의원내각제
의원내각제(議院內閣制, ) 또는 내각의원제(內閣議院制)란 행정부의 성립과 존속이 의회(입법부)의 신임에 근거하는 정부 형태를 말한다.
원어(Parliamentary system)의 의미 및 의회가 정부를 구성한다는 점[1]에 주목하여 의회정부제(議會政府制)라고 부르기도 하고, 내각(정부)이 국정에 관하여 의회에 책임을 진다는 점(내각불신임권의 존재)에 주목하여 내각책임제 또는 책임정부(responsible government)[2]라고 부르기도 한다. 줄여서 내각제(內閣制)라고도 한다.
역사상 인류 최초의 의회는 중세시대로 거슬러 올라간다. 1188년 레온 왕국의 왕 알폰소 9세가 왕국의 3개 계층의 대표들을 소집한 레온 의회를 설립함으로서 처음 등장하였다.[3][4] 초기의 의원내각제 정부는 1581년 발생했던 네덜란드 독립 전쟁에서 스타텐 헤네랄(네덜란드 의회)가 당시 네덜란드와 벨기에 지역을 지배하던 스페인 왕국의 펠리페 2세로부터 주권과 입법권, 행정권을 인수함으로 인해 시작되었다.
하지만 현대적 의미의 의원내각제는 18세기 초 영국과 스웨덴의 자유 시대가 돼서야 나타났다. 1714년에 독일 하노버에서 온 조지 1세가 자식을 남기지 않고 죽은 앤 여왕의 후사를 잇게 되었으나 영어를 유창하게 하지 못함에 따라 각의를 주재하지 않게 됐고, 1721년부터 1742년까지 로버트 월폴(Robert Walpole)이 조지 1세의 신임에 따라 전권을 가지고 각의를 주재하면서 이른바 '각의의 수석'(Primius inter pares, the first in equals), 즉 총리(Prime Minister, First Minister)라는 개념이 생겼다. 1832년에는 선거법 개정이 이루어지면서 왕권에 대한 의회의 우세를 공고히 하였으며, 의회가 총리를 정하게 되었다.[5][6]
한반도 역사에서는 삼국시대에 제가회의, 정사암 회의, 화백회의 등의 의결기구가 존재해 재상들을 선출했지만, 귀족의 자문기구 성격이 더 강했으며, 6세기 이후 왕권이 더 강화되는 시기가 찾아오면서 그 한계를 갖는다. 이후 대한제국 시기에 와서 독립협회의 의회 수립 운동의 노력으로 최초의 의회 기관으로서 중추원이 설립되었으나 내각 구성권은 없었으며, 왕정파와의 대립에 의해 개의 첫날만에 폐지되었다. 대한민국 건국 이후 제헌 헌법 초안은 의원내각제로 구성되었으나 미국식 제도에 익숙했던 이승만이 대통령중심제를 채택하지 않는다면 그 어떤 공직도 맡지 않겠다며 대통령중심제 채택을 주장하여, 결국 제헌 헌법은 대통령중심제를 근간으로 하게 되었다. 하지만 이승만이 4·19 혁명으로 대통령직에서 하야하고, 곧 이어 1960년 6월 15일에 개정된 대한민국 제2공화국 헌법을 통해 대한민국에 처음으로 의원내각제가 도입되었다. 그러나 몇 달 후 박정희가 5·16 군사 정변을 일으켜 정권을 장악하고 헌법을 개정해 의원내각를 폐기하고, 다시 대통령중심제로 회귀시키고, 박정희 본인은 대통령이 되었다. 그리고 대한민국은 이후 지금까지 대통령중심제를 유지해오고 있다.
의원내각제는 국가원수와 행정부 수반이 분리되어 있다. 즉, 국가원수의 권한은 대통령(공화제) 또는 군주(군주제)가 가지고, 행정부 수반의 권한은 총리가 가진다. 반면 대통령중심제는 대통령이 국가 원수이자 행정부 수반이기 때문에 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 대통령 1인이 모두 가진다. 이점에서 의원내각제는 대통령중심제에 비해 권력이 분산되어 있다.[7]
의원내각제는 행정부 수반을 의회에서 선출한다. 선출된 행정부 수반을 총리(또는 수상)라고 하는데, 총리는 국정에 관하여 의회에 책임을 진다. 즉, 의회는 내각 불신임권을 갖고 있어서 언제든지 총리에 대한 신임을 철회(해임)할 수 있다. 이에 대응하여 총리는 의회 해산권을 가진다. 가령 총리가 판단하기에 의회가 민심을 위배하고 있을 경우, 정부 정책의 강력한 뒷받침을 위해 더 많은 의석을 가진 여당이 필요한 경우, 자신에 대한 불신임추진에 동의하지 못할 경우 등에 총리는 의회를 해산하고 조기 총선을 치르는 정치적 승부수를 던질 수 있다. 조기 총선에서 여당이 승리하면 총리는 자신의 직위 및 정권을 유지할 수 있지만, 반대로 여당이 패하면 정권을 잃을 수 있다.[7]
의원내각제에서는 보통 과반 의석을 차지한 세력이 정부를 구성하는데[8], 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우, 둘 이상의 정당이 연합하여 과반 의석을 이룬 뒤 정부를 구성한다. 이를 연립 정부, 또는 줄여서 연정이라고 한다. 특히 총선을 완전 비례대표제(예: 스웨덴, 네덜란드, 덴마크 등) 또는 연동형 비례대표제로 치르는 국가들(예: 독일, 뉴질랜드 등)에서는 정당의 지지율과 의석비율이 일치하게 되어 다당제가 정착되고, 그 결과 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일은 거의 발생하지 않는다. 따라서 이들 국가에서는 연정이 사실상 필수이며 일상적이다. 반면 대통령중심제는 승자독식 구조이기 때문에 연정은 잘 발생하지 않는다. 이처럼 내각제는 연정이 많이 이뤄진다는 점에서 대통령중심제에 비해 권력 분산적 성격이 있다.[9]
내각제는 보통 여대야소이므로 행정부와 입법부가 융화되는 경향이 있다. 이점에서는 권력 집중적 성격이 있는데, 대통령중심제에서도 여대야소가 발생할 경우 역시 비슷한 상황이 펼쳐진다.[9]
내각제는 선거를 통해 국민들로부터 국민의 대표(의원)로 선출된 자만이 내각의 각료(총리 및 각 부 장관)가 될 수 있다. 이는 권력 행사의 민주적 정당성을 위한 것이다. 그리고 각료로 임명되더라도 의원직을 사퇴할 필요는 없다.[10] 반면 대통령중심제는 대통령을 제외한 각 부 장관은 국민들로부터 선출된 자가 아니어도 된다. 국민들로부터 선출된 자, 즉 의원 중에서 임명할 수도 있지만, 그 경우에는 의원직을 사퇴해야 한다.[9]
내각제에서는 정부의 법률안발의권, 각료의 의회 출석권, 각료의 의회에서의 발언권이 인정된다. 반면 대통령중심제에서는 인정되지 않는 것이 원칙이다.
학계는 의원내각제를 크게 영국에서 발달한 웨스트민스터식과 총의제를 중심으로 한 서유럽식으로 구분한다.[11] 또한 총리와 내각의 선출 및 임명 과정이 국가마다 상이하다.
웨스트민스터식은 주로 영연방 국가들이나 영국의 영향을 많이 받은 국가들에서 발견된다.[12][13][14] 웨스트민스터식은 대립적 토론이 부각되며, 의회 산하 위원회보다 본회의에서의 토론과 결정이 더 중요시된다. 의회 의석도 여당과 야당이 서로 마주보게끔 배치하는 경우가 많다. 웨스트민스터식으로 분류되는 국가들 중 영국, 캐나다, 인도 등은 주로 다수대표제를 통하여 의원을 선출하고, 뉴질랜드 등은 비례대표제로 의원들을 선출하며, 오스트레일리아, 아일랜드는 선호투표제를 채택하고 있다. 그러나 어떤 선거제도를 따르든 폐쇄형 명부제는 기피하는 경향이 있다.
한편 독일, 스웨덴, 스페인 등 유럽 대륙 국가들의 내각제는 웨스트민스터식과 구분되며, 이를 서유럽식 의원내각제로 분류하고 있다. 서유럽식 의원내각제는 합의적인 토론(합의제 민주주의)을 선호하며, 의석을 부채꼴로 배치하는 특징이 있다. 또한 선거에 있어 공개형 명부제를 통한 비례대표제를 선호하며, 의결 과정에서도 본회의보다는 산하 위원회에서의 의논 비중이 더 크다. 네덜란드나 스웨덴과 같은 몇몇 국가에서는 의원이 장관으로 임명되면 의원직에서 사직해야 한다. 이 국가들에서 장관들은 의회에 참석해 토론을 하지만, 법안 투표권은 없다.
정부가 국정 운영 능력이 부족하다든지 하여 국민들로부터 지지를 상실했을 경우 신속하게 대응할 수 있다. 의회가 내각불신임권을 갖고 있어, 언제든지 총리를 해임하여 정부를 교체할 수 있기 때문이다. 반면 대통령중심제는 정부의 임기(대통령의 임기)가 보장된다. 즉, 대통령이 아무리 무능하고, 국민들로부터 지지를 상실했더라도 임기 중 교체할 수 없다. 대통령중심제에서는 국가에 따라 대통령에 대한 탄핵제도를 두기도 하지만, 탄핵은 보통 대통령이 중대한 법 위반 행위를 했을 때만 가능할 뿐, 국정 운영 능력 부족(무능), 국민들의 지지 상실 등의 이유로는 불가능하다. 게다가 탄핵을 위해 사법부나 상원 등의 최종 판단까지 거쳐야 하는 경우에는 탄핵까지 시간이 매우 오래 걸려 신속한 대응과는 거리가 멀어진다.[15]
의회가 민심에 역행하거나, 현재 의회의 의석 구도가 민심과 동떨어져 있다고 생각할 시, 즉각 의회를 교체할 수 있다. 즉 내각제에서는 총리 뿐만 아니라 의원의 임기도 보장되지 않는다. 총리가 의회해산권 및 조기총선실시권을 갖고 있기 때문이다. 총리가 이 권한을 행사할 시, 총선 결과에 따라선 총리 자신도 자리에서 물러나야 할 수 있으므로 위험을 안고 정치적 승부수를 던지는 셈이 된다. 반면 대통령중심제에서는 대통령의 임기뿐만 아니라 의원의 임기도 보장된다. 따라서 대통령중심제에서는 설령 현재의 의회가 민심과 동떨어져 있더라도, 유권자들로서는 다음 총선 때까지 기다리는 수 밖에 없다.[7]
대통령중심제는 승자독식 구조다. 대통령중심제는 대선에서 1위를 차지한 한 명의 후보와 하나의 정당만이 모든 행정 권력을 갖는 반면, 2등 이하는 아무런 행정 권력을 갖지 못한다.(All or Nothing 게임). 반면 내각제는 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없는 한, 승자독식은 불가능하고, 보통 둘 이상의 정당이 연합하여 집권(연정)한다.[16] 따라서 연정에 참여하는 정당의 숫자만큼 다양한 계층의 목소리가 국정에 대변될 수 있다. 가령 독일에서는 과거 사민당과 녹색당의 소위 적-녹 연정이 있었는데, 이 경우 녹색당은 연정 덕에 군소정당임에도 불구하고 국정에 참여하여 녹색당 지지계층의 목소리를 국정에 대변할 수 있었다. 이처럼 내각제에서는 선거에서 1등을 하지 못하더라도 행정 권력을 가질 수 있기 때문에 대통령중심제에서와 달리 정당 간에 적대적 극한 대결은 상대적으로 덜 한 편이다. 연정이 필수 내지 일상화되어 있기 때문에 오히려 정당 간에 대화와 타협의 분위기가 조성될 가능성이 상대적으로 높다. 반면 대통령중심제에서는 대선에서 1등이 아니면 의미가 없고, 그 결과 정당 간에 다음 대선 때까지 경쟁 정당을 무너뜨리기 위한 극한 대결이 펼쳐치는게 보통이다. 특히 야당은 현 정부 및 집권당이 망하길 바라며 정부 임기 내내 사실상의 반정부 투쟁에 나서며, 사사건건 정략적인 국정 발목잡기를 하려는 경향을 보인다.[17]
대통령중심제는 여대야소, 여소야대 어느 경우도 다 일어날 수 있는데, 만약 여소야대가 되면 대통령의 국정 수행이 여의치 않은 상황에 처한다. 특히 야당이 악의적으로 국정 발목잡기를 하면 대통령의 국정 운영은 매우 힘들어진다. 반면 내각제는 보통 의회에서 과반 의석을 차지한 세력이 집권하므로 대개 여대야소일 수 밖에 없고, 따라서 야당의 악의적인 국정 방해는 원천적으로 불가능하며, 정부는 의회의 강력한 지원 아래 자신의 정책을 강력하게 추진할 수 있다. 대신 국정 실패시 정치적 책임 소재가 분명해지고, 다음 선거에서 심판받을 각오를 해야 한다. 즉 대통령중제에서는 여소야대일 경우 그나마 국정 실패의 책임을 야당의 반대 및 발목잡기 탓으로 돌릴 여지가 있으나, 내각제에서는 그것이 불가능하고 국정 실패의 책임은 온전히 현 집권 세력이 지게 된다.[17]
의회 내에에서 정당 간 이합집산이 잦을 경우, 정부의 존속 기간이 지나치게 짧아지거나, 정국이 불안정해질 수 있다. 한편 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우에는 정부의 구성을 위해서는 연정을 해야 하는데, 군소정당이 난립한 경우에는 연정 합의가 여의치 않을 수 있고, 그 경우에는 오랫동안 무정부 상태에 있을 수도 있다.[17]
내각제에서는 극히 예외적 현상인 소수정부가 출범한 경우를 제외하곤 의회의 의석 구도가 여대야소일 수 밖에 없으므로, 의회 그리고 야당의 정부에 대한 견제가 구조적으로 약할 수 밖에 없다.[18]
대통령중심제에서는 국가의 두 중요한 권한인 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 1인이 모두 가지고 있어 그 행사에 일관성을 기할 수 있지만, 내각제에서는 두 권한이 서로 다른 사람에게 분리되어 있어 그 행사에 일관성을 기하기는 어렵다.[15]
유럽은 거의 대부분의 나라가 내각책임제를 취하고 있다. 대표적인 예로는 독일, 영국, 네덜란드, 스웨덴, 덴마크, 노르웨이, 벨기에, 스페인, 이탈리아 등이 있다.
일본, 싱가포르, 인도, 방글라데시, 이라크, 이스라엘 등
대한민국의 경우, 4·19 혁명 직후인 1960년 6월 15일에 헌법을 개정해(제3차 헌법 개정) 대통령중심제에서 의원내각제로 개헌하였다.(대한민국 제2공화국 헌법) 그러나 박정희가 5·16 군사 정변를 일으키고, 헌법을 개정해(제5차 헌법 개정) 의원내각제를 폐기하고, 대통령중심제로 회귀시킨 뒤(제3공화국 헌법), 자신이 대통령이 되었다. 이후 대통령중심제가 이어지고 있다.
대통령중심제 이원집정부제 독일의 내각제
분류:정부 형태 분류:내각