国家緊急権

国家緊急権とは、戦争、内乱、大規模な災害・疫病・テロリズムなど、国家の平和・独立・公衆衛生を脅かす緊急事態に際して、平常の統治秩序では対応できない際に、憲法条項の一部を一時停止し、行政機関などに大幅な権限を与える非常措置をとることによって、独裁を図る権限のことをいう富永健安全保障及び国際協力等に関する調査小委員会。また、当該緊急時の特例を定める憲法上の規定を緊急事態条項という。1789年から2013年までに世界で制定された約900の憲法中、93.2%が何らかの緊急事態条項を有するとされるが、一方で、緊急事態において、法律と同等の効果を持つ政令を内閣が発出することができる旨を憲法に定めているのは7.4%にとどまっているとされる国立国会図書館調査及び立法考査局。日本においては植木枝盛の『東洋大日本国国憲案』などでも緊急事態条項が明記されていた。

1. 概説
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緊急権とは立憲主義、議会制民主主義、文民統制を基調とする国家において、国家の平和と独立を脅かす急迫不正の事態または予測される事態に際して、一刻も早い事態対処が必要と判断される場合において、「立憲的な憲法秩序」を一時停止し、これらの危機を防除しようとする権能である。超実定法的なものとは別に、多くの国家の憲法、特に大陸法をとる国のほとんどの憲法には緊急権の規定があり矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄、英米法でも存在していない憲法は少数派である富永健。

国家緊急権は、立憲主義国家の下では、立憲主義体制を一時停止して一定の権力集中をともなうのを通例とする佐藤幸治。国家緊急権は立憲主義を守るために立憲主義を破るという性格を有するものであることから実定法化には難しい問題を伴う佐藤幸治。

国家緊急権は抵抗権と同じく立憲主義の擁護を目的に唱えられるものであるが、抵抗権が国家権力による立憲主義への攻撃に対する国民の権利であるのに対し、国家緊急権は立憲主義の防御のために国家権力側が発動する権利であり対照的な構造をなす。

2. 国家緊急権の類型
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国家緊急権の類型は、いくつかの分類がある。

2.1. 憲法制度上の国家緊急権と超国家的緊急権
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憲法制度上の国家緊急権とは、憲法自身が緊急時に自らの権力を停止し、特定の機関に独裁的権力を与えることを認めるものである富永健。この例としては英米法にあるマーシャル・ローや、ヴァイマル憲法第48条、フランスにおける合囲状態などがあげられる富永健。一方で超国家的緊急権が発動される事態は、憲法の枠組みを超え現行の法体系に拘束されない超憲法状態、すなわち違憲状態である富永健。

2.2. 行政型と立法型
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憲法制度上の国家緊急権において、緊急権の行使が行政の範囲にとどまるものを行政型という。マーシャル・ローや大日本帝国憲法の戒厳令などは新たな立法を制定することはできないため行政型に分類される富永健。これに対してドイツ帝国構成国の緊急命令や、大日本帝国憲法の緊急命令などは立法型に分類される富永健。

2.3. 英米型と独仏型
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英米法においては憲法自体に緊急権の規定はなく、コモン・ローや個別立法によって緊急権が定められている富永健。イギリスでは第一次世界大戦後から個別立法制度が採用されるようになり安全保障及び国際協力等に関する調査小委員会矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄、アメリカにおいてはウォーターゲート事件以降立法制度が多く採用されるようになった矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄。イギリスの2004年市民緊急事態法渡辺富久子、アメリカの戦争権限法や全国産業復興法がこれに該当する富永健。一方でフランス共和国憲法、ドイツ帝国憲法、ヴァイマル憲法、ドイツ連邦共和国基本法には国家緊急権の規定が存在する富永健ドイツではヴァイマル憲法下で緊急権規定が濫用された反省から現憲法であるドイツ基本法では当初緊急権規定を持たなかったが、1968年の第17次改正において導入された。この際に抵抗権規定も新設されている。}}。

2.4. 厳格規定型と一般授権型
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厳格規定型とは、あらかじめ想定できる非常事態を限定し、要件、手続、効果についても厳格に規定するものである富永健。ドイツ基本法やスウェーデン統治法典がこれに該当する。一般授権型とは、要件などについての規定はなく、一つの権限規定で対応しようとするものである。フランス第五共和政憲法、ヴァイマル憲法がこれに該当する富永健。

3. 世界の国家緊急権
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憲法に国家緊急に関する規定が無い国は、アメリカ、カナダ、イギリス、日本など少数である。ケネス・盛・マッケルウェイン東大教授の研究によると、1789年から2013年までに制定された約900にのぼる憲法をデータ分析すると、2013年時点で、フランス・ドイツ・イタリア・スイス・スペイン・韓国など93.2%の憲法に何らかの緊急事態条項が含まれている。このデータから玉木雄一郎衆院議員は緊急事態条項は憲法における最も共通した項目の一つと指摘している。日本もオブザーバー参加している、欧州評議会の下に1990年から置かれた憲法の諮問機関として、加盟国に法的助言を行う「ヴェニス委員会」も「憲法に明確な緊急事態権限について定めることこそが、人権保障や民主主義、法の支配にとって有益だ」との見解を明らかにしている。ただし、同じくマッケルウェイン教授の研究によると、緊急時における人権保護規定の停止や緩和規定が憲法に盛り込まれている割合は63.7%であり、過大な権力を委任することには、特に第2次世界大戦後、慎重になっている傾向が見られる。更に、緊急事態において、法律と同等の効果を持つ政令を内閣が発出することができる旨を憲法に定めているのは7.4%にとどまっている。

新型コロナウイルスの感染拡大に伴い、各国では緊急事態宣言の発出や行動規制措置の導入が行われたが、その根拠となる法制はおおむね次の3とおりに大別され、必ずしも全ての国で憲法上の国家緊急権を根拠としたわけではないと考えられる。

憲法の緊急事態に関する規定で緊急事態宣言の発出や行動規制措置した国
憲法に緊急事態に関する規定はあるが、新型コロナウイルス対応については法律の規定による措置を行った国
憲法に緊急事態に関する規定が無く、法律の規定によって行われた国

3.1. イギリスにおける国家緊急権
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イギリスにおいては、そもそも議会主権を取る不文憲法国で正文憲法自体が無く、新型コロナウイルス対応について、イギリス議会は新しい法律である2020年コロナウイルス法で政府にemergency powersを与える時限立法を行った。

3.2. ドイツにおける国家緊急権と変遷
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3.2.1. ヴァイマル憲法
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ドイツ国において、ヴァイマル憲法ヴァイマル憲法第48条は大統領の非常措置権限として国家緊急権を定めていた。ヴァイマル憲法48条第2項は次のような内容を定めていた高田敏。「大統領緊急令」と呼ばれる規定である。

ライヒはドイツ語で国のことを意味する。条文中、第114条は身体の自由、第115条は住居の不可侵、第117条は通信の秘密保障、第118条は言論の自由、第123条は集会の自由、第124条は結社の自由、第153条は財産権の保障に関する規定を指している高田敏。

1933年1月、ヒトラーは首相に就任すると、翌月には大統領のヒンデンブルクに対して「民族と国家を保護するためのライヒ大統領命令高田敏」を布告させ、ヴァイマル憲法48条2項に基づく非常措置権限を発動させた、これにより憲法に定める基本権の停止が図られた高田敏。さらに、1933年3月には、ライヒ大統領の非常措置権限をもとに「民族及び国家の危難を除去するための法律高田敏」を制定し、その2条においては「ライヒ政府の議決したライヒの法律は、ライヒ議会及びライヒ参議会の制度それ自体を対象としない限り、ライヒ憲法に違反することができる。ライヒ大統領の権利は、これにより影響を受けない。高田敏」という内容となっており、この法律により議会による立法権のほとんどが政府による立法にとってかわられる結果となった高田敏。

その後もヴァイマル憲法48条を根拠にした法令が次々と出された。1934年1月にはライヒの改造に関する法律が制定され、その4条によって憲法改正もライヒ政府に委ねられることとなったため、ヴァイマル憲法は形骸化し実質的な意味を失うこととなった高田敏。

3.2.2. ドイツ連邦共和国基本法
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ヴァイマル憲法は緊急事態に際しては大統領に緊急措置を容認することによって憲法の規範性を維持しようとしたが、むしろそれが民主主義や基本権の保障の破壊につながったという歴史的過程があったことから、ドイツ連邦共和国基本法においても緊急権の法制化には抵抗感があり、特に憲法の規範性の維持にどう配慮するかが課題となった塩津徹。一方で、ドイツ条約に基づき、ドイツに駐留する米英仏３国は、ドイツにおいて緊急事態が発生した際に、自国の軍隊の安全の確保のため必要な措置をとる権限を留保しており、この権限は、ドイツが緊急事態の対処に関する立法を行った後、消滅する旨の規定となっていたことから、ドイツにとって緊急事態条項の挿入は主権の回復の意味をも持っていた山岡規雄。

1960年に連邦政府により、緊急事態に関する基本法改正案が提案された。この改正案は、ワイマール憲法第48条に範をとったものであり、緊急事態において連邦政府に、法律に代わる法規命令を制定し、当該命令により、一定の基本権を制限することも可能とする権限を与えていたため、全会派の反対を受け廃案となった山岡規雄。

その後、新たな基本法改正案が提出され、1968年に改正案が成立し、緊急権制度が導入された塩津徹山岡規雄。その特徴は、ヴァイマル憲法時代の反省に立って、緊急命令の乱用によって政府の独裁を許さないよう、緊急事態においても、連邦政府に緊急命令制定権を与えず、連邦政府の措置をできる限り議会及び連邦憲法裁判所の統制の下に置こうとする点にある矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄福井千衣・田中嘉彦・古賀豪・齋藤純子。また、ヴァイマル憲法のように緊急事態を包括的に規定することはせず、国内の反乱や災害等の内部的緊急事態と外国からの侵略等の外部的緊急事態に分けるとともに塩津徹、外部的緊急事態については、緊急事態の程度と性格に応じて、「防衛事態」、「防衛事態」の前段階としての「緊迫事態」等に区分し、段階的な対処方法を規定している矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄。

外部的緊急事態については、防衛事態として115a条以下に規定を置いている塩津徹。防衛事態の確認は原則として連邦議会が連邦参議院の同意を得て行う塩津徹。緊急を要し、且つ連邦議会の集会や議決が不能の場合には、非常時において連邦議会及び連邦参議院の機能を代替するために常設され、両院の議員で構成される合同委員会にその権限が与えられており、このような場合には合同委員会に法律を制定する権限が認められている塩津徹。ヴァイマル憲法下ではライヒ議会の解散によって結局は緊急事態権の歯止めを失うという事態に陥った反省から、115h条3項は防衛事態の期間中の連邦議会の解散を禁じている塩津徹。また、防衛事態においても連邦憲法裁判所とその裁判官の憲法上の地位と任務の遂行は侵害してはならないとされており、憲法の規範性の維持に配慮する規定を置いている塩津徹。

連邦議会又は州議会の議員の任期が防衛事態の間に満了する場合は、防衛事態終了後6か月まで任期が延長される山岡規雄。

連邦大統領の任期が防衛事態の間に満了する場合は、防衛事態終了後9か月まで任期が延長される。合同委員会が新しい連邦首相を選出する必要が生じた場合には、連邦大統領の提案に基づき、合同委員会の委員の過半数によって選出する。

防衛事態において制限される基本権としては、職業の自由等、移転の自由や住居の不可侵、通信の秘密、移動の自由などを規定している塩津徹。なお、緊急事態における人権の制限に対する歯止めについて規定があり、労働条件及び経済条件の維持、向上のための労働争議に対して、軍の投入などの措置をとることができないこととなっている山岡規雄。併せて憲法的秩序の除去に対する抵抗権を明文で規定している塩津徹。

3.3. 日本における国家緊急権
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3.3.1. 東洋大日本国国憲案
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『東洋大日本国国憲案』においては、 などに見られるように、日本では国家緊急権の制定は、憲法発布以前の私擬憲法の段階においても既に当然のように想定されていた。

3.3.2. 大日本帝国憲法
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大日本帝国憲法においては、天皇が国家緊急権を行使する規定が制定されていた。緊急勅令制定権、戒厳状態を布告する戒厳大権、非常大権、緊急財政措置権などである安全保障及び国際協力等に関する調査小委員会矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄。緊急勅令の実例としては、東京周辺にて緊急勅令に基づくいわゆる「行政戒厳」が宣告された例が3例ある矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄。その他に、1928年の治安維持法改正に際し、改正案が議会において審議未了となったものを、緊急勅令の形で改正した例があるが、これについては、その緊急性に疑義があるとして、緊急勅令の濫用であるとの批判や「非立憲・違憲的行為」との批判があり、政府部内・与党内にも反対論があった荻野富士夫。

1919年の緊急勅令}}また、帝国議会は緊急勅令については次󠄁の会期において効力を停止させることができた。大日本帝国憲法8条2項は、緊急勅令は「次󠄁の會期に於󠄁て帝󠄁國議會に提出すべし。もし議會に於󠄁て承諾せざるときは、政府は將來に向けてその效力を失うことを公布すべし」としており、議会がその勅令を承認しなかった場合は、その勅令の効力を停止する勅令が発布された。例として、日本政府がベルサイユ条約の調印によりドイツ帝国の膠州湾租借地の譲渡を受けることを予定して、その5日前にドイツ、オーストリア、ハンガリー及びトルコの国・個人・法人の財産の接収手続を明文化した緊急勅令を発布した際には、帝国議会が承諾しなかったため、翌年3月25日に勅令効力停止の勅令が発布された効力を停止させた理由については、中華民国が結果的にベルサイユ条約の調印を拒んだことや、日本に対する五四運動が継続していたことも一因であると思われる。

なお、第6項の規定は、大統領の非常事態権限行使に対する憲法院の審査の創設を趣旨として、2008年7月23日の憲法改正時に導入されたものである。大統領が第16条を発動する決定、終止する決定、及び大統領の決定のうち少なくとも法律事項については統治行為であるとされ、コンセイユ・デタの裁判権に服さないとされているが矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄、第6項の新設により、憲法院の審査権に服することとなった。

第16条の非常措置権は、1961年のアルジェリアの争乱の際、ドゴール大統領により発動されたのが唯一の例である矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄。

3.3.3. 緊急状態法
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憲法に明記されていない主要な緊急権制度として、「1955年4月3日の緊急状態の設定及びアルジェリアにおける宣言に関する法律」に基づく制度がある矢部明宏・山田邦夫・山岡規雄。

4. 国家緊急権の課題
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国家緊急権を考える際に「国家緊急権のパラドックス」と呼ばれる問題がある佐藤幸治。先述のように国家緊急権には、憲法上の一定条件下で立憲主義を一時的に停止して独裁的権力の行使を認める憲法制度上の国家緊急権と立憲上の授権や枠を越えて独裁的権力が行使される憲法を踏み越える国家緊急権がある佐藤幸治。後者はもはや法の世界に属する事柄ではないが、前者と後者の区別は相対的であると考えられている佐藤幸治。非常措置権を憲法的に厳格に枠づけようとすれば、緊急事態に対して立憲上の授権や枠を越えて独裁的権力が行使される可能性も大きくなり、それを嫌って非常措置権を包括的・抽象的に定めてしまうと非常措置権に対する憲法的統制の実が失われるという関係がある佐藤幸治。これが「国家緊急権のパラドックス」と呼ばれる問題である佐藤幸治。

歴史的に緊急事態に直面しつつも曲りなりに立憲主義体制を維持してきた国々においては、国家緊急権は立憲主義体制を維持するとともに国民の自由と権利を守るという目的の明確性佐藤幸治、非常措置の種類及び程度は緊急事態に対処するため一時的で必要最小限度のものでなければならないという自覚佐藤幸治、緊急権濫用を阻止するための可及的対策として事後的に憲法上の正規の機関を通じて緊急権行使の適正さの審査や責任追及の途を開いておくことの不可欠性佐藤幸治、これらについての認識が国民の間に相当程度浸透していることが指摘されている佐藤幸治。国家緊急権によって生じる問題は統治主体である国民の政治的成熟度さらにそれを基礎とする政党の力量が問われる課題とされている佐藤幸治。

5. 脚注
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5.1. 注釈
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5.2. 出典
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6. 参考文献
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陸軍大学校編『統帥参考』
小林直樹『国家緊急権』学陽書房、1979年。
司馬遼太郎『この国のかたち.1』　 文春文庫、1993年。
森本敏・浜谷英博『有事法制』　 PHP新書、2003年。
[1]
[2]
内閣憲法調査会
加藤一彦『非常時法の憲法作用』敬文堂、2022年。ISBN 978-4-7670-0252-1
髙岡功太郎『[3]』一般社団法人板垣退助先生顕彰会

7. 関連項目
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立憲主義
憲法保障
平和主義
非常事態宣言
非常大権
戒厳
有事法制
マーシャル・ロー
動員戡乱時期臨時条款：中華民国において、1949年から1991年まで中国国民党の一党独裁を許容していた憲法規定
国会議事堂放火事件：この事件後に憲法に基づき発された大統領緊急令の一つがナチ党の権力掌握をもたらした
授権法
全権委任法
パリ同時多発テロ事件
アメリカ同時多発テロ事件
抵抗権
例外状態
緊急事態
ロックダウン