権力分立

権力分立とは、権力が単一の機関に集中することによる権利の濫用を抑止し、権力の区別・分離と各権力相互間の抑制・均衡を図ることで、人民の権利や自由の確保を保障しようとするシステム清宮四郎芦部信喜である。

なお、権力分立の典型例としては立法・行政・司法の三権分立が挙げられるが浦部法穂、地方自治制などほかの政治制度にも権力分立原理はみられる大石眞野中俊彦。国家全体については、まず中央と地方とで権限分配がなされ、ついで中央・地方でそれぞれ水平的に分配されることになり、中央では立法・行政・司法の三権に水平的に分配されていることになる野中俊彦。

1. 概要
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権力分立制の典型例として、国家権力をそれぞれ立法権、行政権、司法権に分割する三権分立がある浦部法穂。但し国家権力そのものは単一不可分であり、それを分割することは国家そのものの分割を意味することになるため、権力分立とは国家権力そのものの分割を意味するのではなく、国家権力を現実に行使する機関における権限の分立を意味する清宮四郎。

権力分立は近代国家に共通の普遍的な憲法上の基本原理であり、1789年のフランス人権宣言第16条は憲法には権利保障と権力分立が必要不可欠の要素であるとの考え方を明確にしている大石眞清宮四郎山内敏弘。今日では多くの国の制度で採用されており、ヨーロッパ諸国やアメリカ合衆国、日本などでも採用されている。日本においては、国家の立法権は国会、行政権は内閣、司法権は裁判所がそれぞれ行使している。

なお、台湾では「五院分立」としている。

報道を「第四権力」や「法律を伝達する権力」などとして権力の一種として扱い、[[四権と呼ぶこともある。

2. 歴史
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権力分立の思想は歴史的に形成されてきたもので、時代や国によってその内容は異なる芦部信喜。権力分立の源流をたどると、古代ギリシャにおけるプラトン、アリストテレス、ポリュビオス等の混合政体論にまでさかのぼることができる清宮四郎。

近代的な権力分立の思想的淵源は、17世紀のイギリスのジェームズ・ハリントンやジョン・ロック、フランスのシャルル・ド・モンテスキューなどによる政体論を端緒とする大石眞。

3. 権力分立の基本原理
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権力分立の基本的な要素は、第一に権力の区別分離、第二に権力相互の抑制均衡である清宮四郎。

3.1. 権力の区別分離
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権力の分離には権限の分離と人の分離が含まれ、前者は各権力は原則として他権力に干渉したり自らの権力を放棄することは許されないことを、後者は同一人物が異なる権力の構成員であることを排除するものである清宮四郎。

3.1.1. 立法・行政・司法
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モンテスキューは『法の精神』において、国家権力を立法権、万民法に関する事項の執行権、市民法に関する事項の執行権の三つに区別した清宮四郎。この考え方は現代に至るまで受け継がれており、主要国家では一般的に国家権力を立法権・行政権・司法権の三権に分類している。それぞれ、立法権を立法府に、行政権を行政府に、司法権を司法府に担わせる。

これらの三権は、法との関係に着目して、簡単に次のように説明される。

立法権法律を制定する権力。行政権法律を執行する権力。司法権憲法、並びに各種の法規で裁定する権力。立法府は一般的抽象的な法規範を定立し、行政府は個別的かつ具体的な事件に法を適用・執行する。ここで「執行」と「適用」はもともと一体のものである点に注意を要する。行政権が法を執行する際には当然、法を「適用」しなければならず、司法府は法を適用して裁定するほか、自ら「執行」もする。そのため行政と司法の違いは、司法権が法を適用し「終局的に裁定する」ことをその顕著な違いと解すべきである。

また行政は、立法・司法に比べて定義づけしにくい。そのため、行政の定義については、国家作用から立法と司法を控除したものとして消極的に定義する見解が通説とされる。これは当初、すべての権力が君主に集中しており、そこから立法権が議会に、司法権が裁判所にそれぞれ移譲された歴史の流れにも沿うものである。

3.1.2. 大統領制と議院内閣制
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権限が分離されていても各権力を担う構成員が同じであれば権力分立は意味をなさない。そのため、権力の分離の要素として人の分離、つまり兼職の禁止が挙げられる清宮四郎。

但し立法と行政の関係について、アメリカ型の大統領制においては相互の抑制均衡を重視し厳格な分立をとるのに対し、議院内閣制においては相互の協働関係を重視するため緩やかな分立にとどまる野中俊彦。

アメリカ型の大統領制は、立法権と行政権を厳格に独立させるもので、行政権を担う大統領と立法権を担う議員をそれぞれ個別に選出する政治制度を採っている芦部信喜小林直樹大石眞。厳格な分立の下、議員職と政府の役職とは兼務できず、政府職員は原則として議会に出席して発言する権利義務もないことなどを特徴としている野中俊彦小林直樹毛利透。大統領が任期途中に議会による不信任により辞職することもなく、逆に大統領によって議会が解散されることもない野中俊彦。

これに対して議院内閣制では、議会が選出した首相が組閣して、内閣が行政権を担い、内閣は議会に対して政治責任を負い、間接的に国民に対しても政治責任を負う。議院内閣制では行政権を担う内閣と立法権を担う議会が一応は分立しているものの、民主主義的要請から権力分立は緩やかなものとなっている清宮四郎。つまり、内閣の首班は議会から選出され、内閣は議会の信任を基礎として存立することとして行政権の民主的コントロールを行う清宮四郎小林直樹。内閣の構成員たる大臣はその多くが議員であり、内閣には法案提出権が認められ、大臣は議会に出席する権利義務を有することなどを特徴とする野中俊彦小林直樹。

アメリカにおいても20世紀の行政国家化に伴って大統領が立法を主導し、司法に対しても一定の影響を与えているとされ、厳格な三権分立は緩やかなものとなっている飯尾潤。しかし、大統領の所属政党と上院あるいは下院の支配政党が異なる分割政府の状態を生じた場合にはやはり厳格な権力分立が顕在化することになるが、アメリカ合衆国の政治制度は、長い歴史的経過を経てこの分割政府の常態化を前提としつつ、政治運営や立法活動が複雑な駆け引きの下に行われ、盛んな利益集団の活動を背景として大統領や連邦議会議員が利害調整を行っていくという点に特質を持つに至ったものと考えられている飯尾潤。

立法と行政の関係について、大統領制の下では大統領と議会とは別々に選出されるため民意は二元的に代表されるのに対し、議院内閣制では議会のみが選挙により選出されて内閣はそれを基盤として成立するため民意は一元的に代表される飯尾潤。この点から議院内閣制のほうが権限の委任関係は明白となるため、立法と行政との関係を円滑に処理するという点においては、より簡単な政治モデルであるとされる飯尾潤。

なお、立法・行政・司法間の三権分立とは異なるが、両院制における両院議員の兼職禁止も権力分立における人の分離として理解することができるとされる清宮四郎。

3.2. 権力の抑制均衡
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3.2.1. 立法権と行政権の関係
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行政府から立法府への抑制手段の例としては、政府独自の立法権、法律裁可権、法律発案権、法案の拒否権などが挙げられる清宮四郎。この他、議院内閣制において重要なものに議会解散権がある小林直樹。但しこのうちの如何なる抑制手段を認めるかは、国や時代により異なる。

政府独自の立法権行政府に一定の独自の立法権が認められている場合には、立法府への抑制手段となる。大日本帝国憲法下においては、議会の関与しない立法として緊急勅令と独立命令が認められていた。これに対して日本国憲法下では、国会が国の唯一の立法機関であると規定されている。内閣には政令制定権が認められているが、法律を前提としない独立命令や法律に反する代行命令は禁止されており、法律を執行するための執行命令と法律により委任を受けた委任命令に限られている野中俊彦。これは行政立法の一種ではあるが、国会への抑制手段とまでは言えない。

法律裁可権大日本帝国憲法下においては、天皇に法律裁可権を認めていた。これに対して日本国憲法下では、行政府による法律裁可権を認めず国会を国の唯一の立法機関とし、原則として国会の議決のみによって法律は成立するとしている。

法律発案権議院内閣制の下では首相に法律案の提出権が認められている野中俊彦。これに対して、大統領制の下では大統領の法律発案権は認められていない。

法案の拒否権アメリカ合衆国憲法で採用されている。すべての法律案は合衆国大統領に送付され、その法案への署名をもって法律となる。大統領が承認しない場合には、署名の代わりに拒否理由を添えて議院に差し戻すことができる。この場合、各議院はそれぞれ3分の2以上の賛成で再可決・承認すれば法律となるとしている。

議会解散権議院内閣制の下では首相に議会解散権が認められている。日本では内閣に衆議院解散の権限が認められている。これに対して、大統領制の下では一般に大統領の議会解散権は与えられていない毛利透。

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立法府から行政府への抑制手段の例としては、行政の組織や権限に関する立法権、条約批准権、国政調査権、質問権、質疑権、報告受理権などがあり清宮四郎、このほか議院内閣制においては内閣総理大臣の指名や内閣不信任決議がある小林直樹。このうちの如何なる抑制手段を認めるかは、行政府から立法府への抑制手段の場合と同様に国や時代により異なる。

行政の組織や権限に関する立法権立法府が行政の組織や権限に関する立法を行うことは、それ自体が行政府への抑制手段となる清宮四郎。

条約批准権日本国憲法下においては、条約の締結権を内閣の権限とする一方、事前または事後に国会での承認を必要としている。なお国際法上、基本的な重要性を有する国内法の規則に違反して締結したことが明白な条約は無効にできる。

国政調査権日本国憲法下においては、両議院に国政調査権を認めている。

質問権日本では国会法により、国会議員は内閣に質問することができるとする。質問は議題とは関わりなく内閣に対して説明を求めたり、所見を質したりするものである野中俊彦。

質疑権日本では衆議院規則及び参議院規則により、国会議員は議題案件について疑義をただすことができるとする野中俊彦。

報告受理権日本では一般国務および外交関係、国の収入支出の決算、国の財政状況について憲法に規定がある。

内閣総理大臣指名権議院内閣制の下での内閣総理大臣の選出方法について、イギリスでは二大政党制の下で下院の第一党の党首が首相に任命されるのが慣行となっているのに対し、日本やドイツでは議会で首相指名選挙が行われる橋本五郎。

内閣不信任決議権議院内閣制の下では議会には内閣に対する不信任決議、一方の内閣には議会解散権が認められているため、両者に意思の対立があれば、解散を経て議会選挙を通じて国民がその問題に決着をつけることになる野中俊彦。日本では内閣は国会に対して連帯して責任を負うとされ、衆議院に内閣不信任決議を認めており、衆議院で内閣不信任決議が可決されたときは内閣は10日以内に総辞職か衆議院の解散・総選挙を選ばなければならない。

3.2.2. 司法権との関係
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元来、司法権は政治的作用ではなく法律の維持・擁護を目的とする法的作用であり、政治闘争の圏外にあって特別の地位が認められてきた清宮四郎。裁判の公正は個人的尊厳と自由の確保にとって不可欠であり、他権力からの干渉や圧力を排除するための司法権の独立が特に重視され、今日では諸国の憲法において一般的に採用されている原理である野中俊彦。その一方で、今日では司法権による行政事件の裁判権や法律の違憲審査権などが重要な役割を果たしており、現代的変容を遂げている清宮四郎。

立法府・行政府から司法府への抑制手段の例としては、裁判官の指名・任命権や司法制度に関する立法権、弾劾裁判などがある。

裁判官の指名・任命権スイスのように議会による選任による場合には立法府から司法府への抑制となり、アメリカのように大統領による任命と上院による同意が定められている場合には、行政府による抑制と立法府による抑制とが重複することとなる清宮四郎。

司法制度に関する立法権議会による裁判所の組織・権限、訴訟手続に関する立法は、立法府から司法府への抑制となる。しかし、英米法では裁判所自身に規則制定権を認める制度が発達してきた野中俊彦。日本国憲法第77条1項でも、司法権の独立の観点から最高裁判所に訴訟に関する手続、弁護士、裁判所の内部規律および司法事務処理に関する事項について規則を定める権限を認めている。最高裁判所規則と法律の形式的効力については規則が優位するとみる説もあるが、多数説は法律が優位するとみている野中俊彦。

弾劾裁判日本国憲法下においては、国会に裁判官の弾劾の権限を認める一方、司法権の独立の観点から行政機関による裁判官の懲戒処分を禁じる。

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司法府から行政府への抑制手段の例としては行政訴訟権、司法府から立法府への抑制手段の例としては違憲審査制がある清宮四郎。

行政訴訟権司法府から行政府への抑制手段としては行政訴訟権がある清宮四郎。但し英米法系と大陸法系とでは、行政権に対する司法権の関わり方に大きな違いがある。英米法系の諸国では行政裁判所制度をとらず、行政事件も通常の裁判所が審理する。イギリス・アメリカのほか、アメリカ法の影響を強く受けた日本国憲法下の日本も、行政裁判所の設置を認めない。大陸法系の諸国では、行政権の司法権からの独立が強調され、行政裁判所制度を持つ。行政裁判所は行政事件を専門に審理する行政部内の特別裁判所で、通常の裁判所の系統から独立した機関である。大陸法系の国であるフランスやドイツで採用されている。大日本帝国憲法下では、日本でも行政裁判所が置かれていた。

違憲審査制司法府から立法府への抑制手段としては違憲審査制がある清宮四郎。

3.3. 権力分立の特性
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権力分立の特性について自由主義的特性、消極的特性、懐疑的特性、政治的中立性などが挙げられている清宮四郎。

自由主義的特性権力分立制は国家権力の濫用から国民の権利・自由を守るという自由主義的な政治組織原理である芦部信喜清宮四郎。消極的特性ルイス・ブランダイスによれば、権力分立は不可避的な権力間の摩擦によって国民の自由を確保し専制政治から守る政治原理であるとされる清宮四郎。懐疑的特性権力分立は思想的には国家権力およびそれを行使する者に対する懐疑的・悲観的な見方から出発しているとされる清宮四郎。政治的中立性権力分立制そのものは元来は民主的でも専制的でもないとされる清宮四郎。モンテスキューの権力分立論はそもそも従来の君主制に対するものであったが、そのような従来の君主制が否定されたのちも権力分立制は権利保障のための重要な原理と考えられている浦部法穂。

3.4. 現代的変容
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今日、権力分立制は行政国家化、政党国家化、司法国家化という現代的変容を生じているとされる芦部信喜。

行政国家化20世紀に入り行政国家・社会国家の要請から行政部門は飛躍的に増大化し、行政権が事実上中心的役割を担うようになっている芦部信喜。政党国家化政党が国家意思の形成において主導的役割を果たすようになり、従来の議会と政府との対抗関係ではなく、政府・与党と野党との対抗関係へと変化した芦部信喜。
司法国家化

4. 日本における権力分立
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4.1. 権力分立前史
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古くから、中国と日本を含めたその周辺諸国ではすべての権力を君主あるいはその時々の政権に集中させていた。このため、明治以前の日本では、立法権と行政権、司法権はほぼ同じ機関が担った。江戸幕府の役職である町奉行が、江戸市中に施かれる法を定立し、行政活動を行い、民事・刑事の裁判も行っていたことは、その典型である。

こうした性格は実際の裁判にも影響を与えた。すなわち、中国の伝統的な民事裁判においては、民が官に対して請願を行い、それに対して官が請願の是非を判断する裁許という形で一種の行政処分を行う「父母官型訴訟」と呼ばれる権力者の徳治思想に基づいた世話焼き・恩恵行為に過ぎなかった。さらにその制度を取り入れた古代日本の民事裁判では中国のような徳治思想は希薄で、被告が直属する官司・組織との日常的支配関係に依拠して提起されることが多く、被告から見て上位者にあたる裁許者も提訴を受けたことによって受け身の形で裁許を行ったとされ、中世に入っても領主が警察・刑事裁判に相当する検断権の確保には積極的であってもそれ以外の裁判に対する関心は低く、もっぱら原告・被告双方が持つ縁を頼る形での提訴・訴訟が展開されていた。日本や中国においては裁許者に求められたのは、強制力を持つ「判決」を出すことではなく、請願の是非を「裁許」の形で下し当事者間交渉を促すことにあった