Tenor Auf den Antrag des Antragstellers wird festgestellt, dass die Verweigerung der Aktenvorlage durch den Beigeladenen zu 0 hinsichtlich des in den Originalunterlagen zu Nr. 0 befindlichen Anschreibens und der in den Originalunterlagen zu Nr. 0 befindlichen Anlage 0 rechtswidrig ist. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Zwischenverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 0. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zwischenverfahren auf 0 0 € festgesetzt. Gründe I
Der Antragsteller wendet sich mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren gegen die der Beigeladenen zu 0 erteilten atomrechtlichen Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen aus dem Kernkraftwerk Brunsbüttel im zugehörigen Standortzwischenlager. Nach Aufhebung des Urteils des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom [DATE] und Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung gab das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom [DATE] der Beklagten auf, das Schreiben zur Anlagensicherung vom [DATE] im Wortlaut mit seinen Ziffern 0 0, das unter Ziffer 0 des Schreibens aufgelistete Regelwerk, die in Anlage 0 des Schreibens unter Ziffer 0 0 aufgelisteten Gutachten und die in der Genehmigung vom [DATE] genannte SEWD-Richtlinie vorzulegen.
Mit Sperrerklärung vom [DATE] verweigerte der Beigeladene zu 0 die Vorlage der angeforderten Akten, die ausweislich der Sperrerklärung insgesamt zwölf Unterlagen umfassen. Mit Schriftsatz vom [DATE] wies die Beklagte ergänzend darauf hin, dass ein Teil der unter Ziffer 0 des Schreibens zur Anlagensicherung vom [DATE] aufgelisteten Regelwerke öffentlich zugänglich sei und benannte die Regelwerke mit Fundstelle. Ein nicht veröffentlichtes Regelwerk übersandte sie als Anlage.
Auf den Antrag des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom [DATE] die Sache dem Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts vorgelegt. II
Der Antrag, über den gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 Halbs. 0, [REF] der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts beschließt, ist im tenorierten Umfang begründet. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet.
Der für eine Sachentscheidung des Fachsenats erforderlichen Bejahung der Entscheidungserheblichkeit der Unterlagen durch das Gericht der Hauptsache ist mit dem mit einer Begründung versehenen Beschluss vom [DATE] Genüge getan. Hat das Gericht der Hauptsache wie hier die Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden . Mit Erlass des Beschlusses vom [DATE] hat das Hauptsachegericht, das ausdrücklich betont, dass die gerichtliche Kontrolle beschränkt sei, in rechtlicher Hinsicht hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es eine Vorlageverweigerung jedenfalls nicht schon deswegen für gerechtfertigt erachtet, weil wie der Beigeladene zu 0 und mit ihm die Beigeladene zu 0 geltend machen im Atomrecht der sog. Funktionsvorbehalt gilt.
Die Verweigerung von Akten oder Auskünften durch die oberste Aufsichtsbehörde erfordert das Vorliegen eines Geheimhaltungsgrundes nach [REF] . Die Vorlage von Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen Dokumente und die Erteilung der Auskünfte kann verweigert werden, wenn das Bekanntwerden des Inhalts der Unterlagen dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen.
Akten sind nicht schon ihrem Wesen nach wegen ihrer Einstufung als Verschlusssache geheimhaltungsbedürftig; vielmehr richtet sich die Geheimhaltungsbedürftigkeit nach den materiellen Maßstäben des [REF] .
Ebenso wenig ergibt sich die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Unterlagen aus einem Gesetz. [REF] , auf den der Beigeladene zu 0 unter Bezugnahme auf § 0 VSA verweist, zählt schon deswegen nicht zu einem Gesetz im Sinne des [REF] , weil die Vorschrift lediglich eine allgemeine Definition der Verschlusssachen und eine generelle Vorgabe für die Abstufung der Geheimhaltungsgrade enthält. Die konkrete Einstufung eines Dokuments als Verschlusssache mit einem bestimmten Geheimhaltungsgrad wird durch die jeweilige Behörde auf der Grundlage der hierzu ergangenen Verschlusssachenanordnungen vorgenommen. Im Übrigen führt selbst eine solche Einstufung als Verschlusssache nicht bereits dazu, ihre Vorlage im gerichtlichen Verfahren nach [REF] verweigern zu dürfen. Ebenso wenig wie Akten und Unterlagen allein deshalb in einem gerichtlichen Verfahren zurückgehalten werden dürfen, weil sie sicherheitsrelevante Informationen enthalten, kann die formale Einstufung als Verschlusssache eine Vorlageverweigerung nach [REF] rechtfertigen. Es kommt vielmehr auch insoweit darauf an, ob sich nach den materiellen Maßstäben des [REF] eine Geheimhaltungsbedürftigkeit ergibt, ob also der Grund für die Einstufung als Verschlusssache noch fortbesteht .
Materiell-rechtlicher Maßstab zur Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit ist das Vorliegen eines Nachteils i.S.d. [REF] . Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente und Unterlagen dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls , das eine Verweigerung der Vorlage gemäß [REF] rechtfertigen kann.
Nachteile im Sinne dieses Geheimhaltungsgrundes erfassen Beeinträchtigungen und Gefährdungen des Bestands und der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner wesentlichen Einrichtungen, insbesondere Beeinträchtigungen der inneren und äußeren Sicherheit. Der Weigerungsgrund ist eng auszulegen; der Nachteil muss von erheblichem Gewicht sein. Nicht jede Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vermag einen Nachteil i.S.d. [REF] zu begründen. Ob eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegt, ergibt sich aus dem Ausmaß der befürchteten Beeinträchtigung mit Blick auf die betroffenen Rechtsgüter.
Gemessen an diesem Maßstab stellt die Offenlegung von sicherheitsrelevanten Informationen über Schutzkonzepte und maßnahmen, die der Vorsorge gegen sog. auslegungsüberschreitende Ereignisse wie Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter dienen, einen Nachteil i.S.d. [REF] dar. Die weitreichenden Folgen für Leben, Gesundheit und Sachgüter, die aus einem durch einen Anschlag oder sonstige Einwirkungen auf ein Kernkraftwerk herbeigeführten Störfall angesichts der Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen und radioaktiver Stoffe resultieren können, begründen ein gewichtiges öffentliches Geheimhaltungsinteresse, das die Zurückhaltung von Informationen über Schutzkonzepte und maßnahmen von atomrechtlichen Anlagen zu rechtfertigen vermag. Es liegt auf der Hand, dass Maßnahmen zum Schutz solcher sicherheitsempfindlichen Anlagen unterlaufen werden, wenn durch Offenlegung die Gefahr besteht, dass die Allgemeinheit und damit Personen, die Angriffe auf solche Anlagen planen, Kenntnis über Reichweite und Ausgestaltung der Vorkehrungen erlangen können, die gerade zum Schutz gegen solche Angriffe als notwendig erachtet werden.
Es ist auch nicht lediglich von der "bloßen" Möglichkeit eines Nachteils auszugehen . Wie die Entwicklung zu der nach Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen atomrechtlichen Schadensvorsorge zeigt, hat das Risikopotential im Bereich der sog. auslegungsüberschreitenden Ereignisse wie Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter zugenommen. Aus der Einfügung der Sicherheitsebene 0 in das gestaffelte Schutzkonzept ergibt sich, dass nach heutigem Stand von Wissenschaft und Technik auch gegen auslegungsüberschreitende Ereignisse Vorsorgemaßnahmen verlangt werden . Geleitet von dieser Einschätzung genügt die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass das Wissen über Schutzvorkehrungen zu Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter auf Kernkraftwerkanlagen missbraucht werden kann. Die Erfahrungen mit terroristischen Angriffen in jüngerer Vergangenheit belegen, dass es einen Personenkreis gibt, der bereit ist, Anschläge durchzuführen, die für eine Vielzahl von Menschen zu Schaden an Leib und Leben führen können. Dass es bislang nicht zu einem Anschlag auf ein Kernkraftwerk gekommen ist, ändert nichts an der Gefahr, die mit der Veröffentlichung von Schutzvorkehrungen für solche hochsensiblen Anlagen verbunden ist. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit der Gefahr orientiert sich nicht an der empirisch belegten Eintrittswahrscheinlichkeit von Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter, sondern an dem Umstand, dass nach heutigem Stand von Wissenschaft und Technik auch gegen solche klar erkannten Unfallszenarien Vorsorgemaßnahmen verlangt werden.
Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gemäß [REF] voraus. Durch die Ermessenseinräumung nach [REF] wird der obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben. [REF] regelt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. Dementsprechend ist ihr auch in den Fällen Ermessen zugebilligt, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen einräumt . Dabei hat die oberste Aufsichtsbehörde für jeden Vorgang, dessen Vorlage verweigert wird, Ermessenserwägungen anzustellen und zu entscheiden, ob das öffentliche und private Interesse an der Wahrheitsfindung und an effektivem Rechtsschutz das öffentliche Geheimhaltungsinteresse überwiegt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichtet die oberste Aufsichtsbehörde, auch sorgfältig zu prüfen, ob dem öffentlichen und privaten Interesse an der Offenlegung gegebenenfalls durch Schwärzungen Rechnung getragen werden kann.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers folgt aus dem Umstand, dass die Risikoermittlung und Risikobewertung im Bereich der atomrechtlichen Schadensvorsorge der Genehmigungsbehörde obliegt, nicht, dass an die Ermessensausübung gemäß [REF] "besonders strenge" Anforderungen zu stellen sind. Der im Atomrecht geltende sog. Funktionsvorbehalt, mit dem zum Ausdruck gebracht wird, dass die Genehmigungsbehörde in eigener Verantwortung über das Maß des erforderlichen Schutzes entscheidet , führt zwar zu einer eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung der behördlichen Risikoermittlung und bewertung einschließlich des hinzunehmenden Restrisikos. Das wirkt sich indes nicht auf das in-camera-Verfahren aus. Im Zwischenverfahren gemäß [REF] geht es allein um die Frage der Vorlage der Akten im Prozess. Welche Akten entscheidungserheblich sind, bestimmt das Gericht der Hauptsache, das bei seiner Entscheidung die einschlägigen materiell-rechtlichen Maßstäbe zugrunde zu legen hat. Nur in diesem Rahmen wirkt sich der Funktionsvorbehalt aus.
Besondere Umstände, aus denen sich ergeben könnte, dass das Ergebnis der Ermessensausübung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtlich zwingend dahingehend vorgezeichnet wäre, dass als rechtmäßige Entscheidung nur eine Vorlage in Betracht käme, sind nicht zu erkennen. Die drittschützende Wirkung der Vorschriften über die erforderliche Schadensvorsorge vermag eine Gewichtungsvorgabe nicht zu vermitteln. Soweit die Behörde Schadensvorsorge für erforderlich hält, steht dem Drittbetroffenen zwar ein entsprechender Genehmigungsabwehranspruch zur Verfügung, wenn er einen hinreichend wahrscheinlichen Geschehensablauf vorträgt, bei dem trotz der getroffenen Vorsorge eine Verletzung in seinen Rechten möglich erscheint . Der grundrechtliche Schutz des Einzelnen vor den Gefahren der friedlichen Nutzung der Kernenergie verpflichtet aber zugleich, die Wirksamkeit der Maßnahmen der erforderlichen Schadensvorsorge nicht zu gefährden. Streiten grundrechtliche Interessen sowohl für eine Offenlegung als auch eine Geheimhaltung, ist das Ergebnis der Ermessensausübung nicht in eindeutiger Weise vorgeprägt.
Diesen Anforderungen an die Ermessensausübung gemäß [REF] wird die Sperrerklärung vom [DATE] im ganz überwiegenden Umfang noch gerecht. Hinsichtlich des in den Originalunterlagen zu Nr. 0 befindlichen Anschreibens und der in den Originalunterlagen zu Nr. 0 befindlichen Anlage 0 genügt die Sperrerklärung vom [DATE] dagegen nicht den Anforderungen, die an die Ermessensausübung gemäß [REF] zu stellen sind.
Soweit der Beigeladene zu 0 der Auffassung ist, bereits durch die Einstufungsgrade des SÜG werde der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dahingehend konkretisiert, dass ab der Einstufung als "VS-Vertraulich" das Geheimhaltungsinteresse in aller Regel gegenüber dem Vorlageinteresse überwiege, es sei denn, besondere Umstände lägen vor, wird zwar nicht beachtet, dass wie dargelegt die formale Einstufung als Verschlusssache eine Vorlageverweigerung nach [REF] nicht zu rechtfertigen vermag und daher auch nicht Grundlage einer Ermessensreduzierung im Sinne des vom Beigeladenen zu 0 angewandten Regel-Ausnahme-Prinzips sein kann.
Der Beigeladene zu 0 hat aber vorsorglich eine eigenständige Interessenabwägung vorgenommen. Dabei hat er zwischen den zwölf Unterlagen unterschieden und für jede der Unterlagen nicht nur die aus seiner Sicht einschlägigen Geheimhaltungsgründe angeführt, sondern auch dargelegt, von welchen Ermessenserwägungen er sich geleitet gesehen hat.
Zwar missversteht der Beigeladene zu 0 möglicherweise den Begriff "Beweisthema", wenn er rügt, in dem Beweisbeschluss vom [DATE] werde im Tenor kein Beweisthema benannt. Das Oberverwaltungsgericht hat im Tenor die von ihm als entscheidungserheblich angesehenen Unterlagen exakt benannt. Auf der Grundlage des Beschlusses ist der Umfang der als beweiserheblich erachteten Unterlagen wie die Präzisierung seitens des Beigeladene zu 0 belegt auch hinreichend bestimmt. In den Gründen hat das Gericht wie auch der Beigeladene zu 0 erkennt den rechtlichen Maßstab erläutert, der ihn nach seiner Auffassung verpflichtet, die genannten Unterlagen beizuziehen und dabei ausdrücklich betont, dass die gerichtliche Kontrolle beschränkt sei. Damit ist das "Beweisthema" hinreichend präzisiert worden.
Ebenso wenig verfängt der Hinweis, eine Aufhebung der Genehmigung sei zwar theoretisch möglich, jedoch unwahrscheinlich, da anerkannt sei, dass die gerichtliche Kontrolle der von der Exekutive zu verantwortenden Risikoermittlung und Risikobewertung darauf beschränkt sei, ob sie auf einer ausreichenden Datenbasis beruhe und dem Stand von Wissenschaft und Technik Rechnung trage. Der Funktionsvorbehalt, auf den das Oberverwaltungsgericht in dem Beweisbeschluss ausdrücklich hinweist, führt zwar zu einer eingeschränkten Nachprüfung der behördlichen Risikoermittlung und bewertung einschließlich des hinzunehmenden Restrisikos. Die Feststellung, ob die Behörde im Hinblick auf die Ergebnisse des von ihr durchgeführten Genehmigungsverfahrens "diese Überzeugung von Rechts wegen haben durfte" , setzt aber Klarheit über den aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik sowie der "ausreichenden" Datenbasis voraus. Auf eben diesen "Nachvollzug der gedanklichen Operationen der Genehmigungsbehörde" zielt die mit dem Beweisbeschluss angeordnete Sachverhaltsaufklärung. Ob der Antragsteller bei Vorlage der als entscheidungserheblich erachteten Aktenbestandteile Erfolg haben wird, hat allein das Hauptsachegericht zu beurteilen.
Die Erwägungen, die der Beigeladene zu 0 zur Unterlage Nr. 0 anstellt und auf die er hinsichtlich der anderen Unterlagen jeweils verweist und im Übrigen je nach Inhalt der Unterlage variiert, zeigen aber, dass er unabhängig davon die widerstreitenden Belange und Interessen gewichtet und eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene Abwägung vorgenommen hat. Er hat erkannt, dass die gerichtliche Aufklärung erschwert wird und auf dieser Grundlage eine Abwägung im Einzelfall vorgenommen. Dass er das öffentliche und private Interesse an der Wahrheitsfindung bei der Abwägung hat zurücktreten lassen, ist angesichts des gewichtigen öffentlichen und privaten Interesses an effektivem Schutz vor Störmaßnahmen und sonstigen Einwirkungen Dritter, die zu weitreichenden Schäden an Leib und Leben führen können, nicht zu beanstanden.
Als ermessensfehlerhaft erweist sich jedoch, dass der Beigeladene zu 0 bei den Unterlagen zu Nr. 0 und 0 nicht hinreichend nach den jeweiligen Bestandteilen differenziert hat. Bei den dem Senat vorgelegten Originalunterlagen zu Nr. 0 ist nicht nur der Rahmenplan vom [DATE] abgeheftet, sondern auch ein Anschreiben. Dem Senat ist aus einem anderen anhängigen Verfahren, das eine ähnliche Fallkonstellation mit einem Landesministerium als oberste Aufsichtsbehörde betrifft , bekannt, dass das gleiche Anschreiben dem dortigen Hauptsachegericht gegenüber offengelegt worden ist. Unter diesen Umständen bedarf es jedenfalls einer Begründung, warum der Beigeladene zu 0 im vorliegenden Fall sein Ermessen nicht ebenfalls im Sinne einer Vorlage ausgeübt hat. Unterlage Nr. 0 enthält als Anlage 0 den Bericht über die Sitzung des Länderausschusses für Atomkernenergie Hauptausschuss vom 0./ [DATE] , der im Urteil des 0. Senats vom [DATE] inhaltlich referiert wird. Auch hierzu fehlen Ermessenserwägungen, insbesondere warum unter diesen Umständen nicht zumindest eine Teilvorlage in Betracht kommt. Die Feststellung, dass die Sperrerklärung vom [DATE] hinsichtlich des in den Originalunterlagen zu Nr. 0 befindlichen Anschreibens und der in den Originalunterlagen zu Nr. 0 befindlichen Anlage 0 rechtswidrig ist, hindert den Beigeladenen zu 0 nicht, insoweit erneut eine Sperrerklärung abzugeben.