戦災復興都市計画

戦災復興都市計画は、太平洋戦争後の日本において空襲等を受けて破壊された都市の復興のため、戦災復興土地区画整理事業等によって進められた都市計画事業である。

空襲で破壊された都市の復興のために策定された。書籍等では単に「戦災復興」や「戦災復興計画」などと呼ばれることもあるが、「戦災復興都市計画の再検討に関する基本方針」、「戦災復興都市計画の促進について」を踏まえ、本稿では「戦災復興都市計画」を用いる。

1. 概要
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戦前の日本は、大都市都心部でも木造建築物を主体として市街地が構成され、不燃化が非常に立ち遅れていた。そのため太平洋戦争においてアメリカ軍は「木と紙でできた」日本家屋が密集する都市への攻撃方法として、焼夷弾による空襲を採用した。この焼夷弾による空襲を受けた都市の多くは灰燼に帰し、文字通り焼け野原となった。また、沿岸部の都市では艦砲射撃による攻撃も受けた他、停泊中の船舶の爆発による市街地の被害もあった。それまで都市計画を所管していた内務省では、終戦直後から戦災地の復興について検討を開始したが、戦災復興を強力に進めるには、関連部署をまとめて事業を一元的に推進する新たな機構が必要だと考えられ、1945年11月に「戦災復興院」が発足した。

戦災復興院では、直ちに「戦災地復興計画基本方針」を策定、昭和20年12月30日に閣議決定した。特別都市計画法が制定され、各都市で土地区画整理事業による復興計画に取り組まれた。計画の対象となったのは比較的大規模な戦災を受けた115市町村で、当初は、115市町村の罹災面積とほぼ同等の198,472,080坪が区画整理の対象に予定された。

しかし、その後、国も地方も財政に困窮し、当初予定通りの予算を確保できないことが明らかとなった。そこで、まず過去に土地区画整理を実施した地区を除外したが、この影響を最も大きく受けたのが、関東大震災後に復興計画が実施された東京都である。その後も計画の縮小が続き、1948年度には和歌山県田辺市、群馬県伊勢崎市、鹿児島県東市来町が除外され、112都市330平方キロとなり、翌1949年度にはドッジライン等の影響で281平方キロとなった。

こうして進められた土地区画整理事業は、最終年度とされていた1954年度に至ってもまだ完了の見込みが立たなかった。そこで、1957年度に至り、事業収束のために195平方キロにまとめ、今後も事業が必要な地区は、都市改造事業等の別事業として継続されることになった。

都市別に見ると、策定された戦災復興土地区画整理事業は都市によって様々な命運を辿ったことがわかる。全体的には、大都市よりも中小都市の方が事業が順調に進んだが、大都市でも仙台市、名古屋市、神戸市、広島市などのように都市計画関係者の努力や市民の理解により当初の計画に近い形で実現された例もある。いずれにせよ、多くの都市で戦後の高度経済成長を支える都市インフラを整備したという功績は、非常に大きいものであった。

2. 経緯
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2.1. 戦災復興都市計画の策定
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明治時代の銀座煉瓦街や市区改正計画から始まった日本の都市計画制度は、1923年の関東大震災を受け、大きく展開する。このとき帝都復興院によって策定された帝都復興計画では、土地区画整理事業による被災区域の面的整備が実施され、都市計画に新しいページを開くこととなった。

関東大震災の復興から20年も経たないうちに、今度は日本全国の主要都市が太平洋戦争の空襲により焦土と化した。空襲被害は、215都市、面積64500haに及び、日本の主要都市は壊滅的な打撃を受けた。終戦の直前、当時の内務省国土局計画課長で、後に運輸大臣を務めることにもなる大橋武夫は、内務省のスタッフに対して戦災復興都市計画の立案開始を命じた。内務省は終戦とともに戦災地復興計画基本方針を主要都府県に内示する。 復興都市計画策定では、2段階に分けて、第1回は青森、水戸、宇都宮、前橋、伊勢崎、長岡、甲府、岡山、長崎、佐世保、下関、八幡、鹿児島などで、第2回は広島、呉、千葉、銚子ほかに中央から職員の派遣がなされたほか、疎開跡地を公共用地として確保するための都市計画決定を指示し、戦災復興事業に影響しないように建築抑制を行うこととした。

また、中央政府の指示を待たずに、独自に戦災復興計画に早期着手した都市もある。富山では1945年8月1日の戦災直後に県知事が復興都市計画の立案を命じ、敗戦までに一定の幹線道路計画が立案されていた。東京では同年8月27日頃に都市計画局が「帝都再建方策」を発表している。また、岐阜では同年8月中に、復興は必ずやらなければならないし、やるとすれば事業手法は土地区画整理であるという見通しを立てて計画作成に着手し、名古屋も同年9月には区画整理のための測量に着手している。この他、高知、長岡、佐世保、豊橋、桑名等も早い時期に計画作成に着手したとされている。

2.1.1. 復興組織の立ち上げ
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1945年11月5日、大橋武夫の立案によって、事業推進のために内務省から独立して省と同格の戦災復興院が設立され、物資統合の担当を行う経済安定本部とともに計画推進の中心を担った。戦前のインフラ行政は一元化されておらず、例えば住宅行政は、内務省社会局から厚生省住宅課が担当するなどしていた。そのため復興院設置の際に住宅行政などを旧都市計画・防空行政の建築行政と合わせ、非戦災都市をも含めて担当する建築局とするなどし、各省庁に分かれていた関連部局を戦災復興院に全面移管した。1947年に片山内閣が成立すると経済安定本部総務長官には後年左派社会党で書記長を歴任した和田博雄が就任し、戦前の革新官僚も再登板した。このため、戦後経済復興の政策プランは満州国の計画経済や企画院による戦時物資動員計画をベースとしており、大半が革新官僚と労農派の合作であるとみなされてもいる。

戦災復興院総裁に就任した小林一三は、地方自治の観点から、戦災復興事業を国の事業として執行することを認めず、自治体執行を強く主張した。五大都市も市施行になり、予算配分も東京一極集中を避けようと地方都市に優先して配分された。越澤明はその著書の中で、「小林の地方自治の主張は理念としては正しいのだが、自治体の首長や地方議会が都市復興にあまり熱心でない場合は問題が生ずる。」と指摘している。事実、首長や都市計画関係者の熱意の差が戦災復興の進捗に直結することとなり、小林の判断は禍根を残した。

内務省は1948年に解体され、建設部門は戦災復興院と合併し、建設院を経て、同年7月に建設省へと改組された。

2.1.2. 戦災地復興計画基本方針
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終戦の年の年末である1945年12月30日に、戦災復興都市計画の基本方針となる「戦災地復興計画基本方針」が閣議決定された。この方針は当時の内務省が描く日本の都市の理想像を示した興味深いものである。

戦災地復興計画基本方針
昭和20年12月30日 閣議決定
今次の戦災は被害ほとんど全国にまたがり、都市、集落を通じその焼失区域は1億6干万坪におよぶ。これに対する復興計画は産業の立地、都市農村の人口配分等に関する合理的方策により、過大都市の抑制並びに地方中小都市の振興を図るを目途とし、各都市または集落の性格とその将来の発展に即応して樹立せらるべく、計画に属する事業は永年長期にわたり継続して施行するのほかなきも、これが基礎となるべき土地整理事業は性質上出来得る限り、急速にこれを実施すべきものとす

1、復興計画区域
戦災地の復興計画を実施する区域は、都市または集落の相当部分に損害をこうむりたる戦災地の主要罹災地域およびこれと関連する地域とす

2、復興計画の目標
戦災地の復興計画においては産業の立地、人口の配分等に関する方策により規定せらるる都市集落の性格と規模とを基礎とし、都市集落の能率、保健および防災を主眼として決定せらるべく、かねて国民生活の向上と地方的美観の発揚を企図し地方の気候、風土慣習等に即応せる特色ある都市集落を建設せんことを目標とす

3、土地利用計画
 都市、集落の能率、保健および防災に対する充分なる考慮のもとに工業、商業その他の業務および住居に充てらるべき土地の配分を計画的に決定すること
 土地利用に関する計画の実現を確保するため、地域および地区に関しては出来得る限り精密に指定し、かつ特にその専用制を高度化すること
 特殊の目的のために設けらるる地区にして、その従来の配置が不適当なるものはこの際これが変更、合併を行うこと
 官公衙、学校、停車場、郵便、電信電話局舎、市場、墓地その他都市集落構成上の主要営造物については、適正なる配置を為すと共に、罹災の施設または営造物にしてその位置を変更するを適当とするものは、これを他に移転せしむること

4、主要施設
 街路
イ、街路網は都市集落の性格、規模並に土地利用計画に即応しこれを構成すると共に、街路の構想においては将来の自動章交通および建築の様式、規模に適応せしむることを期し、かねて防災、保健および美観に資すること
ロ、主要幹線街路の幅員は中小都市において36米以上、大都市においては50米以上、その他の幹線街路は中小都市においては25米以上、大都市においては36米以上、補助幹線街路は15米以上とし、やむを得ざる場合といえども8米を下らず、区画街路は6米以上とすること
ハ、必要の個所には幅員50米ないし100米の広路または広場を配置し利用上防災および美観の構成を兼ねしむること
ニ、地下鉄道、軌道、乗合自動車等の整備を予想せらるる場合においては街路はこれに即応する系統幅員を有せしむること
 緑地
イ、公園運動場、公園道路その他の緑地は都市、集落の性格および土地利用計画に応じ系統的に配置せらるること
ロ、緑地の総面積は市街地面積の10%以上を目途として整備せらるること
ハ、必要に応じ市街外周における農地、山林、原野、河川等空地の保存を図るため緑地帯を指定し、その他の緑地とあいまって市街地への楔入を図ること
 港湾、運河、飛行場
将来の産業の立地および地方の発展を予想しこれに相応する鉄道、軌道、港湾および運河を整備すると共に、主要なる都市においては飛行場、軌道、地下鉄道等を計画すること
 その他
市街地の整備に伴い電線等は原則としてこれを地下に移設し必要なる水道、下水道の改良新設を行い水利施設の拡充を期するのほか、必要に応じ塵芥および汚物の処理場、火葬場、屠場等を整備し、主要都市においては蔬菜、鮮魚介等の市場の整備を図ること

5、土地整理
 街路公園その他の公共用地等の提供および市街地の利用増進を目的として、罹災区域の全体にわたり急速に土地整備を実施すること
 土地整理の方法は土地区画整理または買収によることとし、必要に応じて地券の発行等の方法を考慮すること
 土地区画整理においては名勝地、旧蹟地、古墳墓地等を除くのほか、関係土地の全部を整理施行地区に編入すること
 移転すべき罹災の施設または営造物の跡地、兵舎その他軍用地跡地は官公衙、街路、公園その他公共用地に充つるもののほか、これを市街宅地と為すこと
 土地区画整理施行の結果、宅地面積の減少するものに対しては、その減少の一部はこれを無償をもって提供せしむること
 市街地の密住を避け、堅牢建築物の建築を促進するため、土地区画整理においては過小画地の整理を行うこととし、整理の施行を容易ならしむるため、必要に応じ小なる敷地に対しては地積を増して換地を交付し、特に大なる敷地についてはその減歩を大ならしむること
 土地区画整理の施行を容易ならしむるため、公共団体代行機関等をして住宅敷地造成事業を経営せしむること

6、疎開跡地に対する措置
 土地区画整理施行区域内の建物疎開跡地にして、公共団体においていまだ買収しあらざるものについては、区画整理事業の施行を容易ならしむるため関係公共団体をしてこれを買収せしむること
 建物疎開跡地にして区画整理施行区域外にあるもの、および戦災地にあらざる都市にあるものは、都市計画上必要あるものに限り関係公共団体をしてこれを買収せしめ、その経費については国庫より補助金を交付すること

7、建築
 市街地の不燃、保健および防災を強化し、戦災地に関する復興計画に即応して市街地建築物の構造設備に関する監督を強化し、併せてこれが指導を行うこと
 都心部および防火帯に属する地区においては、堅牢建築物以外の建築物を禁止すること
 その他の地区においても、堅牢建築物以外の建築物はその配置および構造に関する条件を厳格にし、出来得る限りこれが耐火性を高むること
 建築物敷地内の空地を確保するため、建蔽率に関する制限を強化すること
 堅牢建築物の建築を促進するため、これが有効なる助成の方途を講ずると共に、堅牢建築物の建築上の必要にもとづく同一街廓内の土地の収用の制度を設くること

8、事業の執行
復興計画は政府において計画を統制し、その立案にあたりては出来得る限り地方の創意を反映・助長せしむるを主眼とし、これにもとづきて施行すべき事業はなるべく市町村長をしてこれを執行せしめ、市町村長において執行すること困難なるものは府県知事をして執行せしむること

9、復興計画事業費
 復興計画事業の費用は公共団体の負担とするも、公共団体の財政において負担に堪えざる部分については国庫より補助すること
 公共団体において負担する費用については、その一部を罹災区域外の住民をして負担せしむることを得ること
 公共団体の負担する費用に充てしむるため、政府は低利資金の融通をなしかつその利子等の補給を為すこと

2.1.3. 特別都市計画法
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戦災地復興基本方針の翌年、1946年9月に特別都市計画法が制定され、各都市ではこの戦災地復興基本方針や特別都市計画法を元に、それぞれの都市の実情を踏まえた復興計画が策定されていく。そして既成市街地を中心に行われたこの事業によって、名古屋、仙台、広島、豊橋、福井、姫路など多くの都市で抜本的な都市構造の改造と、名古屋、広島の100m道路、仙台、堺、鹿児島、姫路、富山などの広幅員の並木道、都心の公園が実現した。

特別都市計画法は、内容的には、関東大震災復興のときの特別都市計画法と同様に、既成市街地で土地区画整理事業を行うための特別規定が中心であったが、無償減歩の限度を1割から1割5分に引き上げていたことと、第3条に緑地地域制度に関する規定が設けられていたことに特色がある。

2.1.4. 復興対象都市の指定
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戦災を受けた都市は非常に多く、その全てを復興の対象とすることは困難であった。政府は戦災を受けた都市の中から115都市を対象に復興事業を行うことを決定し、1946年10月に115都市が戦災都市に指定された。

内閣告示第30号
特別都市計画法第一条第三項の規定によって、次の市町村を指定する。
昭和21年10月9日 内閣総理大臣 吉田茂
北海道、根室市、釧路市、函館市、本別町
青森県、青森市
岩手県、釜石市、宮古市、盛岡市、花巻市
宮城県、仙台市、塩竈市
福島県、郡山市、平市
東京都、東京都の区の存ずる区域、八王子市
神奈川県、横浜市、川崎市、平塚市、小田原市
千葉県、千葉市、銚子市
埼玉県、熊谷市
茨城県、水戸市、日立市、高萩町、多賀町、豊浦町
栃木県、宇都宮市、鹿沼町
群馬県、前橋市、高崎市、伊勢崎市
新潟県、長岡市
山梨県、甲府市
愛知県、名古屋市、豊橋市、岡崎市、一宮市
静岡県、静岡市、浜松市、清水市、沼津市
岐阜県、岐阜市、大垣市
三重県、津市、四日市市、桑名市、宇治山田市
富山県、富山市
大阪府、大阪市、堺市、布施市
兵庫県、神戸市、西宮市、姫路市、明石市、尼崎市、芦屋市、御影町、魚崎町、鳴尾村、本山村、住吉村、本庄村
和歌山県、和歌山市、海南市、田辺市、新宮市、勝浦町
福井県、福井市、敦賀市
広島県、広島市、呉市、福山市
岡山県、岡山市
山口県、下関市、宇部市、徳山市、岩国市
鳥取県、境町
香川県、高松市
徳島県、徳島市
愛媛県、松山市、宇和島市、今治市
高知県、高知市
福岡県、福岡市、門司市、八幡市、大牟田市、久留米市、若松市
長崎県、長崎市、佐世保市
熊本県、熊本市、荒尾市、水俣町、宇土町
大分県、大分市
宮崎県、宮崎市、延岡市、都城市、高鍋町、油津町、富島町
鹿児島県、鹿児島市、川内市、串木野町、阿久根町、加治木町、枕崎町、山川町、垂水町、東市来町、西ノ表町昭和22年7月29日、総理庁告示第24号

鹿児島県、鹿屋市昭和23年5月8日、総理庁告示第82号

静岡県、袖師町、有度村、飯田村事業実施にいたらなかった市町村、

伊勢崎市、田辺市、東市来町、袖師町、有度村、飯田村、鹿屋市

2.1.5. 計画作成
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戦災地復興計画基本方針が決定し、特別都市計画法が成立したことから、各都市の復興計画作成も急速に進められ、1946年11月頃には、ほとんど策定が終わっていた。 戦災復興院では、1946年当時、典型的13都市について、建築家・都市計画家に委嘱して調査・計画・立案作業を行った。高山英華＝長岡市・甲府市、丹下健三＝広島市・前橋市・伊勢崎市、武基雄＝長崎市・呉市・佐世保市が知られている