El proceso que derivó en la aprobación del mismo se inició el 10 de septiembre de 2004 con la aprobación de un Real Decreto de creación de una comisión interministerial (la "Comisión Interministerial para el Estudio de la Situación de las Víctimas de la Guerra Civil"), presidida por la vicepresidenta María Teresa Fernández de la Vega para el estudio de la situación de las víctimas de la Guerra Civil y el franquismo y la búsqueda de su «rehabilitación moral y jurídica».