公共事業

公共事業とは、中央政府や地方公共団体が、市場によって適切な供給が望みにくい財・サービスを提供する事業のこと。英語ではPublic Worksといわれるが、イギリスでは産業革命の進行とともに、民間資本が政府の認可のうえで事業を行ったのに対して、それ以外の西欧諸国や植民地では政府主導でインフラストラクチャーの整備が行われた。公共投資ともいう。一般には、サービス主眼の公益事業と区別される。

1. 概説
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1.1. 公共事業および公共投資
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国民生活に役立つように政府・地方政府などが行う事業のことを、公共事業という。民間需要が落ち込む不況のときに、有効需要を創出し、景気を押し上げるという伝統的な経済政策の一つでもある。建設国債を利用して行われる事業もある。また、将来的に国益となると見込まれるものに税金を投入することを、公共投資という。

高速道路・鉄道などの社会資本といった、民間に任せていては最適量までの生産が行われないという市場の失敗が起きる公共財の生産を行うことが目的である。インフラストラクチャー整備そのものの意味で用いられることが多いが、本来は経済学及び政治学における概念である。

1.2. 景気対策
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市場経済のみでは供給が困難と考えられる不特定多数が利用する社会資本の整備を行うことにより、地域に直接的・間接的な経済効果が期待できるとされている。

失業を削減するために、公共事業を増やして景気を刺激する政策は財政政策に含まれる。公共事業の増加は有効需要を創出する効果がある。ジョン・メイナード・ケインズは1920年代において既に、不況下にて政府が公共事業を用いて失業率を下げたり経済を下支えしたりすることの必要性と有効性を唱えていた。

直接的な経済効果としては、例えば建設需要による資材消費や、公共工事に携わる従事者の雇用を増大させる等のフロー効果があるといわれ、間接的な経済効果としては、例えば交通網が整備されることにより物流が合理化され、あるいは都市基盤が整備されることで企業等の進出を促すなど、整備された社会資本が地域の経済活動の促進につながる等のストック効果が指摘されている。かつてのアメリカでのニューディール政策やドイツでの計画経済など、各地で景気低迷期に景気回復の効果があったこともあり、当時の経済学者の間では経済波及効果が高いといわれてきた。

経済学者の大竹文雄は「租税を使って公共事業・公共サービスを拡充することは、高所得者から失業者に富の再分配を行うという格差縮小策であると同時に、失業という非効率性を解消する政策でもある」と指摘している。大竹は「長期不況の悪循環を止める唯一の方法は、失業者を公共事業・公的サービスで雇用することである。ただし、無駄な財・サービスを作り出しても意味がなく、それなら失業者に直接お金を渡したほうが資源を浪費せずにすむ。生産能力を高めるような公共事業は意味がない」と指摘している。

公共事業は政治家による利益誘導の温床になりやすく、箱物行政と揶揄されるような弊害を引き起こしやすい。費用対効果の見極めが重要である。また、公共事業対象が建設に傾斜しているため、建設業の肥大を招きやすいという批判がある。

UFJ総合研究所調査部は「公共事業拡大による成長率の押し上げ効果は、あくまで一時的なものである」と指摘している。三和総合研究所は「プラス成長を維持するために、公共事業の『バラマキ』を続けても仕事が増えるのは地場の建設業者ぐらいで、『景気へのプラス効果が波及する』と言われても多くの人にとっては実感できるものではない」と指摘している。経済学者の松原聡は「公共事業によって、建設業・セメント業などの業種は潤うが、ほかの業種への波及効果は小さい。また公共事業で使う機械を国外から購入したり、外国人労働者に頼る場合が多いため、国内の景気刺激につながらない」と指摘している。

経済学者の高橋洋一は「政治的な意味では、公共事業より減税のほうが公平である。公共事業は特定の業者に対する利益供与となるが、減税は国民全員に対して行われるからである」と指摘している。

小野善康は「無意味な公共事業と減税は本質的には同じである。穴を掘って埋めるだけや、環境破壊を引き起こすような公共事業をやるくらいなら、失業を放置したほうがまだましである」と指摘している。小野は、満足度を高める公共事業・公的サービスを増やすことで失業を減らすことが、一番の不況対策になるとしている。

経済学者の伊藤元重は「現実の世界では、穴掘りのような無駄な公共事業は不要である。道路建設・研究開発といった社会的に意味のある支出によって、同じ刺激効果が期待できる」と指摘している。

経済学者の岩田規久男は「民間投資誘発型の公共投資は、土木工事関係者の所得を一時的に増やすという単発的効果ではなく、社会資本整備が民間資本と結合し、恒久的な所得を生み出す効果を持っている」と指摘している。

1.3. 乗数効果
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公共事業は、それ自体が需要を増加させるだけでなく、公共事業から所得を得た人が消費し、それがさらなる消費を生むという乗数効果がある。公共事業費には、土地の購入費も含まれており、土地の購入は付加価値を生み出さないためGDPには直接影響を与えない。

森永卓郎は「公共事業の景気拡大効果が落ちてきているのは事実である。現在の経済学者たちの検証で明らかになっている。ただし、公共事業が景気対策として即効性があるのは事実である。少なくとも投資総額分の効果はある」と指摘している。

経済学者のポール・クルーグマンは、道路・ダムの建設などの社会資本の整備に使う公共事業の乗数効果は、1.5位あるとしている。

経済学者の原田泰は「マクロ計量モデルによる近年の研究結果では、1兆円の公共事業をするとほぼ1兆円のGDPが増えるという結果となる。政府支出を増やせばその分だけGDPが増えるという結果である。これは乗数が1ということであり、乗数というほどの効果はないことになる。さらに、これは金融政策も発動した結果であり、金融政策を発動しない場合には乗数は1以下になってしまう」と指摘している。

大竹文雄は「無駄な公共事業が、景気対策と考えられていたのは、政府の支出は100%便益を高めることになるというGDP計算上の仮定によっていただけである」と指摘している。

経済学者の小野善康は「国民経済計算では、公共事業は所得として計上される。これが誤解を生み、公共事業には所得増大効果があると思われているだけである。公共事業の本当の効果は、できた物の価値だけである。数字上での乗数効果だけが強調され、批判する側も乗数効果が小さいということが問題であるとしている。消費関数は、妥当性が疑問である上、乗数効果という見せかけの効果の根拠となった」と指摘している。

経済学者の小塩隆士は「公共事業の乗数効果が発揮されるためには、いったん引き上げられた公共事業の水準をそれ以降も維持しなければならない。景気が上向きでない段階で公共事業の水準を元に戻してしまうと、公共事業はむしろ景気の押し下げ要因になってしまう」と指摘している。

1.4. 財政とのバランス
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岩田規久男は「現在の借金によって実施された公共投資が将来のGDPを高めるのであれば、累積残高の対GDP比率を引き下げることができる」と指摘している。

原田泰は「公共事業の実質GDPを引き上げる効果は、予算で決められた名目の支出額を建設の物価指数で割ったものに依存する。建設物価が上がれば、公共事業の効果は削減される。公共事業は、経済の下支えにはならず、経済効率を低下させる。財政赤字を問題にするのなら、公共事業は増やすべきではない」と指摘している。

経済学者の竹中平蔵は「『不況だから公共事業を増やす』ということは言われるが『好況だから公共事業を減らす』ということは言われない。一度政府から仕事をもらうとそれが既得権益化し、公共事業を減らそうとすると強い反発があるからである」と指摘している。

経済学者の高橋洋一は「費用対効果がプラスとなる公共事業については、行う価値がある」と指摘している。高橋は「公共事業については、その後に追加するコストと完成した場合の便益を計算する必要がある」と指摘している。

大和総研は「公共事業の役割を軽視し過度な緊縮財政を続ければ、財政は健全化しても社会資本ストックが不足し、国民生活の質・経済の供給力を低下させることになる。公共事業は財政面のみで議論せず、規模の適正・質の向上に着目することが大事である」と指摘している。

みずほ総合研究所は「単なる公共事業の削減は、経済にデフレをもたらすだけである」と指摘している。

1.5. 産業構造
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国・地方の産業構造を歪める可能性がある、という批判もある。

政府が道路・建物などを建設する際、建設業を中心に雇用機会が創出されるが、これらの公共事業を通じた雇用拡大策は、すでに競争力が弱くなった産業を政府支出によって支えるという側面があるため、経済構造を硬直させるという弊害も指摘されている。

小塩隆士は「政府が公共事業を増やした場合、民間企業の設備投資が抑制されることも考えられる。深刻な不況であるならこうしたケースは考えられないが、建設資材・労働者が不足する場合である」と指摘している。

1.6. 受益と負担の関係
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小野善康は「公共事業の場合、国民は便益を受ける場合は当然と思っても、負担には不満を感じる。公共事業は、受益と負担の関係が明確ではなく、損した気分になりやすい」と指摘している。

1.7. PFI
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PFIとは、民間の資金・経営能力を活用して公共施設の建設・維持管理、運営を行う事業手法である。1992年にイギリスで始まり、日本では1999年9月に「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律」が施行されている。

2. 公共事業の歴史
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公共事業は古代から存在し、例えばエジプト王国では公共事業費が最大の支出であった。エジプト王国では毎年7月から10月にかけてナイル川の大規模な氾濫がおき、その復旧に多くの人民が動員され給与が支給された。また、古代エジプトではピラミッドや神殿の建設のためにも多くの人民が動員されたが、王権の強さを示すだけでなく、ナイル川の氾濫期の人民に対する失業対策・治安対策でもあった。

古代ローマでもアッピア街道やコロッセウムの建設など大規模な公共事業が行われた。ローマには選挙制度があり候補者は様々な公共事業を公約として掲げることが行われた。ローマ帝国では拡大した領土を維持するため軍事費と公共事業費が莫大な規模になり、2世紀の五賢帝時代には国家財政の約半分が軍事関連に充てられるようになった。それを補うためローマ帝国では様々な名目での増税が繰り返されたが、商工業の衰退を招き、3世紀には軍の維持も困難となってゲルマン人の侵入を許す結果につながった。

3. 日本における公共事業
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日本では政府官公庁、自治体や地方公共団体、特殊法人などが主体となって財政資金を利用し行う。その費用は、政府・自治体・財投債などからまかなわれ、さらに財政法第4条により、公共事業費に充てられる建設国債の発行が認められている。なお、経済統計上の「公共事業費」と「公的固定資本形成」との違いについては、公的固定資本形成を参照のこと。

3.1. 公共事業費・公的固定資本形成の動向
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第二次世界大戦中は、決戦非常措置要綱に基づき1944年度から原則、公共土木事業が中断されることとなった。 戦後の日本国政府によるインフラストラクチャー整備は、敗戦で焦土となったこともあり日本を復興させるのに不可欠であった。

日本政府の一般歳出の公共事業関係費をみると、高度経済成長には他の項目同様、名目数値ながらに年率10%以上のペースで増加を示した。バブル崩壊後の1992年8月、総合経済対策以降の9年間の総事業費は106兆円に達し、内訳で公共事業費は59.8兆円に上った。1993年には、以前は30兆円台前半であった公共投資は40兆円台となり、対GDP比で7%前半台から8%台に上昇した。

GDP比率で日本の公的固定資本形成では、円高不況後の1978年から1979年までとバブル崩壊後の1993年から1997年までと金融危機後の1999年が6%台と高い数値であった。

1990年代は、1995年度と1996年度など景気拡張期に入っても公共事業は増加している。

日本の公共投資対GDP比は1980年には10%ほどであったが、バブル崩壊後、1997年に橋本龍太郎の緊縮財政の影響で急減した。

バブル経済には8兆円程度の水準だった公共事業関係費は、1998年のピーク時には14.9兆円に達し、対GDP比率で日本の公的固定資本形成は1990年代のピーク時に6.6%となり、欧米主要国の約2倍の水準となった。

橋本政権以降、緊縮財政政策が中心的となり、公共事業批判キャンペーンが展開された。2002年度からは、改革を掲げた小泉純一郎の一連の施策により、公共事業関係費は毎年減少を続けた。政府が2006年7月に閣議決定した「骨太の方針2006」に盛り込んだ歳出入改革案においても、今後5年間で1-3%ずつ削減していく方針が明記されていた。公的固定資本形成は、2001年度には32兆円であったが、2006年度には22兆円と5年間で10兆円削減された。

2000年以降は自民・民主両党の政権下で公共事業の削減が行われた結果、2010年には、公的固定資本形成の対GDP比は3.2%と、ほぼ半分になった。先進国の中で、アメリカと並んで政府支出の対GDPは小さくなった。

2014年9月17日、国土交通省が発表した7月の建設総合統計によると、「未消化工事」は16兆7333億円と過去最高となり、統計を取り始めた2009年1月以来、最も多くなった。

3.2. 公共事業による防災
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date=2019年5月

3.2.1. 東日本大震災
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岩手県普代村や洋野町では、M9.0という東日本大震災においても高さ15.5mの普代水門や太田名部防潮堤や高さ12mの防潮堤が破壊されずに津波をはね返し、それらの地域の貴重な人命と財産を守った。普代村では2011年の東北地方太平洋沖地震において被災した民家は無く、死者はゼロである。普代水門自体は、事業計画時に15.5メートルは高すぎるとして非難を浴びたが、当時の村長である和村幸得 が「15メートル以上」と譲らず、防災のための政府支出を惜しまなかった。

3.2.2. 九州北部豪雨
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平成24年7月九州北部豪雨で、大分県竹田市ではダムが完成していた場所では被害は無かったが、玉来川下流で氾濫し市が広範囲にわたって浸水。住宅21棟が全壊し、半壊15棟、床上浸水103棟、床下浸水41棟となり、橋の流失もみられた。この豪雨の影響で豊後竹田駅-宮地駅間は豪雨の翌年8月3日まで不通状態となった。

自民党の谷垣禎一や同市を地盤とする衛藤征士郎は、事業仕分けで玉来ダム建設が延期されていたことが洪水の原因と主張したが、民主党の大河原雅子は同年7月30日の参議院決算委員会で、完成予定は当初から2017年であり自公政権が続いていたとしてもダムは完成していなかったと指摘している。

また公益社団法人土木学会の調査では、魚住ダムのせき上げや阿蔵新橋および玉来新橋の橋脚に流木が集積し水位を上昇させた可能性を指摘。検討の結果、洪水は流木による流水断面積の減少が引き起こしたと推測している。

3.2.3. 平成26年8月豪雨による広島市の土砂災害
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2014年8月における集中豪雨の影響により広島市の安佐北区などで大規模な土砂災害が発生した。政府は、被害区域に建設計画があった9基の砂防堰堤のうち一つも完成していなかったことを認めた。ダムが完成していれば被害を最小限に抑えられた可能性が指摘されている。国土交通省は、2010年の時点で日本全国89,000箇所の砂防ダム計画のうち22パーセントしか建設が完成していないとしている。また現地自治体による住民への避難勧告が遅れたことも指摘されている。

3.3. 日本における問題点
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竹中平蔵は、日本の公共事業が増加した理由として、1）