公用文作成の要領

公用文作成の要領とは、公用文の表記の改善を目的として1952年4月4日に内閣が内閣閣甲第16号として各省庁の次官宛に発出した通達である。現在は廃止されている。

2022年1月7日、文化庁、文化審議会は、「公用文作成の要領」にかえて政府における公用文作成の手引として周知・活用されることを目指して「公用文作成の考え方」を文部科学大臣に建議した。同建議を受けて2022年1月11日に「「公用文作成の考え方」の周知について」が内閣官房長官から各国務大臣に宛てて通知された。同通知により昭和27年4月4日内閣閣甲第16号は廃止された。

1. 概要
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公用文作成の要領は、1952年4月4日付け内閣閣甲第16号各省庁次官宛内閣官房長官依命通知として作成され、全官庁に対して発出された通達である。初めは、1951年10月30日付け文調国第369号「公用文改善の趣旨徹底について」の別冊2として作成された。昭和20年代に行われたさまざまな国語改革政策の一環として、また政治・行政の民主化の一環として、さまざまな公文書を「官庁自身や一部の専門家のためのもの」から「広く国民全般のためのもの」に改めることを目的としていた。

ほかの通常の通達と同様に、通常の法令や告示とは異なって官報に掲載されることもなかったが、文化庁編集の『公用文の書き表し方の基準 資料集』 をはじめとする数多くの市販の書籍に収録され、一般に公開されている。文化庁の次のホームページに全文が記載されている。

https://www.bunka.go.jp/kokugo_nihongo/sisaku/joho/joho/kijun/sanko/koyobun/pdf/yoryo_ver02.pdf 公用文改善の趣旨徹底についての別紙。　ただし、1981年、1986年、2010年に必要な読替えや省略がなされている。

2. 本通達成立までの公用文改革の歴史
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2.1. 近代以前の公用文
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日本では中国から律令制をとりいれて以来、律令を代表とする法令や六国史を代表とする国史などの国が作る正式な文書で使用する文字は真名であるとされてきた。平安時代に成立したかな文字はあくまで女子供の使う文字であり、漢字とともにかな文字が使用される漢字かな交じり文はあくまで私的な場面や非公式の場面でのみ使うべきものであって正式な場面で使うべきものではないとされてきた。但しこれらの日本の公式文書で使われていた漢文には中国で使われていた正式な漢文と比べると若干異なる日本独自の習慣も存在することから、変体漢文、記録体、疑似漢文・国風漢文・漢文体等と呼ばれることもあった。中世に入ると、律令体制が崩れていったことなどに伴い漢文の修養を十分に受けることができなかった者が法令を書くことがあったり、一般庶民に周知されることを重視した御触書などの一部の法令には漢字仮名交じり文が使用されるなど若干崩れてきた面はあった。近世に入ると儒学を代表とする漢文を重要視する学問の隆盛に伴って、再び法令をはじめとする正式な公用の文章はあくまで漢文であるとされてきた。

2.2. 明治時代の公用文改革
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明治新政府により法制度の中身が中国に由来する律令制から西洋に由来する近代法制に大きく変わったのに伴い、法令の表記も漢文から漢字かな交じり文に大きく変わっていった。この改革は、明治政府の中枢に漢文の十分な教育を受ける機会の無かった薩摩や長州の下級武士層が数多く入ってきたことと関連しているとされることもあるが、前島密による漢字御廃止之議など、幕末から明治にかけて唱えられた国語改革も公用文の改革を主要な対象として考えていたと見られ、明治政府の行った法令文の表記改革もそれらの影響をうけているとする見解もある。ところが、江戸時代から明治時代にかけては社会の変化、さらには言文一致運動などの影響もあって、一般社会で通常使用される日本語がどんどん変わっていくことになった。そのために、漢文からは大きく変わった漢文訓読体と呼ばれる当時の公用文の文体も、知識階級の人々によって書き言葉としては一般社会でもそれなりに使われてはいたものの、当時の一般の人々が日常使う話し言葉や書き言葉と比べると、漢文臭の非常に強い読みにくいものであった。そのため、法令や公用文の文体をさらに分かりやすいものに改めて行かなければならないとする動きは何度か起こっていた。明治民法典の起草者の1人であり「日本民法の父」と称された穂積陳重は、その著書『法典論』の中で、法典の文体について、おそらくは当時としては主流であったと考えられる「教養の無い一般大衆が容易に理解できるようなやさしい文体の法令は、法令としての威厳を損なうものである。」といった考え方を批判する形で近代的な法治主義と関連付けて「法典の文体は専門家だけが理解できるものであってはならず、一般大衆が理解できるものでなければならない」という主張を展開している。

戦前にさまざまに検討された漢字制限論も歴史や伝統を重んじる保守的傾向の人々からの抵抗が強かったが、公用文を対象にする場合にはさらに、天皇や皇室に関連する言葉の言い換えが重要な問題になった。これらの言葉を別の漢字や仮名に言い換えることについての抵抗が強く、中でも「不磨の大典」とされた大日本帝国憲法で使われている言葉・漢字や「教育勅語」や「軍人勅諭」といった「天皇のお言葉」の中で使われている言葉や漢字について正式に改正することなく臣民である自分たちが勝手に別の言葉や漢字に言い換えることなど制度的に出来ないとする主張を覆すことは困難であった。そのため紆余曲折の上成立した当時の漢字制限のための漢字表には皇室関係の用語に使用される漢字などが一般生活での使用頻度とは関係なく入ることになり、それらの漢字表をもとに戦後になって限られた時間の中で改めて作成された当用漢字表にも天皇の自称である「朕」といった字が入っているなど、その影響が残っており、さらには当用漢字表を改正する形で制定された常用漢字表にもその影響が一部に残っている。

2.3. 大正15年の内閣訓令
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法令や公用文を分かりやすいものにすべきであるという1925年12月に行政審議会から出された「法令形式ノ改善ニ関スル件」を受けて1926年6月1日には、法令文について内閣訓令「法令形式ノ改善ニ関スル件」が発出された。この訓令は、

「現今ノ諸法令ハ往々ニシテ難解ノ嫌アリ。其ノ原因ガ内容ノ複雑ナルニ存スル場合ナキニアラザレドモ、記述ノ方法ヨリ來レルモノ亦少カラズ。」今の諸法令は必要以上に難しすぎる。その原因が法令の内容が複雑であることが原因である場合もあるが、記述の方法が原因である場合も少なくない。との認識の下で、「自今法令ノ形式ヲ改善シテ文意ノ理解ヲ容易ナラシムルコトニ力ムルハ時勢ノ要求ニ応ズル所以ノ道ナリト信ズ。」これからは法令の形式を改善して理解を容易なものにすることは時代の要求にこたえるものであろうとして法令の形式の改善を図ろうとするものであった。その第1号において、「法令ノ用字、用語及ビ文体ハナルベク之ヲ平易ニシ、一読ノ下容易ニ其ノ内容ヲ解セシメンコトヲ期スベシ。」との方針の下で、当時の公用文の用字の基本的形態である文語体や漢字片仮名交じり文を変えようとするものではなかったものの、次のことを定めていた。
特殊な場合以外使われていない濁音の仮名を積極的に用いること。
句読点、括弧及びこれに類する符号を用いること。なお、本訓令の第2号以下では「多数に法令において文章の簡約を旨としているために、法文を理解するためには長文の注釈を加え、複雑な推論を必要とするものが多くあり、中には解釈上の疑義が生じたり見解の差異を生じたりするものもある。」との認識の下で、次のことを定めていた。

法の動機、理由、目的等を明記すること。
例示や図解を書き加えたり、標準となる書式を示したりすること。
大法典では目次を付けたり章節を分けたりすること。ただし、これ以後、この訓令に従おうとする動きは若干は見られたものの、大きな動きにつながることはなかった。

2.4. 軍部と公用文表記改革
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軍部は当初はこの公用文の表記改革の問題については保守的立場をとる勢力の代表格であり、「威厳を保つ」ことを重要視して、さまざまな公式発表や兵器の名称など内部で使用される用語についてもことさらに難しい漢字・難しい用語を使用していた。しかしながら当時存在した徴兵制度に基づいて次から次へと入ってくる十分な教育を受けていない新兵を速やかに教育する必要があった上、昭和10年代に入ってから日中戦争の拡大に伴って国家総動員状態になり、新たに入ってくる兵士の教育状態が低下する一方となった。そのようにして入ってきた新兵の中には漢字で書かれた兵器の名称などを正しく読み、理解することすら出来ない者も多く、それが原因で事故が続発する事態となったため、軍部は早急な国語の簡易化の必要に迫られることとなったため一転して国語改革推進の立場に立つことになり、陸軍省は1937年12月に「用語統一に関する訓令」を、また1940年2月29日には使用する漢字を1,235字種に制限した「兵器名称及び用語の簡易化に関する通牒」を発出し用語の簡易化をはかっている。

2.5. 憲法改正草案
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本格的に公用文の表記を改善しようとする動きが起きたのは1946年4月17日に公表された憲法改正草案からである。日本国憲法につながる新憲法の草案は1946年3月6日に公表された「憲法改正草案要綱」までは、内容的には主権在民、象徴天皇制、戦争の放棄などを規定したほぼ現在の日本国憲法と同じものになっていたものの、大日本帝国憲法と同じ文語体・漢字片仮名交じり文で書かれていたが、1946年3月26日に「国民の国語運動連盟」が内閣総理大臣幣原喜重郎に対して以下の7項目からなる「法令の書き方についての建議」を提出したことによって本格的な法令・公用文の表記方法の改革が始まることになる。

文体は口語体とすること。
難しい漢語は出来るだけ使わないこと。
わかりにくい言い回しを避けること。
漢字は出来るだけ減らすこと。
濁点、半濁点、句読点を用いること。
かなは平仮名を用いること。
行を改めるときは書き出しの一文字を下げること。なお、「国民の国語運動連盟」とは、カナモジカイと山本有三がその自宅に開設した三鷹国語研究所を中心として日本ローマ字会、日本エスペラント学会、言語文化研究所、国語文化研究所など、さまざまな立場の国語改革運動団体33団体が集まって1946年3月26日に結成された国語学者安藤正次を代表とする団体である。同連盟は、多くの国民の意見を反映した組織であるとする権威付けのために、結成に当たってあまりにも広範な立場の団体を集めてしまったために組織としての性格や目標が不明確になものになってしまった。また逆に、この連盟の活動の中心的役割を担っていたローマ字化論者やカナ文字化論者の立場から見ると、「漢字仮名交じり文の範囲の中での改革」という当時実際にとられていた方針は、彼らにとっては自分たちが本来やりたいこととは異なる不満足なものであり、あくまで妥協の産物としての一時的・過渡的なものとしてのみ承認できるものに過ぎなかったため、しばしば出身母体となった団体の中で「妥協の産物である漢字仮名交じり文という段階を脱し、一日も早く全面的なカナ文字化やローマ字化へ移行するべきである。」といった動きが起こるなど、この連盟を通しての活動は出身母体となったローマ字化運動やカナ文字化運動の組織内からの安定した全面的な支持を得ていたものではないという問題も存在した。そのため、この「国民の国語運動連盟」は、設立当初こそ活発に活動したものの、実態は組織の中心となった山本有三らの個人的な立場に基づく活動の権威付けのための道具的な性格の強いものなってしまい、組織としての活動を軌道に乗せることが出来ないままに、まもなく自然に消滅してしまった。当初政府はこの提案を受け入れることに難色を示していたが、この提案を日本の民主化の為に国語改革が必要だとして日本語表記のローマ字化まで視野に入れていたGHQが支持したことによって政府は方針転換し、憲法
をはじめとする法令を口語化していくことになった。なお、憲法草案の口語体化の作業自体も、最初は「国民の国語運動連盟」の山本有三が手がけている。内閣法制局ではこの憲法改正草案を公表するに当たって、内容についての説明とは別に「憲法改正草案の文体等の形式に関する説明」という憲法改正草案の文体などについて説明した文書を公表しており、それには次の内容が含まれている。

文体は口語体を採用する。
用語は努めて難解な字句を避け、やむを得ないものを除いてはできるだけ平易なものを使用する。
用字について、仮名は平仮名を使用する。連体詞、助詞、助動詞、動詞などは仮名書きする。
句読点は理解に資するように豊富に用いる。
送りがなは誤読のないように留意して使う。
改行の際には一字下げを行う。
法文としての正確さを保つため、「及び」、「並びに」、「又は」、「若しくは」等の用法は従来どおりとする。これらは当時としては画期的であって、現在の「公用文作成の要領」につながっている。

2.6. 憲法改正草案から本通達制定までの動き
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「憲法改正草案の文体等の形式に関する説明」に含まれていた法令文・公用文改善の方針は、その後様々に検討され修正を受けた。

1946年4月18日「各官庁における文書の文体等に関する件」
1946年6月17日「官庁用語を平易にする標準」
1946年12月9日内閣閣甲第418号「公文用語の手引き」
1948年6月21日内閣閣甲第255号「官庁の用字・用語をやさしくすることについて ― 改訂公文用語の手引き」
1949年4月5日内閣閣甲第104号「公用文作成の基準について」
1951年10月30日文調国第369号「公用文改善の趣旨徹底について」これらが、1952年4月4日付の本通達につながっている。これらの検討と修正の作業は、次のような組織が行った。

文部省用語改良打合会 - 1946年4月に設置され、同年6月まで全6回開催された。
「官庁用語便覧」編集協議会 - 1946年6月に設置され、同年7月から12月まで全12回開催された。
公用文改善協議会 - 1948年6月15日から1949年3月31日まで活動した。
国語審議会公用文法律用語部会 - 1950年1月30日の国語審議会第3回総会で設置され、1951年10月23日の国語審議会第12回総会で活動を終えた。これらの組織には、時期によって多少の違いはあるものの、各省庁の代表者と有識者だけではなく立法機関、司法機関、地方自治体を代表する委員や新聞社、日本放送協会などマスコミを代表する委員、商工会議所など産業界を代表する委員も参加しており、中でも公用文改善協議会は当時の内閣官房長官である佐藤栄作が自ら会長を務めており、新しい公用文の表記のルールの確立が国民的関心の高い政治課題でもあったことを伺わせている。

3. 本通達成立後の公用文改革の歴史
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本通達は、制定後通常の通達と同様に名宛となっている各官庁に文書の形で伝達され、制定後間もない時期に各官庁内で周知されただけでなく、『公用文の書き方 資料集』 などの市販されたいくつかの書籍にも収録されたり、本通達を解説する書籍も出版された りしたことにより、その存在と内容を広く知られるようになった。これらのことから、後述のように部分的には様々な問題を含んでいたものの、「公用文を口語体の漢字ひらがな交じり文にする」といった本通達の多くの規定は順次実施されるようになっていった。

3.1. 本通達制定後の国語表記の動向
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本通達制定後も国語表記改革の作業は進められ、その成果として以下のような様々な告示・訓令・通達等が発出され続けた。

1954年11月　法令用語改善の実施要領
1956年7月　同音の漢字による書き換え
1959年7月　送り仮名の付け方
1973年6月　送り仮名の付け方、当用漢字音訓表
1981年10月　常用漢字表
1986年7月　現代仮名遣い
1991年6月　外来語の表記
2000年12月　表外漢字字体表
2010年11月　常用漢字表これらの告示・訓令・通達等の中には本通達で定められている事項について、本通達が定めた内容と異なると見られる内容を定めているものも含まれていたため、それらとの整合性が問題となった。通常の法令の場合、制定後に内容が矛盾する別の法令が制定されたような場合には改正や廃止の手続きがとられており、例えば1981年10月1日に内閣告示及び内閣訓令によって当用漢字に代えて常用漢字が制定された際には、当用漢字に関する内閣告示及び内閣訓令は廃止され、本通達と同じように当用漢字に関連する規定を含んでいたいくつかの告示・訓令は改正されたり新たに制定し直されたりした また通達についても、同日の事務次官等会議において「公用文における漢字使用等について」が申し合わされ、「法令用語改善の実施要領」は「法令用語改正要領の一部改正について」によって必要な改正が行われている。

しかしながら本通達については本通達は当用漢字を定めた内閣告示・内閣訓令に基づいて「第1 用語用字について」の「2 用字について」の中で使用しても良い漢字を当用漢字に限る旨の定めがあったにもかかわらず常用漢字制定時を含めて制定以後一度も直接には改正されず、廃止もされなかったため、これらとの関係は解釈に委ねられることになった。

通常、ある時点で定められた法令の内容とそれより後に定められた法令の内容が両立しない場合、「後法は前法を破る」とする原則により後に制定された法令が優先されるため、本通達の規定うち本通達以後に制定された告示・訓令・通達等に反する内容の部分は効力を失ったと考えられるが、国語表記全般に適用される規定を定めた告示や通達に対して公用文の表記を定めた本通達は特別法にあたると考えることも出来ることから、上記の原則より優先される「特別法は一般法に優先する」との原則により後に制定された一般法よりも先に制定されていた特別法が優先されるため、本通達以後に制定された告示・訓令・通達については「公用文における漢字使用等について」のような公用文を適用対象として明記してある通達等が無い限り特別法として制定されている本通達の規定が優先されるべきであるという解釈が成立する余地も存在した。

3.2. 読み替え版
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このような状況の中で、1959年に内閣告示及び内閣訓令として「送り仮名の付け方」が制定された際や1973年に「当用漢字音訓表」及び「送り仮名の付け方」が内閣告示及び内閣訓令として制定されたときには、文部省や文化庁名義で編集ないし監修されている出版物