政令指定都市

thumb|300px|政令指定都市の位置。全国に20市ある。政令指定都市は、日本の地方自治法第252条の19第1項に基づき政令で指定された地方公共団体。

地方自治法第252条の19第1項では「政令で指定する人口五十万以上の市」と定義されており、法定人口が50万人以上で、なおかつ政令で指定された市のことであるgroup="†"。中核市と並ぶ都道府県の事務権限の一部を移譲する日本の大都市制度の一つとなっている。

略称は政令市が頻繁に使用されるが、正式名称は「指定都市」である。ただし、警察法や道路法などでは「指定市」が使用される。また、指定市を包括する県を「指定県」と呼ぶ。

地方自治法において、都道府県は市町村を包括する広域の地方公共団体として、第二項の事務で広域にわたるものを処理するが、政令指定都市は一般の市町村や中核市と比べて都道府県の権限の多くを委譲される。

2015年国勢調査によると、20市ある政令市の人口の総計は2750万人で、日本の人口の2割強が政令市に集中している。

1. 概要
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指定都市の制度は、日本の大都市等に関する2つの特例制度のひとつであり、1956年に運用が開始された。これに先立つ1947年、国は大都市が府や県から独立する特別市制度を設けたが、権限を奪われることになる府県が猛反発、これに代えて権限の一部だけを府県から移す制度として設けられたのが政令市制度であった。

地方自治法第2編第12章第1節「大都市に関する特例」に、指定都市に関する、特例を中心とした規定がある。指定都市は「人口50万以上の市」とされている。特例制度の他の1つは、第2節に規定がある中核市の制度である。

指定都市は、条例で区を設けるものとされている。この区は、東京都の特別区と区別して、「行政区」と通称される。

指定都市の制度は、地方自治法の1956年の一部改正に含まれる形で、同年9月1日から実施された。同日から、指定都市を指定する政令が施行されて5市が指定都市に移行。以後、この政令の一部改正で新たに市が指定され、その施行日から指定都市に移行している。

なお、指定都市の制度により、大都市に関する2つの旧制度が置き換えられた。1つは、五大都市行政監督ニ関スル法律を根拠とした制度で、対象は京都市、大阪市、横浜市、神戸市、名古屋市であった。もう1つは、地方自治法を根拠に1947年以降、法令上に存在していた特別市の制度で、人口50万以上の市を法律で指定するものだったが、実際には1市も指定されなかった。

2021年7月現在、全20指定都市の推計人口は約2777万人であり、国民の5人に1人は指定都市に居住していることになる。

八地方区分毎の政令指定都市の数は北海道1、東北1、関東5、中部4、近畿4、中国2、九州3で、四国のみ政令指定都市が存在しない。

2. 権能
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政令指定都市は都道府県からの権限の移譲等により、都道府県に準じた権限を行使することが可能で、都道府県との間の手続き等を経ることなく、都市独自の施策を実施することができる。

地方自治法第252条の19の第1項までを抜粋。

具体的には、主に以下のことが可能。

都道府県を通さずに直接国と接触できるようになる。
統一地方選挙において行われる指定都市の市長選挙や議会議員選挙は、都道府県の知事選挙や議会議員選挙と同じ、いわゆる前日程で実施される。
指定都市の住所を表記する際は都道府県名を省略することが多い。これは慣例というよりは、昭和45年の旧自治省通達により、指定都市および、県名と同じ県庁所在地市以外は、公文書において県名を省略してはならないとされていることに対する反対解釈である。
スポーツ大会の場合でも一部で特別扱いされており、全国障害者スポーツ大会と全国健康福祉祭では各都道府県の他に指定都市独自でチームを組むことが可能となっている。
市のドメイン名として "city.市名.都道府県名.jp" の代わりに "city.市名.jp" を使えるようになる。ただし、堺市、浜松市及び相模原市については、該当ドメイン名が他者によって登録済みであったため、"city.市名.jp" を使用できなかった。公共機関については"city.市名.lg.jp"で地方公共団体ドメイン名の代替はあるが、一般地域型ドメイン名"区名.市名.jp"は使用できないので公共機関以外は救済されない。
職員採用において、大学卒業程度の採用試験が道府県と同じ日程の6月の第4日曜日に行われる。短大卒業程度・高校卒業程度の採用試験が道府県と同じ日程の9月の第4日曜日に行われる。また、択一試験の問題は道府県と一部を除き同一のものが使用される。
地方債において、都道府県と同様に市場公募債を発行出来るようになる。ただし、利回りが市場によって決められてしまうため、財政状況や信用力により資金繰りに差が出る。
1970年代に医科大学が次々設置された際、歯止めをかけるために「1県1医大」の制限が1974年にかけられたが、同年時点で指定都市中唯一医科大学がなかった北九州市に1978年、産業医科大学が設立されており、県と同格扱いされている。
都道府県と同様に当せん金付証票の発売元となることができるようになる。そのため、発売元である指定都市内で販売された宝くじの収益金は直接、指定都市の収入となる。

2.1. 特例と政令
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地方自治法第2編「普通地方公共団体」第12章「大都市等に関する特例」では、政令指定都市、中核市それぞれに関する特例制度が規定されている。特例により持ちうる権能は、指定都市が最も広い。政令指定都市、中核市いずれに関しても、権能の範囲など特例の具体的な定めは、ほぼ政令に委ねられており、対応する規定が地方自治法施行令第2編第8章にある。特例市の制度は2015年に廃止されたが、廃止時に特例市だった市のうち中核市等に移行しなかった市は施行時特例市と呼ばれ、中核市移行に際し経過措置がとられている。

2.2. 事務
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指定都市が特例で処理できる事務は、第252条の19第1項で掲げる19の事務のうち、都道府県が法令に従って処理するとされているものから、政令で定められる。

また、事務処理への都道府県の関与については、都道府県知事や都道府県の委員会の

a.処分を要すると法令で定めている事項のうちから、政令により、その処分を不要とするか、代わりに各大臣の処分を要するものとする、
b.命令を受けると法令で定めている事項のうちから、政令により、その命令に関する法令の規定を適用外とするか、代わりに各大臣の命令を受けるものとする、ことになっている。中核市に関しては、処分についてa.に相当する特例規定はない。命令についてb.に類似する特例規定はあるが、委員会の命令は対象とならない。

なお、地方自治法以外の個別法令の規定や都道府県の条例によっても権限が移譲されうる。

2.3. 組織
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指定都市は、“市長の権限に属する事務を分掌させるため、条例で、その区域を分けて区を設け、区の事務所又は必要があると認めるときはその出張所を置く”ものとされている。この区は「行政区」と通称される。区の事務所、通称「区役所」の長は、当該指定都市の職員の中から市長が任命するのが通例である。指定都市は、必要と認めるときは、条例で、区ごとに区地域協議会を置くことができ、その場合、その区域内に地域自治区が設けられる区には、区地域協議会を設けないことができる。

区役所にどの程度の業務を担わせるかは、指定都市によって幅がある。戸籍、住民基本台帳、租税の賦課、国民健康保険、国民年金、福祉などの日常的・基本的な窓口業務のみを担当させる「小区役所制」もあれば、保健、土木、建築などの業務も含めて幅広く行う「大区役所制」もある。

2.4. 教育行政
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以前は地方教育行政の組織及び運営に関する法律に指定都市に関する特例が定められ、指定都市の県費負担教職員の任免、給与の決定、休職及び懲戒に関する事務、並びに研修は、当該指定都市の教育委員会が行うものとされていたが、平成29年以降は給与負担も移譲され、あわせて教職員定数の決定権も移譲された。

2.5. 市警察部
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指定都市自体が、独自に警察を設置・運営することはできないが、各道府県警察本部は、その管轄区域内に指定都市がある場合、指定都市に対応する市警察部を設置する。市警察部の役割は警察本部によって異なるが、主に指定都市と警察本部の連絡や指定都市に所在する警察署の管理に関する業務を行う。実働部隊を備えているのは、北九州市警察部のみである。

2.6. 消防
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指定都市においては消防の専門部隊である特別高度救助隊の設置が義務付けられている。これは総務省消防庁の「救助隊の編成、装備及び配置の基準を定める省令」第6条の規定により「特別高度救助隊」を東京都及び政令指定都市に、第5条の規定により「高度救助隊」を中核市等に整備をするとされ、「高度救助隊の数のうち、特別区が連合して維持する消防及び指定都市にあつては1以上の高度救助隊を特別高度救助隊とする。」ことになっている。そのため、多くの指定都市では、高度救助隊と特別高度救助隊の両方が編成されている。

2.7. 都市計画と税金
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指定都市では、都市計画で区域区分を定めるものとされている。よって、スプロール化どころか過疎化が問題となるような地域が指定都市の一部となると、その地域が区域区分で市街化調整区域とされることにより、その地域での開発行為が法律で制限され、結果的に過疎化が深刻化するおそれがある。反対に、区域区分で新たに市街化区域とされた地域では、土地・建物について固定資産税に加えて都市計画税が課されることになる。

また、法律上の首都圏、近畿圏、中部圏内に指定都市が誕生すると、その指定都市の区域内の市街化区域にある農地は、地方税法附則第29条の7の特例の対象外となるので、その農地についての固定資産税と都市計画税は「宅地並み課税」とされ、増税となる。

2.8. 非取扱事務
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指定都市は都道府県からの権限移譲等により、都道府県に準じた権限を行使することが可能で、都道府県との間の手続き等を経ることなく、都市独自の施策を実施することができる。しかし、都道府県に包括されており、都道府県の影響力が完全に排除されるわけではないため、一部の事務は都道府県が行っている。

以下に、都道府県と指定都市の間の役割分担の一例を示す。

このほか、後期高齢者医療制度においては、都道府県が直接事務に携わるわけではないが、都道府県の区域ごとに当該区域内の政令指定都市を含むすべての市町村が加入する広域連合を作り、そこで事務を取り扱う。指定都市の区役所は窓口代理業務を行うのみである。

2.8.1. 留意すべき問題点
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指定都市移行にあたっては、移譲にあたっての行財政上の問題として、概ね次のような留意事項の指摘がなされている。

2.8.1.1. 財政上の問題
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移行に起因する事務移譲により、指定都市に新たに発生する財政需要額は、概ね5,600億円程度とされる。これに対し、税制上の措置として指定都市に図られる増収対策の半分以上は、道路の管理に関する予算で、それ以外の特例事務との純計で、おおむね3,000億円程度、税制上の措置が不十分であるとされる。指定都市制度には、都道府県側から指定都市側に対して交付金を交付する制度があるものの、行政上の負担割合の変更に伴い、逆に減収となる項目も存在する。このため、負担事務の増加に見合った増収を十分担保する措置が、必ずしも確保されるわけではない。

こうした経緯から、新規に指定都市へ移行する市の場合、移行と行政改革がセットで語られることがある。とくに平成の大合併期に、スケールメリットを期待した合併を経て誕生した指定都市では、移行に併せて地方債の繰上償還、これまで一般市町村として担当した行政分野での職員定員削減などが行われる。

2.8.1.2. 行政上の問題
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上述のとおり、指定都市は各分野につき、完全に独立した行政を担当できるまでの事務移譲を受けるわけではなく、農林行政、防災行政については、ほとんど授権がない。一方で、都道府県と指定都市との間では、一部につき共通する行政を担当することから、両者の間での二重規制、二重行政に陥る可能性が指摘されることがある。法令上、指定都市は、一部の特例措置を除いては、一般の市町村と同列の制度の適用を受けるため、都道府県が市町村の行政を審査する行政不服審査制度に関する事項など、両者の関係についてあいまいな部分もある。新たな法令を制定することを通じ、都道府県に指定都市に対する勧告権を付与し、指定都市内の行政に関する関与権限を弱める案などが提唱される。

3. 歴史
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以下に大都市制度の沿革を記す。以下とは別に、首都圏整備法、近畿圏整備法、中部圏開発整備法が大都市圏制度として制定されている。

3.1. 明治以降
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1878年7月22日：郡区町村編制法を制定。同法第四条により、「人民輻輳ノ地」に法人格を持たない区が置かれ、区会も設置された。また東京、大阪、京都の三都は勅令指定都市に指定された。通常、1都市1区であったが、東京には麹町区以下15区、大阪には東区・南区・西区・北区の4区、京都には上京区・下京区の2区と、人口密集地が広い勅令指定都市には1都市に複数の区を置いた。
1889年4月1日：市制を施行。「市制中東京市京都市大阪市ニ特例ヲ設クルノ件」も制定され、人口が多い東京市、大阪市、京都市の三市では区が存置された。市を代表するのは市会であるが、一般市では市会が3人の市長候補を推薦し、内務大臣が天皇に上奏して1人の市長が裁可されたのに対し、三市では、市長を置かずにその職務は府知事が行った。
1898年10月1日：市制中東京市京都市大阪市ニ於ケル特例廃止法律を施行。三市での反対運動により、三市特例が廃止されて一般市と同じ市制を適用し、市会推薦市長が生まれた。市制中追加法律により、三市では区制が残された。
1908年4月1日：名古屋市に区制施行。「三市」以外では初の大都市制度導入例。
1911年：市制改正法律を施行。三市の区は法人格を持つこととなった。
1922年：「六大都市行政監督ニ関スル法律」を制定。「三市」に横浜市、神戸市、名古屋市を加えて六大都市とした。六大都市では、府県知事の許可等なしで市の実務実行ができるようになった。
1927年10月1日：横浜市に区制施行。
1931年9月1日：神戸市に区制施行。
1943年7月1日：東京都制の施行により、東京府と東京市が廃止されて東京都が置かれた。「六大都市」から東京市を除いた5市に「五大都市行政監督特例」を施行し、五大都市とした。

3.2. 戦後
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1947年：地方自治法を公布。「五大都市」が指定されることを見込んで、「特別市」の規定を盛り込んだ。従来の五大都市の行政区については、地方自治法第155条第2項及びこれに基づく政令