного  содержательнее словарного. В отличие от составителей словаря  ближе  к  действительности  подошли законодатели, принявшие в 1991 году Закон об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации. В статье 3 утверждается, что бюджетный процесс -   регламентированная   законом   деятельность   органов   власти  по составлению,    рассмотрению,    утверждению,   исполнению   бюджетов.  Законодатели  сделали  два  важных  шага  в постижении сути бюджетного процесса:  они  уточнили,  что  это  не  "порядок", а деятельность; не чья-то,  а  органов  власти.  Можно  сказать, что этим определением они охватили первые два показателя бюджетного процесса. Если внести в него "заключение  бюджета",  то  такое  определение  вполне  приемлемо  для обозначения  понятия  бюджетного  процесса в узком смысле. Широкое его понимание    должно    охватывать   все   семь   этапов   деятельности государственных органов. 



До  выхода  указанного  Закона  существование  понятия "бюджетный процесс"  в  нашей финансовой науке оспаривалось. Понятия составления, утверждения,    исполнения    признавались    и   изучались.   Но   их взаимообусловленное  сосуществование  в  пределах  единого  бюджетного процесса   как   понятия   и  предмета  финансовой  науки  отрицалось.

Отвергалось   также  понятие  финансового  управления.  Составление  и исполнение  бюджета признавались и изучались, но финансовое управление как   целенаправленная   деятельность   государства   по  выработке  и претворению  в  жизнь финансовой политики через соответствующие органы отрицалось.  Поскольку  финансовое  управление  и бюджетный процесс не укладывались  в  экономическую  трактовку финансов, о них старались не говорить.  Но  они  существовали  на виду у всех и относились именно к субъективному  началу  -  целенаправленному  образованию и налаживанию финансовых отношений государством. 

Государство   осуществляет   свои   функции   лишь   в   меру  их материального опосредствования. Его функционирование суть политическая деятельность,  выражаемая  бюджетными средствами. Поэтому разработка и составление бюджета есть выработка и принятие государственных решений.  Составление  бюджета  не  что  иное  как  денежное измерение политики.  Неполитической  деятельности  у  государства  не  бывает. Все, что оно делает, - политические дела. 

Все  политические  события  имеют  в  своей  основе  деятельность государства и представляют предмет политологии. Но политологи не могут не  замечать особого места бюджета в жизни государства. Поэтому вопрос разработки  бюджета  как  предмета  изучения  и  познания  стоит перед финансовой  наукой.  И  стоит именно под углом творческой деятельности государства,  его финансового обеспечения, его финансового ведомства и финансовых   кадров.   Составлением  правительством  проекта  бюджета, утверждением    законодательным   органом   бюджета,   ежеквартальными разассигнованиями    организующая,    направляющая    и   налаживающая деятельность государственных органов не ограничивается. 

Привлекаемые  в  бюджет  средства  сами  по себе не работают. Без творческой  деятельности  государственных  служащих они не приобретают организующей, направляющей, побуждающей силы. Поэтому финансовый орган государства  создает  для  них "режим наилучшего благоприятствования", когда  целое  больше  суммы слагаемых. Такой режим требует творческого отношения к делу, четкой организации работ. 

Выбор  объектов  финансирования, определение величины назначений, исполнение    бюджета   путем   текущего   уточнения   есть   действие политического  субъекта  - государства, а не хозяйствующего субъекта - предприятия.  Финансовые  решения  государства  играют  главную роль в политической   жизни   любой   развитой   страны.  Поэтому  финансы  - материальное  отражение  государства,  а  бюджет  -  главная, основная область   финансовых   отношений,   выражающая   прямое   материальное опосредование  деятельности  государства.  Лишь  косвенные воздействия (цены,  ссуды,  торговые  ограничения,  выпуск в обращение) остаются в стороне от бюджета. 

В  зарубежной  финансовой  литературе  такая роль бюджета и такое место   бюджетного   процесса  в  деятельности  государства  отчетливо признаются. 



Бюджетные этапы и бюджетный кругооборот 



Бюджетные этапы складываются из последовательных, взаимозависимых действий  органов власти по разработке и использованию росписи доходов и расходов государства. Различают крупные и мелкие этапы. Крупных, как правило,  выделяют  четыре:  составление,  утверждение,  исполнение  и заключение.  Некоторые указывают иную четверку, "забывая" заключение и выделяя  рассмотрение.  В зарубежной финансовой литературе указываются еще  контроль  и  анализ.  Но  выделение их в самостоятельные этапы не оправдывается.  Хотя  рассмотрение  проекта  бюджета в законодательном органе  занимает  больше  времени  и  сил  у  депутатов,  чем  сам акт утверждения,  все  же  принято считать, что его направляют туда именно для утверждения. Поэтому прохождение проекта бюджета через парламент в большинстве  стран  принято  именовать  этапом  утверждения.  Контроль происходит  на  всех  указанных  нами этапах. При составлении служащие бюджетного  ведомства  проверяют правильность представленных расчетов.  На  этапе  утверждения  бюджетные  комиссии  парламента высылают своих представителей  в  отраслевые  ведомства  для  проверки обоснованности заявок.    При   исполнении   утвержденного   бюджета   проводят   как предварительный,  так  и текущий контроль. На последнем этапе особенно важен парламентский контроль. 





Точно  так  же  нет  отдельного этапа бюджетного анализа; анализы делаются  постоянно  и  по  мере  надобности используются в управлении бюджетом.  И само собой разумеется, что они широко проводятся на этапе составления  бюджета.  Слабо, на наш взгляд, обосновано и американское деление  бюджетного процесса по следующим этапам: 1) правительственное составление   и  представление  проекта  бюджета,  2)  законодательное разрешение   и  назначение  средств,  3)  исполнение  и  контроль,  4)составление   отчета  и  ревизия.  Но  правительственному  составлению предшествует  никем  не  оспариваемое составление заявок в ведомствах.  Разрешение расходов происходит всегда, пока заседает парламент. К тому же контроль и ревизия никак не могут быть на разных, притом лишь двух, этапах. 

Указанные нами четыре этапа бюджетного процесса своим содержанием и  действиями  взаимно обусловлены и связаны. Поэтому можно говорить о беспрерывной разработке бюджета, ибо на этапе исполнения утвержденного бюджета  правительство и его бюджетное ведомство беспрерывно управляют его  доходами  и расходами и все новое, ценное, подсказанное практикой используют, а старое, отжившее отбрасывают. 

Возвращаясь  к  словарному  определению,  следует  отметить,  что порядок    бюджетного    процесса,   последовательность   его   этапов устанавливаются  не законодательными актами, а определяются логической и  исторической  природой самого процесса. Никакой законодатель, пусть самый  "демократичный",  не  может даже при величайшем "реформаторском зуде"   установить   безнаказанно  для  нормального  протекания  этого процесса  иной порядок, другую последовательность. Задача законодателя заключается  в  познании  этой  природы  и  в  правильном  отражении в нормативных    актах    порядка    и    последовательности    действий государственных органов, определяемых ею. 

Крупные   этапы   бюджетного   процесса   состоят   из  множества последовательных  мелких  этапов.  Всего  по  устоявшимся  расходам их насчитывается  более  пятидесяти,  по капиталовложениям - около сотни.  Они  охватывают  действия  органов власти: от зарождения потребности в расходах,  их  предвидения  и  программной  оценки  до  утверждения  в парламенте  отчета  правительства  об исполнении бюджета. В журнальной статье   нет   возможности  рассмотреть  все  малые  этапы  бюджетного процесса,  даже  одно  их  перечисление  заняло бы значительное место.  Однако многие из них мы назовем при рассмотрении бюджетного календаря.  Совокупность  последовательных  бюджетных  этапов составляет бюджетный кругооборот.   Подобно   обороту  капитала  в  производстве  бюджетный кругооборот  возобновляется  и  повторяется,  но  в отличие от первого возобновляется ежегодно и продолжается в среднем в течение трех лет. 



Понятие бюджетного календаря 



Важнейшим  условием  успешного  прохождения  бюджетного  процесса считается  соблюдение  бюджетного календаря. Оно требует от участников процесса постижения сути этого понятия, его исторической устойчивости, технологической  последовательности,  оптимальных и критических сроков разработки  и  утверждения  бюджета,  познания  особенностей календаря разных  расходов и бюджетов. Поскольку в указанном словаре и учебниках "по  финансам"  понятие  бюджетного  календаря не рассматривается и не изучается, попытаемся кратко изложить наше понимание этого выражения. 

Бюджетный  календарь - это совокупность последовательных периодов прохождения  бюджетного  кругооборота,  обусловленная  ежегодностью  и своевременностью бюджета. Центр тяжести в таком определении приходится именно  на  последовательные  периоды,  складывающиеся из объективного течения  времени.  Когда?  -  Вот  главный вопрос бюджетного процесса, многократно  повторяемый на всех больших и малых его этапах. Что? Как?  С  какой  целью?  -  Эти  и  другие  подобные  вопросы  для бюджетного календаря имеют лишь второстепенное значение. За какое время, на какой срок  -  вот  его  основные  требования.  Поэтому  работа  в бюджетном ведомстве  требует  строгого  учета  течения времени, а само ведомство должно быть школой прохождения государственной службы. 

Во  всех  развитых  странах  бюджет  исполняется  в  течение года (льготный  срок в целях исследования можно не учитывать), но работа по его  разработке и заключению охватывает еще примерно два года. В одном году один бюджет составляется, другой исполняется, третий заключается.  Следовательно,  бюджетный календарь длится около трех лет. Из развитых стран только США имеют более продолжительный календарь. 

По    своей   сути   бюджетный   календарь   имеет   историческую устойчивость.  Объекты,  субъекты  и  даже функции бюджета меняются, а сроки  прохождения  этапов  бюджетного кругооборота остаются почти без изменений. Лишь этапы разработки несколько удлиняются по мере усложнения управления бюджетом. 

В  качестве  сравнительного  примера приведем бюджетный календарь России  200-летней давности: апрель - бюджетный циркуляр о предстоящих расходах;  май-июль  -  составление  смет  ведомств  и предварительное согласование с Минфином; август-15 октября - окончательное определение Минфином   предельных   расходов   ведомств,   завершение  составления ведомствами  смет  и  представление проекта решений министру финансов; октябрь  -  бюджетная  "страда":  составление Минфином проекта бюджета после   разрешения   споров   (через  согласительный  арбитраж)  между министрами  отраслей  и  министром  финансов; 1 ноября - представление Минфином   проекта  бюджета  Департаменту  государственного  хозяйства Государственного  Совета;  ноябрь-14  декабря  - обсуждение проекта на Общем  собрании  Госсовета;  15  декабря  -  представление  бюджета на Высочайшее    утверждение;   канун   Нового   года   -   обнародование государственной росписи; 1 января - начало исполнения бюджета. 

Здесь  же отметим, что бюджетный процесс дофевральской России был подробно  расписан по срокам в Положении о составлении и представлении бюджета  от  1862  года.  Его  бюджетный календарь почти полностью был повторен  в  Правилах  составления и исполнения бюджета от 1974 года и сохранился  до  1991  года.  Хотя  теперь  многим это может показаться странным.  Положение от 1862 года развило установки, введенные еще при Петре,  а  также  разработанные  Сперанским  в его Плане финансов, где указывалось:  "Присылать  в Минфин все сметы на будущий год не позже 1 сентября". 



Бюджетный календарь в развитых странах 



Ныне  почти  во всех развитых странах начало бюджетного календаря относится ко времени составления перспективного бюджета. 

Перспективный  бюджет  -  это  первоначальный  черновой  набросок бюджета  на  предстоящий  финансовый  год,  составляемый  в  бюджетном ведомстве  правительства.  Как  правило,  в  его составлении участвует узкий  круг  самых высших служащих и основывается он в большей мере на их   интуиции,   нежели   на   расчетах  специалистов.  Этот  набросок составляется  по  самым  крупным  разделам  доходов  и  расходов, коих насчитывается  в  бюджетах  развитых  стран  от  12  до 20. Расходы по каждому  разделу  делятся  на  два вида: текущие и капитальные. Обычно такой  набросок  умещается  на одной странице и содержит не твердые, а примерные (вилочные) показатели. 

Перспективный  бюджет  учитывает показатели 5-летнего бюджета, но не  придерживается  их  [1].  В  общих  чертах  он  подлежит одобрению правительством  или  президентом  и  выступает  как  основа  бюджетной директивы  и  контрольных  показателей.  В  США  его  составляют за 12 месяцев  до  начала  финансового  года,  во  Франции - 11, Японии - 9, Англии - за 8 месяцев, а общая директива рассылается через месяц после его составления. Следовательно, работа над составлением нового бюджета в этих странах начинается задолго до начала финансового года. 

Сроки  прохождения  бюджетных документов отличаются для доходов и расходов,  а  также  в зависимости от правовой природы самих расходов: разрешенных в предыдущие годы и новых, разрешенных на предстоящий год.  Большая  часть  первых  - это обязательные расходы, совершаемые помимо устремления  правительства. Эти преемственные или переходящие расходы, именуемые  по-разному в финансовой литературе разных стран, составляют 75-90  процентов  всех  бюджетных  назначений. Второй вид - намечаемые впервые   расходы.   Они   составляют   25-10   процентов  назначений.  Различаются также расписания прохождения бюджетных документов в недрах исполнительной  и  законодательной власти, что в большей части зависит от  степени согласования сложившейся практики с новыми условиями жизни и желания органов власти не уступать, не умалять свои бюджетные права.

В  статье нет надобности приводить бюджетные календари нескольких стран  для  их  сравнительного  изучения. Потому ограничимся простым и распространенным  расписанием бюджетного процесса во Франции: январь - составление  перспективного  бюджета;  февраль  - разработка бюджетной директивы  и  представление  ее  правительству  для  одобрения; март - решение  правительства по контрольным показателям, указания бюджетного ведомства  по  новым  расходам  на  проведение  прежних и новых работ, рассылка  бюджетной  директивы;  апрель  -  составление  в  ведомствах росписи переходящих и новых расходов, заявок на капвложения; май, июнь -   обсуждение   и   согласование  заявок,  получение  согласия  главы бюджетного  ведомства,  встреча  глав  ведомств с главой бюджетного по спорным   вопросам;   первая  половина  июля  -  разрешение  премьером бюджетных  споров  между  отраслевыми  ведомствами и бюджетным; вторая половина  -  разрешение  президентом  споров  между  первым  и другими министрами;  август  -  подробный  разбор  заявок  ведомств;  сентябрь (первая половина) - рассмотрение премьером и президентом сомнительных бюджетных решений, распоряжение главы бюджетного ведомства о включении в  бюджет новых работ в связи с новыми задачами, возникшими у премьера и  президента;  вторая  половина  - решение правительства об изменении налогов,    введении    новых,    выпуске   облигаций,   представление законопроектов  по  этим вопросам в парламент; октябрь - представление проекта бюджета в парламент. 



Приведенное    расписание   показывает   студентам,   аспирантам, преподавателям  "финансовых"  вузов,  депутатам  и  работникам средств сообщения,  сколько  малых  этапов  бюджетного процесса заслуживают их внимания. 

В  США нормативно установленное, управленческое начало бюджетного процесса  приходится  на  выработку  директивы  по  основным проблемам составляемого  бюджета  и отличается от французского как по сложности, так  и  по  продолжительности  календаря.  В  Англии  он  начинается с рассылки  бюджетной  директивы  и  контрольных  показателей,  проходит подобно  французскому.  В  Италии бюджетный календарь несколько короче французского и составление проекта бюджета длится всего 7 месяцев. 

Конституционные  бюджетные  права  парламента, положения закона о бюджетном  процессе,  парламентский  регламент,  порядок  и количество чтений  бюджетного  законопроекта,  классовое разделение депутатов, их партийное  расслоение по фракциям и ряд других причин определяют сроки поступления проекта бюджета в парламент, длительность его обсуждения и сроки утверждения бюджетного закона. 

Из  этого большого круга вопросов прохождения бюджетного процесса через  парламент  мы  попытаемся  рассмотреть  лишь календарную часть.  Время  пребывания  проекта бюджета в парламенте разных стран - от 2 до 10  месяцев.  Причем  эта  продолжительность  зависит  как  от  умения депутатов  рассматривать  бюджетные  вопросы, так и от уровня владения высшими  чиновниками  финансового  управления знаниями организационной науки. 

Стремление  депутатов  к  сокрушению  своих  противников  и жажда повторного  завоевания  голосов  избирателей  часто мешают нормальному протеканию  бюджетного  процесса  и  потому  подсказывают  нормативное ограничение этого времени. 

В  США до 1977 года бюджет проходил через конгресс за 5,5 месяца, но межпартийные склоки увеличили этот срок до 10 месяцев и 20 дней под предлогом  "тщательного рассмотрения бюджетных документов". Закон ввел пять сроков для прохождения бюджетного законопроекта. 10 ноября, почти за  год до начала финансового года, президент обязан внести в конгресс росписи   предстоящих   расходов;   в   январе  (во  второй  половине) представляется ежегодное послание с приложением росписи всех доходов и расходов. 15 апреля органы конгресса - бюджетные комиссии двух палат - составляют  набросок  финансовых  целей, которых должны придерживаться комиссии по бюджетным назначениям палат. 

По предложениям бюджетных комиссий в палатах конгресса начинаются бюджетные   дебаты   по   двум   главным   вопросам:   а)  важности  и первоочередности работ и расходов и б) определения наибольшей величины (потолка)  бюджета.  15 мая конгресс выносит решение о предварительном бюджетном потолке по каждому отраслевому разделу и по бюджету в целом.

В   сентябре   заседания  палат  принимают  окончательное  решение  по бюджетному потолку (подтверждаются или уточняются величины от 15 мая), проводят  окончательное  голосование  бюджета  по  разделам  с  учетом предложенных поправок. 



Если в большинстве развитых стран (США, Франция, Италия, Япония и др.)  бюджетный календарь предусматривает утверждение бюджета к началу финансового  года,  то  в некоторых он рассчитан на рассмотрение и его утверждение  в  первые  месяцы  начавшегося  финансового  года. Так, в Англии  и  в  странах  Содружества  утверждение  бюджета  происходит в течение первых четырех месяцев начавшегося финансового года. 



Схематически   прохождение  бюджета  через  британский  парламент выглядит  следующим  образом:  конец ноября, декабрь - представление в парламент  5-летнего  бюджета;  февраль  -  представление палате общин проекта  бюджетных  назначений  на  следующий  финансовый  год; март - начало рассмотрения бюджетных назначений в комиссии бюджетных расходов палаты  общин;  конец  марта,  начало апреля - представление канцлером казначейства  законопроектов  по  изменению  налогов и примерной смете доходов, 1 апреля - начало финансового года; апрель - принятие палатой общин  законов  об  изменении  налогов и введении новых платежей; май, июнь  -  продолжение  рассмотрения  бюджетных  назначений  в  комиссии бюджетных  расходов;  от  16  июля  до 5 августа - утверждение палатой общин  расходов  путем  принятия  законов о бюджетных назначениях; 6-8 августа - утверждение запрошенных расходов без дальнейшего обсуждения, если палата общин не успела закончить их обсуждение до 5 августа. 

Общий  срок  прохождения  бюджетного  законопроекта  в английском парламенте  равен  по расходам 6 месяцам, по доходам - паре недель. Во Франции  нормативный  срок прохождения проекта бюджета через парламент составляет 70 дней начиная с первого вторника октября; предельный срок голосования бюджетного закона - 16 декабря. Если к этому дню парламент не  принял решение по бюджету, он лишается права его принятия и бюджет вводится   указом  президента  республики.  В  Италии  проект  бюджета поступает  в парламент в конце июля - перед парламентскими каникулами, и парламент обязан принять закон о бюджете до 16 декабря. 







В    связи    с   изложенным   особого   упоминания   заслуживает существовавший  в  дооктябрьской  России  порядок  введения  бюджета в случае затягивания его обсуждения и утверждения. Статья 13 "мартовских правил"   о   составлении   и   исполнении   бюджета   гласила:  "Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то  остается  в  силе  последняя, установленным порядком утвержденная, роспись".  Теперь  такой  порядок  применяется  во  многих странах как средство  против  нерасторопного  парламента. Установление нормативных сроков  прохождения  бюджета  в  парламенте  требует от депутатов и их фракций  строгого соблюдения положений регламента. Поскольку парламент -  высший  орган  власти  в  стране  и  всемогущ  в  правах, он должен показывать  пример  в соблюдении им же установленных норм. В странах с британским и французским порядком введения бюджета, а также с порядком продления бюджета, как в дооктябрьской России, затягивание парламентом обсуждения  и  утверждения  бюджета исключается. Но в США и Российской

Федерации    оно    возможно   и   даже   неизбежно,   ибо   бюджетное законодательство   и   там,   и  тут  не  учитывает  многих  принципов управленческой  науки  и  пренебрегает  довольно  вескими требованиями бюджетного процесса. 

Бюджетный  календарь  в  Российской Федерации и оптимальность его расписания 

В  бюджетном  календаре  предметом пристального внимания остается оптимальность  сроков  составления и утверждения самого бюджета. Между поведением   объектов   бюджетных   назначений   и  отражением  его  в показателях  бюджетных  расходов  всегда имеется существенная разница, порождаемая  разными  причинами.  Первая из них - в точном определении потребностей;  вторая  - в убеждении правительства и парламента в этой точности;  третья  -  в истечении времени после "точного определения"; четвертая  - в точном определении происшедших за это время изменений и т. д. Тут действует закон отставания бюджетных назначений от жизни. 

Пока   ведомства  составляют  расчеты  для  доказательства  своих потребностей,  пока  их  заявки  изучают  и  согласовывают в бюджетном ведомстве,  пока  правительство  определяет их важность и очередность, пока  оно составляет и представляет проект бюджета, пока парламентские комиссии  его  изучают  и  выносят  свои замечания и предложения, пока депутаты  принимают закон о бюджете, пока бюджетное ведомство выделяет "законные"  бюджетные  назначения  распорядителям  кредитов,  проходят месяцы  (6-9  -  в большинстве стран и 18 - в США) и река жизни уносит свои  воды  далеко.  Перед  распорядителем средствами оказываются иные воды,  иной  берег  и  вовсе  другая река. Расхождение между жизненным объектом   и  его  отражением  в  бюджете,  разрыв  действительного  с нормативным требуют творческого управления бюджетом, сокращения сроков составления  и  утверждения  бюджета,  приближения  их начала к началу бюджетных  операций.  Вот  почему  в  свое  время  мы выступили против продления   бюджетного   календаря   Законом   об  основах  бюджетного устройства  и  бюджетного  процесса  и  предложили иные сроки с учетом истории  и логики бюджетного процесса в республике [2]. После принятия этого   Закона   республика  ни  разу  не  получила  бюджет  к  началу финансового  года. Отбросив принцип ежегодности бюджета, она перешла к составлению  бюджетов  на  самые  разные сроки. Если на 1992 год такой порядок   финансирования   государственных   расходов   был  предложен президентом  путем  издания  указа от 19 декабря 1991 года, то на 1995 год его приняла Госдума. 

Исследования  показывают,  что  как органы исполнительной власти, так  и  органы  законодательной  власти  не  придерживаются бюджетного календаря,  расписанного  в  Законе.  Дело  дошло до того, что в конце декабря   1993   года   президент   уточнил  своим  указом  показатели республиканского бюджета на IV квартал 1993 года; в конце августа 1994 года  Государственная  Дума  утвердила  бюджет  на  1994 год, полагая, видимо,  что  в  республике финансовый год совпадает с учебным; лишь в начале июля 1994 года правительство приняло постановление о разработке проекта  федерального  бюджета на 1995 год и оно не содержит ни одного положения о доходах... 

"Готовь  сани  летом"  -  гласит  народная мудрость. Потому можно считать аксиомой положение о том, что "вегетационные" сроки разработки и  "созревания"  бюджета  -  это  логически определенные и исторически сложившиеся  сроки,  не  зависящие от воли и настроения представителей органов   власти,   составляющих   нормативные  документы,  отражающие бюджетный календарь. 

Из  создавшегося  положения  можно,  на  наш взгляд, выйти в двух направлениях.   Первое   -   нормативное   регулирование   прохождения бюджетного процесса в недрах как исполнительной, так и законодательной власти   путем   законодательного   расписания  бюджетного  календаря, предусматривающего  определенный  порядок  введения  бюджета  в случае затягивания   его   утверждения.   Второе   направление  -  переход  к произвольному  или  исполнительному  бюджету.  Но  и  в том и в другом случае  от  представителей  как  исполнительной, так и законодательной власти  требуется  овладение  всеми  теми знаниями, которые предлагают современная  финансовая  наука  и  практика  по  управлению  бюджетом.  Переход  к  произвольному  бюджету  требует отказа от законодательного принятия   бюджета.   Бюджет  не  нуждается  в  условном  утверждении.  Бюджетный  закон  не  является  на  самом  деле законом; он не требует точного   исполнения;   за   отклонение  от  его  положений  никто  не наказывается  [3]. Его принятие парламентом лишь затягивает подготовку оперативного документа, каковым является бюджет. 

Составление   бюджета   для   парламента,   его   рассмотрение  и утверждение   им  не  находят  практического  оправдания  (прожила  же республика  в  1994  году  без  бюджетного  закона 8 месяцев!). Бюджет требует  повседневного  творческого решения возникающих вопросов, а не установленных   на   год   предписаний.  Управление  бюджетом  в  ходе исполнения  намеченных работ стоит выше условных установок парламента.  Управление   с   целью  действенного  исполнения  важнее  предписаний, сочиненных в ходе парламентских склок различных фракций. 





Переход  к  исполнительному  бюджету  не  требует  основательного изменения всего бюджетного процесса и бюджетного календаря. Иным будет только  участие  законодательного  органа  в  бюджетном  процессе. Оно выразится    в    работе    над   правовыми   нормами,   определяющими государственное  управление  и  распределение  прав и полномочий между государственными органами, а также над нормами государственных доходов и расходов. Парламент может оказать на него определяющее влияние путем разрешения  новых  расходов,  ежегодного основательного пересмотра 3-4 разделов бюджета, путем контроля за соблюдением бюджетного календаря. 

Основательно  иным  и  совершенно  новым  будет  лишь прохождение бюджета    через    законодательный   орган.   Представленный   проект рассматривается  только  в  комиссиях  и  комитетах  с целью выработки сводного  заключения  для  правительства.  Основные  "баталии" фракций будут  перенесены  на  заключительный этап бюджетного процесса. Только тогда  можно твердо спросить с исполнителя за нарушение норм и сроков, за провал намеченных работ, за отклонение от поставленных государством задач. 





Примечания. 

1.   После   войны   во  многих  странах  перешли  к  пятилетнему финансовому  планированию.  При  этом бюджет каждого предстоящего года является  бюджетом первого года пятилетки, то есть ежегодно уточняются работы на ближайшие пять лет. 

2. См.: Хозяйство и право, 1993, № 12. 

3. См.: Хозяйство и право, 1993, № 6.