Die Beteiligten streiten über die Versagung einer naturschutzrechtlichen Befreiung nach [REF] sowie die Rechtmäßigkeit verschiedener naturschutzrechtlicher Anordnungen.
Der Kläger ist Eigentümer eines landwirtschaftlich genutzten Grundstücks. Teil dieses Grundstücks war eine nahezu 0 ha große Grünlandfläche. Im [DATE] stellte der Beklagte fest, dass der Kläger mit dem Umbruch dieser Grünlandfläche in Form eines Tiefumbruchs mittels Baggers begonnen hatte. Er untersagte dem Kläger den weiteren Umbruch, wies aber auf die Möglichkeit einer naturschutzrechtlichen Befreiung hin.
Mit dem verfahrensgegenständlichen Bescheid lehnte der Beklagte den daraufhin vom Kläger gestellten Antrag auf Befreiung von dem Verbot des Grünlandumbruchs auf einem Moorstandort ab. Ferner ordnete er u.a. an, dass eine Ackernutzung auch künftig unterbleiben müsse und eine Grünlanderneuerung nur ohne wendende Bodenbearbeitung durchgeführt werden dürfe. Für den Fall, dass der Kläger den Verfügungen zuwider handele, müsse er damit rechnen, dass ein Zwangsgeld bis zu einem Betrag von 0 0 Euro gegen ihn festgesetzt werde. Widerspruch und erstinstanzliche Klage blieben erfolglos.
Auf die Berufung des Klägers änderte das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts und hob den angefochtenen Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids und einer prozessualen Erklärung des Beklagten auf, soweit der Bescheid nicht durch Zeitablauf erledigt war. Im Übrigen wies es die Klage ab sowie die weitergehende Berufung zurück. Der Klageantrag auf Verpflichtung zur Erteilung der beantragten Befreiung müsse ohne Erfolg bleiben, denn die Maßgaben des [REF] könnten nicht Gegenstand einer Befreiung sein. Die Norm enthalte kein Verbot im Sinne von [REF] . Dagegen sei die durch den Beklagten ausgesprochene Ablehnung der Befreiung aufzuheben, um den rechtlich unzutreffenden Anschein zu beseitigen, dass dem Kläger ein von ihm gewünschtes Verhalten aufgrund der Ablehnung verboten sei. Eine solche isolierte Aufhebung sei zulässig. Die noch verfahrensgegenständlichen Anordnungen seien rechtswidrig. Als Rechtsgrundlage komme nur [REF] in Betracht. Das hiernach eröffnete Ermessen habe der Beklagte jedoch nicht oder zumindest fehlerhaft ausgeübt. Die Zwangsgeldandrohung teile das Schicksal der rechtswidrigen Anordnungen.
Der Beklagte hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er ist der Auffassung, [REF] enthalte einen unmittelbar vollzugstauglichen Verbotstatbestand, von dem nur nach Maßgabe des [REF] befreit werden könne. Da Befreiungsgründe nicht gegeben seien, sei die Befreiung zu Recht versagt worden. Auch die naturschutzrechtlichen Anordnungen seien rechtmäßig. Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts sei hierfür nicht [REF] , sondern [REF] die richtige Rechtsgrundlage. Dessen Voraussetzungen lägen vor. Angesichts des hierdurch eröffneten gebundenen Ermessens und des Fehlens von Anhaltspunkten für einen atypischen Sachverhalt habe es keiner besonderen Ermessenserwägungen bedurft. Aber selbst wenn die Anordnungen nur auf [REF] gestützt werden könnten, seien sie ermessensfehlerfrei ergangen, weil sie der Umsetzung des Verbots aus [REF] gedient hätten. Dem entsprechend sei auch die Zwangsmittelandrohung nicht zu beanstanden.
Die zulässige Revision des Beklagten bleibt erfolglos. Das angefochtene Urteil verletzt zwar Bundesrecht , denn das Oberverwaltungsgericht hat das Klagebegehren des Klägers unzutreffend erfasst und damit gegen [REF] verstoßen . Die Aufhebung des angefochtenen Bescheids, soweit er noch verfahrensgegenständlich ist, erweist sich aber i.S.v. [REF] im Ergebnis als zutreffend .
Das Oberverwaltungsgericht hat den Verpflichtungsantrag des Klägers abgewiesen, weil eine Befreiung nach [REF] nicht erteilt werden könne, den Ablehnungsbescheid aber gleichwohl aufgehoben, weil dieser nicht nur mit einer fehlerhaften Begründung versehen gewesen sei, sondern beim Kläger auch den Eindruck erweckt habe, dass aufgrund der Ablehnung des Befreiungsantrages die Fortsetzung des Grünlandumbruchs zu unterlassen sei . Diese Verfahrensweise wird dem erkennbaren Rechtsschutzziel des Klägers nicht gerecht. Hierin liegt ein Verstoß gegen [REF] .
Nach [REF] darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden; es hat vielmehr das tatsächliche Rechtsschutzbegehren zu ermitteln . Maßgebend für den Umfang des Klagebegehrens ist das aus dem gesamten Parteivorbringen, insbesondere der Klagebegründung, zu entnehmende wirkliche Rechtsschutzziel . Insoweit sind die für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätze heranzuziehen. Maßgebend ist der geäußerte Parteiwille, wie er sich aus der prozessualen Erklärung und den sonstigen Umständen ergibt; der Wortlaut der Erklärung tritt hinter deren Sinn und Zweck zurück . Neben dem Klageantrag und der Klagebegründung ist auch die Interessenlage des Klägers zu berücksichtigen, soweit sie sich aus dem Parteivortrag und sonstigen für das Gericht und den Beklagten als Empfänger der Prozesserklärung erkennbaren Umständen ergibt . Der gestellte Antrag ist danach so auszulegen bzw. umzudeuten, dass er den zu erkennenden Interessen des rechtsschutzsuchenden Bürgers bestmöglich Rechnung trägt .
Der Kläger hat im Berufungsverfahren die Ansicht vertreten, der von ihm durchgeführte Grünlandumbruch sei nicht gemäß [REF] verboten, einer Befreiung bedürfe es nicht. Sehe das Gericht dies anders, lägen zumindest die Befreiungsvoraussetzungen nach [REF] vor . Sein Rechtsschutzziel war damit primär auf die Feststellung der "Genehmigungsfreiheit" gerichtet und nur sekundär auf die Erteilung einer entsprechenden Befreiung. Um diesem Ziel gerecht zu werden, hätte zunächst die Frage nach dem Befreiungserfordernis im Wege einer allgemeinen Feststellungsklage gemäß [REF] geklärt werden müssen und wäre nur hilfsweise für den Fall der Notwendigkeit einer Befreiung eine Klage auf Erteilung einer Befreiung nach [REF] in Betracht gekommen. Auf eine solche Antragstellung hätte das Oberverwaltungsgericht durch seinen Vorsitzenden hinwirken müssen . Dem ist es nicht gerecht geworden. Denn es hat das Klagebegehren einheitlich als Verpflichtungsklage behandelt und den Verpflichtungsteil abgewiesen, dann aber den im Verpflichtungsantrag enthaltenen Anfechtungsannex verselbstständigt und den Versagungsbescheid insofern aufgehoben. Das ist mit [REF] nicht vereinbar .
Der Verstoß gegen [REF] ist im Revisionsverfahren von Amts wegen zu berücksichtigen . Daher ist es unschädlich, dass der Beklagte die Verletzung dieser Norm nicht gerügt hat.
Die teilweise eingetretene Rechtskraft des vorinstanzlichen Urteils steht dem nicht entgegen. Zwar hat der Kläger die Abweisung seiner Klage auf Erteilung der beantragten Befreiung hingenommen; insofern ist das Urteil des Oberverwaltungsgerichts rechtskräftig. Damit steht aber i.S.v. [REF] nur fest, dass er keinen Anspruch auf eine Befreiung besitzt. Die vom Oberverwaltungsgericht verneinte Frage, ob [REF] eine Verbotsnorm darstellt, nimmt als bloßes Begründungselement und Vorfrage an der Rechtskraft dieses Ausspruches nicht teil .
Zum selben Ergebnis gelangt man über die Befugnis des Senats, die fehlerhafte Erfassung des Klageantrags zu korrigieren . Denn aus der fehlerhaften Behandlung des Klageantrags durch das Berufungsgericht darf dem Beklagten als unterlegenem Beteiligten kein Nachteil erwachsen. Für das Revisionsverfahren ist deshalb davon auszugehen, dass Verfahrensgegenstand ein Feststellungsantrag des Inhalts war, dass der Kläger für den von ihm durchgeführten Grünlandumbruch keiner Befreiung nach [REF] bedarf, weil [REF] kein Verbot im Sinne dieser Vorschrift enthält. Die Beseitigung dieser vom Berufungsgericht in der Sache getroffenen Feststellung ist Ziel der Revision des Beklagten.
Das angefochtene Urteil stellt sich jedoch im Ergebnis als richtig dar . Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Maßgaben des [REF] könnten nicht Gegenstand einer Befreiung nach [REF] sein, steht mit Bundesrecht im Einklang . Auch die Aufhebung der noch verfahrensgegenständlichen naturschutzrechtlichen Anordnungen lässt einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen ; damit kann die auf diese Anordnungen bezogene Zwangsmittelandrohung ebenfalls keinen Bestand haben .
Für den Grünlandumbruch auf einem Moorstandort bedarf es keiner naturschutzrechtlichen Befreiung, denn [REF] enthält kein Verbot im Sinne des [REF] . Das folgt aus einer an Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck und vor allem der Systematik des Bundesnaturschutzgesetzes ausgerichteten Auslegung.
Gemäß [REF] ist u.a. auf Moorstandorten ein Grünlandumbruch zu unterlassen. Allein aus dieser Formulierung folgt noch nicht der Verbotscharakter der Norm, denn eine solche isolierte Betrachtung würde dem Einleitungssatz des [REF] keine Beachtung schenken. Danach sind bei der landwirtschaftlichen Nutzung bestimmte Grundsätze der guten fachlichen Praxis zu beachten; diese werden in den Nummern 0 bis 0 konkretisiert, freilich nur beispielhaft, wie die Verwendung des Wortes "insbesondere" deutlich macht. Hierdurch wird auch die Offenheit der gesetzlichen Regelung für weitere ungeschriebene Grundsätze der guten fachlichen Praxis zum Ausdruck gebracht. Im Kontext des [REF] stellen diese Beispiele Direktiven dar, nicht aber Gebote oder Verbote.
Die hier maßgebliche Fassung des [REF] geht im Wesentlichen zurück auf das Gesetz vom [DATE] und entspricht inhaltlich weitestgehend [REF] [DATE] . Mit diesen Vorschriften wollte der Gesetzgeber einen bundesrechtlichen Mindeststandard festschreiben, der durch die Länder weiter ausgefüllt, aber nicht eingeschränkt werden konnte . Daran hat die Neuregelung nichts Grundlegendes geändert. Sie führt die rahmenrechtlichen Regelungen im Wesentlichen unverändert als unmittelbar geltende Vorschriften fort . Dafür, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung Gebots oder Verbotstatbestände schaffen wollte, fehlen ebenso jegliche Anhaltspunkte wie für den vom Beklagten für seine Auffassung angeführten "Paradigmenwechsel" infolge der Änderung der Gesetzgebungskompetenzen durch das Föderalismusreformgesetz vom [DATE] .
Für die Auslegung des Oberverwaltungsgerichts streiten auch Sinn und Zweck der Vorschrift. [REF] widmet sich dem Verhältnis von Naturschutz und Bodenbewirtschaftung unter Einbeziehung der mit ihr verbundenen Tierhaltung . Die Norm enthält einerseits eine den Naturschutz betreffende Berücksichtigungspflicht zugunsten einer natur und landschaftsverträglichen Bodenbewirtschaftung und begründet damit eine Verpflichtung des Staates, insbesondere der Naturschutzbehörden , andererseits in Absatz 0 bis 0 Anforderungen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die sich an die Land-, Forst und Fischereiwirtschaft richten . Die Vorschrift dient also dem Ausgleich der widerstreitenden Interessen von Naturschutz und Landschaftspflege einerseits und landwirtschaftlicher Bodenertragsnutzung andererseits, indem sie gegenseitige Berücksichtigungspflichten normiert. Diesem Regelungszweck würde es nicht gerecht, einzelnen Tatbeständen des [REF] Gebots oder Verbotscharakter zuzuerkennen.
Systematisch kommt [REF] aufgrund seiner Stellung im ersten Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes und damit als "vor die Klammer gezogene Norm" vor allem im Zusammenhang mit §§ 0 ff. BNatSchG Bedeutung zu. Gemäß [REF] ist u.a. die landwirtschaftliche Bodennutzung in der Regel nicht als Eingriff im Sinne von [REF] anzusehen, wenn die Maßnahme den in [REF] genannten Anforderungen entspricht. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, liegt ein Eingriff vor , der der behördlichen Zulassung bedarf . Wird er ohne die erforderliche Zulassung durchgeführt, soll die zuständige Behörde die weitere Durchführung des Eingriffs untersagen ; die Missachtung der Untersagungsverfügung ist bußgeldbewehrt . Damit gibt der Gesetzgeber den Naturschutzbehörden ein Instrumentarium an die Hand, um effektiv gegen eine landwirtschaftliche Bodennutzung vorgehen zu können, die nicht den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis im Sinne von [REF] entspricht und nicht gemäß § 0 Abs. 0, 0 BNatSchG zugelassen ist. Es bestand daher für den Gesetzgeber keine Notwendigkeit, [REF] zu einem eigenständigen Verbot i.S.v. [REF] aufzuwerten.
Dem angefochtenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts liegt dieses Normverständnis zugrunde. Soweit die Revision hiergegen einwendet, [REF] müsse deswegen ein unmittelbar geltendes Verbot enthalten, weil ansonsten in Niedersachsen infolge der Abweichungsgesetzgebung über § 0, [REF] es zum Bundesnaturschutzgesetz ein Grünlandumbruch auf Moorstandorten uneingeschränkt und ohne behördliche Kontrolle zulässig sei, vermag sie hiermit nicht durchzudringen. Aus dem Umstand, dass der Landesgesetzgeber von § 0 und [REF] abweichende Vorschriften erlassen hat, lässt sich für den Rechtscharakter des [REF] als bundesrechtliche Norm nichts herleiten. Folglich kann der Senat offenlassen, ob § 0 und [REF] mit höherrangigem Recht vereinbar sind.
Die Aufhebung der Anordnungen, wonach eine Ackernutzung auch künftig unterbleiben muss und eine Grünlanderneuerung nur ohne wendende Bodenbearbeitung erfolgen darf, steht mit Bundesrecht im Einklang.
Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, als Rechtsgrundlage für diese Anordnungen komme ausschließlich [REF] in Betracht. Das hiernach eröffnete Ermessen habe der Beklagte nicht fehlerfrei ausgeübt. Er habe die Verfügungen in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid ausschließlich darauf gestützt, dass sie sich aus dem vermeintlichen Umbruchverbot des [REF] ergäben. Soweit in dieser Begründung überhaupt eine Ermessensausübung zu sehen und nicht von einem Ermessensnichtgebrauch auszugehen sei, liege jedenfalls ein Ermessensfehlgebrauch vor. Denn die Regelung habe mit dieser Begründung nur der Durchsetzung eines Verbotes gedient, das rechtlich nicht existent sei . Dies steht mit Bundesrecht im Einklang.
Mit den noch verfahrensgegenständlichen Anordnungen bezweckte der Beklagte, von ihm befürchtete, aber noch nicht erfolgte Eingriffe i.S.v. [REF] vorsorglich zu unterbinden. Die Anordnungen ergänzen diejenigen vom [DATE] , mit welchen dem Kläger der gerade stattfindende Grünlandumbruch untersagt wurde. Wie der Wortlaut des [REF] erhellt, setzt die Vorschrift aber einen "vorgenommenen Eingriff" voraus, dessen "weitere Durchführung" die Behörde untersagen kann. Die Regelung ist darauf gerichtet, die Fortsetzung stattfindender, ungenehmigter Eingriffe in Natur und Landschaft zu unterbinden. Eine Untersagung noch nicht erfolgter Eingriffe kann folglich nicht auf [REF] gestützt werden, sondern allenfalls auf [REF] .
Soweit die Revision rügt, zumindest die im Zusammenhang mit der Versagung der Befreiung ergangene "Anordnung", wonach die Fortsetzung des Grünlandumbruchs auf der betroffenen Fläche zu unterlassen sei, sei rechtmäßig erfolgt und hätte nicht aufgehoben werden dürfen, verkennt sie, dass das Oberverwaltungsgericht hierin lediglich einen ergänzenden Hinweis und keine selbstständige Anordnung gesehen hat . An dieses Auslegungsergebnis ist der Senat gebunden. Die Revision legt nicht dar, dass die vom Tatsachengericht vorgenommene Auslegung an einem Rechtsirrtum leidet oder gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln verstößt . Solche Mängel sind im Übrigen auch nicht ersichtlich.
Den rechtlichen Anforderungen des [REF] als allein in Betracht kommender Ermächtigungsgrundlage genügen die verfahrensgegenständlichen Anordnungen nicht. Gemäß [REF] hat die zuständige Behörde die Einhaltung der Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften zu überwachen und nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um deren Einhaltung sicherzustellen, soweit nichts anderes bestimmt ist. Das durch diese Norm eröffnete Ermessen ist wie bereits der Wortlaut nahelegt in keiner Weise gebunden oder intendiert. Es gelten somit die allgemeinen Anforderungen an die Ermessensausübung. Ermessen hat der Beklagte aber wie die fehlende Begründung belegt nicht ausgeübt. Das hat das Oberverwaltungsgericht richtig gesehen. Der im Widerspruchsbescheid erfolgte Hinweis auf [REF] vermag den Mangel nicht zu heilen, weil es sich bei dieser Vorschrift, wie ausgeführt, um keine Verbotsnorm handelt. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern [REF] von der Notwendigkeit einer Ermessenbetätigung, insbesondere im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, befreien soll.
Ohne Bundesrechtsverstoß hat das Oberverwaltungsgericht schließlich die auf die Anordnungen bezogene Zwangsgeldandrohung aufgehoben. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Androhung eines Zwangsgeldes zwar gegenüber der zu vollstreckenden Grundverfügung einen selbständigen Streitgegenstand darstellt. Sie ist jedoch insofern akzessorisch, als mit der Aufhebung des Grundverwaltungsakts dessen Wirksamkeit als die Grundvoraussetzung jeglicher Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung entfällt . Da die Grundverfügungen wie ausgeführt vom Oberverwaltungsgericht zu Recht aufgehoben wurden, kann auch die Zwangsgeldandrohung keinen Bestand haben.