La propuesta se definía como una «propuesta de pacto político que se materializa en un nuevo modelo de relación con el Estado español, basado en la libre asociación y compatible con las posibilidades de desarrollo de un estado compuesto, plurinacional y asimétrico», la cual desbordaba el marco constitucional tal como existía en ese momento, al plantear la creación de un nuevo marco jurídico en él la práctica totalidad de las competencias estarían en manos de las instituciones del País Vasco, dejando al Estado español unas funciones meramente residuales.