Giurisdizione – Rifiuti - Movimentazione internazionale - Contestazione, diretta o in via presupposta, di atti o comportamenti - Difetto assoluto di giurisdizione.

     È inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione il ricorso che contenga espressa contestazione, diretta o in via presupposta, di atti o comportamenti di Autorità straniere in ordine alla movimentazione internazionale di rifiuti (1).

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(1) Ha chiarito la Sezione che nella specie viene in rilievo la Convenzione di Basilea approvata il 22 marzo 1989 ed avente ad oggetto il controllo dei movimenti oltre frontiera di rifiuti pericolosi.
Nel dettaglio, con riguardo alla presente controversia, devono essere rispettivamente considerati: l’art. 9, che regola le fattispecie integranti il traffico illecito transfrontaliero di rifiuti; l’art. 13, volto a disciplinare le comunicazioni tra gli Stati sottoscrittori delle decisioni assunte da ciascuno di essi in ordine alla non autorizzazione dell’importazione di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti affinché siano eliminati in una zona sottoposta alla loro giurisdizione nazionale; l’art. 20, che disciplina un procedimento di natura essenzialmente arbitrale, su base volontaria, onde dirimere le controversie insorte tra gli Stati in ordine all’interpretazione, all’applicazione e all’osservanza della Convenzione o di uno dei suoi protocolli, con tendenziale copertura di tutte le possibili controversie interstatali che riguardino i movimenti oltre frontiera di rifiuti pericolosi, come tali definiti dalla stessa Convenzione (cfr. art. 1, comma 1, Conv. cit.), e la loro eliminazione.
In merito alle norme unionali, infine, occorre richiamare l’art. 22 del regolamento CE 1013/2006 relativo alle spedizioni di rifiuti, secondo cui, in applicazione dell’apicale principio “chi inquina paga” - che vale all’interno della UE ma che, per effetto degli impegni internazionali assunti dagli Stati membri, non ultima la citata Convenzione di Basilea, si estende anche nei confronti degli Stati non-UE -, quando una delle autorità competenti interessate abbia conoscenza che una spedizione di rifiuti, inclusi il recupero o lo smaltimento di questi, “non possa essere portata a termine come previsto dalle clausole del documento di notifica e del documento di movimento e/o del contratto stipulato tra notificatore e destinatario, ne informa immediatamente l'autorità competente di spedizione. Quando un impianto di recupero o smaltimento rifiuta una spedizione, ne informa immediatamente l'autorità competente di destinazione. L'autorità competente di spedizione provvede affinché, salvo nei casi di cui al paragrafo 3, i rifiuti in questione siano ripresi nella sua zona di competenza o altrove all'interno del paese di spedizione dal notificatore quale individuato secondo la gerarchia stabilita nell'articolo 2”.
Nella specie, quindi, il provvedimento impugnato non si limita alle determinazioni dell’Amministrazione nazionale ma mutua i suoi presupposti, sia di fatto (qualificazione dei rifiuti esportati) che giuridici (individuazione dell’autorità straniera competente ad autorizzare l’importazione dei rifiuti), dall’istruttoria compiuta e dalle valutazioni operate sulla natura dei rifiuti dall’autorità tunisina investita, a sensi della Convenzione di Basilea, del potere autorizzativo in ordine alla contestata movimentazione transfrontaliera dei rifiuti in entrata, non sindacabili dal giudice interno in quanto involgenti questioni di “interpretazione”, “applicazione” o “osservanza” della Convenzione di Basilea (come fatto palese dalla stessa rubrica dei motivi di ricorso, sopra testualmente riportata e riferiti, tra l’altro, a “falsa applicazione” di svariati articoli della richiamata Convenzione di Basilea), riservate all’organismo arbitrale individuato dall’art. 20 della medesima Convenzione.
Tanto sarebbe sufficiente a ritenere privo di giurisdizione il giudice nazionale.
 
Si tratta, in ogni caso, per quanto sopra detto, di materia in cui vengono in rilievo competenze nazionali e del singolo Stato straniero, con il conseguente intersecarsi di determinazioni che non appartengono esclusivamente all'uno o all'altro apparato amministrativo.
Ciò premesso, secondo la più autorevole dottrina, il cui eco si avverte anche nelle pronunce della Corte di Giustizia Europea (Grande Sezione, Corte di Giustizia, sentenza 19 dicembre 2018, n. C-219/17), al fine di stabilire la sussistenza o meno della giurisdizione nazionale è necessario valutare la natura vincolante o meno per l’autorità amministrativa nazionale degli atti adottati dallo Stato Straniero, in modo tale che quest’ultimi, lungi dal porsi come atti meramente endoprocedimentali, costituiscono l’effettiva e definitiva espressione del potere decisionale.
In altri e più esplicativi termini, la giurisdizione nazionale deve escludersi ogniqualvolta tra il provvedimento dell’autorità straniera e quello successivo dell’autorità nazionale sia ravvisabile un rapporto di presupposizione necessaria, in ragione del quale l’atto straniero a “monte” si atteggi come presupposto unico ed imprescindibile dei successivi atti nazionali che, in quanto tali, sono, rispetto a quello, meramente consequenziali, ponendosi nell'ambito della medesima sequenza procedimentale quale inevitabile conseguenza dell'atto anteriore, senza necessità di ulteriori valutazioni di interesse, stante il carattere immediato, diretto e necessario del rapporto che s’instaura tra gli atti considerati (cfr., in argomento, ex multis, Cons. Stato, IV sez., 21 gennaio 2019, n. 510; id., VI sez., 20 marzo 2018, n. 1777; id., II sez., parere del 27 agosto 2014, n. 2957). 
Ricorrendo una simile relazione procedimentale, sussiste l’immunità dello Stato straniero ai sensi di una consolidata giurisprudenza di legittimità (cfr. Cassazione civile, sez. un., 08/03/2019, n.6884; Cass., S.U., n. 19674/2014, n. 4882/2017, n. 13980/2017), secondo cui, in forza dell'art. 10 Cost., "l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute e tra queste rientra la regola, di carattere consuetudinario, dell'immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione italiana, in base ad una prassi e ad un'opinio iuris internazionali, volta al rispetto della sovranità degli Stati e degli altri soggetti di diritto internazionale.
Questa regola consuetudinaria sull'immunità si applica anche ad altri soggetti che rivestono, in senso ampio, la qualità di organi dello Stato estero (enti pubblici, comunque denominati: Cass., SS.UU n. 150/1999, n 331/1999").
La giurisprudenza di legittimità citata e la prassi internazionale hanno, tuttavia, tracciato alcuni confini all'area dell'immunità mediante il concetto d'immunità “ristretta”, in forza del quale l'immunità non opera soltanto allorquando gli atti compiuti dai soggetti internazionali stranieri e destinati a produrre effetti nell'ordinamento nazionale non siano riconducibili all'esercizio di poteri sovrani. Occorre, infatti, un bilanciamento delle opposte esigenze di tutela della sovranità dello Stato e di tutela del diritto dell'individuo di accesso alla giustizia secondo quello che la giurisprudenza della Corte EDU (sent. 18 gennaio 2011, Guadagnino c. Italia) definisce come "rapporto di ragionevole proporzionalità" (sul carattere non assoluto dell'immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione italiana cfr. anche C. Cost. n. 329/1992, che parla appunto di "immunità ristretta" o funzionale).
Sempre tenendo conto di questa evoluzione, il giudice di legittimità si è orientato nel senso che, nei confronti degli enti estranei all'ordinamento italiano, perché enti di diritto internazionale, e immuni dalla giurisdizione, il giudice italiano è titolare della potestà giurisdizionale esclusivamente per quelle controversie che risultino del tutto esterne ed estranee alle funzioni istituzionali e all'organizzazione dell'ente, sorte, cioè, nell'esercizio di capacità di diritto privato e limitatamente a questioni di contenuto esclusivamente patrimoniale; per gli altri rapporti, per contro, il medesimo giudice è carente della potestà giurisdizionale nei limiti in cui la tutela invocata interferirebbe nell'assetto organizzativo e nell’esercizio delle funzioni, sovrane ed autoritative, proprie degli enti.
Pertanto, l'esenzione dello Stato straniero dalla giurisdizione nazionale viene meno non solo nel caso di controversie aventi per oggetto l'esecuzione di attività meramente ausiliarie delle funzioni istituzionali dell’ente straniero, ma anche nel caso in cui si domandi al giudice italiano una decisione che, attenendo ad aspetti soltanto patrimoniali, sia inidonea ad incidere o ad interferire sulle funzioni dello Stato sovrano (v. Cass., SU, n. 118/2007; n. 14703/2010, n. 1774/2011, n. 7382/2013).
Orbene, applicando i menzionati principi all’odierna fattispecie, appare evidente come la stessa Convenzione di Basilea tuteli le funzioni sovrane degli Stati contraenti in ordine alle determinazioni da assumere ai fini della movimentazione transfrontaliera dei rifiuti, prevedendo sia un mero dovere di tempestiva informazione alla controparte dei provvedimenti adottati (art. 13), sia l’obbligo dello Stato esportatore di provvedere tempestivamente alla reimportazione dei rifiuti (art. 8), sia infine una procedimento di risoluzione delle controversie insorte mediante l’impegno di instaurare e proseguire negoziati bilaterali, alternativo alla possibilità di ricorrere volontariamente ad un giudizio arbitrale (art. 20).
Ne consegue che, stante il rapporto di presupposizione necessaria tra l’impugnato provvedimento regionale e gli atti assunti dall’autorità tunisina, il sindacato giurisdizionale sul primo, non potendo funzionalmente prescindere dall’esame dei provvedimenti presupposti, implicherebbe la sua necessaria estensione alla sfera dei poteri sovrani e di governo dello Stato straniero.
La preminenza assoluta degli interessi della collettività organizzata a Stato, che con i provvedimenti indicati si è inteso tutelare, esclude, pertanto, la valutabilità degli stessi sotto il profilo della eventuale violazione del regime giuridico di atti posti in essere "iure imperii".
Il che, appunto, comporta il riconoscimento della immunità dalla giurisdizione dello Stato straniero e, quindi, il difetto assoluto di giurisdizione dell’adito Tribunale, poiché l’eventuale riconoscimento delle pretese della ricorrente richiederebbe apprezzamenti ed indagini sull'esercizio dei poteri pubblicistici dello Stato o ente straniero preclusi al giudice nazionale.
In definitiva, la questione di giurisdizione sollevata con riferimento alla domanda caducatoria posta dalla ricorrente deve essere risolta con la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice italiano, dovendosi postulare l’inammissibilità del ricorso avverso atti, come sopra detto, meramente conseguenziali a, ovvero comunque presupponenti, quelli posti in essere dall’autorità amministrativa straniera.
Invero, l’eventuale sindacato richiesto sull’atto regionale non può prescindere dalla compiuta disamina del procedimento, svolto in Tunisia secondo le regole ivi applicate, cha ha condotto prima alla decisione (tunisina) - legittima o meno non compete a questo giudice valutare - di bloccare l’importazione dei rifiuti, e non a caso fatta oggetto di contestazione specifica da parte della stessa ricorrente (cfr. sub c) e g) dell’epigrafe, quanto al ricorso impugnatorio, nonché la domanda di accertamento cumulativamente proposta), e poi alla conseguente decisione (regionale) di disporre la “ripresa” del carico di rifiuti stante il rifiuto dell’Amministrazione straniera di riceverli in una zona sottoposta alla propria giurisdizionale nazionale (cfr. art. 2 della Convenzione), a conferma della rilevata indissolubile connessione tra i diversi atti del procedimento, riconducibili a diverse autorità nazionali e imponenti l’unicità del controllo sugli stessi, che sola potrebbe garantire da rischi di valutazioni divergenti e, in ultima analisi, l’effettività della stessa tutela esecutiva sulle relative decisioni (cfr. la già citata decisione della Corte di giustizia, in C-219/18, in particolare punti 50, 51 e 58 della motivazione).
Va pure aggiunto che la compiuta regolamentazione della fattispecie all’interno della cornice pattizia costituita dalla Convenzione di Basilea esclude che il giudice nazionale possa, in via autonoma e al di fuori delle speciali procedure individuate nella detta Convenzione per la risoluzione delle relative controversie, ingerirsi in siffatte questioni e definirle con efficacia di giudicato, con effetti, a tacer d’altro, sulla responsabilità internazionale degli Stati.