Tenor Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom [DATE] wird festgestellt, dass die Klage zulässig ist. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. Die Revision wird zugelassen. Tatbestand
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Zulassung einer Zielabweichung durch den angefochtenen Bescheid des beklagten Landes von Bestimmungen des Landesentwicklungsprogramms III und des regionalen Raumordnungsplanes Mittelrhein-Westerwald, der eine Bauleitplanung für ein Factory-Outlet-Center im Bereich des ICE-Bahnhofs Montabaur an der Bundesautobahn A 0 ermöglichen soll. Unterschiedlich beurteilen sie insbesondere die Frage, ob die Klägerin, die nicht Adressatin des streitgegenständlichen Zielabweichungsbescheides ist, geltend machen kann, durch diesen in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein und den Bescheid daher zulässigerweise anfechten kann.
Mit Schreiben vom [DATE] beantragten die Beigeladenen bei dem rheinland-pfälzischen Ministerium des Innern und für Sport als oberste Landesplanungsbehörde die Einleitung eines Raumordnungs-, sowie, soweit erforderlich, eines Zielabweichungsverfahrens, um für das vorgenannte Vorhaben die planungsrechtlichen Voraussetzungen schaffen zu können. Der Beigeladenen zu 0), die im Landesentwicklungsprogramm III als Mittelzentrum im Grundnetz dargestellt ist, obliegt dabei die Aufstellung und Änderung von Bebauungsplänen, während die Beigeladene zu 0) Trägerin der Flächennutzungsplanung ist.
Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind in der Regel in engem räumlichem und funktionalem Zusammenhang mit den zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zu errichten .
Durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben darf die Funktion benachbarter zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden .
Gleichlautende Ziele finden sich in Kapitel 0 des regionalen Raumordnungsplanes Mittelrhein-Westerwald. Streitig ist im vorliegenden Verfahren, ob bei der Entscheidung des Beklagten über die Zulassung der Zielabweichung nicht nur eine Regelung bezüglich des städtebaulichen Integrationsgebotes sondern auch bezüglich des vorgenannten Beeinträchtigungsverbotes erfolgt ist.
Die Frage, ob das geplante Vorhaben mit den genannten Zielen, insbesondere mit dem Beeinträchtigungsverbot, in Einklang zu bringen ist, prägte von Anfang an die Diskussion zwischen den Beigeladenen, den zuständigen Landesbehörden, den benachbarten Kommunen und dem Land Hessen. Bereits in einer ersten Machbarkeitsstudie/Grobanalyse des Dipl.-Ing. Dr. A., L. vom [DATE] wurde diese Problematik ausdrücklich angesprochen. Seinerzeit war allerdings noch eine Verkaufsfläche von 0 qm geplant. Nach Bekanntwerden des Projektes wandte sich auch die hessische Landesregierung durch den Minister für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung an das Land Rheinland-Pfalz, um Bedenken wegen der Auswirkungen des Vorhabens auf die Stadt Limburg an der Lahn geltend zu machen, wobei darauf hingewiesen wurde, dass gerade die Beigeladene zu 0) sich in der Vergangenheit gegen ein vergleichbares Projekt im Gebiet der genannten Stadt gewandt habe, weshalb dort eine solche Planung zur Vermeidung von Beeinträchtigungen der Beigeladenen zu 0) nicht zugelassen worden sei. Hierauf kam es am [DATE] zu einer gemeinsamen Besprechung der obersten Landesplanungsbehörden des Landes Hessen und des Landes Rheinland-Pfalz, als deren Ergebnis festgehalten wurde, unter Beteiligung der kommunalpolitisch Zuständigen und der Verantwortlichen der Planungsgemeinschaften Mittelrhein-Westerwald und der korrespondierenden Mittelhessen-Versammlung bezüglich dieser benachbarten grenzüberschreitenden Region eine möglichst für alle Teile raumverträgliche Situation zu erreichen.
Eine zwischenzeitlich von der Beigeladenen zu 0) eingeholte Verträglichkeitsstudie des Dipl.-Ing. Dr. A. vom [DATE] gelangte zu dem Ergebnis, dass ein Factory-Outlet-Center mit einer Verkaufsfläche von 0 qm städtebaulich und raumordnerisch verträglich sei, ein solches Projekt mit 0 qm Verkaufsfläche indessen problematisch wäre. Auch in der Folgezeit blieb jedoch die Frage, ob das geplante Projekt benachbarte zentrale Orte wesentlich beeinträchtigen könne, in der Diskussion. So führte der Staatssekretär des zuständigen Ministeriums in einem Schreiben vom [DATE] an die Klägerin in einem Parallelverfahren zu dem anstehenden Raumordnungsverfahren u.a. aus:
Inhaltlich wird es ein zentraler Punkt des Raumordnungsverfahrens sein, die Auswirkungen des geplanten Factory-Outlet-Centers auf die Funktion der benachbarten zentralen Orte und ihrer Versorgungsbereiche genau zu prüfen.
In gleichem Sinne äußerte sich der Staatssekretär, nachdem die Beigeladenen die Einleitung des Raumordnungsverfahrens beantragt und dieses am [DATE] eingeleitet worden war, mit Schreiben vom [DATE] gegenüber weiteren Einwendern, die Beeinträchtigungen geltend gemacht hatten.
Die mit der Durchführung des Raumordnungsverfahrens für ein entsprechend dem Antrag der Beigeladenen nunmehr auf 0 qm Verkaufsfläche begrenztes Factory-Outlet-Center beauftragte SGD Nord wies in einem Schreiben vom [DATE] an die oberste Landesplanungsbehörde darauf hin, das städtebauliche Integrationsgebot und gegebenenfalls auch das Beeinträchtigungsverbot gemäß dem Landesentwicklungsprogramm III seien tangiert. In ihrem Schreiben vom [DATE] kam sie dann aufgrund des durchgeführten Beteiligungsverfahrens zu dem Ergebnis, die Verletzung des Beeinträchtigungsverbotes werde von den Verfahrensbeteiligten zwar überwiegend bejaht, insbesondere von allen umliegenden zentralen Orten; das Büro Dr. A. sei jedoch zu dem Ergebnis gelangt, die kleinere Variante werde nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktion der zentralen Orte in der Nachbarschaft führen.
In dem Schreiben der obersten Landesplanungsbehörde vom [DATE] , mit dem das Zielabweichungsverfahren wegen des festgestellten Verstoßes gegen das städtebauliche Integrationsgebot des Landesentwicklungsprogramms eingeleitet wurde, führte die oberste Landesplanungsbehörde aus:
Im Hinblick auf die geplante Verkaufsfläche von 0 qm erscheint dagegen nach summarischer Bewertung das Beeinträchtigungsverbot des Landesentwicklungsprogramms nicht verletzt. Rein vorsorglich wird jedoch auch diese Frage mit in das Zielabweichungsverfahren, das hiermit eingeleitet wird, einbezogen.
Unter dem [DATE] erging sodann der streitgegenständliche Zielabweichungsbescheid. Darin wurde für die Errichtung eines Factory-Outlet-Centers mit maximal 0 qm eine Abweichung von dem städtebaulichen Integrationsgebot des Landesentwicklungsprogramms III und des gleichlautenden Ziels des regionalen Raumordnungsplanes Mittelrhein-Westerwald zugelassen. Diese Entscheidung erging unter folgenden Maßgaben:
In einem städtebaulichen Vertrag ist verbindlich zu regeln, dass nur FOC-typische Sortimente angeboten werden dürfen. Dabei ist die Sortimentsstruktur so zu gestalten, dass negative Auswirkungen auf die benachbarten zentralen Orte, insbesondere auf die hessische Kreisstadt Limburg an der Lahn, aber auch auf die Innenstadt von Montabaur so gering wie möglich sein werden.
In dem Bescheid wird des Weiteren ausgeführt, dass die Zulassung einer Abweichung auf das städtebauliche Integrationsgebot zu beschränken gewesen sei, da das Beeinträchtigungsverbot durch das Vorhaben nicht verletzt werde. Hierbei stützte sich der Beklagte auf das Verträglichkeitsgutachten des Dipl.-Ing. Dr. A., wonach die Variante des Factory-Outlet-Centers mit 0 qm als städtebaulich und raumordnerisch verträglich beurteilt werde. Dem schloss sich die oberste Landesplanungsbehörde an. Die Abweichungszulassung gelte ausdrücklich nur für ein FOC mit einer maximalen Verkaufsfläche von 0 qm. Wie sich aus dem Verträglichkeitsgutachten ergebe, hätte eine darüber hinausgehende Verkaufsfläche wesentliche Auswirkungen auf die umliegenden zentralen Orte. Solche Auswirkungen seien aus raumordnerischer Sicht aber nicht vertretbar. Daher müsse die Abweichungszulassung mit der Maßgabe verknüpft werden, dass im Rahmen der Bauleitplanung eine Obergrenze der Verkaufsfläche von 0 qm verbindlich festzulegen sei. Die Zulassungsentscheidung beziehe sich auch nur auf die Errichtung und den Betrieb eines FOC und schließe „normalen“ großflächigen Einzelhandel aus. Des Weiteren seien Vorgaben bezüglich der Sortimentsbeschränkung zu machen. Die Sortimente seien so festzulegen, dass die negativen Auswirkungen auf benachbarte zentrale Orte, insbesondere auf die Stadt Limburg an der Lahn, möglichst gering sein werden.
In einem Schreiben an Einwender gegen das Vorhaben vom [DATE] führte der zuständige Minister unter ausdrücklichem Hinweis auf die Maßgaben in dem Zielabweichungsbescheid aus, dass damit seines Erachtens in ausreichendem Maße gewährleistet sei, dass das Vorhaben keine erheblichen negativen Auswirkungen auf den Einzelhandel in der Umgebung haben werde. In gleichem Sinne äußerte sich das Ministerium in einer Presseerklärung, ebenfalls vom [DATE] . Darin ist ausgeführt:
„Wir haben uns die Entscheidung nicht leicht gemacht und die von den benachbarten Kommunen, insbesondere von der Stadt Limburg an der Lahn geäußerten Sorgen sehr ernst genommen“, betonte Innenminister Karl-Peter B.. Daher wurde die maximal zulässige Verkaufsfläche auf 0 qm begrenzt und der Stadt Montabaur aufgegeben, in einem städtebaulichen Vertrag verbindlich zu regeln, dass nur FOC-typische Sortimente angeboten werden dürfen. Dabei muss die Sortimentsstruktur so gestaltet werden, dass negative Auswirkungen auf die benachbarten zentralen Orte, insbesondere auf die hessische Kreisstadt Limburg an der Lahn, aber auch auf die Innenstadt von Montabaur so gering wie möglich sein werden. Mit der Beschränkung auf FOC-typische Sortimente soll sichergestellt werden, dass sich die negativen Effekte der Umsatzverteilung im Einzelhandel auf einen möglichst großen Einzugsbereich verteilen.
Das Ministerium des Innern und für Sport stützt seine Entscheidung auf ein Verträglichkeitsgutachten, das für FOC mit 0 qm Verkaufsfläche keine über die von der Rechtsprechung festgelegten 0 %-Grenze hinausgehende Umsatzverteilung berechnet hat. Damit werden weder die hessische Stadt Limburg noch die umliegenden rheinland-pfälzischen zentralen Orte wesentlich beeinträchtigt.
In einem Vermerk vom [DATE] ist für den Minister des Innern und für Sport festgehalten worden, dass das geplante FOC in Bezug auf den geplanten Standort und die räumlichen Auswirkungen des Vorhabens − gerade auch im Hinblick auf die benachbarten zentralen Orte − in einer gutachterlichen Verträglichkeitsstudie genau untersucht worden sei. Unter Würdigung der sowohl im Raumordnungsverfahren als auch im Zielabweichungsverfahren von den benachbarten rheinland-pfälzischen und hessischen Kommunen, insbesondere der Stadt Limburg an der Lahn, und auch von Seiten der hessischen Landesregierung geäußerten Bedenken gegen das Vorhaben habe die Zulassung der Zielabweichung nur unter den in dem Bescheid genannten Auflagen erfolgen können.
Gegen den Zielabweichungsbescheid hat die Klägerin am [DATE] Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, zwar solle der angefochtene Bescheid nach den Ausführungen des Beklagten nur das städtebauliche Integrationsgebot betreffen. Indessen sei auch die Überprüfung des Vorhabens im Hinblick auf seine Vereinbarkeit mit dem Beeinträchtigungsverbot in das Verfahren einbezogen worden. Der Beklagte verhalte sich widersprüchlich, wenn er eine Verletzung des Beeinträchtigungsverbotes verneine, die Prüfung im Zielabweichungsverfahren gleichwohl darauf erstrecke und schließlich sogar Maßgaben regele, die sich erkennbar hierauf bezögen. Zudem enthalte der Bescheid umfangreiche Ausführungen zu dem Beeinträchtigungsverbot. Somit befasse sich der Bescheid nicht nur mit diesem drittschützenden Verbot, sondern enthalte auch ausdrückliche Regelungen hierzu, die sogar nach ihrem Wortlaut auf die benachbarten zentralen Orte abstellten. Ihr fehle auch nicht das erforderliche Rechtschutzinteresse für die Klage. Im Rahmen eines entsprechenden Planaufstellungsverfahrens wie auch im Rahmen eines sich eventuell anschließenden Normenkontrollverfahrens sei ihr wegen der Tatbestandswirkung des angefochtenen Bescheides nämlich verwehrt, die Verletzung der Ziele der Raumordnung durch das streitige Projekt noch geltend zu machen.
Hierzu hat der Beklagte vorgetragen, es erscheine bereits fraglich, ob der Zielabweichungsbescheid gegenüber benachbarten Gemeinden überhaupt einen anfechtbaren Verwaltungsakt darstelle. Davon abgesehen fehle der Klägerin die Klagebefugnis, weil Gegenstand des angefochtenen Bescheides allein die Abweichung vom städtebaulichen Integrationsgebot gewesen sei. Dieses Ziel der Raumordnung sei jedoch nicht drittschützend.
Die Beigeladenen haben ebenfalls vorgetragen, die Klage sei unzulässig, weil es sich bei dem angefochtenen Bescheid nicht um einen Verwaltungsakt mit Drittwirkung handele. Zudem gehe von dem Bescheid keine Rechtswirkung aus, weil er noch einer Umsetzung durch eine Bauleitplanung bedürfe. Erst dort seien im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung die Belange aller betroffenen Nachbargemeinden umfassend zu berücksichtigen. Deshalb fehle es an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse für die Klage.
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom [DATE] als unzulässig abgewiesen, da die Sachentscheidungsvoraussetzungen des [REF] nicht gegeben seien. Der Zielabweichungsbescheid stelle zwar auch der Klägerin gegenüber einen mit der Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakt dar. Die somit statthafte Anfechtungsklage sei jedoch mangels Klagebefugnis nach [REF] unzulässig, da die Klägerin nicht mit Erfolg geltend machen könne, durch den Verwaltungsakt in eigenen Rechten verletzt zu sein.
Regelungsgegenstand des Bescheides vom [DATE] sei allein die Entscheidung des Beklagten, bezüglich des geplanten FOC eine Abweichung von dem städtebaulichen Integrationsgebot des Landesentwicklungsprogramms III gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 des rheinland-pfälzischen Landesplanungsgesetzes LPlG bzw. dem damit übereinstimmenden Ziel im regionalen Raumordnungsplan Mittelrhein-Westerwald gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 LPlG zuzulassen. Diese Ziele des Landesentwicklungsprogramms sowie des regionalen Raumordnungsplanes tangierten jedoch nicht den Rechtskreis der Klägerin. Die vorstehenden Ziele der Raumordnung verfolgten von ihrem Schutzzweck aus betrachtet ausschließlich städtebauliche Intentionen in Bezug auf den Innenstadtbereich der Beigeladenen. Einen darüber hinausgehenden Regelungsgehalt habe der Zielabweichungsbescheid nicht. Insbesondere könne nicht angenommen werden, dass der Beklagte in dem Bescheid zugleich über eine Abweichung von dem grundsätzlich Drittschutz vermittelnden Beeinträchtigungsverbot mit bindender Wirkung entschieden habe.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor, das Verwaltungsgericht beschränke den Regelungsinhalt des angefochtenen Bescheides in seinem Urteil fehlerhaft auf eine Regelung bezüglich des städtebaulichen Integrationsgebotes. Der Beklagte habe vielmehr auch eine verbindliche Regelung bezüglich des Beeinträchtigungsverbotes getroffen. Es komme vorliegend nicht darauf an, was der Beklagte nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts hätte regeln dürfen, sondern, was er tatsächlich geregelt habe. Das sei aber mehr als allein die Zulassung einer Abweichung von dem städtebaulichen Integrationsgebot. Schon die Textgestaltung des Bescheides mache das deutlich. Nicht nur der nach der Meinung des Verwaltungsgerichts einzige Verfügungssatz sondern auch die Maßgaben seien durch Fettdruck hervorgehoben. Darüber hinaus mache auch der Wortlaut „die Entscheidung ergeht unter folgenden Maßgaben“ deutlich, das die Regelung über eine bloße Zulassung der Abweichung von dem städtebaulichen Integrationsgebot hinausgehe. Diese Maßgaben zielten auf das Beeinträchtigungsverbot und erwähnten sogar ausdrücklich die „benachbarten zentralen Orte“. Die Maßgaben seien aber unzureichend und deshalb ungeeignet, wesentliche Beeinträchtigungen ihrer Funktion als zentraler Ort durch das geplante FOC zu verhindern. Diese Regelungen könne sie in einem späteren Planaufstellungsverfahren jedoch nicht mehr angreifen, wenn der Bescheid bestandskräftig werde. Das folge daraus, dass sie sich wegen der dem Bescheid nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann zukommenden Tatbestandswirkung in einem Planaufstellungsverfahren unter Berufung auf das genannte Ziel der Raumordnung nicht mehr gegen eine solche Bauleitplanung wenden könne und auch nicht die inzidente Überprüfung des Zielabweichungsbescheides in einem Normenkontrollverfahren erreichen könne. Daher fehle ihr auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für die Klage.
Er trägt vor, das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen. Die angefochtene Zielabweichungsentscheidung betreffe nämlich nur das städtebauliche Integrationsgebot. Eine Rechtsverletzung der Klägerin komme aber allein dann in Betracht, wenn ein drittschützendes Raumordnungsziel Gegenstand der Regelung sei. Von dem Beeinträchtigungsverbot sei jedoch weder ausdrücklich noch konkludent eine Abweichung zugelassen worden. Zwar sei das Beeinträchtigungsverbot im Zusammenhang mit dem streitigen Vorhaben geprüft worden, dabei sei jedoch eine Verletzung desselben verneint worden. Die Feststellungen zum Beeinträchtigungsverbot seien nicht Gegenstand des Regelungsgehaltes des Bescheides. Hierdurch seien insoweit keine verbindlichen Festlegungen von Rechten oder Pflichten erfolgt. Die Maßgaben seien bewusst nicht als Auflagen bezeichnet worden. Sie sollten lediglich die Rahmenbedingungen verdeutlichen, unter denen das Land das Factory-Outlet-Center für zulässig halte. Solche Maßgaben seien auch bezüglich des städtebaulichen Integrationsgebotes zulässig. Im Übrigen entspreche die festgelegte maximale Verkaufsfläche genau dem Antrag der Beigeladenen zu 0) und habe deshalb lediglich klarstellenden Charakter. Man habe deutlich machen wollen, dass hiermit „das Ende der Fahnenstange“ erreicht sei.
Sie beziehen sich zur Begründung auf ihr Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren und tragen ergänzend vor, die Klagebefugnis der Klägerin sei nur dann gegeben, wenn ihr eine Schutznorm zur Seite stehe, die ein normativ geschütztes Interesse sichern solle. [REF] verdeutliche, dass sich die Klägerin auch auf die ihr durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen berufen könne. Diese Vorschrift beziehe sich jedoch ausschließlich auf das Bebauungsplanaufstellungsverfahren. Eine vergleichbare Regelung für das Zielabweichungsverfahren existiere nicht. Dies sei rechtssystematisch auch nicht zu beanstanden, weil das Zielabweichungsverfahren die planende Gemeinde ausschließlich in die Lage versetze, ein Planaufstellungsverfahren ohne Verstoß gegen die Ziele der Raumordnung durchzuführen. Folglich könne erst die Durchführung eines Planaufstellungsverfahrens mit Festsetzungen, die die Entscheidung über die Zulassung der Zielabweichung in Anspruch nähmen, Rechte benachbarter Städte und Gemeinden berühren. Das Zielabweichungsverfahren selbst diene der Herstellung der materiellen Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Wirkungen des Zielabweichungsbescheids gegenüber Dritten könnten folglich nur mittelbar sein, weil die Zulassung der Zielabweichung ausschließlich gegenüber der planenden Gemeinde die Sperre der fehlenden Anpassung an die Ziele der Raumordnung beseitige. Es handele sich hierbei um ein rechtliches Internum, das der planenden Gemeinde gegenüber ein materielles Verfahrenshindernis beseitige, wodurch Nachbargemeinden rechtlich jedoch nicht betroffen sein könnten. Die Klägerin sei auch nicht berechtigt, den Zielabweichungsbescheid unter Berufung auf eine diesem zukommende Tatbestandswirkung anzufechten. Soweit sie sich insoweit auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufe, sei diese durch die Neufassung des BauGB überholt. Zudem halte das Bundesverwaltungsgericht, wie sich aus seiner Entscheidung vom [DATE] ergebe, hieran auch nicht mehr fest. Die von der Klägerin zitierten Ausführungen zur Tatbestandswirkung, die eine Inzidentprüfung in einem späteren Normenkontrollverfahren ausschließen solle, seien auch nicht konsequent vor dem Hintergrund, dass das Bundesverwaltungsgericht in baurechtlichen Streitigkeiten die inzidente Prüfung eines Bebauungsplanes trotz dessen bestandskräftiger Genehmigung zulasse.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten . Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Entscheidungsgründe I.
Gemäß [REF] kann das Gericht über die Zulässigkeit der Klage durch Zwischenurteil auch im Hinblick auf einzelne Prozessvoraussetzungen vorab entscheiden und zwar auch im Rechtsmittelverfahren . II.
Die Klage ist zulässig, da die Sachentscheidungsvoraussetzungen des [REF] für eine Aufhebung des Zielabweichungsbescheides des Beklagten vom [DATE] im Wege einer Anfechtungsklage gegeben sind.
Bei dem angefochtenen Zielabweichungsbescheid des Beklagten vom [DATE] handelt es sich wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat um einen grundsätzlich anfechtbaren Verwaltungsakt . Die hiergegen gerichtete Klagebefugnis steht gemäß [REF] auch der Klägerin zu, weil sie geltend machen kann, durch den Bescheid in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein . Der Klägerin fehlt schließlich auch nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse , weil sie eine Klärung dieser Fragen in einem späteren Normenkontrollverfahren gegen einen das streitige Vorhaben zulassenden Bebauungsplan wegen der dem Zielabweichungsbescheid zukommenden Tatbestandswirkung nicht mehr herbeiführen kann. 0 0. Der Bescheid des Beklagten vom [DATE] stellt auch der Klägerin gegenüber einen mit der Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakt dar. Im Verhältnis zur Belegenheitsgemeinde eines Vorhabens, die selbst einen Antrag auf Abweichung von den Zielen der Raumordnung gestellt hat, ist geklärt, dass die zu treffende Entscheidung eine Regelung mit Außenwirkung beinhaltet, weil es der betreffenden Kommune als nach [REF] an die Ziele der Raumordnung gebundene Trägerin der Bauleitplanung ermöglicht wird, sich von dieser Bindung bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen zu befreien .
Liegen die Tatbestandsmerkmale des [REF] vor, ist die entsprechende Maßnahme nicht nur gegenüber den unmittelbar hiervon Betroffenen, sondern gegenüber jedermann Verwaltungsakt. Entscheidend ist damit allein, dass überhaupt gegenüber einem einzelnen Adressaten eine Regelung getroffen wird, der in irgendeiner Beziehung Außenwirkung zukommt .
Sofern teilweise angenommen wird, eine Maßnahme könne gegenüber bestimmten Betroffenen ein Verwaltungsakt, gegenüber anderen jedoch eine Maßnahme anderer Rechtsnatur etwa Verwaltungsinternum oder Rechtsnorm sein folgt der Senat dem nicht. Dies widerspricht dem Grundsatz, dass ein Verwaltungsakt mit Bekanntgabe an nur einen Betroffenen gegenüber jedermann existent wird. Soweit Maßnahmen den Anfechtungsklagen bestimmter Personen entzogen werden sollen, betrifft dies nicht die Rechtsnatur der Maßnahme, sondern ist im Rahmen der Klagebefugnis nach [REF] zu erörtern.
Für die damit grundsätzliche statthafte Anfechtungsklage fehlt es der Klägerin auch nicht an der Klagebefugnis nach [REF] , da nach ihrem Vorbringen die Verletzung eigener Rechte möglich erscheint. Erforderlich und ausreichend ist hierfür, dass es ein subjektives Recht in der von der Klägerin behaupteten Art überhaupt gibt, die streitgegenständliche Bestimmung also zumindest auch ihren subjektiven Interessen zu dienen bestimmt ist, die Klägerin zu deren geschützten Personenkreis gehört und eine Rechtsverletzung nicht offensichtlich ausgeschlossen ist. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Für die Herleitung subjektiver Rechte der Klägerin ist zunächst das Verhältnis zwischen Landes und Regionalplanung und die daraus folgende Systematik des Raumordnungsrechts in den Blick zu nehmen:
Als bundesrechtliche Vorgabe verpflichtet [REF] es ROG die Länder, Rechtsgrundlagen für eine Raumordnung in ihrem Gebiet zu schaffen. Die bundesrechtliche Rahmenregelung zur Regionalplanung findet sich in [REF] . In den Ländern, deren Gebiet die Verflechtungsbereiche „mehrerer Zentraler Orte oberster Stufe“ umfasst, sind Regionalpläne aufzustellen. Nach [REF] sind die Regionalpläne aus dem jeweiligen Raumordnungsplan für das Landesgebiet zu entwickeln. Die regionalen Raumordnungspläne sollen den Landesentwicklungsplan für die jeweilige Region konkretisieren . Bei dieser regionalmaßstäblichen Verdichtung und Verfeinerung müssen die Ziele in den maßgeblichen Entwicklungsplänen beachtet werden .
Nach § 0 Abs. 0 LPlG kann eine Abweichung vom einem Landesentwicklungsprogramm zugelassen werden, wenn diese aufgrund veränderter Tatsachen oder Erkenntnisse unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und das Programm in seinen Grundzügen nicht berührt wird. Entsprechendes gilt gemäß [REF] splan. Mit diesen Regelungen ist der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber der Anweisung des [REF] an die Länder gefolgt und hat die Rechtsgrundlage für ein Verfahren zur Abweichung von Zielen der Raumordnung geschaffen. Die Zielabweichung ist darauf gerichtet, eine bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen der Beachtungspflicht nach [REF] unterworfenen Stelle von dieser Verpflichtung zu befreien, ohne den Bestand des Ziels und die Fortgeltung seiner Beachtungspflicht im Übrigen in Frage zu stellen .
Von einem Raumordnungsverfahren, das der Prüfung dient, ob und unter welchen Voraussetzungen eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit den Erfordernissen der Raumordnung in Übereinstimmung steht, unterscheidet sich das Zielabweichungsverfahren dadurch, dass dort darüber entschieden wird, ob eine festgestellte Kollision einem Ziel der Raumordnung entgegensteht oder von dem Plansatz eine Befreiungserteilung in Form der Abweichung in Betracht kommt, die es dem davon Begünstigten erlaubt, sich im konkreten Einzelfall über ein fortbestehendes Ziel hinwegzusetzen. Dabei kann sich die Zulassung von Abweichungen nur auf die in einem Raumordnungsplan enthaltenen verbindlichen Ziele beziehen. Für Erläuterungen, Prognosen, Begründungen, rechtliche Hinweise und dergleichen bedarf es keines Abweichungsverfahrens, da Programminhalte dieser Art keine Verbindlichkeit haben . 0 Das Beeinträchtigungsverbot nach Kapitel 0 Abs. 0 des LEP III stellt ein solches verbindliches Ziel der Raumordnung dar:
Ziele der Raumordnung erfordern gemäß [REF] verbindliche Vorgaben in Form von konkreten räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren Festlegungen . Weitere allgemeine Voraussetzung für eine wirksame Bestimmung eines Ziels der Raumordnung ist, dass sich die getroffene Regelung an das gesetzlich vorgegebene Regelungssystem hält, so dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der raumordnungsrechtlichen Kompetenz des Landes einerseits und der durch [REF] geschützten Planungshoheit der Gemeinde andererseits gewahrt bleibt . Die Regelung, wonach durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben die Funktion benachbarter zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürfen, stellen Ziele der Raumordnung im Sinne von [REF] dar. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden .
Liegt damit ein Ziel der Raumordnung vor, so regelt der Bescheid vom [DATE] zugleich mit verbindlicher Wirkung, dass unter den genannten Voraussetzungen und Maßgaben keine Zielabweichung hinsichtlich des Beeinträchtigungsgebots erforderlich ist.
Regelungsgegenstand des Bescheides vom [DATE] ist zunächst die Entscheidung des Beklagten, dass für das geplante FOC eine Abweichung vom Integrationsgebot des Landesentwicklungsprogramms III gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 LPlG bzw. dem damit in Übereinstimmung stehenden Ziel im Regionalen Raumordnungsplan Mittelrhein-Westerwald gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 LPlG zuzulassen ist und das Vorhaben daher außerhalb des zentralen Einkaufsbereichs der Beigeladenen zu 0) errichtet werden darf. Diese Inhalte tangieren nicht den Rechtskreis der Klägerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Denn mit der Abweichung vom Integrationsgebot werden von ihrem Schutzzweck aus betrachtet ausschließlich städtebauliche Intentionen in Bezug auf den Innenstadtbereich der Beigeladenen zu 0) verfolgt, so dass die insofern getroffene Regelung kein taugliches Angriffsobjekt für die Anfechtungsklage der Klägerin sein kann.
Gegen einen darüber hinaus gehenden Regelungsinhalt scheint zudem der Wortlaut im Verfügungssatz des Bescheides zu stehen. Denn darin wird ausdrücklich nur eine Abweichung vom städtebaulichen Integrationsgebot des LEP III und des Regionalen Raumordnungsplanes Mittelrhein-Westerwald für die Errichtung eines FOC mit maximal 0 qm erteilt. Auch ist zutreffend, dass die Regelung eines Verwaltungsakts regelmäßig in seinem verfügenden Teil zum Ausdruck kommt. Zu dessen Erläuterung ist jedoch auch die Begründung nach [REF] heranzuziehen, da der festgestellte Sachverhalt und das angewandte Recht im Rahmen des Verfahrensgegenstandes den Inhalt des Verwaltungsakts mitbestimmen. Die von dem Beklagten angeführte Begründung scheint auch vordergründig den abschließenden Charakter des Verfügungsausspruches zu bestätigen. Denn hiermit in Übereinstimmung verweist der Beklagte nochmals darauf, dass die Zulassung einer Abweichung auf das Integrationsgebot zu begrenzen war.
Der Bescheid des Beklagten vom [DATE] beschränkt sich indessen zur Überzeugung des Senats nicht lediglich darauf, eine Abweichung von dem städtebaulichen Integrationsgebot des Landesentwicklungsprogramms und des entsprechenden Ziels des regionalen Raumordnungsplans Mittelrhein-Westerwald zuzulassen. Er enthält darüber hinaus auch eine Regelung bezüglich des Beeinträchtigungsverbotes des LEP III und des vorgenannten regionalen Raumordnungsplans. Dieses als Ziel der Raumordnung i.S. von [REF] anzusehende Beeinträchtigungsverbot verfolgt nicht ausschließlich überörtliche Interessen der Raumordnung und Landesplanung, sondern auch den Schutz der hierdurch begünstigten benachbarten zentralen Orte, zu denen die Klägerin zählt. Der Beklagte hat in dem angefochtenen Bescheid zwar keine Abweichung von diesem Ziel zulasten der Klägerin zugelassen. Er hat jedoch zur abschließenden Klärung eines zwischen den Beteiligten bestehenden Streits, ob das Vorhaben das Beeinträchtigungsverbot verletzt, aufgrund der im Zielabweichungsverfahren hierzu bewusst vorgenommenen Überprüfung eine verbindliche Feststellung dahingehend getroffen, dass das geplante FOC unter Beachtung der als Maßgabe bezeichneten Nebenbestimmungen das Beeinträchtigungsverbot zulasten der benachbarten zentralen Orte nicht verletzt, weshalb es der Zulassung einer entsprechenden Zielabweichung für ein derart gestaltetes Projekt nicht bedürfe. Der Bescheid ist deshalb insoweit als ein feststellender Verwaltungsakt oder sog. Negativattest zu verstehen.
Durch feststellende Verwaltungsakte wird die materielle Rechtslage in Bezug auf einen Einzelfall verbindlich festgestellt . Als wesentlich für den Begriff des feststellenden Verwaltungsaktes wird angesehen, dass aus dem Verwaltungsakt selbst sowie den Umständen seines Erlasses von den Betroffenen entnommen werden kann und darf, die Behörde habe eine verbindliche Feststellung konkreter Rechte und/oder Pflichten treffen und nicht nur ihre Meinung zur Rechtslage äußern wollen . Nach gängiger Auffassung wird der feststellende Verwaltungsakt vom befehlenden und gestaltenden Verwaltungsakt dadurch unterschieden, dass er der Feststellung der jeweiligen materiellen Rechtslage dient und gerade nicht auf deren Änderung gerichtet ist. Der Verfügungssatz eines feststellenden Verwaltungsakt beschränkt sich dementsprechend normalerweise darauf, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs festzuschreiben, ohne selbst hieran Rechtsfolgen etwa in Form von Ge oder Verboten, Genehmigungen oder Leistungsgewährungen zu knüpfen , 0, 0). Soweit erforderlich, bleibt dies ggf. von einer anderen Behörde zu treffenden Folgemaßnahmen vorbehalten.
Feststellende Verwaltungsakte können etwa Ablehnungsbescheide als Feststellung des Nichtbestehen eines Anspruchs oder auch die Feststellung sein, dass sich ein Verwaltungsakt erledigt hat oder nichtig ist; vor diesem Hintergrund ist auch ein feststellender Verwaltungsakt möglich, der das Nichterfordernis einer Zielabweichung nach § 0 Abs. 0 LPlG zu Kapitel 0 Abs. 0 des LEP III konstatiert. Dabei ist zunächst dem Verwaltungsgericht insoweit beizupflichten, dass eine entsprechende Feststellung regelmäßig in dem Verfügungssatz nachzuweisen sein sollte, da ansonsten der Rückgriff auf allgemeine Rechtsausführungen zu einer nicht mehr überschaubaren Anzahl echter oder vermeintlicher Teilregelungen in einem Verwaltungsakt führen könnte.
Vorliegend sind indessen die Besonderheiten des Falles zu beachten: Der Bescheid vom [DATE] stellt den verbindlichen Abschluss eines jahrelangen Streits dar und markiert damit zugleich den Endpunkt einer langen Entwicklung. Er enthält umfassende Darlegungen und Rechtsausführungen, mit denen der Beklagte erläutert, warum seiner Auffassung zufolge eine Verletzung des Beeinträchtigungsverbots ausscheidet und es deshalb keiner zusätzlichen Zielabweichung zur Verwirklichung des Vorhabens bedarf, was bereits deutlich dafür spricht, dass es sich um mehr handelt, als ein bloßes „obiter dictum“ ohne wirkliche rechtliche Bedeutung.
Diese Bewertung wird nachdrücklich gestützt von der Verfahrensgeschichte, wobei zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst auf die Darlegungen im Tatbestand Bezug genommen werden kann. Die dort geschilderten umfassenden Abstimmungen zwischen den Planungsbehörden und Planungsträgern einerseits und den betroffenen Kommunen auf der anderen Seite bestätigen ebenso wie die weitreichenden Konsultationen zwischen den beteiligten Ländern Rheinland-Pfalz und Hessen zur raumverträglichen Ausgestaltung der Planung eines FOC im Bereich der Beigeladenen, wie intensiv um eine verbindliche Größenordnung gerungen wurde. Es galt danach die „rote Linie“ zwischen einer erheblichen Beeinträchtigung der Nachbarzentren und der erforderlichen Mindestgröße zur nachhaltigen Gewährung von Rentabilität des FOC-Projekts zu finden. Der Bescheid vom [DATE] markiert ersichtlich diese rote Linie, die dem Vorhabenträger gegenüber Verbindlichkeit postuliert und den Abschluss dieser umfassenden Erörterungen darstellt.
Es wurde bereits ausgeführt, dass der streitgegenständliche Bescheid keine auf die unmittelbare Herbeiführung von Rechtsfolgen gerichtete positive Abweichungsentscheidung hinsichtlich der Beeinträchtigung von Nachbarkommunen enthält. Es ist jedoch für das hier anzunehmende Negativattest bei der praktischen Handhabung raumordnungsrechtlicher Befreiungstatbestände auch kaum denkbar, dass eine „Abweichung vom Beeinträchtigungsverbot“ ausdrücklich zugelassen wird. Vielmehr wird es regelmäßig so sein, dass gerade die umgekehrte Feststellung Eingang in die Überlegungen und letztlich die Bescheidungen der zuständigen Raumordnungsbehörden findet. Die Feststellung, dass eine Abweichungsentscheidung wesentliche Interessen einer Nachbargemeinde möglicherweise grenzübergreifend erheblich beeinträchtigt, aber gleichwohl zuzulassen sei, wird in der Praxis kaum zu finden sein. Regelfall dürfte vielmehr die Festschreibung einer Wesentlichkeitsgrenze sein, um die Unterscheidung zwischen erheblicher und unerheblicher Beeinträchtigung zu gewährleisten. Dies gilt umso mehr, wenn die Planung eine länderübergreifende Relevanz aufzeigt, und infolgedessen weitere Entscheidungsträger zur Herstellung raumverträglicher Lösungen zu beteiligen sind. Dementsprechend prägte auch der im Tatbestand erwähnte Begriff vom „ Ende der Fahnenstange“ die prozessuale Auseinandersetzung und die Stellungnahmen des Beklagten bis hin zu mündlichen Verhandlung.
Vor diesem Hintergrund ist es gerade auch von Bedeutung, dass der Beklagte seine Entscheidung unter den „Maßgaben“ getroffen hat, dass die zulässige Verkaufsfläche des vorgesehenen FOC auf 0 qm zu begrenzen ist und in einem städtebaulichen Vertrag zum Ausschluss von Auswirkungen auf benachbarte zentrale Orte Regelungen über die Sortimentsstruktur zu treffen sind. 0 Zwar beinhalten auch diese Bestimmungen für sich genommen keine selbständige Regelung einer Zielabweichung im Zusammenhang mit dem Beeinträchtigungsverbot; sie verdeutlichen aber, dass die Beklagte zur Sicherung der „Nichtbeeinträchtigung“ konkrete Sicherungsinstrumentarien für notwendig erachtet hat. Zugleich bringt sie damit unmissverständlich und zur Überzeugung des Senats auch mit regelnder Wirkung zum Ausdruck, dass bei Beachtung der Maßgaben eine relevante Beeinträchtigung der Nachbarzentren nicht gegeben sei. Sind diese Maßgaben damit im Hinblick auf ihre Verbindlichkeit als Nebenbestimmungen zu qualifizieren, spricht Überwiegendes für das Vorliegen einer Auflage , ohne dass dies vorliegend einer abschließenden Entscheidung bedürfte . Dabei ist auch darauf zu verweisen, dass die Auflage ungeachtet ihrer Abhängigkeit zum Hauptverwaltungsakt ihrerseits als Verwaltungsakt eingeordnet wird . Aus der Sicht des Senats steht es jedoch unabhängig von der genauen rechtlichen Einordnung der Nebenbestimmung im Ergebnis außer Frage, dass die Regelung zur Begrenzung der maximal zulässigen Verkaufsfläche auf 0 qm und die verbindliche Anordnung einer raumverträglichen Sortimentsstruktur Bestandteile einer negativen Feststellung des Inhalts ist, dass unter Beachtung der vorgenannte Nebenbestimmungen eine Abweichung von dem Beeinträchtigungsgebot des LEP III nicht erforderlich ist.
Nach alledem sind die Voraussetzungen des [REF] erfüllt. Die Klägerin kann mit dem für die Zulässigkeit der Klage nötigen Grad einer rechtlichen Plausibilität geltend machen, die Feststellung sei fehlerhaft und die zu ihrer Absicherung erfolgten Maßgaben seien unzureichend, um eine wesentliche Beeinträchtigung ihrer rechtlich geschützten Interessen auszuschließen, die ihr aufgrund ihrer Funktionszuweisung als zentraler Ort durch Ziele der Raumordnung zukämen. Ob eine solche Verletzung eigener Rechte tatsächlich vorliegt, ist indessen hier nicht Gegenstand der Prüfung.
Der Klägerin fehlt schließlich auch nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse, weil sie eine Klärung dieser Fragen in einem späteren Normenkontrollverfahren gegen einen das streitige Vorhaben künftig zulassenden Bebauungsplan nicht mehr herbeiführen kann. Wegen der dem Zielabweichungsbescheid im Falle seiner Bestandskraft nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zukommenden Tatbestandswirkung wäre dessen inzidente Überprüfung in einem eventuellen späteren Normenkontrollverfahren ausgeschlossen.
Zwar kann die Klägerin grundsätzlich als zu beteiligender Träger öffentlicher Belange aufgrund der bundesrechtlichen Vorschrift des [REF] ihre Belange, wozu auch die ihr durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie die Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche gehören, auch im Bebauungsplanverfahren geltend machen. Werden diese seitens der von der Beigeladenen zu 0) vorzunehmenden Abwägung im Verfahren zur mittlerweile eingeleiteten „vierten Änderung und Erweiterung des Bebauungsplans ICE-Bahnhof Teilbereich FOC“ nicht hinreichend berücksichtigt, so steht der Klägerin hiergegen der Rechtsweg in Form eines Normenkontrollantrages gemäß [REF] offen. 0 Allerdings wären in diesem Normenkontrollverfahren bereits die raumordnungsrechtlichen Vorwirkungen des Bescheides vom [DATE] zu berücksichtigen. Die Überprüfung einer Abweichungsentscheidung in einem Zielabweichungsverfahren i.S.v. [REF] im Rahmen der Normenkontrolle eines Bebauungsplans scheidet angesichts der von dieser Entscheidung ausgehenden Bindungswirkung aus. Die Bestandskraft der Abweichungsentscheidung wirkt zwar nur im Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen der Gemeinde, die die Abweichung beantragt hat, und der entscheidenden Behörde. Darüber hinaus greift jedoch die sogenannte Tatbestandswirkung der Entscheidung, was schon aus [REF] und [REF] folgt, wonach ein Verwaltungsakt grundsätzlich von allen Staatsorganen zu beachten und ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde zu legen ist .
Die von der Beigeladenen hiergegen in Anspruch genommen Entscheidung zur Inzidentprüfung einer Zielabweichung im Planfeststellungsverfahren vermag die eindeutigen Feststellungen im Urteil vom [DATE] nicht in Frage zu stellen, zumal letztere Entscheidung in Kenntnis der Neufassung des [REF] erging und ausdrücklich die Bindungswirkung raumordnungsrechtlicher Abweichungsentscheidungen zum Gegenstand hatte.
Im vorliegenden Streitfall hat die obere Landesplanungsbehörde die rechtlichen Voraussetzungen einer Abweichung vom Regionalplan geprüft und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass das Beeinträchtigungsverbot durch das FOC-Projekt im Hinblick auf die Aussagen des Verträglichkeitsgutachtens des Dr. A. nicht verletzt werde. Sie hat damit wie ausgeführt inzident die Regelung getroffen, dass eine Beeinträchtigung der Nachbargemeinden Limburg, Diez und Koblenz nicht gegeben sei, damit eine Übereinstimmung mit dem Landesentwicklungsplan festgestellt und das Planvorhaben aus raumordnungsrechtlicher Sicht "freigegeben". Ein inhaltlicher Widerspruch zwischen Bebauungsplan und Zielen der Regionalplanung ist damit aus Sicht der Landesplanungsbehörden nicht festzustellen. Über diese Tatbestandswirkung der Abweichungsentscheidung dürfte sich das Normenkontrollgericht nicht hinwegsetzen .
Dieses Ergebnis folgt auch aus Wortlaut, Sinn und Zweck des [REF] , nach dem die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind. Der Regelungszweck dieser Vorschrift besteht wie die Beigeladene zutreffend ausgeführt hat in der Gewährleistung materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung . [REF] rechtfertigt es indessen nicht, im Rahmen der Normenkontrolle eines Bebauungsplans die bestandskräftige Entscheidung der Raumplanungsbehörde zu einer Zielaussage inzident zu überprüfen. Nichts anderes kann nach Auffassung des Senats gelten, wenn wie vorliegend durch eine negative Feststellung die Frage der Nichtabweichung für den Fall der Erfüllung bestimmter Auflagen abschließend geklärt wurde. Vor diesem Hintergrund besteht daher ein rechtlich schutzwürdiges Interesse der Klägerin, bereits gegen die der Bauleitplanung vorgeschaltete Entscheidung über die Zulassung einer Abweichung von den Festsetzungen des Landesentwicklungsprogramms III und des Regionalen Raumordnungsplans Mittelrhein-Westerwald im Bescheid des Beklagten vom [DATE] Rechtsschutz zu suchen.
Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, da ein Revisionsverfahren zur weiteren Klärung der Frage beitragen kann, unter welchen Voraussetzungen ein raumordnungsrechtlicher Bescheid von drittbetroffenen Gebietskörperschaften angefochten werden kann.