Die Klägerin wendet sich gegen die als Nebenbestimmung in einer ihr erteilten Genehmigung verfügte Forderung nach der Erbringung einer Sicherheitsleistung.
Der Klägerin wurde durch Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom [DATE] eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Lagerung und Aufbereitung von sortenreinem Bauschutt, Shreddern von Altholz und Lagerung und Behandlung von Schrott auf einem in der Gemeinde R gelegenen Grundstück erteilt.
Die Genehmigung erfolgt unter der Bedingung, dass die Firma F. gemäß [REF] zur Sicherstellung der Anforderungen nach [REF] gegenüber dem Land Niedersachsen, vertreten durch die Bezirksregierung Weser-Ems, spätestens bis zur Inbetriebnahme der Anlage Sicherheit in Höhe von 0, Euro für die Lagerung und Aufbereitung von Bauschutt und 0, Euro für die Lagerung und Aufbereitung von Altholz leistet."
Die Sicherheitsleistung wurde dabei ausweislich eines in den Verwaltungsvorgängen vorhandenen Vermerks der Behörde vom [DATE] wie folgt berechnet: Bezüglich des Schrotts wurde von der Möglichkeit einer Verwertung ausgegangen und daher insoweit keine Sicherheit gefordert. Hinsichtlich des Bauschutts wurde danach ein Betrag in Höhe von 0, Euro je Tonne für das Brechen und die Abfuhr und von 0, Euro je Tonne nur für die Abfuhr zugrunde gelegt. Die Sicherheitsleistung wurde dann ermittelt, in dem der niedrigere Betrag mit der Menge an Bauschutt multipliziert wurde, die die Klägerin nach der ihr erteilten Genehmigung lagern darf . Daraus ergab sich ein Betrag von 0, Euro. Bei der Bemessung der Sicherheitsleistung für die 0 t Altholz, die nach der Genehmigung gelagert werden dürfen, ging der Beklagte davon aus, dass die Abgabe des Altholzes an das Heizwerk G. ggf. kostenlos erfolgen könne. Es wurden daher die Verlade und Transportkosten für die Verbringung dorthin berücksichtigt. Diese wurden mit 0, Euro angesetzt, wobei 0, Euro auf die Transportkosten und 0, Euro auf die Verladekosten entfielen. Insgesamt ergab sich damit ein Betrag von 0, Euro. Nach einer telefonischen Rücksprache mit dem Gewerbeaufsichtsamt H. und einer Besprechung zwischen den Beteiligten am [DATE] , bei der die Klägerin wohl darauf hingewiesen hatte, dass es für Bauschutt im nordwestlichen Raum Bedarf gebe und deshalb Erlöse erzielt würden, wurde die zunächst veranschlagte Sicherheitsleistung für den Bauschutt seitens der Bezirksregierung Weser-Ems um 0, Euro reduziert und im Genehmigungsbescheid auf insgesamt 0, Euro festgesetzt.
Gegen die Forderung nach einer Sicherheitsleistung und eine weitere die Lagerung von Holzabfällen betreffende Nebenbestimmung legte die Klägerin Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, der Bauschutt habe einen positiven Marktwert, wie sich aus den beigefügten Angeboten von zwei verschiedenen Unternehmen ergebe. Darüber hinaus würden die Gewerbeaufsichtsämter Oldenburg, Emden und Osnabrück für Bauschutt und Altholz keine Sicherheitsleistung verlangen, so dass ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vorliege.
Nach Zurückweisung des Widerspruchs durch Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom [DATE] hat die Klägerin am [DATE] Klage erhoben, zunächst mit dem Antrag, beide Nebenbestimmungen aufzuheben. Soweit es die Auflage hinsichtlich der Lagerung der Holzabfälle betraf, hat sie die Klage noch im erstinstanzlichen Verfahren zurückgenommen. Zur Begründung der Klage im Übrigen hat sie geltend gemacht, die ihr auferlegte Sicherheitsleistung sei rechtswidrig. Nach dem maßgeblichen Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums sei eine Sicherheitsleistung entbehrlich, wenn die geschätzten Entsorgungskosten einen Betrag von 0, Euro nicht überschritten oder es sich um nicht aufbereitete Abfälle handele, die keinen negativen Marktwert aufwiesen. Dies sei hier bezüglich des Bauschutts der Fall. In der Region J. herrsche ein Mangel an verfügbarem Bauschutt, so dass ein Kostenrisiko der öffentlichen Hand bei der Entsorgung nicht bestehe. Die Bearbeitung des Bauschutts zum Zwecke des Weiterverkaufs erfordere einen Kostenaufwand von ca. 0, bis 0 Euro je Tonne und der Verkaufswert von bearbeitetem Bauschutt liege bei ca. 0 bis 0, Euro je Tonne. Dies belege, dass der Bauschutt einen positiven Marktwert habe und angesichts des zu erwartenden Verkaufserlöses auch keine Entsorgungskosten in Höhe von mehr als 0, Euro anfielen. Darüber hinaus räume der Beklagte ein, dass sich für sauberen Betonbruch ein guter Erlös erzielen lasse. Da sie aber nur sauberen sortierten Bauschutt lagern dürfe, spreche auch dies gegen einen negativen Marktwert. Bezüglich der Sicherheitsleistung, die für die Lagerung des Altholzes vorgesehen sei, sei zu berücksichtigen, dass sie nach der erteilten Genehmigung ohnehin nur unbelastetes Altholz lagern dürfe. Dieses Altholz könne ausweislich eines von ihr eingeholten Angebots zu einem Preis von 0, Euro je Tonne veräußert werden. Die Bezirksregierung Weser-Ems habe, soweit sie zu anderen Ergebnissen komme, bei der Bemessung der relevanten Kosten Transport und Ladekosten berücksichtigt. Diese gehörten jedoch nicht zu den Entsorgungskosten im Sinne des Immissionsschutzrechtes. Außerdem ergebe sich für sie ein erheblicher Wettbewerbsnachteil daraus, dass andere Betriebe der Region bislang keine Sicherheitsleistungen hätten erbringen müssen.
den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom [DATE] in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom [DATE] aufzuheben, soweit sie hinsichtlich der Lagerung und Aufbereitung von Bauschutt und Altholz zur Erbringung einer Sicherheitsleistung verpflichtet worden ist.
Er hat geltend gemacht, die geforderte Sicherheitsleistung sei nicht zu beanstanden. Bauschutt und Altholz stellten Abfälle dar, die auch in Niedersachsen typischerweise einen negativen Marktwert besäßen. Es liege hier auch kein Sonderfall vor, der ein Absehen von einer Sicherheitsleistung rechtfertigen könne. Telefonische Abfragen bei verschiedenen Firmen kurz vor Erteilung der Genehmigung im [DATE] hätten vielmehr ergeben, dass die Entsorgung des fraglichen Materials in jedem Fall Kosten verursachen würde. Dies habe sich aktuell nicht geändert. Für den Abtransport und die Annahme von 0 Tonnen sauberem Bauschutt würden Kosten in Höhe von knapp 0, Euro bzw. von rund 0, Euro allein für das Laden und Abholen einer derartigen Menge Bauschutt anfallen. Da die Klägerin nach der Genehmigung jede Art von Bauschutt und nicht nur die beiden von ihr genannten Sorten getrennt lagern dürfe, sei für die Frage des Marktwertes nicht von sauberem Betonbruch oder Ziegelschutt, für die u.U. ein guter Erlös erzielt werden könne, sondern von sonstigem Bauschutt auszugehen, dessen Entsorgung in jedem Fall Kosten verursache. Bei der Berechnung der Sicherheitsleistung habe er sich nicht an den vom Landkreis E als zuständigem Entsorgungsträger für reinen Bauschutt angenommenen Entsorgungsgebühren, die bei etwa 0, Euro gelegen hätten, orientiert, sondern nur den geringeren Wert von 0, Euro je Tonne angesetzt, der allein für die Abfuhr des Bauschutts ermittelt worden sei. Der sich ergebende Betrag von 0, Euro sei um 0, Euro reduziert worden, um etwaigen sporadischen Bedarfssituationen für Bauschutt im nordwestdeutschen Raum Rechnung zu tragen. Für das Altholz sei ein Kostenaufwand von 0, Euro pro Fuhre zuzüglich Verladekosten angesetzt worden. Danach ergebe sich ein Betrag von 0, Euro. Da die Transportkosten einschließlich der Lade und Abholkosten zu den üblichen Entsorgungskosten gehörten, seien diese zu Recht berücksichtigt worden.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom [DATE] stattgegeben und ausgeführt, bei der von der Klägerin für die Lagerung und die Aufbereitung von Bauschutt und Altholz geforderten Sicherheitsleistung handele es sich ungeachtet der Bezeichnung in der Genehmigung rechtlich nicht um eine Bedingung, sondern um eine "echte", eine entsprechende Hilfs bzw. Nebenpflicht statuierende Auflage. Diese sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten. Mit der Einfügung des [REF] , nach dem eine Sicherheitsleistung gefordert werden könne, sollten in erster Linie Anlagen erfasst werden, in denen eine Annahme und Lagerung erfolge, ohne dass ein hinreichendes Verwertungskonzept vorhanden sei, und bei denen deshalb besonderer Anlass zu der Befürchtung bestehe, die Nachsorgepflichten des [REF] würden nicht erfüllt werden. Eine solche die Forderung nach einer Sicherheitsleistung rechtfertigende Besorgnis bestehe im vorliegenden Fall nicht. Zwar sehe der Runderlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom [DATE] , der für den Bereich des Landes Niedersachsen das den Behörden nach [REF] eingeräumte Ermessen konkretisiere, vor, dass bei sämtlichen von Kapitel 0 der Abfallverzeichnis-Verordnung erfassten Bau und Abbruchabfälle in der Regel von einem negativen Marktwert ausgegangen werden müsse. Dieses sei jedoch zu pauschal und zu weitgehend. Vielmehr müsse eine Einzelfallbetrachtung erfolgen. Diese führe hier zu dem Ergebnis, dass die Forderung nach Sicherheitsleistung für den Bauschutt nicht gerechtfertigt sei. Da die Klägerin nach der Genehmigung nur sortenreinen Bauschutt lagern und aufbereiten dürfe, dürfte die in der Begründung des Gesetzes beschriebene Gefahr für den Boden oder das Grundwasser von vornherein nicht bestehen, zumindest aber zu vernachlässigen sein. Darüber hinaus fehle es auch nicht an einem Verwertungskonzept, da die Tätigkeit der Klägerin selbst darauf ausgerichtet sei, den angelieferten Bauschutt nach der Lagerung mittels einer Brechanlage zu brechen und zu sieben sowie das entstehende Recyclingmaterial anschließend zu veräußern. Zudem sei mit der Klägerin davon auszugehen, dass sich der in der Anlage gelagerte Bauschutt profitabel weiterveräußern lasse und somit einen positiven Marktwert aufweise, so dass die Sicherheitsleistung entbehrlich sei. Dem sei der Beklagte auch nicht substantiiert entgegengetreten. Vielmehr habe er eingeräumt, dass sich für aufbereiteten Bauschutt nicht nur "sporadisch", sondern auch auf längere Sicht ein positiver Erlös erzielen lasse. Dies habe der Beklagte auch dadurch zugestanden, dass er mit Blick darauf schon im Bescheid die errechnete Sicherheitsleistung von insgesamt 0 Euro um 0 Euro reduziert habe. Soweit der Beklagte die Auffassung, es liege ein negativer Marktwert vor, nunmehr damit begründe, dass in einem eventuellen Insolvenzfall Entsorgungskosten anfielen, die die von der Klägerin errechneten Erlöse überstiegen, könne dem nicht gefolgt werden. Diese Betrachtung lasse nämlich unberücksichtigt, dass die Klägerin aufgrund der vorliegenden Genehmigung Bauschutt nicht nur annehmen, sondern auch aufbereiten dürfe. Dies bedeute für einen Insolvenzfall, dass der in der Anlage der Klägerin befindliche aufbereitete Bauschutt dann ohne weiteres durch die Klägerin oder einen Insolvenzverwalter an Dritte veräußert werden könne mit der Folge, dass weder Kosten für eine Aufbereitung des Bauschutts noch solche für dessen Abtransport zwecks Entsorgung an anderer Stelle anfallen würden. Entsprechendes gelte für den im Zeitpunkt einer etwaigen Insolvenz noch nicht aufbereiteten Bauschutt. Denn auch insoweit würde es sowohl dem eigenen wirtschaftlichen Interesse der Klägerin als auch der Verpflichtung eines etwaigen Insolvenzverwalters entsprechen, die vorhandene Insolvenzmasse zwecks Befriedigung der vorhandenen Gläubiger zu verwerten und zu diesem Zweck das in der Anlage befindliche "Rohmaterial" in der genannten Weise noch aufzubereiten und anschließend zu veräußern. Dass dies mit wirtschaftlich vertretbarem Aufwand möglich sei, belegten die von der Klägerin vorgelegten und von dem Beklagten nicht substantiiert bestrittenen Angebote verschiedener Firmen. Unter diesen Umständen sei demnach auch davon auszugehen, dass die Sicherheitsleistung deshalb entbehrlich sei, weil die geschätzten Entsorgungskosten einen Betrag von 0 Euro nicht überstiegen.
Die Entscheidung, der Klägerin eine Sicherheitsleistung für die Lagerung und Aufbereitung von Altholz aufzuerlegen, erweise sich ebenfalls als ermessensfehlerhaft. Der Bescheid lasse schon die nach [REF] , [REF] erforderlichen Ermessenserwägungen nicht erkennen. Anders als hinsichtlich des Bauschutts lasse sich das Erfordernis einer Sicherheitsleistung auch nicht mit Ziffer 0 des Runderlasses, wonach für bestimmte Abfallarten "in der Regel" eine Sicherheitsleistung zu fordern sei, begründen. Das Altholz, dass die Klägerin in ihrer Anlage lagern und behandeln dürfe, gehöre im Wesentlichen mit Ausnahme desjenigen, dass vom Abfallschlüssel 0 nach Kapitel 0 der AVV erfasst werde nämlich nicht zu den im Erlass besonders hervorgehobenen Abfallarten. Angesichts dessen wäre eine weitergehende Begründung erforderlich gewesen, warum und zwar schon dem Grunde nach auch für diese Holzabfälle eine Sicherheitsleistung zu fordern sei. An einer solchen einzelfallbezogenen Darstellung und konkreten Sacherwägungen fehle es. Dieser Mangel sei auch im nachfolgenden Widerspruchsbescheid nicht geheilt worden, denn auch dieser enthalte nur allgemein gehaltene Hinweise auf einschlägige Rechtsvorschriften und setze sich anschließend ausschließlich mit der von der Klägerin aufgeworfenen Frage des Marktwertes von Bauschutt auseinander. Angesichts dessen liege es nahe, insoweit von einem vollständigen im Klageverfahren nicht mehr zu heilenden Ermessensausfall auszugehen. Selbst wenn man aber annähme, es gäbe den "Ansatz" einer Ermessensbetätigung, so sei nicht davon auszugehen, dass diese im Klageverfahren nachträglich derart ergänzt worden sei, dass der Mangel des Bescheides geheilt wäre. Obwohl die Klägerin im Klageverfahren ausdrücklich geltend gemacht habe, dass das von ihr gelagerte Altholz einen positiven Marktwert habe und deshalb im Insolvenzfall keine Entsorgungskosten anfielen, habe sich der Beklagte auf den bloßen Hinweis beschränkt, dass "Bauschutt und Altholz Abfälle seien, die typischerweise einen negativen Marktwert besäßen" und dass "dieser Umstand nach dem Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom [DATE] bei der Beurteilung der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts zu berücksichtigen sei". Dies reiche aber schon dem Grund nach nicht aus, um die Erforderlichkeit der auch für die Lagerung von Altholz geforderten Sicherheitsleistung zu rechtfertigen. Darüber hinaus fehle es auch hinsichtlich der Höhe der Sicherheitsleistung möglicherweise an einer tragfähigen Begründung, weil sich diese ausweislich der von dem Beklagten angestellten Berechnung an der gesamten genehmigten Lagerkapazität für Altholz orientiere, ohne danach zu differenzieren, aus welchen Herkunftsbereichen die einzelnen Altholzarten stammten.
Auf den frist und formgerecht gestellten Berufungszulassungsantrag des Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom [DATE] die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom [DATE] wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils zugelassen.
Zur Begründung der zugelassenen Berufung hat der Beklagte fristgerecht ausgeführt, die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage hätte schon als unzulässig abgewiesen werden müssen, weil die "Aufhebung" einer Bedingung und um eine solche handele es sich hier nur mittels Verpflichtungsklage erreicht werden könne. Eine Anfechtungsklage sei insoweit nicht statthaft. Dass es sich bei der Anordnung der Sicherheitsleistung entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht um eine "echte" Auflage, sondern um eine Bedingung handele, ergebe sich aus dem eindeutigen Wortlaut der Bestimmung, dem erkennbar von ihm gewollten Inhalt und entspreche auch dem Erlass des Umweltministeriums. Letztlich habe nämlich nur durch eine Bedingung verhindert werden können, dass die Klägerin den Betrieb aufnehme, ohne zuvor die Sicherheitsleistung zu erbringen. Bei einer Auflage hätte sie dagegen die Möglichkeit gehabt, mittels einer isolierten Anfechtung der Nebenbestimmung und der damit verbundenen aufschiebenden Wirkung den Betrieb zunächst ohne Leistung einer Sicherheit zu beginnen. Gerade dies hätte aber verhindert werden sollen.
Die Klage sei aber jedenfalls unbegründet gewesen, weil die Sicherheitsleistung dem Grunde und der Höhe nach ermessensfehlerfrei angeordnet worden sei. Die Sicherheitsleistung lasse sich nicht auf die Entsorgung vorhandener Abfälle reduzieren, sondern betreffe die gesamten in [REF] genannten Pflichten und solle auch die Beseitigung sonstiger Gefahren und die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Betriebsgeländes abdecken. Die Bezirksregierung Weser-Ems als Genehmigungs und Widerspruchsbehörde habe sich im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides an dem Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom [DATE] orientiert. Dieser mache unter Ziffer 0 deutlich, dass die Auferlegung einer Sicherheitsleistung im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde stehe. Im Folgenden würden dann Aspekte genannt, die bei der Betrachtung des Einzelfalls Berücksichtigung finden sollten. Dabei werde die Auferlegung einer Sicherheitsleistung zu Recht nicht an eine konkrete Liquiditätsschwäche oder drohende Insolvenz des Betriebes geknüpft. Zu berücksichtigen sei vielmehr das generelle Insolvenzrisiko eines Betreibers und das Kostenübernahmerisiko im Insolvenzfall durch die öffentliche Hand. Dieses hänge stark davon ab, ob in Abfallentsorgungsanlagen Abfälle angenommen oder gelagert würden, die typischerweise einen negativen Marktwert hätten. Das Verwaltungsgericht habe vor diesem Hintergrund zu Unrecht eine Sicherheitsleistung deshalb für nicht gerechtfertigt erachtet, weil der Abfall nach seiner Behandlung möglicherweise einen positiven Marktwert habe. Zunächst werde bezweifelt, dass sich für behandelten Bauschutt und Althölzer wirklich langfristig und verlässlich ein positiver Marktwert erzielen lasse. Selbst wenn man aber von einem positiven Marktwert des Abfalls nach der Behandlung ausgehe, würde dies das Erfordernis einer Sicherheitsleistung nicht in Frage stellen. Eine Gegenrechnung eines eventuellen Gewinns sei nämlich nicht geboten, da dieser von der Verwertung durch die beklagte Behörde abhinge und mit Blick auf die Marktlage kaum kalkulierbar wäre. Zwar könne sich die Behörde insoweit ggf. auch eines entsprechenden Unternehmens aus der Branche bedienen, dieses würde jedoch einen etwaigen Erlös aus der Behandlung und/oder Vermarktung der Abfälle für sich beanspruchen. Soweit das Verwaltungsgericht davon ausgegangen sei, der Insolvenzverwalter könne das in der Anlage befindliche Rohmaterial aufbereiten und veräußern lassen, habe es verkannt, dass dies nicht der Fall einer Betriebseinstellung im Sinne [REF] sei, für den die Sicherheitsleistung dienen solle. Vielmehr liege dann eine Weiterführung des Betriebes vor. Zudem erscheine dieser Fall eher theoretischer Natur, denn wenn mit der Aufbereitung des "Rohmaterials" noch Gewinne zu erzielen seien, so frage sich, warum das Unternehmen insolvent geworden sei. Darüber hinaus sei davon auszugehen, dass derjenige, der einen Antrag für die Errichtung und den Betrieb einer Abfallbehandlungsanlage stelle, dies in der Erwartung tue, einen zunächst nicht marktgängigen Abfall mit negativem Marktwert nach der Aufbereitung gegen Bezahlung wieder abgeben zu können. Wenn man aber mit dem Verwaltungsgericht in diesem typischen Fall, in dem ein Abfallbehandlungsunternehmen wirtschaftlich arbeiten könne, eine Sicherheitsleistung für nicht zulässig erachte, laufe [REF] leer. Gerade der Gefahr, dass unseriöse Anlagenbetreiber, die zunächst unbehandelte Abfälle gegen Entgelt annähmen, den Gewinn einstrichen, eine Behandlung nicht vornähmen und das Unternehmen schließlich insolvent hinterließen, solle durch die Forderung nach einer Sicherheitsleistung aber begegnet werden. Die Prämisse, es komme für die Zulässigkeit einer Sicherheitsleistung maßgeblich allein darauf an, ob im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung ein positiver Marktwert bestehe, hätte zudem unlösbare Probleme zur Folge. Die zuständige Behörde müsse dann nämlich nicht nur den Markt für eine Vielzahl von Abfallstoffen beobachten und unablässig ermitteln, ob ein positiver oder negativer Marktwert vorliege, sondern darüber hinaus bei Änderung der Marktlage ggf. ständig nachträgliche Anordnungen gemäß [REF] treffen bzw. aufheben. Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, dass ggf. erzielbare Gewinne auf Grund eines positiven Marktwertes nicht gegengerechnet werden dürften. Dann erweise sich die Berechnung zur Höhe der Sicherheitsleistung als offensichtlich zutreffend. Es seien die Kosten für Transport und Annahme von "sauberem und unkontaminierten" Bauschutt beziffert und substantiiert belegt worden. Dasselbe gelte für die Transport und Annahmekosten für Altholz. Der Erlass stelle darauf ab, ob in Abfallentsorgungsanlagen "Abfälle angenommen oder gelagert werden, die typischerweise einen negativen Marktwert besitzen". Dies gelte im Zeitpunkt der Annahme bzw. der Lagerung sowohl für Althölzer als auch für ungebrochenen Bauschutt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Sicherheitsleistung auch nicht wegen eines "hinreichenden Verwertungskonzepts" der Klägerin entbehrlich gewesen. Die Betriebsbeschreibung, die das Verwaltungsgericht in Bezug genommen habe, schildere lediglich, welche Tätigkeiten auf dem Betriebsgelände vorgenommen werden sollten. Da nur darauf verwiesen werde, dass die Materialien einer Verwertung zugeführt werden sollten, könne von einem Verwertungskonzept keine Rede sein. Es fehle jegliche Spezifikation, was mit den behandelten Materialien geschehen solle, und insbesondere ein Nachweis, dass die Abnahme der Abfälle langfristig gesichert sei. Auch liege bezüglich des Altholzes kein Ermessensausfall vor. Zwar enthalte die Genehmigung keine Begründung hinsichtlich der Sicherheitsleistung. Dies sei jedoch darin begründet, dass die Klägerin, der der Entwurf der Genehmigung vorher bekannt gemacht worden sei, diesen Aspekt nicht thematisiert habe. Nachdem die Klägerin mit ihrem Widerspruch die Sicherheitsleistung angegriffen habe, seien im Widerspruchsbescheid Ermessenserwägungen mit heilender Wirkung nachgeholt worden. Die dortigen Darlegungen bezögen sich erkennbar auf Bauschutt und Altholz. Dass der Detaillierungsgrad hinsichtlich der Darlegungen zu Bauschutt größer gewesen sei als der zu Altholz, sei darauf zurückzuführen, dass auch die Widerspruchsbegründung der Klägerin insoweit spezifizierter gewesen sei. Dies lasse sich auf die Darlegungen im Klageverfahren übertragen. Zur Stützung seiner Rechtsansicht beruft sich der Beklagte insbesondere hinsichtlich der Fragen, ob die Anordnung einer Sicherheitsleistung Zweifel an der Seriosität bzw. Liquidität des Betreibers oder Anhaltspunkte für das Fehlen eines Verwertungskonzepts voraussetze und in welchen Fällen von einem negativen Marktwert auszugehen sei, zudem auf eine im Laufe des Verfahrens ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts .
Sie verteidigt das angegriffene Urteil und hebt hervor: Die Klage sei nicht unzulässig. Zwar teile sie die Auffassung der Klägerin, dass es sich bei der im Bescheid geforderten Sicherheitsleistung entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nach dem Wortlaut, der Systematik, den ministeriellen Vorgaben sowie dem unzweideutigen Willen der Behörde nicht um eine Auflage, sondern um eine Bedingung handele. Der Verwaltungsakt sei jedoch in die Genehmigung und die Verfügung der Sicherheitsleistung als Bedingung in Anknüpfung an [REF] teilbar und damit die isolierte Anfechtungsklage gegen die Bedingung zulässig. Die Bedingung sei auch rechtswidrig und daher vom Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht aufgehoben worden. Dies ergebe sich schon daraus, dass nach [REF] eine Sicherheitsleistung nur "auferlegt" werden könne. Da eine Bedingung aber "verfügt" oder ein Verwaltungsakt mit einer Bedingung "versehen" werde, belege schon dies, dass für eine Bedingung kein Raum gewesen sei. Zudem sei es ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte die Stellung einer Sicherheitsleistung verfügt habe. Die Voraussetzungen, die der Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums insoweit aufstelle, seien vorliegend nicht gegeben. Es liege keine "hohe Wahrscheinlichkeit eines möglichen Schadeneintritts" i.S.d. Ziffer 0 des Erlasses vor. Der Runderlass stelle insoweit auf die Risiken für Boden, Wasser und Luft ab und denen drohe angesichts der Art der gelagerten Materialien kein "hoher potentieller Schadensumfang". Da die Klägerin letztlich nur drei, zudem sortenreine und nicht kontaminierte Fraktionen lagern und aufbereiten dürfe und es für diese drei Materialgruppen einen breiten Markt gebe, sei es nahezu abwegig, ein Entsorgungskonzept zu fordern. Auch ein negativer Marktwert der angenommenen und gelagerten Abfälle i.S.d. Ziffer 0 sei nicht anzunehmen. Der Beklagte habe im Widerspruchsbescheid selbst bestätigt, dass für den Bauschutt ein positiver Marktwert anzunehmen sei. Gleiches gelte für das gelagerte Altholz. Ziffer 0 sehe ausdrücklich vor, dass es bei nicht aufbereiteten Abfällen und Sekundärrohstoffen, die keinen negativen Markwert besitzen, keiner Sicherheitsleistung bedürfe. Auch dies belege, dass es auf die Transportkosten, die der Berechnung der Sicherheitsleistung durch den Beklagten zugrunde lägen, nicht ankomme. Das von dem Beklagten angeführte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts beleuchte nur die bundesrechtliche Situation. Im vorliegenden Fall lägen aber wie dargelegt die nach dem landesrechtlichen Erlass zu fordernden Voraussetzungen für die Anordnung einer Sicherheitsleistung nicht vor. Zudem handele es sich hier anders als in dem Sachverhalt, den das Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden gehabt habe um die Lagerung von sortenreinen Materialien, die keinerlei Gefahr für die Schutzgüter Boden, Grundwasser oder Luft darstellten. Zwar seien in der Entscheidung Bauabfälle und Altholz beispielhaft als Materialien mit negativem Marktwert genannt. Damit seien aber wohl keine sortierten Abfälle gemeint, wie sie von ihr gelagert würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind. Entscheidungsgründe
Die nach der Zulassung durch das Oberverwaltungsgericht statthafte Berufung des Beklagten hat Erfolg, weil das Verwaltungsgericht der Klage zu Unrecht stattgegeben hat.
Sie ist als Anfechtungsklage zulässig. Zwar handelt es sich bei der Anordnung der Sicherheitsleistung entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht um eine Auflage, sondern um eine Bedingung. Der Wortlaut ist insoweit eindeutig. Die Nebenbestimmungen im Bescheid sind unterteilt in "A. Bedingungen" und "B. Auflagen" und die Anordnung findet sich unter "A.". Außerdem heißt es explizit: "Die Genehmigung erfolgt unter der Bedingung, dass…". Zwar ist die Bezeichnung einer Nebenbestimmung grundsätzlich nicht entscheidend. Im vorliegenden Fall sieht jedoch auch der vom Beklagten im Widerspruchsbescheid in Bezug genommene Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom [DATE] unter Nr. 0 explizit als Nebenbestimmung die Bedingung vor . Der Beklagte hat zudem nachvollziehbar ausgeführt, dass der Eintritt der Begünstigung, nämlich der gestattenden Wirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses, dem Erbringen der Sicherheitsleistung vor Inbetriebnahme der Anlage, abhängig gemacht werden sollte und daher die Form der Bedingung gewählt wurde. Anders als der Beklagte meint, ist aber auch gegen eine Bedingung die Anfechtungsklage zulässig und nicht notwendig eine Verpflichtungsklage auf Erteilung der Genehmigung ohne die Bedingung zu erheben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, ist die Anfechtungsklage gegen jede den jeweiligen Kläger belastende Nebenbestimmung grundsätzlich statthaft . Ob die Klage zur isolierten Aufhebung der belastenden Nebenbestimmung führen kann, was nur der Fall ist, wenn der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, ist demnach eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens. Etwas anderes würde nur gelten, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet. Dafür liegen hier jedoch keine Anhaltspunkte vor.
Die demnach zulässige Anfechtungsklage ist jedoch nicht begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts durfte die Genehmigung mit der verfügten Bedingung verbunden werden, wonach zur Sicherstellung der Anforderungen nach [REF] spätestens bis zur Inbetriebnahme der Anlage eine Sicherheit in Höhe von 0 Euro für die Lagerung und Aufbereitung von Bauschutt und 0 Euro für die Lagerung und die Aufbereitung von Altholz zu leisten war.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Sicherheitsleistung ist [REF] . Danach kann dem Betreiber einer Abfallentsorgungsanlage i.S.d. [REF] zur Sicherstellung der Anforderungen aus [REF] eine Sicherheitsleistung auferlegt werden. Die Tatbestandsmerkmale dieser Ermächtigungsgrundlage sind im vorliegenden Fall erfüllt. Somit bestand für die Genehmigungsbehörde das ihr durch [REF] eingeräumte Ermessen. 0 Entgegen der Ansicht des Beklagten war es zulässig, die Erbringung der Sicherheitsleistung zur Bedingung für die Inbetriebnahme der Anlage zu machen. Grundsätzlich besteht ein Ermessen der Behörde hinsichtlich der Auswahl der Nebenbestimmung . Es ist nicht zu beanstanden, dass sich die Behörde hier wie dargelegt für die Form der Bedingung entschieden hat. Entgegen der Auffassung der Klägerin kann insbesondere aus dem Umstand, dass gemäß [REF] eine Sicherheitsleistung "auferlegt" werden kann, nicht gefolgert werden, dass diese Norm als Ermächtigungsgrundlage nur eine Auflage, nicht aber eine Bedingung deckt. Der Wortlaut der Norm ist, da nach dem Sprachgebrauch jede Art von Pflichten "auferlegt" werden kann, nicht eindeutig und schließt die Auferlegung der Verpflichtung, eine Sicherheitsleistung zu erbringen, auch im Wege der Bedingung nicht aus. 0 Die Literatur zu [REF] befasst sich nur am Rande mit der Frage, um welche Art der Nebenbestimmung es sich bei der Forderung nach einer Sicherheitsleistung handelt. Dabei wird die Anordnung der Sicherheitsleistung überwiegend allerdings ohne nähere Begründung als spezieller Fall einer Auflage eingestuft , GK-BImSchG, § 0 Rn. 0c: „in der Regel … Bedingung“; Grete/Küster, NuR [DATE] , 0, 0). 0 Damit ist indes nicht ausgeschlossen, die Erbringung einer Sicherheitsleistung zur Bedingung für die Inbetriebnahme der Anlage zu machen. Dafür sprechen insbesondere die Entstehungsgeschichte und der Gesetzeszweck der Regelung. Die Möglichkeit, im Zusammenhang mit der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen eine Sicherheitsleistung zu fordern, war früher in § 0 AbfG geregelt. Dort hieß es: "Die zuständige Behörde kann in der Planfeststellung oder in der Genehmigung verlangen, dass der Inhaber einer Deponie … Sicherheit leistet." Die TA Abfall sah unter Nr. 0 die Bedingung dann explizit als geeignete Nebenbestimmung vor . Das Bundesverwaltungsgericht hat schon zu dieser Regelung auf die Wahlmöglichkeit zwischen Bedingung und Auflage hingewiesen und im Urteil vom [DATE] ausgeführt: "Die Bedingung mag für den Regelfall die zweckmäßige Form der Nebenbestimmung sein, wie dies nunmehr auch in Nr. 0 TA Abfall zum Ausdruck kommt. Der Behörde bleibt es aber unbenommen, nach den allgemeinen Regeln über den Erlass von Nebenbestimmungen auch die Form der Auflage zu wählen." § 0 Abs. 0 KrW-/AbfG, der nach dem Entfallen des § 0 AbfG nunmehr Sicherheitsleistungen für Deponien regelt, entspricht hinsichtlich des Wortlauts § 0 AbfG . Auch insoweit ist anerkannt, dass die Sicherheitsleistung in der Regel Bedingung für ein Gebrauchmachen von der Genehmigung ist . Für die Abfallentsorgungsanlagen, die nicht dem Abfallgesetz unterfallen, sondern deren Zulassung in das Bundes-Immissionsschutzgesetz durch Art. 0 und 0 des Investitionserleichterungs und Wohnbaulandgesetzes vom [DATE] übertragen wurde, fehlte es dagegen zunächst an einer gesetzlichen Regelung hinsichtlich der Sicherheitsleistung. Weil dies in der Praxis zu Problemen führte, legte der Bundesrat im Jahr [DATE] einen Gesetzentwurf vor, der zur Schließung dieser Lücke die Einfügung eines Satzes 0 in [REF] vorsah. Diesem Antrag entstammt die jetzige Gesetzesformulierung . Dass insoweit eine von § 0 AbfG und § 0 KrW-/AbfG abweichende Formulierung gewählt wurde, bedeutet indes nicht, dass damit die Auflage zur einzig zulässigen Form der Nebenbestimmung gemacht und die Option, die Sicherheitsleistung als Bedingung zu fordern, ausgeschossen werden sollte. Schon in der Begründung des Gesetzesantrag des Landes Brandenburg, auf den der Gesetzentwurf des Bundesrates auch hinsichtlich der Formulierung "kann auferlegt werden" zurückging, wurde das Bedürfnis der Regelung damit begründet, dass es "vergleichbar mit den Regelungen in anderen Gesetzen" für die Anordnung der Sicherheitsleistung einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Als vergleichbare Regelung wurde dabei u.a. gerade § 0 Abs. 0 KrW-/AbfG benannt . Im Rahmen der ergänzenden Begründung des Gesetzesantrags des Bundesrates, der auf einen Antrag des Landes Brandenburg zurückging, führte der Vertreter des Landes Brandenburg aus, dass durch die Initiative dem seit dem Jahr [DATE] bestehenden Defizit , den Betreibern eine Sicherheitsleistung nicht auferlegen zu können, abgeholfen werden solle . Durch die Initiative sollte demnach für die betroffenen Anlagen die bis [DATE] geltende Rechtslage, bei der wie sich insbesondere aus der Entscheidung des BVerwG ergibt unstreitig die Leistung der Sicherheit als Bedingung für die Genehmigung vorgesehen werden durfte, wiederhergestellt und eine mit § 0 KrW-/AbfG vergleichbare Norm geschaffen werden.
Dass in [REF] nicht die früher in § 0 AbfG enthaltene und heute u.a. in § 0 KrW-/AbfG gebräuchliche Formulierung "kann verlangt werden" verwandt wurde, dürfte sich daraus erklären, dass die den Gesetzen zugrunde liegenden Entwürfe verschiedene Autoren haben. [REF] geht nicht auf einen Entwurf der Bundesregierung, sondern wie dargelegt des Bundesrates und letztlich auf einen Antrag Brandenburgs zurück. Anhaltspunkte dafür, dass die von anderen Gesetzen abweichende Formulierung in [REF] Aussagen zur Art der zulässigen Nebenbestimmung treffen und etwa die Bedingung als Nebenbestimmung ausschließen sollte, fehlen. Die Umstände des Gesetzgebungsverfahrens deuten vielmehr auf das Gegenteil hin: Etwa zeitgleich mit dem Gesetzentwurf des Bundesrates gab es auch einen Entwurf der Bundesregierung und der sie tragenden Regierungsfraktionen zur Änderung des [REF] . In diesem hieß es der Systematik der übrigen Regelungen folgend:" Die zuständige Behörde kann verlangen, dass der Inhaber … Sicherheit leistet" . In der entsprechenden Gesetzesbegründung wurde dann auf § 0 Abs. 0 KrW-/AbfG als "entsprechende Vorschrift für Abfalldeponien" verwiesen . Dass der Bundestag dann den Entwurf des Bundesrates und nicht den der Bundesregierung annahm, lag in der zeitlichen Abfolge begründet. Die dritte Beratung des Entwurfs des Bundesrates lag zeitlich vor der des Entwurfs der Bundesregierung . Der inhaltliche Unterschied zwischen den beiden Entwürfen betraf die Frage, ob Sicherheit nur für die Erfüllung der Verwertungspflicht des [REF] oder für alle sich im Falle der Betriebseinstellung ergebenden Pflichten des [REF] zu leisten ist. Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des Bundesrates ausdrücklich erklärt, dass diesem grundsätzlich zugestimmt werde . Die Vorzugswürdigkeit des eigenen Entwurfes wurde lediglich damit begründet, dass dieser in dem genannten Teilaspekt über den Entwurf des Bundesrates hinausgehe. Andere Unterschiede zwischen den Entwürfen etwa eine Beschränkung in der Auswahl der Nebenbestimmung sah die Bundesregierung demnach offenbar nicht. Dass gleichwohl entgegen dem Votum der Bundesregierung das Gesetz in der Fassung des Gesetzentwurfs des Bundesrates verabschiedet wurde, statt auf den Entwurf der Bundesregierung zu "warten", dürfte allein der zeitlichen Abfolge zuzuschreiben sein. Schon zwei Wochen später wurde nämlich durch Gesetz vom [DATE] in [REF] die "Nr. 0" nach "§ 0 Abs. 0" gestrichen und damit der aus Sicht der Bundesregierung bestehende einzige Unterschied zwischen den Entwürfen im Sinne des Entwurfs der Bundesregierung entschieden. Unter diesen Umständen spricht nichts dafür, dass die Bedingung als zulässige Form der Nebenbestimmung ausgeschlossen werden sollte. 0 Die Genehmigungsbehörde war sich ausweislich der Begründung des Bescheides auch sonst ihres Ermessenspielraums bewusst und hat von ihm Gebrauch gemacht. Zwar enthält die Begründung des Bescheides keine expliziten Ausführungen, aus welchem Grund sich die Behörde für die Forderung einer Sicherheitsleistung entschieden hat. Da jedoch "entscheidungserhebliche Kriterien" benannt werden, die nicht nur für die Höhe der zu fordernden Sicherheitsleistung eine Rolle spielen, sondern auch für die Frage, ob eine solche angeordnet wird , konnten diese auch zur Begründung des Entschließungsermessens dienen. Darüber hinaus haben die Bezirksregierung Weser-Ems im Widerspruchsbescheid vom [DATE] sowie der Beklagte im gerichtlichen Verfahren in zulässiger Weise unter Bezugnahme auf den Runderlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom [DATE] die Erwägungen präzisiert und darauf abgehoben, dass es sich bei Bauschutt und Altholz um Abfälle handele, die typischerweise eine negativen Marktwert besäßen und bei denen deshalb im Insolvenzfall die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts stark erhöht sei. Dass die Widerspruchsbehörde sich für ihre Entscheidung auch auf den Runderlass bezogen hat, begegnet keinen Bedenken. Im Interesse der gleichmäßigen Verwaltungspraxis darf das Ermessen durch Verwaltungsvorschriften konkretisiert werden, die die Behörde, vorbehaltlich wesentlicher Besonderheiten des Einzelfalles, intern binden und bei entsprechender Umsetzung deren eigene Ermessensausübung ausmachen. Die damit einhergehende Generalisierung ist mit dem prinzipiellen Erfordernis, die individuellen Umstände des jeweiligen Einzelfalles zu berücksichtigen und zu würdigen, in den Grenzen des Gleichheitssatzes vereinbar. 0 Es ist nicht erkennbar, dass die Bezirksregierung Weser-Ems das ihr durch [REF] eingeräumte Ermessen nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt oder die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat. 0 Die Einfügung des [REF] beruhte wie ausgeführt auf einem Entwurf des Bundesrates, der wiederum auf einen Gesetzesantrag des Landes Brandenburg vom [DATE] zurückgeht . Danach sollte [REF] folgenden Wortlaut erhalten: „ Zur Sicherstellung der Anforderungen nach § 0 Abs. 0 Nr. 0 kann bei Abfallentsorgungsanlagen, in denen Abfälle gelagert werden, auch eine Sicherheitsleistung auferlegt werden.“ Zur Begründung des Gesetzesantrags wurde ausgeführt: "Ziel des Gesetzes ist die präventive Durchsetzung der Nachsorgepflicht bei Anlagen zur Lagerung von Abfall. In Folge zielgerichteter Ausnutzung von Gesetzeslücken durch unseriöse Betreiber in der Abfallentsorgungsbranche kommt es immer wieder dazu, dass große Mengen nicht entsorgter Abfälle den Boden und das Grundwasser gefährden und auf Kosten der öffentlichen Hand im Wege der Ersatzvornahme beräumt werden müssen… Daher kann die ordnungsgemäße Entsorgung der nach Betriebseinstellung noch vorhandenen Abfälle in bestimmten Fällen nur durch eine Sicherheitsleistung sichergestellt werden" . Im zeitlichen Kontext entstand auch ein Gesetzentwurf der Bundesregierung vom [DATE] , der ein vergleichbares Ziel verfolgte. Dieser sah vor, nach § 0 Abs. 0 einen Abs. 0 mit folgendem Wortlaut anzufügen: "Die zuständige Behörde kann verlangen, dass der Inhaber einer Abfallentsorgungsanlage im Sinne des § 0 Abs. 0 Satz 0 für die Erfüllung der Pflichten nach § 0 Abs. 0 Sicherheit leistet." Begründet wurde diese damit, dass sichergestellt sein müsse, dass nicht die öffentliche Hand nach kurzfristiger Anhäufung von Abfällen bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers die zum Teil erheblichen Sicherungs-, Sanierungs und Entsorgungskosten zu tragen hat .
An diesem Zweck des [REF] hat sich die konkrete Entscheidung der Behörde, hier eine Sicherheitsleistung in Höhe von insgesamt 0 Euro zu fordern, erkennbar orientiert. Dabei begegnet es keinen Bedenken, dass die Behörde im Einklang mit Nr. 0 des Erlasses des MU v. [DATE] eine Sicherheitsleistung unabhängig von der Feststellung einer konkreten Liquiditätsschwäche oder drohenden Insolvenz des Betriebes gefordert hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner den Beteiligten bekannte Entscheidung vom [DATE] , deren Begründung sich der Senat zu Eigen macht, ausgeführt, dass das Ziel des Gesetzes nur erreicht werden könne, wenn bereits das allgemeine Liquiditätsrisiko ausreiche, um eine Sicherheitsleistung verlangen zu können. Auch sind danach Anhaltspunkte für das Fehlen eines Sicherheitskonzeptes nicht Voraussetzung für die Anordnung einer Sicherheitsleistung. Vor diesem Hintergrund schließt der Umstand, dass die Klägerin über ein nachvollziehbares Betriebskonzept verfügt und nachvollziehbar dargelegt hat, dass sie die Anlage gewinnbringend betreiben kann, die Sicherheitsleistung nicht aus. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der Entscheidung überzeugend ausgeführt, dass ein ordnungsgemäßes Verwertungskonzept das Kostenrisiko der öffentlichen Hand nicht vermeiden und nicht einmal die Erwartung begründen könne, dass die einzelne Anlage gewinnbringend betrieben werde, weil erst die künftige bei Bescheiderlass noch nicht absehbare Marktentwicklung zeige, ob der Betreiber noch zur Verwertung bereit und in der Lage sei. Zudem sei, wenn es an einem ordnungsgemäßen Verwertungskonzept fehle, schon die Genehmigung zu versagen.
Wie dargelegt, wurde der Bedarf für die Regelung des [REF] damit begründet, dass gerade bei Abfallentsorgungsanlagen ein besonderes Risiko bestehe, dass im Falle der Insolvenz hohe Kosten für die Erfüllung der Pflichten aus [REF] anfielen. Da dieses Risiko wesentlich verursacht wird durch den negativen Marktwert, den Abfälle in der Regel haben , entspricht es dem Zweck der Ermächtigung, dass die Bezirksregierung Weser-Ems sich bei der Ausübung des Ermessens am Marktwert der Abfallarten orientiert hat und Nr. 0 des Erlasses des MU vom [DATE] vorsieht, dass bei den Abfallentsorgungsanlagen, in denen Abfälle angenommen oder gelagert werden, die typischerweise einen negativen Marktwert besitzen, in der Regel eine Sicherheitsleistung zu fordern ist.
Es ist nicht zu beanstanden, dass die Behörde hier sowohl hinsichtlich des Bauschutts als auch des Altholzes im maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides ungeachtet eines möglicherweise zu erzielenden Erlöses oder einer kostenlosen Abgabe der Abfälle ein durch die Sicherheitsleistung zu vermeidendes Kostenrisiko der öffentlichen Hand angenommen hat.
Der Erlass sieht unter Nr. 0 Satz 0 0. Spiegelstrich vor, dass insbesondere bei Abfällen gemäß Kapitel 0 "Bau und Abbruchabfälle" der AVV von einem negativen Markwert und von einer stark erhöhten Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts im Insolvenzfall auszugehen und deshalb in der Regel eine Sicherheitsleistung zu fordern ist. Dass Bauabfälle allgemein einen negativen Marktwert haben, stellt auch die Klägerin nicht in Abrede . Anders als die Klägerin meint, ist die Vorgabe des Erlasses auch für den vorliegenden Fall nicht zu pauschal und die Bezirksregierung Weser-Ems durfte im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides auch bezüglich des Bauschutts der Klägerin von einem positiven oder jedenfalls einem neutralen Marktwert ausgehen. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass nach ihren Angaben für behandelten Bauschutt hohe Preise zu erzielen sind.
Bei der Bestimmung des Marktwertes ist nämlich der Abfall im Augenblick der Anlieferung und nicht nach einer etwaigen Behandlung durch die Klägerin maßgeblich. Dies folgt aus dem Zweck des [REF] . Ziel der Norm ist wie dargelegt die präventive Durchsetzung der Nachsorgepflichten, d.h. die ordnungsgemäße Entsorgung der vorhandenen Abfälle auch nach Betriebseinstellung i.S.d. [REF] sicherzustellen. Da Betriebseinstellung aber die vollständige und dauerhafte Stilllegung des Betriebes meint , d.h. den Fall der faktischen Einstellung aller Handlungen, die dem Betriebszweck dienen, ist bei der Bestimmung des Marktwertes des Abfalls eine bestimmungsgemäße Behandlung durch die Klägerin oder einen etwaigen Insolvenzverwalter entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts außer Betracht zu lassen. Sofern sie noch durchgeführt würde, läge nämlich schon keine Betriebseinstellung i.S.d. [REF] und damit kein Anwendungsfall des [REF] vor. Diese Auslegung legt auch der Erlass zugrunde . Im Übrigen kann auf den Zustand der Abfälle nach Behandlung auch aus tatsächlichen Gründen nicht abgestellt werden. Nach der zu den Antragsunterlagen gehörenden und Genehmigungsinhalt gewordenen Betriebsbeschreibung sollen die hier streitigen Abfälle, also Bauschutt und Altholz, nicht fortlaufend und jeweils alsbald nach Anlieferung behandelt werden. Vielmehr ist jeweils für begrenzte Zeit und unter Einsatz mobiler Anlagen von Fremdfirmen vorgesehen, Bauschutt auf dem Betriebsgelände der Klägerin zwei bis dreimal im Jahr zu brechen und zu sieben und Altholz mindestens dreimal pro Jahr zu schreddern, also aufzubereiten. Das bedeutet indes, dass sich auf dem Betriebsgelände regelmäßig erhebliche Mengen nicht aufbereiteten Materials befinden. Auch deshalb ist der Marktwert für den Abfall im "Rohzustand", d.h. so wie er angeliefert und dann ggf. zunächst gelagert wird, zu bestimmen.
Entgegen der Ansicht der Klägerin dürfen bei der Beurteilung, ob eine Abfallsorte einen negativen Markwert besitzt, angesichts des Zwecks des [REF] auch die Transportkosten berücksichtigt werden. Wie ausgeführt, soll die Vorschrift sicherstellen, dass die öffentliche Hand bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage von Kosten einer Ersatzvornahme bei der Erfüllung der Nachsorgepflichten des [REF] verschont bleibt. Zu den Pflichten des [REF] gehört nach Nr. 0 und 0 auch, vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos zu verwerten oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen und einen ordnungsgemäßen Zustand des Betriebsgeländes wiederherzustellen. Um dies ohne Kostenrisiko für die öffentliche Hand zu gewährleisten, muss die Sicherheitsleistung die für die Entsorgung dieser Abfälle typischerweise anfallenden Sicherungs-, Sanierungs und Entsorgungskosten abdecken. Dazu gehören aber auch die Kosten, die ggf. nötig sind, um die Abfälle, wenn sie nicht von etwaigen Käufern abgeholt werden, zur nächsten Verwertungs oder Beseitigungsanlage oder zum Abnehmer zu bringen und auf diesem Wege die Pflichten des [REF] zu erfüllen. Angesichts des Schutzzweckes des [REF] darf von einem negativen Marktwert, der das Kostentragungsrisiko der öffentlichen Hand erhöht, deshalb immer dann ausgegangen werden, wenn nicht schlechthin sichergestellt ist, dass Käufer den Abfall kostenlos vom derzeitigen Lagerort abholen oder bei Anlieferung einen Preis zahlen, der die durch die Lieferung entstehenden Verlade und Transportkosten jedenfalls deckt. Soweit die Klägerin dem entgegenhält, sofern man die Transportkosten berücksichtige, sei für alle Abfallarten, also auch beispielsweise für Schrott oder Altpapier, eine Sicherheitsleistung zu fordern, verkennt sie, dass insoweit im Allgemeinen der bei einer Lieferung zu erzielende Preis die Transportkosten übersteigen oder sich ein Käufer finden wird, der die Materialien jedenfalls kostenlos abholt. Die Berücksichtigung der Transportkosten steht auch nicht im Widerspruch zur Bedeutung des im Erlass verwandten Begriffs "negativer Marktwert" im Geschäftsverkehr. Eine Sache hat danach einen negativen Marktwert, wenn der Erzeuger bei deren Abgabe eine Zuzahlung leisten muss, wohingegen bei einer Sache mit positivem Marktwert ein Erlös erzielt werden kann. Maßgeblich ist aber auch insoweit der zu erzielende Preis bei der Abgabe am derzeitigen Ort der Sache und nicht der bei einer Anlieferung zu erzielende, denn es kann im Fall der vollständigen und dauerhaften Betriebseinstellung nicht unterstellt werden, dass es noch zu einer Lieferung der Abfälle kommt. Im Übrigen wird im Geschäftsverkehr üblicherweise ein Kaufpreis vereinbart, der bei der Übergabe der Ware an ihrem derzeitigen Ort oder jedenfalls bei Abholung der Sache beim Verkäufer zu zahlen ist. Sollte der Käufer die Lieferung der Ware an einen von ihm zu bestimmenden Ort, etwa an seinen Firmensitz wünschen, werden die dann zusätzlich anfallenden Transport oder Versandkosten in der Regel zu seinen Lasten gehen.
Für die Betrachtung des Entsorgungsrisikos ist relevant nicht der im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung bzw. des Widerspruchsbescheides konkret gelagerte Abfall, sondern derjenige, den die Klägerin nach der ihr erteilten Genehmigung lagern darf. Auch dies folgt aus dem Zweck der Regelung des [REF] . Die Klägerin ist nämlich nicht gehindert, die Art des gelagerten Abfalls ohne Meldung an die Behörde jederzeit zu ändern, sofern sie sich innerhalb des Rahmens der Genehmigung bewegt. Deshalb ist der Marktwert zwar für sortierten, unbelasteten Bauschutt maßgeblich, denn nur auf diesen erstreckt sich die Genehmigung. Da die Klägerin nach der Genehmigung aber auch Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik lagern darf, soweit es sich nicht um gemischte Bau und Abbruchabfälle handelt, kann nicht zugrunde gelegt werden, dass sie diese drei Fraktionen stets getrennt lagert. Der Beklagte hat in der Klageerwiderung geltend gemacht, im Zuge der Erteilung der Genehmigung habe im [DATE] eine Abfrage bei verschiedenen Firmen ergeben, dass die Entsorgung des fraglichen Materials in jedem Fall Kosten verursachen würde. Dass dieser Vortrag nicht der Realität entspricht und seinerzeit Unternehmen auf Anfrage der Behörde bereit gewesen wären, den im Lager der Klägerin befindlichen Bauschutt kostenlos oder gar gegen Zahlung eines Entgeltes abzuholen bzw. in Kenntnis der zusätzlich anfallenden Lieferkosten kostenlos vor Ort zu übernehmen, ist nicht erkennbar. Dies ergibt sich insbesondere nicht aus den im Widerspruchsverfahren von der Klägerin vorgelegten Angeboten der Firma K. vom [DATE] und der Firma L. vom [DATE] . Das Schreiben der Firma K. weist für ungebrochenen Bauschutt "folgende Werte" aus: ca. 0, Euro pro Tonne für Beton, 0, Euro für Ziegelschutt und Kalksandstein und 0 Euro für Asphalt und legt damit erkennbar zugrunde, dass diese drei Fraktionen getrennt gelagert werden. Schon vor dem Hintergrund, dass wie dargelegt eine solche Trennung durch die Genehmigung nicht vorgegeben ist und Gemische auch nach den Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung deutlich weniger wert sein dürften, belegt das Angebot keinen positiven Marktpreis. Darüber hinaus weist das Angebot nur den "Wert" der genannten Materialien aus. Da explizit darauf verwiesen wird, dass die Materialien "auf unseren Recyclingplätzen in Emden und Leer separat gelagert werden" können, setzen die genannten Preise offenbar die Anlieferung an die genannten Standorte voraus und dürften nicht bei Abholung vom Firmengelände der Klägerin gezahlt werden. Zudem stützen die genannten Preise das Vorgehen der Bezirksregierung Weser-Ems bei der Ermittlung der Sicherheitsleistung. Diese hat von den errechneten Transportkosten nämlich je Tonne Bauschutt 0, Euro als Veräußerungserlös abgezogen und die insoweit zunächst veranschlagten Kosten in Höhe von 0, Euro deshalb um 0, Euro auf 0, Euro reduziert.
Auch angesichts des von der Klägerin vorgelegten Angebots der Firma L. bestand für die Behörde kein Anlass, die auf der Grundlage ihrer Preisabfragen gründende Einschätzung eines negativen Marktwertes des Bauschutts in Frage zu stellen. Die Firma L. hat angeboten, ca. 0 t Bauschutt für " pro t 0 €" zu bearbeiten, wenn das gesamte Material in ihr Eigentum übergehe, um es vor Ort zu vermarkten. Vor dem Hintergrund, dass die Klägerin nach der Genehmigung nur 0 t Bauschutt lagern und behandeln darf und sich der Einsatz einer mobilen Brechanlage erst mit zunehmender Menge rechnen dürfte, durfte die Behörde davon ausgehen, dass bei einer Menge von unter 0 t Kosten anfallen würden. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass es angesichts des Normzwecks nicht darauf ankommt, welchen Preis die Klägerin ggf. nach ausführlicher Sondierung des Marktes und Verhandlungen mit verschiedenen Unternehmen für den ungebrochenen Bauschutt erzielen kann. Die bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers anfallenden Kosten der Ersatzvornahme zur Erfüllung der Nachsorgepflichten nach [REF] , deren Abgeltung wie dargelegt die Sicherheitsleistung gewährleisten soll, richten sich nämlich nicht nach dem, was der Betreiber erwirtschaften kann, sondern hängen von den Angeboten ab, die der Behörde auf ihre Anfrage dann unterbreitet werden. Gerade wenn aber eine Behörde auf eine kurzfristige Abholung bzw. Abnahme des Abfalls angewiesen ist, werden die ihr angebotenen Konditionen in der Regel ungünstiger sein als die, die die Klägerin ggf. unter Nutzung ihrer Geschäftskontakte erzielen kann. Auch vor diesem Hintergrund bot das Angebot der Firma L. der Behörde keinen Anlass, die bisherige Einschätzung in Frage zu stellen. Darin wurde die Vermarktung vor Ort vorausgesetzt, die bei einer Betriebseinstellung nicht gesichert ist. Soweit die Klägerin im Verlaufe des Verfahrens weitere Angebote vorgelegt hat, betreffen diese nicht den Marktwert in dem für die Beurteilung der Sach und Rechtslage relevanten Zeitpunkt der Erteilung des Widerspruchsbescheides. Selbst wenn wie die Klägerin geltend macht im [DATE] bzw. im [DATE] verschiedene Käufer bereit gewesen sind, den ungebrochenen Bauschutt ab Lager für 0 Euro je m³ bzw. 0 Euro je m³ zu übernehmen, so könnte dies allenfalls zu einer Verpflichtung des Beklagten führen, die mit Bescheid vom [DATE] in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom [DATE] festgesetzte Sicherheitsleistung zu überprüfen und ggf. für die Zukunft zu korrigieren. Auf die Rechtmäßigkeit des Bescheides selbst hat der Marktpreis für Bauschutt in den Jahren [DATE] bzw. [DATE] aber keinen Einfluss.
Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts hält der Senat die Ermessenserwägungen auch hinsichtlich des Altholzes für ausreichend. Die Behörde hat, wie ausgeführt, im Bescheid verschiedene Kriterien genannt, an denen sie ihr Ermessen ausgerichtet hat und durch die Bezifferung der Sicherheitsleistung auf 0 Euro erkennen lassen, dass sie von Kosten in dieser Höhe ausgeht. Die Klägerin hat in der Begründung ihres Widerspruches zwar hinsichtlich des Bauschutts, nicht aber bezüglich des Altholzes einen positiven Marktwert behauptet. Sie hat sich vielmehr darauf beschränkt, insoweit einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz geltend zu machen. Vor diesem Hintergrund war die Behörde nicht gehalten, über die allgemeinen sowohl Bauschutt wie Altholz betreffenden Ausführungen hinaus weitergehende Ermessenerwägungen speziell hinsichtlich des Altholzes anzustellen. Dies gilt umso mehr als Nr. 0. des Erlasses des MU, den die Behörde im Widerspruchsbescheid in Bezug genommen hat, bei der Annahme von Abfällen mit typischerweise negativem Marktwert "in der Regel" die Forderung einer Sicherheitsleistung vorsieht. Auch wenn Altholz anders als Bauschutt in Nr. 0 Satz 0 0. Halbsatz des Runderlasses nicht exemplarisch genannt ist, bedurfte es, da die Behörde seinerzeit ihrer Entscheidung einen negativen Marktwert von Altholz schon im Hinblick auf die anfallenden Transportkosten zugrunde legen durfte, daher keiner weitergehenden Begründung der Ermessensentscheidung.
Relevant für die Frage des Marktwertes ist, wie ausgeführt, das angelieferte Altholz der Gattung, die die Klägerin nach der Genehmigung lagern und behandeln darf. Die Genehmigung der Klägerin erlaubt die Lagerung und Behandlung von unbelastetem Altholz. Aus dem handschriftlichen Vermerk der Behörde vom [DATE] lässt sich entnehmen, dass ggf. eine kostenlose Abgabe des Altholzes an das Heizwerk F erfolgen könne. Bei der Bemessung der Sicherheitsleistung wurden deshalb die Kosten berücksichtigt, die für den Transport dorthin angefallen wären. Da es wie dargelegt keinen Bedenken begegnet, wenn im Rahmen des [REF] bei der Ermittlung des Marktwerts auf den bei Abgabe einer Sache am derzeitigen Standort zu erzielenden Preis abgestellt wird, kann aus der kostenlosen Annahme des unbehandelten Altholzes durch die Firma G. nicht auf einen neutralen Marktwert geschlossen werden. Ein solcher würde voraussetzen, dass ein Käufer bereit ist, die Sache kostenfrei oder gegen Zahlung eines Entgeltes abzuholen oder bei Lieferung einen Preis zu zahlen, der die anfallenden Transportkosten jedenfalls deckt. Der Beklagte hat auch insoweit geltend gemacht, die im Zuge der Erteilung der Genehmigung eingeholten Angebote seien sämtlich zu dem Ergebnis gelangt, dass für die Entsorgung Kosten anfielen. Die Klägerin, die als Betreiberin der Abfallentsorgungsanlage genauere Erkenntnisse über den Preis von Altholz insgesamt haben dürfte, ist dem weder im Rahmen ihrer Anhörung zu dem Entwurf des Genehmigungsbescheides noch im Widerspruchsverfahren entgegengetreten. Angesichts dessen musste die Bezirksregierung Weser-Ems seinerzeit ihre Einschätzung nicht in Frage stellen und auch keine weiteren Ermittlungen anstellen. Auf die im Klageverfahren seitens der Klägerin vorgelegten Angebote kommt es nicht an, da diese erst nach dem relevanten Zeitpunkt eingeholt wurden. Davon abgesehen bezieht sich das Angebot vom [DATE] , wonach für Holz der „Sorte H 0 abgeholt von Rhede, Brual 0 Euro/TL + MWST" gezahlt wird, erkennbar auf eine bestimmte von der Klägerin seinerzeit wohl gelagerte und vermutlich eher hochwertigere Altholzart und nicht auf unbelastetes Altholz insgesamt.
Die Anordnung einer Sicherheitsleistung sowohl hinsichtlich des Bauschutts als auch des Altholzes durch die Bezirksregierung Weser-Ems begegnet auch nicht aus anderen Gründen Bedenken. Insbesondere war die Behörde nicht mit Blick auf Ausnahmevorschriften im Erlass gehalten, auf die Sicherheitsleistung zu verzichten. Entgegen der Auffassung der Klägerin sind schon die Voraussetzungen der Ausnahmevorschrift des Nr. 0 des Erlasses des MU nicht gegeben. Für die insoweit relevante Frage, ob die Entsorgungskosten 0 Euro übersteigen, sind die in der Anlage insgesamt anfallenden Entsorgungskosten maßgeblich. Dies folgt schon aus dem Wortlaut , aber auch dem Sinn und Zweck der Norm. Nur wenn die drohenden Entsorgungskosten insgesamt eher gering sind, erscheint es nach der Intention des [REF] gerechtfertigt, das Risiko, dass diese der Allgemeinheit zur Last fallen, einzugehen, um ggf. im Einzelfall Verwaltungsaufwand einzusparen. Ob die Entsorgungskosten dagegen die Grenze von 0 Euro überschreiten, weil von einer Sorte Abfall eine große Menge gelagert wird oder weil verschiedene Fraktionen Abfall, wenn auch in jeweils eher kleiner Menge, gelagert werden, macht für den Schutzzweck des [REF] keinen Unterschied. Aus diesem Grund ist es unerheblich, dass die Sicherheitsleistung für das Altholz auf genau 0 Euro festgesetzt wurde. Jedenfalls in der Addition mit den Entsorgungskosten für den Bauschutt liegen die Entsorgungskosten deutlich über der Schwelle der Nr. 0. Nr. 0 ist nicht einschlägig, da die Bezirksregierung seinerzeit von einem negativen Marktwert des Bauschutts und des Altholzes ausgehen durfte. Auch ein den Anforderungen der Nr. 0 des Erlasses des MU genügendes Verwertungskonzept, das eine Sicherheitsleistung ggf. nach der Verwaltungspraxis des Beklagten entbehrlich machen könnte, liegt hier erkennbar nicht vor.
Die Höhe der der Klägerin durch die angefochtene Nebenbestimmung gemäß [REF] auferlegten Sicherheitsleistung ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat geltend gemacht, es entspreche der Verwaltungspraxis gemäß Nr. 0 des Erlasses bei der Bemessung der Höhe der Sicherheitsleistung die "üblichen Entsorgungskosten " zu berücksichtigen. Angesichts dessen begegnet es keinen Bedenken, dass die Bezirksregierung Weser-Ems wie sich aus dem handschriftlichen Vermerk vom [DATE] ergibt bei der Bemessung der Sicherheitsleistung im Wesentlichen die Transportkosten zugrunde gelegt hat. Deren Höhe ist von der Klägerin nicht substantiiert angegriffen worden. Kosten für die Entsorgung als solche hat die Behörde dagegen nicht einbezogen. Sie ist vielmehr davon ausgegangen ist, dass das Altholz vom Heizwerk M. kostenlos entgegengenommen werde und für den Bauschutt noch Erlöse erzielt werden könnten. Auf die Frage, ob zu erzielende Erlöse insoweit mindernd zu berücksichtigen sind, kommt es für das vorliegende Verfahren nicht an. Bezüglich des Bauschutts hat die Behörde auf den im Vorfeld der Genehmigung erteilten Hinweis der Klägerin die im Vermerk veranschlagten Abfuhrkosten in Höhe von 0 Euro nämlich um den angenommenen Erlös in Höhe von 0 Euro reduziert. Diese Vorgehensweise wird durch das von der Klägerin im Verlaufe des Widerspruchsverfahrens vorgelegte Angebot der Firma K., das den damaligen Wert der verschiedenen Arten von Bauschutt auch mit 0, und 0 Euro beziffert, bestätigt. Dass seinerzeit auch hinsichtlich des Altholzes Erlöse zu erzielen waren, die von der Behörde zu berücksichtigen gewesen wären, hat die Klägerin nicht substantiiert geltend gemacht. Nicht zu beanstanden ist schließlich, dass die Behörde die Sicherheitsleistung mit Blick auf den positiven Marktwert des ebenfalls gelagerten Schrotts nicht reduziert hat. Es kann, worauf schon das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zu Recht hingewiesen hat, nicht angenommen werden, dass ein Anlagenbetreiber bei Eintritt der Insolvenz noch Abfälle mit positivem Marktwert besitzt. Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE0&psml=bsndprod.psml&max=true