Институциональная среда формирования земельного рынка в России

5





Институциональная среда формирования земельного рынка в России.



В последние годы среди отечественных ученых отмечается интерес к институциональной трактовке экономического развития России, развернулась научная дискуссия о теоретическом потенциале институционализма в изучении переходных (трансформационных) экономик. Все больше исследователей согласны с тем, что «лучший баланс между теоретическими построениями и их практической значимостью может быть достигнут в результате более полного учета роли экономических институтов». Можно полагать, что институциональный образ мышления и практическая трансформация институтов являются решающими факторами успешного решения многих проблем реформирования социально-экономической системы России. В этой связи несомненный интерес представляет и рассмотрение такой актуальной темы, как формирование земельной собственности, в плоскости институциональных изменений. Однако в России пока не сложились научные школы, которые можно было бы определенно отнести к традиционному институционализму или неоинституционализму. Поэтому важной задачей исследования становится выявление эвристического потенциала институциональной экономической теории в определении особенностей российской экономики и обосновании возможных путей развития земельной собственности. 

Опыт земельных реформ показывает, что формирование развитого земельного рынка связано прежде всего, с созданием институтов, обеспечивающих его функционирование. Трансформационная экономика отличается от рыночной тем, что в ней отсутствуют или только начинают формироваться институты, обеспечивающие обмен. Институциональная структура экономики важна постольку, поскольку рынок требует большого объема информации для своего функционирования, и центральная роль институтов состоит в том, чтобы совершенствовать поток информации. Кроме того, Россия не имеет ни традиций предпринимательства на земельном рынке, ни опыта децентрализованного принятия решений, поэтому качество развития институтов земельного рынка приобретает в нашей стране особенное значение.  

Важнейшее место в трансформации земельных отношений занимают системно-институциональные преобразования. Их главная цель состоит в создании действенных стимулов предпринимательской и трудовой активности субъектов на рынке земли. Институциональной основой земельной реформы является становление новых экономических институтов – экономико-правовых форм земельной собственности, производства и управления, финансовых институтов и рыночной инфраструктуры. 
Институт частной земельной собственности является экономической основой эффективного функционирования современного земельного рынка. В исторической ретроспективе отношение к собственности как доминанты экономического строя общества претерпевало неоднократные изменения, обусловленные стремлением преодолеть противоречия между ограниченностью привлекаемых в производство ресурсов и возрастающими потребностями людей. 

Экономическое переустройство в России, начавшееся в начале 90-х гг., было направлено на разгосударствление собственности на недвижимость, на формирование рыночных отношений в стране и на земельные преобразования. Одним из первых шагов реформирования экономики являлось юридическое закрепление частной собственности на землю Законом РСФСР от 23 ноября 1990г. "О земельной реформе".  В современной России полемика вокруг частной земельной собственности носит прежде всего политический характер, поскольку речь идет о всеобщей основе жизни людей. 

Частная собственность на землю – важнейший институт, обеспечивающий эффективное функционирование современного рынка земли. В силу этого анализ становления экономико-правового института земельной собственности в условиях трансформационной экономики включает в себя проблемы земельной кодификации. Официальный старт денационализации земли и земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 г., когда вступили в силу Законы РСФСР "О земельной реформе" и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Вместе с новым Земельным кодексом, принятым в 1991 г., и Законом "О плате за землю" они создали правовую базу для возникновения различных форм земельной собственности: государственной, муниципальной, частной. Закрепляя институт пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей, эти законы предусматривали также возможность приобретения участков земли в частную собственность. В то же время речь в них шла только об ограниченном праве собственности, поскольку земля была исключена из гражданского оборота и был введен мораторий на куплю-продажу, дарение и иные сделки с земельными участками (за исключением садовых, дачных и приусадебных) сроком на 10 лет.

Полные права собственности на землю были также провозглашены в положениях Конституции РФ и развиты в гл. 17 ГК РФ, регулирующей сделки с землей.

Говоря об институциональной среде формирования рынка земли, нельзя не отметить особую роль институциональных субъектов местных земельных рынков, к которым относятся организации следующего профиля:

- организации, регулирующие землеустройство и землепользование: федеральные и территориальные земельные органы, занимающиеся инвентаризацией земли, созданием земельного кадастра, зонированием территорий, оформлением землеотвода;

- органы-регистраторы прав на недвижимость и сделок с ними;

- государственные нотариусы;

- налоговые инспекции;

- арбитражные суды.

Каждая группа субъектов в силу своей профессиональной ориентации концентрирует свое внимание на различных аспектах функционирования местного земельного рынка. Однако успешное его развитие возможно только при комплексном, сбалансированном, обоснованном характере действий всех вышеперечисленных участников земельного рынка.


2. Институциональные основы становления земельной собственности в России



Особенно актуальной является сегодня проблема создания необходимых условий для устойчивого экономического роста в сельском хозяйстве. Одним из таких важнейших условий является оптимальное институциональное сопровождение формирования земельной собственности. Под оптимизацией институционального сопровождения экономических реформ следует понимать процесс создания институтов, соответствующих целям и задачам политики формирования отношений земельной собственности, эффективно функционирующих с минимальными издержками. Реализация этого процесса требует наличия многообразных формальных (экономических, правовых, политических, социальных) и неформальных (обычаи, традиции, привычки, менталитет) институтов. Для этого необходимы новые подходы к проектированию и оценке эффективности деятельности существующих экономических институтов. Нужны теоретическая разработка проблемы оптимизации институционального сопровождения формирования земельной собственности; научное обоснование принципов проектирования новых экономических институтов земельной собственности; разработка критериев оценки эффективности и жизнеспособности существующих экономических институтов земельной собственности в рамках национальной модели хозяйствования. 

Разработка национальной модели хозяйствования в России обусловливает необходимость изучения механизмов ее эффективного функционирования с учетом существующего набора институтов «конституционного» уровня, определяющих допустимые границы действия новых институтов. При проведении институциональных преобразований, обеспечивающих формирование системы земельной собственности нельзя не учитывать, что сложная совокупность природно-биологических факторов в аграрном секторе обусловливает особые воспроизводственные циклы, которые характеризуются высокой степенью инерционности. Это, с одной стороны, является основой устойчивости сельскохозяйственных предприятий, но с другой стороны, отражается в затяжном характере застойных и кризисных явлений в этой сфере экономики. 
Центральный тезис институциональной экономической теории состоит в том, что институты имеют значение для результатов функционирования экономики. Так, с позиций неоклассической экономической теории невозможно установить различия между денежной экономикой и бартерной экономикой или экономикой, основанной на частной собственности, и социалистической экономикой. Более того, две принципиально различные экономические системы ХХ столетия, известные как капитализм и социализм, можно моделировать на основе теории общего равновесия, при этом в каждом случае при анализе будет приниматься во внимание лишь роль системы цен как механизма координации экономической деятельности. И все же мы знаем, что функционирование этих систем при одинаковых ценовых параметрах приведет к совершенно разным результатам. 

Согласно институциональной теории, обмен товаров – это купля-продажа закрепленных прав собственности. На этой основе рыночные отношения трактуются как контрактные отношения, то есть добровольные отношения по передаче имущественных прав. Основой для определения понятия имущественного права становится анализ правомочий, выделенных в стремлении обнаружить правовую основу за всеми экономическими процессами. Одиннадцать основных правомочий, определяющих право собственности, достаточно полно проанализированы в экономической литературе. Полное определение «пучка» правомочий говорит об огромном объеме возможных комбинаций. Считается, что число содержательных вариантов имущественных прав достигает 1,5 тыс. Полная и безоговорочная собственность на землю включает в себя право ее продажи. Полная собственность на материальные объекты может быть раздроблена или расщеплена за счет передачи одного или нескольких компонентов собственности. Часть правомочий может выступать только в кластере (или пучке), т.е. являются взаимодополняемыми и не имеют ценности одно без другого. Например, право на доход бессмысленно, если не существует правомочия «безопасность», поскольку низкая вероятность получения дохода ввиду отсутствия безопасности означает фиктивность данного правомочия. Следует также проводить различие между исключительными правами собственности и их передаваемостью. В частности, фермер может обладать исключительным правом на физический контроль по отношению к участку земли, однако продать или заложить его он не может. Но что мешает оперативному перераспределению законодательно специфицированных правомочий земельной собственности, когда их пучок изменяет конфигурацию с появлением новых эффективных собственников? 
Сегодня становится все более очевидным, что основное препятствие становлению земельного рынка в России – вовсе не отсутствие или несовершенство правообеспечения купли-продажи земли, а жесткие макроэкономические ограничения на развитие сельскохозяйственного производства, включая наличие мощных антистимулов инвестирования в основной капитал. Иерархическая цепочка юридических документов, регулирующих земельные отношения (Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), к сожалению, не сформировала целостную регулирующую среду развития аграрной экономики, поскольку по-прежнему юридически блокировано развитие залоговых механизмов инвестирования сельскохозяйственного производства. 

Ответ на поставленный выше вопрос в институционализме дается в рамках теории трансакционных издержек. В реальном мире, где положительные трансакционные издержки носят всеохватывающий характер, доминирующую роль играют неопределенность и асимметричная информация. Как показывает практический опыт, собственность на ресурсы оказывает влияние на экономические результаты. Причина этого заключается в том, что структура собственности влияет на экономические стимулы и, соответственно, на поведение индивидов. Например, мониторинг арендатора земли на правах срочной аренды после заключения арендной сделки становится дорогостоящим мероприятием. И арендатор, зная неполноту накладываемых на него ограничений, будет ощущать, что он обладает большей свободой в плане преследования своих личных интересов, даже если его действия могут нанести ущерб арендодателю. Известно, что стимулирующее воздействие прав частной собственности позволяет экономить на трансакционных издержках и, таким образом, увеличивать экономическое благосостояние общества. Тем не менее и эта ситуация не может быть оценена как абсолютно предпочтительная. Вследствие наличия положительных трансакционных издержек нельзя ни полностью специфицировать права собственности, ни в полной мере обеспечить их защиту (например, полностью устранить воровство), ни установить цены на них. Распределительные аспекты частной собственности также могут создавать социальные затруднения, однако и общественная (или коллективная) собственность отнюдь не гарантирует успешного их разрешения. 

Вследствие существования трансакционных издержек и неизбежного недостатка знания того, что принесет будущее, в социальном планировании полная или совершенная рациональность невозможна. В этой связи институциональные устройства будут по необходимости неполны, и поэтому их с самого начала нужно планировать как неполные. Следовательно, институциональные устройства должны быть достаточно гибкими и открытыми с тем, чтобы они были способны очень быстро и с низкими издержками адаптироваться к новым обстоятельствам. Классификация трансакционных издержек, предложенная О.Уильямсоном применима и в отношении земельной собственности и позволяет получить их количественную оценку как на микро, так и на макроэкономическом уровне. Например, при заключении сделки по аренде земельного участка, предполагающей передачу собственником права пользования земельным участком арендатору, можно выделить следующие трансакционные издержки: 

- издержки на поиск информации о сдающихся участках земли, о ценах на рынке: покупка специализированных изданий и телефонные звонки, получение информации по почте (в т.ч. и по электронной) по объявлениям или обращения в риэлтерскую фирму; 

- издержки ведения переговоров с собственниками отобранных участков об особых условиях аренды; 

- издержки оценки качества земли в ходе посещения отобранных участков; затраты на оценку участка; 

- издержки юридического оформления контракта об аренде, его нотариального заверения; 

- издержки предотвращения оппортунизма собственника, например, попыток увеличить арендную плату; 

- издержки защиты переданного на срок действия контракта права пользования участком в случае, если собственник предъявляет арендатору претензии по содержанию участка и/или намерен досрочно расторгнуть договор; затраты, связанные с обращением в суд.

Таким образом, количественную оценку возникающих при аренде участка транзакционных издержек можно получить либо с помощью анализа доходов посреднических фирм, либо с помощью суммирования прямых денежных затрат и затрат времени, с учетом средней почасовой заработной платы. 

Институциональный анализ отношений собственности помогает выявить и определить достаточно сложную систему субъектов и объектов этих отношений, осуществить их персонификацию через экономико-правовые институты. Для современной практики формирования земельной собственности в России это важно. 

В то же время более чем десятилетний опыт реформ показал, что эволюционная гипотеза конкуренции между институтами, согласно которой «слабые» институты устраняются в конкурентной борьбе и выживают «сильные» институты, обеспечивающие наибольшую эффективность при координации экономических агентов, далека от реальности в странах с переходной экономикой. Оказалось, что мер либерализации и макроэкономической стабилизации недостаточно для построения эффективной рыночной экономики. Силы рынка не могут работать в неадекватной ему институциональной среде. 

Сочетание эффективных и неэффективных норм в институциональной среде определяет направление, траекторию и темп развития экономики. Отсюда одной из актуальных проблем переходной экономики России на текущий момент является неэффективность институциональных норм. Поэтому и возникает необходимость определения факторов, влияющих на возникновение эффективных норм, на их устойчивость, а также определения основных мер по устранению неэффективных норм. Результирующее направление институциональных изменений, согласно Д. Норту, формируется под воздействием ряда факторов. Во-первых, под действием эффекта блокировки, который возникает вследствие симбиоза институтов и организаций на основе структуры побудительных мотивов, создаваемой этими институтами. Во-вторых, под обратным влиянием изменений в наборе возможностей на восприятие и реакцию со стороны индивидов. В-третьих, направление долгосрочных экономических изменений зависит от наличия групп давления. Более того, вчерашние институциональные рамки остаются значимыми и ограничивают варианты институциональных изменений в будущем. Институтам присуща экономия издержек на масштабах – когда какое-либо правило уже установлено, его можно с минимальными затратами распространять на все большее число людей и сфер деятельности. Но само создание институтов требует крупных первоначальных вложений, являющихся необратимыми. Уже существующий институт свободен от таких издержек, так что его сохранение является иногда предпочтительнее, если учесть возможные затраты по его замене на новый институт. Институциональные изменения встречают сильнейшее сопротивление даже в том случае, если они способствуют экономическому росту. Д. Норт пишет, что экономические агенты постоянно стоят перед выбором: что выгоднее – ограничиться взаимодействием в рамках уже существующих «правил игры» или направить часть ресурсов на изменение этих правил. Вероятно, если агенты рассчитывают, что ожидаемые выгоды настолько велики, что способны окупить все издержки перехода к новой институциональной системе, они станут предпринимать попытки по изменению существующей системы. Как отмечает А.Н. Нестеренко, эволюция институтов может осуществляться в трех формах: зависимость от траектории предшествующего развития, когда общество и экономика воспроизводят институты прошлого, постепенно внося в них изменения; независимость от прошлого, которая проявляется в радикальной ломке предшествующей системы; изменения, которые полностью определяются прошлым. При этом зависимость от предшествующего развития индифферентна к эффективности норм. Следовательно, в экономической системе устойчивость могут приобрести как эффективные, так и неэффективные нормы, а зависимость от траектории предшествующего развития не гарантирует самовоспроизведения в будущем эффективных норм. Устойчивую неэффективную норму или устойчивый неэффективный институт В. М. Полтерович характеризует как институциональную ловушку. Уточняя понятие, Е. В. Пудов пишет, что «институциональная ловушка» характеризуется как устойчивая система взаимосвязанных неэффективных институтов, которая возникла в процессе трансформации экономики и привела к стабильному неэффективному равновесию на рынке институтов транзитивной экономики. Исследователи по-разному определяют механизм устранения институциональной ловушки. Так, в экономической системе могут «спонтанно» сформироваться механизмы, способствующие выходу из ловушки. Институциональная ловушка может сама устраниться с течением времени в результате эволюционных изменений. Поэтому не следует затрачивать ресурсы на ее устранение; один из возможных механизмов выхода из «ловушки» предложен в концепции «вашингтонского консенсуса». Возможны также такие меры, как национализация квази-ренты, государственный контроль ценообразования, введение государственной монополии на осуществление некоторых видов хозяйственной деятельности. 

Система взаимосвязанных мер по устранению институциональных ловушек, определяемая на основе анализа факторов, действующих на различных этапах функционирования институциональной ловушки в сфере формирования земельной собственности, могла бы включать и координацию процессов влияния групп специальных интересов на рынке институтов земельной собственности, и ликвидацию административных барьеров и упорядочивание системы налогообложения и снижение его общей нагрузки на налогоплательщиков, а также ряд других мер.