国鉄分割民営化

国鉄分割民営化は、第3次中曽根内閣が実施した行政改革である。日本国有鉄道をJRとして、6つの地域別の「旅客鉄道会社」と1つの「貨物鉄道会社」などに分割し、民営化するもので、これらの会社は1987年4月1日に発足した。

このほか、同時期に日本電信電話公社や日本専売公社を含めた三公社の民営化が自由民主党によって進められた。

1. 承継法人
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国鉄分割民営化によって、国鉄はその事業等を以下の12承継法人に承継した。

北海道旅客鉄道株式会社
東日本旅客鉄道株式会社 - 2002年6月、完全民営化。
東海旅客鉄道株式会社 - 2006年4月、完全民営化。
西日本旅客鉄道株式会社 - 2004年3月、完全民営化。
四国旅客鉄道株式会社
九州旅客鉄道株式会社 - 2016年10月、完全民営化。
日本貨物鉄道株式会社
財団法人鉄道総合技術研究所 - 2011年4月、公益財団法人に移行。
鉄道情報システム株式会社
鉄道通信株式会社 - 現：ソフトバンク。
新幹線鉄道保有機構 - 1991年10月、解散。
日本国有鉄道清算事業団 - 国鉄の法人登記を承継し、現在の独立行政法人鉄道建設・運輸施設整備支援機構に引き継がれている。1998年10月、解散。

2. 目的
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2.1. 巨額債務の解消と政治介入の排除
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モータリゼーションの進展による地方での「国鉄離れ」が進んだことに加え、国が戦争引揚者の雇用対策として、国鉄で大量に採用させた職員の人件費が上昇したことより、1964年日本国有鉄道として赤字に転落した。同年は東海道新幹線の開業した年でもある。昭和40年代後半には、生産性改善運動である『マル生運動』の失敗などもあり、労使関係が悪化して順法闘争やスト権ストが発生した。

1949年に、国鉄は鉄道省から分離され、独立採算制の公共企業体として発足した。これにより政府は国鉄収支についての経営責任を負わなくなったが一方で、運賃や予算、新線建設、人事など、経営の根幹ともいえる「重要な決定事項」については、国会の承認が必要だったために、政治の介入を強く受けた。

例えば、選挙対策やインフレーションの防止などを狙って、政府が運賃の値上げを中止させたこともある。また、民業を圧迫するという理由で、運輸業以外の他業種への参入が認められなかった。ほかにも、田中角栄首相が掲げた日本列島改造論や、政治家の選挙区に鉄道を誘致させる見返りに票を得るいわゆる「我田引鉄」と言われた利益誘導のために、地方のローカル線の建設要求は強く、当初から採算の見込めない赤字ローカル線の建設も続けられていた。新規建設が凍結されたのは1980年になってからだった。

また政府は建前上、国鉄は独立採算であることから、国鉄が赤字転落しても補助金の交付を避け、国鉄自身に鉄道債券などの借金をさせた。大都市部では急激な人口集中によって鉄道通勤事情が極度に悪化しており、対策を求められた国鉄では「通勤五方面作戦」を展開するなどして輸送力の増強に努めた。だが、これに要する費用には国からの補助金はほとんどなく、国鉄の自己負担となっていた。新幹線の建設にも巨額の費用が投じられ、建設費はそのまま国鉄の債務として積み上がっていった。それに加えて、大蔵省は日本国政府が責任を持つ財政投融資を制限し、政府保証の無い特別鉄道債券を発行させたので、国鉄はより高利の負担が必要になった。有利子の借金で資金調達を行う仕組みを続けた結果、国鉄の赤字を急速に拡大させた要因となった。1969年から工事費に政府の補助金交付が開始され、1976年からローカル線維持費である「地方交通線特別交付金」などが追加された。だが、既に「焼け石に水」の状態であった。

日本鉄道建設公団の発足以降は、こうしたローカル線の建設費用は国が負担するようになったが、営業開始後の赤字は国鉄の負担であった。昭和50年代からは、それまでの運賃抑制分を取り戻すように50%の運賃値上げが行われ、その後も毎年運賃値上げが行われた。だが、首都圏の路線や新幹線においても利用者が減少を招いたため、収支改善にはつながらなかった。

政府は1980年に、「最後の自主再建プラン」と評された日本国有鉄道経営再建促進特別措置法を成立させた。この中で人員の削減や地方の新規路線の建設凍結、輸送密度による路線の区分と、それに基づく措置として特定地方交通線の国鉄からの分離・バス転換、地方交通線への割増運賃の導入実際に導入されたのは1984年の運賃改訂時である。}}といった施策を盛り込んだ。

その一方で、1981年、鈴木善幸内閣は諮問機関として第二次臨時行政調査会を設け、国鉄改革など財政再建に向けた審議を行わせた。7月10日に出された｢行政改革に関する第1次答申｣では、政府の「増税なき財政再建」を志向し、国鉄への補助金も削減されるようになった。さらに1982年2月5日、自民党は「国鉄再建小委員会」を発足させた。

第二臨調では、第四部会で国鉄改革の実質的な審議が行われた。審議するだけでなく、加藤部会長は「国鉄解体すべし」、屋山太郎参与は「国鉄労使国賊論」を発表するなど、分割民営化を前提にマスメディアを利用して活発に情報発信を行った。

1982年7月30日、第二次臨調は基本答申で「国鉄は5年以内に分割民営化すべき」と正式表明し、国鉄そのものの消滅へと大きく舵を切った。鈴木内閣は9月24日、答申に従って分割民営化を進めることを閣議決定した行政改革大綱。

自民党内ロッキード事件で離党していた田中角栄は、民営化を含めた事業拡大は必要としつつも、分割は反対という立場であった。運輸省も民営化に反対していた。早坂茂三『田中角栄回想録』}}での分割民営化に反対する者も、運輸族の加藤六月、田村元などがいて少数派ではなかったが、同年11月27日に発足した中曽根内閣は、行政改革を掲げて積極的に分割民営化を進めていくことになる。11月30日、国鉄再建監理委員会の設置を決め、1983年5月13日、国鉄再建監理委員会設置法が参議院で成立し、6月10日、正式に発足した。国鉄内部では、松田昌士、葛西敬之、井手正敬らが分割民営化を推進し、松田らは「国鉄改革三人組」と称された。一方、分割民営化に反対する守旧派の国鉄経営陣などは「国体護持派」と呼ばれた。

しかし、首相の中曽根康弘はなおも慎重であった。実質的に自民党のキングメーカーになっていた田中角栄は、民営化は容認したが、分割には反対していたからである。国鉄経営陣や国労は、田中を頼り、非分割民営化を落としどころにしようとした。1985年1月10日、国鉄が国鉄再建監理委員会に提出した「経営改革のための基本方策」はそうした内容だった。しかし、内容は事前に分割民営化派に漏れており、メディアからは厳しい批判を受けた。経営側は秋山光文資材局長に命じて、非分割民営化を主張する極秘資料を作らせ、国会議員やメディアなどに配布した。また、「改革派」の井手を1984年9月21日に東京西鉄道管理局に、松田を1985年3月15日に北海道に左遷し、分割民営化派を抑え込もうとした。

2月6日、中曽根首相は塚本三郎の質問に対し、国鉄案を「親方日の丸」と答弁し、「けじめをつけなければならない」と処分を匂わせた。田中角栄の権力は、竹下登の造反で動揺しており、自身が2月27日に脳梗塞に倒れたことも、分割民営化論を勢いづかせた。1985年12月に発足した第2次中曽根改造内閣では、分割民営化推進派で前記の自民党国鉄再建小委員会会長だった三塚博を運輸大臣として入閣させている。1986年5月27日、国鉄の太田知行常務理事は、朝日新聞記者に「オフレコ」だとして、「国鉄改革三人組」や亀井正夫を非難し、非分割民営化の根回しはしてあると述べた。この発言は葛西に漏れ、さらに屋山太郎を通じて中曽根に通報された。中曽根はこれを見て、仁杉巌総裁以下、分割民営化に反対する国鉄首脳陣8人の更迭を言い渡した。6月21日、表向きは自発的に仁杉らを辞職させ、後任の国鉄総裁に杉浦喬也を据えた。「国鉄改革三人組」など左遷された者は本社に呼び戻され、国鉄経営陣は分割民営化推進派が勝利を収めた。

それまでに累積した債務に掛かる利子がさらに雪玉式に債務を増やしていく悪循環に陥ってしまったことから、1982年8月2日、運輸省の1983年度概算要求の中で、債務補填の見返りとして職員の新規採用停止などが確認された。なお、1985年のみ「民営化後の幹部候補生」として大卒者のみ採用が行われた。翌年は再び大卒を含め採用中止した。

巨額の累積債務を、民営化して経営改善したJR各社の負担や国鉄資産の売却、これに日本国政府からの税金投入などで処理することは、国鉄分割民営化の大きな目的であった。ただし、中曽根はその後、国鉄分割民営化の真の目的は、労働組合の解体にあったと述べている。

当時、国鉄の累積債務は37兆円にまで達していた。なお、この数値は意図的な虚報であるという主張も分割民営化に反対した労働組合側からなされているが、利払いだけでも年1兆円を超えるなど、実際にはバブル景気で急激に土地価格が上昇した時期に、保有資産を売却しても到底債務を解消できる額ではなかった。

2.2. 地域密着経営による鉄道の再生
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国鉄の輸送シェアは1960年には約50%を占めていたが、長年に渡り全国で画一的な輸送による地域ニーズとのミスマッチや技術革新の遅れ、さらに相次ぐ値上げや道路網整備による自家用車の普及、航空・高速バスの発達などにより、1985年には約23%と半分以下にまで低下した。

2.3. 余剰人員整理
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国策で戦争引揚者を大量に雇用した結果、高い人件費率が問題になり、国鉄再建監理委員会は、新会社は18万3千人体制にしなければならないとした。1986年4月時点で、国鉄職員は約27万7千人であり、9万4千人が「余剰人員」と見込まれた。

このうち、約7万人が希望退職に応じた。希望退職者には、公務員や特殊法人、民間企業、他鉄道会社などへの再就職が斡旋され再就職した。その結果、民営化時には約20万人が採用された。新会社を不採用となり、国鉄清算事業団に送られたのは7千人あまりであった。不採用となったのは、余剰が深刻な北海道・九州で地元採用を要求した者、国鉄経営陣によって「昭和五十八年度から六十一年度までの間に停職処分二回以上、または停職六ヶ月以上の処分を一回でも受けた者、それ以外に採用基準に適合しないという理由がある者」とされた者などであった。

公務員のキャリアに相当する幹部採用者は約1600人いたが、JR各社に引き継がれたのは約1100人であった。

2.4. 国労の解体
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「国鉄改革三人組」が実権を握った国鉄は、各労組に労働協約である｢雇用安定協約｣を締結するために「労使共同宣言｣を提案した。

1986年1月13日、杉浦総裁室に各労組の代表が呼ばれ、国労、全動労は拒否し、動労、鉄労、全施労は同意した。国鉄側は「労使共同宣言」拒否を理由に国労、全動労との雇用安定協約の破棄を通告し、失効した。

当時の国労は、1985年4月1日現在で、187,592人の組合員を抱える日本最大の労働組合であり、野党の日本社会党の主要な支持母体である総評の中心的な存在でもあった。その一方、中核派や革マル派などの過激派セクトが組織に入り込み、一部セクトは公然と社会主義革命を主張していた。しかも国労は彼らを自力で排除できなかった。

さらに、雇用安定協約を破棄した国労は雇用不安から組合員の脱退が相次いだ。1986年4月13日、「真国鉄労働組合」が分裂し、動労、鉄労の協力の下、結成大会を開いた。

国鉄はさらに「第二次労使共同宣言」を持ちかけた。従来の宣言に加えて、民営化後も「健全な経営が定着するまで」の争議の自粛、労組側が経営側を相手取った訴訟を取り下げる代わりに、経営側は国労、動労を相手取ったスト権スト損害賠償請求の取り下げを提案した。総評は第二次労使共同宣言受諾に従う方針を出したが、国労の反主流派は激しく反発した。10月10日、国労は修善寺で開いた臨時大会で、労使共同宣言に従う「緊急対処方針」案を賛成101、反対183、保留14で否決した。山崎俊一委員長は辞任し、反主流派は六本木敏を委員長に選出した。そして、山崎ら従来の主流派は国労から脱退した。分割民営化時には、国労組合員は6万2000人にまで減っていた。

国鉄とJRは別会社とし、JRに国鉄職員の採用義務はないとされた。法律上、旧国鉄と新会社は無関係であり、旧国鉄を退社して新会社に応募した者とされた。

地元以外のJR採用や政府機関、特殊法人、民間企業への採用を拒否し、国鉄清算事業団に行った約7000人のうち、国労組合員は70.8%だった。残りは全動労、動労千葉の組合員だった。清算事業団は1998年に解散したが、本州JR採用や公務員、民間企業、他鉄道会社への就職を拒否し続けた1,047人が残った。その多くは国労組合員であった。国労、全動労、動労千葉は中央労働委員会に救済申立を行い、救済命令が認められると、JR各社はこれを不服として中央労働委員会に異議申立をした。中労委も、全てでは無いが救済命令を出したので、JR各社は「国鉄とJRは無関係」として中労委を訴え、最高裁でJR側の勝訴が確定した。しかし、旧国鉄の法的責任については訴訟が続き、2010年、民主党の鳩山由紀夫内閣のもと、和解金として一世帯あたり2200万円支払うことで一応の決着が図られた。なお、国労執行部は政治決着後、訴訟に加わった組合員を追放してしまった。

分割・民営化反対論者からは「国家的不当労働行為」と批判する者もいた。また国労・全国鉄動力車労働組合・国鉄千葉動力車労働組合所属組合員などによると、当時の国鉄職員局次長は国労など分割・民営化反対労組解体が不当労働行為に該当することを認識しつつ、法の抜け穴を利用して「うまくやる」といったと主張している1986年5月21日、動労新幹線各支部三役会議で葛西敬之が「私はこれから、[[山崎巌 。しかし、葛西はこの発言を否定しており、のちの不当労働行為の有無を争った裁判でも、事実かどうか裁判所の判断は分かれている。

国労は、サービス低下を理由に国民に分割・民営化反対を主張した。政府側は、ヤミ休暇・ヤミ休憩・ヤミ超勤手当・カラ残業・酒気帯び勤務の常態化、服装規定違反などに代表される「民間企業ではあり得ない怠惰な労働環境や職員厚遇の維持である」と訴え、マスメディアは、相次いで国労批判のキャンペーンを張った。

1970年代に国労や動労が中心となって起こした、いわゆる遵法闘争は、国鉄のサービスの低下に繋がり、国民の怒りを買い、上尾事件や首都圏国電暴動などが起こるという事態まで起きており、職務怠慢といえる事故も多発した。それらによって利用者の信頼を失った状況のなかで、国鉄運賃・料金の度重なる値上げが行われたこともあって旅客や貨物の他交通機関への逸走をも招いた。また国労は、動労と内々に交わしたスト戦術の放棄すら、労働大会で決められないなど、組織内の路線対立が顕著で、意思統一が困難な状態に陥っていた。これらの結果として、国労の主張に対して利用者・一般国民からの賛同は、全く得られなかった。

一方、“国労排除・解体の為の分割民営化”という名目に対して、本来こちらこそが先に上げた“巨額債務の解消の為の分割民営化”に対する正当化の為の口実にされたとする見方もある「巨額の債務で身動きできない限界まで来ていた。結局、『自民党の右翼バネが働き、国鉄のリストラ・再生の為に左翼運動がダシにされた』という見方もできる」仁田道夫。週刊エコノミスト 2015年4月7日号『【国鉄スト権スト・40年目の真実】 労使一体のストライキが招いた予想外の労働運動の退潮』}}。

3. 分割方法
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全国一元の組織の国鉄を地域ごとに分割することは、1つの会社の経営規模を小さくして地域密着を図るためであった。

分割に際して考慮された事項は以下の通りである。

1つの大都市において異なる会社へ直通する列車をできるだけ作らない。
特急列車のように都市間輸送を行う列車をできるだけ同一会社に含むようにする。
1つの路線をできるだけ1社で管轄する。
3社以上の会社を経由する列車をなるべく少なくする。
通過列車・通過旅客数のできるだけ少ない場所を境界点とする。一方、考慮しないとされたことは以下の通りである。

上下分離方式を採る
既存の鉄道管理局の境界で分割する。
新幹線を別会社にする。
都市交通のみを別会社にする。様々な分割地点を案として出しながら、分割される会社の経営規模や要員数などを算出して検討が行われた。特に複雑に線路が絡み合い運行系統が設定されている本州については、2分割、3分割、4分割、5分割など分割する数についても検討され、それぞれにさらに分割点を様々に変えた検討がなされた。分割数を増やすと境界が増えて問題となることや、直通旅客数の多い東海道新幹線を途中で分断しづらいこと、鉄道工場や指令所を共用している東北新幹線と上越新幹線も分割しづらいことなどが勘案され、東京本社の本州東部と大阪本社の本州西部に2分割とする案が決まったが、超ドル箱路線の東海道新幹線が本州西部会社帰属になると本州東部会社の収益が本州西部会社を下回ると判断されたため、最終的に本州西部会社と予定されていた地域のうち東海道新幹線を含む東海地方及び、本州東部会社に予定されていた地域のうち山梨県・長野県のそれぞれ南部地域と静岡県の大半の地域を名古屋本社の別会社とする案が実施されることになった。

さらに、異なる会社へ直通する列車の乗務員の交代、車両の保守管理の担当、車両使用料の精算、運賃の計算と精算、担当する車両基地の割り振り、設備の分割と使用経費の分担など様々な問題に対して、新たなルールの制定が必要となった。

会社間の実際の分割場所は、境界駅の場内信号機外方となった。1つの駅の設備についてはすべて1つの会社で担当するという考え方としたためである。東海道本線来宮駅についても丹那トンネルの中にある東海道本線上りの場内信号機が境界であり、その内方がJR東日本、外方がJR東海となるが、トンネル構造物は分割できないため、トンネル全体をJR東海が管理している来宮駅は営業上は伊東線の駅であるが、東海道本線と伊東線は来宮駅まで並行しており、伊東線来宮駅ホームの脇の東海道本線上に熱海駅で折り返すJR東日本の列車を留置する場所があることから、運転取り扱い上は東海道本線上にも来宮駅があるものとされており、ここまでをJR東日本が管轄している。}}。なお、東海道本線米原駅は下り場内信号機をJR東海とJR西日本の境界とすると複雑になりすぎることから、東京方下り第一閉塞信号機が境界である。また、亀山駅については、JR東海の管轄駅であるが、駅構内西側にある亀山機関区はJR西日本の路線となる関西本線亀山駅以西を担当していたため、JR西日本に帰属することになった。これは、廃止予定であった後身の伊勢運転区が、この地域におけるJR東海の車両基地を維持するために一転して存続となるという副次的な効果をもたらしたなお後身の伊勢車両区は2016年3月31日に廃止。}}。

4. 経過
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左翼陣営が結束して反対。1985年11月29日には中核派が国電同時多発ゲリラ事件を起こして首都圏と京阪神の国電を1日麻痺状態に置いたが、中曽根内閣の決意は変わらなかったばかりか、逆に国民世論は国鉄の分割・民営化を強く支持する結果となった。公明党・民社党は自民党案に賛成し、社会党は分割に反対、日本共産党は分割・民営化そのものに反対した。1986年7月6日に実施された第38回衆議院議員総選挙で、国鉄などの三公社五現業の民営化を公約に掲げた自由民主党が圧勝し、日本社会党をはじめとする野党が惨敗したことで、分割民営化が事実上決まった。

労働組合では、元から労使協調路線であった鉄労が早々に民営化を容認したが、それ以外の組合では意見が割れる事になる。動労は当初は民営化に反対していたが、スト権スト以降の国労との亀裂や、衆参同日選挙で分割民営化が事実上決まったことから松崎明委員長の「協力して組合員の雇用を守る」という方針の下で、民営化賛成に転じることになる。その中で国労は民営化賛成派と反対派が対立し、意見が一致しなかった。

国労は1986年10月9日に臨時大会を開き、五十嵐中央執行委員率いる非主流派と、徳沢中央執行委員率いる反主流派が足並みを揃え、激論の末採決に持ち込まれ、投票の結果は分割・民営化反対が大多数を占めた。結果として山崎俊一委員長は退陣に追い込まれ、後任として盛岡地方本部から六本木敏が選出された。山崎率いる主流派である分割・民営化容認派は国労を脱退し、やがて鉄産総連を結成した。この修善寺大会をきっかけに国労は内部崩壊を起こし、力を大きく失った。鉄産総連結成は、JRに採用されるための次善の策として、社会党側の働きかけもあったとされる。一方で、全面対決一本槍の六本木体制や国鉄の労使関係に失望し、職場単位で脱退が相次ぎ、国労からは分割民営化までの間に国鉄そのものを退職した人を含めて20万人以上の組合員が脱退、合理化により職員の総数も大幅に減少しているものの少数組合に転落した葛西敬之。

上記の通り、分割民営化議論に先立って1980年に成立した国鉄再建法に基づき、当時すでに輸送密度の低い不採算路線の廃止が進められていた。1981年より、3次にわたって廃止対象となる特定地方交通線の選定が進められ、最終的に83線が選定された。沿線住民などの反対があったが、1983年の白糠線を皮切りに、45路線が廃止、36路線が第三セクター化、2路線が私鉄に譲渡され鉄道として存続した。この措置は分割民営化が正式に決定されても継続され、民営化後の1990年、宮津線の第三セクター・北近畿タンゴ鉄道への転換のち、2015年4月より上下分離で北近畿タンゴ鉄道は第三種鉄道事業者となり、WILLER TRAINSが第二種鉄道事業者となっている。}}、鍛冶屋線、大社線の廃止を最後に、各路線の処遇は決着した。かつての「赤字83線」廃止に比べると、かなり順調に廃止が進んだと言える。この路線の整理は分割民営化とは無関係に始まったものであったが、民営化会社がこれらの不採算路線をほとんど引き継がずに発足する結果をもたらした。しかし、当時からほとんどの優等列車が経由していた伊勢線が第三セクターへ転換されたりした一方、これらよりも利用率が低いにも関わらず、独立した路線名を持っていない他の線区の支線であったがために廃止を免れる区間があったりと、廃止路線の選定については当時から「実態に一致しない」との声もあった。

1986年11月には、分割民営化を前提とした1986年11月1日国鉄ダイヤ改正が行われ、更に同月には国鉄改革関連8法が成立し、法的に分割民営化する準備が整った。

このほかに、上記した赤字路線の廃止などで余剰職員を多く抱え、なおかつ地域経済の衰退で雇用の機会に乏しい北海道・九州では職員配置の適正化を目的に、余剰職員を本州三大都市圏の電車区、駅、工場などに異動させる広域異動が1986年5月 - 12月に行われ、さらに新会社発足前後には本州3社による広域採用が行われた。特に北海道の場合は、家族を含めて6000人以上が鉄道従業員としての雇用を維持していくために異動した。また、多数の余剰人員が当時人手不足が深刻化していた私鉄、民営バス、民間企業などに受け入れられている。他にも実家に戻り家業を継ぐという選択をしたり、国家資格などを取得して専門的な職に就いたり、国鉄職員時代に培った知識や技能などを生かして独立開業する者もいた。

5. 民営化後
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5.1. 運行の現代化
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民営化が事実上決まった後に実施された1986年11月1日ダイヤ改正以降、各地域の特性に合わせたダイヤの設定や新型車両の投入が行われた。そのほか、関西圏の幹線大阪鉄道管理局管内にある東海道本線と山陽本線にまたがる複々線区間は、外側線