Die Klägerin wendet sich gegen eine personenbeförderungsrechtliche Genehmigung, mit der der Beigeladenen der Weiterbetrieb von drei Linien gestattet worden ist.
Der Landkreis Emsland betrieb seit Jahrzehnten Linienverkehr nach [REF] auf den Strecken Hahnenmoor/Lage-Haselünne, Meppen-Westrum und Wachtum-Haselünne, zuletzt aufgrund der Genehmigungsbescheide vom [DATE] befristet bis zum [DATE] bzw. bis zum [DATE] . Gegenstand der Genehmigungsbescheide war jeweils auch die Genehmigung zur Übertragung der Betriebsführung auf die Klägerin. Diese führte den Betrieb auf den genannten Strecken aufgrund der mit dem Genehmigungsinhaber geschlossenen Betriebsführerverträge durch. Mit Schreiben vom [DATE] beantragte der Landkreis Emsland bei der Beklagten, der Übertragung der Konzessionen auf die Beigeladene zuzustimmen. Mit Bescheid vom [DATE] genehmigte die Beklagte die Übertragung der genannten Genehmigungen auf die Beigeladene.
Bereits unter dem [DATE] hatte der Landkreis Emsland die Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung für die bezeichneten Strecken auf 0 Jahre beantragt und erneut gebeten, die Übertragung der Betriebsführerschaft auf die Klägerin zu genehmigen. Im Hinblick auf die Absicht, den Betriebsführervertrag im Rahmen der Übertragung der Konzessionen entsprechend den aktuellen ÖPNV-Planungen anzupassen, beantragte der Landkreis Emsland mit Schreiben vom [DATE] , die Gültigkeitsdauer der Konzessionen auf ein Jahr festzusetzen. Mit Verfügung vom [DATE] erteilte die Beklagte dem Landkreis daraufhin eine einstweilige bis zum [DATE] befristete Erlaubnis nach [REF] für die drei Linien, weil das aufgrund der Antragsänderung erforderliche Anhörungsverfahren nicht bis zum Ablauf der Linienverkehrsgenehmigungen beendet werden könne, die Aufrechterhaltung des Linienverkehrs aber im öffentliche Interesse liege. Unter dem [DATE] legte die Beigeladene überarbeitete, auf eine Genehmigungsdauer von acht Jahren zielende Genehmigungsanträge vor und beantragte, die Übertragung der Betriebsführung befristet bis zum [DATE] zu genehmigen, weil sie danach selbst die Betriebsführung übernehme. Mit Schreiben vom [DATE] kündigte die Beigeladene den Betriebsführervertrag vom [DATE] zum [DATE] .
Die Klägerin stellte unter dem [DATE] einen Genehmigungsantrag für die Strecke von Meppen nach Werlte über Haselünne, Herzlake und Wachtum und wies auf Verbesserungen und Erweiterungen gegenüber dem bisherigen Betrieb hin; insbesondere sei auf der Relation Meppen-Haselünne-Herzlake ein Stundentakt von Montag bis Samstag auch in den Ferien vorgesehen. Unter anderem zu diesem Antrag nahm die Beigeladene mit Schreiben vom [DATE] an die Beklagte Stellung und erklärte, sie sei berechtigt, eine Ausgestaltung des Verkehrs vorzunehmen. Die Tatsache, dass der Betriebsführer ab dem [DATE] nicht mehr fahren werde, erlaube ihr, einige Verbesserungen bereits zu diesem Zeitpunkt umzusetzen: die Einführung eines Regio-Taktes auf der Relation Meppen-Haselünne-Herzlake, Anschlussfahrten auf den Linien Wachtum-Haselünne und Lage/Hahnenmoor-Haselünne sowie die Aufnahme zusätzlicher Haltestellen und Ergänzung des Liniennetzes. Weitere wesentliche Verbesserungen seien zum [DATE] geplant.
Mit dem hier streitigen Ausgangsbescheid vom [DATE] erteilte die Beklagte der Beigeladenen auf deren Antrag vom 0. April/ [DATE] allerdings abweichend von der beantragten Genehmigungsdauer von acht Jahren die Genehmigung für den Weiterbetrieb des Linienverkehrs auf den drei bezeichneten Verbindungen für die Zeit vom [DATE] bis zum [DATE] . Zugleich genehmigte sie „aufgrund der Besprechungsergebnisse in Hause am 0. [DATE] “ die Übertragung der Betriebsführung auf die Klägerin für die Geltungsdauer dieser Genehmigung. Die eingeschränkte Genehmigungsdauer begründete die Beklagte damit, dass im Planungsbereich das öffentliche Verkehrsinteresse einem ständigen Wandel unterworfen sei. So plane der Landkreis Emsland, bisher freigestellte Schülerverkehre in vorhandene oder auch zu entwickelnde neue Linienverkehre zu integrieren. Nur durch eine Genehmigungsdauer, die erheblich unter der Höchstdauer von acht Jahren liege, erhalte die Genehmigungsbehörde die Möglichkeit, in angemessenen Zeitabständen zu prüfen, ob im Rahmen der ihr obliegenden Planung des gesamten öffentlichen Verkehrs die Fortführung des Unternehmens nicht mit den öffentlichen Verkehrsinteressen in Widerspruch stehe.
Die Klägerin erhob gegen den Bescheid vom [DATE] am [DATE] Widerspruch und suchte, nachdem die Beklagte mit Verfügung vom [DATE] die sofortige Vollziehung der Genehmigung angeordnet hatte, um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach.
Die Beigeladene wandte sich mit Widerspruch vom [DATE] ebenfalls gegen den Bescheid vom [DATE] , soweit die Genehmigung nicht über zwei Jahre hinaus erteilt worden war, und erklärte ergänzend mit Schreiben vom [DATE] gegenüber der Beklagten, die Grundlage für ihre Zustimmung zu dem gefundenen Kompromiss sei entfallen, weil sich die Klägerin weigere, einen neuen Betriebsführervertrag zu unterschreiben.
Den Antrag der Klägerin auf Genehmigung eines Linienverkehrs von Meppen über Haselünne und Herzlake nach Werlte lehnte die Beklagte mit Bescheid vom [DATE] ab. Zur Begründung führte sie aus: Lägen wie hier bei beiden Antragstellern die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen vor, so sei weiter gemäß [REF] zu prüfen, ob die beantragte Verkehrsbedienung in beiden Fällen als qualitativ gleichwertig anzusehen sei oder ob der Konkurrenzantrag eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung im Sinne von [REF] beinhalte. Nach der Nachbesserung ihres Genehmigungsantrages vom [DATE] , mit der die Beigeladene von ihrem Ausgestaltungsrecht gemäß [REF] Gebrauch gemacht habe, sei von einer qualitativ gleichwertigen Verkehrsbedienung aufgrund der beiden vorliegenden Anträge auszugehen. In dieser Situation sei im Rahmen des [REF] zu berücksichtigen gewesen, dass die Beigeladene als verdiente Altunternehmerin anzusehen sei und ihr daher Besitzstand zukomme. Darauf könne sich die Klägerin trotz der Durchführung des Betriebes gegenüber der Beigeladenen nicht berufen. Gegen den Ablehnungsbescheid legte die Klägerin am [DATE] Widerspruch ein und erklärte auf Nachfrage, von einer Begründung bis zur Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts in diesem Verfahren absehen zu wollen.
Gegen die Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung an die Beigeladene machte die Klägerin mit ihrem Widerspruch und im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes geltend: Die Genehmigung hätte nicht der Beigeladenen erteilt werden dürfen, sondern ihr erteilt werden müssen. Die Beigeladene habe selbst nie einen Linienverkehr betrieben; sie könne deshalb aus den früher erteilten Linienverkehrsgenehmigungen keine Ansprüche für sich herleiten. Unternehmerin im Sinne der gesetzlichen Vorschriften sei vielmehr sie die Klägerin , da sie die betreffenden Linienverkehre in der Vergangenheit nach außen in eigenem Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung organisiert und betrieben habe. Angesichts dessen könne sie sich auf einen entsprechenden Besitzstandsschutz berufen, so dass das der Beklagten bei der Entscheidung über die Neuerteilung der Linienverkehrsgenehmigung eingeräumte Ermessen zu ihren Gunsten auf null reduziert gewesen sei. Dies sei auch ein sachgerechtes Ergebnis, weil der Bestandsschutz gerade demjenigen zugute kommen solle, der im Hinblick auf den bedienten Verkehr in der Vergangenheit tatsächlich erhebliche und damit schutzwürdige Investitionen vorgenommen habe. Vor diesem Hintergrund sei auch die angefochtene Genehmigung vom [DATE] zu sehen, die auf der Grundlage von zuvor zwischen den Beteiligten geführten Verhandlungen erteilt worden sei und letztlich einen Kompromiss darstelle, der zumindest bis zum [DATE] den bisherigen Status quo habe sichern, insbesondere gewährleisten sollen, dass sie den fraglichen Linienverkehr bis dahin zu denselben Konditionen wie bisher weiter betreiben könne. An die insoweit im Vorfeld getroffenen Absprachen, zu denen insbesondere auch eine Rücknahme der Kündigung des Betriebsführervertrages gehört habe, habe sich die Beigeladene jedoch nicht gehalten. Abgesehen davon sei der von ihr der Klägerin im [DATE] gestellte Genehmigungsantrag in vielen Punkten tatsächlich vorteilhafter als derjenige der Beigeladenen. Das sei bei der Erteilung der angefochtenen Genehmigung ebenso wenig berücksichtigt worden, wie der Umstand, dass die Beigeladene von ihren Mitteln her gar nicht in der Lage sei, einen den Anforderungen genügenden Verkehr durchzuführen.
Mit Beschluss vom [DATE] lehnte das Verwaltungsgericht den Aussetzungsantrag der Klägerin ab. Der dagegen gerichtete Antrag auf Zulassung der Beschwerde blieb erfolglos .
Mit Widerspruchsbescheid vom [DATE] für sofort vollziehbar erklärt mit Verfügung vom [DATE] hob die Beklagte auf den Widerspruch der Beigeladenen hin ihren Bescheid vom [DATE] hinsichtlich der Genehmigung zur Übertragung der Betriebsführung auf die Klägerin für die Geltungsdauer der Liniengenehmigung sowie der Befristung der Liniengenehmigung auf zwei Jahre auf und erteilte der Beigeladenen antragsgemäß die Genehmigung zur Durchführung der Linienverkehre für die Geltungsdauer von acht Jahren. Zur Begründung führte sie aus: Ihre Genehmigung zur Übertragung der Betriebsführerschaft auf die Klägerin und die zweijährige Genehmigungsdauer seien Bestandteil eines Kompromisses zwischen der Beigeladenen, der Klägerin und ihr selbst gewesen, der zum Inhalt gehabt habe, innerhalb des zweijährigen Genehmigungszeitraumes eine einvernehmliche ÖPNV-Planung im nördlichen Emsland zu entwickeln und die durch die Kündigung der Betriebsführerverträge möglichen negativen wirtschaftlichen Folgen für die Klägerin zu mindern. Dieser Kompromiss sei nach Angaben der Beigeladenen und nach Auffassung der Klägerin gescheitert. Unter diesen Umständen habe die Beigeladene einen Rechtsanspruch auf die beantragte achtjährige Genehmigung ohne die nicht beantragte Übertragung der Betriebsführung auf die Klägerin. Darüber hinaus habe die Beigeladene im Verlauf des Widerspruchsverfahrens die mit dem Landkreis Emsland als Träger des öffentlichen Personennahverkehrs abgestimmte Planung Regio-Netz vorgelegt, wonach die drei Relationen wichtige Funktionen als Bestandteil des geplanten Primärnetzes, welches das Rückgrat der zukünftigen ÖPNV-Bedienung bilden solle, hätten.
Mit Schreiben vom [DATE] übersandte die Beklagte der Klägerin eine Kopie des an die Beigeladene gerichteten stattgebenden Widerspruchsbescheides unter Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung und führte aus: Ein Recht des Betriebsführers auf die Betriebsführung werde mit der Genehmigung gemäß [REF] nicht begründet. Auch aus dem Betriebsführungsvertrag ergebe sich kein Rechtsanspruch der Klägerin auf Weiterführung des Betriebes, wenn es im Innenverhältnis zwischen ihr und der Beigeladenen zu einem Interessenkonflikt und der Kündigung des Betriebsführungsvertrages komme. Unter diesen Umständen habe die Beigeladene einen Anspruch darauf, dass die Übertragungsgenehmigung aufgehoben werde.
Mit Beschluss vom [DATE] lehnte es das Verwaltungsgericht ab, die aufschiebende Wirkung der am [DATE] erhobenen Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom [DATE] in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom [DATE] wieder herzustellen. Der Antrag der Klägerin, die Beschwerde zuzulassen, blieb vor dem Senat erfolglos .
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens ausgeführt: Als vorhandene „Altunternehmerin“ genieße sie anders als die Beigeladene Besitzstandsschutz. Die Beigeladene sei zu keinem Zeitpunkt Inhaberin einer bestandskräftigen Linienverkehrsgenehmigung gewesen. Zudem sei der von ihr für die in Rede stehenden Relationen gestellte Genehmigungsantrag in vielfacher Hinsicht vorteilhafter als das Verkehrsangebot der Beigeladenen. Ungeachtet dessen, dass über ihren Widerspruch gegen den ihren Genehmigungsantrag ablehnenden Bescheid der Beklagten vom [DATE] noch nicht entschieden worden sei, sei diese Frage im vorliegenden Verfahren zu klären, zumal zwischenzeitlich die Kartellkammer des Landgerichts Hannover die von der Beigeladenen ausgesprochene Kündigung eines mit ihr der Klägerin geschlossenen Vertrages über die Schülerbeförderung für unwirksam erklärt und in diesem Zusammenhang insbesondere die bisherige Verkehrsplanung der Beigeladenen nicht als hinreichenden Kündigungsgrund akzeptiert habe.
Sie hat ebenfalls die Auffassung vertreten, dass der in [REF] geregelte Altunternehmerschutz nicht der Klägerin als Betriebsführerin, sondern dem Genehmigungsinhaber oder dessen Rechtsnachfolger zustehe.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom [DATE] der Klägerin zugestellt am [DATE] als unbegründet abgewiesen, weil die Klägerin durch die angefochtenen Bescheide nicht in eigenen Rechten verletzt werde. Das Klagebegehren der Klägerin könnte nur dann Erfolg haben, wenn die Beklagte bei ihrer Entscheidung, der Beigeladenen die für die in Rede stehenden Relationen beantragte Linienverkehrsgenehmigung zu erteilen, gegen die Vorschrift des [REF] verstoßen hätte. Das sei jedoch nicht der Fall. Denn ungeachtet dessen, dass die Klägerin während der Geltungsdauer der den Rechtsvorgängern der Beigeladenen erteilten und anschließend zum Teil auf die Beigeladene übertragenen sowie durch eine einstweilige Erlaubnis bis zum [DATE] verlängerten Genehmigungen vom 0./ [DATE] , [DATE] und [DATE] den Linienverkehr auf den streitgegenständlichen Relationen tatsächlich eigenverantwortlich, nämlich als Betriebsführerin, betrieben habe, könne sie rechtlich nicht als „Unternehmerin“ im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes angesehen werden und deshalb im Verhältnis zur Beigeladenen keinen Besitzstandsschutz im Sinne des [REF] geltend machen. „Unternehmerin“ in diesem Sinne sei allein die Beigeladene als diejenige, auf die im [DATE] die letzte Vorgängergenehmigung übertragen worden sei und die demgemäß die Rechtsnachfolge des früheren Genehmigungsempfängers angetreten habe. Zur weiteren Begründung hat das Verwaltungsgericht insoweit auf die Beschlüsse des Senats vom [DATE] [REF] und vom [DATE] [REF] Bezug genommen. Die dagegen im Klageverfahren ergänzend erhobenen Einwände rechtfertigten eine andere rechtliche Beurteilung nicht. Soweit die Klägerin meine, die Beigeladene könne schon deshalb nicht „vorhandene Unternehmerin“ im Sinne des [REF] sein, weil sie bislang noch nie Inhaberin einer bestandskräftigen Linienverkehrsgenehmigung gewesen sei, treffe dies in tatsächlicher Hinsicht nicht zu. Vielmehr habe die Beklagte die am [DATE] dem Landkreis Emsland bestandskräftig erteilte Genehmigung mit Verfügung vom [DATE] und damit noch innerhalb der Geltungsdauer dieser bis zum 0. Mai/ [DATE] befristeten Genehmigung auf die Beigeladene übertragen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung überreichten Schreiben der Beklagten vom [DATE] . Denn daraus gehe lediglich hervor, dass ursprünglich nämlich mit Schreiben vom 0./ [DATE] der Landkreis Emsland als Antragsteller für die hier in Rede stehenden Linienverkehrsgenehmigungen aufgetreten sei. Dies treffe zwar für sich genommen zu, ändere aber nichts daran, dass nach diesem Antragszeitpunkt, nämlich mit der bereits erwähnten Verfügung der Beklagten vom [DATE] , die bis dahin noch gültige Vorgängergenehmigung vom [DATE] ausdrücklich auf die Beigeladene übertragen worden sei. Unbegründet sei auch der weitere Einwand der Klägerin, die Beigeladene könne deshalb nicht „vorhandene Unternehmerin“ sein, weil sie in der Vergangenheit tatsächlich noch nie einen entsprechenden Linienverkehr betrieben habe. Der personenbeförderungsrechtliche Begriff des „Unternehmers“ knüpfe jedenfalls dann, wenn Genehmigung und Betrieb personell auseinander fielen ausschließlich an die Person des Genehmigungsinhabers an, so dass es insoweit unschädlich sei, wenn dieser den genehmigten Verkehr anschließend nicht selbst durchführe. Die Heranziehung eines Dritten als Betriebsführer sehe das Gesetz ausdrücklich vor. Auf die Frage, ob der von der Klägerin im [DATE] für die in Rede stehenden Relationen beantrage Linienverkehr in vielfacher Hinsicht vorteilhafter als das Verkehrsangebot der Beigeladenen sei, komme es im vorliegenden Verfahren rechtlich ebenso wenig an, wie auf das zwischen der Klägerin und der Beigeladenen derzeit geführte kartellrechtliche Verfahren. Insbesondere bedürfe es insoweit keiner ins Einzelnen gehenden objektiv rechtlichen Prüfung, ob die Beigeladene die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen nach [REF] erfülle, ob gegebenenfalls Versagungsgründe nach Abs. 0, insbesondere, wie die Klägerin meine, nach Nr. 0 dieser Vorschrift, vorlägen und wie sich die von der Beigeladenen einerseits und der Klägerin andererseits gestellten Genehmigungsanträge in qualitativer Hinsicht zueinander verhielten. Denn die Klägerin und die Beigeladene stünden sich hier nicht als „konkurrierende Mitbewerber“ um eine dieselben Relationen betreffende Linienverkehrsgenehmigung gegenüber. Gegenstand des vorliegenden Klageverfahrens sei vielmehr allein die Frage, ob die Klägerin die der Beigeladenen am [DATE] erteilte Genehmigung unter dem Gesichtspunkt des Besitzstandschutzes nach [REF] erfolgreich anfechten könne. Alle übrigen oben angesprochenen Gesichtspunkte beträfen demgegenüber die Frage, ob der von der Klägerin selbst für die genannten Relationen gestellte Genehmigungsantrag zu Recht abgelehnt worden sei. Dies sei aber in dem anhängigen, den Versagungsbescheid der Beklagten vom [DATE] betreffenden Widerspruchsverfahren zu klären.
Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zugelassen.
Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass hier eine Konkurrentensituation vorliege, die die Beklagte nicht in ein getrenntes Verfahren hätte verweisen dürfen. Diese habe auch den Sachverhalt nicht vollständig aufgeklärt. Insbesondere hätte ermittelt werden müssen, ob ein Antrag auf eine Liniengenehmigung ohne eigenen Tarif überhaupt ein prüffähiger und genehmigungsfähiger Antrag sei, ob ein Unternehmen, welches für zwei oder drei Tage Inhaber eines Altrechts gewesen sei und welches keinen einzigen Bus besitze, überhaupt „verdienter Altunternehmer“ im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes sei, ob ihre Nichtberücksichtigung als die den Verkehr faktisch ausführende Unternehmerin eine Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen darstelle und ob sie die gemäß [REF] privilegierte Unternehmerin sei. Insoweit komme es auf die tatsächliche Beförderungstätigkeit an. Die erteilte Genehmigung halte auch den europarechtlichen Anforderungen nicht stand. Zwar sei die Auffassung, dass die Abgrenzung zwischen eigenwirtschaftlichen und gemeinwirtschaftlichen Verkehren in [REF] eine rechtssichere Teilbereichsausnahme von der Verordnung 0/0 darstelle, zutreffend. Danach hätten aber die hier streitigen Verkehre nicht nach § 0, sondern nach [REF] beantragt werden müssen, weil die Beigeladene ausweislich des Haushaltsplanes des Landkreises Emsland jährlich einen Verlustausgleich in Millionenhöhe erhalte. Derartige Betriebskostenzuschüsse seien in jedem Fall an den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten vier Kriterien zu messen und von der Genehmigungsbehörde im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu prüfen. Die dort genannten Bedingungen erfülle die Beigeladene nicht, so dass hier eine unzulässige Beihilfengewährung vorliege.
das angefochtene Urteil zu ändern und den der Beigeladenen erteilten Genehmigungsbescheid der Beklagten vom [DATE] in der Form des Widerspruchsbescheides vom [DATE] aufzuheben.
Sie entgegnet: Die Beigeladene habe einen Anspruch auf Erteilung der Linienverkehrsgenehmigungen gehabt. Insbesondere hätten Versagungsgründe nach [REF] nicht vorgelegen, aufgrund derer die Klägerin hätte verlangen können, den von ihr vorgelegten konkurrierenden Linienverkehrsgenehmigungsantrag vorrangig zu berücksichtigen. Der Besitzstandsschutz für die Wiedererteilung der in Rede stehenden Linienverkehrsgenehmigungen habe nicht der Klägerin als ehemaliger Betriebsführerin, sondern der Beigeladenen zugestanden. In dieser Situation hätte dem Konkurrenzantrag der Klägerin nur dann der Vorzug gegeben werden können, wenn er qualitativ besser gewesen wäre als der der Beigeladenen. Nachdem diese im Genehmigungsverfahren mit dem Regio-Konzept einen überarbeiteten und verbesserten Antrag vorgelegt habe, seien die konkurrierenden Anträge jedoch qualitativ gleichwertig gewesen. Die vergleichende Bewertung der konkurrierenden Anträge habe auch der im Streit befindlichen Entscheidung zugrunde gelegen. In ihrem Bescheid vom [DATE] , mit dem der Antrag der Klägerin abgelehnt worden sei, werde die Abwägungsentscheidung begründet; eine Wiederholung dieser Gründe in der hier angegriffenen Widerspruchsentscheidung sei danach nicht mehr erforderlich gewesen. Gegen den ihren Konkurrenzantrag ablehnenden Bescheid habe die Klägerin nur zur Fristwahrung Widerspruch eingelegt, eine Widerspruchsbegründung aber auch auf Nachfrage nicht vorgelegt. Die der Beigeladenen erteilten Liniengenehmigungen beträfen eigenwirtschaftliche Verkehre nach [REF] . Dem für Fragen des Personenbeförderungsrechts zuständigen Bund-Länder-Fachausschuss „Straßenpersonenverkehr“ sei darin zu folgen, dass die Abgrenzung zwischen eigenwirtschaftlichen und gemeinwirtschaftlichen Verkehren in [REF] eine rechtssichere Teilbereichsausnahme von der Verordnung Nr. 0/0 darstelle. Damit seien auf die Finanzierung eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen grundsätzlich die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Kriterien anwendbar. Ob diese im Einzelfall beachtet worden seien, sei nicht von der Genehmigungsbehörde im Rahmen eines Liniengenehmigungsverfahrens zu prüfen. Die künftige Finanzierung beantragter Linienverkehre sei kein Kriterium im Zusammenhang mit der finanziellen Leistungsfähigkeit des Antragstellers, sondern betreffe als beihilferechtliche Frage ausschließlich Zuwendungsgeber und Zuwendungsnehmer. Im Übrigen gewähre der Landkreis Emsland für die in Rede stehenden Linien keine Beihilfen. Von einer pauschalen Verlustabdeckung könne nicht die Rede sein.
Die Beigeladene, die keinen Antrag stellt, erwidert zur Frage eines Verlustausgleichs für die Durchführung der Linienverkehre: Der Landkreis Emsland habe im Jahre [DATE] mit der Verkehrsgemeinschaft Emsland-Süd einem Zusammenschluss verschiedener Verkehrsunternehmen einen Vertrag über die Schülerbeförderung und die Neuordnung des öffentlichen Personennahverkehrs im Südbereich des Landkreises Emsland geschlossen. Mit der Übertragung der Aufgaben der Planung und Organisation des öffentlichen Personennahverkehrs auf sie die Beigeladene im Jahre [DATE] sei ein entsprechender Vertrag zwischen der VGE-Süd und ihr geschlossen worden. Der Landkreis kaufe für die Schüler keine Fahrkarten. Für die Erbringung der Verkehrsleistungen zahle sie deshalb der VGE-Süd eine pauschale Vergütung. Nur die hierfür von ihr verauslagten Mittel bekomme sie vom Landkreis Emsland im Rahmen einer Verlustabdeckung erstattet, die im Haushaltsplan des Landkreises unter der Haushaltsstelle 0 ausgewiesen seien . Dieser Vorgang sei auch mit dem Finanzamt abgestimmt. Im Jahre [DATE] seien ihr die RWE-Aktien des Landkreises Emsland übertragen worden. Die ihr daraus zufließenden Dividenden, anteiligen Kapitalertragssteuern und der Solidaritätszuschlag zu den Kapitalertragssteuern verblieben nicht bei ihr. Diese Beträge würden im Rahmen der Verlustabdeckung verrechnet, indem der Landkreis Emsland ihr den Differenzbetrag zwischen den tatsächlichen Zahlungen an die VGE-Süd abzüglich der Dividendenzahlungen, anteiligen Kapitalertragssteuern und des Solidaritätszuschlages zu den Kapitalertragssteuern zahle. Für die hier streitigen Linienverkehre flössen keinerlei Beihilfen, Zuschüsse oder Verlustausgleiche an sie.
Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze und wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Entscheidungsgründe
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Anfechtungsklage gegen eine Linienverkehrsgenehmigung, die einem Dritten, der Beigeladenen, erteilt worden ist. Die einem Dritten erteilte Genehmigung kann einen Kläger nur dann in seinen Rechten im Sinne des [REF] verletzen, wenn er geltend machen kann, die Genehmigung verstoße gegen eine seinen Schutz bezweckende Norm. 0 0. Daran fehlt es, soweit die Klägerin den Bescheid der Beklagten vom [DATE] in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom [DATE] insofern angreift, als mit Letzterem die Genehmigung der Beklagten für die Übertragung der Betriebsführung auf die Klägerin aufgehoben worden ist. Inhaberin dieser mit Bescheid vom [DATE] erteilten „Übertragungsgenehmigung“ nach [REF] war nicht die Klägerin, sondern die Beigeladene. Allein ihr wurde mit dem an sie gerichteten Bescheid als Unternehmerin gestattet, abweichend von [REF] den Verkehr nicht in eigenem Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung zu betreiben. Ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis zwischen der Beklagten und der Klägerin ist damit nicht begründet worden. Ein solches besteht nur im Verhältnis zwischen der Beklagten und der Beigeladenen. Es liegt allein in der Bestimmungsbefugnis des Genehmigungsinhabers, ob und wie lange er von der Möglichkeit der Übertragung eines Teils der mit der Unternehmergenehmigung verbundenen Rechte und Pflichten Gebrauch machen will. Ihm kann durch die Behörde gegen seinen Willen ein Betriebsführer nicht aufgezwungen werden. Endet der der Übertragung zugrunde liegende privatrechtliche Vertrag, verliert die öffentlich-rechtliche Übertragungsgenehmigung ihr Substrat. Streitigkeiten über die Begründung oder den Fortbestand des Vertrages zwischen Unternehmer und Betriebsführer sind allein zivilrechtlicher Art, auf die die Behörde keinen Einfluss nehmen kann . Daraus folgt, dass die Aufhebung der Übertragungsgenehmigung auf Antrag der Unternehmerin keine öffentlich-rechtliche Regelungswirkung gegenüber dem Betriebsführer entfaltet, somit eine Anfechtung unter diesem Gesichtspunkt nicht in Betracht kommt.
Die Anfechtungsklage ist zulässig, soweit sie sich gegen die Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung an die Beigeladene richtet. 0 a) Die bisherigen Linienverkehrsgenehmigungen waren am [DATE] bzw. am [DATE] ausgelaufen. Da eine erneute Genehmigungserteilung kurzfristig nicht möglich war, hatte die Beklagte dem Landkreis Emsland eine einstweilige Erlaubnis nach [REF] befristet bis zum [DATE] erteilt und damit den Weiterbetrieb im öffentlichen Interesse vorläufig gestattet. In dieser Situation lag nicht nur der Genehmigungsantrag der Beigeladenen vom [DATE] in der Fassung vom 0. Oktober/ [DATE] , sondern für die gleichen Verbindungen auch ein Genehmigungsantrag der Klägerin vom [DATE] , mithin eine die Anfechtungsklage eröffnende Konkurrenzsituation vor. Das Bundesverwaltungsgericht hat aber nicht nur einem vorhandenen Verkehrsunternehmer ein Klagerecht gegen die Genehmigung für einen weiteren Unternehmer zugestanden, wenn er geltend macht, sein dem öffentlichen Verkehr bereits dienendes Unternehmen werde durch die neue Genehmigung beeinträchtigt , sondern auch demjenigen ein Klagerecht eingeräumt, der selbst eine Linienverkehrsgenehmigung beansprucht, wenn durch die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung an einen Dritten die Wahrnehmung dieses Anspruchs praktisch verhindert wird, weil davon auszugehen ist, dass eine annähernd kostendeckende Bedienung der Linie nur durch einen Unternehmer erfolgen kann und eine Konkurrenz zu einem ruinösen Wettbewerb führen muss. Auch in diesem Fall hat [REF] drittschützende Wirkung . Für die Bejahung der Klagebefugnis reicht es aus, wenn nach dem substantiierten Vorbringen des Klägers eine Verletzung seiner Rechte möglich ist. Die Klage ist demgegenüber unzulässig, wenn unter Zugrundelegung dieses Vorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können. Danach kann die Klagebefugnis hier nicht verneint werden, denn es liegt nicht auf der Hand, dass die Klägerin die Genehmigungsvoraussetzungen nicht erfüllt und ihr Antrag hinter dem der Beigeladenen zurückstehen muss.
Dabei ist unerheblich, ob die Klägerin bereits bei Stellung des Genehmigungsantrags durch die Beigeladene Bewerberin für die streitgegenständlichen Linien war, denn die Rechtmäßigkeit der von der Klägerin angegriffenen Genehmigung als eines rechtsgestaltenden Verwaltungsakts richtet sich nach der Sach und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung. Dies wäre im Übrigen nicht anders zu beurteilen, wenn die Klägerin zusätzlich ein Verpflichtungsbegehren anhängig gemacht hätte. Mit dem Anfechtungsstreit wird die Frage aufgeworfen, ob die Behörde durch einen Genehmigungsanspruch der Klägerin gehindert war, der Beigeladenen die streitige Genehmigung zu erteilen. War dies im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung nicht der Fall, so war die Genehmigungserteilung jedenfalls insoweit rechtmäßig. 0 c) Der Umstand, dass das Begehren der Klägerin, ihr die Linienverkehrsgenehmigung zu erteilen, im Widerspruchsverfahren „stecken geblieben“, eine Verpflichtungsklage also nicht anhängig gemacht worden ist, steht der Zulässigkeit der Anfechtungsklage nicht entgegen. Zwar ist es regelmäßig geboten, dass der Konkurrent, der die Erteilung der Genehmigung an einen anderen beanstandet und an dessen Stelle in die Rechtsposition einrücken will, eine Verpflichtungsklage erhebt. Unter den hier gegebenen Umständen konnte die Klägerin aber mit guten Gründen annehmen, dass sie mit der Anfechtung der der Beigeladenen erteilten Genehmigung ihr Rechtsschutzziel in vollem Umfang erreichen werde, denn die Beklagte hatte ihre Entscheidung zugunsten der Beigeladenen tragend mit der Heranziehung der Besitzstandsvorschrift des [REF] begründet und damit bei der Klägerin die Überzeugung hervorgerufen, dass die Entscheidung im Fall ihrer erfolgreichen Berufung auf diese Norm zu ihren Gunsten hätte ausgehen müssen, weil sie ebenfalls die Genehmigungsvoraussetzungen erfülle. Für die Klägerin lag damit nicht fern, dass ihr die Beklagte bei einem Erfolg der Anfechtungsklage die Genehmigung von sich aus erteilen werde und für eine über den Anfechtungsantrag hinausgehende Klage deshalb kein Bedarf bestehe.
Die Beklagte war befugt, die Linienverkehrsgenehmigung antragsgemäß auf der Grundlage von [REF] und damit für eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen zu erteilen . Sie durfte ihre Genehmigungsentscheidung auch maßgeblich darauf stützen, dass die Beigeladene bzw. deren Rechtsvorgänger die Verkehre als Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben hat und diese damit den Vorzug vor der Klägerin verdient .
Die von der Klägerin vorgebrachten Zweifel an der eigenwirtschaftlichen Erbringung der Verkehrsleistungen durch die Beigeladenen rechtfertigten die Versagung der Genehmigung nicht. 0 a) Der Rahmen der der Genehmigungsbehörde obliegenden Prüfung wird durch die einschlägige Rechtsgrundlage bestimmt, auf die der Genehmigungsantrag zielt. Die Beigeladene hat eine Genehmigung nach [REF] beantragt. Greift keiner der gesetzlichen Versagungsgründe ein, so besteht ein Rechtsanspruch auf Erteilung der in [REF] vorgesehenen Genehmigung. Es ist jedenfalls grundsätzlich nicht Aufgabe der Genehmigungsbehörde zu prüfen, ob der Wille des Unternehmers, einen Verkehr eigenwirtschaftlich zu erbringen, auf fundierten betriebswirtschaftlichen Überlegungen beruht. Das Personenbeförderungsgesetz verhält sich zu der Frage, wie die beantragte eigenwirtschaftliche Verkehrsleistung finanziert wird, nicht. Weder fordert es, dass der Genehmigungsantrag Angaben dazu enthalten muss, noch bildet die Liniengenehmigung eine rechtliche Grundlage für die Finanzierung der zu genehmigenden Verkehrsleistungen. [REF] legt lediglich fest, dass der Genehmigungsantrag Angaben enthalten soll und Unterlagen beizufügen sind, die der Prüfung der Zuverlässigkeit des Antragstellers und der Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes dienen. Bei der Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit nach [REF] ist aber die Art und Weise der Kostendeckung, insbesondere die Frage, ob der zur Genehmigung gestellte Linienverkehr Defizite verursachen wird und wie diese gedeckt werden können, nicht zu berücksichtigen. Für eine solche Abschätzung stellt weder das Personenbeförderungsgesetz noch die Berufszugangs-Verordnung PBefG irgendeinen Maßstab zur Verfügung . Auch die auf die öffentlichen Verkehrsinteressen bezogenen Versagungsgründe nach [REF] bieten für eine Prüfung der Finanzierung keinen Ansatzpunkt. Die gegenteilige Auffassung würde, worauf insbesondere der Bericht des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr vom [DATE] zu den Konsequenzen der „Altmark“-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs überzeugend hinweist, die Genehmigungsbehörden auch vor praktisch kaum lösbare Aufgaben stellen. Sie hätten nicht nur sämtliche Kosten der Leistungserbringung und der hierfür gewährten Zuwendungen unter Einbeziehung und Zuordnung sämtlicher Erlösarten des Unternehmens linienbezogen zu ermitteln, sondern nach Erteilung der Genehmigung den Genehmigungsinhaber auch fortlaufend zu überwachen. Andererseits böte das Personenbeförderungsgesetz keine Rechtsgrundlage für einen Widerruf der Genehmigung, falls sich die maßgeblichen Umstände insoweit nachträglich ändern würden.
Ob gleichwohl ausnahmsweise etwas anderes gelten kann, also die Erteilung einer Genehmigung nach [REF] nicht in Betracht kommt, wenn offensichtlich ist, dass das Merkmal der Eigenwirtschaftlichkeit nicht erfüllt werden kann, kann hier offen bleiben. Derartige greifbare Anhaltspunkte lagen im maßgeblichen Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung nicht vor. Auch die Klägerin hatte diesbezügliche Rügen im Rahmen ihrer Anhörung nicht erhoben. Deshalb wäre selbst die Erkenntnis aus späteren Haushaltsjahren, dass der genehmigte Verkehr verlustträchtig ist, nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der Genehmigung in Zweifel zu ziehen. 0 b) Im Übrigen ist die Beigeladene der Behauptung der Klägerin, dass der Landkreis Emsland pauschal ihre Verluste bei der Durchführung der streitigen Linienverkehre abdecke, substantiiert entgegengetreten. Anhaltspunkte für Verlustabdeckungsvereinbarungen hat auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter in seiner gutachtlichen Stellungnahme vom [DATE] nicht gefunden . Soweit die Klägerin auf aktuelle Ansätze im Verwaltungshaushalt des Landkreises Emsland Bezug nimmt, hat die Beigeladene darauf hingewiesen, dass der dort als Verlustausgleich für ÖPNV-Leistungen bezeichnete Betrag die Schülerbeförderung durch die VGE-Süd, also andere als die hier streitigen Linien, betrifft, und im übrigen Landkreis auch nur eine Erstattung der Kosten für Schülerbeförderung erfolge. Auf die im öffentlichen Personennahverkehr weit verbreiteten Ausgleichszahlungen für Zeitfahrausweise des Ausbildungsverkehrs nach [REF] oder auch die Erstattung der durch die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter im Nahverkehr entstehender Fahrgeldausfälle nach [REF] kommt es in diesem Zusammenhang aber nicht an. Derartige gesetzliche Ausgleichs und Erstattungsregelungen im Sinne des [REF] , die durch Art. 0 ff. der Verordnung Nr. 0/0 als zulässig erklärt sind, lassen die Eigenwirtschaftlichkeit nicht entfallen und stellen sich auch nicht als wettbewerbsverzerrende Beihilfen im Sinne des [REF] Vertrag dar, weil diese Erstattungsregelungen jedem Unternehmer diskriminierungsfrei gewährt werden, der solche Beförderungen durchführt und dafür am Markt kostendeckende Erlöse nicht erzielen kann . 0 c) Hiervon abgesehen muss ein Linienbetrieb im öffentlichen Personennahverkehr, der aus den Beförderungserlösen nicht rentabel betrieben werden kann und daher zwingend auf Zuschüsse der öffentlichen Hand angewiesen ist, nicht notwendigerweise als gemeinwirtschaftlich gelten und damit dem Genehmigungsverfahren nach [REF] unterliegen. Zuschüsse zu defizitären Verkehrsleistungen stellen jedenfalls unter Zugrundelegung allein des nationalen Rechts die Eigenwirtschaftlichkeit nicht infrage . Auch nach [REF] Nr. 0/0 dürfen die Mitgliedstaaten die Unternehmen, deren Tätigkeit ausschließlich auf den Betrieb von Stadt-, Vorort und Regionalverkehrsdiensten beschränkt ist, vom Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen. Anders gesagt: Nach dieser Vorschrift darf der deutsche Gesetzgeber grundsätzlich vorsehen, dass bei eigenwirtschaftlichen Verkehrsleistungen ohne Einhaltung der in der Verordnung Nr. 0/0 festgelegten Bedingungen und Einzelheiten gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen auferlegt und Zuschüsse gewährt werden können.
Die vom Europäischen Gerichtshof geäußerten Zweifel an einer hinreichend klaren Ausnahmeregelung im nationalen Recht sind unbegründet. Diese Zweifel knüpfen an den Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts an, in dem es ausgeführt hatte, dass der Gesetzgeber dem Personenbeförderungsunternehmer ein Wahlrecht habe einräumen wollen, ob er den Verkehr eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich betreibe. Da die Verordnung Nr. 0/0 für den eigenwirtschaftlichen Verkehr nicht gilt, würde sich eine Unsicherheit bei dessen Abgrenzung vom gemeinwirtschaftlichen Verkehr auch auf den Anwendungsbereich dieser Verordnung erstrecken. Indes ist die die Gesetzesbegründung aufgreifende Formulierung des Bundesverwaltungsgerichts von dem vom Gesetzgeber gewollten „Wahlrecht“ des Unternehmers vor dem Hintergrund der klaren Differenzierung zwischen beiden Verkehrsarten in [REF] zu verstehen. Nach dieser Vorschrift schließen sich eigenwirtschaftliche und gemeinwirtschaftliche Verkehre aus. Nach Satz 0 sind Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr grundsätzlich eigenwirtschaftlich zu erbringen. Gemeinwirtschaftliche Verkehre kommen subsidiär in Betracht, wenn eine ausreichende Verkehrsbedienung eigenwirtschaftlich nicht möglich ist. Nur unter dieser Voraussetzung kommt die Verordnung Nr. 0/0 zur Anwendung. Angesichts dieses nach der Gesetzessystematik bestehenden Stufenverhältnisses lässt sich von einem Wahlrecht des Unternehmers nur insofern sprechen, als er die Entscheidung treffen muss, ob er den Verkehr eigenwirtschaftlich, also mit den erwarteten Fahrgeldeinnahmen und sonstigen verfügbaren Mitteln, bestreiten will. Nur auf die Genehmigung eines solchen Verkehrs kann der Unternehmer antragen. Demgegenüber ist es Sache des Aufgabenträgers, nach Beobachtung des Marktes und der Feststellung, dass durch eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen eine ausreichende Verkehrsbedienung nicht zustande kommt, die Erbringung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleistungen zu veranlassen, indem er entsprechende Vereinbarungen trifft oder dem Verkehrsunternehmen die Erfüllung der entsprechenden Pflichten auferlegt. Allein der Umstand, dass der Unternehmer, der sich zur Erbringung eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen in der Lage sieht, durch seinen darauf bezogenen Antrag den Anstoß zu dem Genehmigungsverfahren nach [REF] gibt, bedeutet nicht, dass es letztlich in seinem Belieben stünde, ob Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich im personenbeförderungsrechtlichen Sinne erbracht werden. Die rechtliche Einordnung nimmt im Ergebnis die Genehmigungsbehörde in Abhängigkeit von den tatsächlichen Gegebenheiten vor. Nach dieser Systematik des nationalen Beförderungsrechts ist eine hinreichend klare Abgrenzung zwischen eigenwirtschaftlichen und gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen gegeben . Das Bundesverwaltungsgericht hat Bedenken gegen eine ausreichend rechtssichere Abgrenzung der beiden Verkehrsarten voneinander unter dem Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgrundsatzes ebenfalls nicht vorgebracht.
Auch die Klägerin teilt die Auffassung, dass eine sogenannte rechtssichere Teilbereichsausnahme von der Verordnung 0/0 anzunehmen ist. Sie meint allerdings, dass die nach ihrer Ansicht hier gegebenen Finanzierungsmaßnahmen nach Maßgabe der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs beihilferechtlich unzulässig sind. Die Frage der Finanzierung ist indes aus den dargelegten Gründen nicht Gegenstand des personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungsverfahrens. Selbst wenn man der Auffassung wäre, dass die hier in Rede stehenden Zuschüsse als unzulässige Beihilfe im Sinne des [REF] Vertrag anzusehen sind, bliebe davon die Rechtmäßigkeit der Genehmigung unberührt.
Anhaltspunkte dafür, dass die Genehmigungsvoraussetzungen nach [REF] nicht erfüllt sind oder Versagungsgründe nach [REF] vorliegen, sind von der Klägerin nicht vorgebracht worden und auch sonst nicht ersichtlich. Deshalb kann dahinstehen, ob die Klägerin das Fehlen subjektiver Voraussetzungen bei der Beigeladenen überhaupt rügen könnte. Der Einwand der Klägerin, der Genehmigungsantrag der Beigeladenen sei ohne eigenen Tarif nicht prüffähig gewesen, wird durch die Antragsunterlagen widerlegt und ist für den Senat nicht nachvollziehbar. Unter diesen Umständen konnte [REF] ausschlaggebende Bedeutung gewinnen. Diese Norm zielt darauf ab, dem bewährten Betrieb eines Verkehrs einen besonderen Stellenwert einzuräumen. Dass die Besitzstandsklausel bei eigenwirtschaftlicher Erbringung Anwendung findet, ist unstreitig. 0 a) Die Beteiligten sind aber uneins, wer die Altunternehmereigenschaft für sich in Anspruch nehmen darf, wenn die Durchführung des Linienverkehrs wie hier nach [REF] vom Genehmigungsinhaber der Beigeladenen und deren Rechtsvorgänger auf einen Betriebsführer die Klägerin übertragen war. Bei zutreffendem Verständnis des [REF] kann sich im Verhältnis von Genehmigungsinhaber und Betriebsführer nur der frühere Genehmigungsinhaber oder dessen Rechtsnachfolger hier also die Beigeladene auf den durch diese Vorschrift vermittelte Besitzstandsschutz berufen. Diese Auffassung hat der Senat bereits in seinen Beschlüssen vom [DATE] und vom [DATE] vertreten; daran ist auch nach erneuter Prüfung festzuhalten.
Der Begriff „Unternehmer“ wird im Personenbeförderungsgesetz verschiedentlich verwandt, ohne dass den jeweiligen Bestimmungen ein einheitliches Begriffsverständnis zugrunde liegen muss. Entscheidend kommt es auf den jeweiligen Regelungszusammenhang an. Wenn [REF] von dem „Unternehmer“ spricht, so geschieht das ohne weitere Definition. Näheres ergibt sich im Ansatz aus dem in dem Abschnitt I „Allgemeine Vorschriften“ enthaltenen [REF] . Dieser bezeichnet in seinem Absatz 0 den Unternehmer als denjenigen, dem die Genehmigung für einen bestimmten Verkehr und für seine Person erteilt wird. Genehmigungsinhaber ist mithin wie sich bereits aus dem Wortlaut ergibt der Unternehmer, welcher jedenfalls grundsätzlich den Verkehr in eigenem Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben muss . Diese Betriebspflichten treffen ausnahmsweise denjenigen, auf den die Betriebsführung übertragen worden ist. Nach dem Verständnis des Gesetzes wird der Betriebsführer deshalb aber nicht zum Unternehmer, auch wenn er den Verkehr nach dem Gesetz ebenfalls „im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung“ betreibt. Andernfalls wäre [REF] , der neben dem Unternehmer ausdrücklich denjenigen, auf den die Betriebsführung übertragen worden ist, erwähnt, nicht verständlich . Einer entsprechenden Systematik folgt [REF] . Nach Abs. 0 bedarf der Genehmigung, wer Personen befördert ; er ist Unternehmer im Sinne des Gesetzes . Demgegenüber bestimmt Abs. 0 Nr. 0, dass auch die Übertragung der Betriebsführung auf einen anderen der Genehmigung bedarf. Dabei handelt es sich indes um eine dem Abs. 0 hinzutretende weitere Genehmigung, die an der Unternehmereigenschaft des Genehmigungsinhabers nach § 0 Abs. 0 nichts ändert und auch nicht etwa dem Betriebsführer ebenfalls Unternehmereigenschaft zuweist. Eine Formulierung wie in [REF] findet sich in § 0 Abs. 0 Nr. 0 des Gesetzes gerade nicht.
Es besteht kein Grund, die aus [REF] gewonnenen Erkenntnisse über den Unternehmerbegriff nicht auch für die Auslegung des [REF] als bedeutsam anzusehen. Im Gegenteil lassen sich aus dem Regelungszweck dieser Norm zusätzliche Gesichtspunkte ableiten, die das bisherige Auslegungsergebnis bestätigen. [REF] will das Vertrauen desjenigen, der den Verkehr jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben hat, schützen. Dieses Vertrauen ist das Wesen des Besitzstandsschutzes. Einen Vertrauensschutz kann aber nur der für sich in Anspruch nehmen, der vernünftigerweise ein solches Vertrauen in den Fortbestand einer bestimmten Lage haben konnte. Das kann bei einem personellen Auseinanderfallen von Genehmigungsinhaber und Betriebsführer nur der Genehmigungsinhaber im Verhältnis zur Genehmigungsbehörde sein. Nur der Genehmigungsinhaber kann unter bestimmten Voraussetzungen damit rechnen, dass ihm die Genehmigung wieder erteilt wird. Ein entsprechendes Vertrauen kann der Betriebsführer nicht entwickeln, denn er ist nicht im Besitz der Personenbeförderungsgenehmigung. Eine Erwartung des Betriebsführers, nunmehr die Unternehmergenehmigung zu erhalten, ginge über den vorhandenen Bestand hinaus. Diese Erwartung müsste sich zugleich darauf richten, dass der Genehmigungsinhaber nach Ablauf der Genehmigung auf eine Wiedererteilung verzichtet und dem Betriebsführer gewissermaßen die Unternehmereigenschaft überlässt. Darauf kann der Betriebsführer jedenfalls ohne entsprechende vertragliche Abmachungen jedoch nicht vertrauen. Fallen also Genehmigung und Betrieb auseinander, so kann die Betriebsführung nicht das entscheidende Merkmal für die Rechtsstellung gegenüber der Genehmigungsbehörde sein, sofern es um die Frage des Besitzstandsschutzes geht. Das Vertrauen des Betriebsführers kann immer nur ein aus dem Innenverhältnis zu dem Unternehmer abgeleitetes sein. Dieser ist öffentlich-rechtlich nicht gehindert, auf die Bestellung eines Betriebsführers zu verzichten und die wiedererteilte Genehmigung selbst auszuüben oder einen anderen Betriebsführer zu bestellen. Abweichendes kann sich nur aus Abreden im Innenverhältnis zwischen Unternehmer und Betriebsführer ergeben. In den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes fehlt jede öffentlich-rechtliche Regelung über einen Besitzstandsschutz des Betriebsführers gegenüber dem Inhaber der Genehmigung . Demgegenüber würde die Rechtsauffassung der Klägerin dazu führen, dass der Genehmigungsinhaber, der die Betriebsführung übertragen hat, regelmäßig nicht erwarten kann, eine Anschlussgenehmigung zu erhalten. Damit würden dem Institut der Betriebsführerschaft Wirkungen für die Genehmigungsfähigkeit eines Verkehrs zugemessen, die vom Zweck der Regelung nicht gedeckt sind.
Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann Gegenteiliges nicht entnommen werden. In seinem Urteil vom [DATE] hat es entschieden, dass die Eigenschaft des Verkehrsunternehmers nicht nur dann gegeben ist, wenn die Beförderung von Personen als alleinige oder jedenfalls überwiegende Tätigkeit ausgeübt wird. Ebenso wenig steht dem Unternehmerbegriff des § 0 Abs. 0 PBefG entgegen, dass der betreffende Verkehr in der Vergangenheit nicht genehmigungspflichtig gewesen ist. Für einen Besitzstandsschutz des Betriebsführers gegenüber dem Unternehmer und Genehmigungsinhaber gibt die Entscheidung demgegenüber nichts her. Im Gegenteil hat das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich ausgeführt, dass der die Genehmigung innehabende Unternehmer bei Ablauf der Genehmigung durch [REF] geschützt werde. In einem weiteren Urteil vom [DATE] hat das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung zurückgewiesen, der Besitzschutz des [REF] a.F. beschränke sich auf den Linienverkehr, und entschieden, dass dieser jedem legal ausgeübten Verkehr eines Unternehmers zugute kommt.
Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom [DATE] einen Betriebsführer als Unternehmer im personenbeförderungsrechtlichen Sinne angesehen. Dabei ging es indes um Ausgleichszahlungen nach [REF] , die „dem Unternehmer“ unter bestimmten Umständen gewährt werden. Verschiedene Personenbeförderungsunternehmen hatten mit den von ihnen betriebenen Linienverkehren einen Verbund in gesellschaftsrechtlicher Form gebildet und der Gesellschaft die Betriebsführung einschließlich der in [REF] geregelten Pflichten übertragen. In diesem Fall ist allein die Gesellschaft Unternehmerin im personenbeförderungsrechtlichen Sinn, selbst wenn die Linienverkehrsgenehmigungen nach wie vor von den Gesellschaftern gehalten werden, denn für das so verbundene Liniennetz bedarf es keines zusätzlichen finanziellen Ausgleichs für kooperationsbedingte Mindereinnahmen. Das Bundesverwaltungsgericht hat damit wie bereits zuvor in der Berufungsinstanz der erkennende Senat eine an Sinn und Zweck speziell des [REF] und der „Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr“ orientierte funktionale Auslegung des Unternehmerbegriffs vorgenommen, die auf andere Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes, in denen es um die Bedeutung der Unternehmerstellung geht, nicht übertragen werden kann. Während die Auslegung des [REF] an die Ausübung des Betriebs anknüpft, findet der Besitzstandsschutz nach [REF] wie ausgeführt seine rechtliche Grundlage in der Innehabung der Genehmigung.
Schließlich kann die Klägerin auch aus dem Beschluss des Oberlandesgerichts Köln vom [DATE] zu ihren Gunsten nichts herleiten. Darin hat das Gericht denjenigen, der nach außen, den Fahrgästen gegenüber als Beförderer, also als Vertragspartner, auftritt, als Unternehmer im Sinne der Ordnungswidrigkeitenvorschrift des [REF] angesehen, obwohl dieser die genehmigten Fahrten durch ein Auftragsunternehmen auf dessen Rechnung durchführen ließ. Auch diese Entscheidung sagt zur Bedeutung einer Betriebsführerschaft im Rahmen des [REF] nichts aus. 0 b) Der Einwand der Klägerin, die Beigeladene habe den Verkehr nicht „jahrelang“ im Sinne des [REF] betrieben, ist unbegründet. Wie dargelegt schließt der Tatsache, dass der Genehmigungsinhaber infolge des Betriebsführungsvertrages die Verkehrsleistungen nicht in eigener Person erbracht hat, nicht aus, dass er sich im Verhältnis zum Betriebsführer zu seinen Gunsten auf die Vorschrift des [REF] berufen kann. Diese Berufung ist indes auch dem Rechtsnachfolger eines Genehmigungsinhabers gestattet, der durch Übertragung der Genehmigung an dessen Stelle tritt. Das Argument der Klägerin, die Beigeladene könne schon deshalb nicht Unternehmerin im Sinne des [REF] sein, weil sie nie Inhaberin einer bestandskräftigen Linienverkehrsgenehmigung gewesen sei, hat bereits das Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Der Landkreis Emsland war Inhaber bestandskräftiger Linienverkehrsgenehmigungen vom [DATE] für die hier fraglichen Strecken, die bis zum [DATE] bzw. bis zum [DATE] gültig waren. Mit Bescheid vom [DATE] genehmigte die Beklagte die Übertragung der Genehmigungen auf die Beigeladene. Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang angestellten Überlegungen zur Wirksamkeit der Genehmigung mit Aushändigung der Urkunde nach [REF] sind nicht geeignet, diesen Befund in Zweifel zu ziehen. Selbst wenn [REF] auch auf die Genehmigung nach [REF] anzuwenden ist, folgt daraus nicht, dass die Wirksamkeit der Genehmigung von der Aushändigung der Urkunde abhängt . Das Gesetz unterscheidet zwischen der Erteilung der Genehmigung und deren Unanfechtbarkeit. Die Unanfechtbarkeit ist Voraussetzung für die Aushändigung der Urkunde, welche lediglich Nachweisfunktion hat . 0 Der Umstand, dass die Linienverkehrsgenehmigungen binnen kurzem infolge Fristablaufs ausliefen und sie nicht unmittelbar anschließend wiedererteilt worden sind, sondern die Beklagte dem Landkreis Emsland unter dem [DATE] die einstweilige Erlaubnis für den Weiterbetrieb der fraglichen Linien bis zum [DATE] erteilt hat, weil das Genehmigungsverfahren nicht kurzfristig zum Abschluss gebracht werden konnte, steht der Berufung der Beigeladenen auf den Besitzstandsschutz ebenfalls nicht entgegen. Die Beigeladene war infolge der Genehmigung der Übertragung der dem Landkreis Emsland unter dem [DATE] erteilten Genehmigungen als Rechtsnachfolgerin an dessen Stelle getreten. Zwar steht eine einstweilige Erlaubnis einer Genehmigung nicht gleich und ist der allein aufgrund einer einstweiligen Erlaubnis berechtigte Unternehmer kein vorhandener Unternehmer im Sinne des [REF] , wenn er den Linienverkehr erstmalig aufgrund einer einstweiligen Erlaubnis oder aufgrund einer Verlängerung einer ehemaligen einstweiligen Erlaubnis betreibt, denn der Besitzstandsschutz knüpft an die in einem gesetzmäßigen Zulassungsverfahren entstandenen Rechte des Unternehmers an. Eine derartige gesicherte Genehmigungsstellung lag hier aber zuletzt aufgrund der Genehmigungen vom [DATE] vor. Nach deren Zeitablauf ist der Linienverkehr zeitweilig nur deshalb mit einer einstweiligen Erlaubnis fortgeführt worden, weil das Anhörungsverfahren zur Wiedererteilung noch nicht abgeschlossen werden konnte. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass sich der Altunternehmer im Anschluss an eine auslaufende Genehmigung neu bewirbt, denn er kann im Hinblick auf den bisher bedienten Verkehr Vertrauensschutz in Anspruch nehmen . Einer unmittelbar anschließenden Folgegenehmigung bedarf es demgegenüber zur Wahrung des Besitzstandsschutzes nicht. 0 c) Wenn nach [REF] der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, unter den Voraussetzungen des [REF] angemessen zu berücksichtigen ist, so folgt daraus allerdings ein absoluter Vorrang des vorhandenen Unternehmers nicht. Die Genehmigungsbehörde hat aber die für den Besitzstandsschutz sprechenden Umstände in gebotener Weise in ihre Entscheidung einzustellen. Gegenüber einem Neubewerber kommt dem Altunternehmer ein relativ starker Schutz zu, der nur durch gewichtige Gründe, wie etwa ein überzeugend besseres Angebot, überwunden werden kann. Was letztlich „angemessen“ ist, hängt stets von den besonderen Umständen des Einzelfalls ab und stellt eine gerichtlich voll nachprüfbare Tat und Rechtsfrage dar, hinsichtlich derer der Behörde ein Ermessens und Beurteilungsspielraum nicht zugestanden wird . Bei einem Vergleich der Genehmigungsanträge ist in erster Linie darauf abzustellen, inwieweit der beantragte Verkehr eine ausreichende Bedienung bei wirtschaftlicher Verkehrsgestaltung bewirkt, d.h. den öffentlichen Verkehrsinteressen entspricht und eine bessere Integration der Nahverkehrsbedienung verwirklicht . Bei der Bewertung von Verkehrsbedürfnissen und ihrer befriedigenden Bedienung sowie der Gewichtung der öffentlichen Verkehrsinteressen steht der Genehmigungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zu, denn diese Entscheidung setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs und raumordnungspolitische Wertungen voraus .
Hier ist die Beklagte unter Berücksichtigung der von der Beigeladenen mit Schreiben vom [DATE] vorgelegten, überarbeiteten und verbesserten Fassung ihres Antrags in gerichtlich nicht zu beanstandender Weise zu der Erkenntnis gelangt, dass die Anträge der Klägerin und der Beigeladenen eine qualitativ gleichwertige Verkehrsbedienung beinhalten. Die Beklagte durfte den Antrag auch in dieser Gestalt ihrer Entscheidung zugrunde legen. Die Beigeladene hat im Rahmen des Anhörungsverfahrens zu dem Antrag der Klägerin von sich aus eine verbesserte Verkehrsbedienung auf den streitigen Strecken unter Vorlage einer Konzeptbeschreibung und konkreter Fahrpläne verbindlich zum Gegenstand ihres eigenen Antrags gemacht . Soweit ersichtlich hat die Beklagte dieses Angebot in der zunächst erteilten Genehmigung mit Bescheid vom [DATE] , die Folge eines Kompromisses der Beteiligten war und die Fortsetzung der Betriebsführerschaft der Klägerin für zwei Jahre vorsah, noch nicht aufgegriffen. Die mit ihrem Widerspruchsbescheid vom [DATE] ergangene und den eigentlichen Gegenstand des Rechtsstreits bildende Genehmigungsentscheidung lässt aber im Zusammenhang mit der Begründung für die Ablehnung des Genehmigungsantrags der Klägerin durch Bescheid vom [DATE] eindeutig erkennen, dass das von der Beigeladenen vorgelegte verbesserte Verkehrsangebot in Gestalt des ausgebauten Regionalkonzepts zum Inhalt der Genehmigung gemacht worden ist. Demgegenüber hat die Klägerin substantiierte Einwände gegen die Bewertung der Beklagten, dass aufgrund der beiden vorliegenden Anträge von einer qualitativ gleichwertigen Verkehrsbedienung auszugehen sei, nicht vorgetragen. Erst recht hat die Klägerin nicht dargelegt, dass ihr Angebot deutlich vorzugswürdig gewesen sei. Freilich hat sie im Klageverfahren unter Bezugnahme auf ihren Antragsschriftsatz im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Auffassung vertreten, ihr Antrag sei in vielen Punkten vorteilhafter, dieses Vorbringen bezog sich aber lediglich auf den Genehmigungsantrag der Beigeladenen in der ursprünglichen Gestalt. Unter diesen Umständen hatte auch der Senat für eine weitere Sachverhaltsaufklärung keinen hinreichenden Anlass. Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE0&psml=bsndprod.psml&max=true