地図混乱地域

地図混乱地域とは、日本の一定の地域において、不動産登記事項証明書や法務局が備え付けている地図に記載されている内容と、実際の土地の位置や形状が相違している地域をいう。俗に「地番錯綜地」、「地図混乱」は必要に応じて公図混乱、字図混乱とも表記される。

1. 概要
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具体的には、「その土地について、登記記録のある者と実際に使用している者が別人で、両者に何の関連もないため、その土地に対する地権者が誰なのかが分からない」、「登記記録のある地番が、具体的にどの場所に存在するのかが分からない」、「同一の土地に複数の登記記録が重複して存在しており、どの記録が正しいのかが分からない」などの事例が挙げられる。発生原因としては次の通り考えられる。

これらの地域においては以下の通り、実際に地域住民の財産権や生活環境などが著しく侵害、制約される事態を招いている。

地図混乱地域は、2002年の段階で全国に約750地域、面積で約820   km²に上ることが分かった。

11   haにわたる六本木ヒルズ市街地再開発の折には、5枚にわたる公図ほか古い公用地境界査定図が現状と合っておらず、官民境界を始めとする土地の境界や面積の画定に多大な時間を要し、地権者約400人、約600筆の土地買収にあたって約4年が費やされた。このような地図の未整備のために再開発が妨げられる事例は、決して少なくない。

2. 時代背景
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太平洋戦争の終結直後の日本は、全国にわたって産業基盤が壊滅された状況にあり、大多数の国民が衣食住に事欠いた困窮生活を強いられていた。しかし、朝鮮戦争特需に始まる戦後の復興により、人口が急増するとともに、所得や消費が急激に活発化。1950年代半ばには、人口や産業の都市圏への集中が進むことから近郊地域の住宅需要が急拡大し、「衣食足り、次はマイホーム」と、持ち家を夢見る多くの人が世にあふれるに至った。一方、住宅が絶対的に不足する中、良好な住宅地環境を形成するために必要不可欠な計画立案や法整備は、大きく立ち遅れていた。

そのような状況下、一部の宅地造成業者により、区画整理や地図訂正などの業務が適正に行われないままに、造成や販売が行われる事例が多発した。具体的には、見取図的な山林原野の地図と、縮尺や精度の異なる平地部の地図を混用し、現地照合を怠ったまま分筆をし続けて、土地の細分化を進めたのである。

地図は、土地の現況を正確に反映したものでなければならない。本来であれば、登記機関が現地に赴いて、その土地の所在や形状を確認する実態調査を行わねばならず、手続的にもその旨が規定されている。しかし、各地で新興住宅地が建設されたこの時期、法務局を主とする登記機関はあまりの登記申請の多さに、実態調査を十分に行わないまま登記許可を出してしまう事例が相次いだ。

1985年以降、国会の法務委員会を主として、この問題がしばしば取り上げられるに至る。法務省は登記を確認しきれなかった責任を認め、「地図混乱地域の土地を善意で取得した住民に、直接の責任はない」と言及した。

速やかな問題解消を図るべく、2003年6月に内閣官房都市再生本部において「主として全国の都市部における地籍整備を今後10年間で概ねなし遂げよう」との方針が示された。その翌年から、国土交通省や法務省など各省機関が連携し、地籍調査を通じた不動産登記法第14条第1項に規定する地図の整備作業を開始。2010年までの6年間で約58   km²を完了させた。さらに、2009年からの8年間にわたる130   km²の地図作成計画を新しく策定し、全国各地での実態調査や測量基準点の設置作業を進めている。

3. 地図の訂正
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3.1. 合意の形成
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地図混乱問題の解消には、地図の訂正が欠かせない。ただし、地域内の利害関係者全員が現況を認めること、つまり実際にその土地に居住している人を所有権者とし、現況における境界線を採用することが、その前提条件となる。そのためには、「利害関係者全員が合意する」いわゆる集団和解を採る方法が最善である。

和解に至らない場合は、「未同意者を相手に所有権確認の訴えや境界確定の訴えを提起する」、「不動産登記法に定める筆界特定制度を利用して、行政レベルで筆界を特定する」、「裁判外紛争解決手続の利用の促進に関する法律に基づき、土地家屋調査士会が運営する境界問題相談センターを利用して、境界紛争を解決する」など、専門知識を持つ第三者の判断を仰ぐ選択肢も挙げられる。

しかしこれらの方法だと、たとえ地図訂正が行われたとしても、その後に地域内の私道を自治体が管理する道路として寄付する際には、改めて未同意者に道路寄付承諾を得なければならない。

いずれにせよ、一筆の土地に地権者が複数存在している当地域で、利害関係者全員が現況を認め、さらに関係土地所有者から境界確認の立会いを得ることは極めて困難であり、合意形成のための膨大な労力と時間が必要になる。

3.2. 調査図素図作成と各筆測量
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地図を訂正するためには、現状を反映させる境界画定を行った上で、地図を作り替えなければならない。まず現地を調査するとともに、たたき台となる調査図素図をつくる。その上で、合意の形成時に妨げとなった問題点を解決していくとともに、隣地との境界を確認して境界承諾書に押印を交わし、それらを正しく反映させた地図を作成していく流れになる。地目、面積や所有者を記載していく際には、細かく引かれた分筆線の記入漏れがないよう、一筆ごとに突き合わせて作成される。そのため、たたき台とはいえ地図訂正の最終目標を示す図面ともなる。

合意が形成された後は、各区画の地積を確定させるための各筆測量工程に入る。まず、法務局に測量基準点の設置を陳情した上で、図根三角点、図根多角点や細部図根点を設置し、これらを基に地域内の各区画を測量する。そして、所有者の立会いの下に土地の境界標識を設置する。もし、現存しない里道、水路や畦畔が地図上に描かれている場合は、それらの位置を正確に確認し、利害関係者に払い下げ承諾を求める。これらの工程を通じて、地積測量図、道路台帳附図や不動産登記法に定める地図を作成し、地図訂正の申出と地積更正登記を行う。

さらに、私道を自治体の道路として移管するには、利害関係者全員による私道の寄付承諾書、各筆界境界承諾書を得た上で、必要書類や各種図面を添付して、自治体に道路敷地寄付申請を行う。

4. 地図と公図
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古代において、班田収受の実施に際して校田図が作成された。近世には国絵図、村絵図などが作成されたものの、これらは街道、河川を俯瞰した見取図に過ぎなかった。

明治時代に入り、土地売買の自由が認められ、一筆の土地ごとに地券が土地の所有者に交付された。また、地租改正により、収税を作物の生産高ではなく土地自体に課すことになり、全国的に土地調査、測量、地価の確定がなされた。この結果、一筆の土地の位置、地番、区画形状などを記した図面をつなぎあわせた、字単位の字限図が作成された。この字限図が、土地台帳制度における旧土地台帳付属地図、すなわち「公図の原型」となった。

当時の測量は、地元村民により1間ごとに印を付けた測量用の縄を用いて行われた。また、生産性に乏しい山林原野については、ほとんど実測されることなく歩測や目測に頼った。 従って、現代の測量技術で土地の位置、形状、面積の測定を行った場合に、大きな違いが出てくるのである。

登記法制定に伴い、1885年から1889年にわたって、全国の約3分の1の土地について絵図の更正がなされ、新たに作成された地図を更生図または地押調査図と称した。さらに、土地台帳規則制定により、地券制度は廃止。新たに作成された土地台帳が課税台帳となり、この更生図が土地台帳付属地図、すなわち公図となった。

1960年、不動産登記法の改正により、土地の表示は土地台帳ではなく、登記簿の表題部に記載されることになった。これにより土地台帳および公図はその存在意義を失った。しかし、これまでの公図は、地籍調査を通じて「不動産登記法第14条第1項に規定する地図」が整備されるまで「地図に準ずるもの」と規定され、法務局に保管されている。

公図は、あくまで地租を課すための資料として作成されたに過ぎず、現代的な視点から見ると、信頼性に大きく欠ける地図である。とはいえ、土地の位置、形状、面積や境界線については一応の資料となり得る。そこで、公図が現状と異なる場合には、その部分の訂正を行わなければならない。ところが上述の通り、高度経済成長期を中心に、一部の宅地造成業者により、この訂正を行うための利害関係者の同意書を得ることなく、宅地造成や販売が繰り返される事例が多発した。この結果として、地図混乱地域が続出することとなった。

5. 地図混乱を解消した地域
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5.1. 蔵敷団地
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東名高速道路東名川崎IC北西1   km、川崎市宮前区菅生、犬蔵に広がる住宅地区である。多摩丘陵内の約20   haに516区画の宅地が造成され、1100世帯が居住している。1962年からの2年間に第1次 - 第5次まで宅地造成が許可された