Der klagende baden-württembergische Landkreis ist nach Landesrecht öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Er möchte festgestellt wissen, dass die Beklagte, die Betreiberin eines Systems zur regelmäßigen Abholung gebrauchter, restentleerter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher, zur Mitbenutzung der Einrichtungen des Klägers zur Entsorgung von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton gegen ein angemessenes Entgelt verpflichtet ist.
Mit Bescheid vom [DATE] stellte das Umweltministerium Baden-Württemberg zugunsten der Beklagten fest, dass im Gebiet des Landes Baden-Württemberg ein System eingerichtet ist, das eine regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher oder in der Nähe des Endverbrauchers in ausreichender Weise gewährleistet. Die Beteiligten arbeiteten zunächst auf der Grundlage von Verträgen zusammen. Seit dem [DATE] entsorgt der Kläger ohne Bestehen einer vertraglichen Vereinbarung mit der Beklagten in seinem Zuständigkeitsbereich Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton.
Das Verwaltungsgericht hat die im Hauptantrag auf Verurteilung der Beklagten zum Abschluss eines Vertrages über die Mitbenutzung der Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton gerichtete Klage abgewiesen. Auf den Hilfsantrag hat es festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet sei, bestimmte Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton mitzubenutzen.
Die Beteiligten haben hiergegen jeweils Berufung eingelegt. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen und auf die Berufung des Klägers unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils die Verpflichtung der Beklagten festgestellt, die Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von Abfällen aus Papier, Pappe und Karton mitzubenutzen und hierfür ein angemessenes Entgelt zu entrichten, das in entsprechender Anwendung der vom Kläger ansonsten anzuwendenden kommunalabgabenrechtlichen Kalkulationsgrundsätze und unter Berücksichtigung des dem [REF] [DATE] zugrunde liegenden Kooperationsprinzips zu ermitteln sei; im Übrigen hat es die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Die auf den Abschluss eines Mitbenutzungsvertrages zielende Leistungsklage sei unbegründet. Begründet sei die Klage, soweit der Kläger die Mitbenutzung seiner Entsorgungseinrichtungen und die Pflicht zur Entrichtung eines in Anlehnung an kommunalabgabenrechtliche Kalkulationsgrundsätze und unter Berücksichtigung des Kooperationsprinzips zu berechnenden angemessenen Entgelts festgestellt wissen wolle. Der Kläger könne als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger die Mitbenutzung seiner Abfallentsorgungseinrichtungen einfordern, worunter die organisatorische Zusammenfassung sächlicher und personeller Mittel zu verstehen sei, die unmittelbar zur Benutzung zur Verfügung gestellt würden. Dabei beschränke sich der Begriff der "vorhandenen" Einrichtung nicht auf das im Zeitpunkt der Systemfeststellung existente Sammelsystem. Von der Erforderlichkeit der Mitbenutzung sei auszugehen, weil die Beklagte im Entsorgungsgebiet über kein eigenes, operativ agierendes Erfassungssystem verfüge. Der Kläger habe einen Anspruch auf ein angemessenes Entgelt in Orientierung an kommunalabgabenrechtlichen Kalkulationsgrundsätzen, die jedoch nicht zwingend dem vom Kläger erstellten Muster einer Kalkulation entsprechen müssten. Ein einseitiges Bestimmungsrecht eines Beteiligten bestehe nicht. Für die Bemessung des angemessenen Entgelts sei eine Orientierung an den gebührenrechtlichen Grundsätzen des Kommunalabgabenrechts unter Einschluss des Äquivalenzprinzips und des Kostendeckungsprinzips angezeigt. Daneben dürfe das den [REF] [DATE] prägende Kooperationsprinzip nicht unberücksichtigt bleiben.
Der Kläger hat hiergegen die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt und trägt zu deren Begründung im Wesentlichen vor: Die Pflicht zur Abstimmung der Rücknahmesysteme nach [REF] [DATE] auf vorhandene Sammeleinrichtungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger diene unter anderem dem Ziel, die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor wirtschaftlichen Nachteilen zu bewahren. Die Verpackungsverordnung enthalte keine Legaldefinition des Begriffs der Angemessenheit des zu leistenden Entgelts, der sich aber in mehreren gesetzlichen Regelungen zum öffentlichen Vertragsrecht finde. Angemessenheit in diesem Sinne bedeute, dass bei wirtschaftlicher Betrachtung des Gesamtvorgangs das verlangte Entgelt nicht außer Verhältnis zu der Bedeutung und dem wirtschaftlichen Wert der vom Entsorgungsträger erbrachten Leistung stehen dürfe. Eine Angemessenheit könne im Regelfall angenommen werden, wenn die von einem öffentlich-rechtlichen Rechtsträger in Rechnung zu stellenden Leistungen normativ, etwa im Kommunalabgabenrecht festgelegt seien. Für ein angemessenes Entgelt müssten nach allgemeinem Verständnis und entsprechend dem Kommunalabgabenrecht Leistung und Gegenleistung adäquat sein. Für die darüber hinausgehende Auffassung des Berufungsgerichts, dass es für die Angemessenheit des Entgelts nicht allein darauf ankomme, ob dieses richtig bemessen sei, sondern auch noch Raum für Verhandlungen und Kompromisse verbleiben müsse, ergäben sich aus dem Wortlaut des [REF] [DATE] keine Anhaltspunkte. Das Gebot der Angemessenheit sei Ausdruck und Anwendungsfall des allgemeinen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes. Die Heranziehung des Gebührenrechts zur Ermittlung des mindestens angemessenen Entgelts sei in den Fällen von [REF] [DATE] nicht nur wegen des Kostenüberdeckungsverbotes gerechtfertigt. Hinzu komme, dass die Entsorgungsstruktur, zu deren Mitbenutzung die Beklagte verpflichtet sei, nicht nur für die Rücknahme gebrauchter Verkaufsverpackungen genutzt werde, sondern auch und in erster Linie für die Erfüllung der Entsorgungspflichten, die dem Kläger als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger oblägen. Insoweit seien anfallende Kosten von den Benutzern der öffentlichen Einrichtung Abfallentsorgung und damit vom Gebührenzahler zu tragen. Auch danach sei für die Ermittlung eines angemessenen Entgelts auf die Kalkulationsgrundsätze des Gebührenrechts zurückzugreifen, um einen "Gleichklang der Kosten" zu erreichen. Blieben Kosten ungedeckt, weil das Entgelt nicht kostendeckend sei, so könnten den Gebietskörperschaften wirtschaftliche Nachteile entstehen, die durch die Verpackungsverordnung gerade vermieden werden sollten.
Der Kläger beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom [DATE] zu ändern und festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, 0. die Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von Abfällen aus Papier, Pappe und Karton, derzeit insbesondere bestehend aus Containern auf den Wertstoffhöfen des Klägers und Müllgroßbehältern , die von den Benutzern der Abfallentsorgungseinrichtung des Klägers bereitgehalten werden, und den dazu gehörigen Sammelfahrzeugen für die Sammlung von Papier, Pappe und Karton, mitzubenutzen und 0. a) hierfür ein angemessenes Entgelt an den Kläger zu bezahlen, das entsprechend dem Muster der Kalkulation in Anlage 0 zur Revisionsbegründung und den in dieser Anlage niedergelegten Maßstäben berechnet wird, b) hilfsweise, hierfür ein angemessenes Entgelt an den Kläger zu entrichten, das in entsprechender Anwendung der vom Kläger ansonsten anzuwendenden kommunalabgabenrechtlichen Kalkulationsgrundsätze zu berechnen ist.
Sie trägt vor: Der Kläger habe seine Kalkulationen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts nach [DATE] immer wieder geändert. Selbst wenn man von einem Mitbenutzungsanspruch des Klägers ausgehe, so könne die Höhe des zu entrichtenden Entgelts nur unter Berücksichtigung des dem [REF] [DATE] zugrunde liegenden Kooperationsprinzips ermittelt werden. Auf kommunalabgabenrechtliche Kalkulationsgrundsätze müsse nicht zurückgegriffen werden; die durch die Mitbenutzung entstehenden Mehrkosten könnten auch im Wege einer Differenzbildung ermittelt werden. Zu Recht überlasse daher das Berufungsgericht die Festlegung des angemessenen Entgelts dem Dialog der Beteiligten.
Zur Begründung ihrer Anschlussrevision trägt die Beklagte vor: Die Feststellungsklage sei unzulässig, da der Kläger seine Rechte im Wege der Leistungsklage durchsetzen könne. Das Berufungsgericht gehe zu Unrecht vom Bestehen eines Mitbenutzungsanspruchs aus. Die Regelung des [REF] [DATE] sei bereits zu unbestimmt. Nur im Rahmen der gebotenen Abstimmung könne eine Mitbenutzung geltend gemacht werden. Dies folge bereits aus der Regelungsstruktur des [REF] [DATE] . Das darin niedergelegte Kooperationsprinzip gelte für die gesamte Verpackungsverordnung. Die Regelungen zur Mitbenutzung seien in die Verpackungsverordnung aufgenommen worden, um wirtschaftliche Nachteile der Gebietskörperschaften zu verhindern, die bereits Entsorgungssysteme eingerichtet hätten. Doch seien diese Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger allein in der Abstimmung zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für den Anspruch aus [REF] [DATE] lägen zudem nicht vor, da sich dieser nur auf Einrichtungen beziehe, die zum Zeitpunkt der Abstimmung vorhanden gewesen seien; "blaue Tonnen" habe der Kläger erst seit [DATE] . Zudem seien für die Sammlung erforderliche Einrichtungen lediglich die vom Kläger bereitgestellten Erfassungsgefäße, dagegen sei das Zusammenführen angefallener Verpackungsabfälle durch Transportfahrzeuge des Klägers als ein Einsammeln oder ein Befördern zu verstehen. Für über das "Sammeln" im Sinne von [REF] [DATE] hinausgehende Dienstleistungen des Klägers könne kein Entgelt gefordert werden. Die Beklagte sei willens und in der Lage, ein eigenes Entsorgungssystem aufzubauen.
Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom [DATE] und das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom [DATE] zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Er macht insbesondere geltend: [REF] [DATE] gewähre dem öffentlich-rechtlichen Versorgungsträger einen Anspruch auf Mitbenutzung seiner Einrichtungen durch den Systembetreiber, nicht nur einen Anspruch auf eine die Frage der Mitbenutzung einschließende Abstimmung mit diesem. Zur Auslegung des Begriffs des "angemessenen Entgelts" werde die Position des Berufungsgerichts geteilt. Es erscheine nachvollziehbar, den kommunalabgabenrechtlichen Kalkulationsgrundsätzen ein marktwirtschaftliches Preisbildungsmodell zur Seite zu stellen und durch diese Kombination das angemessene Entgelt für einen bestimmten Zeitraum konkret zu bestimmen. Die Frage, wie das Ziel eines angemessenen Verhältnisses zwischen der Höhe des Entgelts und dem Wert der Mitbenutzung zu erreichen sei, habe der Verordnungsgeber den Beteiligten dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Systembetreiber überlassen. Entscheidungsgründe
Die Revision des Klägers ist zulässig, aber nicht begründet. Die zulässige Anschlussrevision der Beklagten ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs beruht, soweit es die Berufung der Beklagten zurückgewiesen hat, auf einer Verletzung von Bundesrecht; es stellt sich insoweit auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar .
Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage folgen nicht daraus, dass der Kläger im Revisionsverfahren nur noch zwei Anträge, die er im Berufungsverfahren beide hilfsweise gestellt hat, als Haupt und Hilfsantrag weiterverfolgt. Im Übergang von einem Hilfsantrag zu einem Hauptantrag ist keine Klageänderung zu sehen, die im Revisionsverfahren nach [REF] unzulässig ist. Der Wechsel vom Hilfs zum Hauptantrag ist jedenfalls dann zulässig, wenn er das Revisionsgericht nicht zur Erörterung eines bisher in den Vorinstanzen nicht aufbereiteten Streitstoffes und gegebenenfalls zur Zurückverweisung zwingt . Letzteres ist hier nicht der Fall, weil die Anträge des Klägers vom Verwaltungsgerichtshof in der Sache geprüft und beschieden wurden.
Der Zulässigkeit der Feststellungsanträge steht nicht entgegen, dass der Kläger seine Rechte durch eine Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. [REF] erfasst nur Fälle, in denen das mit der Feststellungsklage erstrebte Ziel sich gleichermaßen oder besser mit einer Gestaltungs oder Leistungsklage erreichen lässt. Davon kann dann nicht die Rede sein, wenn die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht, als er mit der Gestaltungs oder Leistungsklage erlangt werden kann . Kann die zwischen den Parteien streitige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch ein Feststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, den Kläger auf eine Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das Rechtsverhältnis, an dessen selbständiger Feststellung er ein berechtigtes Interesse hat, einerseits nur Vorfrage wäre, andererseits die weiteren Elemente des geltend zu machenden Anspruchs nur untergeordnete Bedeutung hätten . So liegt es hier. Die Klage ist auf die umfassende Klärung des Bestehens und des Umfangs der Pflichten gerichtet, die sich nach Auffassung des Klägers für die Beklagte aus [REF] über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen vom [DATE] i.d.F. der Fünften Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung vom [DATE] ergeben. Dieses Rechtsschutzbegehren hat nicht nur die vergangene und gegenwärtige, sondern auch die zukünftige Ausgestaltung des zwischen den Beteiligten bestehenden Rechtsverhältnisses zum Gegenstand. Dies gilt sowohl für die vom Kläger geltend gemachte Pflicht der Beklagten zur Mitbenutzung bestimmter Entsorgungseinrichtungen als auch im Hinblick auf die Bestimmung des von ihm hierfür beanspruchten angemessenen Entgelts im Sinne des [REF] [DATE] . Diesem Anliegen des Klägers kann mit einer Leistungsklage nicht hinreichend Rechnung getragen werden.
Dem Kläger steht schließlich auch ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Dessen Vorliegen hängt nicht davon ab, ob der Kläger einen etwaigen aus [REF] [DATE] folgenden Mitbenutzungs und Entgeltanspruch gegen die Beklagte durch Verwaltungsakt und damit ohne Inanspruchnahme der Gerichte geltend machen könnte. Denn selbst wenn dies der Fall sein sollte, wäre das Rechtsschutzbedürfnis zu bejahen. Das Rechtsschutzbedürfnis für eine Feststellungsklage entfällt nicht schon dann, wenn die Möglichkeit für die Behörde besteht, die umstrittene Frage durch einen Verwaltungsakt zu klären; dies gilt jedenfalls, wenn wie hier ohnehin mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen war .
Die Klage ist nicht begründet. Die mit ihr geltend gemachten Ansprüche lassen sich allein auf [REF] [DATE] stützen. Danach können die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Übernahme oder Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung von Materialien der im Anhang I zur Verpackungsverordnung genannten Art erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen. Diese Vorschrift vermag indessen keine Pflichten der Beklagten zu begründen, weil sie mit höherrangigem Recht nicht zu vereinbaren und damit unwirksam ist.
Soweit der Exekutive die Befugnis zur Normsetzung übertragen ist, muss sich der Inhalt der verordnungsrechtlichen Norm an dem Willen des Gesetzgebers orientieren und auch orientieren können. Dieser Wille muss im Gesetz seinen Ausdruck gefunden haben; Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung müssen im Gesetz bestimmt sein . Für die Frage, ob der Inhalt einer Verordnung vom Willen des Gesetzgebers umfasst wird, ist eine vom Gesetzgeber bereits vorgefundene verordnungsrechtliche Regelung zu berücksichtigen. Bezieht sich eine Verordnungsermächtigung auf einen Sachbereich, der bereits durch eine Verordnung geregelt war, so macht der Gesetzgeber sofern er nichts Abweichendes zum Ausdruck bringt dadurch deutlich, dass die vom Verordnungsgeber zu treffende Einzelregelung sich an den bisherigen Grundsätzen orientieren soll. Der Gesetzgeber schließt zwar eine Änderung nicht aus, erwartet vom Verordnungsgeber aber, dass dieser die einmal getroffene Konzeption der früheren Verordnung nicht ohne Grund verlassen wird .
Bei der Prüfung, ob die Verordnung auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung beruht, ist außerdem zu berücksichtigen, dass nach [REF] die Rechtsgrundlage in der Verordnung anzugeben ist. Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtsetzungskompetenz bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtsetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben .
Nach diesen Grundsätzen findet [REF] [DATE] in § 0 Abs. 0 Nr. 0 und Abs. 0 Nr. 0 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen vom [DATE] eine noch ausreichend bestimmte gesetzliche Grundlage. [REF] [DATE] erhielt die hier maßgebliche Fassung durch [REF] zur Änderung der Verpackungsverordnung vom [DATE] . In der Einleitungsformel der 0. Änderungsverordnung hat der Verordnungsgeber neben weiteren Vorschriften § 0 Abs. 0 Nr. 0 und Abs. 0 Nr. 0 KrW-/AbfG als Rechtsgrundlage der Verordnung genannt.
Durch § 0 Abs. 0 Nr. 0 KrW-/AbfG wird die Bundesregierung unter weiteren, hier nicht streitigen Voraussetzungen ermächtigt zu bestimmen, dass Hersteller oder Vertreiber bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen, insbesondere durch Rücknahmesysteme oder durch Erhebung eines Pfandes, sicherzustellen haben. Bei der Ermittlung des dieser Verordnungsermächtigung zugrunde liegenden gesetzgeberischen Willens ist zu berücksichtigen, dass zum Zeitpunkt ihres Erlasses die Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen vom [DATE] bereits galt und mit ihrem § 0 Abs. 0 Satz 0 eine dem [REF] [DATE] im Wesentlichen entsprechende Regelung enthielt. An diesen Umstand knüpfte der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschafts und Abfallgesetzes an. Er wollte die aus seiner Sicht bewährten Regelungen der Rücknahmepflichten und die Erfahrungen in Verbindung mit der Verpackungsverordnung aufgreifen. Zusätzliche Regelungsmöglichkeiten sollten geschaffen und Regelungslücken geschlossen werden . Hieraus wird das Ziel des Gesetzes deutlich, dem Verordnungsgeber die Möglichkeit zur Weiterentwicklung der vorhandenen Normen der Verpackungsverordnung zu eröffnen, die diesen zugrundeliegende Konzeption aber beizubehalten. Vor diesem Hintergrund enthält § 0 Abs. 0 Nr. 0 KrW-/AbfG die Ermächtigung, in den Kreis der dort genannten geeigneten Maßnahmen eine Pflicht zur Mitbenutzung von Einrichtungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aufzunehmen. Hiervon hat der Verordnungsgeber im Übrigen auch schon vor Erlass der 0. Änderungsverordnung Gebrauch gemacht, indem er die Regelung des [REF] [DATE] im Wesentlichen unverändert in [REF] über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen vom [DATE] übernommen hat.
[REF] [DATE] überschreitet nicht die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung. Die Vorschrift modifiziert den vom Gesetzgeber vorgefundenen Regelungsgehalt der Vorgängervorschriften nur geringfügig. Sie dient wie die entsprechenden früheren Regelungen unverändert dem Zweck, die Entsorgung durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und Rücknahmesysteme zu harmonisieren, bereits getätigte Investitionen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Bereich der Wertstofferfassung nicht zu gefährden und eine geordnete Abholung von Verpackungsabfällen zu gewährleisten S. 0). § 0 Abs. 0 Nr. 0 KrW-/AbfG erlaubt nicht nur, Herstellern und Vertreibern von Verpackungen unmittelbar Pflichten aufzuerlegen. Auch für die Betreiber von Rücknahmesystemen, an denen sich Hersteller und Vertreiber bereits nach dem vom Gesetzgeber vorgefundenen Regelungssystem mit von ihren Pflichten befreiender Wirkung beteiligen konnten , können wie in [REF] [DATE] geschehen Pflichten begründet werden. Jedenfalls mittelbar werden durch diese Pflichten die an dem Rücknahmesystem beteiligten Hersteller und Vertreiber belastet. Der Begriff der geeigneten Maßnahmen, der durch die gesetzlichen Regelbeispiele der Rücknahmesysteme und der Erhebung eines Pfandes näher konturiert wird, lässt sich auf der Grundlage des gesetzgeberischen Willens zur Beibehaltung der Regelungskonzeption der Verpackungsverordnung dahingehend verstehen, dass zu den geeigneten Maßnahmen Pflichten für die Betreiber der in § 0 Abs. 0 Nr. 0 KrW-/AbfG ausdrücklich erwähnten Rücknahmesysteme gehören. Schließlich ist der Verordnungsgeber auch dazu befugt, die Mitbenutzungspflicht entgeltlich auszugestalten, wie sich aus § 0 Abs. 0 Nr. 0 KrW-/AbfG ergibt.
[REF] [DATE] verstößt jedoch gegen das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Bestimmtheit von Normen und ist daher unwirksam. Die Vorschrift verleiht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger das Recht, ein angemessenes, von ihm betragsmäßig einseitig zu konkretisierendes Entgelt für die Mitbenutzung bestimmter Entsorgungseinrichtungen zu verlangen und gegebenenfalls durchzusetzen. Den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen derartigen abgabeähnlichen Tatbestand entspricht die Norm nicht.
Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Berufungsgericht den Regelungsgehalt des [REF] [DATE] dahingehend bestimmt, dass die Norm dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einen gegebenenfalls gerichtlich durchsetzbaren Anspruch gegen den Systembetreiber vermitteln soll, der auf die Mitbenutzung bestimmter Einrichtungen gegen Entrichtung eines angemessenen Entgelts gerichtet ist. Dieses Verständnis entspricht dem Wortlaut der Norm, nach dem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Mitbenutzung gegen ein angemessenes Entgelt "verlangen kann". Ihren bereits dargestellten Zweck, die Entsorgung durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einerseits und private Rücknahmesysteme andererseits zu harmonisieren und wirtschaftliche Nachteile für bereits eingeführte Entsorgungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu verhindern, kann die Vorschrift nur dann wirksam erfüllen, wenn sie nicht allein ein Element der zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Betreiber des Rücknahmesystems nach [REF] [DATE] vorzunehmenden Abstimmung regelt, sondern dem Entsorgungsträger das Recht einräumt, sowohl die Mitbenutzung seiner Einrichtungen als auch die Entrichtung eines angemessenen Entgelts zu fordern. Ein abweichendes Normverständnis widerspräche nicht nur dem Wortlaut der Vorschrift, der sich an die Anspruchsdefinition des [REF] anlehnt, sondern würde auch deshalb durchgreifenden Bedenken begegnen, weil die Verordnung keine Regelung trifft, welche Rechtsfolgen sich an einen verbleibenden Dissens über die Entgelthöhe knüpfen sollen.
Mit Rücksicht auf diesen Regelungsgehalt entfaltet [REF] [DATE] ähnliche Rechtswirkungen wie eine Abgabe und muss sich daher an den Bestimmtheitsanforderungen messen lassen, die für abgabebegründende Tatbestände etwa im Bereich des Gebühren und Beitragsrechts gelten.
Das in [REF] verankerte Rechtsstaatsprinzip begründet das Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze. Gesetzliche Tatbestände sind so zu fassen, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen sind, lässt sich nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt auch von der Eigenart des Regelungsgebietes ab. Abgabebegründende Tatbestände müssen so bestimmt sein, dass der Abgabepflichtige die auf ihn entfallende Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen kann. Bei kostenorientierten Abgaben ist es nicht notwendig, einen Mangel an konturenscharfen, die Höhe der Abgabenlast wirksam begrenzenden Zwecken durch spezifische Anforderungen an die Tatbestandsbestimmtheit auszugleichen. Hinreichende Bestimmtheit ist hier herzustellen durch Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten. Insoweit fordert das Bestimmtheitsgebot im Bereich des Gebühren und Beitragsrechts, aber auch bei kostenorientierten Sonderabgaben, eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt .
Diesen Anforderungen genügt der Begriff des angemessenen Entgelts in [REF] [DATE] nicht. Die zur Entrichtung des angemessenen Entgelts verpflichteten Betreiber von Rücknahmesystemen werden nicht in die Lage versetzt, die sie im Falle eines Mitbenutzungsverlangens des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers treffende Belastung in gewissem Umfang vorauszuberechnen, da es an der normativen Festlegung von Bemessungsfaktoren zur Bestimmung des angemessenen Entgelts fehlt. Für die inhaltliche Ausfüllung des Begriffs des angemessenen Entgelts, das einseitig von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verlangt und gegebenenfalls gerichtlich durchgesetzt werden kann, gibt die Rechtsordnung keine hinreichenden Maßstäbe vor.
Derartige Vorgaben finden sich weder in [REF] [DATE] selbst oder in sonstigen Vorschriften der Verpackungsverordnung noch in Bestimmungen des Kreislaufwirtschafts und Abfallgesetzes oder anderer Gesetze, die zum Verständnis des [REF] [DATE] beitragen könnten; sie sind daher durch Auslegung des [REF] [DATE] nicht mit hinreichender Klarheit zu ermitteln. Maßstäbe lassen sich zunächst nicht § 0 Abs. 0 Satz 0 und 0 KrW-/AbfG oder § 0 Abs. 0 Satz 0 und 0 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen vom [DATE] entnehmen, soweit dort ebenfalls die Festsetzung eines angemessenen Entgelts durch eine Behörde vorgesehen ist. Denn diese Normen unterscheiden sich sowohl in verfahrensrechtlicher als auch in materiell-rechtlicher Hinsicht so erheblich von [REF] [DATE] , dass aus ihnen kein Rückschluss auf das Verständnis dieser Vorschrift gezogen werden kann. So kommt die behördliche Festsetzung eines Entgelts nach § 0 Abs. 0 Satz 0 KrW-/AbfG oder [REF] nur für den Fall in Betracht, dass zwischen Begünstigtem und Verpflichtetem der Entgeltforderung keine Einigung zustande gekommen ist. Zudem unterliegt bereits die eine Entgeltpflicht auslösende Anordnung der Gestattung der Mitbenutzung einer Abfallbeseitigungsanlage nach § 0 Abs. 0 Satz 0 KrW-/AbfG oder [REF] spezifischen tatbestandlichen Voraussetzungen.
Auch Vorschriften aus dem Recht der öffentlich-rechtlichen Verträge wie [REF] oder [REF] , in denen von der Angemessenheit einer Gegenleistung oder einer vereinbarten Leistung die Rede ist, führen nicht auf die erforderlichen Bemessungsfaktoren. Diese Normen enthalten anders als [REF] [DATE] keine abgabeähnlichen Tatbestände, sondern Maßgaben für die vertragliche Vereinbarung von Leistungen. Es macht aber einen Unterschied, ob es um die Frage geht, welche Belastung einem Bürger einseitig auferlegt werden darf, oder um die Frage, welche Verpflichtung ein Vertragspartner in einem Vertrag eingehen darf, den abzuschließen eine freiwillige Entscheidung ist . Im letztgenannten Fall hat der Angemessenheitsmaßstab nicht die Funktion, die Ermittlung des konkret geschuldeten Entgelts zu ermöglichen, sondern dient nur als Begrenzung des Gestaltungsspielraums der Vertragspartner.
Für die Konkretisierung des Angemessenheitsmaßstabs in [REF] [DATE] sind verschiedene Anknüpfungspunkte vorstellbar, ohne dass sich der Vorschrift ausreichend klar entnehmen lässt, welcher maßgeblich sein soll. So erscheint es denkbar, mit dem Berufungsgericht auf die Grundsätze des Kommunalabgabenrechts zurückzugreifen. Ebenso könnte eine Orientierung des angemessenen Entgelts an den preisrechtlichen Bestimmungen der Verordnung PR Nr. 0/0 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen , zuletzt geändert durch [REF] l. I S. 0), erfolgen . Ferner kommt eine einzelfallbezogene Bestimmung des Entgelts nach Maßgabe der für die Schaffung und Unterhaltung der mitbenutzten Einrichtungen entstehenden Kosten und des Umfangs ihrer Inanspruchnahme in Betracht . Einen normativen Anhalt dafür, welcher Maßstab nach dem Willen des Verordnungsgebers vorzugswürdig ist oder auf welche Weise die verschiedenen denkbaren Maßstabselemente zu kombinieren sind, gibt es wie auch das Berufungsgericht im Ausgangspunkt zutreffend erkannt hat nicht.
Die Unbestimmtheit des Begriffs des angemessenen Entgelts führt zur Unwirksamkeit des [REF] [DATE] insgesamt. Bei Rechtssätzen führt eine teilweise Nichtigkeit dann nicht zur umfassenden Unwirksamkeit, wenn die Regelung ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt und mit Sicherheit angenommen werden kann, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre . Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die Pflichten zur Mitbenutzung einerseits und zur Entrichtung eines angemessenen Entgelts andererseits in [REF] [DATE] stehen in untrennbarem Zusammenhang. Angesichts des mit der Regelung verfolgten Ziels des Schutzes von Investitionen liegt die Annahme fern, der Verordnungsgeber habe den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einen Anspruch auf Mitbenutzung ihrer Einrichtungen auch für den Fall zubilligen wollen, dass ihnen nicht gleichzeitig ein Anspruch auf ein Entgelt zusteht.