Державна політика в аграрній сфері

1.7. Державне регулювання і підтримка сільськогосподарського виробництва та внутрішньогосподарське планування

Історія сільського господарства переконує, що добробут селян перебуває в тісній залежності від явищ, вплинути на які вони майже або зовсім не можуть. До таких зовнішніх факторів належать події на міжнародній арені, фінансова політика уряду, загальний стан економіки держави. Займаючись сільським господарством, необхідно враховувати постійну можливість їхнього впливу, тимчасового чи довгострокового. Тому важливим аспектом ефективного ведення господарства є вироблення стратегії щодо різних зовнішніх факторів.

Можна відзначити такі основні чинники, що значно вплинули на темпи розвитку і структуру сільського господарства України. По-перше, це розпад СРСР, порушення економічних зв’язків і часткова втрата традиційних ринків збуту цукру, олії, хмелю, спирту, тваринницької продукції. По-друге, обравши ринкову орієнтацію, з української системи управління разом з паралізуючою директивністю поквапились викинути й плановість — необхідний і загальний елемент раціонального управління економікою. По-третє, лібералізацію цін, яка обернулась для сільськогосподарського товаровиробника небаченим диспаритетом цін. Коли зіставити рівні цін 2002 і 1990 рр., то виявляється, що зростання цін на продукцію галузей першої сфери АПК в 6 разів, третьої сфери — у 2,5 раза перевищило зростання цін на продукцію сільського господарства.

Насамперед через ці причини виробництво валової продукції сільського господарства в Україні за 12 останніх років скоротилось в 1,8 раза, у тому числі продукції тваринництва — у 2,2 раза. У катастрофічному становищі опинилось виробництво льону-довгунця, цукрових буряків, хмелю, винограду, м’яса і вовни (табл. 1.6—1.7). Сільськогосподарські підприємства стали хронічно збитковими. За останні сім років (1996—2002 рр.) підприємства п’ять разів були збитковими, причому в 1997—1999 рр. понад 90 % підприємств закінчували рік зі збитком. У 2002 р. 54 % господарств були збитковими і рівень збитковості в середньому становив 1,9 %.

Навіть досвідченим та інформованим спеціалістам важко передбачити подібний розвиток подій і відповідно планувати свою діяльність. Однак оцінку ступеня ризику в плануванні на підприємстві можна зробити, виходячи з припущення, що існуючі тенденції триватимуть невизначено довгий час. І в майбутньому особливою турботою селянина стане планування з урахуванням непередбачених обставин.

На особливу увагу при цьому заслуговують питання державного регулювання і підтримки сільськогосподарського виробництва. Узагальнення десятирічного вітчизняного досвіду переходу до ринку та сторічного досвіду країн із розвиненою економікою [31, с. 591—611] дозволяє зробити такі основні висновки:

— створення та ефективне функціонування соціально орієнтованої економіки неможливе без державного регулювання найважливіших параметрів розвитку суспільного виробництва і соціальної сфери. Це зумовлене тим, що не всі функції і дії, котрі потрібні для ефективного перебігу відтворювальних процесів і забезпечення повноцінного життя суспільства, можуть бути реалізовані через ринкові відносини. Передусім це стосується розробки і сприяння здійсненню стратегії економічного розвитку народного господарства; регулювання інноваційних процесів та інвестиційної діяльності; перерозподілу консолідованих (централізованих) доходів і ресурсів, стабілізації економіки і соціального захисту населення; моніторингу і регулювання процесів охорони і відтворення довкілля;

— ринок, як основний регулятор виробництва, сам стає суб’єктом державного регулювання з орієнтацією на досягнення соціального прогресу;

— державне регулювання економіки повинне не підміняти ринковий механізм, а лише доповнювати його завдяки переважанню економічних важелів впливу на розвиток суспільного виробництва;

— основними принципами державного регулювання економіки мають бути: по-перше, мінімальне втручання державних органів у економічні процеси (їм доцільно делегувати лише ті функції, які не можуть бути забезпечені суб’єктами ринкових відносин); по-друге, вплив відповідних владних структур на розвиток соці-
ально-економічних процесів здійснюється за допомогою встановлюваних державою економічних регуляторів і нормативів;

— за умов економічної кризи в народному господарстві посилюється застосування адміністративних методів управління;

— найбільшого державного регулювання і підтримки вимагає сільське господарство. Зумовлено це тим, що, по-перше, ця галузь є життєво необхідною в будь-якому суспільстві і розглядається як пріоритетна при обґрунтуванні перспектив соціально-економічного розвитку країни; по-друге, сільське господарство, як правило, не виробляє кінцевого продукту. Найвищий ефект одержує той, хто стоїть у кінці технологічного ланцюжка. Тому одне з головних завдань аграрної політики держави — забезпечити рівноправні стосунки між партнерами в бізнесі.

Метою державного регулювання сільськогосподарського виробництва є досягнення найбільш ефективного, стабільно-поступального економічного і соціального розвитку сільського господарства. У процесі такого регулювання здійснюється економічна підтримка аграрних підприємств з тим, щоб вони, по-перше, за нормального господарювання мали необхідний рівень дохідності в умовах несприятливої ринкової кон’юнктури, і, по-друге, були зацікавлені вести виробництво в такому обсязі й асортименті продукції та її якості, які вигідні споживачам і забезпечують соціальну стабільність суспільства.

Політику державного протекціонізму сільського господарства було запроваджено в період великих економічних криз. У США вона діяла майже 80 років (з початку 30-х років), а в країнах ЄС — 50 років (з 50-х років). Саме ця політика забезпечила ефективний розвиток сільського господарства у зазначених країнах. Досягнення значного перевиробництва сільськогосподарської продукції змушує уряди США та керівництво ЄС в останні роки наголошувати на необхідності поступового переходу від політики протекціонізму в галузі сільського господарства до політики ефективності.

Стан економіки України не дозволяє запровадити політику чистого протекціонізму стосовно сільського господарства. Тому доцільно застосовувати диференційований підхід, поєднуючи ці дві політики — протекціонізму та ефективності — щодо окремих галузей, видів продукції і регіонів. Це знайшло певне відображення в системі законів України, Указів Президента України, 
а також у проекті Національної програми розвитку агропромислового виробництва і соціального відродження села України на 1999—2010 роки [92].

Основними напрямами державного регулювання і підтримки сільськогосподарського виробництва в Україні на найближчі 
10 років мають бути:

1. Регулювання доходів сільськогосподарських товаровиробників. В основі аграрної політики держави має лежати концепція паритету доходів сільськогосподарських виробників з доходами працівників інших галузей економіки, а також концепція паритету віддачі ресурсів. Вона передбачає комплекс спрямованих на це заходів, серед яких:

— запровадження сприятливої податкової, кредитної і страхової політики. Зокрема, введення фіксованого сільськогосподарського податку [10] дозволило значно знизити податкове навантаження на сільськогосподарські підприємства. Закон України «Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001—2004 рр.» [12] закріплює введений у 2000 р. режим спеціального кредитування сільськогосподарських товаровиробників. Так, за рахунок Державного бюджету України передбачається компенсувати ставки за кредитування в розмірі не менше 50 % облікової ставки, встановленої Національним банком України. Кардинальні зміни внесено в систему страхування ризиків. Так, введено обов’язкове страхування врожаю сільськогосподарських культур і багаторічних насаджень державними сільськогосподарськими підприємствами, а врожаю зернових культур і цукрових буряків — аграрними підприємствами усіх форм власності. При цьому, за рахунок Державного бюджету має компенсуватися не менше 50 % величини страхових ставок (платежів) з обов’язкового страхування врожаю сільськогосподарських культур і багаторічних насаджень;

— надання сільськогосподарським товаровиробникам підтримки через державні дотації і субвенції. Зокрема, певному зміцненню економіки аграрних підприємств сприяло введення з 1999 р. згідно з Указами Президента України: а) системи дотацій сільськогосподарських товаровиробників через спрямування їм сум податку на додану вартість, що раніше сплачувалися до бюджету переробними підприємствами за реалізоване молоко і молочну продукцію, м’ясо і м’ясопродукти; б) звільнення до 1.01.2005 р. сільськогосподарських товаровиробників — платників податку від сплати до бюджету суми податку на додану вартість щодо операцій за продаж товарів (послуг, робіт) власного виробництва, включаючи продукцію (крім підакцизних товарів), виготовлену на давальницьких умовах з власної сільськогосподарської сировини (за виключенням операцій з продажу переробними підприємствами молока та живої маси тварин);

— запровадження системи здешевлення потрібних сільському господарству матеріально-технічних ресурсів (мінеральних добрив, паливно-мастильних матеріалів, засобів захисту рослин і тварин, технічних засобів). Наприклад, у Франції ціна 1 л дизельного пального на заправних станціях становить 0,80 євро, а для селян (у тому числі й для опалення помешкань) — 0,36 (для контролю за зловживаннями воно іншого кольору);

— удосконалення фінансово-кредитного механізму, який обслуговує аграрне виробництво і має сприяти стимулюванню інвестиційної діяльності в АПК. Це передбачає створення та державну підтримку відповідної банківської системи у вигляді іпотечних, земельних і кооперативних банків. Як показує світовий досвід, на іпотечне кредитування припадає майже 70 % сільськогосподарських кредитів, що використовуються на покриття виробничих витрат і капіталовкладень.

Ураховуючи обмеженість фінансових можливостей держави, регулювання доходів сільськогосподарських підприємств доцільно здійснювати поетапно на основі врахування галузевого і зонального підходів. Так, першочергової підтримки вимагають: 1) стратегічно важливі галузі (зернове господарство, буряківництво, льонарство та олійні культури), що забезпечують валютні надходження держави; 2) господарства, які перебувають у гірших природноекономічних умовах (Полісся, передгірські та гірські райони). Крім зазначених вище економічних важелів, для цих господарств доцільно запровадити систему державних дотацій на продукцію спеціалізації відповідних зон.

Зважаючи на високу зосередженість виробництва таких трудомістких видів продукції, як картопля, овочі, фрукти, ягоди і продукція тваринництва в особистих господарствах населення, цільову підтримку цієї форми господарювання доцільно здійснювати через гарантовану заготівлю продукції організаціями споживчої кооперації і переробними підприємствами, договірні ціни, організацію центровивозу.

2. Формування ефективної аграрної структурної і торгової політики. Перша покликана забезпечити раціональну галузеву структуру, розміщення спеціалізованого виробництва в регіонах з най-
сприятливішими природноекономічними умовами, підвищити економічну віддачу природних ресурсів і капіталу. Реструктуризація галузі має привести до рівноваги виробництва продовольства та його споживання і цим забезпечити чутливість сільського господарства до ринкової кон’юнктури, підвищити конкурентоспроможність вітчизняної сільськогосподарської продукції. Метою аграрної торгової політики є регулювання ринку сільськогосподарської продукції. За всіма її видами держава зобов’язана забезпечити рівну доступність українських ринків кожному виробникові, організовувати систему ринкової інформації, розробити правила торгівлі.

3. Захист інтересів вітчизняних товаровиробників шляхом:

— стимулювання експорту конкурентоспроможної продукції, перш за все переробних галузей промисловості;

— здійснення політики захисту внутрішнього ринку від імпорту продовольства і матеріально-технічних ресурсів, для виробництва яких Україна має можливості, запроваджуючи тарифи на її відповідні вітчизняні різновиди. Тариф є доцільнішим порівняно з квотою, адже він підвищує ціну на внутрішньому ринку порівняно зі світовою тільки на розмір власне тарифу і ніколи не перевищує цього рівня. Тим часом при квоті будь-яке збільшення внутрішнього попиту спричинятиме необмежене зростання внутрішньої ціни, оскільки задоволення цього попиту за рахунок імпорту неможливе.

4. Активне сприяння держави охороні та підвищенню родючості ґрунтів, захисту довкілля; розвитку селекції, племінної справи і насінництва; здійсненню протиерозійних заходів, розвитку науки і здійсненню наукової діяльності у сфері агропромислового виробництва.

5. Розвиток соціальної сфери села, поліпшення умов життя на селі. Доцільно суттєво збільшити обсяги державних капітальних вкладень у будівництво житла, дитячих дошкільних закладів, загальноосвітніх шкіл, шляхів з твердим покриттям, газових мереж.

6. Регулювання процесів приватизації землі і майна в агропромисловому комплексі, а також післяприватизаційних процесів. Сприяння реформуванню організаційних форм господарювання, що відповідають ринковим умовам.

Зазначені напрями державного регулювання і підтримки сільського господарства як ізольовані заходи малоефективні. Забезпечити умови для стабільного і високоефективного розвитку вони здатні тільки діючи в єдиній системі.

Згідно із Законом України «Про Державний бюджет на 2004 рік» на державну підтримку і регулювання сільськогосподарського виробництва передбачено виділити 2442 млн грн (2444 млн грн) (в дужках вказані дані бюджету на 2003 р.), у тому числі на:

— державні програми селекції в рослинництві — 50 (39,4), тваринництві і птахівництві — 100 (70,5);

— часткову компенсацію ставки за короткостроковими кредитами комерційних банків, що надаються сільгосптоваровиробникам — 100 (75);

— фінансова підтримка агропромислових виробництв, що знаходяться в особливо складних кліматичних умовах — 20 (4);

— впровадження енергозберігаючих технологій в агропромисловому виробництві — 13(5);

— підготовка кадрів для АПК — 378 (253);

— часткова компенсація вартості складної сільськогосподарської техніки вітчизняного виробництва — 257 (0);

— організація і регулювання діяльності установ у системі ветеринарної медицини — 244 (92);

— створення і забезпечення страхового запасу елітного і сортового насіння — 50 (10);

— фінансування витрат на закладання і догляд за молодими садами, виноградниками та ягідниками — 100 (87);

— фінансову підтримку виробництва продукції тваринництва і рослинництва — 230,5 (191,5);

— протиепізоотичні заходи — 48 (52);

— фінансову підтримку селянських (фермерських) господарств — 12 (18);

— надання державного пільгового кредиту індивідуальним сільським забудовникам — 20 (7);

— фундаментальні дослідження наукових установ — 60 (50);

— прикладні наукові та науково-технічні розробки з пріоритетних напрямів через механізм мікрокредитування — 12 (18);

— часткова компенсація вартості мінеральних добрив вітчизняного виробництва — 140 (0);

— часткова компенсація витрат сільськогосподарських підприємств з посіву ярих зернових культур — 50 (0);

— фінансова підтримка підприємств АПК через механізм здешевлення довгострокових кредитів — 120 (0).

Слід підкреслити, що останні три позиції включені до бюджету на 2004 р. вперше.

Внутрішньогосподарське планування тісно пов’язане із системою державного регулювання і підтримки сільськогосподарського виробника. З огляду на це економісти, менеджери, спеціалісти аграрних підприємств мають бути, по-перше, добре обізнаними з наведеною вище системою державного регулювання і підтримки сільськогосподарського виробництва; по-друге, мати навички прогнозувати розвиток окремих її елементів і, головне, ефективно їх використовувати як під час перспективного, так і поточного внутрішньогосподарського планування.