Cuando Francisco Javier Elío regresó de España con el nombramiento de Virrey se planteó como objetivo general de su política retrotraer la situación en el Plata a la existente a mediados de 1810: Buenos Aires retiraría sus fuerzas de la Banda Oriental (incluso de los territorios antes sujetos a su jurisdicción administrativa directa) y negaría todo apoyo a los insurgentes orientales, Montevideo retiraría a cambio su bloqueo a Buenos Aires y los ríos interiores y la cuestión de fondo sería puesta a consideración del Consejo de Regencia.