Tenor Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 0. [DATE] geändert und die Klage abgewiesen.Der Kläger trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider Instanzen.Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 0% des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 0% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.Die Revision wird nicht zugelassen.
Die Beteiligten streiten über die Erstattung von Rechtsanwaltskosten, die dem Kläger in einem gegen den Beklagten wegen der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht geführten Widerspruchsverfahren entstanden sind.
Der Kläger beantragte im [DATE] vorsorglich die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht unter Berufung auf eine Schwerbehinderung mit dem Hinweis, dass die Zuerkennung des zur Befreiung führenden Merkzeichens "RF" bei der zuständigen Behörde beantragt worden sei. Mit Schreiben vom 0. [DATE] teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass über den Befreiungsantrag entschieden werde, sobald die über die Erteilung des Merkzeichens entscheidende Behörde auf elektronischem Weg die entsprechenden Daten übermittelt habe. Sollte innerhalb von zehn Monaten nichts über die Entscheidung der Schwerbehindertenbehörde bekanntwerden, werde man davon ausgehen, dass das Merkzeichen nicht erteilt worden sei; der Antrag auf Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht müsse dann abgelehnt werden.
Mit Bescheid vom 0. [DATE] lehnte der Beklagte die Befreiung des Klägers von der Rundfunkgebührenpflicht ab, da die für das Schwerbehindertenrecht zuständige Behörde mitgeteilt habe, dass das Merkzeichen "RF" nicht zuerkannt worden sei. Damit fehle es an den Voraussetzungen für eine Gebührenbefreiung nach § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 oder Nr. 0 RundfGebStV; auch andere Befreiungsgründe seien nicht ersichtlich.
Der Kläger erhob durch seinen nachmaligen Prozessbevollmächtigten Widerspruch und wies darauf hin, dass bei der Schwerbehindertenbehörde ihrerseits Widerspruch eingelegt worden sei, über den aber noch nicht entschieden worden sei. Im Übrigen sei der Beklagte nicht an deren Entscheidung gebunden, sondern müsse selbst entscheiden, ob die Voraussetzungen für die Vergabe des zur Rundfunkgebührenbefreiung führenden Merkzeichens "RF" vorlägen; insoweit werde auf einen beigefügten aktuellen ärztlichen Befundbericht Bezug genommen. Aufgrund dieser gesundheitlichen Situation sei es ihm auf Dauer nicht möglich, an öffentlichen Veranstaltungen jeder Art teilzunehmen, auch nicht mit Begleitpersonen oder technischen Hilfsmitteln. Daraufhin bat der Beklagte diesen mit Schreiben vom 0. [DATE] , nach erfolgreichem Widerspruch den Schwerbehindertenausweis mit dem Merkzeichen "RF" im Original oder in beglaubigter Kopie vorzulegen. Dafür sei eine Frist von drei Monaten vorgemerkt worden. Unter dem Datum des 0. [DATE] teilte der nachmalige Prozessbevollmächtigte des Klägers dem Beklagten mit, er könne zwar eine Fotokopie des Schwerbehindertenausweises übermitteln, dieser Ausweis enthalte aber noch nicht das Merkzeichen "RF", da das Widerspruchsverfahren laufe. Er weise nochmals darauf hin, dass er, der Beklagte, zu einer eigenständigen Entscheidung über das Vorliegen für die Annahme des RF‑Merkmals verpflichtet sei. Im Falle eines negativen Ausgangs des schwerbehindertenrechtlichen Widerspruchsverfahrens solle der Klageweg beschritten werden. In jedem Falle müsse der Beklagte ‑ falls doch eine Bindung an die Entscheidung der Schwerbehindertenbehörde gegeben sein sollte ‑ nach einer positiven Entscheidung eine auf das Datum der Antragstellung rückwirkende Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht aussprechen.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 0. [DATE] teilte der Kläger dem Beklagten mit, dass dem Widerspruch im schwerbehindertenrechtlichen Verfahren abgeholfen worden sei, und übermittelte zugleich den Abhilfebescheid des Landrates des Kreises X. vom 0. [DATE] , in dem ein Grad der Behinderung von 0% und das Vorliegen der gesundheitlichen Voraussetzungen für das Merkzeichen "RF" festgestellt wurden. Nachdem der Beklagte den Prozessbevollmächtigten des Klägers um die Vorlage des Nachweises über das Vorliegen der Befreiungsvoraussetzungen im Original oder in beglaubigter Kopie gebeten hatte und der Prozessbevollmächtigte dem nachgekommen war, bat der Prozessbevollmächtigte um eine Entscheidung über den Widerspruch gegen die Ablehnung der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht sowie um die Entscheidung über die vollständige Erstattung der für die zweckentsprechende Rechtsverfolgung notwendigen Kosten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 0. [DATE] , der dem nachmaligen Prozessbevollmächtigten des Klägers am 0. [DATE] zugestellt wurde, gab der Beklagte dem Widerspruch des Klägers statt und befreite ihn mit Wirkung ab dem 0. [DATE] von der Rundfunkgebührenpflicht. Die Erstattung der durch die Inanspruchnahme eines Rechtsanwaltes entstandenen Kosten lehnte der Beklagte ab. Eine solche Erstattung von Kosten des Widerspruchsverfahrens finde nur statt, wenn eine Rechtsvorschrift das bestimme. An einer solchen Vorschrift fehle es hier. Insbesondere scheide § 0 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes als Anspruchsgrundlage aus, da die Anwendung dieses Gesetzes auf die Tätigkeit der Landesrundfunkanstalten, die auch die Erhebung der gesetzlich geschuldeten Gebühren umfasse, ausdrücklich ausgeschlossen sei.
Am 0. [DATE] hat der Kläger Klage wegen der Erstattung seiner Rechtsverfolgungskosten erhoben. Er könne sich der Ansicht des Beklagten, wonach die Anwaltskosten nicht zu erstatten seien, nicht anschließen, weil er auf eine angemessene und letztlich erfolgreiche Weise seine Rechte verfolgt habe und nach dem allgemeinen Verwaltungsrecht die dafür notwendigen Kosten von der im Widerspruchsverfahren unterlegenen Behörde erstattet werden müssten. Die Kosten des Widerspruchsverfahrens beliefen sich auf 0 Euro.
den Beklagten unter entsprechender Änderung des Widerspruchsbescheides vom 0. [DATE] zu verpflichten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen sowie festzustellen, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Widerspruchsverfahren notwendig war.
Er hat vorgetragen: Die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung über die Erstattung von Kosten des Vorverfahrens beträfen nur die Fälle, in denen sich diesem Vorverfahren ein gerichtliches Verfahren angeschlossen habe. Führe hingegen wie hier der Widerspruch in der Sache zum Erfolg, seien die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar. Die Kostenerstattung für das sog. isolierte Vorverfahren sei demgegenüber in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder geregelt, die hinsichtlich der Kostentragung und der Erstattung der Kosten eines Rechtsanwaltes eine den Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung nachgebildete abschließende und eigenständige Regelung träfen. Die vorliegend in den Blick zu nehmende Bestimmung des § 0 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes scheide jedoch als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch aus, weil § 0 Abs. 0 VwVfG NRW den Beklagten bzw. dessen Verwaltungstätigkeit ausdrücklich vom Geltungsbereich dieses Gesetzes ausnehme. Somit fehle es an einer Rechtsgrundlage für die begehrte Kostenerstattung. Auch eine analoge Anwendung des § 0 VwVfG NRW komme nicht in Betracht, denn es fehle an einer Lücke im Gesetz. Soweit für die Bestimmungen über die Rücknahme bzw. den Widerruf rechtswidriger Verwaltungsakte eine analoge Anwendung bejaht werde, betreffe das allgemeine verwaltungsrechtliche Grundsätze, zu denen die Kostenregelung des § 0 VwVfG NRW nicht gehöre. Dieser auch vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen bestätigte Ausschluss begegne auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Das Verwaltungsgericht hat ‑ im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung ‑ der Klage stattgegeben und den Beklagten unter entsprechender Änderung des Widerspruchsbescheides verpflichtet, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen und festzustellen, dass die Zuziehung des Prozessbevollmächtigten im Widerspruchsverfahren notwendig war. Die Verpflichtung des Beklagten, eine Kostenlastentscheidung zugunsten des Klägers zu treffen, ergebe sich aus den §§ 0 und 0 Abs. 0 Satz 0 VwGO. Rechtsgrundlage für das Begehren, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für notwendig zu erklären, sei § 0 VwVfG NRW. Die Anwendung dieser Bestimmung werde nicht durch § 0 Abs. 0 VwVfG NRW ausgeschlossen. § 0 Abs. 0 VwVfG NRW müsse, soweit es um die Heranziehung zu Rundfunkgebühren durch den Beklagten gehe, einschränkend ausgelegt werden, denn der Beklagte übe in diesem Bereich originäre Verwaltungstätigkeit aus, die nicht den Kernbereich der Rundfunkfreiheit berühre. Es sei nicht hinzunehmen, dass der Beklagte bei der Ausübung "normaler" Verwaltungstätigkeit von der Beachtung jeglicher Verwaltungsvorschriften freigestellt sei. Die erforderliche Bindung des Beklagten an das Verwaltungsverfahrensrecht könne auch nicht auf grundlegende Bestimmungen des VwVfG bzw. auf allgemeine Rechtsgrundsätze beschränkt werden, da dies bedeuten würde, dass die rechtlichen Bindungen des Beklagten dem Stand des Verwaltungsverfahrensrechts vor Jahrzehnten entsprächen und die in der Regel zugunsten des Bürgers ausschlagenden neueren Rechtsentwicklungen auszublenden wären. Unter Berücksichtigung der Sach‑ und Rechtslage habe der Kläger auch die Zuziehung eines Rechtsanwalts für notwendig halten dürfen.
Am 0. [DATE] hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung er sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft. Er trägt ergänzend noch vor, der Kläger werde nicht in unzulässiger Weise ungleich mit einem Rechtsmittelführer behandelt, der erst nach einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren obsiege. Die Nichtanwendbarkeit des § 0 VwVfG NRW verstoße nicht gegen den Gleichheitssatz, weil umgekehrt im Falle des Obsiegens des Beklagten gleichfalls die Kostenerstattung entfiele. Auch wenn einzelne Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf seine Tätigkeit anzuwenden seien, könne dies nicht für das gesamte Verwaltungsverfahrensgesetz gelten, weil dann der Normbefehl der Ausschlussbestimmung des § 0 Abs. 0 VwVfG NRW völlig ins Leere ginge, weil er eine reine Verwaltungstätigkeit nur auf dem Gebiet des Einzugs von Rundfunkgebühren sowie bei der Vergabe von Wahlwerbezeiten ausübe. Die Formulierung des § 0 Abs. 0 VwVfG NRW sei umfassend und unterscheide nicht zwischen Verwaltungstätigkeiten, die zum Kern der Rundfunkfreiheit gehörten, und solchen, bei denen das nicht der Fall sei. Die entsprechende Anwendung der §§ 0 und 0 VwVfG NRW könne damit begründet werden, dass es sich dabei um die Normierung allgemeiner Rechtsgrundsätze handele; demgegenüber liefe die Anwendung auch des § 0 VwVfG NRW auf eine unzulässige Korrektur des Gesetzgebers hinaus. Unabhängig davon müsse er die Kosten des Prozessbevollmächtigten des Klägers im Verwaltungsverfahren auch deshalb nicht erstatten bzw. die Zuziehung des Bevollmächtigten schon im Widerspruchsverfahren nicht als notwendig feststellen, weil diese Anwaltszuziehung nicht erforderlich war. Dem angefochtenen Urteil lasse sich nicht entnehmen, warum es eine solche Notwendigkeit gesehen habe.
Er trägt noch vor, er als einfacher Bürger habe die einschlägigen Rechtsvorschriften weder bewerten noch auslegen können. Zur Herstellung der "Waffengleichheit" sei die Tätigkeit seines Bevollmächtigten erforderlich gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Unrecht verpflichtet, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen.
Der Senat versteht das Klagebegehren als Antrag auf die Verpflichtung des Beklagten zu erklären, dass er gemäß § 0 i. V. m. § 0 Abs. 0 Satz 0 VwGO die Kostenlast des Widerspruchsverfahrens trägt und dass gemäß § 0 Abs. 0 VwVfG NRW die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Widerspruchsverfahren notwendig war.
Vgl. zur Dreistufigkeit bei der Erstattung von Rechtsanwaltskosten ‑ Kostenlastentscheidung, Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung und schließlich Kostenfestsetzung ‑ Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 0. Auflage, § 0 Rn. 0.
Bei der sachgemäßen Auslegung des Klagebegehrens des Klägers ist weiter darauf Bedacht zu nehmen, dass eine für ihn positive Kostenlastentscheidung nur in Verbindung mit der Erklärung der Notwendigkeit der Anwaltshinzuziehung zu der angestrebten Übernahme der im Widerspruchsverfahren entstandenen Anwaltskosten führt. Das letztlich also als Einheit zu sehende Verpflichtungsbegehren des Klägers scheitert daran, dass es für die Notwendigkeitserklärung hinsichtlich der Hinzuziehung seines Prozessbevollmächtigten an einer Rechtsgrundlage fehlt. Diese ist insbesondere nicht in § 0 VwVfG NRW zu finden. Der Senat hat in seiner den Beteiligten bekannten Entscheidung
Diese Bestimmung regelt zwar im Grundsatz den hier vorliegenden Fall der Kostenerstattung für ein sog. isoliertes Vorverfahren, also für ein Widerspruchsverfahren, dem kein verwaltungsgerichtliches Klageverfahren nachfolgt. Neben der in § 0 Abs. 0 Satz 0 VwVfG NRW angeordneten Kostenverteilung zu Lasten des Rechtsträgers, dessen Behörde den erfolgreich angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat ‑ dem steht der Rechtsträger gleich, dessen Behörde erst im Widerspruchsverfahren einen begehrten Verwaltungsakt erlässt ‑
46445	ist in § 0 Abs. 0 iVm Abs. 0 Satz 0 VwVfG NRW auch bestimmt, dass in der zu treffenden Kostenentscheidung auch über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten durch den Widerspruchsführer zu befinden ist.
46445	§ 0 VwVfG findet aber im Rahmen von Streitigkeiten über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht keine Anwendung. Denn nach § 0 Abs. 0 VwVfG NRW gilt das nordrhein-westfälische Landesverwaltungsverfahrensgesetz unter anderem nicht für die Tätigkeit des Westdeutschen Rundfunks Köln, also des Beklagten. Eine den eindeutigen Wortlaut des § 0 Abs. 0 VwVfG NRW außer Acht lassende unmittelbare oder analoge Anwendung des § 0 VwVfG NRW kommt, wie auch das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, nicht in Betracht.
46445	Insbesondere kann § 0 Abs. 0 VwVfG, soweit darin auch der Beklagte genannt wird, nicht aus der Erwägung heraus unbeachtet gelassen werden, dass diese Vorschrift lediglich für den unter besonderen verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 0 Abs. 0 Satz 0 GG gestellten Kernbereich der Tätigkeit des Westdeutschen Rundfunks, also für die Produktion und Ausstrahlung von Rundfunk‑ und Fernsehprogrammen, nicht aber für die begleitende originäre Verwaltungstätigkeit wie etwa den Einzug der Rundfunk‑ und Fernsehgebühren zum Tragen kommen solle.
46445	Denn dem Gesetz kann kein Anhaltspunkt für eine solche Differenzierung nach den unterschiedlichen Tätigkeitsbereichen entnommen werden; vielmehr stellen die Tatbestände des § 0 Abs. 0 VwVfG NRW anders als diejenigen des § 0 Abs. 0 VwVfG gerade nicht auf bestimmte Funktionen, sondern umfassend auf die dort genannten Funktionsträger ab. Außerdem vollzieht sich die grundrechtlich abgesicherte eigentliche" Rundfunktätigkeit des Beklagten jedenfalls typischerweise von vornherein nicht in verwaltungsverfahrensrechtlichen Formen, etwa dem Erlass von Verwaltungsakten. Die Aufnahme des Beklagten in den Ausschlusskatalog des § 0 Abs. 0 VwVfG NRW kann daher nur so verstanden werden, dass der Gesetzgeber die Tätigkeiten des Westdeutschen Rundfunks umfassend von der Geltung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes ausnehmen wollte, auch und gerade bezogen auf dessen originäre Verwaltungstätigkeit.
Mit dem Verwaltungsgericht ist weiter davon auszugehen, dass im Recht der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht auch eine ergänzende Heranziehung des § 0 VwVfG NRW bzw. des darin zum Ausdruck kommenden Rechtsgedankens des kostenrechtlichen Ausgleichs für eine im Ergebnis berechtigte Rechtsverfolgung durch den Bürger nicht in Betracht kommt. Wenngleich das Verwaltungsverfahren bei der Erhebung von Rundfunkgebühren und speziell bei der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht im Rundfunkgebührenstaatsvertrag nur rudimentär normiert ist und daher im Einzelfall der Rückgriff auf grundlegende Bestimmungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts geboten sein kann,
kann die in § 0 VwVfG NRW getroffene Kostenregelung für das sog. isolierte Widerspruchsverfahren nicht als eine im genannten Sinne grundlegende, einen allgemeinen und umfassenden Rechtsgedanken verwirklichende Normierung betrachtet werden.
Vgl. Dürr, in: Knack/Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 0. Aufl., § 0 Rn. 0; Kallerhoff, a.a.O., § 0 Rn. 0; Kunze, in: Bader/Ronellenfitsch, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, § 0 Rn. 0.
Gegen die Annahme eines allgemeinen Rechtsgedankens spricht bereits, dass die Kostenerstattung in § 0 VwVfG ihrerseits nicht umfassend und lückenlos, sondern ‑ sofern wie vorliegend die Erstattung von Rechtsanwaltskosten in Rede steht ‑ nur nach Maßgabe der Notwendigkeit der Anwaltszuziehung im Einzelfall gewährt wird. Außerdem belegt die Ausnahmebestimmung des § 0 Abs. 0 VwVfG NRW, dass § 0 Abs. 0 bis 0 VwVfG NRW über die insgesamt dem Landesverwaltungsverfahrensgesetz unterstellten Verwaltungsbereiche hinaus nur für das Richterdienstrecht, nicht aber umfassend für alle durch § 0 VwVfG NRW von der Geltung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes ausgenommenen Verwaltungstätigkeiten gelten soll.
Vgl. Großer Senat des BVerwG, Beschluss vom 0. [DATE] ‑ GrSen [DATE] ‑, BVerwGE, 0, 0 = NJW [DATE] , 0 = DVBl. [DATE] , 0; vgl. auch Kallerhoff, a.a.O., Rn. 0
klargestellt, dass auch die kostenrechtlichen Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung nicht herangezogen werden können und dass das demnach aus dem positiven Recht folgende Fehlen einer Erstattungsregelung für Rechtsanwaltskosten im sog. isolierten Vorverfahren nicht gegen höherrangiges Recht verstößt.
Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 0. [DATE] ‑ 0 BvR 0/0 ‑, BVerfGE 0, 0 = NJW [DATE] , 0, und vom 0. [DATE] ‑ 0 BvL 0, 0/0 ‑, BVerfGE 0, 0; BVerwG, Urteil vom 0. [DATE] ‑ 0 C 0 [DATE] ‑, BVerwGE 0, 0 = NVwZ [DATE] , 0 = Juris, Rn. 0."
Der Senat hält an seiner oben wiedergegebenen Auffassung aus den dort genannten Gründen fest, die im Hinblick auf vergleichbare Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze anderer Bundesländer auch von den dortigen Oberverwaltungsgerichten geteilt wird.
Vgl. OVG S.‑A., Beschluss vom 0. [DATE] ‑ 0 O 0/0 ‑, juris, Rn. 0; VGH Bad.‑Württ., Beschluss vom 0. [DATE] ‑ 0 S 0/0 ‑, NVwZ‑RR [DATE] , 0 = juris, Rn. 0 f.; Bay. VGH, Urteil vom 0. [DATE] ‑ 0 BV 0 ‑, BayVBl. [DATE] , 0 = juris, Rn. 0 bis 0.
Unter diesen Umständen muss nicht abschließend auf die Frage eingegangen werden, ob die Anwaltszuziehung im konkreten Fall aus verständiger Sicht notwendig war. Nach Lage der Dinge spricht jedenfalls Überwiegendes dagegen, dass sich der Kläger nach dem Erlass des ablehnenden Befreiungsbescheides anwaltlicher Hilfe bedienen musste, da auf der Hand lag, dass die Mitteilung über die Widerspruchseinlegung im parallel geführten schwerbehindertenrechtlichen Verfahren und anschließend über den Erfolg dieses Widerspruchsverfahrens zu einer Neubewertung der Befreiungsentscheidung führen musste.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 0 Abs. 0 und 0 VwGO in Verbindung mit den §§ 0 Nr. 0, 0 Satz 0 und 0 sowie 0 Satz 0 der Zivilprozessordnung .