Международные конфликты, связанные с трансграничными водными ресурсами

Международные конфликты, связанные с трансграничными водными ресурсами


Введение 



Социологи, экономисты, инженеры, ученые и многие другие говорят сейчас о проблеме водных ресурсов и связанных с ними конфликтах. Это ведет к дезориентирующему и в некоторых случаях вводящему в заблуждение анализу. Некоторые подразумевают под конфликтами крупномасштабное насилие, другие включают в это понятие даже убийства в местных конфликтах. Некоторые говорят об урегулировании конфликтов, когда на самом деле подразумевается управление конфликтами. Усиливается неразбериха в рассмотрении воды как причины конфликтов (безотносительно определения термина «конфликт») или воды как результата некоторого другого конфликта, или воды как одного из многих факторов, способствующих развитию конфликта или даже преобразованию конфликта в сложное чрезвычайное положение (СЧП). За исключением некоторых географов, антропологов и археологов, количество различных заявлений и предположений значительно превышало число реальных исследований проблемы водных ресурсов и ее связи с конфликтами. 

Для совершенствования практики управления конфликтами из-за трансграничных водных ресурсов, мы должны разрушить по крайней мере два отношения: отношение инкрементализма и отношение нулевого выигрыша. Инкрементализм является скрытым и потенциально разрушительным процессом, так как он может непреднамеренно привести к провалу попыток управления и урегулирования конфликта. Кризисные меры, осуществляемые при поддержке сообщества управления конфликтами, часто приводят к типу деконструкционистского управления конфликтами. Каждая ситуация является уникальной. Данная ситуация не позволяет допустить идею об интегрированном «конечном состоянии» и о том, каким образом меры по управлению конфликтами являются частью более широкого эволюционного процесса усиления организационного потенциала в направлении создания совместных водохозяйственных структур, которые затем сами продолжат свое развитие. 

Отношение нулевого выигрыша или синдром «либо-либо» является, возможно, наиболее деморализующим для водных специалистов: «потому что мы знаем лучше». Большинство из нас знает, что вода предлагает многочисленные возможности, поэтому невозможность их использования из-за политического позиционирования вызывает чувство неудовлетворенности. 


Часть I: Географические сферы воды и конфликтов 



Большинство самых крупных рек мира являются международными, а после возникновения СНГ число таких рек возросло. Например, Волга сейчас является международной, а бассейн Аральского моря включает пять государств. По данным ООН, в мире существует более 200 речных бассейнов, расположенных на территории двух и более стран. Бассейн Амазонки включает семь государств, Дуная – более восьми, Нигера и Нила – более семи, Рейна -семь, Заира -девять, Замбези -шесть. Почти 40 % населения в мире проживает в речных бассейнах, расположенных на территории двух или более стран. Данная площадь составляет около половины всей территории земель на нашей планете. На Ближнем Востоке жизнедеятельность двух третей арабо-говорящего населения зависит от трансграничных водных ресурсов. Поскольку международное согласие по вопросам качества воды, окружающей среды и другим проблемам пока не достигнуто, существующая взаимозависимость должна будет рассматриваться путем стимулирования. Как указано в недавнем докладе ООН, международные финансовые учреждения с финансовыми рычагами станут играть важную роль в стимулировании и руководстве новыми инициативами. 

В докладе указывается, что данные инициативы являются главным образом двусторонними, основными компонентами которых являются водоснабжение и гидроэнергетика. Часто отсутствуют ясные механизмы мониторинга и принуждения, которые являются показателями устойчивости соглашений о трансграничных водных ресурсах. Уровни вододеления также часто не определены. В докладе говорится, что часто имеет место внешнее вмешательство, а также связь с финансовыми вопросами. Все это подтверждает понимание того, что соглашения часто развиваются в той степени, в которой стороны могут перейти от чистого распределения стока к распределению дохода и выгод. 

Вулф подчеркивает, что организации, созданные по данным соглашениям, по-видимому, будут достаточно устойчивы. Этот факт доказывается тем, что двусторонние соглашения постепенно расширялись в направлении многоцелевого охвата новых требований, связанных с водными ресурсами, таких как внутрирусловое использование. Этот опыт во многом отражает трансграничный водный опыт стран. Сфера деятельности бассейновых организаций и других совместных структур часто включает первоначально только несколько основных задач, в последствии расширяясь. В качестве примера можно назвать Речные бассейновые комиссии во Франции, бассейнах Дуная, Рейна, Саскуэханна, Делавэра. Соглашения и созданные по ним организации обеспечивают структуру для переговоров и создания доверия. В сущности, они обеспечивают структурированное сотрудничество, предотвращая и смягчая последствия стихийных бедствий, которые могут с высокой вероятностью привести к возникновению конфликтов. 


Часть II: Конфликты в прошлом и настоящем 



Трансграничные водные ресурсы: война или создание сообщества 

Достаточно легко рассматривать вопросы возникновения конфликтов из-за водных ресурсов или использования воды как оружия. Борьба за доступ к дефицитным водным ресурсам между странами может основываться (и такие случаи были) на насилии. С другой стороны, орошение способствовало возникновению ранних сообществ и объединению этих сообществ в более крупные функциональные системы. Такое объединение сообществ было основным стимулом к росту цивилизаций. 

Ни одна из существующих обширных баз данных о причинах войн не содержит указания на случаи, когда водные ресурсы были причиной войны. Используя данные международного кризисного поведения (ICB) и дополнительные данные о водных конфликтах Алабамского университета, Хьюитт, Вульф и Хаммер выявили только семь случаев возникновения споров, где вода была причиной конфликта, по крайней мере, частично. Эти данные охватывают большую часть двадцатого столетия. 

Даже на Ближнем Востоке, где сохраняется чрезвычайно напряженная обстановка, сочетающая высокую политическую и водную напряженность, имеется только один спорный пример, кода вода стала причиной войны. Действительно, страны бассейна продолжали собираться на «переговоры за столом» и во время конфликтов, и во время спокойных периодов. Первый документ, подписанный тремя главными сторонами на текущих многосторонних мирных переговорах, касался воды. Подобные тенденции наблюдались и в бассейне Меконга. Страны бассейна продолжали заседания в Комиссии Меконга даже во время Вьетнамского конфликта. Водные соглашения фактически предотвратили крупные конфликты -например, конфликт между Пакистаном и Индией. При поддержке США, в течение нескольких лет Всемирный банк эффективно занимался посредничеством при споре между этими странами, в результате чего было подписано Водное соглашение. Данное соглашение предотвратило войну и продолжало работать даже во время периодов насилия между этими странами. 

Существует множество подобных случаев и на локальных уровнях. Например, недавно на венгерско-словакской границе жители по обе стороны реки -и венгры, и словаки – по своей собственной инициативе организовали встречу для обсуждения проблемы загрязнения и управления водными ресурсами для снижения риска для здоровья. Вода как основной предмет обсуждений способствовала диалогу между конфликтующими этническими группами в данном регионе. Диалог закончился принятием соглашения об очистке и управлении, а также ряда совместных проектов, реализация которых все еще осуществляется. Чувство причастности и морального долга этих действий, фактически предпринятых вопреки желанию национальных правительств, вынудило правительства следовать принятым решениям. 


Часть III: Интересы, действующие лица и движущие силы 



Движущие силы требований на воду и потенциальных 

конфликтов 



Сельское хозяйство потребляет в настоящее время самое большое количество воды, сельскохозяйственные требования растут быстрее прочих. Данная водохозяйственная динамика преобладает во всем мире. Поскольку требования на воду растут по различным причинам, их удовлетворение требует все большего перераспределения воды между данными отраслями. Однако такое перераспределение часто затруднительно, поскольку водопользование часто определено правами и сильными политическими учреждениями. В пределах страны каждая отрасль стремилась к развитию, предполагая наличие воды, без учета отраслевого анализа водообеспеченности. Во многих регионах мира просто не имеют инфраструктуры, которая может физически передавать воду из одной отрасли в другую. 

Многие годы вода прежде всего предназначалась для орошаемого сельского хозяйства. Сельскохозяйственное использование воды производит иностранную валюту и может также дать чувство продовольственной безопасности. Невозможность перераспределения воды между сельским хозяйством и другими отраслями усилит воздействие дефицита воды на малоимущее население в крупных городах и сельских районах, а также может создать чрезвычайные ситуации. 

Существенная нехватка продовольствия кажется неизбежной во многих регионах мира. Многие страны с аридным климатом решили эту проблему, перераспределяя воду из сельского хозяйства в пользу коммунального и городского водопользования. Вместо производства продовольствия при ограниченном водоснабжении, продовольствие импортируется, вырабатывая, таким образом, так называемую «виртуальную воду», содержащуюся в импортированном продовольствии. Продовольствие необходимо будет перемещать из регионов, обеспеченных продовольствием, в регионы, страдающие от его дефицита. Например, в Марокко передача 5 % воды из ирригации увеличило бы муниципальное и индустриальное водоснабжение на 15 %. С другой стороны, снижение ирригации могло бы уменьшить сектор сельского хозяйства и стимулировать перемещение населения из сельских районов в города. 

Проблема в конечном счете состоит в продовольственной безопасности, а не продовольственной самообеспеченности. Обеспечение продовольственной безопасности часто означает торговлю и участие в прибылях других стран бассейна (в пределах и вне страны), а не простого утверждения прав на долю воды и стока. Наряду с другими проблемами, эта торговля зависит от межотраслевых и межведомственных подходов к воде; другими словами, выходит за рамки одноотраслевого подхода. 

Исторически конфликты из-за воды возникали тогда, когда воды было слишком мало или слишком много, а также во времена чумы и болезней. Доступные пресноводные ресурсы составляют лишь небольшой процент от всего количества воды на планете. Большая часть пресноводных ресурсов содержится в ледниках. Однако цифры совокупного количества пресноводных ресурсов и численности населения показывают, что имеющейся воды достаточно. Проблема возникает из-за того, что распределение воды и населения не сбалансировано. Например, в Азии проживает 60 % населения мира, однако данный регион имеет только 36 % пресноводного стока. В Южной Америке проживает 5 % населения, а объем воды - 26 %. География воды не совпадает с границами государств. 

В 1987 г. Всемирная комиссия по окружающей среде и развитию заявила следующее: «Бедствия, непосредственно связанные с неумелым руководством окружающей средой/развитием -засухи и наводнения – оказывали воздействие на наибольшее количество населения и резко увеличились в масштабах воздействия. Последствия засух затрагивали около 18,5 миллионов человек ежегодно в 1950-х, 24,4 миллиона -в 1960-х, 5,2 миллиона -в 1970-х. По 1980-м данных нет, однако … 35 миллионов пострадали от засух в Африке … и десятки миллионов –в Индии». 

По оценкам, средний ежегодный ущерб от природных бедствий составил 3,7 миллиарда долл. США в 1960-х; 11,4 миллиарда долл. США в 1980-хи 39 миллиардов долл. США в 1990-х. В то время как три пятых затрат приходились на развитые страны, в процентах от ВНП затраты значительно выше в развивающихся странах. Например, наводнения из-за штормовой волны в 1988 г. в Бангладеш затронули 48 миллионов людей, разрушили 1 миллион домов и уничтожили 6 месяцев экономического роста. В 1991 г. в результате наводнения погибло 200 тыс. человек, миллионы остались без крова. Из числа 1 миллиарда «беднейших из бедных» более 70 % проживает в регионах с низкой сельскохозяйственной производительностью, 57 % - в экологически уязвимых регионах, склонных к таким бедствиям, как засухи и наводнения. 

Треть всего объема продовольствия на шестой части всех возделываемых земель производится благодаря ирригации. Эта территория увеличивалась на 2-4 % в год с 1950 по 1980 гг., затем площадь увеличивалась примерно на 1 %. Ускоряется засоление и заболачивание, в результате чего требуются срочные мелиоративные меры. По некоторым оценкам, современный уровень потери орошаемых земель составляет 1 % в год. Если ситуация не улучшится, это может привести к потере орошаемых земель на 30 % к 2025 г. И на 50 % к 2050 г. 



История: напряженные отношения между политиками и 

специалистами 



Признание того, что политическое мнение преобладает над техническим, может привести к потере надежды и чувству беспомощности. Лучшее, что можно сделать – это выдвинуть идею и ожидать ответа политической системы. Некоторые называют такую систему системой высокой и низкой политики. 

На одном конце спектра Карл Виттфогел связывал рост централизованной бюрократии и автократичного правления с увеличивающейся ролью воды через ирригацию и судоходство. Сочетание ориентированных на воду сельского хозяйства и правительства с единым центрированным обществом представляет собой организационную суть ориентированной на воду цивилизации. В результате такой ситуации возникает скопление сельского и городского населения, которое, в отличие от параллельно развивающихся территорий мелкомасштабной ирригации (например, Японии), не сочетается с более высокоразвитыми аграрными цивилизациями, основанными на богарном сельском хозяйстве. Подобные цивилизации занимали значительно большую часть поверхности Земли, по сравнению с другими крупными аграрными цивилизациями. 

Другие исследователи также поддерживают подобные идеи. Некоторые отмечают, что централизованная власть правления Сасанидов в регионе Систен, расположенном в юго-западной части современного Афганистана, сделала возможным создание сложной ирригационной сети. Именно здесь нашел убежище Заратустра. Другие доказывают, что возможность управлять водой лежит в центре дискуссий о возвышении и падении цивилизации Майя. Они считают, что интенсивное сельское хозяйство, вместе с централизованным водным управлением, по-видимому, требовало высокого уровня социальной организации. Данные исследователи используют результаты археологических раскопок на Тикале как свидетельство того, что, возможно, именно отсутствие достаточных водных запасов во время засух, а не военный или политический конфликт привел к опустошению территории. 

На другом конце спектра исследователи говорят о том, как ирригация в сообществе порождала демократический дух и чувство общности. Например, ирригацию в Испании в шестнадцатом и семнадцатом столетии начинали, организовывали и финансировали местные общины. Некоторые предполагают, что изменение политической организации в направлении к большей или меньшей централизации может рассматриваться как реакция общества на деградацию окружающей среды. Хотя первоначальные действия в ответ на увеличение деградации окружающей среды могли усилить централизацию, долгосрочная деградация приводила к децентрализации. Население переходило от оседлого сельского хозяйства к кочевому животноводству и обратно. Вывод заключается в том, что ирригация сама по себе не обязательно неизбежно ведет к политической централизации. Кроме того, политическая централизация не требует использования ирригационных каналов. Фактически, в крупных цивилизациях происходил периодический рост и разрушение политических империй. 

Тем не менее, другие аналитики не находят сильных аргументов в пользу гипотез централизации или децентрализации. Недавно тезис Виттфогеля использовался для частичного объяснения развития орошения на западе США. Запад США рассматривается как пример развития бюрократии или даже централизации аридных сообществ на основе масштабной ирригации. Другой исследователь считает, что, независимо от того, какая политическая структура используется -дистрибутивные системы, коллективные товары и т. п. -результаты всегда одинаковы. Те, кто имеет власть, получают доступ к воде при помощи цен, участия или административных процедур. Такой взгляд зародился в американской литературе, рассказывающей о водных ресурсах западных штатов, например, о Малагва Бин Филнд Вордс и Чайнатауне. 

Одна из главных причин, почему в США нет аналогов TVA, состоит в сопротивлении со стороны другой водохозяйственной бюрократии, которая чувствовала здесь угрозу для своего существования. Косвенно эта тенденция в направлении к бюрократии иногда также относится к иностранной помощи, оказываемой западными странами. Некоторые считают, что эта помощь частично помогла созданию «клонов» своей собственной бюрократии в ирригации, которую сейчас хотели бы изменить. 

Однако сильное сообщество и сепарационные традиции развивались одновременно с движением к бюрократизации в ирригации, упомянутой выше. Например, в США существует богатая история создания ассоциаций фермеров. Служба охраны почв (SCS), созданная центральной бюрократией, функционировала для поддержки общественного управления почвами. Сельскохозяйственные службы распространения знаний и опыта представляют собой еще один подобный пример. Аналогично, в аридных регионах развивались рынки воды меньшего масштаба и торговля водой. Поэтому примеры в США – так же, как и другие примеры из истории -показывают наличие смешанной системы. 

Создание физической водной инфраструктуры способом совместного участия является в настоящее время важным средством создания гражданской инфраструктуры и гражданского сообщества, или, как ее сейчас называют, «среды управления». Управление водными ресурсами, при дискуссиях о рынках, оценке, планировании, участии и оценке окружающей среды, является точкой объединения этих сил. Однако, как было сказано выше, такие проблемы исторически находились в центре сферы управления водными ресурсами, возвышения и упадка цивилизаций. Фонтаны древнего Рима, так же как напорные трубы в современных небольших поселениях или средневековых городах Европы, играли важную роль в создании гражданской культуры, наравне с удовлетворением жажды. Они предоставляли возможность развития гражданского диалога и объединения, играя важную роль в создании чувства гражданской причастности и ответственности. Действительно, строительство фонтанов, как гражданские работы, объединяли народы, верующие и неверующие. Мы не должны забывать, что гражданское общество, гражданская культура и гражданское строительство имеют общие корни. Имеем ли мы дело с ирригационными ассоциациями, общественными водохозяйственными и канализационными службами или масштабными многоцелевыми речными сооружениями, управление водными ресурсами заставляет нас объединять и уравновешивать права и обязанности. Наиболее демократически ориентированные исследователи считают, что опыт такого равновесия является наиболее важным для развития гражданского общества. 

Сегодня существуют многочисленные признаки того, как определенные технологии тонко преобразовывают урегулирование конфликтов, переговоры и динамику урегулирования водных конфликтов. Например, новое программное обеспечение и визуальное изображение теперь помогают «объединенной разработке» моделей водных ресурсов для политиков и специалистов. Они также увеличивают реальный потенциал увеличения количества жизнеспособных и редко выдвигаемых альтернатив для политиков, ведущих переговоры и принимающих решения, в режиме реального времени. Как учит теория переговоров, возможность увеличения выбора часто является ключом к успешным переговорам. 

Спутниковая технология, хотя и не отменяет необходимость «наземного контроля данных», позволяет странам и районам получать довольно точные данные о водном стоке в других районах, независимо от уровня обмена данными. Данный технологический потенциал преобразует характер отношений и переговоров между районами. Попытки держать данные в секрете или предоставлять неправильные данные просто не срабатывают, как раньше. И эта технология распространяется, демократизируется быстрее, чем любые прогнозы. 

Фактически была создана жизнеспособная всемирная бассейновая организация, возникшая в течение нескольких десятилетий в результате чрезвычайных гидрологических событий. Обеспечение обмена данными и достоверной технической экспертизой является необходимым условием успешной деятельности организаций. Взаимодействие между политиками и специалистами для достижения этого состояния является достаточно сложным. Однако жизнеспособность бассейновой организации, часто необходимая для обслуживаемого населения, в конечном счете зависит прежде всего от такой достоверной технической экспертизы. 

Приобретение больших знаний о жизнеспособности традиционных методов управления водными ресурсами является важным результатом анализа водной цивилизации. Данные методы варьируются от старых технологий, подобных используемым в пустыне Негев или других районах Северной Африки, до различных процедур управления ирригационными попусками и иерархии прав, найденных в судебных записях средневековой Испании и других регионов. 


Часть IV: Как сотрудничать: конфликты из-за трансграничных 

водных ресурсов 

 

A. Роль международного права и юридических принципов 



Заключения Комиссии международного права, Хельсинские правила, заключения Ассоциации международного права, недавнее соглашение (на основе заключений ILC), принятое Генеральной Ассамблеей ООН и проходящее в настоящее время процесс ратификации, выработали некоторые традиционные принципы несудоходных видов использования международных водотоков. 

В кратком изложении они выглядят следующим образом: 

справедливое и разумное использование; 

обязательство не причинять ощутимый ущерб; 

общее обязательство сотрудничества; 

регулярный обмен данными и информацией; 

учет отношений между пользователями. 



Технология Альтернативного урегулирования споров (ADR) принесла новое понимание ведения переговоров, дополнив теорию и практику переговоров, способствования и посредничества, а также позволила разработать практические инструменты для диагностики причин конфликтов и других аспектов в составе методик ADR. Технология ADR создала новый язык переговоров, основанный на интересах. Многие из этих методик возникли на основе опыта в сфере экологии и управления природными ресурсами. Однако, хотя данная технология говорит о предупреждении и уходе от конфликта, в ней намного меньше говориться о долгосрочном усилении организационного потенциала и структурных изменениях, основанных на фундаментальном изменении ценностей, определяющем поведение менеджеров водных ресурсов. 

Социологи говорят, что организации представляют модель поведения, создающую устойчивые ожидания с течением времени. Данные модели определяются ценностями, которые часто являются скрытыми и неисследованными. Организации по управлению водными ресурсами трансформируются через глубокое изменение ценностей. Обеспечение новых ценностей и сопутствующих требований к водохозяйственным организациям означает долгосрочное изменение моделей поведения менеджеров водных ресурсов. Водохозяйственные организации также составляют центральную часть «дополнительности». «Дополнительность» -принцип, определяющий, что ни одна из задач государства не может быть возложена на орган, если он не может удовлетворительно ее выполнять. 

Развитие трансграничного сотрудничества в управлении водными ресурсами зависит от того, как мы понимаем функционирование принципа «дополнительности» в управлении водными ресурсами. Создание водохозяйственных организаций также непосредственно связано с созданием организационного потенциала и управления. Наиболее важные факторы в развитии межведомственных и отраслевых учреждений состоят в создании желания и стимулировании сотрудничества. 



Концептуальная модель создания совместных соглашений и 

Организаций по управлению трансграничными водными ресурсами 



Существующий опыт управления водными ресурсами содержит главным образом попытки создания организаций, занимающихся распределением и оценкой водных ресурсов наряду с установлением и поддержанием прав. Данные организации, являясь как частными, так и общественными, демонстрируют разнообразие понимания того, что означает принцип «дополнительности» для сферы управления водными ресурсами. 

Большая часть профессиональной литературы о водных ресурсах рассматривает один сектор в пределах юрисдикции -основной или дополнительной. Данная тенденция демонстрируется развитием управления водными ресурсами от одноцелевых до многоцелевых процедур. Банки воды в Калифорнии и призыв Всемирного банка к межотраслевому участию в разработке водных стратегий всех заинтересованных сторон представляют собой два недавних примера усилий в этом направлении. В различной степени данная тенденция характеризуется некоторыми законами, санкциями и соглашениями. 

Мы часто сталкиваемся со слабыми законами и их неудовлетворительным выполнением. Раньше межведомственные водные организации возникали из определенных отраслевых требований, например, транспортировки.  Многие из таких организаций постепенно расширили сферу своей деятельности, включив другие отрасли. Однако в сфере международных и внутренних водных ресурсов существовала тенденция финансирования по отраслевому принципу, ставя таким образом отрасль в противоречие юридической логике, что проявляется в аргументах в пользу того, что является политическим, а что техническим. 

В этом поиске водные ресурсы рассматривались либо как цель, либо как средство. На самом деле вода – это и то, и другое. Когда воды много, легче рассматривать воду как средство. В аридных регионах вода вероятно в большей степени рассматривается как организующий принцип общества. Действительно, есть люди, доказывающие, что возвышение и упадок многих цивилизаций был связан с их социальной организацией и управлением водными ресурсами. 

Если рассматривать воду как средство, с утилитарной точки зрения можно рассматривать воду как фактор производства. Но в конечном счете вода часто рассматривается как святыня и ценность, что выходит за рамки утилитарного подхода. Действительно, три основных религии Запада (христианство, иудаизм и ислам) зародились в аридном регионе Ближнего Востока, и в обрядах каждой религии вода является важным компонентом. 

Очевидно, существует определенное равновесие. Однако точка равновесия будет различной в различных регионах мира. Без исследований стоимостных характеристик предположения, содержащиеся в моделях водохозяйственных организаций в неаридных регионах, могут стать разрушительными для аридных регионов. 

Методы и типы организаций могут быть различными в различных частях матрицы. Например, рынки воды длительное время существовали под юрисдикцией отдельных отраслей. Однако эта ситуация изменилась из-за необходимости многоотраслевого использования. В настоящее время водохозяйственные организации рассматриваются в контексте возросших требований на воду даже в неаридных регионах. 



Последовательность методов и подходов к сотрудничеству и 

управлению урегулированием споров из-за трансграничных водных ресурсов 



При принятии решений или арбитраже третьих сторон основная коммуникационная модель включает общение между сторонами и арбитром, экспертной группой или судьей. Каждая сторона представляет дело на рассмотрение судьи или экспертной группы, которые и принимают решения. Помощник и/или посредник стремятся при участии третьей стороны стимулировать первичное прямое общение между сторонами. Таким образом, стороны могут совместно диагностировать проблемы, вырабатывать альтернативы и заключать соглашения. 

Отдельное лицо, без участия посредников, может участвовать в интегрированных переговорах, однако число заинтересованных сторон в вопросах управления водными ресурсами растет, проблемы становятся все более сложными, а ресурсы истощаются, часто необходима помощь третьей или нейтральной стороны. Было выполнено несколько исследований переговоров на основе интересов по вопросам водных ресурсов. Данные исследования показывают, как трудно для сторон без помощи посредников обнаружить общие интересы, которые кажутся очевидными после принятия соглашения. Например, проектировщики, нефтяные компании и защитники окружающей среды обнаружили, что они имеют общие интересы в отношении времени и денег по конфликтам из-за использования водно-болотных угодий на юге США. Проектировщики, которые должны были строить многоквартирные дома или осуществлять бурение в море, понимали, что стабилизация выдачи разрешений на строительство на пятилетний период будет означать уверенную прибыль; то же касалось разведочного бурения нефти на побережье залива. Была укреплена уверенность в том, что проект не будет прекращен. Защитники окружающей среды, которые противостояли любому дополнительному использованию водно-болотных угодий или опасности для нового устья, осознали, что стабилизация выдачи разрешений позволила бы высвободить дефицитные ресурсы -время и деньги -которые могли бы быть использованы для других приоритетных целей. Сохраняя первоначально скептицизм, стороны в дальнейшем участвовали в интегрированных переговорах при поддержке посредников для совместного определения общих интересов и достижения соглашений, которые позволили им сохранить свои ценности и целостность. 

Главное исходное условие данных процедур состоит в том, что, отделяя процесс диалога от его содержания, мы можем лучше управлять обсуждениями и способствовать достижению соглашений. Данное разделение процесса и содержания обуславливает необходимость помощи третьих лиц, называемых иногда посредниками. Данные фасилитаторы или медиаторы поддерживают процесс диалога при рассмотрении споров. 

Необходимо отметить, что некоторые авторы подвергли сомнению подобные предположения, потому что они отражают и поддерживают западную точку зрения. 

Медиация возникла в сферах, где количество сторон и проблем ограничено, например, при переговорах между профсоюзами и дирекцией и некоторых международных спорах. Фасилитация возникла из многоцелевых/многосторонних ситуаций, таких как споры из-за ресурсов. Фасилитаторы обеспечивают поддержку процесса. Хотя они не должны оставаться в стороне, им необходимо сохранять беспристрастность в обсуждаемом вопросе. Они предлагают способы структурирования диалога, помогают заинтересованным сторонам выслушать друг друга и стимулируют творческое мышление. 

Медиаторы же обычно не относятся к заинтересованным сторонам. Подобно фасилитатору, медиатор прежде всего делает процедурные предложения, но иногда, посредством закрытых собраний или других средств, может предлагать независимые альтернативы. Некоторые медиаторы действуют скорее как «дирижеры» и создают среду для переговоров. Другие играют роль скорее «заключающих сделки» и больше участвуют в разработке деталей урегулирования. Исследования медиации серьезных международных конфликтах показывают, что активное участие медиаторов в урегулировании конфликтов и процедурах очень полезно. Медиация может использоваться в наиболее поляризованных ситуациях, в отличие от фасилитации, помогая выйти из тупика и начать диалог. Одно исследование показывает, что с 1816 по 1960 гг. медиация предпринималась, в среднем, каждые 4,5 месяца при высоко поляризованных международных ситуациях. Действительно, недавние обзоры сотен случаев международной медиации показывают высокую частоту и высокую эффективность процедуры. Интересно, что медиация была более успешной в спорах относительно безопасности, по сравнению со спорами относительно идеологии независимости. 

Как только стороны начинают «занимать позиции», они впадают в инерцию, которая может привести к противостоянию – ситуации, которой в другом случае стороны постарались бы избежать. Юридические правила свидетельства и раскрытия информации обычно разделяют, а не интегрируют обмен информацией. Независимые и технические эксперты по всем аспектам проблемы уходят на второй план и все более отделяются. На сбор информации тратится огромное количество денег, для использования в судебных разбирательствах, на которых адвокаты тратят время, чтобы не дать другим адвокатам узнать то, что знают они! 

Подобные сценарии можно наблюдать повсеместно. Аналитики отмечают развитие конфликта по спирали, которое происходит, когда стороны занимают позиции. Часто независимые эксперты отдаляются и отодвигаются на задний план, за политические и юридические аспекты. Рассматривая переговоры по бассейну Дель Плата между Аргентиной, Бразилией, Парагваем, Боливией и Уругваем, Кано описывает, как переговоры, слишком ориентированные на политику, могут отодвинуть технические аспекты на задний план и уменьшить шансы на успех. В конце концов, большинство подписанных соглашений обсуждались старшими специалистами. Обзоры ООН по управлению международными водными ресурсами показывают ту же тенденцию и подчеркивают необходимость сотрудничества между экспертами. 

Можно оспорить утверждение, что неудача недавнего Саммита по проблемам лосося на Тихоокеанском северо-западе США частично объясняется прежде всего явно политической окраской встречи. С целью объединения представителей различных интересов были привлечены эксперты по экологической медиации для процедурной поддержки. Операционные агентства, особенно Корпус инженеров, стали центром противоречий. Если бы операционные агентства организовали встречи (при участии политиков) и предложили взять на себя обязательство работать согласно соглашению, если оно будет достигнуто, результаты, возможно, были бы другими. Такой подход недавно успешно использовался при медиации спора по плотине Трумена на Миссури. 

Фактически экспертные группы или комиссии часто создавались в области управления водными ресурсами. Например, существуют Технические комитеты по Нилу, Евфрату, Инду и другим рекам. Технические комитеты являлись самым важным компонентом в работе Международной совместной комиссии и Комиссии международных приграничных водных ресурсов, а также различных бассейновых комиссий в США и Канаде. 

Организация банков воды в Калифорнии и позднее в Техасе может быть отмечена как организационная медиация или фасилитация, объединенная с рыночными подходами. Государственное учреждение-медиатор покупает воду у сельского хозяйства по твердой цене и продает ее другим пользователям, которые предлагают большую стоимость. Как учреждение-медиатор банк может прогнозировать и управлять воздействием третьих сторон и прогнозировать обманные действия со стоимостью сделок, по-прежнему полагаясь на рынок. 

Новое программное обеспечение создает интересные комбинации технических исследований и фасилитации. Программное обеспечение, которое позволяет техническому и нетехническому персоналу совместно создавать модели в режиме реального времени, теперь используется в США для планирования непредвиденных засух. Эти модели недороги и позволяют избежать часто ненужных расходов на поддержку огромных моделей, которыми могут управлять только один или два человека и которые часто только незначительно участвуют в принятии решений. Они создают ощущение причастности к используемому алгоритму, с целью выработки и тестирования альтернатив. 

Анализ процессов урегулирования международных экологических конфликтов, выполненный недавно в Норвегии, показывает, что «большинство юридических инструментов, касающихся окружающей среды, испытывает недостаток официальных обязательных механизмов урегулирования споров». 

Однако данная ситуация может измениться. Статья 33 недавней Конвенции, разработанной Комиссией международного права (ILC), рассматривает вопросы урегулирования споров. В ней поощряется создание комиссий по расследованию, включающих одного члена от каждого вовлеченного государства и одного члена, не являющегося подданным вовлеченных государств. Данная система напоминает успешную модель создания советов рассмотрения споров, используемую для проектов строительства в США. Она также определяет процесс управления спорами: сначала расследование, затем улаживание разногласий, медиация и, наконец, арбитраж и судебное решение. 

Поиск сотрудничества по вопросам водных ресурсов на Ближнем Востоке включал различные подходы. Осуществляемый сейчас мирный процесс включает как традиционные двусторонние переговоры, так и многосторонние переговоры по техническим вопросам, включая проблему водных ресурсов. Цель многосторонних встреч состоит в том, чтобыпомочьспециалистамисследоватьидеиипроводитьдвусторонниевстречи. 

Джонстонские переговоры можно рассматривать как усилия по медиации третьей стороной посредством технической экспертизы и ресурсов. Даже во время самых сложных периодов продолжались неофициальные «разговоры за пикником». Современные многосторонние встречи используют разнообразные методы создания отношений и мер процедурной помощи. Учебные поездки, совместные информационные семинары и научные исследования, осуществляемые при участии различных доноров и финансовых организаций, значительно расширили диалог. Данные тенденции сопровождались многочисленными вторичными диалогами и научным общением. Они предоставляют арену для расширенных переговоров, а также возможность поддержания мирного процесса. 

Однако в конечном счете стало играть огромную роль стимулирование. В бассейне Инда вероятность войны достаточно реальна для того, чтобы мотивировать использование медиации. Хотя некоторые утверждают, что Ближний Восток – это особый случай, не все случаи настолько драматичны. Однако понимание пренебрегаемых преимуществ развития и ущербов (например, экологических) из-за отсутствия соглашений может стать необходимым стимулом. Такая ситуация ясно отражается на возросшем количестве попыток достичь многоцелевого водного соглашения. 

Тролладен отмечает, что для предотвращения конфликтов будут играть все более и более важную роль банки развития и финансовые учреждения. Доступ к капиталу потребует исследований со стороны международных финансовых организаций, которые предоставят важную информацию о трансграничных экологических и эксплуатационных последствиях проектов. Это особенно важно для рек и водных ресурсов. Раннее участие заинтересованных сторон и национальных, и международных, станет необходимым для разработки осуществимых планов. 

Недавний межотраслевой диалог и трехсторонний процесс соглашения в Калифорнии является одной из наиболее ярких иллюстраций стремления к участию, сотрудничеству и предотвращению дальнейшего противостояния по вопросам распределения водных ресурсов. В конечном счете, вопрос состоит в перераспределении воды между различными видами использования для окружающей среды, сельского хозяйства и муниципального водоснабжения. 

Даже при наличии сложной системы прав на воду, законов, технической экспертизы и общественных заинтересованных групп, развитие водного хозяйства в Калифорнии находилось в тупике. Войны, суды и позиционные переговоры доказали свою неэффективность. Недавняя засуха усугубила безвыходную ситуацию и не позволила достичь соглашения. Был создан трехсторонний диалог для изучения альтернатив водного будущего и развития структуры на основе консенсуса для будущего развития. Данная структура непосредственно стимулирует переговоры на основе интересов, ведущие к принятию общих решений. 

Подобные модели разрабатываются по реке Миссури и других регионах США, таких как Джорджия, Флорида и Алабама. Медиация недавно официально использовалась для достижения соглашения по плотине Трумена на Миссури. Плотина Трумена вызывала противоречия с начала ее функционирования в 1981 г. Интересы гидроэнергетики требовали увеличения выработки энергии и противоречили экологическим интересам, направленным на охрану рыб и другой живой природы, а также интересам землевладельцев, которые стремились уменьшить последствия колебаний стока ниже по течению. Корпус инженеров, ответственный за реализацию проекта, подвергся бы нападкам независимо от выбранного подхода. Поэтому был начат процесс медиации, в котором приняли участие представители всех заинтересованных сторон, включая должностных лиц высшего политического уровня. Опять по одной части инициативы возникла безвыходная ситуация. По другой части была определена возможность проектирования и достижения соглашения. Медиатор организовал переговоры на основе интересов, в результате которых было достигнуто соглашение, которое до начала процесса не предлагалось ни одной стороной. Решение включило строительство новых гидроэнергетических сооружений и сохранение внутрируслового потенциала. 

Доноры и финансовые организации использовали различные процедуры. Например, Всемирный банк в начале 1990-х гг. сформировал свой первый Экспертный совет в рамках OD 7.50 с целью исследования международного аспекта проекта строительства плотины, в который были вовлечены Сомали и Эфиопия. Ни одна из стран не выражала процедурное или психологическое удовлетворение процессом, что часто происходит при использовании некоторых процедур. Однако по реке Комати между Свазилендом и ЮАР, и на реке Оранж между Лесото и ЮАР, банк исполнял скорее консультативную роль, подобную процедурам улаживания разногласий и созданию групп. Используя финансирование UNDP, банк помогал Свазиленду в подготовке его планов. В результате процесса были выработаны два проекта соглашений, которые сейчас проходят ратификацию. Можно было бы создать технический консультативный совет и достичь другой договоренности, предусматривающей разделение затрат по двум проектам. По Соглашению о предгорных водных ресурсах Лесото, был достигнут консенсус между ЮАР и Лесото о создании двух национальных управлений и постоянной Совместной технической комиссии с целью разработки и реализации многоцелевых водных проектов. Хотя стороны договорились об определении выгод, отсутствие гидрологических данных сделало трудным достижение соглашения о ежегодной разработке проектов. Таким образом, было достигнуто условное соглашение. Стороны согласились о том, сбор каких данных будет осуществляться, кто будет собирать данные, как будут регулироваться споры по данным и как будет рассчитываться прибыль от реализации проекта. 

Независимая помощь и арбитраж третей стороны, вероятно, наиболее близки традиционной роли и имиджу многих доноров и финансовых организаций. В конце концов, будучи кредиторами, они должны выполнить оценку по некоторым критериям. Кроме того, такие учреждения, как Всемирный банк, являются центрами экспертизы. Однако, как показывают примеры рек Комати и Оранж, вполне вероятно, что понадобятся дополнительные методы. Распределение водных ресурсов, по-видимому, требует использования технологий фасилитации и медиации, и вопрос состоит в том -как и кто будет этим заниматься. 

Роль (и имидж) независимых экспертов находятся в противоречии с потенциальной ролью доноров и кредиторов. Многосторонний/многоцелевой подход фасилитации указывает, что достижение соглашения в определенной точке становится более важным, чем материальные условия соглашения. Не обязательно отказываться от всех понятий объективности для выполнения данной функции. Однако функционируя таким образом, кредиторы и доноры должны стать менее детерминированными. Им необходимо принять процесс и возможность принятия соглашений, которых они не смогли бы достигнуть традиционными методами, до тех пор, пока соглашение находится в пределах некоторых широко определенных профессиональных границ. Возникает вопрос -каким образом будут определены данные границы? Как правило, профессиональные инженеры, юристы, экономисты и другие специалисты начинают с узкого определения границ, но при неопределенности, характерной для управления водными ресурсами, в конечном счете признают, что границы обычно гораздо более широки и менее определены, чем предполагалось первоначально. Сфера водных ресурсов традиционно не подчинялась определению границ вероятности путем уравнений BCR и спроектированного накопления выгод. 

Готовность к большей гибкости и принятию соглашений, разработанных сторонами, может быть достаточной для легитимизации роли процедурной помощи. Она может даже стимулировать последующую независимую помощь в соответствии с требованиями сторон. 

Даже если доноры и кредиторы приняли гибкость, упомянутую выше, там, где ситуация этого требовала, вступают ли их цели развития (или интересы) в конфликт с их способностью играть роль катализатора или осуществлять фасилитацию и медиацию? Теория процесса основана не на идеи объективности, свободной от ценностей, а скорее на социальном/психологическом понимании ролей, а также различении процесса и содержания. 

Причина, по которой процедурная поддержка может быть эффективной, состоит в том, что она позволяет сторонам заниматься содержанием без одновременного процедурного позиционирования. Значение процедурной поддержки состоит в помощи сторонам в достижении соглашений. Если же доноры и кредиторы являются сторонниками конкретного соглашения или альтернативных проектных модификаций, они не смогут эффективно оказывать процедурную помощь. 

Если же они понимают, что соглашения необходимы и открыты для различных альтернативных подходов, включая вариант запрещения проекта, они могут оказывать процедурную поддержку. Действительно, в бассейне Инда, как только Всемирный банк перестал настаивать на варианте, который он разработал по просьбе сторон и перешел к фасилитации в разработке совместных вариантов между сторонами, его роль стала более эффективной. 

Тот факт, что Всемирный банк имел финансовые ресурсы и возможность выработки ресурсов, был очень важен для его участия. Рассматривая серьезные международные конфликты, Зартман и другие делают тот же самый вывод: эффективная медиация в международных отношениях во многом зависит от способности управлять ресурсами. Другие примеры управления международными водными ресурсами подтверждают этот вывод. Например, средства UNEP использовались как стимулы для сопротивляющихся стран к участию в разработке средиземноморского Плана действий и поддержке создания рабочей группы экспертов для разработки Плана действий Замбези (ZACPLAN). Ватикан использовал свои ресурсы для поддержки соглашения по каналу Бигл. Итальянцы, через «ITALCONSULT», использовали ресурсы для исследования рисков для не ограниченных условиями национальных проектов (или BATNAS) в странах бассейна реки Нигер, что обеспечило общие рекомендации и независимое обоснование последующих соглашений. По проекту Нам Нгум финансирование ООН и других доноров обеспечило разработку технико-экономического обоснования и мобилизовало субсидирование строительства между враждующими странами бассейна на основе взаимовыгодных усилий. 



Сотрудничество: управление спорами и усиление 

организационного потенциала в сфере водных ресурсов 



Дискуссии вокруг создания водохозяйственных организаций могут быть охарактеризованы как диалектическое противоречие между двумя философскими теориями; первая из них – аналитическая модель обоснования, часто называемая теорией планирования, вторая -утилитарная или свободная рыночная модель, часто рассматриваемая с точки зрения приватизации. Каждая из этих теорий подразумевает различное видение того, как должны измениться водохозяйственные организации. 

Рациональное аналитическое обоснование начинается с некоторого целостного понимания ресурса и критериев его использования, которым необходимо руководствоваться при последующих действиях. Эта теория можно быть использована при помощи инженерной модели MOP, теории целостных экологических систем или других региональных моделей, многие из которых противоречат друг другу. Данная теория обычно приводит к высокой степени явного или сознательного проектирования. Рыночная теория рассматривает организационные меры как возникающие из непосредственного взаимодействия заинтересованных сторон, которые соответствуют в некоторой степени Pareto-допустимости. Данная теория ведет к использованию подхода менее сознательного проектирования и большей автономии. Аналитическое обоснование подчеркивает концепции дефицита воды и общественного участия в процессах принятия технических решений. Рынок подчеркнет индивидуальную свободу и общественное участие через куплю и продажу на рынках. 

Формирование совместных трансграничных организаций и водохозяйственных учреждений почти всегда осуществляется в более широком социальном контексте и в свете предыдущих соглашений о вододелении. Процесс, используемый ранее для решения проблем перераспределения, редко соответствовал национальным моделям аналитического и рационального выбора. Водохозяйственное планирование содержит столько же гибкости и управления неопределенностью, сколько и распознающих детерминированных тенденций. Поэтому наш опыт расположен между этими крайностями. 

В США многочисленные президентские комиссии неудачно пытались разработать водную политику. В течение 1970-х гг. была разработана сложная организационная и аналитическая процедура, от которой отказались сразу же после начала ее выполнения. В большой степени эта структура основывалась на бассейнах рек и поддерживалась рациональными аналитическими понятиями. Она поощряла межотраслевое планирование высшего уровня и уровней автономного функционирования. Минимальное аналитическое восстановление отношений между инженерами, социологами и экологамибылодостигнутоввидедвухцелейпланированияичетырехотчетов. 

В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное экономическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая среда рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалистическую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы. 

В Европе Великобритания переходит от модели общественного бассейнового планирования к большей приватизации. Хотя речные бассейны имели меньший размер и использовались для меньшего количества целей, здесь также имеется система национального регулирующего контроля. Начиная с 1970-х гг., во Франции использовалась система, расположенная где-то посередине между этими двумя крайностями. Крупные бассейны имеют комитеты, состоящие из представителей промышленности, экологических организаций и широкой общественности. Эти комитеты, которые формально представляют пользователей и финансируются за счет штрафов за загрязнение, устанавливают приоритеты для пользователей в течение последних 20-25 лет. 

В ЕС, как и в Соединенных Штатах, начался переход от одноцелевого к многоцелевому функционированию бассейновых организаций, например, в бассейне Дуная и Рейна. Однако центральным компонентом здесь является скорее планирование и координация, и только потом – вододеление. 

Поскольку водные специалисты начали воспринимать водные ресурсы в свете экономического развития, взаимозависимости, устойчивости и роста населения, водохозяйственная ситуация заставляет нас перейти от левой части последовательности действий к ее правой части. С другой стороны, юридическая и политическая ситуация обычно сопротивляется такому региональному устройству, зависящему от условий природного ресурса. 

Достаточно трудно добиться большей интеграции и движения в направлении, которое Уотербери называет унилатерализмом в сфере трансграничных водных ресурсов. Однако наши знания о водных ресурсах и ощущение постоянно увеличивающихся требований на воду продолжают подталкивать нас к видениюновыхспособовисредств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования, гибкость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности становится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дискуссий между лицами, занимающимися поиском политических компромиссов. Нице также указывает, что гибкость имела большое значение при переговорах о международных экологических режимах. 



E. Сотрудничество: некоторые примеры 



1. Североамериканский опыт 

США в некоторой степени использовали все возможные подходы. ВСША существуют две основные системы прав на воду: прибрежные права на востоке и права предшествующего использования на западе. Определение прав племен коренных американцев и их интеграция в эти системы становится все более важным. Особая система существует на юго-западе, представляющая собой одну из нескольких гибридных систем. Она была унаследована от испанцев, которые, в свою очередь, переняли ее у арабов. В США вода находится в рамках суверенитета штата. Однако существуют определенные федеральные интересы, которые влияют на распределение и использование воды. Фактически, одно из самых ранних судебных решений США, подтверждающих власть федерального правительства в регулировании торговли, касалось водного судоходства. Кроме торговли между штатами, федеральный контроль над водными ресурсами был установлен в различных сферах, таких как чрезвычайные ситуации, контроль паводков, ирригация, здравоохранение, экология, рыболовство и живая природа и ряд других. По многим из этих сфер были созданы организации в виде многочисленных федеральных агентств, координация деятельности которых представляет собой довольно сложную задачу. 

Сложные формулы распределения финансирования развития водных ресурсов между федеральным правительством и штатами были разработаны для различных проектных целей и видов водопользования, таких как контроль паводков, судоходство, рекреация, водоснабжение для ирригации и технического обслуживания и эксплуатации, гидроэнергетика и т. д. Действительно, споры вокруг этих формул составляют одну из основных тем переговоров о водном сотрудничестве. В течение 1980-х гг. наблюдалась тенденция по снижению роли федерального правительства и увеличения роли штатов и частного сектора в развитии водных ресурсов. Развитие водного хозяйства было сокращено, акцент был перенесен на управление существующими сооружениями и проектами. Регулирующая роль федерального правительства, особенно в области управления окружающей средой, во многом стала центральным элементом регионального совместного планирования. Однако многие наблюдатели сейчас снова указывают на необходимость согласованного развития водного хозяйства. В течение ХХ столетия были осуществлены попытки использования семи типов мер, включая договора между штатами; договора между штатами и федеральным центром; межведомственные комитеты; специальные координационные комитеты; бассейновые комиссии; специальные районы внутри штатов; комплексные полномочия TVA. В начале ХХ столетия преобладали два подхода -договора между штатами (параллельно соглашениям между штатами) и состязательные судебные процессы. Недостатком данных соглашений было допущение о том, что вододеление может и должно быть постоянным. Однако по мере перемещения населения, роста требований коренных американцев, появления новых видов водопользования (особенно внутрирусловых), вододеление по договорам оказалось слишком негибким для управления. Оно не позволяет выгодно использовать колебания гидрологической системы. Общей проблемой данных договоров было воздействие деятельности в верховьях (и будущих планов такого развития) на пропорциональное распределение воды для низовьев. 

В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное экономическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая среда рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалистическую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы. В то же время возросла важность восстановления окружающей среды и управления водно-болотными угодьями. 

С началом 1990-х гг. необходимость новых видов сотрудничества межу штатами - и во влажных, и в аридных регионах -возрастает. Использование исключительно судебных процессов оказалось слишком дорогим и негибким методом, ведущим к большой трате времени, который заключен в рамки прецедентов и не способен реалистично отвечать новым потребностям. Действительно, даже Верховный суд США отметил важность выполнения планирования для будущих видов водопользования и обмена информацией как важного условия принятия судебного решения. По-видимому, в США наступает новая эра нововведений, направленных на изменение старых организаций в соответствии с реальной ситуацией. 

Примеры различных бассейнов и регионов, такие как «водные войны между Джорджией, Алабамой и Флоридой», показывают начало использования новых методов ведения переговоров, таких как фасилитация и медиация. В результате засухи штаты бассейна Миссури ищут новые формы координации, включающие восстановление речных комиссий. Другие регионы, такие как юго-запад и Калифорния, движутся к созданию водных банков, маркетингу и новым формам ценообразования. Некоторые из этих примеров будут рассмотрены ниже. 



2. Три конкретных примера в США 

Кризисы, такие как засухи, ускоряют деятельность и во влажных, и в аридных регионах. Давайте рассмотрим региональные совместные меры, предпринятые в бассейнах рек Потомак, Делавэр и Колорадо, а также их организационное устройство. 

В начале 1920-х гг. засуха в бассейне Делавэра привела к возникновению конфликтов из-за вододеления. Штаты первоначально пытались разрешать данные конфликты через суд. Однако судебная процедура была слишком негибкой и технически неприемлемой. Штаты начали понимать, что усиление технического потенциала, включающее сбор, обмен и анализ информации, является необходимым для гидрологической системы, что позволит обеспечить взаимовыгодную среду для переговоров. 

Засуха в 1940-х гг. увеличила роль судебной системы, в которой были установлены принципы справедливости, однако она все не была приемлемой для управления во время засух. Это привело к созданию в 1960-х гг. Бассейновой комиссии Делавэра (DRBC), которая стала децентрализованной организацией для проведения переговоров. Она также позволила штатам использовать экспертизу нового технического персонала Комиссии. Во время следующей засухи опыт ведения переговоров в рамках структуры DRBC и принципов справедливости увеличил легитимность этого технического персонала. В результате качество планов на случай непредвиденных обстоятельств улучшилось, а в начале 1980-хгг. Были подписаны соглашения доброй воли между штатами. 

Подобно бассейну реки Делавэр, семь штатов бассейна реки Колорадо также попытались использовать процесс заключения договоров между штатами. Начиная с базисного вододеления в 1920-х гг., были разработаны федеральные законодательные акты и законы штатов, договора между штатами, судебные решения и декреты, международные соглашения, операционные критерии и административные решения, образовав так называемое «речное право». С 1920-х и до начала 1980-х гг. федеральное правительство действовало как катализатор заключения соглашений по бассейну Колорадо. Оно установило зависимость фондов развития от соглашений о вододелении. С 1970-х гг. началась новая эра, во время которой большое значение стало отводиться структурным решениям, а также разумному использованию и охране водных ресурсов. Отсутствие некоторого организационного форума, подобного DRBC, привело к повышению внимания к межгосударственному маркетингу. Однако данная ситуация также чревата проблемами, одна из которых состоит в обеспокоенности штатов верховьев о том, что соглашение о вододелении может поставить под сомнение их долю воды. В бассейне отсутствует эквивалент DRBC, выполняющего информирующую роль. 

Межгосударственная комиссия бассейна реки Потомак (ICPRB) также была создана в результате возникновения необходимости планирования непредвиденных засух. В течение длительного периода предлагалось строительство многочисленных плотин. Однако была построена только одна крупная плотина. Остаток имеющейся воды предоставляется через договорные соглашения между штатами и федеральным округом. 

ICPRB демонстрирует важность данных и технического анализа для развития сотрудничества. Комиссия не имеет других полномочий, кроме сбора данных и организации обсуждений между штатами бассейна. С помощью профессионального штата и диалоговых компьютерных систем, таких как STELLA, ICPRB смогла создать и укрепить свой технический потенциал. Сейчас Комиссия управляет «в реальном времени» процессом мониторинга реки, который предоставляет ежечасные прогнозные данные о стоке, а также позволяет штатам бассейна обсуждать их ответные меры в зависимости от данных. Один раз в год Комиссия осуществляет моделирование непредвиденных засух по реке. Собирая и анализируя данные, Комиссия стала основной организацией, осуществляющей фасилитацию в заключении гибких соглашений между штатами, причем Комиссия осуществляет данную деятельность не имея особых полномочий, кроме обязанности сбора и распространения информации. 

 

3. Опыт Канады 

Канадский Водный совет степных провинций (PWB) представляет собой еще один пример организационного сотрудничества. Совет осуществляет мониторинг стока, контроль качества воды, консультирует в случае возникновения споров, имеет комиссии по расследованию и технические комитеты. Совет был создан Основным соглашением между степными провинциями Канады -Альбертой, Саскачеваном и Манитобой. В контексте данного соглашения о вододелении были заключены двусторонние соглашения между провинциями. Каждая провинция управляет своими собственными водными ресурсами в рамках своей юрисдикции. PWB контролирует сток на границах. 

Из деятельности PWB можно извлечь некоторые важные уроки. Совет функционирует на основе консенсуса. Он обеспечивает сильную и компетентную поддержку. Совет характеризуется гибкостью и его правила могут быть пересмотрены. Требования определены в границах провинций, начиная с основного соглашения о вододелении и заканчивая двусторонними соглашениями. Определены механизмы урегулирования споров. Совет способствует развитию обмена информацией. Многие из этих уроков учтены в деятельности DRB, ICPRB, IJC и IBWC. Подобный процесс происходит сейчас на реке Макензи. 

4. Другие международные примеры 

C 1977 г. в бассейне Ганга был создан Совместный речной комитет. Наряду с другими обязанностями, Комитет занимается урегулированием споров. Его основное внимание направлено на функционирование Совместных экспертных комитетов. Данные комитеты состоят из равного количества представителей Индии и Бангладеш. В отличие от других экспертных комиссий, таких как комиссии, предложенные в проекте ILA, эти комитеты не включают представителей нейтральной стороны из другой страны. 

Комиссия реки Меконг, также расположенная в Азии, примерно в то же самое время, что и Комиссия Инда, продолжала свою работу даже в периоды конфликтов. Подобно многим другим бассейновым организациям, Комиссия сначала функционировала как постоянный консультативный совет профессиональных инженеров. Около 25 % ее расходов (44 млн. долл. США внутреннего финансирования и 800 млн. долл. США привлекаемых инвестиций) приходится на сбор данных и разработку ТЭО. Достижения Комиссии включают двенадцать проектов, обеспечивающих 210 МВт энергии и дополнительного орошения 200 тыс. га земель, защиту от паводков, машинную ирригацию, сельскохозяйственные исследования и службы распространения знаний и опыта, рыболовство и речное судоходство. Однако, как отмечает Кирмани, между странами региона отсутствует чувство причастности к деятельности комиссии. Ее функционированиеслишкомсильнозависитотиностранныхэкспертовивнешнейподдержки. 

В Южной Америке в бассейне Ла-Платы был создан Координирующий межправительственный комитет (CIC), который помогал в подготовке соглашения о бассейне Ла-Платы. Данная структура может рассматриваться как расположенная в центре последовательности действий. CIC подотчетен конференции Министров иностранных дел. Были созданы многочисленные двусторонние объекты и технические комиссии для исследования, проектирования, строительства и эксплуатации различных водохозяйственных сооружений в бассейне. На практике же данная организационная структура функционировала недостаточно хорошо. 

Как отмечает Фредериксен и другие, существует мало сомнений в том, что соглашение, заключенное более 40 лет назад по р. Инд, было очень важным для обеспечения региональной безопасности и последующего экономического развития Пакистана и Индии. После отделения Пакистан стал государством низовьев. Внутренняя проблема превратилась в международную проблему трансграничных водных ресурсов. То же самое произошло в 1990-х гг. в бассейне Аральского моря в Центральной Азии. Распределение водных ресурсов рек Инд, Джелум, Чинаб, Рави, Беас и Сатледж в Пенджабе и Синде стало основной причиной напряженных отношений между Индией и Пакистаном. Очень вероятно, что данная ситуация привела бы к крупному конфликту. Соглашение и процесс переговоров предотвратили конфликт. Соглашение соблюдалось даже во время периодов конфликтов между Пакистаном и Индией. Выводы, сделанные на основе этого конфликта, имеют большое значение для управления конфликтами из-за трансграничных водных ресурсов. 

При поддержке третьих сторон, Индия и Пакистан перешли от позиционных переговоров к переговорам, основанным на интересах. Первоначально Пакистан потребовал арбитража, а Индия отказалась от этого и настаивала на специальном суде. Обе стороны использовали классические подходы позиционных переговоров. 

Вместо этого, по предложению Дэвида Лилиентала из TVA, был начат процесс с медиацией Всемирного банка. Первоначально идея состояла в том, чтобы при помощи технических исследований определить оптимальное использование и стимулировать совместное функционирование рек. После долгого пребывания в тупике ситуация сменилась разработкой творческих решений о распределении воды по предложению банка, выдвинутого в ответ на запрос сторон. Хотя оптимальное техническое решение и не смогло взять вверх, были начаты переговоры на основе общей технической и инженерной стоимости интегрированной оценки. Творческие варианты, которые увеличили сферу вопроса, были разработаны в результате взаимодействия данной экспертизы и действительно начались обсуждения о распределении выгод, а не только о распределении водных ресурсов. 

Всемирный Банк в качестве третьей стороны предоставил ресурсы и возможность производства ресурсов. Также была предоставлена экспертиза и в области развития водных ресурсов. Таким образом, переговоры перешли от позиционного арбитража к совместному решению проблем при медиации третьей стороны, и обратно к точке пересечения медиации и арбитража. Принятое решение состояло в том, чтобы распределить восточные и западные водные ресурсы, установить переходный период, во время которого могли быть построены связующие каналы, предоставить Индии средства для строительства и выработки международного капитала для последующего финансирования других компонентов проекта, включая строительство водохранилища для Пакистана. Кроме финансовых ресурсов, усилия Всемирного банка были продолжены, поскольку можно было увеличить количество доступной воды. 


Часть V: Заключение 

 

Исторически вода чаще играла роль средства создания сообществ, а не причины войны. Психологическая, символическая, экономическая и функциональная роль воды в деятельности человека является общей для всех культур. Вода доказала свою способность объединения сторон даже в ситуациях, в которых стороны не желают разговаривать друг с другом. Вода предлагает мощное средство решения проблем, имеющих огромное значение для жизнедеятельности человека. 

В настоящее время расходы на ответные меры, такие как деятельность «голубых касок» и гуманитарная помощь, растут намного быстрее, чем расходы на предотвращение или снижение частоты и интенсивности возникновения чрезвычайных ситуаций. Например, бюджет UNDP и Организации гуманитарной помощи ООН сейчас почти одинаков. Этот дисбаланс между превентивными и реактивными действиями настолько важен, что многие в настоящее время призывают к созданию «культуры предотвращения». Даже военные организации начинают понимать этот дисбаланс. Например, лица, разрабатывающие политики, теперь говорят о предупредительной защите и использовании военных ресурсов для укрепления наций. Многие традиционные дипломатическиедепартаментытеперьпереходяткпревентивнойдипломатии. 

Инвестиции в разработку водной политики являются инвестициями в предотвращение и сокращение чрезвычайных ситуаций и конфликтов. Многие исследователи отмечают, что инвестиции в управление водными ресурсами могут рассматриваться как политика экономического страхования и способствовать фактическому уменьшению средств, требуемых для устранения последствий конфликтов. Они могут способствовать прекращению потока беженцев; снизить частоту и интенсивность чрезвычайных гидрологических бедствий, а также человеческие и социальные затраты в результате этих событий; снизить возможность и желание извлекать политические выгоды из чрезвычайных ситуаций. 

Межведомственные и межотраслевые проблемы станут играть более важную роль в развитии в целом, и в водных инвестициях в частности, особенно по сложным многоцелевым проектам. Опыт показывает, что ключ к успешным многоцелевым проектам состоит в ранней разработке творческих альтернатив и развитии чувства причастности среди заинтересованных сторон и к альтернативам, и к процессу, в рамках которого данные альтернативы были разработаны. Данные аспекты имеют даже большее значение, чем исследование воздействия на окружающую среду. Они означают интеграцию этих проблем еще на стадии их формулирования, как по общественным, так и по частным проектам. 

Исследовав примеры международных переговоров по экологическим вопросам, Оран Янг, видный исследователь деятельности международных организаций, отмечает, что создание международных режимов управления природными ресурсами требует сознательных усилий, выходящих за рамками непосредственного вмешательства. Он утверждает, что «организационное проектирование проявляется как процесс регулирования сложных переговоров для достижения последовательных и социально предпочтительных результатов». Наиболее важные выводы из успешных примеров включают создание возможностей, которые часто имеют внешний характер по отношению к процессу переговоров, выход за рамки традиционных дистрибутивных (позиционных) переговоров в направлении интегрированных переговоров, мобилизация руководства, упрощение процесса реализации. Данный анализ и выводы из практического опыта, описанного выше, являются основными положениями переговоров при участии посредников и управлении конфликтами. 

Наши знания о водных ресурсах продолжают подталкивать нас к видению новых способов и средств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Некоторые из ключевых задач включают выявление и переговоры о взаимных интересах и поиски путей расширения сферы рассматриваемых вопросов, а также интеграцию управления ресурсами вне политических границ. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования природных водных ресурсов, гибкость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности становится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дискуссий между лицами, занимающимися поиском политических компромиссов. Действительно, гибкость имела большое значение для успеха переговоров о заключении международных экологических соглашений. 

Профессиональное водное сообщество уже давно говорит о том, что суть вопроса хорошего управления водными ресурсами состоит в бассейновом управлении. Сюда относится техническое увеличение водоснабжения и управление требованиями на воду. На современном языке это означает координацию и интеграцию деятельности в верховьях и низовьях в пределах единой водной экосистемы. Такое управление может способствовать достижению соглашений между странами бассейна. Как отмечают некоторые исследователи, те аспекты, которые, как кажется, создают конфликт, могут помочь в достижении соглашений. Например, колебание водного цикла создает возможность для управления различными объемами в разное время для различных целей, вода может быть перемещена на большие расстояния, географические различия между странами бассейна могут использоваться как преимущества, экономическая ценность воды предоставляетпочтинеограниченноеколичествотворческихмоделейторговли. 

Создание совместных организаций и соглашений по трансграничным водным ресурсам занимает время. Часто этот процесс начинается с информационного обмена, затем продолжается разработка соглашений после создания начальных организационных структур. Наличие компетентной технической поддержки может иметь большое значение для развития сотрудничества, а большая гибкость и простота дает лучший шанс для сотрудничества. 

Очень часто путь к сотрудничеству начинается с информационного обмена. Однако соглашения о вододелении и совместном использовании не являются абсолютными, они продолжают развиваться после создания начальных совместных организаций. 

Данные организации обеспечивают безопасную среду для переговоров. Опыт показывает, что компетентная техническая поддержка может иметь огромное значение для развития сотрудничества и что большая гибкость и простота дают больший шанс для сотрудничества. 

Комплексное планирование может обеспечивать «профессионализм, объективность и потенциальную информацию, полезную для выявления участия тех, кто недостаточно вовлечен в разработку более справедливых планов». Однако сущностью бассейнового управления становится процесс и управление переговорами между заинтересованными сторонами. 

Один из участников развития водохозяйственных организаций в США предлагает интересную идею. Он отмечает, что в большой степени концепция бассейнового управления возникла на основе национальной аналитической модели, что показывает использование таких слов, как «согласованный» и «комплексный». Хотя эта модель могла бы стать образцом идеального состояния, независимо от того, какую форму она принимает, она не соответствует реальности. Реальное бассейновое управление выходит за рамки единой администрации и рациональных аналитических моделей для диалога и переговоров между заинтересованными сторонами бассейна. Данная ситуация ведет к сотрудничеству и интеграции, а не только к координации. Роджерс отмечает, что «подходы, основанные на теории игр, которая рассматривает ситуации от «чистого» конфликта до «чистого» сотрудничества, … не привели непосредственно к выработке норм для принятия решений по конфликтам, подобным возникающим в международных речных бассейнах. В результате поле все больше зависело от подходов, ориентированных на процесс». 

Опыт урегулирования водных конфликтов различных уровней, внутри или между странами, показывает важность постоянного участия в проектах и переговорах лиц, принимающих решения, а также технических специалистов. В результате вопросы, потенциально важные для достижения соглашения или даже возможности выполнения соглашения, не будут упущены – например, физические параметры, такие как колебания стока во времени и пространстве – что позволит избежать использования завышенных или заниженных базисных линий, объемов грунтовых вод, качества воды и других экологических аспектов, а также понять функционирование природной системы и искусственных систем, технических достижений, экономических параметров, политических параметров, механизмов реализации и др. 

Многие исследователи отмечают, что для урегулирования конфликтов требуется политическая воля, которая была проявлена в бассейнах Замбези, Меконга и Инда. Другие заявляют, что ничего не может произойти без основного политического соглашения о сложных конфликтах. Однако существуют признаки того, что вода может способствовать развитию диалога, и часто это происходит в ситуации, когда никакого другого диалога не существует, как, например, на Ближнем Востоке или Кипре. Вода может укреплять доверие и объединять стороны. Она может стать средством исправления образа другой стороны как агрессора и источника зла. Несмотря на то, что вода редко может привести к урегулированию более широких аспектов споров, вода часто предоставляет наиболее существенные и легитимные возможности для обсуждений.