Sachverhalt: A. Mit Baugesuch vom 19. Oktober 2012 beantragten A._ und B._ die Erteilung einer Baubewilligung für den Abbruch eines Stallgebäudes sowie den Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern (A und B) auf Parzelle 46 in Laax-Salums. Dagegen erhob die Vereinigung Helvetia Nostra Einsprache. Der Gemeindevorstand Laax trat auf die Einsprache am 20. November 2012 mangels Legitimation nicht ein und erteilte gleichentags die Baubewilligung. B. Die dagegen erhobene Beschwerde der Helvetia Nostra wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 15. Januar 2013 ab. Es entschied, die Gemeinde sei zu Recht auf die Einsprache der Helvetia Nostra nicht eingetreten. Im Übrigen ging es davon aus, dass Art. 75b BV erst auf Baubewilligungen anwendbar sei, die nach dem 1. Januar 2013 erteilt würden. Daraus ergebe sich, dass auch in Gemeinden wie Laax, in denen die kritische Grenze von 20 % Zweitwohnungen überschritten sei, im Jahr 2012 noch Baubewilligungen für Zweitwohnungen nach bisherigem Recht erteilt werden durften. C. Dagegen erhob die Helvetia Nostra am 18. Februar 2013 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Eventualiter sei die dem Projekt von A._ und B._ in Laax erteilte Baubewilligung aufzuheben. D. Mit Verfügung vom 20. März 2013 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt und das Verfahren bis zum Vorliegen eines Grundsatzentscheids des Bundesgerichts zur Frage der Beschwerdebefugnis der Helvetia Nostra und der Anwendbarkeit von Art. 75b BV und Art. 197 Ziff. 9 BV sistiert. Am 22. Mai 2013 fällte das Bundesgericht die ersten Leitentscheide: Es bejahte die Beschwerdebefugnis der Helvetia Nostra (BGE 139 II 271) sowie die direkte Anwendbarkeit von Art. 75b BV und Art. 197 Ziff. 9 BV ab dem 11. März 2012 (BGE 139 II 243 und 263). E. Mit Verfügung vom 1. Juli 2013 wurde das Verfahren wieder aufgenommen. Die Beschwerdegegner verzichten auf eine formelle Antragstellung. Sie weisen darauf hin, dass dem Kauf der Parzelle Nr. 46 intensive Verhandlungen vorausgegangen seien. Aufgrund der Empfehlungen aus verschiedenen Vorgesprächen hätten sie sich für die Projektierung von zwei Mehrfamilienhäusern entschlossen: Haus A mit sechs Zweitwohnungen und Haus B mit drei Erstwohnungen. Sie gehen davon aus, dass Haus B (Erstwohnungen) rechtskräftig geworden sei. Unter dem Eindruck der bundesgerichtlichen Urteile vom 22. Mai 2013 hätten sie Kontakt zur Gesellschaft Z._ aufgenommen, um die Zweitwohnungen in Haus A bewirtschaften zu lassen. Der umfassende Nachweis könne vor Baubeginn erbracht und mit einer entsprechenden Auflage in der Baubewilligung gesichert werden. Damit erfülle das Projekt den Bewilligungsgrund von Art. 4 lit. b der Verordnung über Zweitwohnungen vom 22. August 2013 (SR 702). Die Gemeinde Laax und das Verwaltungsgericht haben sich nicht vernehmen lassen.