生活保護問題

生活保護問題は、日本の生活保護制度に関する諸問題のことである。生活保護制度の本来の目的である「被保護者の就労や自立支援」が十分に機能していない現状、生活保護家庭における連鎖、無職の医療費、現業員や社会一般からの誤解と偏見による差別、生活保護ビジネスや囲い屋などに関する生活保護費の不正受給や不適切利用問題などがある。

1. 概要
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日本国憲法第25条を基に制定された生活保護法は、保護を請求する権利について無差別平等主義を保障し、日本の公務員は日本国憲法第99条の憲法尊重擁護義務により「服務の宣誓」を経ている。また、行政手続法第7条では「行政庁は、申請がその事務所に到達したときは遅滞なく当該申請の審査を開始しなければならない」と定められている。そもそも行政手続法は「受理」という概念を否定しており、申請が行われればその時点で行政庁には受付という様式行為を行う義務が生じ、形式審査を開始する義務を負う。 当該審査の結果適法であれば受理して内容審査を行い、行政処分としての決定を行う。したがって、保護請求権を行使する具体的な方法である保護の申請は、国民の権利として保障されている。つまり保護申請があれば福祉事務所は審査の下で、形式的に適法であれば保護の要否についての内容審査を開始する、というのが生活保護法の根本原則である。

生活保護は申請に基づき開始することを原則としており、保護の相談にあたっては、相談者の申請権を侵害しないことはもとより、申請権を侵害していると疑われるような行為も厳に慎まれなければならない。

2. 生活保護世帯・地域別情報
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2021年時点で全国で生活保護を受けている世帯は約161万世帯、人数では約200万人である。

生活保護者数の多い順に東京都、北海道、埼玉県、千葉県である。逆に少ないのは富山県、石川県、島根県、鳥取県の順になっている。人口比で約8.8倍しかない東京都と富山県では実に約167倍もの人口比の生活保護者数になっているように傾向として、大都市のある都道府県が多くなっている。2018年の人口に対する生活保護受給者の割合に関しては、全国平均1.64%に対して、大阪府が最多の3.18%、最少の富山県は0.34%である。

このような人口比の生活保護者率が高い、都道府県の一部地方公共団体の生活保護行政における「水際作戦」が採られた。福祉事務所において保護申請の受付を拒否することで、生活保護の受給を窓口という「水際」で阻止する方策である。日本国憲法第25条を基に制定された生活保護法で保護請求権によって、いったん申請されてしまうと、多くの場合は保護を開始しなければならないことから、違法に申請を拒否しているとの指摘が、全国生活と健康を守る会連合会 や日本弁護士連合会からなされている。

日本弁護士連合会の2006年調査によると、福祉事務所に行ったことがあると答えた180件のうち、118件で福祉事務所の対応に違法性が見られたとして、担当職員の「門前払い」の問題も、各地の弁護士会から指摘されている。

保護請求権を行使する具体的な方法である保護の申請は、国民の権利として保障されており、こうした対応は違法行為であるが、福祉事務所がこのような対応を行う背景として、昭和56年11月17日厚生省社会局保護課長・監査指導課長通知 社保第123号「生活保護の適正実施の推進について」、いわゆる「123号通知」の存在が指摘されている。「123号通知」自体は、暴力団関係者が絡んだ不正受給を契機として、申請書に添付する関係書類などを定めたものである。生活保護扶助費用の1および現業員の給与は自治体予算から支出されるため、生活保護受給者の増加が財政の大きな負担となっている。東京都中野区では平成30年度には175億円が生活保護に関する予算になっている。

日本弁護士連合会は、「現業員ですら生活保護法を正しく理解しておらず、生活保護に対する誤解と偏見を持っており、制度そのものおよび保護利用者に対し強い蔑みと不正利用に対する警戒心がある」「そうした現業員には生活保護申請が権利であるとの認識はなく、哀れみや施しの意識が存在している」 と述べる。事実、千葉県では生活保護の受給を申請しに来庁した40代男性に対し、年配の女性相談員が庁舎内で周りの人間にも聴こえるようにわざと大きな声で対応して男性に恥をかかせたばかりか、タメ口で高圧的に対応する、無料・低額宿泊所への入居を強要する、などの不適切行為を繰り返した挙句、受給が決まった後も電話対応の際に保留にしたまま待たせて自身はその間に退庁する、小銭しか残っていないような状態でも無慈悲に返還金を請求する、KDDIの広域電波障害時に連絡が取れない状態だったのに連絡がつかなかったことを不正受給で泥棒扱いするなど、私怨ともいえる極めて悪質な対応を繰り返した事例が報じられている。なお、無料・低額宿泊所への入居を強要するのは違法行為であり、この女性相談員は同席したNPO職員に違法性を指摘されてしぶしぶ引き下がったと報じられている。

他にも、最後の頼みとして相談に来た相談者に、以下のような理由で、窓口をたらい回しにしたり、窓口で生活保護申請自体を断念させているという事例が多い。

自家用車を保有している

2.1. 申請拒否・打ち切りに対する訴訟
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生活保護申請拒否問題については、埼玉県三郷市の「生活ふくし課」が生活保護受給申請者に対して、1年以上にわたり生活保護申請を拒否され、生活保護が認められた後も理由なく打ち切られたとして、現在は東京都内に住む女性が、未支給の生活保護費を支払う様に訴えた国家賠償訴訟において、さいたま地方裁判所は、2013年2月20日に判決を出し、三郷市が生活保護を申請する権利を侵害したと認定。2005年3月から2006年6月分の生活保護費など、三郷市に対して計約540万円の支払いを命じた。判決理由で「相談者が生活保護申請の意思があることを知りながら確認しなかったり、誤解を与える発言をした結果、申請することができなかった場合、生じた損害を賠償する責任がある」との判断を示した。三郷市は3月4日、さいたま地方裁判所が三郷市に対し、計約540万円の支払いを命じた2013年2月20日の判決について、三郷市は東京高等裁判所への控訴を断念したと発表した。控訴期間は2013年3月6日までの2週間で、控訴期限の満了に伴い、原告の勝訴が確定判決となった。

大阪府岸和田市に2008年に夫婦で転居した40歳の男性は、就職先が見つからなかったため、同市に対し同年6月から12月にかけ相次いで生活保護を申請したが却下され続けた。このため男性は却下処分の取り消しなどを求め大阪地方裁判所に提訴。2013年10月31日に同地裁は、就労能力の有無だけでなく、個々人の就労能力の程度についても個別に考慮する必要があるとした上で、男性の訴えを認め、同市に対し処分取消の判決を言い渡した。同市は控訴期限の11月14日、控訴を断念したと発表。確定判決となった。

2.2. 事例
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1987年に、札幌市白石区で「保護受給申請をさせず相談に留める」対応が行なわれていたことが確認されている。これが原因で、DV被害者の母子家庭の母親が餓死した。

2006年1月には福岡県北九州市で、小倉北区役所に生活保護を申請しに行ったところ、下関駅行きの切符一枚と山口県の下関市役所までの路線バス運賃190円を渡された男性が、駅に放火して全焼させる「下関駅放火事件」が起きた。同年春には北九州市門司区で「水際作戦」により2ヶ月間で3名の餓死者を出した「門司餓死事件」が起きた。保護開始・廃止件数を、事実上の数値目標として各福祉事務所に課す手法は全国に報道され、マスメディアの多くは北九州市の施策を批判した。2006年11月30日放送「報道ステーション」で北九州市の「水際作戦」が報じられると、同市は「公平・公正さに欠ける」とテレビ朝日に抗議した。一方、『週刊新潮』は不正受給問題を強調して北九州市を支持した。 この問題の根底には1967〜1987年まで、20年もの長きに渡って市長の座にあった谷伍平が、生活保護の不正受給の一掃を掲げ、生活保護の「適正化」を推し進めたことが背景にあるとされる。同2007年2月に実施された北九州市長選挙で、谷と谷の手法を引き継いだ末吉興一によるこれまでの市の生活保護行政を批判して、北橋健治が末吉の後継者を破って当選した。北橋市政の下で第三者委員会が設置され、市の生活保護行政の検証が進められた。なお、谷は 2007年6月20日に死去している。

公開された「北九州市生活保護行政検証委員会」の議事録によれば、数値目標は「暴力団の不正受給を防ぐため」の目標だったが、数値目標が一人歩きし、不必要な人間に生活保護を出し、本当に必要な人に生活保護を出さなくなったのではないかと検証されている。

しかし翌2007年にも、北九州市小倉北区で生活保護受給者が「就職した」と市職員に虚偽報告を強いられ、同年4月10日付で生活保護を打ち切られた結果、「おにぎり食べたい」と書き残して7月10日に餓死した事件が発覚し、大きな問題となった。このように受給開始後に辞退届を提出させて保護を打ち切ることは、「水際作戦」同様に日本軍の用語から転用して「硫黄島作戦」と呼ばれる。

その他の自治体においても、担当職員から「もう来ないと誓約書を書け」と言われたり、乗車券や電車賃、高速バス料金と数日分の食料を渡されて、他の自治体に行くよう指示されるケースがある。2007年12月14日には兵庫県加古川市において、心筋梗塞で働けなくなった30代男性の生活保護申請者の申請取り下げ書を偽造していた事件が発覚した。また大阪府貝塚市でも同2007年に複数の違法行為が発覚した。

2010年8月15日、さいたま市北区で、76歳の男性が熱中症で死亡した。電気代を2000年から払えず、東京電力から電気を止められていた。病を持つ息子との二人暮らしであったが、十数年前に生活保護の申請をしたが却下され、父親の年金だけで暮らしていたことが明らかになった。

京都府宇治市では、受給者の女性に「妊娠した場合は受給を止める」「母子家庭の場合は異性と同居生活しないこと」等の内容で誓約書を書かせていた事例が2012年に発覚しており、厚生労働省は「誓約書を書かせることは不適切である」との見解を出している。また同年、京都府舞鶴市では、胎児の事実上の父親と連絡が取れない女性の生活保護申請者に対し、「胎児の父親の連絡先が必要だ」との理由で申請を拒否した事例がある。同市は「対応に問題はない」と主張しているが、市民団体からの通報を受けた府が同市を指導したところ受理している。2017年には生活保護を申請したフィリピン人の妊婦に対し、千葉県市原市の福祉担当職員が「産むの?」と発言したことで市が謝罪した。

水俣病患者の迅速な救済のため、厚生労働省が2010年以降に一時金などを支給するようになったが、この一時金について厚生労働省は「収入である」と判断し、一時金支給を受けている被害者が生活保護の支給を受けられなくなるケースが多発し、熊本・鹿児島両県で100世帯を超える数で存在している。かえって生活苦が増したとの被害者からの声が相次いでおり、有識者からは「実情に合わない制度である」として問題視する意見が多い。熊本県などは制度の見直しを要望しているものの、厚生労働省は「原則通りの運用であり、変更予定は無い」としている。2011年には、この影響で生活保護が受けられなくなった患者から、訴訟が起こされている。

また、東日本大震災や熊本地震の被災者が、義援金を受け取ったことにより生活保護が打ち切られた事例があり、前者においては該当者による訴訟が起こされている。

2014年には、長崎県在住の犯罪被害者が、犯罪被害者等給付金を受け取っていたが、後遺症が残っているとして生活保護を受けているケースで、犯罪被害者等給付金や被害に関する講演の謝礼を収入認定され、福祉事務所から過去に支給された保護費の全額返還を求められたケースもあり、有識者からは、被害者救済制度の脆弱性を生活保護で補うことの問題点と、犯罪被害者への持続的な補償制度の創設を求める声がある。

大阪府大東市では、生活保護を受けていた家庭で唯一就業していた長男が独立して家を出たことについて、この長男の行為について「世帯の独自立から遠ざかる行為である」と非難する内容の指導指示書を送っていたことが、2015年に判明している。市は両親の代理人である弁護士から抗議を受け、指示書を撤回している。

3. 生活保護制度の見直し
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生活扶助基準については、2013年1月にとりまとめられた「社会保障審議会生活保護基準部会における検証結果や物価の動向を勘案する」という考え方に基づき、必要な適正化を図るため見直しが行われた。生活保護費のうち、主に生活扶助の食費・被服費等、光熱費・家具什器等に充てる生活扶助基準を減額することが決定した。2013年8月から順次開始され、約3年かけて、現行に対して基準生活費の10パーセントを減額、削減する。これに対し、受給者の一部は反発しており、引き下げは不当として行政不服審査法に基づく審査請求を1万人規模で申し立てる動きがあり、請求が却下されれば集団訴訟を起こす方針となっている。

2023年4月14日、2013年から2015年に国が生活保護基準額を大幅に引き下げたのは厚生労働相の裁量権を逸脱し、生存権を保障した憲法25条に違反するとして、大津市の30～80代の受給者9人が、市に減額の取り消しを求めた訴訟で大津地裁の判決は、裁量権の逸脱や乱用があったとはいえないとして、原告側の請求を棄却した。同種の訴訟は全国の29地裁で起こされ、地裁判決は19件目。うち9件は減額決定を取り消し、10件は原告側の請求を棄却している。

2023年5月26日、2013年から2015年に国が生活保護基準額を大幅に引き下げたのは、生存権を保障した憲法25条に違反するとして、千葉県の受給者が、千葉市などを相手取り、減額決定の取り消しを求めた訴訟で千葉地裁の判決は、減額決定を取り消した。同種訴訟は全国の29地裁で起こされ、地裁判決は20件目。減額決定の取り消しと請求棄却が各10件となった。2023年10月2日、国が生活保護基準額を2013年に引き下げたのは違法だとして、広島県内の受給者63人が自治体の減額決定の取り消しを求めた訴訟の判決が広島地裁であり、国の引き下げ判断について、「専門的知見との整合性を欠き、裁量権の範囲を逸脱している」として、減額決定を取り消した。同種訴訟の地裁判決は22件目で、原告の訴えが認められたのは12件目。

一方、2014年4月からの消費税増税で物価上昇が見込まれるのに合わせ、政府は生活保護費を2.9%分引き上げる方針を固めた。支給額が年間1.2兆円ほどにのぼる生活扶助部分を上積みする。

3.1. 加算制度
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3.1.1. 母子加算
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18歳未満の児童がいる母子家庭に認められていた母子加算制度が、2005年度から段階的に縮小され、2009年4月に全廃された。それにより、子供の教育に支障が出ているとの声が一部の母子家庭から挙がっている。

生活保護を受給する母子世帯は、中卒・高校中退同士が離死別した場合が多く、その後非婚のまま出産する婚外子の出現率は25.7%と高くなっている道中隆.日本型ワーキングプア。前夫との問題との関連性や杉村宏、その子供も同じライフコースをたどる「貧困の連鎖」も指摘されている。貧困の連鎖調査では、母子世帯は、出身世帯で生活保護受給歴のある割合が3割以上となり、特に母子世帯における貧困の連鎖が強い上、母子世帯生活保護受給率は他の世帯と比較して高い。

諸外国との比較では、日本は母子加算がないと子供への等価尺度での評価は低いが、母子加算後では北欧諸国と比較しても生活扶助基準額は最高水準となっている。

母子加算は、2009年12月1日から民社国連立政権下で復活し、2010年度予算では183億円計上された。同時に50億円かけて対象が父子家庭にも拡大された。

なお、加算に際しては世帯全体の構成員は考慮されない。このため両親・その他親族などと同居している場合や、自分の母もまたシングルマザーで18歳未満の妹弟がいる場合の二世帯母子家庭であっても、各ひとり親の母ごとに母子加算は支給されている。

母子加算は次の趣旨に基づき支給される。

一方の配偶者が欠ける状況にある者等が児童を養育しなければならないことに伴う特別な需要に対応するもの。1類基準の飲食物費は、男女とも軽作業に従事する程度の就労状態を前提としているが、乳幼児をかかえる母親は中等程度以上の労働に従事しているものと考えるべきでその増加熱量分を補填する。

食料費
住居費
被服費
雑費
子供のしつけのためには、ひとり親でありながら、両親としての教養を身につけることが必要であり、その分の費用
児童の精神的負担をやわらげ、健全な育成を図るためにレクリエーション等の面で特別な費用が必要。入場料、交通費など。
近隣に託児を依頼することも多くなるがその分の費用。
家を空ける機会が多く、おやつ代等余分な費用が必要。
配偶者の供養料、墓参りのための費用。扶養相談等の交通費など目に見えない費用が必要。この趣旨に対しては、第7回社会保障審議会生活保護基準部会において、庄司委員が「明らかにこの説明のままでは国民的な合意が得にくいのではないか」「ひとり親であるという世帯の固有性と本当にリンクしているのかどうかということでいうと、説明になっていないというようなことがあるように思います」と発言している。

厚生労働省は母子加算の打ち切りの代替措置として、母親に対する就業支援を実施している。ちなみに、2009年4月に母子加算打ち切りとなった約5万世帯のうち、約3万世帯が病気などによる就業困難世帯である。このほか、生活保護を受給する有子世帯の自立を支援する観点から、2004年4月より高等学校等の就学費用を給付することとしたが、。有子世帯の7割は母子家庭である ため、実質上は母子世帯対策も含んでいる。

母子加算の打ち切りに対し、日本全国で日本国憲法第25条の生存権の侵害を根拠とした行政訴訟が提起されている。2008年12月25日広島県内の32人が広島市などに決定取り消しを求めた訴訟の判決が広島地方裁判所であり、請求はすべて退けられ、原告控訴となった。

一方でこの問題に関して、マスコミの報道で取り上げられた加算対象の受給者の生活水準が、一般的な勤労者世帯を上回っているのではないかとインターネット上を中心に指摘されている。例として受給者が「母子加算があれば母子2人で月1回、回転寿司で40皿分食べる生活が維持できた」「水族館のために沖縄旅行に行きたがり、母子加算があれば行けた」など主張したとされることが挙げられる。

母子加算廃止の根拠とされた社会保障審議会の答申は、廃止を提案したものではないとする報道がある。また、同じく廃止の根拠とされた統計についてサンプル数が少なかったことなどを指摘され、厚生労働省が問題があることを認めたとの報道がある。

後に、厚生労働省は2011年4月、厚生労働大臣と全国生存権訴訟原告団・弁護団の両代表との間で、母子加算訴訟に係る基本合意書を取り交わした。

しかし、母子加算を廃止すると同時に新設された高校就学費用の給付は継続しているため、高校生を持つ母子世帯の給付額は以前より高くなっている。2012年基準では、もっとも保護費の高い1級地-1において、30代夫婦と小学生と高校生の子ども世帯では月額約30万円となるが、30代母親及び小学生1名と高校生2名の母子世帯の場合では約34万円 となり、同人数でも夫婦世帯より高額支給となっている。冬季期間にはこれらに加えて冬季加算と毎年12月には年末加算も支給される。片山さつきは、これと同額を受給者に免除されている税・社会保険、NHK受信料、公立高校授業料、給食費などを支払った後で手取りとして同額残すには、収入が最低38〜39万以上なくてはならないとして批判している。

社会保障審議会生活保護基準部会の元委員である道中隆は、「貧困に関して国政レベルで調査を進める必要がある。わが国では、何の根拠もなく、気の毒だから、母子加算を復活させましょうかと言うことになる。貧困認識のぶれを少しでも小さくしないと、有効な政策を打ち出すことは難しい。」とコメントしている。

3.1.2. 老齢加算
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老齢加算とは、70歳以上の高齢者が受給する生活保護費に対する加算である。1960年の老齢福祉年金制度の発足と同時に設けられ、当初は月額1,000円であったが、その後年々増額され、2003年には1級地の場合、月額17,930円となっていた。

老齢加算は「老齢者は咀嚼力が弱いため、他の年齢層に比し消化吸収がよく良質な食品を必要とするとともに、肉体的条件から暖房費、被服費、保健衛生費等に特別な配慮を必要とし、また、近隣、知人、親戚等への訪問や墓参などの社会的費用が他の年齢層に比し余分に必要となる」 との名目で支払われていた。しかし「単身無職の一般低所得高齢者世帯の消費支出額について、70歳以上の者と60歳〜69歳の者との間で比較すると、前者の消費支出額の方が少ない」 と指摘され、2004年度から順次減額され、2006年度に廃止された。

老齢加算の廃止は生存権を保障した憲法に違反するとして、高齢者を原告とする訴訟が全国8都道府県で起こされた。一審・二審段階では合憲判決が相次いだが、唯一福岡高等裁判所だけが違憲判決を下し、原告が勝訴した。

しかし最高裁判所は、老齢加算について「厚生労働大臣の判断に誤りはなく、日本国憲法にも反しない」との立場を採り、福岡高裁の判決についても2012年4月2日に破棄、審理の差し戻しを求めた。

3.1.3. 障害加算
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障害者手帳所持者を対象にした加算である。現在も廃止されず支給されている。

精神障害者保健福祉手帳の等級が3級のものには加算されず、また精神障害者保健福祉手帳を取得することで得られる恩恵も少ないため、本来は障害者採用枠で活躍しやすい精神障害3級レベルの層は、生活保護受給後も健常者と同じ金額での生活の中で就職活動をすることになるため、生活費が足りずに就職活動が継続しにくい状態が発生している。

精神障害者には、うつ病や発達障害など、自分の意思などをうまく伝えることが苦手な人も多く、受給後の水際作戦で言いくるめられてしまうケースも多く、就労することで生活保護からの自立をしようとしても、金銭面で厳しいという現状がある。

3.2. リバースモーゲージ
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生活保護受給者が持ち家を所有している場合に、受給者の子などの親族が生存しており援助する余裕があるにもかかわらず援助を断りながら、受給者が死亡すると受給者の持ち家を相続してしまうような状況が発生することに対する批判が存在しており、リバースモーゲージの導入を求める声が生活保護の実務を担当する地方自治体からあり、この制度の導入にはなお慎重な姿勢が求められつつも、高齢者の親を持つ子が相続目的で財産保全のために生活保護を利用していることには批判がある。

上記のような批判を受け、2007年4月から都道府県社会福祉協議会を実施主体とする「要保護世帯向け長期生活支援資金」制度が創設され、2009年10月には「要保護世帯向け不動産担保型生活資金」と名称変更 されている。この資金の利用が可能な居住用不動産を有する高齢者世帯等については、本貸付金の利用を生活保護に優先させ、貸付の利用中は生活保護の適用を行わないこととされた。

4. 生活保護と国民世論
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4.1. 派遣村と生活保護
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2008年9月、リーマンショックが発生し、雇用失業情勢の悪化に伴い行われた内定取り消し、派遣労働者や自動車工場の期間工など非正規労働者の雇い止め等が話題になる中、同年12月に厚生労働省前の日比谷公園で、市民ボランティアらが仕事と住居を失った人々を対象に、宿泊所の提供や炊き出し等の支援を行う、いわゆる「年越し派遣村」が開設された。失業により生活困窮者が増加するとみられ、「生活に困窮する方々を早期に発見し、本人の事情や状況に応じた支援を関係機関と連携して迅速に実施した」ため、翌2009年3月に厚生労働省社会・援護局保護課長により「職や住まいを失った方々への支援の徹底について」が通知された。

2009年8月30日に実施された第45回衆議院議員総選挙の結果、自公連立政権から民社国連立政権への政権交代が行われた。同年末には日本国政府と東京都により「年末年始の生活総合相談」が実施され、国の大規模宿泊施設利用者数は860名、生活保護受給が決定した者は482名となった。同年12月、厚生労働省社会・援護局保護課長により「失業等により生活に困窮する方々への支援の留意事項について」が通知された。本通知は同年3月に出された通知等の趣旨を踏まえつつ、「速やかな保護決定」「住まいを失った申請者等に対する居宅の支援確保」等について「留意し、効果的で実効ある生活保護制度の運用に努め」ることを促すものである。

「派遣村」に関する一連の報道、及び厚生労働省の対応は、生活保護を受けることへの抵抗感を弱め、受給者増の一因になったとの見方もある。2012年2月、生活保護受給者は過去最多を記録した。

厚生労働省によると、2010年度に申請された生活保護のうち、96%が受給を認められている。

4.2. 都市部の生活保護受給率問題
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人口比の生活保護の受給率には都市部に多く、地方に少ない傾向にある。厚生労働省が発表した平成17年の厚生労働白書によると、富山県が全国一少なく、同県が各種統統計上で生活保護の対象となる家庭が少ないことが示唆されている。たとえば持ち家率、住宅延面積、世帯当たりの所得で全国1位の座を保っており、世帯当たりの自動車保有数や共働き率等で上位を占める。都市部の受給率が高いのは基本的に生活保護を受けると自家用車の所有が認められないために、地方では移動のための足が必要のため申請しないという問題も関係している。

また、生活保護者数の人口比が日本で最も高い大阪市では、人口の約4.47%