Militari, forze armate e di polizia – Polizia di Stato – Concorso a 893 posti di agenti – idonei alla prova scritta – Assunzione – Criterio – Limitazioni ex art. 11 comma 2 bis, d.l. n. 135 del 2018 – Violazione artt. 3 e 97 Cist. – Rilevanza e non manifesta infondatezza.

   E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della l. 11 febbraio 2019, n. 12, che ha modificato, in sede di conversione, l’art. 11, d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, introducendo il comma 2 bis, con specifico riferimento alla lett. b), nella parte in cui stabilisce che si procederà all’assunzione dei soggetti risultati idonei alla prova scritta d'esame del concorso pubblico per l'assunzione di 893 allievi agenti della Polizia di Stato secondo l'ordine decrescente del voto in essa conseguito “purché in possesso, alla data del 1 gennaio 2019, dei requisiti di cui all'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 2049 del citato codice dell'ordinamento militare” per violazione degli artt. 97 e 3 Cost  (1).

 
(1) Ha chiarito la Sezione che la limitazione dello scorrimento della graduatoria ai soggetti in possesso, alla data del 1 gennaio 2019, dei requisiti di cui all'art. 6, d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della l. 30 dicembre 2018, n. 145, sembra in contrasto con gli artt. 97 e 3 Cost..
Infatti, non tutti i candidati utilmente collocati in graduatoria, che avrebbero potuto aspirare alla assunzione mediante scorrimento, purché in possesso dei requisiti psicofisici e attitudinali, da accertare caso per caso, sono stati convocati per le prove d’idoneità.
In particolare, sono stati esclusi tutti coloro che hanno superato il limite di età di 26 anni oppure che non sono in possesso del titolo di studio secondario superiore, pur essendo essi in possesso dei requisiti stabiliti dal bando di concorso per la partecipazione alla selezione.
Si è trattato, in sostanza, di una legge-provvedimento ad efficacia retroattiva.
La giurisprudenza costituzionale ha definito leggi provvedimento quelle leggi che «contengono disposizioni dirette a destinatari determinati» (cfr. sentenze n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato di destinatari» (cfr. sentenza n. 114 del 2017; n. 24 del 2018), che hanno «contenuto particolare e concreto» (cfr. sentenze n. 20 del 2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009), «anche in quanto ispirate da particolari esigenze» (cfr. sentenze n. 270 del 2010 e n. 429 del 2009). E tali leggi devono soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio, con l'ulteriore precisazione che tale sindacato deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo (cfr. sent. 20 novembre 2013, n.275).
La particolarità della norma in esame consiste non solo nella applicabilità limitata ad un singolo concorso, da cui consegue la qualificazione di essa come legge-provvedimento, ma, soprattutto, nella introduzione di un criterio di selezione non previsto dal bando (età non superiore a 26 anni, oltre che titolo di studio superiore a quello precedentemente richiesto).
Ancora più straordinaria è la circostanza che questo nuovo criterio di selezione, anagrafico e culturale, sia stato introdotto dopo la formazione della graduatoria.
La graduatoria, in sostanza, è stata modificata a posteriori, in modo da escludere dall’assunzione numerosi candidati utilmente classificatisi in base al criterio meritocratico (voto della prova scritta) a beneficio di altri candidati, meno meritevoli, stando ai criteri di valutazione concorsuali, ma più giovani di età (o anche in possesso di un titolo di studio superiore).
La modificazione della graduatoria, in questo risiede la particolarità della fattispecie, non è stata disposta con un provvedimento amministrativo, ma con la legge di conversione di un decreto legge.
Se la decisione di modificare la graduatoria di merito, escludendo alcuni candidati dalle prove di idoneità, in applicazione di una causa di esclusione introdotta dopo lo svolgimento della prova d’esame, fosse stata eseguita con un atto amministrativo, non vi è dubbio che quell’atto sarebbe stato annullato dal giudice amministrativo, per palese illegittimità.

Costituisce, infatti, jus receptum nell'ordinamento il principio che, di regola, la disciplina dei requisiti di ammissione ai pubblici concorsi non può essere modificata allorquando il concorso sia già in itinere (Cons. St., sez. III, 30 settembre 2015, n. 4573).
 
In linea di principio, le norme sopravvenute non devono essere applicate ai concorsi già banditi, tranne il caso in cui esse abbiano carattere interpretativo, non potendo essere alterati i presupposti giuridici del procedimento concorsuale.
Modificare le “regole del gioco” mentre la “partita” è in corso determinerebbe la violazione della par condicio dei partecipanti e del principio di tutela dell'affidamento (nella specie: dell'affidamento riposto dai candidati nel bando di concorso, atto costituente la lex specialis della procedura selettiva, sempreché non in contrasto con norme imperative vigenti al momento della sua emanazione).
Nel caso controverso, invece, come già detto, la modificazione, in senso restrittivo, dei requisiti di partecipazione al concorso è intervenuta con una legge-provvedimento che ha riaperto la procedura concorsuale, ammettendo alla prosecuzione della stessa solo i candidati in possesso di requisiti diversi da quelli stabiliti per l’ammissione alla prova di esame.
Si è trattato di disposizione formalmente legislativa, ma priva dei caratteri di generalità e astrattezza, disciplinando una ed una sola procedura concorsuale, quella avviata con il bando di concorso adottato con il decreto del Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - 4a Serie speciale - n. 40 del 26 maggio 2017, riaperta, dopo lo svolgimento della prova scritta, al fine di consentire le assunzioni autorizzate dalla legge mediante scorrimento della graduatoria già definita.
Trattandosi di atto formalmente legislativo, esso è sottratto ai rimedi approntati dall’ordinamento avverso gli atti della pubblica amministrazione, posto che la garanzia della tutela giurisdizionale viene soddisfatta mediante le tecniche rimediali normalmente previste per gli atti legislativi, potendo gli stessi essere sottoposti al sindacato della Corte Costituzionale, previa intermediazione del giudice rimettente.
In linea generale la giurisprudenza riconosce che, quando una determinazione normalmente devoluta alla discrezionalità della pubblica amministrazione viene adottata con legge, non essendo previsto dall’ordinamento un sindacato diffuso di costituzionalità delle leggi, al privato cittadino è consentito chiedere al giudice adito la rimessione della questione di legittimità costituzionale della legge provvedimento alla Consulta, previa delibazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione, non tollerando gli artt. 24 e 113 della Costituzione alcuna sacca di immunità per l’operato della P.A. Il ricorso avverso la legge-provvedimento contiene, in pratica, le medesime censure che sarebbero state sollevate nei riguardi del provvedimento che la P.A. ha sostituito con l’atto legislativo (Tar Lecce, 19 ottobre 2007, n. 3631). 
Ne consegue che lo scrutinio di legittimità costituzionale della legge-provvedimento deve avvenire alla luce del principio della ragionevolezza. Sostanzialmente, il sindacato costituzionale si sostituisce al giudizio sull’eccesso di potere, posto che il contrasto con il canone della ragionevolezza si rivela il risultato di un giudizio sul merito delle scelte del legislatore che potrebbero rivelarsi “espressione di un uso distorto della discrezionalità che raggiunga una soglia di evidenza tale da atteggiarsi alla stregua di una figura, per così dire, sintomatica di eccesso di potere e, dunque, di sviamento rispetto alle attribuzioni che l’ordinamento assegna alla funzione legislativa” (Corte cost. n. 313 del 1995).
Invero, la ragionevolezza difetta laddove “la legge manchi il suo obiettivo e tradisca la sua ratio” (Corte cost. sent. n. 43 del 1997). “Ripetutamente, infatti, la Corte ha affermato che la legittimità delle leggi provvedimento deve essere valutata in relazione al loro specifico contenuto; esse, proprio in relazione al pericolo di ingiustificate disparità di trattamento, che è insito nella adozione di diposizioni legislative di tipo particolare, sono soggette ad un controllo stretto di costituzionalità, essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della ragionevolezza, in tal modo garantendo i soggetti interessati dagli effetti dell’atto, il cui scrutinio sarà tanto più stringente quanto più marcati sono i profili provvedimentali caratteristici della legge soggetta a controllo (così ex plurimis, sentenze n. 241 del 2008 e n. 267 del 2007)” (Corte cost. 8 ottobre 2010, n. 289).
La legge applicata nel caso controverso, oltre ad avere il contenuto sostanziale di un provvedimento amministrativo, presenta una evidente natura retroattiva, atteso che produce effetti sulla graduatoria del concorso che era stata pubblicata in data 27 ottobre 2017, quindi in data antecedente l’entrata in vigore della l. 11 febbraio 2019, n. 12.
In tal modo operando, la legge ha obbligato l’Amministrazione ad applicare i nuovi requisiti di ammissione ad una procedura concorsuale già svolta e conclusa con l’approvazione della graduatoria di merito, di cui si è disposto lo scorrimento, così andando ad incidere su situazioni giuridiche già consolidate a seguito dello svolgimento di una fase autonoma del concorso, chiusa in data 27 ottobre 2017, con conseguente lesione del legittimo affidamento dei candidati utilmente classificati nella relativa graduatoria.
Il Giudice delle Leggi ha statuito che: “al legislatore non è preclusa la possibilità di emanare norme retroattive, sia innovative che di interpretazione autentica, purché tale scelta normativa sia giustificata sul piano della ragionevolezza, attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi dall’efficacia a ritroso della norma adottata. Tra tali valori – costituenti limiti generali all’efficacia retroattiva delle leggi – sono ricompresi il principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti, quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario” (Corte cost. 12 aprile 2017, n. 73).
Nel caso di specie, si dubita della conformità della norma censurata ai canoni di legittimità appena indicati, in quanto la norma sopravvenuta, estendendo retroattivamente i nuovi requisiti di partecipazione ad un concorso bandito, espletato e concluso precedentemente alla sua entrata in vigore, appare irragionevole e lesiva del principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.
In verità, a fronte di un evidente contenuto provvedimentale della disposizione di legge sospettata di incostituzionalità, emerge anche il profilo discriminatorio e lesivo del principio di imparzialità della P.A. da cui sembra affetta la norma in esame.
Non vi è dubbio che, all’atto dell’approvazione della legge-provvedimento, i suoi destinatari erano immediatamente e aprioristicamente individuabili, tanto dal Legislatore, quanto dalla Pubblica Amministrazione, essendo pubblica la graduatoria di merito ed essendo note l’età anagrafica e il titolo di studio di ciascuno dei candidati classificati in posizione potenzialmente utile per beneficiare dello scorrimento della graduatoria.
I nuovi, restrittivi requisiti di assunzione, andando ad applicarsi su una platea di destinatari completamente definita, hanno consentito alla P.A. di scegliere taluni soggetti, già noti, così favorendoli, e di escluderne altri, parimenti riconoscibili.
Ciò appare in contrasto con il principio di imparzialità dell’azione amministrativa, sancito dall’art. 97 Cost..
In sostanza, la disposizione normativa qui censurata, priva, con tutta evidenza, dei caratteri di generalità ed astrattezza, i quali sono già di per sé presidio e garanzia di eguaglianza, ancorando lo scorrimento della graduatoria concorsuale a nuovi e diversi requisiti, ha consapevolmente orientato l’azione amministrativa a tutto vantaggio di un gruppo di soggetti “nominativamente individuabili” prima dell’adozione del provvedimento legislativo.
In tal modo risulta violato anche il principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost., riservandosi un trattamento ingiustamente diverso ad alcuni dei candidati, rispetto ad altri inseriti nella stessa graduatoria che avrebbero dovuto poter concorrere a parità di condizioni, essendo tutti in possesso degli stessi requisiti stabiliti dal bando di concorso.
Si deve, inoltre, considerare che, prima dello scorrimento impugnato, il Ministero, con il proprio decreto n. 333-A/9802 A.2 del 29/10/2018, aveva proceduto ad un altro scorrimento della graduatoria concorsuale, incrementando i posti disponibili ai fini dell’assunzione e assumendo, secondo l’ordine della graduatoria, tutti i candidati già convocati e risultati idonei alle verifiche psico-attitudinali e di efficienza fisica.
Questo precedente scorrimento era avvenuto allorché il Legislatore, con il d.lgs. 29 maggio 2017, n. 95 e con il decreto di attuazione 13 luglio 2018, n. 103, aveva già modificato l’art. 6, d.P.R. n. 335 del 24 aprile 1982, prevedendo i nuovi requisiti.
Eppure, in occasione del precedente scorrimento, disposto appena 4 mesi prima dell’adozione del provvedimento che ha dato avvio alla procedura di assunzione controversa, l’Amministrazione, giustamente, aveva tenuto conto dei requisiti a suo tempo stabiliti dal bando di concorso, pur essendo già entrati in vigore i nuovi requisiti di accesso alla polizia di Stato, per cui, anche sotto tale profilo, sembra essersi ora perpetrata una irragionevole violazione del principio di uguaglianza.
La differente disciplina delle due procedure di scorrimento, espletate a brevissima distanza temporale l’una dall’altra, sembra non trovare alcuna giustificazione ragionevole, sconfinando nella vera e propria arbitrarietà.
Neppure si può ritenere che la norma sospettata di incostituzionalità sia giustificata da finalità acceleratorie della selezione.
Al contrario, risulta palese il rallentamento della procedura provocato dalla rideterminazione dei requisiti, essendo stata costretta la PA a riesaminare, una per una, le posizioni dei singoli candidati, per accertare l’età anagrafica e l’eventuale acquisizione di un titolo di studio superiore a quello in origine richiesto. Se la norma non fosse stata introdotta, non sarebbe stata necessaria questa ulteriore fase di verifica e il Ministero avrebbe potuto semplicemente ammettere alle prove di idoneità psico-fisica e attitudinale tutti i candidati inseriti in graduatoria, pacificamente in possesso dei requisiti di ammissione al concorso, già accertati nella fase precedente l’espletamento della prova scritta.
In conclusione e in necessaria sintesi:
Non si dubita della legittimità costituzionale di una norma di legge che abbia modificato, in senso restrittivo, i requisiti di accesso alle forze di polizia, introducendo un limite di età inferiore e richiedendo un titolo di studio più elevato, rientrando nella discrezionalità legislativa la determinazione di tali requisiti, sempre che i nuovi requisiti non siano applicati retroattivamente;
Neppure si dubita della legittimità costituzionale di una norma di legge che, al fine di accelerare la procedura di assunzione degli agenti di polizia, anziché bandire un nuovo concorso, abbia disposto lo scorrimento della graduatoria di un concorso già espletato;
Ciò che appare irragionevole, intrinsecamente contraddittorio e in contrasto con i principi costituzionali di imparzialità della pubblica amministrazione e di eguaglianza di tutti i cittadini che abbiano partecipato ad un concorso pubblico, nonché di certezza del diritto e di rispetto del legittimo affidamento, è l’opzione di attingere ad un concorso già espletato, modificando retroattivamente i requisiti di ammissione e procedendo allo scorrimento di una graduatoria che viene modificata dopo la conclusione degli esami, escludendo dalla stessa taluni concorrenti e procedendo all’assunzione di altri candidati, sulla base di un criterio di selezione inesistente al momento dello svolgimento delle prove d’esame.