Sanità pubblica – Prestazioni odontostomatologiche – Dentisti - Intesa approvata dalla Conferenza Stato-Regioni per l’erogazione di prestazioni odontostomatologiche - Deroghe all’ordinario regime autorizzatorio – Impugnazione - Inammissibilità. 

     E’ inammissibile il ricorso proposto dall’Associazione nazionale dentisti avverso l’Intesa - approvata dalla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, ai sensi dell’art. 8 comma 6, l. n. 131 del 2003 – che ha introdotto deroghe all’ordinario regime autorizzatorio, impugnazione proposta per asserita violazione degli artt. 117 Cost. e 8 comma 6, l. n. 131 del 2003 poiché l’Intesa, priva di natura normativa, in base al dettato dell’art. 120 Cost., comprimerebbe l’autonomia regionale (1)
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(1) La Sezione ha preliminarmente riconosciuto la legittimazione ad agire dell’Associazione nazionale dentisti ad impugnare un atto regolatorio (nella specie, l’Intesa - approvata dalla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato - Regioni– che ha introdotto deroghe all’ordinario regime autorizzatorio).  Ha infatti riconosciuto l’esistenza dei presupposti, richiesti dalla giurisprudenza (Cons. St., A.P., 20 febbraio 2020, n. 6; id., sez. III, 7 agosto 2019, n. 5605), per affermare la legittimazione di una associazione rappresentativa di interessi collettivi, e cioè: a) la questione dibattuta deve attenere in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell'associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati; b) l'interesse tutelato con l'intervento deve essere comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all'associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbe automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio; resta, infine, preclusa ogni iniziativa giurisdizionale sorretta dal solo interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi, occorrendo un interesse concreto ed attuale (imputabile alla stessa associazione) alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso (Cons. St., A.P., 2 novembre 2015, n. 9). 
La Sezione ha quindi riconosciuto la legittimazione dell’Associazione nazionale dentisti ad agire al fine di vedere eliminato un atto che è volto a conformare il regime autorizzato cui resta soggetto l’esercizio della professione in argomento.  
La Sezione ha invece affermato l’inammissibilità dell’impugnazione dell’Intesa che, pur obbligando, sul piano politico e (solo indirettamente) sul piano giuridico, le parti a tenere fede all’impegno assunto, non assume, nell’immediato, una valenza sostitutiva degli atti normativi che i singoli soggetti istituzionali restano, viceversa, chiamati ad adottare né, parimenti, s’impone, nei relativi contenuti, con diretta ed automatica cogenza a questi ultimi, dal momento che non è di certo consentito sovvertire l’ordine costituzionale delle competenze normative essendo la potestà legislativa regionale attribuita, senza deroghe di sorta, ai soli Consigli regionali e quella statale al Parlamento da norme formalmente costituzionali. 
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 361 del 2010 ha, invero, già chiarito che «a livello regionale è solo il Consiglio regionale l'organo titolare del potere legislativo» e che nemmeno la disciplina contenuta nell'art. 120 Cost. può essere interpretata come legittimante il conferimento di poteri legislativi ad un soggetto che sia stato nominato Commissario dal Governo soggiungendo, con la successiva pronuncia n. 278 del 2014, che l'esercizio del potere di cui all'art. 120, comma 2, Cost. non può modificare l'ordine delle attribuzioni, né creare nuovi tipi di atti legislativi di competenza di organi che non hanno funzioni legislative. 

Sotto distinto profilo occorre, poi, soggiungere che se è vero che il principio di leale collaborazione, anche in una accezione minimale, impone alle parti che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede istituzionale di tener fede ad un impegno assunto (Corte Costituzionale n. 58 del 2007 e n. 31 del 2006), è altrettanto vero che la declinazione specifica di tale impegno, nella sua portata cogente, rispetto all’esercizio della funzione normativa delle Regioni, vieppiù se a livello legislativo, non è affatto automatica né risulta esplorata, siccome non attuale, la possibilità e le relative forme di interventi sostitutivi ovvero correttivi in attuazione dell’art. 120 Cost.. 
Deve, dunque, rilevarsi, in via conclusiva, come il documento oggetto di intesa approvato dalla Conferenza Stato – Regioni si riveli, in considerazione sia della sua natura giuridica sia dei suoi specifici contenuti talvolta non definiti e, dunque, bisognevoli di ulteriore sviluppo, strutturalmente e funzionalmente inidoneo ad accreditarsi come fonte contraddistinta da immediata e cogente forza precettiva esaurendo i propri effetti sul piano dei soli rapporti intersoggettivi tra gli Enti che hanno approvato l’intesa senza che ad essi si accompagni l’inserimento di una nuova disciplina, già compiuta, nell’ambito dell’ordinamento giuridico generale. 
L’Intesa, infatti, di per sé, non è idonea a ledere direttamente la posizione degli appellanti, né come singoli né come collettività, non avendo il suddetto atto nessuna forza di spiegare, in via autonoma, effetti giuridici nei loro confronti né, dunque, di conformarne la sfera giuridica. 
L’Intesa in argomento si inquadra, invero, con valenza meramente preparatoria in una sequenza complessa di atti non ancora perfezionata necessitando della mediazione costitutiva di ulteriori provvedimenti cui si riconnettono, sul piano genetico, gli effetti ritenuti pregiudizievoli e che oggi sono solo preannunciati, futuri e nemmeno così scontati non potendo i successivi ed ulteriori sviluppi tradursi in una mera ed automatica trasposizione del contenuto dell’Intesa nel conseguente provvedimento normativo regionale, immaginando così di poter completamente sterilizzare, in via preventiva, la discrezionalità propria del dibattito interno alle Assemblee regionali: il contenuto dell’intesa dovrà, invero, essere trasfuso in atti normativi delle Regioni ovvero delle Province autonome nel rispetto delle prerogative degli organi legislativi regionali, imputandosi solo alla specifica disciplina di riferimento, una volta adottata e resa efficace secondo i prescritti e tipizzati procedimenti, gli effetti innovativi dell’ordinamento giuridico. 
La lesione della sfera giuridica della Associazione potrà quindi configurarsi solo a seguito dell’eventuale recepimento nelle legislazioni regionali, nei termini ritenuti qui penalizzanti, dei principi guida contenuti nell’Intesa de qua. 
9.4. D’altro canto, ed ad ulteriore conforto di quanto fin qui evidenziato, è sufficiente notare che, nella stessa prospettazione di parte appellante, vi sarebbero già oggi atti di recepimento non del tutto allineati alle coordinate conformative tracciate nella suddetta Intesa, come ad esempio nel caso della Regione Campania rispetto alla quale gli appellanti evidenziano che “la Regione Campania, con il Decreto n. 10/2018 che ha recepito l’Intesa Stato Regioni del 9/6/2016, ha derogato alla stessa escludendo, ai sensi e per gli effetti dell’art. 19 della L. n. 241/1990 dall’obbligo di presentazione della SCIA gli studi e gli ambulatori odontoiatrici privati”.

​​​​​​​E lo stesso sarebbe a dirsi sempre secondo gli appellanti – quanto ad una lettura meno stringente dei presupposti operativi dell’autorizzazione – per la Regione Basilicata che, nella LR n. 19 del 24/7/2017, avrebbe imposto l’obbligo di autorizzazione solamente ai centri odontoiatrici che sono costituiti come società, mentre per lo studio odontoiatrico ha previsto la possibilità di inviare una semplice comunicazione all'Asl, nonché, seguendo la stessa esemplificazione contenuta nel mezzo qui in rilievo, per altre iniziative regionali pur adottate in epoca successiva all’Intesa qui impugnata come nei casi della Regione Umbria e della Valle d’Aosta.