Направления реформ социального обеспечения

Направления реформ социального обеспечения

Питер А. Дайэмонд, профессор экономики Массачусетского технологического института, США 

Перевод с английского Э.П. Крайнова. 

Вступительное слово профессора В.В. Ильина,

Академия бюджета и казначейства Минфина РФ 

Предлагаемая читателю статья Питера А. Дайэмонда представляет собой изложение доклада, прочитанного на проходившем в Москве 55-м Конгрессе Международного института государственных финансов (МИГФ) "Государственные финансы и социальное обеспечение в условиях переходного периода".

Питер А. Дайэмонд, достаточно известный на Западе ученый в области экономики и финансов, является профессором экономики в Массачусетском технологическом институте. Им написан ряд основополагающих работ в различных областях экономики, таких как проблемы государственного долга, налогообложения, а также социального обеспечения и страхования.

Что касается России, то вопросы пенсионного обеспечения в нашей стране имеют свою особую специфику. Монополия советского государства на управление социальной и экономической сферами привела к установлению пенсионной системы, основанной на принципах солидарной ответственности, зависимости пенсионного обеспечения от текущей заработной платы работающих. Однако в условиях переходного периода эта система выявила ряд неблагоприятных тенденций, нивелирующих личную ответственность граждан в обеспечении собственного благополучия в старости, а следовательно, снижающих и стимулы к повышению трудовой активности. Более того, Россия, как и ряд других стран, напрямую столкнулась с негативными демографическими тенденциями (отчасти в России вызванными неблагоприятными экономическими и социальными изменениями переходного периода).

Анализ мирового опыта позволяет сделать вывод, что большинство стран Центральной и Восточной Европы, а также ряд стран Латинской Америки при реформировании своих пенсионных систем остановили выбор на многоуровневой смешанной накопительно-солидарной системе. В России сейчас также активно обсуждаются возможности перехода к многоуровневой государственной пенсионной системе: социальным пенсиям для граждан, которые не заработали трудовую пенсию, и трудовым пенсиям (накопительным и условно-накопительным).

Вместе с тем разработчики таких систем ясно представляют, что при их реальном осуществлении возникнут достаточно серьезные проблемы, решать которые необходимо уже сейчас. В первую очередь это проблема так называемой "истории накоплений". В России на первом этапе осуществления пенсионной реформы будет очень высокой доля получателей пенсий, которые внесли свой вклад в прошлые годы в условиях действия распределительной пенсионной системы и не создавшие личных накоплений или имеющие их в недостаточных размерах на персональных счетах. Естественно, что это, скорее всего, приведет к росту государственного долга и расходам по накоплениям нынешнего поколения. Выход - в разработке стратегии постепенного перехода, т.е. параллельного существования старой (с элементами накопления) и новой (накопительной) систем.

В докладе профессора Дайэмонда читатель вряд ли найдет ответ на вопрос о конкретных механизмах внедрения прогрессивных пенсионных систем. Доклад, скорее, носит мировоззренческий характер. При этом автор затронул два аспекта: сравнение основных известных в мире пенсионных систем (с фиксированной суммой выплат и с фиксированными взносами) и оценка опыта внедрения в Чили пенсионной системы с фиксированными взносами. Изложение профессором Дайэмондом чилийского опыта интересно прежде всего тем, что автор достаточно хорошо знаком с ним и предупреждает о некоторых сложных аспектах пенсионной реформы. Кстати, Аргентина, взявшая за образец опыт Чили, уже имеет ряд негативных результатов.

Вопросы изменений в социальном обеспечении стоят на повестке дня многих стран мира. Дискуссии в различных странах имеют разный характер в зависимости от степени развития системы социального обеспечения, состояния экономики и внутриполитических событий. В процессе этих дискуссий обсуждаются проблемы медицинского обслуживания и пенсий как для пожилых людей, так и для потерявших трудоспособность. Из множества вопросов хотелось бы сосредоточиться на темах, связанных с доходами для престарелых (при этом ни в коем случае не отрицая важности предоставления пособий в связи с утратой трудоспособности и медицинского обслуживания).

В первую очередь остановлюсь на некоторых основных различиях между пенсионной системой с фиксированной суммой выплат (defined benefit pension system, в дальнейшем сокращенно система DB) и пенсионной системой с фиксированными взносами (defined contribution pension system, в дальнейшем сокращенно система DC). Но сначала хотелось бы рассмотреть некоторые вопросы в процессе перехода от старой системы (или от отсутствующей системы, т.е. с нуля) к новой, иной системе, которая, как предусматривается, должна действовать в течение продолжительного времени.

Здесь я приведу сравнительно простой пример. Обстоятельства кратковременного и долговременного действия часто бывают весьма различными. Поэтому важно рассматривать отдельно схему кратковременных и долговременных систем совместно с процессом адаптации одной системы к другой, а не выбирать просто одну систему и пытаться подогнать ее под оба обстоятельства. Это частично отражает мое мнение, сводящееся к тому, что разработка системы пенсионных доходов (a retirement income system), пусть и довольно несовершенной, будет, по-видимому, более важным делом, чем выяснение вопроса о том, является ли это системой DB или системой DC. Как та, так и другая система может быть спроектирована хорошо или плохо.

Проиллюстрируем это несколькими примерами.

США в 30-е годы и Канада в 60-е создали у себя пенсионные системы DB. Их формулы, связанные с фиксированной суммой выплат, были составлены так, чтобы в конечном счете использовать данные о средних заработках в течение почти всего трудового стажа. Многие считают правильным такой подход к системе DB, поскольку применение данных за короткий усредненный период для определения суммы выплат серьезно искажает сведения о положении на рынке труда и легко поддается манипулированию. Когда эти системы были новыми, работники имели гораздо меньше лет стажа, чем при эвентуальном использовании усредненного периода. Как в США, так и в Канаде ответ заключался в том, чтобы просто использовать краткий (но растущий) усредненный период до тех пор, пока система не стала зрелой. Такой подход дал два результата. Первый заключался в большом перераспределении доходов среди пенсионеров в условиях, когда система была незрелой. А второй - в том, что это перераспределение затрагивало в особенности высокооплачиваемых, а не низкооплачиваемых граждан, что представляется мне следствием неправильной политики. И в США, и в Канаде этот эффект сопровождался также появлением низкой налоговой ставки, которая с течением времени неуклонно росла.

Поясню, как все это действует. Когда система "молодая", пенсионеры платят налоги за короткий период времени или, возможно, уже оплатили их по низким налоговым ставкам и все же получают пенсии благодаря такой формуле, которая имеет смысл, когда система зрелая. Таким образом, в целом они получают большой трансферт от будущих поколений. В системе, связанной с учетом заработков, действует следующее положение: чем выше заработки, тем больше полученный трансферт. Если система прогрессивная, то это уменьшает масштаб такого перераспределения доходов, но по-прежнему сохраняется наличие более крупных трансфертов.

На вопрос, как можно было бы избежать такого результата, есть много ответов. Приведу один. Система DB могла бы с самого начала прибегнуть к продолжительной истории заработков, причем законные уровни заработков использовались бы за те годы, когда эта система не существовала. Например, каждому человеку могли бы сообщать средние заработки или каждый мог бы уведомляться о нулевых заработках, и это могло бы сочетаться с единообразной одинаковой пенсией. Первоначально уровень такой одинаковой пенсии должен отражать объемы тех ресурсов, которые общество готово предоставлять пенсионерам. Первые законодательные акты зафиксировали бы падающий уровень одинаковой пенсии по отношению к доходам в экономике по мере "взросления" системы DB. Есть и другие взгляды на эту проблему, но так или иначе в них, видимо, будет содержаться признание того, что существует потребность не столько в разработке одной системы для самых различных обстоятельств, сколько в наличии двух систем и в их адаптации.

Подобная проблема возникает в связи с системой, которая была общей в коммунистических странах. В целом размер пенсий основывался там на трудовом стаже и на средних заработках за очень короткий усредненный период. Вследствие этого не велся подробный учет заработков. В порядке отступления позвольте сказать, что я не вижу каких-либо достоинств в той или иной зрелой национальной системе, которая использует трудовой стаж как важную переменную величину при определении размера пенсий; по-видимому, это странный способ рассчитывать размер пенсии на основе истории заработков (и с учетом лет, когда человек не имел заработков). Такие вопросы несколько отличаются от тех, которые возникают с началом действия новой системы, потому что работники имеют большой трудовой стаж согласно прежней системе, которая больше нежизнеспособна. Но вопрос стоит точно так же: что делать в связи с отсутствием записей о заработках? Чрезмерное стремление полагаться на данные о заработках после установления новой системы порождает ряд ошибок, допущенных в США и Канаде. Подразумеваемые образцы доходов не содействуют принятию во внимание трудового стажа, а скорее вознаграждают тех, кто хорошо работает при новой системе, и совсем необязательно тех, кто в большей степени нуждается в пенсиях…

При разработке и доводке перераспределения доходов до состояния системы могут возникать существенные разногласия с течением времени. Всегда существует противоречие между желанием давать больше средств тем, кто сильнее нуждается, и желанием предоставлять ресурсы в ответ на предшествующие ожидания и согласно требованиям законодательства, причем, возможно, по образцу пенсий, размеры которых весьма зависят от заработков в прошлом. Важность признания таких потребностей очевидна. Принятие во внимание заработков в прошлом представляет собой признание как этических претензий на удовлетворение обоснованных ожиданий, так и важности соответствия в общем и целом стимулов на рынке труда, а также налоговых стимулов тем правилам, которые установлены предыдущими законами. Хотя прошлое с точки зрения настоящего времени остается в прошлом, ожидания в отношении будущего все же определяются исполнением или неисполнением прошлых надежд. Это выражается в том, как сильно должны различаться пенсии в зависимости от заработков в краткосрочном плане после вступления в силу новой системы.

Точно так же и правила, которые, возможно, привязывают пенсии к наличным активам и к доходу от активов, влияют на стремление экономить подобно тому, как они влияют на предложение рабочей силы. В той степени, в какой перераспределение доходов зависит от общей суммы доходов, а не только от обязательных пенсионных пособий, в той же мере существует отказ от стремления к накоплению сбережений. Это наводит на мысль о преимуществах системы со многими частями (или многих систем), которая обеспечивает один (низкий) уровень гарантированного дохода на основе общего дохода, а также наличие иного механизма для целей перераспределения доходов по пенсионным уровням на базе доходов в прошлом. Этот двойной подход является распространенным, включая, например, такие страны, как США и Чили, где действуют совершенно разные пенсионные системы. И степень зависимости от различных частей системы, вероятно, должна варьироваться с течением времени. Если это возможно в административном плане, то более частое применение проверки доходов на раннем этапе и более частое использование принципа проверки уровня пенсий позднее, вероятно, является существенной частью приспосабливания к изменяющимся обстоятельствам…

Несколько отвлекаясь от темы, я хочу отметить своего рода философские дебаты по поводу того, должно ли перераспределение доходов в рамках социального обеспечения представлять собой всего лишь попытку понизить уровень бедности или же перераспределение доходов вверх и вниз считается центральной проблемой определения пенсионного дохода. Некоторые рассматривают первую, ограниченную цель как единственный законный вопрос социальной политики. Другие, в том числе и я, выступают за утилитарный подход, который признает более широкое распределение доходов как прямую обязанность правительства. Это связано с серьезными обоснованиями роли правительства в оформлении систем пенсионных доходов. Некоторые лица, считающие бедность основной проблемой, также рассматривают попытку "свободной езды" на альтруизме в целях сокращения масштабов бедности как единственную законную основу для мандата социального обеспечения. Другие, включая меня, расценивают распространенную среди населения тенденцию не накапливать достаточно средств для ухода на пенсию и заметное отсутствие многих рынков для решения вопроса о пенсионном доходе как идеологическую базу, ведущую к созданию более широкой программы. Более того, что касается подоходного налога, то принцип прогрессивности в системе социального обеспечения предусматривает страхование от колебаний доходов, а также означает возможность перераспределения доходов. Следует обратить внимание на то, что демократические общества обычно выступают за более широкую программу.

В ходе адаптации нынешнее законодательство не обязательно задействует будущие ресурсы, поскольку политические процессы могут изменить пенсионную систему. Поэтому на деле вопрос заключается в том, как именно законодательство влияет на будущие политические события. Действительно, прогнозирование в вопросе о том, как политический процесс будет адаптировать систему пенсионных доходов и к изменяющимся экономическим и демографическим обстоятельствам, и к изменяющимся политическим силам, представляется центральным для рассмотрения альтернативных систем.

СИСТЕМА DB против СИСТЕМЫ DC 

Теперь позвольте обратиться к главному вопросу в области социального обеспечения, а именно к выбору между системами DB и DC для некоторых или всех систем пенсионных доходов. После реформы социального обеспечения в Чили ряд стран узаконили у себя системы, схожие с чилийской. Более того, некоторые экономисты из Всемирного банка особенно очарованы чилийской системой. Я же хочу сопоставить в общем и целом системы DB и DC и затем конкретно обсудить чилийский опыт.

Прежде всего важно сравнить то, что имеет одинаковые основы. Можно провести сравнение между идеализированными системами DB и DC. Можно также сравнить политически возможные, хорошо спланированные системы DB и DC (наряду с вариантом слабо распространенной в экономике системы, которая связана в основном с заработками). Но не следует сравнивать хорошо спланированную систему одного типа с плохо спланированной системой другого типа. Такого сорта сравнение может составить существо полемики, но это не будет расцениваться как хороший политический анализ. Стоит отметить, что некоторые подражатели чилийского варианта сделали гораздо меньше, чем Чили, в отношении проектирования своих систем.

При сравнении систем DB и DC важно также остановиться на терминологии. Центральный элемент в системе DB - это уровень пенсий и пособий, предоставляемых согласно формуле (желательно как-то проиндексированной), который зависит от истории заработков, облагавшихся налогами. Пенсии и пособия могут быть превращены в аннуитет или могут иметь вариант в виде паушальной суммы (или механизма постепенного изъятия средств). Центральный же элемент в системе DC - это уровень обязательных взносов, который будет определять размер пенсии. Таким образом, один из важных элементов в степени различия между этими системами заключается в том, будет ли стабильной налоговая ставка. Если да, то такое различие будет небольшим; если нет, то налицо будут различия в перераспределении доходов между поколениями.

Обе системы могут иметь любую степень фактического финансирования, хотя политическое решение, связанное с финансированием, может варьироваться в зависимости от типа системы. Для обеих систем могут быть характерны перераспределение доходов и защита членов семей. На практике различные системы используют - и на деле формируют - процессы, приводящие к установлению различных уровней перераспределения доходов как внутри одного поколения, так и среди разных поколений. Наличие перераспределения доходов влияет на побудительные стимулы рынка труда, и обе системы могут примерно одинаково хорошо комбинировать перераспределение доходов и стимулы. Обе системы могут предоставлять пенсии и пособия, начиная с некоторого возраста, без какой-либо проверки на прекращение трудовой деятельности или только в сочетании с каким-то частичным выходом на пенсию. Поскольку доступ к пенсиям и пособиям задерживается, должны действовать правила или рыночные стимулы, определяющие размер, до которого увеличиваются пенсии и пособия вследствие задержки на старте. И вновь можно отметить, что две системы могут функционировать очень схоже. Обе системы могут быть созданы, чтобы функционировать наряду с обеспечением пенсионного дохода в частном порядке за счет усилий отдельных лиц и корпораций.

Таким образом, главные различия между данными системами можно свести к следующему: Ѓ как именно они влияют на процесс определения деталей системы, ‚ как они адаптируются к непостоянным и меняющимся обстоятельствам и ѓ как дорого обходится их обслуживание в административном плане. 

Ввиду непредсказуемости будущих событий система DB нуждается время от времени в регулировке для того, чтобы сохранить уровень финансирования для системы (будь то положительный или нулевой). Точно так же и система DC нуждается в регулировке для того, чтобы обеспечить такой уровень пенсий и пособий, который ожидается от этой системы т.е. это означает, что как риск с прибылями на активы, так и риск, связанный со средней продолжительностью жизни, непосредственно распространяются на индивидуальных работников без применения механизма более широкого распределения риска. Поскольку финансирование по системе DC является умозрительным, фактические средства могут также нуждаться в регулировке. В обоих случаях первоначальное законодательство следует воспринимать как аналог незавершенного контракта, т.е. имеются элементы, требующие доработки позднее. В принципе может быть много степеней автоматической регулировки любого типа системы. Различие между вопросами финансирования по линии DB и вопросами об уровне пенсий и пособий по линии DC может порождать самое разное давление в целях изменения законодательства. Увеличение давления на систему DB в ответ на изменившиеся обстоятельства будет плюсом, если такой ответ хорошо подготовлен, и минусом, если такая подготовка отсутствует.

На практике любая из двух систем может быть хорошо или плохо спланирована, и, по моему мнению, поощрение аналитиков в деле планирования хороших систем играет такую же важную роль, что и главный вопрос о выборе типа системы. 

Учитывая, что опыт Чили, о котором уже упоминалось, имеет крайне важное значение для широкого распространения интереса к системам DC, разберем плюсы и минусы реформы в Чили и посмотрим, как все это может или не может быть применено в других странах.

До реформы в Чили существовал плохо спланированный комплекс систем DB. Процесс перехода на систему DC включал постепенную ликвидацию предыдущих систем (это не касалось личного состава вооруженных сил). В стране, конечно, не было политической необходимости переходить на вариант DC ради того, чтобы реформировать плохую систему. Что касается других стран, испытывающих потребность в реформировании систем DB, то переход на систему DC может помочь им в политике реформ, а может и не помочь.

Чили имела положительное сальдо в госбюджете во время претворения в жизнь этого изменения системы. Активное сальдо использовалось для финансирования большинства расходов в процессе перехода от старой системы и для увеличения вложений в систему DC. Вполне возможно, что в Чили финансирование нужд переходного периода помогло сохранить значительную долю госбюджета для национальных накоплений. В некоторых других странах также может иметься излишек средств, которые гораздо легче защитить путем перехода на систему DC. С другой стороны, в некоторых государствах, по-видимому, возможно (как это предложил президент Клинтон) сохранить больше национальных накоплений посредством увеличения финансирования системы DB. Однако во многих странах политическая проблема заключается в том, как справиться с дефицитом, а не как лучше использовать излишки.

С самого начала осуществления своей пенсионной реформы Чили прошла через многие законодательные поправки. В основном это были улучшения. Для других целей пенсионная система не использовалась. Результативность действий по изолированию пенсионной системы от возможного ее применения в иных политических целях может быть различной в разных странах. Нет гарантий того, что в будущем политическая обстановка для систем DC окажется лучше, чем для систем DB. Утверждение системы DC в конечном счете может потребовать больших капиталовложений в государственные долговые обязательства по ставкам ниже рыночных, значительного налогообложения части счетов (например, с помощью обложения налогом "чрезмерных накоплений", которые как-то определены) или серьезного налогообложения того, что может быть весьма доступной налоговой базой в стране. 

Средства, накопленные на чилийских счетах, в целом принесли высокую норму прибыли, хотя были как плохие, так и хорошие годы. Но, по существу, это является отражением высоких норм прибыли в Чили, включая возврат госдолга, а не признаком особенно удачных вариантов для вложения капиталов. Капиталовложения ниже рыночной прибыли по политическим мотивам не имели места. Защиту нормы прибыли от политического вмешательства можно использовать и для финансируемой системы DB. В частности, страна, имеющая средства с активным индексом, скорее всего может создать прозрачный индексный инвестиционный механизм. (Интересно проследить, как Швейцария и Канада будут вкладывать свои средства DB в диверсифицированный портфель ценных бумаг.)

Наличие пенсионных вложений в Чили (и вложений страховых компаний в качестве поддержки аннуитетов) усилило позиции реформаторов на рынке капитала и привело к тому, что рынки капитала функционируют лучше, чем прежде. Нет сомнений, что некоторые другие страны могли бы точно также выиграть от пенсионных вложений, будь то по системе DB или по системе DC.

Хотя были ожидания, что переход от системы DB к системе DC приведет к резкому повышению эффективности на рынке труда, однако в Чили этого не случилось. Имеются свидетельства, что отмечалось некоторое сужение "неофициального" сектора в Чили по сравнению с тем, что могло бы в противном случае произойти. Однако это, возможно, стало результатом значительного падения ставки налога, взимаемого с суммы выплачиваемой зарплаты, а не следствием изменения формы пенсионной системы. Действительно, Аргентина, которая приступила к осуществлению подобной системы, но без сокращения налоговой ставки, не добилась даже небольшого улучшения положения на рынке труда в отличие от того, что, по-видимому, имело место в Чили.

Для системы DB характерно распределение риска между поколениями в отношении прибыли по любому имеющемуся портфелю ценных бумаг. Системы DC спланированы таким образом, чтобы сосредоточить риск портфеля ценных бумаг на владельцах активов, что может привести к существенным флуктуациям ожидаемых пенсионных доходов за короткие периоды времени. Действительно, на чилийском рынке акций отмечены большие колебания. Это могут быть трудности как политического, так и экономического характера. В отличие от многих других аспектов эта концентрация ставки риска на прибыль представляет собой прирожденное различие между системами DC и DB.

Кроме того, высокая стоимость и только частичное применение аннуитетов отражает другой недостаток, присущий распределению риска в Чили. По всей видимости, идея рентных платежей является скорее запоздалым соображением в ходе некоторых реформ, чем центральным элементом в какой-либо системе пенсионных доходов. 

Перераспределение доходов в Чили осуществляется на основе гарантии минимальной пенсии, т.е. нет исчерпывающего перераспределения в пределах индивидуальных счетов. Как и в случае с подоходным налогом, прогрессивный принцип в системе социального обеспечения создаст условия для страхования от флуктуаций доходов, а также будет носить характер перераспределения доходов.

Подобно любому варианту DC система в Чили оставляет значительные средства в виде имущества независимо от того, оценивают ли отдельные лица это как потенциально более существенные пенсионные пособия или нет. Система DB переводит все имеющиеся ресурсы в пенсионные пособия и пособия в связи с потерей кормильца. Те, кто заинтересован в увеличении своего состояния, могут купить полис страхования жизни. В противоположность этому труднее использовать поименные рентные платежи для конвертации сбережений (которые перейдут в имущество в случае смерти до ухода на пенсию) в более значительные пособия в связи с потерей кормильца, действующие до ухода на пенсию. В связи с различными вариантами средней продолжительности жизни вопрос о том, как справиться с последствиями преждевременной смерти, считается важной частью системы в том, что касается метода перераспределения доходов.

И наконец, административные расходы в Чили оказались значительно более крупными, чем ожидалось. Почти 20% от того, что в ином случае пошло бы на пенсии, идет на административные расходы. Некоторые склонны утверждать, что именно характер мер в Чили по регулированию породил высокие расходы. Считаю, что это не так. На деле чилийские мероприятия по регулированию снизили расходы по сравнению с менее регулируемыми системами (такими, например, как в Великобритании, где расходы значительно более высокие).

По моему мнению, большие административные расходы являются неотъемлемой частью любой рыночной системы инвестиций, которая основана на индивидуальном выборе варианта из многочисленных возможностей на рынке. Действительно, добровольный рынок акций паевых инвестиционных фондов для граждан в США несет более высокие расходы (в процентном отношении), чем чилийская система. Верно и то, что централизованная система DC может функционировать и нести при этом значительно меньшие расходы, чем децентрализованная. Однако в некоторых странах беспокойство по поводу политических помех в сфере капиталовложений распространяется в одинаковой степени как на централизованные системы DC, так и на системы DB.

Поскольку этот вопрос имеет первостепенное значение, позвольте высказаться более подробно. Можно иметь такую систему DC, где работники вообще не имеют выбора для вложения своих средств, т.е. это система экономии средств. Конечно, может и не быть никаких средств, когда пенсии основываются на нормах прибыли, которые могут отражать рыночные ставки, а могут и не отражать их. Но такой подход сводит на нет основную мотивацию таких систем, а именно стремление передать право выбора вложений от правительства работникам и направлять средства через частные учреждения.

В этой связи мне хотелось бы обсудить различные способы планирования выбора портфелей ценных бумаг. В данном случае я опираюсь в основном на доклад возглавлявшейся мною группы экспертов из Национальной академии социального страхования. В докладе проводится различие между счетами DC, созданными правительством, и счетами DC, открытыми частными лицами. Счета, созданные правительством, подразумевают, что правительство дает небольшое количество альтернативных инвестиционных "инструментов". Правительство заключает соглашения с частными фирмами по управлению этими инвестиционными "инструментами". Ценообразование, которое происходит, - это назначение цены рынком для крупных инвесторов. В США обычно говорят об институционном ценообразовании. Эти цены намного ниже цен, предлагаемых отдельным частным лицам. Интересно отметить, что Боливия использовала конкурентные торги для двух частей своего рынка в процессе установления новой системы DC. Расходы очень низкие, но, как и в случае с другими конкурентными торгами, Боливия теперь нуждается в механизме по обеспечению адекватных услуг в ответ на расходы.

В противоположность вышеприведенному примеру чилийский подход позволяет отдельным частным лицам свободно решать вопросы, связанные с любым одобренным инвестиционным "инструментом", который появился на рынке, причем подразумевается, что механизм получения одобрения довольно прост и легко доступен для того, чтобы сдерживать рынок. Таким образом, "принудительные" рынки подражают "добровольным" рынкам капитала, хотя, впрочем, последние считаются весьма регулируемыми. Но "добровольные" рынки капитала, которые имеют дело с отдельными частными лицами, всюду в мире дорогостоящие. В США, у которых самые развитые в мире рынки капитала, типичное индивидуальное инвестирование в паевые инвестиционные фонды с активами, состоящими из акций, предусматривает выплату 1,5% от стоимости активов в форме ежегодных начислений. За 40 лет трудового стажа такие начисления сократят величину накоплений примерно на 30%.

Вот что представляет собой "добровольный" рынок, когда он хорошо функционирует. Может ли "принудительный", гораздо более регулируемый рынок действовать лучше? Практика в Великобритании показывает, что такой рынок на деле может давать, увы, худшие результаты, так как он привлекает неопытных инвесторов. Чилийский опыт свидетельствует, что более энергичное регулирование, которое эффективно ограничивает как выбор портфеля ценных бумаг, так и структуру ценообразования, может давать лучшие результаты, но все же при этом будут существенные издержки. Интересно было бы также выяснить, имеются ли в действительности реальные преимущества у шведского подхода, согласно которому работники имеют доступ ко всему рынку, но при этом сохраняются централизованный учет данных и агрегированные вложения (но не отдельные индивидуальные вложения).

Нет вопроса о том, что централизованный учет данных может быть дешевле, если само правительство хорошо это организовало или взяло на себя заботу о приватизации этой функции. Но главная проблема заключается в том, что у фирм должен быть стимул сдерживать цены как средство привлечения большего числа бизнесменов и для рекламирования попыток воспользоваться маржой, которая имеет место при условии ограниченного реагирования работников на различия в ценах. Совершенно ясно, что как на "добровольном" рынке США, так и на "принудительном" рынке Чили индивидуальные работники не очень реагируют на различия в ценах. И это неудивительно. Во-первых, на карту ставится немного такого, что вызывало бы у типичного работника постоянное серьезное внимание. Во-вторых, выбор может быть сложным, что объясняется либо нетранспарентностью (фр. transparent - букв. прозрачный) структуры ценообразования (как это имеет место в Великобритании), либо тем, что якобы имеющиеся различия в производительности отвлекают внимание от вопросов, связанных с ценами (как это имеет место в США).

Хотя это трудно понять, но я не вижу в шведской системе ничего такого, что сделало бы спрос более чувствительным по отношению к цене и, таким образом, позволило бы сосредоточить конкуренцию скорее на низких ценах, чем на энергичной рекламе. То, что инвестиционные фирмы, возможно, не знают, кто их клиенты, повлияет на изменения в рекламе, но вряд ли понизит общие расходы на нее. Итак, я не вижу оснований считать, что эта система сравнительно недорогая.

Другой подход заключается в том, чтобы ограничить рынок теми фирмами, которые несут очень небольшие расходы. Как очевидное намерение иметь доступ ко всему нынешнему рынку Швеции, так и вероятное давление со стороны инвестиционных фирм наводят на мысль о том, что навязывание принципа очень низких расходов, по-видимому, не является надежным решением. С точки зрения эффективности - это форма ценового регулирования, а хорошо она, как правило, не функционирует. Поэтому мое мнение таково, что шведская система такая же дорогостоящая, как и чилийская, т.е. гораздо более дорогостоящая, чем полагалось бы быть системам, созданным правительством.

Характерной чертой рынка, для которого свойственно ограниченное давление на ценообразование, является наличие очень одинаковой продукции, на которую назначаются разные цены в одно и то же время. В идеале на рынках должен действовать закон одной цены, т.е. вы не можете продать по более высокой цене одну и ту же продукцию, которую продает также кто-то еще. Но в практической жизни рынки не могут выполнить это идеализированное требование. Независимо от того, влияет ли режим на цены или предоставляет свободу в этой области, тем не менее на реальных рынках существуют различные цены, причем разница бывает велика. (Поскольку рынки розничной торговли обычно весьма далеки от требований идеальных рынков, полезно было бы изучить вопрос, почему практика ограниченного выбора и существенная роль правительства не распространяются в общем и целом на товары широкого потребления).

Во-первых, мы рассматриваем "принудительный" рынок. Это отражает как необходимость в "мандате", поскольку работники не имеют такой работы, которая позволяла бы делать накопления к уходу на пенсию, так и обязательство правительства о том, чтобы подобный "мандат" не снижал доходы. Во-вторых, накопление средств для пенсии в течение всего трудового стажа - это то, что люди делают всего лишь однажды в жизни. Иной возможности научиться лучше делать это в другой раз нет. В-третьих, непросто освоить принципы вложений при наличии риска. В-четвертых, до тех пор пока "мандат" достаточно мал и многие могут производить накопления за рамками системы, портфели ценных бумаг, имеющиеся вне системы, могут регулироваться с целью нейтрализовать некоторые ограничения в выборе тех портфелей ценных бумаг, которые есть внутри системы. И наконец, в-пятых, присутствие правительства вряд ли ведет к удушению инноваций на финансовых рынках, так как обязательные накопления остаются лишь частью всех сбережений и вложений.

Иногда можно услышать утверждения, что если норма прибыли на активы выше темпов роста экономики, то тогда система DC лучше системы DB. Этот довод неверный по двум причинам. Во-первых, доступ системы к рыночным нормам прибыли может осуществляться путем финансирования либо системы DB, либо системы DC. Действительно, в связи с административными расходами имеющаяся норма прибыли на активы, удерживаемые системой DB, больше имеющейся нормы прибыли на активы в системе DC с индивидуальным выбором. Во-вторых, этот довод неверный и потому, что есть промежуточные расходы для того, чтобы вызвать финансирование. Как только кто-нибудь включает расходы на финансирование средств, тогда вся система, получившая ассигнования, не имеет более высокой нормы прибыли. Справедливо то, что в конечном счете не может быть более высокой нормы прибыли, но цель достигается за счет более низкой нормы прибыли в процессе роста объема финансирования. Поэтому нужно учитывать как расходы на финансирование, так и прибыль от финансирования. Неправильно принимать во внимание только прибыль без учета расходов.

В заключение хотелось бы сказать следующее. Можно создать хорошую систему DC, можно также спроектировать и хорошую систему DB. Правильный проект - это важный элемент, а системы DC сами по себе не гарантируют надежного "дизайна" и не оправдывают предпринятых чрезмерных затрат. Высокие расходы и плохое распределение риска представляются неизбежными, если делается ставка на системы DC. Но качество какой-либо системы DB также зависит от качества принимаемых политических решений. Аналитики и международные организации должны отстаивать хорошие проекты. Выбор системы, которая, весьма вероятно, лучше всего подходит для политических условий, варьируется и зависит от конкретной страны. Одна, даже самая лучшая одномасштабная система вряд ли подойдет для всех стран.