Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob der Kläger, ein Landkreis im Freistaat Thüringen, gegenüber dem Entschädigungsfonds wegen eines vormals dem Verwaltungsvermögen der Deutschen Demokratischen Republik zugehörigen Grundstücks abführungspflichtig ist.
Ausgangspunkt des Rechtsstreits ist das Grundstück Gemarkung G., Flur 0, Flurstück 0/0. Nachdem dessen früherer Eigentümer die Deutsche Demokratische Republik im Jahr [DATE] verlassen hatte, wurde es noch im gleichen Jahr in das Eigentum des Volkes überführt. Im Jahr [DATE] wurde es in die Flurstücke 0/0 und 0/0 geteilt. Das Flurstück 0/0 wurde im Jahr [DATE] mit drei weiteren Flurstücken zu dem neuen Grundstück Gemarkung G., Flur 0, Flurstück 0/0 zusammengeführt. Auf diesem Grundstück wurden eine Turnhalle und ein Sportplatz errichtet.
Zuletzt im Eigentum des Volkes stand auch das Grundstück Flur 0, Flurstück 0/0 . Dieses war vor der Herstellung der Einheit Deutschlands Sitz einer Pädagogischen Schule für Kindergärtnerinnen, welche nach dem Jahr [DATE] durch ihren neuen Rechtsträger, den Freistaat Thüringen, als "Fachschule für Sozialpädagogik" weiterbetrieben wurde. Im Jahr [DATE] verlegte diese ihren Sitz. Seither betreibt der Kläger als staatlicher Schulträger auf dem Grundstück eine Förderschule.
Im Rahmen des Vermögenszuordnungsverfahrens betreffend die Liegenschaft "Fachschulgebäude in G., B. Gasse 0 und 0, Flur 0, Flurstück 0/0, und Flur 0, Flurstück 0/0" erzielten der Kläger und der Freistaat Thüringen im [DATE] eine Einigung im Sinne des § 0 Abs. 0 Satz 0 VZOG folgenden Inhalts: "0. Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass es sich bei der o.g. Liegenschaft um Verwaltungsvermögen des Freistaates Thüringen entsprechend Art. 0 Abs. 0 und 0 EV handelt. Aufgrund des Schulträgerwechsels soll die Liegenschaft analog § 0 ThürSchFG auf den Landkreis zugeordnet werden. 0. Der Freistaat Thüringen ist damit einverstanden, dass die Liegenschaft an den Landkreis zugeordnet wird. 0. Der Landkreis verpflichtet sich analog § 0 Abs. 0 ThürSchFG eine Rückübertragungsvormerkung entsprechend anliegendem Muster in das Grundbuch eintragen zu lassen. 0. Sollten bei der Eintragung der Vormerkung Kosten entstehen, so hat diese der Landkreis zu tragen. Sollten bei der Rückübertragung an den Freistaat Thüringen Kosten entstehen, so trägt diese der Freistaat."
Der Oberfinanzpräsident der Oberfinanzdirektion Erfurt stellte im [DATE] im Rahmen des Vermögenszuordnungsverfahrens auf der Grundlage dieser Vereinbarung fest, dass der Freistaat Thüringen am [DATE] Eigentümer der Grundstücke Gemarkung G., Flur 0, Flurstück 0/0 und Flurstück 0/0 geworden sei, und übertrug beide Grundstücke auf den Kläger.
Mit in Bestandskraft erwachsenem Bescheid vom [DATE] lehnte der Kläger einen Antrag des Erben und Erbeserben nach dem früheren Eigentümer auf Rückübertragung der Eigentumsrechte an dem dem vormaligen Flurstück 0/0 entsprechenden Teil des ursprünglichen Flurstücks 0/0 und des heutigen Flurstücks 0/0 mit der Begründung ab, das Grundstück sei dem Gemeingebrauch gewidmet worden; zugleich erkannte er einen Anspruch auf Entschädigung in Geld für den Verlust des Eigentums an dem Flurstück 0/0 dem Grunde nach an. Ein Bescheid über die Festsetzung der Entschädigungshöhe ist in der Folgezeit nicht ergangen.
Mit Bescheid vom [DATE] stellte das Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen gegenüber dem Kläger fest, dass dieser hinsichtlich des Grundstücks Flur 0, Flurstück 0/0 der Abführungspflicht gegenüber dem Entschädigungsfonds nach § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 EntschG unterliege. Den Abführungsbetrag setzte es auf 0 0 € fest. Zur Begründung führte es aus, der Abführungspflicht unterliege derjenige Träger der öffentlichen Verwaltung, der durch eine Vermögenszuordnungsentscheidung zuletzt als Eigentümer des Grundstücks festgestellt worden sei und dadurch das Eigentum an dem Grundvermögen unentgeltlich erlangt habe. Etwaige Nebenabreden, so auch die Klausel eines Rückfalls an den Freistaat Thüringen, könnten im Rahmen des Abführungsverfahrens keine Berücksichtigung finden.
Das Verwaltungsgericht hat die hiergegen erhobene Klage abgewiesen. § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 EntschG bezwecke, einen bei einem Träger der öffentlichen Verwaltung entstandenen unentgeltlichen Vermögenszuwachs abzuschöpfen. Der unentgeltlich Begünstigte solle sich über die Abführung an der Finanzierung des Entschädigungsfonds beteiligen. Für die Bestimmung des Abführungspflichtigen sei auf die letzte Zuordnungsentscheidung abzustellen, da diese den Verbleib des Vermögenswertes dauerhaft regle und damit den Begünstigten des Vermögenszuwachses bestimme. Erfahre eine frühere Zuordnungsentscheidung vor der Festsetzung des Abführungsbetrages eine Änderung, infolge derer ein anderer Träger der öffentlichen Verwaltung unentgeltlich das Eigentum an dem betreffenden Grundvermögen erlange, so bestehe kein schutzwürdiges Interesse, weiterhin den das Eigentum übertragenden Träger der öffentlichen Verwaltung als abführungspflichtig anzusehen.
Mit seiner Revision macht der Kläger geltend, § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 EntschG knüpfe hinsichtlich der Abführungspflicht nicht an die Nutzung des Grundstücks zum Zeitpunkt des Abführungsbescheides, sondern allein an den Eigentumserwerb infolge der Zuordnung des Verwaltungsvermögens nach Art. 0 EV an. Eine Übertragung des Eigentums zu einem späteren Zeitpunkt lasse die Abführungspflicht des durch die Vermögenszuordnung begünstigten Trägers der öffentlichen Verwaltung nicht entfallen.
Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht . Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Zwar war die Beklagte zur Feststellung des Bestehens einer Pflicht des Klägers zur Abführung eines Betrages an den Entschädigungsfonds grundsätzlich ermächtigt . Die Voraussetzungen einer solchen Verpflichtung lagen hingegen nicht vor, so dass auch für die Festsetzung eines abzuführenden Betrages kein Raum war
Die Rechtswidrigkeit der durch Verwaltungsakt getroffenen Feststellung einer Abführungspflicht des Klägers folgt nicht etwa daraus, dass es an einer entsprechenden Ermächtigung fehlte.
Für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts bedarf es jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn wie hier sein Inhalt etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält. Eine Ermächtigungsgrundlage muss nicht ausdrücklich geregelt sein; es genügt, wenn sie durch Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann .
So liegt es hier. Die in § 0 Abs. 0 Satz 0 des Gesetzes über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen in der Fassung der Bekanntmachung vom [DATE] , zuletzt geändert durch [REF] l I S. 0), enthaltene Befugnis zur Festsetzung des Abführungsbetrags schließt das Recht zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts über das Bestehen einer Abführungspflicht ein.
Abführungspflichtig im Sinne des § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 Alt. 0 EntschG ist nur ein Träger der öffentlichen Verwaltung, dem mit Wirksamwerden des Beitritts Verwaltungsvermögen im Sinne des Art. 0 des Vertrages vom [DATE] zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands in Form eines Grundstücks zustand, dessen Restitution nach den § [REF] VermG) in der Fassung der Bekanntmachung vom [DATE] , zuletzt geändert durch [REF] l I S. 0), ausgeschlossen war . Danach war der Kläger nicht abführungspflichtig mit der Folge, dass auch die Festsetzung eines Abführungsbetrages keinen Bestand haben kann .
Die Beschränkung des Kreises der abführungspflichtigen Träger der öffentlichen Verwaltung ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 Alt. 0 EntschG unter Berücksichtigung seiner inneren Systematik . Der Normzweck steht diesem Verständnis nicht entgegen .
An den Entschädigungsfonds sind gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 EntschG abzuführen von Gebietskörperschaften oder sonstigen Trägern der öffentlichen Verwaltung der 0-fache vor der Schädigung zuletzt festgestellte Einheitswert von Grundstücken, die wegen der Zugehörigkeit zu deren Verwaltungsvermögen nach Art. 0 EV nach den § [REF] nicht restituierbar sind oder die wegen der Wahl von Entschädigung nicht restituiert werden.
Der Begriff "Verwaltungsvermögen nach Art. 0 EV" knüpft an Art. 0 Abs. 0 und 0 EV an. Gegenständlich erfasst ist Vermögen der Deutschen Demokratischen Republik, das am [DATE] unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben diente, sofern diese Zweckbestimmung am [DATE] , dem Tag des Wirksamwerdens des Beitritts, fortbestand . Der Begriff weist sowohl eine inhaltliche als auch eine zeitliche Dimension auf. Inhaltlich konkretisiert er den Abführungstatbestand in der Weise, dass der Vermögensgegenstand einer Zweckbestimmung unterworfen wird. Verwaltungsvermögen der Deutschen Demokratischen Republik im Sinne des Art. 0 Abs. 0 EV ist danach Vermögen, das unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben, mithin nach Maßgabe seiner Widmung unmittelbar hoheitlichen Zwecken diente und dessen zweckentsprechende Verwendung demgemäß öffentlich-rechtlich gesichert war . Der tatsächlichen Nutzung muss eine dahingehende Zweckbestimmung im Sinne einer Widmung zugrunde gelegen haben; die tatsächliche Nutzung als solche genügt nicht . In zeitlicher Hinsicht stellt die Verknüpfung des Vermögensgegenstands mit den Stichtagen " [DATE] " und " [DATE] " einen unmittelbaren Bezug zur Herstellung der Einheit Deutschlands her. [REF] des öffentlichen Vermögens nach der tatsächlichen Nutzung zum Stichtag " [DATE] " vor. Dies gewährleistet, die zum Stichtag geübte Verwaltungsnutzung nach der Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands möglichst bruchlos von dem nunmehr hierfür zuständigen Verwaltungsträger fortzuführen. Die Abführungspflicht gründet daher in dem Tatbestand, dass einem Träger der öffentlichen Verwaltung im Zeitpunkt des Wirksamwerden des Beitritts ein Grundstück zustand, das sowohl am [DATE] als auch am [DATE] unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben diente.
Der Abführungstatbestand erfährt eine weitere Konkretisierung durch den Gebrauch des rückweisenden Demonstrativpronomens "deren". Dessen Bedeutung erschöpft sich nicht darin, eine Verknüpfung zwischen dem abführungspflichtigen Träger der öffentlichen Verwaltung und dem betroffenen Verwaltungsvermögen zu schaffen. Es stellt darüber hinaus den Bezug zu der Vermögenszuordnung nach Art. 0 Abs. 0 und 0 EV her. Diese Relation zwischen Verwaltungsträger, Grundstück und stichtagsbezogener Zuordnung stellt klar, dass abführungspflichtig nur derjenige Träger der öffentlichen Verwaltung ist, dem das Grundstück als Verwaltungsvermögen mit dem Wirksamwerden des Beitritts am [DATE] zustand.
Dieses Normverständnis wird durch den Gebrauch des Wortes "Zugehörigkeit" in § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 Alt. 0 EntschG bekräftigt. Die Bedeutung dieses Begriffs im Allgemeinen wie im besonderen Sprachgebrauch ist durch eine Gegenwartsbezogenheit gekennzeichnet. In Verbindung mit dem Begriff "Verwaltungsvermögen nach [REF] zum [DATE] . Dementsprechend muss das Grundstück mit dem Wirksamwerden des Beitritts Teil des Vermögens des abführungspflichtigen Trägers der öffentlichen Verwaltung geworden sein. Hingegen setzt die Abführungspflicht nicht voraus, dass es dem in Anspruch genommenen Verwaltungsträger auch noch im Zeitpunkt der Festsetzung des Abführungsbetrages zusteht.
Die Zielrichtung des § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 Alt. 0 EntschG, einen nicht zu restituierenden unentgeltlichen Wertzuwachs abzuschöpfen, den das Vermögen des Trägers der öffentlichen Verwaltung infolge der einigungsvertraglichen Vermögenszuordnung erfahren hat, wird schließlich durch die Wörter "nach den § [REF] es" bekräftigt. Der Restitutionsausschluss des [REF] wie auch die Ausschlusstatbestände des [REF] regeln Fälle der Unmöglichkeit der Rückgabe kraft Natur der Sache . Mit den Ausschlusstatbeständen des [REF] bezweckte der Gesetzgeber, bestimmte tatsächliche oder rechtliche Veränderungen der Nutzungsart oder der Zweckbestimmung eines Grundstücks oder Gebäudes, an deren Aufrechterhaltung ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, nicht dadurch in Frage zu stellen, dass die früheren Eigentumsverhältnisse wiederbegründet werden . Die von [REF] geschützten Nutzungen müssen bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes wie auch des Einigungsvertrages am [DATE] , mithin im Zeitpunkt der Herstellung der Einheit Deutschlands, bestanden haben .
Dem durch die grammatikalische Auslegung indizierten Verständnis des § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 Alt. 0 EntschG, dass abführungspflichtig nur ein Träger der öffentlichen Verwaltung ist, dem am [DATE] Verwaltungsvermögen nach Art. 0 EV in Form eines Grundstücks restitutionsfrei zustand, stehen Sinn und Zweck der Norm nicht entgegen. Diesen zufolge sollen die Träger der öffentlichen Verwaltung, die unmittelbar mit der Herstellung der Einheit Deutschlands einen unentgeltlichen, nicht der Restitution nach dem Vermögensgesetz unterliegenden Vermögenszuwachs erfahren haben, zur haushaltsneutralen Finanzierung der Entschädigungs und Ausgleichsleistungen herangezogen werden.
Gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 EntschG werden Entschädigungs und Ausgleichsleistungen von dem Entschädigungsfonds erbracht. Das trägt dem Umstand Rechnung, dass nach dem Einvernehmen beider deutscher Staaten die Allgemeinheit der Steuerzahler durch die sich aus dem Einigungsvertrag und den nachfolgenden Regelungen ergebenden Wiedergutmachungsansprüchen so wenig wie möglich belastet werden sollten . Der Entschädigungsfonds ist als Sondervermögen in unmittelbarer Bundesverwaltung ein abgesonderter und rechtlich nicht selbstständiger Teil des Bundesvermögens. Er finanziert sich aus den in § 0 Abs. 0 Satz 0 EntschG festgestellten Einnahmequellen. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers soll er durch die gemäß Nr. 0 bis 0 unmittelbar an ihn abzuführenden Geldleistungen in die Lage versetzt werden, die Wiedergutmachungsansprüche zu befriedigen. Zugleich soll durch diese Abführungen eine Erhöhung der gemäß Nr. 0 aus dem Bundeshaushalt zu zahlenden Zuschüsse vermieden werden . Den Abführungstatbeständen des § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 bis 0 EntschG liegt die Wertung zugrunde, dass sämtliche von der Nichtrückgabe Begünstigten zur Finanzierung des Entschädigungsfonds beitragen sollen .
Die Abführungspflicht der in § 0 Abs. 0 Nr. 0 Alt. 0 EntschG bezeichneten Träger der öffentlichen Verwaltung gründet in dem Umstand, dass der Entschädigungsfonds die Entschädigungsleistungen zu finanzieren hat, ohne dass ihm die betroffenen Vermögensmassen unmittelbar zufallen, während das Vermögen des Verwaltungsträgers infolge der einigungsvertraglichen Vermögenszuordnung einen unentgeltlichen und wegen des Restitutionsausschlusses nach den [REF] auch auf Dauer angelegten Wertzuwachs erfährt. Dieser Wertzuwachs soll zur Finanzierung des Fonds abgeschöpft werden.
Der Wegfall dieses Wertzuwachses infolge einer späteren entgeltlichen oder unentgeltlichen Zuordnung des Grundvermögens an einen anderen Träger der öffentlichen Verwaltung lässt die Abführungspflicht des ursprünglich begünstigten Verwaltungsträgers unberührt. Mit § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 Alt. 0 EntschG wurde keine allgemeine Abführungspflicht sämtlicher Träger der öffentlichen Verwaltung, denen zu irgendeinem Zeitpunkt Verwaltungsvermögen in der Form eines Grundstücks zugeflossen ist, geschaffen. Vielmehr wird nur eine einmalige Abführungspflicht desjenigen Verwaltungsträgers begründet, dem der Restitutionsausschluss historisch betrachtet unmittelbar vereinigungsbedingt zugute kam. Da die Restitution in den Fällen des § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 Alt. 0 EntschG von Anfang an ausgeschlossen war, ist für die Abführung allein die Vermögenszuordnung nach dem Einigungsvertrag maßgeblich .
Dem widerstreitet auch nicht das Interesse des Bundes an einer kostendeckenden haushaltsneutralen Finanzierung des Entschädigungsfonds, das in dem Bestreben zum Ausdruck gelangt, dessen Einnahmen möglichst zeitnah zu realisieren . Diesem Interesse wird durch die Begründung der Abführungspflicht desjenigen Trägers der öffentlichen Verwaltung, dessen Vermögen durch die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Beitritts realisierte Zuordnung von nicht zu restituierendem Verwaltungsvermögen nach Art. 0 EV einen auf Dauer angelegten Wertzuwachs erfahren hat, uneingeschränkt Rechnung getragen. Dem danach abführungspflichtigen Verwaltungsträger steht es frei, im Falle einer etwaig beabsichtigten unentgeltlichen Übertragung des betreffenden Vermögens auf einen anderen Träger der öffentlichen Verwaltung Vorsorge für eine spätere Heranziehung zur Leistung des Abführungsbetrages zu treffen.
Nach diesen Maßstäben war der Kläger nicht abführungspflichtig mit der Folge, dass auch die Festsetzung des Abführungsbetrages rechtswidrig ist und diesen in seinen Rechten verletzt . Das streitgegenständliche Grundstück stand dem Kläger nicht bereits im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Beitritts am [DATE] zu. Es wurde ihm erst auf der Grundlage der maßgeblich schulfinanzierungsrechtlich geprägten Vereinbarung mit dem Freistaat Thüringen nach [REF] von ehemals volkseigenem Vermögen in der Fassung der Bekanntmachung vom [DATE] , zuletzt geändert durch [REF] l I S. 0) im Jahre [DATE] übertragen. Die Zuordnung wies somit keinen Bezug zu Art. 0 EV auf.