Tenor Die Klage wird unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom [DATE] abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 0 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 0 % des zu vollstreckenden Betrags leistet. Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Kläger wendet sich gegen eine Verfügung der Beklagten, durch die ihm untersagt worden ist, in seinem Kiosk in der Kölner Innenstadt zu Karneval [DATE] Glasgetränkebehältnisse abzugeben.
Zur Feier des Straßenkarnevals kommen mehrere zehntausend Menschen in die Kölner Innenstadt. Dort beobachtet die Verwaltung der Beklagten seit mehreren Jahren insbesondere seit Einführung des Dosenpfands im Jahr [DATE] , dass an den Karnevalstagen im öffentlichen Straßenraum in großem Umfang aus Glasflaschen oder Gläsern alkoholische Getränke verzehrt und anschließend große Mengen von Flaschen und Gläsern auf die Straßen geworfen werden. Die Polizei stellte im Jahr [DATE] ferner eine deutliche Steigerung der Aggressionsbereitschaft fest, die sich auch gegen Einsatzbeamte richtete. In quantitativer Hinsicht wurden an Weiberfastnacht [DATE] im Stadtgebiet 0 Delikte polizeilich registriert, am Rosenmontag waren es 0, am Karnevalssamstag 0 und am Karnevalssonntag 0 Delikte. Der Freitag und der Dienstag fielen im Vergleich dazu mit 0 und 0 Delikten deutlich ab. Die erfassten Delikte konzentrierten sich in der Kölner Innenstadt, der spürbare Anstieg stand nach Mitteilung der Polizei deutlich im Zusammenhang mit den Karnevalsfeierlichkeiten. Ein großer Teil wurde unter dem Einfluss von Alkohol begangen. Zahlreiche Menschen wurden zur Durchsetzung von Platzverweisen in Gewahrsam genommen.
Auch der Rettungsdienst der Feuerwehr verzeichnete eine Zunahme von Notfalleinsätzen. Im Jahr [DATE] kam es an Weiberfastnacht in der Kölner Innenstadt zu insgesamt 0 Einsätzen. Hauptursachen waren Alkohol , Stürze , Gewalt und Schnittverletzungen . Die Einsätze wurden nach dem jeweiligen Schwerpunkt nur einmal statistisch erfasst. Die meisten als Schnittverletzungen aufgenommenen Fälle traten auf der Zülpicher Straße , am Heumarkt und in der Altstadt auf. Einige Bereiche konnten von Rettungswagen und Reinigungsfahrzeugen nicht erreicht werden. Als Problembereiche bezeichnete die Verwaltung vor allem die Altstadt, das Zülpicher Viertel sowie die Ringe zwischen Rudolfplatz und Gladbacher Straße.
Bei den Fahrzeugen der Straßenreinigung führte der hohe Anteil an Glas im Abfall zu außergewöhnlich vielen Reifenschäden, weshalb [DATE] an den Karnevalstagen 0 Reifen gewechselt werden mussten. Auch bei Polizei, Feuerwehr, Taxen und Hilfsdiensten traten Reifenschäden durch Glasflaschen auf.
Ähnlich verlief der Karnevalsauftakt am 0. [DATE] . Nach Angaben der Abfallwirtschaftsbetriebe erhöhte sich die Abfallmenge um rund 0 % gegenüber dem Vorjahr. In der Altstadt und im Zülpicher Viertel lag zwischen den dicht gedrängt Feiernden eine Fülle von Abfall am Boden, der jedenfalls stellenweise zu einem erheblichen Teil aus Glasflaschen bestand. Hierüber wurde eine umfangreiche Fotodokumentation erstellt.
Nach umfassender Auswertung der Erfahrungen aus früheren Jahren beschloss der Rat der Beklagten am 0. [DATE] einen Maßnahmenkatalog, zu dem neben flankierenden Kontrollmaßnahmen unter anderem der Erlass einer Allgemeinverfügung über ein räumlich und zeitlich begrenztes Verbot zählte, Glasbehältnisse mitzuführen und zu benutzen. Um Nachschub von Glas zu unterbinden, beabsichtigte die Beklagte, allen Inhabern von Verkaufsbetrieben innerhalb der Verbotszone nach Durchführung einer Informationsveranstaltung zeitlich befristet den Verkauf von Glasbehältnissen zu untersagen. Betroffen war auch der Kläger, der im Zülpicher Viertel in Köln einen Kiosk betreibt. Mit sofort vollziehbarer Ordnungsverfügung vom 0. [DATE] untersagte die Beklagte ihm für bestimmte Zeiträume an den Karnevalstagen [DATE] die Abgabe von Glasbehältnissen. Das Verbot galt an Weiberfastnacht ab 0 Uhr bis zum nächsten Morgen 0 Uhr sowie am darauf folgenden Samstag, Sonntag und Montag jeweils von 0 Uhr bis zum nächsten Morgen 0 Uhr. Zur Durchsetzung des Verbots drohte die Beklagte Zwangsgelder in Höhe von 0 Euro und 0 Euro für die ersten beiden Verstöße und für jeden weiteren Verstoß die Schließung des Gewerbebetriebs bis zum Ende des jeweiligen Verbotszeitraums im Wege des unmittelbaren Zwangs an.
Die Ordnungsverfügung war wie folgt begründet: Von großen Teilen der Kölner Bevölkerung werde der Höhepunkt des Karnevals auf den Straßen der Kölner Innenstadt gefeiert. Einer der Hauptanziehungspunkte sei das Zülpicher Viertel. Zum Feiern gehöre regelmäßig der Konsum von Getränken. Leere Flaschen würden meist nicht ordnungsgemäß entsorgt, sondern einfach auf den Boden gestellt, in den Rinnstein geworfen, fallengelassen oder bewusst zerschlagen. Schon nach kurzer Zeit sei der Boden mit Flaschen und Glasscherben übersät. In der Masse der Feiernden würden die Flaschen zu Stolperfallen, verursachten Verletzungen, würden bei körperlichen Auseinandersetzungen als gefährliche Waffen eingesetzt und führten bei Dienst und Einsatzfahrzeugen der Polizei, der Feuerwehr, des Ordnungs und Rettungsdienstes sowie der Abfallwirtschaftsbetriebe zu Reifenschäden. Dadurch komme es zu Zeitverzögerungen auch bei lebensrettenden Einsätzen.
Nach Erfahrungen der letzten Jahre hätten die bisherigen intensiven Maßnahmen nicht ausgereicht, um die gegenwärtigen erheblichen Gefahren durch Gläser, Glasflaschen und Scherben zu verhindern. In Ergänzung des zur Gefahrenabwehr ausgesprochenen allgemeinen Glasverbots sei es erforderlich, zu den Gefahrenspitzenzeiten auch die Abgabe von Glasbehältnissen zu untersagen, damit in den Verbotszonen kein Glas mehr in den Verfügungsbereich Feiernder und Unbeteiligter gelangen könne. Das Verbot solle nach der ordnungsbehördlichen Generalklausel Verletzungen verhindern und dem Schutz der körperlichen Unversehrtheit der Feiernden, der Ordnungskräfte und der Passanten dienen. Daneben müsse das Interesse an einer uneingeschränkten Gewerbeausübung zurücktreten. Für die Gefahr verantwortlich sei auch derjenige, der Glasbehältnisse abgebe und dadurch mittelbar die Gesundheit und das Leben von Personen gefährde. Nach Erfahrungen aus anderen Städten sei das Verbot zur Gefahrenabwehr geeignet. Mildere Mittel seien angesichts der kaum zu kontrollierenden Menschenmassen nicht erkennbar. Die Maßnahme sei angemessen, weil Getränke aus anderen Behältnissen zur Verfügung stünden. Umsatzeinbußen könnten hierdurch verhindert oder zumindest verringert werden. Um wirtschaftliche Nachteile möglichst gering zu halten, könne im Einzelfall ausnahmsweise auf Antrag eine Gestattung zum Ausschank von Getränken bis 0 % Alkohol erteilt werden, wenn Toiletten für Benutzer kostenfrei zur Verfügung gestellt würden oder eine Beteiligung an einem Toilettenkonzept erfolge.
Mit seiner Klage hat sich der Kläger gegen die Ordnungsverfügung gewandt, weil er während der Karnevalsfeier in seinem Kiosk Glasbehältnisse abgeben wollte. Sein gleichzeitig gestellter Antrag im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes hatte in erster Instanz Erfolg . Auf die Beschwerde der Beklagten hat der Senat seinen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung abgelehnt .
Nach Abschluss der Karnevalssession [DATE] hat der Kläger seine Klage umgestellt und die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung begehrt. Er hat im Klageverfahren im Wesentlichen geltend gemacht: Die Abgabe von Glasbehältnissen führe nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden und stelle daher keine Gefahr dar. Etwaige Schäden gingen nur von einer ordnungswidrigen Entsorgung oder missbräuchlichen Verwendung von Glas aus. Daran ändere auch nichts, dass der Kläger in der Karnevalswoche üblicherweise eine große Zahl von Glasflaschen verkaufe. Die Beklagte überschätze ferner das Gefahrenpotential von Glas. Glas und Scherben seien weder die alleinige Ursache noch die Hauptursache für Verletzungen von Feiernden. Die Allgemeinverfügung, der das Verkaufsverbot Wirkungskraft verschaffen solle, gehöre nicht zum Schutzgut der objektiven Rechtsordnung. Da schon vom ebenfalls untersagten Mitführen und Benutzen von Glasflaschen keine Gefahr ausgehe, gelte dies erst recht für den noch weiter vorgelagerten Flaschenverkauf. Als Verkäufer könne er nicht als Zweckveranlasser in Anspruch genommen werden. Der Kläger bezwecke beim Verkauf von Glasflaschen nicht das störende Verhalten Dritter. Auch führe der Verkauf nicht typischerweise zu Verletzungen und sonstigen Schäden durch Glas oder Scherben. Zudem würden die vom Kläger verkauften Flaschen von Kunden oder Flaschensammlern zurück gebracht. Er nehme alljährlich mehr Pfandflaschen an, als er aufnehmen könne. Dem Kläger könne der Verkauf von Glasflaschen auch deswegen nicht verboten werden, weil ihm die Berechtigung hierzu auf Grund einer gewerberechtlichen Anmeldung zustehe. Diese entfalte insoweit Legalisierungswirkung. Selbst eine Inanspruchnahme als Nichtstörer komme nicht in Betracht. Das Verbot sei ferner ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig. Um Gefahren durch Glasbruch zu verhindern, stünden mildere Mittel zur Verfügung. Die Beklagte hätte zusätzliche Sammelbehälter für Glasflaschen aufstellen können. Ein entsprechendes Angebot des Brauereiverbands habe sie nicht angenommen. Das Abgabeverbot verletze den Kläger in seiner Berufsfreiheit. Ihm sei es nicht möglich gewesen, Umsatzeinbußen durch Abgabe von Getränken in Dosen oder PET-Flaschen aufzufangen. Im Karneval werde vorzugsweise Kölsch getrunken, das auf dem Markt mit einer für den Kläger nicht verfügbaren Ausnahme nicht in PET-Flaschen angeboten werde. Nur einige Brauereien böten Kölsch in Dosen an, so dass er der Nachfrage nach weiteren Kölschsorten nicht habe entsprechen können. Dementsprechend habe der Kläger in der umsatzstärksten Zeit im Jahr [DATE] über 0 % weniger umgesetzt als in den Karnevalswochen der Vorjahre. Auch die vom Kläger genutzte Möglichkeit, Kölsch auszuschenken, sei viel zu zeitintensiv gewesen, um die Einbußen aufzufangen. Darüber hinaus habe das Abgabeverbot für Glasgetränkebehältnisse gegen das Gleichheitsgebot verstoßen, weil Einzelhändler außerhalb der Verbotszone nicht betroffen gewesen seien. Straßenkarneval sei im gesamten Innenstadtbereich von Köln gefeiert worden. Eine räumliche Begrenzung habe es nicht gegeben.
Sie ist der Klage im Wesentlichen unter Wiederholung und Vertiefung der Begründung der angegriffenen Ordnungsverfügung entgegen getreten. Dabei hat sie besonders hervorgehoben, dass bereits das massenhafte Einbringen und Zerschlagen von Glasbehältnissen im Straßenraum eine Verletzung des geltenden Rechts und damit eine konkrete Gefahr darstelle. Durch den Verkauf von Glasflaschen verstärke der Kläger in zurechenbarer Weise die Gefahrenlage. Je Kiosk würden an Weiberfastnacht und Rosenmontag jeweils 0 0 Flaschen verkauft. Daher sei der Verkäufer als Hintermann polizeirechtlich verantwortlicher Verhaltensstörer. Für den Kläger sei erkennbar, dass die Kunden die leeren Flaschen üblicherweise nicht zurückbrächten oder in Abfallbehältern entsorgten, sondern zu einem absolut überwiegenden Teil auf der Straße abstellten. Die Rechtsverletzung sei bereits mit dem vom Kläger mitverantworteten Einbringen von Glas in den Gefahrenbereich hinreichend sicher zu erwarten. Die Ordnungsverfügung könne auch auf § 0 Abs. 0 i. V. m. § 0 Abs. 0 Satz 0 GastG gestützt werden, weil der Kiosk des Klägers als Schankwirtschaft mit Trinkhalle und Einzelhandel eine erlaubnisfreie Gaststätte sei.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Es hat die streitgegenständliche Ordnungsverfügung für materiell rechtswidrig gehalten und hierzu ausgeführt: Der Verkauf von Glasbehältnissen erfolge in Ausübung eines ordnungsgemäß angemeldeten Gewerbes. Er könne nicht in Anknüpfung an die Allgemeinverfügung der Beklagten verboten werden. Dies sei keine Rechtsnorm, deren Einhaltung von Nichtadressaten verlangt werden könne. Abgesehen davon werde die Gefahrenschwelle durch das in der Allgemeinverfügung untersagte Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen noch nicht überschritten. Dies gelte erst recht für das noch weiter vorgelagerte Verkaufsverbot. Der Kläger sei insbesondere kein Zweckveranlasser. Mit dem Verkauf von Glasflaschen bezwecke der Kläger weder ihre ordnungswidrige Entsorgung im öffentlichen Straßenraum noch nehme er diese billigend in Kauf. Sie sei auch nicht die zwangsläufige Folge des Verkaufs. Im Gegenteil sei der Kläger auf eine möglichst vollständige Rückgabe angewiesen, damit keine Pfandverluste einträten. Nach seinen glaubhaften Angaben werde im Karneval offenbar mehr Leergut zurück gegeben als Glasbehältnisse verkauft würden.
Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung führt die Beklagte ihr erstinstanzliches Vorbringen vertiefend aus: Im Zülpicher Viertel, wo sich der Kiosk des Klägers befinde, seien bei ungehindertem Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Verstöße gegen die Kölner Straßenordnung zu erwarten gewesen. Hierin liege bereits eine Störung der öffentlichen Sicherheit. Nach den dargelegten Erfahrungen der Polizei und Ordnungskräfte in den vergangenen Jahren entsorge die überwiegende Mehrheit der Feiernden leere Flaschen nicht ordnungsgemäß. Viele stellten sie einfach neben sich auf dem Boden ab, andere neben Abfallcontainern, um sie Flaschensammlern zugänglich zu machen. Besondere Vorkehrungen für die Leergutrücknahme seien nicht festzustellen. Anders sei das festgestellte "Scherbenmeer" nicht zu erklären. Der Kläger habe lediglich angegeben, keine leeren Kästen zurück gegeben zu haben. Daraus könne nicht abgeleitet werden, er habe mehr Leergut zurück gegeben als er Flaschen verkauft habe. Nach seinem eigenen Vorbringen gehe es ihm vor allem um eine schnelle Abwicklung des Verkaufs. Dieser erfolge ohne Ausweisung eines Pfandbetrags und somit ohne Anreiz zur Rückgabe. Die Mitarbeiter der Abfallwirtschaftsbetriebe könnten aus eigener Anschauung bestätigen, dass ein Großteil des mitgeführten Glases auf der Straße lande. In den Vorjahren eingesetzte Mitarbeiter seien nicht in der Lage gewesen, die Feierbereiche mit fahrbaren Sammelbehältern effektiv zu reinigen, obwohl sie in vergleichsweise kurzer Zeit erhebliche Mengen an Glasflaschen eingesammelt hätten. Das spezifische Abfallgewicht habe sich [DATE] im Vergleich zum Vorjahr von 0 t/m³ auf 0 t/m³ reduziert. Tatsächlich liege der Wert noch wesentlich niedriger, weil die an den Eingangskontrollen separat eingesammelten Glasflaschen, die nie auf der Straße gelegen hätten, versehentlich gemeinsam mit dem übrigen Müll gewogen und entsorgt worden seien. Im Ergebnis sei der Beweis geführt, dass die Gefährlichkeit des Glases auf der Straße mit der Reduzierung der eingebrachten Glasbehältnisse abnehme. An Karneval sei der Umgang mit Glas sorgloser, und es könne nicht in dem üblichen Maße mit umsichtigem Verhalten anderer gerechnet werden. Ohne das Verkaufsverbot ließen sich die Verstöße gegen die Kölner Straßenordnung nicht wirksam eindämmen. Insbesondere sei ein individuelles Vorgehen gegen vermeintliche Störer in der Fläche extrem personalintensiv und im Ergebnis nicht effektiv. Langwierige Diskussionen seien die Regel. Das massenhafte Abstellen von Flaschen durch die übrigen Personen könne so nicht verhindert werden. Zur Verkehrssicherungspflicht gehöre, dass Feiernde und Passanten öffentliches Straßenland ungefährdet nutzen könnten. Dies sei an Karneval im Zülpicher Viertel erfahrungsgemäß nicht gewährleistet.
Er wiederholt und vertieft im Wesentlichen sein erstinstanzliches Vorbringen und macht ergänzend geltend: Zwar fänden sich alljährlich mehrere tausend Menschen im Kölner Straßenkarneval ein und führten in dortigen Verkaufsstellen erworbene Glasflaschen mit sich. Auch stellten viele dieser Feiernden leere Glasbehältnisse einfach im Straßenraum ab. Die bloße Abgabe von Glasgetränkebehältnissen stelle jedoch auch im Kölner Straßenkarneval keine konkrete Gefahr dar. Es fehle an der unmittelbaren Verursachung der Gefahr durch den Kläger. Zweckveranlasser könne er nicht sein, weil es an einer natürlichen Einheit zwischen Verkauf und ordnungswidriger Verwendung der Flaschen fehle. Der Kläger gehe vielmehr von einem besonnenen Verhalten seiner Kunden sowie der Rückgabe der leeren Glasflaschen aus. Er gebe gerade an Karnevalstagen regelmäßig mehr Leergut an den Großhandel zurück als er Glasflaschen verkaufe. Er leere zum einen regelmäßig seine in kürzester Zeit gefüllten Müllbehälter und verbringe das Leergut in seinen Lagerraum. Zum anderen gäben Flaschensammler viele Flaschen gegen Pfandrückgabe zurück. Beim Verkauf habe er stets das Flaschenpfand berechnet und hierdurch einen Anreiz zur Rückgabe der Flaschen gesetzt. Die Ordnungsverfügung sei unverhältnismäßig, weil die Beklagte bisher noch nicht ausreichende Maßnahmen gegen das Müllaufkommen ergriffen habe. Die Abfallbehälter seien durchaus angenommen worden. Bei ihrer Leerung am frühen Morgen seien sie nur deshalb teilweise gefüllt gewesen, weil Flaschensammler zuvor die unbeschädigten Flaschen entnommen hätten, um sie gegen Pfandrückgabe einzulösen. Auf § 0 GastG sei die Ordnungsverfügung nicht gestützt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Rechtsstreits sowie der Verfahren [REF] und [REF] und der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Die Voraussetzungen für die Umstellung der ursprünglichen Anfechtungsklage in eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 0 Abs. 0 Satz 0 VwGO liegen teilweise vor. Der Kläger hat wegen Wiederholungsgefahr ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung der Beklagten. Sie beabsichtigt, auch in künftigen Karnevalssessionen vergleichbare Verkaufsverbote gegen den Kläger als Inhaber eines Kiosks in der Kölner Innenstadt zu erlassen, von denen nach den Erfahrungen im Jahr [DATE] jedoch zeitlich der Karnevalssonntag ausgenommen werden soll. Nur soweit danach noch eine Wiederholungsgefahr besteht, hat der Kläger ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit.
Soweit danach ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse besteht, ist die Ordnungsverfügung der Beklagten rechtmäßig gewesen und hat den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt .
Rechtsgrundlage für den Erlass der Ordnungsverfügung war § 0 Abs. 0 OBG NRW. Das Gewerberecht steht einer Inanspruchnahme des Kläger nach dieser Vorschrift nicht entgegen. Nach [REF] ist der Betrieb eines Gewerbes jedermann gestattet, soweit nicht durch die Gewerbeordnung Ausnahmen oder Beschränkungen vorgeschrieben oder zugelassen sind. Damit ist die Anwendung sonstiger Normen, welche die gewerbliche Tätigkeit beeinflussen, nicht ausgeschlossen. Durch diese Bestimmungen wird nicht die Gewerbeausübung als solche infrage gestellt, sondern lediglich die Art und Weise der Gewerbeausübung eingeschränkt. Einer landesrechtlichen Regelung der Ausübung des Gewerbes steht § 0 GewO nicht entgegen.
Mit der Gewerbeanmeldung des Klägers nach § 0 Abs. 0 GewO ist auch keine Legalisierungswirkung verbunden, die der Anwendung der ordnungsbehördlichen Generalklausel entgegen stehen könnte. Eine solche Wirkung könnte sich allenfalls aus einer genehmigungsartigen behördlichen Bestätigung oder aus dem Ablauf einer bestimmten Frist nach dem Eingang der Anzeige bei der Behörde ergeben. Beides sieht die Gewerbeordnung indes nicht vor.
Die allgemeine ordnungsbehördliche Generalklausel wurde auch nicht durch § 0 Abs. 0 i. V. m. § 0 Abs. 0 Nr. 0 GastG verdrängt. Spezialität liegt nicht vor, wenn bei Anwendung der allgemeinen Generalklausel andere als gewerberechtliche Zwecke verfolgt werden.
So lag es hier. Es ging nicht um die Abwehr konkreter Gefahren, die von einem bestimmten Gaststättenbetrieb ausgingen. Vielmehr sollten Gefahren bekämpft werden, die sich auf Grund der Karnevalsfeierlichkeiten aus dem massenweisen Vorhandensein von Glasbehältnissen im öffentlichen Straßenraum ergaben und durch den Verkauf von Getränken in Glasbehältnissen durch Einzelhandelsbetriebe verstärkt wurden.
Nach § 0 Abs. 0 OBG können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn bei ungehindertem Ablauf des Geschehens in überschaubarer Zukunft mit einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. In tatsächlicher Hinsicht bedarf es in Abgrenzung zu einem bloßen Gefahrenverdacht einer genügend abgesicherten Prognose auf den drohenden Eintritt von Schäden.
Im Kölner Straßenkarneval [DATE] lagen diese Voraussetzungen auf der Zülpicher Straße vor. Eine im Einzelfall bestehende konkrete Gefahr war dort gegeben . Das an den Kläger gerichtete Verbot zur Abgabe von Glasbehältnissen war eine notwendige Maßnahme zu ihrer Abwehr. Die Beklagte durfte neben denjenigen, die Glasbehältnisse mit sich führten oder benutzten, auch den Kläger als Inhaber eines dort ansässigen Verkaufsbetriebs in Anspruch nehmen . Die Maßnahme war ermessensfehlerfrei, insbesondere verhältnismäßig .
Nach Erfahrungen aus der Vergangenheit war im Kölner Straßenkarneval [DATE] unter anderem auf der Zülpicher Straße nahezu sicher zu erwarten, dass ohne geeignete ordnungsbehördliche Maßnahmen durch Glas und Scherben ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten würde. Anzeichen dafür, dass die Probleme der Vorjahre erstmals ausbleiben würden, bestanden nicht. Die unübersehbaren Mengen Glasabfall zwischen Zehntausenden von dicht gedrängt feiernden Karnevalisten, die die Beklagte anlässlich des Straßenkarnevals in den vergangenen Jahren jeweils festgestellt hat, stellten bereits als solche eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit dar.
Es handelte sich um massenhafte Verstöße gegen § 0 Abs. 0 der Kölner Straßenordnung vom 0. [DATE] in der bei Erlass der Ordnungsverfügung geltenden Fassung vom 0. [DATE] KStO . Danach ist unter anderem die Verunreinigung der dem öffentlichen Verkehr dienenden Straßen, Wege und Plätze verboten. Dies gilt insbesondere für das Wegwerfen von Abfällen. Nach dem gleichfalls in erheblichem Umfang verletzten § 0 Abs. 0 KStO ist es auch nicht gestattet, Abfälle oder Gegenstände für die Rohstoffrückgewinnung auf oder neben die zu ihrer Aufnahme bestimmten Behälter zu stellen. Die hier in Rede stehenden dicht an dicht liegenden Glasflaschen und scherben haben vor allem wegen der eng gedrängt stehenden und ausgelassen feiernden Menschenmassen eine gefahrlose Benutzung der öffentlichen Straßen verhindert. Stets ist es unter diesen besonderen Umständen zu zahlreichen bisweilen schwerwiegenden Schnittverletzungen bei Feiernden und Passanten sowie zu Reifenschäden an Einsatzfahrzeugen von Polizei, Rettungsdienst und Abfallwirtschaftsbetrieben gekommen, die ohne herumliegendes Glas so nicht hätten eintreten können.
Vgl. zu einer Störung der öffentlichen Sicherheit durch eine Vielzahl weggeworfener und gebrauchter Spritzen im Bereich der offenen Drogenszene OVG NRW, Beschluss vom 0. [DATE] [REF] , NVwZ [DATE] , 0.
Im Kölner Straßenkarneval hatte das sorglose sowie das bewusste Wegwerfen von Glasbehältnissen oder auch das gezielte Abstellen von Pfandflaschen auf und neben Altglascontainern zu Gunsten etwa interessierter Flaschensammler einen derartigen Umfang angenommen, dass den oben genannten Vorgaben der Kölner Straßenordnung praktisch keine Bedeutung mehr zukam; die Straßenordnung ging insoweit ins Leere. Mit ihrer grundsätzlichen Befolgung konnte während der Feierlichkeiten im Jahr [DATE] nicht mehr gerechnet werden. Insoweit waren die Erkenntnisse der Beklagten über die maßgeblichen Kausalverläufe hinreichend abgesichert. Für diese Bewertung war nicht die Feststellung erforderlich, dass nahezu jedes Glasbehältnis oder auch nur der überwiegende Teil des Glases im räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich der Verbotsverfügung ordnungswidrig entsorgt wurde. Auch kam es nicht darauf an, ob die Berge von Glasflaschen und Glasscherben in den vergangenen Jahren kontinuierlich gewachsen waren. Die konkrete Gefahrenlage wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass das Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen im Freien für sich genommen ebenso wie ihre Abgabe durch Einzelhändler üblicherweise keine Gefahrenlage begründet und gesellschaftlich akzeptiert ist. Gerade bei Großveranstaltungen, bei denen auf engstem Raum mit besonders ausgelassenem sowie mit alkoholbedingtem aggressivem Verhalten zu rechnen ist, hat sich in den vergangenen Jahren zunehmend die Erkenntnis durchgesetzt, dass Glasflaschen zwischen dicht gedrängten Menschenmassen aus Sicherheitsgründen nicht verantwortet werden können.
Die Beklagte hat in diesem Zusammenhang zu Recht auch auf eigene Erfahrungen am Rheinenergie-Stadion sowie auf Berichte aus Dortmund anlässlich der Loveparade im Jahr [DATE] zurückgegriffen. Dort war unter Geltung eines Glasverbots die Zahl von Schnittverletzungen gegenüber der Vorjahresveranstaltung in Essen deutlich zurückgegangen.
Das von der Beklagten ausgesprochene Verbot, Glasgetränkebehältnisse im Kiosk des Klägers abzugeben, war zur Gefahrenabwehr notwendig. Es war ein wesentlicher Bestandteil eines ordnungsrechtlichen Maßnahmenbündels mit dem Ziel, in den Bereichen, in denen sich in der Vergangenheit massive Probleme durch Glasscherben ergeben haben, den Anfall von Glas zu verhindern.
Der Kläger ist nach § 0 OBG NRW zu Recht in Anspruch genommen worden, weil er die in Rede stehende Gefahr unter dem Gesichtspunkt der Zweckveranlassung maßgeblich mitverursacht hat. Verursacher ist nach allgemeinem Polizei und Ordnungsrecht derjenige, dessen Verhalten die Gefahr "unmittelbar" herbeiführt, also bei einer wertenden Zurechnung die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg setzen, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere geben, sind in diesem Sinne keine Verursacher. Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann allerdings auch ein als "Veranlasser" auftretender Hintermann verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt. Eine derartige natürliche Einheit besteht typischerweise beim "Zweckveranlasser" als demjenigen, der die durch den Verursacher bewirkte Polizeiwidrigkeit gezielt auslöst.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom [DATE] [REF] , juris, Rn. 0; OVG NRW, Beschlüsse vom 0. [DATE] [REF] , NVwZ-RR [DATE] , 0, und vom 0. [DATE] [REF] , NWVBl. [DATE] , 0, 0.
Bei der gebotenen wertenden Betrachtung war im Kölner Straßenkarneval [DATE] der Wirkungs und Verantwortungszusammenhang zwischen dem Verkauf von Glasflaschen und der Fülle der auf den Straßen liegenden Glasabfälle so eng, dass die Veranlassung durch die Verkäufer und der Erfolg als Einheit angesehen werden müssen. Zwar bezweckte der Kläger ebensowenig wie die übrigen Verkaufsstelleninhaber beim Verkauf von Glasflaschen das störende Verhalten Dritter. Jedoch war nach den Erfahrungen aus früheren Jahren nahezu sicher zu erwarten, dass jedenfalls eine beachtliche Menge der von ihm abgegebenen Glasflaschen in die Menschenmenge der Feiernden gelangen und dort unzulässig entsorgt oder achtlos fallen gelassen würde. An den Verkaufsstellen in den Hauptfeierbereichen wurden nach den Feststellungen der Beklagten jedes Jahr viele Tausend Flaschen Bier an feiernde Karnevalisten verkauft. Dies galt auch für den Kiosk des Klägers. Für ihn waren die Karnevalstage nach eigenen Angaben die umsatzstärkste Zeit. Der Hauptumsatz erfolgte durch den Verkauf von Kölsch, das vorwiegend in Flaschen angeboten wurde. Der massenhafte Verkauf vor allem von Bier in den Verkaufsstellen der Innenstadt trug wesentlich dazu bei, dass immer neue Glasbehältnisse in den besonders stark frequentierten Bereichen auf die Straßen gelangten. Der Kläger räumt selbst ein, dass sich alljährlich mehrere Tausend Menschen im Kölner Straßenkarneval einfinden und in dortigen Verkaufsstellen erworbene Glasflaschen mit sich führen.
Das Wegwerfen von Glasflaschen und Gläsern hat sich als gefährliches Massenphänomen erwiesen. Insoweit ist die Normtreue einer unübersehbar großen Vielzahl von Jecken nur schwach ausgeprägt. Nichts spricht dafür, dass dies ausnahmsweise bei den Kunden des Klägers anders sein sollte. Angesichts dieses besonderen Befunds kann es bei wertender Betrachtung der gegenwärtigen Verhältnisse im Kölner Straßenkarneval bereits als typischer Geschehensablauf angesehen werden, wenn während der Karnevalsfeiern in den Hauptfeierbereichen eingebrachte Glasflaschen ordnungswidrig auf der Straße entsorgt werden und dort zusammen mit sonstigem Glasabfall ein Scherbenmeer entstehen lassen. Ein solcher Ablauf war jedenfalls so verbreitet, dass ein ordnungsbehördliches Einschreiten bereits gegen das Abgeben von Glasgetränkebehältnissen in den betroffenen Verkaufsstellen gerechtfertigt erschien. Dabei kommt es nicht darauf an, in welchem Umfang der Kläger Leergut zurücknahm. Die Menge des Leerguts, das der Kläger von Kunden und Flaschensammlern bezog sowie aus dem eigenen Müllbehälter entnahm, ändert nichts an dem gefahrbringenden Umfang, in dem Glasflaschen jeglicher Herkunft in den öffentlichen Straßenraum gelangten. Bereits die mit den üblichen Mitteln der Abfallwirtschaftsbetriebe zeitnah nicht mehr zu bewältigende Fülle des teilweise knöchelhoch auf der Straße liegenden Glases lässt sich nicht mehr nur als Ergebnis zusätzlicher Verursachungsbeiträge einzelner Verhaltensstörer begreifen. Vielmehr waren hierfür unter den in Rede stehenden Umständen zumindest auch die Verkäufer von Glasflaschen mitverantwortlich. Für sie war ohne Weiteres erkennbar, dass der massenhafte Verkauf von Glasflaschen im Karneval geradezu zwangsläufig die durch Glasmüll und Scherben verursachte Gefahrenlage maßgeblich verschärfte.
Selbst wenn der Kläger nicht als Zweckveranlasser angesehen werden sollte, hätten jedenfalls die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen nach § 0 OBG NRW vorgelegen. Es ging um die Abwehr einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr ; Maßnahmen gegen diejenigen, die ordnungswidrig Glas entsorgten, waren nicht oder nicht rechtzeitig möglich oder versprachen keinen Erfolg ; die Ordnungsbehörde konnte die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte oder auf andere Weise abwehren, und die Inanspruchnahme konnte ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten erfolgen .
Die im Straßenraum zu erwartenden unüberschaubaren Mengen von ordnungswidrig entsorgten Glasflaschen und Scherben stellten zwischen Zehntausenden großenteils alkoholisierten Jecken auf engem Raum eine gegenwärtige erhebliche Gefahr für Leib und Leben von Personen dar, § 0 Abs. 0 Nr. 0 OBG NRW. Angesichts des erfahrungsgemäß hohen Risikos von Reifenschäden lag eine verhängnisvolle Behinderung und Verzögerung auch lebensrettender Notfalleinsätze nahe. Ferner erhöhte sich das ohnehin schon beträchtliche Gefahrenpotential der verbreitet herum liegenden Glasscherben, weil mit einem der Gefahrenlage Rechnung tragenden Verhalten weithin nicht zu rechnen war. Unstreitig sind zahlreiche Karnevalisten durch Alkohol mehr oder weniger enthemmt. Viele Auseinandersetzungen zwischen meist alkoholisierten Besuchern des Straßenkarnevals werden aggressiv auch unter Verwendung von Glasflaschen als Wurfgeschosse oder Waffen ausgetragen. Dass sich die Zahl der bisher eingetretenen Verletzungen und Sachbeschädigungen bezogen auf die Gesamtzahl der Feiernden im Promillebereich bewegt, ändert nichts an der Gegenwärtigkeit und Erheblichkeit der durch massenhaft herumliegende Scherben zumindest mitverursachten Gefahren für Leib und Leben von Personen. Auch ist es unerheblich, in wievielen Einzelfällen die Scherben in der Vergangenheit für schwere oder gar lebensbedrohliche Verletzungen mitursächlich waren. Allein die Masse der zwischen dicht gedrängt Feiernden liegenden Glasabfälle und Scherben rechtfertigt bei lebensnaher Betrachtung bereits für sich genommen die Annahme einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr für Leib und Leben von Personen. Bei einer derartigen Sachlage sind durch Glasscherben verursachte Verletzungen und Sachschäden absehbar, ohne dass etwa hinzutretende Verursachungsbeiträge im Einzelnen aufgeklärt werden müssen.
Ein Erfolg versprechendes Vorgehen gegen diejenigen, die im Schutz der Menschenmassen ihre Flaschen ordnungswidrig auf den Straßen und Plätzen entsorgten oder als Wurfgeschosse bzw. Waffen einsetzten, war mit den verfügbaren Einsatzkräften der Beklagten und der Polizei nicht möglich, § 0 Abs. 0 Nr. 0 OBG NRW. Das plötzliche Wegwerfen von Glasbehältnissen oder ihre spontane Verwendung als Waffe ist im Vorhinein regelmäßig nicht erkennbar, so dass es sich praktisch nicht verhindern lässt. Darüber hinaus hätte bei dem großen Menschenandrang allenfalls einzelnen Rechtsverstößen nachgegangen werden können. Zeitgleich waren an anderer Stelle Hunderte weitere Verstöße zu erwarten, die weder beobachtet noch verhindert oder zumindest hätten geahndet werden können. Vor diesem Hintergrund ist das Vorbringen der Beklagten plausibel, wonach in den vergangenen Jahren auch der Einsatz aller verfügbaren Ordnungskräfte eine flächendeckende Kontrolle nicht ermöglicht hat und Rechtsverstöße auf diese Weise nur in geringem Umfang geahndet werden konnten.
Die Beklagte konnte die Gefahr auch nicht oder nicht rechtzeitig selbst, durch Beauftragte oder auf andere Weise abwehren, § 0 Abs. 0 Nr. 0 und Abs. 0 OGB NRW. Weder ein zeitnahes Einsammeln von Glas noch das Aufstellen von zusätzlichen Abfallbehältern haben die Gefahrenlage spürbar verringern können. Nach den nachvollziehbaren Schilderungen der Abfallwirtschaftsbetriebe waren seit [DATE] jeweils mehrere Bedienstete auf der Zülpicher Straße mit Sammelgefäßen eingesetzt, die in der Menschenmenge so lange Flaschen einsammelten, bis ihnen dies auf Grund des aggressiven Verhaltens von Feiernden und wegen durch die Luft fliegender Flaschen zu gefährlich erschien. Trotz eines späteren erneuten Einsatzes inmitten dicht gedrängter Menschen konnte die Menge des herumliegenden Glases hierdurch nicht merklich reduziert werden, weil immer neue Flaschen und Gläser hinzukamen. Glascontainer im Zülpicher Viertel wurden nach Angaben der Abfallwirtschaftsbetriebe nur mäßig angenommen. Viele Pfandflaschen wurden auf den Containern abgestellt, weil sie für Flaschensammler erreichbar bleiben sollten. Etliche fielen anschließend auf die Straße. Bei diesen nachvollziehbaren Schwierigkeiten ist die Einschätzung der Beklagten nicht zu beanstanden, dass die Gefahren durch herum liegendes Glas durch zusätzliche Abfallentsorgungsmaßnahmen nicht abzuwenden waren. Die Richtigkeit dieser Prognose wurde nicht dadurch in Frage gestellt, dass zahlreiche Flaschen ordnungsgemäß als Leergut oder in bereit stehende Abfallgefäße entsorgt worden sein mögen. In zu vielen Fällen war dies nicht der Fall, obwohl Abfallbehälter und Leergutannahmestellen zur Verfügung gestanden haben. Vor diesem Hintergrund diente die Ordnungsverfügung der Beklagten im Sinne von § 0 Abs. 0 OBG NRW auch nicht lediglich dem Zweck, die den Ordnungsbehörden obliegende Aufsicht zu erleichtern. Vielmehr war eine Gefahrenabwehr auf andere Weise nicht möglich.
Schließlich führte das Verbot der Abgabe von Glasbehältnissen nicht zu einer erheblichen eigenen Gefährdung oder einer Verletzung höherwertiger Pflichten des Klägers.
Ermessensfehler lagen nicht vor. Insbesondere genügte das Verkaufsverbot dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es war zur Gefahrenabwehr geeignet, erforderlich und führte nicht zu einem Nachteil, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis stand . Damit handelte es sich zugleich um eine nicht gegen Art. 0 Abs. 0 GG verstoßende, sachlich gerechtfertigte Berufsausübungsregelung.
Das Verkaufsverbot war geeignet, die in Rede stehenden Gefahren abzuwehren. Es trug neben dem allgemeinen Glasverbot und flankierenden Maßnahmen der Beklagten dazu bei, dass anlässlich des Straßenkarnevals in die besonders stark frequentierten Bereiche keine Mengen an Glas mehr eingebracht wurden, die eine Verletzungsgefahr für Leib und Leben von Personen begründeten. Die tatsächliche Eignung der Maßnahme zur Gefahrenabwehr wird nachträglich eindrucksvoll dadurch belegt, dass die vom Glasverbot erfassten Innenstadtbereiche nach dem Erfahrungsbericht der Beklagten an den Karnevalstagen im Winter [DATE] /0 insgesamt so glas und scherbenfrei waren wie schon lange nicht mehr. Nur in einem zu vernachlässigenden Umfang gelangte Glas in die kritischen Bereiche der Kölner Innenstadt. Reifenschäden bei Einsatzfahrzeugen des Rettungsdienstes traten nicht mehr auf. Die von der Beklagten ausgesprochenen Verkaufsverbote stießen ebenso wie das allgemeine Glasverbot auf großes Verständnis. So konnte das Einbringen gefährlichen Glases in nennenswertem Umfang effektiv verhindert werden. Die Eignung des Glasverbots zur Bekämpfung gefährlichen Glasabfalls auf den Straßen wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Abfallwirtschaftsbetriebe nur eine geringe Reduzierung des spezifischen Abfallgewichts festgestellt haben. Die Beklagte hat dies plausibel dahingehend erläutert, dass die an den Kontrollstellen separat eingesammelten Glasflaschen anschließend versehentlich gemeinsam mit dem übrigen Müll verwogen und entsorgt worden sind.
Die streitgegenständliche Verbotsverfügung war auch zur Gefahrenabwehr erforderlich. Unübersehbare Scherbenmengen auf den Straßen waren mit den üblichen Mitteln der Abfallwirtschaftsbetriebe zeitnah nicht mehr zu bewältigen und ließen sich nur durch ein ordnungsbehördliches Einschreiten bereits gegen das Mitführen und Benutzen sowie das Verkaufen von Glasbehältnissen verhindern. Die Beklagte hat im Einzelnen aufgezeigt, welche Maßnahmen sie in den vergangenen Jahren letztlich erfolglos unternommen hat und welche Schwierigkeiten dabei aufgetreten sind. Angesichts tausendfach begangener Rechtsverstöße gegen § 0 KStO in kürzester Zeit ist offensichtlich, dass eine präventive Inanspruchnahme der jeweiligen Täter oder auch ein mit vertretbarem Aufwand betriebenes verbessertes Abfallmanagement die Gefahrenlage nicht effektiv abwehren konnte. Insbesondere war nach den bisherigen ernüchternden Erfahrungen der Abfallwirtschaftsbetriebe durch noch mehr Abfallbehälter und einen intensivierten Einsatz von Flaschensammlern keine nennenswerte Verbesserung der Gefahrenlage zu erwarten [vgl. oben 0. c)].
Die streitgegenständliche Maßnahme stand ferner nicht erkennbar außer Verhältnis zu dem angestrebten Erfolg. Gegenüber den zu bekämpfenden Gefahren wog die mit dem Verbot einhergehende Belastung für den Kläger, in seinem Kiosk zeitlich begrenzt keine Glasbehältnisse abgeben zu dürfen, weniger schwer. Dies gilt vor allem mit Blick auf die von der Beklagten hervorgehobenen Alternativen, die trotz des eingeschränkten Angebots, auf das der Kläger hingewiesen hat, auf dem Markt erhältlich waren . Das grundsätzlich berechtigte Interesse an einem möglichst hohen Umsatz durch einen zügigen Abverkauf hat dort zurückzustehen, wo es nur um den Preis erheblicher Gefahren für Leib und Leben von Personen verfolgt werden kann.
Das Vorgehen der Beklagten erweist sich schließlich nicht deshalb als gleichheitswidrig, weil Einzelhändler außerhalb der Verbotszone nicht betroffen gewesen sind. Nach den Feststellungen der Beklagten hat insbesondere die erhebliche Gefahrenlage durch Glasbruch an der Zülpicher Straße unter anderem zur Inanspruchnahme des Klägers geführt. Nach Aktenlage ist nicht ersichtlich, dass vergleichbare Gefahren außerhalb der Bereiche absehbar waren, in denen die Beklagte Anlass für ein allgemeines Glasverbot gesehen hat. Dass im ganzen Innenstadtbereich Karneval gefeiert wurde, rechtfertigte für sich genommen keine Ausweitung des Verkaufsverbots auf Einzelhandelsbetriebe außerhalb der Glasverbotszone.
Die Zwangsmittelandrohung ist rechtmäßig nach §§ 0 Abs. 0, 0 Abs. 0 und 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0 VwVG NRW ergangen. Das Verkaufsverbot konnte mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, weil es sofort vollziehbar war. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes war unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses des Klägers an der Nichtbefolgung des Verbots gemäß § 0 Abs. 0 i. V. m. [REF] nicht zu beanstanden. Zur weiteren Begründung wird gemäß § 0 Abs. 0 VwGO auf die Begründung der angegriffenen Ordnungsverfügung Bezug genommen, der der Senat folgt.