Processo amministrativo – Adunanza plenaria – Decisione n. 3 del 2022 – Chiarimento sulla portata della sentenza e dell’art. 99, comma 4, c.p.a..

     E’ rimesso all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato di chiarire la portata della decisione n. 3 del 2022 e, in particolare: a) se dalla stessa debba trarsi un vincolo di giudicato, residuando a questo Giudice unicamente l’obbligo di statuire sulle spese, ovvero se sia stato unicamente affermato il principio di diritto, chiarendo, in questo secondo caso, se questo Giudice debba valutare i profili di pregiudizialità sottoposti dalle parti in relazione al principio affermato nella richiamata decisione; b) come vada interpretato nell’art. 99, comma 4, c.p.a. il rapporto tra decisione dell’intera controversia da parte della Plenaria, o enunciazione del solo principio di diritto con restituzione per il resto al giudice a quo, e, in particolare, se si tratti di alternative paritetiche rimesse a una scelta discrezionale, ovvero di un rapporto tra regola ed eccezione, in cui l’eccezione sia ancorata ad esigenze oggettive che non consentono la concentrazione processuale (1).  

 
(1) Il C.g.a. ha preliminarmente ricordato che, con la decisione n. 2 del 23 febbraio 2018, l’Adunanza plenaria ha posto alcuni principi relativamente al rapporto tra decisione della plenaria e giudizio a quo. 
E’ stato chiarito che l’Adunanza plenaria può (secondo uno schema concettuale simile a quello delineato dai primi due commi dell’articolo 384 c.p.c.) decidere l’intera controversia – in particolare laddove non siano necessari ulteriori accertamenti in fatto – ovvero enunciare il principio di diritto e rimettere per il resto il giudizio alla Sezione remittente, alla quale spetterà il compito di contestualizzare il principio espresso in relazione alle peculiarità del caso sottoposto al suo giudizio. 
Sulla questione relativa alla possibilità di riconoscere l’autorità della cosa giudicata in senso endoprocessuale all’enunciazione di un principio di diritto ai sensi dell’art. 99, comma 4, c.p.a. è stata data risposta negativa, precisandosi che “l’enunciazione da parte dell’Adunanza plenaria di un principio di diritto ai sensi dell’art. 99, comma 4, c.p.a. non determina nei confronti della Sezione remittente un vincolo di giudicato ………Ed infatti, l’enunciazione da parte dell’Adunanza plenaria di un principio di diritto nell’esercizio della propria funzione nomofilattica non integra l’applicazione alla vicenda per cui è causa della regula iuris enunciata e non assume quindi i connotati tipicamente decisori che caratterizzano le decisioni idonee a far stato fra le parti con l’autorità della cosa giudicata con gli effetti di cui all’art. 2909 cod. civ. e di cui all’art. 395, n. 5) c.p.c.”; “Il vincolo del giudicato può pertanto formarsi unicamente sui capi delle sentenze dell’Adunanza plenaria che definiscono – sia pure parzialmente – una controversia, mentre tale vincolo non può dirsi sussistente a fronte della sola enunciazione di princìpi di diritto la quale richiede – al contrario – un’ulteriore attività di contestualizzazione in relazione alle peculiarità della vicenda di causa che non può non essere demandata alla Sezione remittente”. 
“Deve naturalmente pervenirsi a conclusioni diverse nelle ipotesi in cui l’Adunanza plenaria (avvalendosi di un potere decisorio certamente ammesso dall’art. 99, comma 4, c.p.a.) si sia avvalsa della facoltà di definire con sentenza non definitiva la controversia, restituendo per il resto il giudizio alla Sezione remittente (se del caso, previa enunciazione di un principio di diritto).  
In tali ipotesi il Giudice a quo potrà definire con la massima latitudine di poteri decisionali i capi residui della controversia che gli sono stati demandati, restando tuttavia astretto al vincolo del giudicato formatosi sui capi definiti dall’Adunanza plenaria”. 
Nel caso in questione, questo Consiglio dubita circa l’effettiva portata della decisione n. 3 del 2022, che, nel dispositivo, enuncia il principio di diritto e dispone la restituzione degli atti a questo Consiglio, ma nell’ambito della motivazione, da un punto di vista testuale, non pare essersi limitata ad enunciare il principio di diritto. 
Dall’esame della motivazione della decisione n.3/2022, non rimane spazio per una ulteriore attività di contestualizzazione in relazione alle peculiarità della vicenda di causa, posto che tale indagine appare essere stata esaustivamente compiuta nella decisione della plenaria, che si è espressa con specifico “riferimento alla posizione degli appellanti nella presente sede”. 
Sembrerebbe, quindi, doversi fare ricorso al principio secondo il quale il contenuto decisorio di una sentenza è rappresentato, ai fini della estensione del relativo giudicato, non solo dal dispositivo, ma anche dalle affermazioni e dagli accertamenti contenuti nella motivazione, nei limiti in cui essi costituiscano una parte della decisione, in quanto risolvano questioni specificamente dibattute tra le parti, ovvero integrino una necessaria premessa od un presupposto logico indefettibile della pronuncia; in tal caso è lecito invocare il principio della integrabilità del dispositivo con la motivazione della sentenza, e la portata precettiva di una pronuncia giurisdizionale va individuata non solo tenendo conto delle statuizioni formalmente contenute nel dispositivo, ma coordinando questo con la motivazione, le cui enunciazioni, se dirette univocamente all'esame di una questione dedotta in causa, incidono sul momento precettivo e vanno considerate come integrative del contenuto formale del dispositivo, con la conseguenza che il giudicato risulta simmetricamente esteso (Cons. Stato, sez. III, 16 novembre 2018, n. 6471).
​​​​​​​Ulteriore questione attiene alla portata dell’art. 99 c. 4 c.p.a. Invero, l’art. 99 c. 4 prevede che la plenaria decide l’intera controversia, salvo che ritenda di enunciare il principio di diritto e di restituire “per il resto” il giudizio alla sezione rimettente: sicché è da stabilire se la norma stabilisca un rapporto tra “regola” (decisione dell’intera controversia) ed “eccezione” (enunciazione del solo principio di diritto”), ovvero metta le due alternative sullo stesso piano, con una valutazione rimessa alla scelta caso per caso della plenaria. In una prospettiva di economia e concentrazione processuale, sembrerebbe preferibile la prima opzione, sicché la enunciazione del solo principio di diritto e la restituzione per il resto al giudice a quo, non dovrebbe essere una alternativa consentita in ogni caso, ma una ipotesi subordinata al presupposto che la causa non sia matura per la decisione, richiedendo ulteriori accertamenti in rito o in merito. Se si interpretasse invece l’art. 99, comma 4, nel senso che la Plenaria può sempre restituire la causa al giudice a quo per l’ulteriore corso, si trasformerebbe la Plenaria in una giurisdizione di astratto diritto avulsa dal caso concreto, con un frazionamento della decisione, anche quando la causa sia matura per la definizione, tra enunciazione del principio di diritto (plenaria) e applicazione al caso concreto (sezione rimettente). Il che oltre a rendere astratta la giurisdizione della Plenaria, sembra in contrasto con il principio di concentrazione processuale. Un ruolo di giurisdizione di astratto diritto della Plenaria sembra invece previsto solo nella diversa ipotesi dell’art. 99, comma 5, c.p.a. (il principio di diritto enunciato nell’interesse della legge).