Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom [DATE] abgeändert und die Klage gegen den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom [DATE] in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom [DATE] abgewiesen. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand
Der Kläger wendet sich als Eigentümer des bebauten Grundstücks Flur 0, Parzelle 0/0 in der Gemarkung K... gegen seine Heranziehung zu Vorausleistungen auf einen einmaligen Ausbaubeitrag für den 0. Bauabschnitt der Nebenanlagen des B... Wegs, einer Kreisstraße.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens und hinsichtlich des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß [REF] VwGO auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu eigen macht.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, der B... Weg sei zwar in voller Länge eine einheitliche öffentliche Straße. Bei den ausgebauten Nebenanlagen an dem Teilstück im unteren Bereich des B... Weges handele es sich aber um einen rechtmäßig gebildeten Abschnitt einer Verkehrsanlage mit der Folge, dass der beitragsfähige Aufwand allein auf die unmittelbaren Anlieger umzulegen sei. Da das Grundstück des Klägers an den nunmehr ausgebauten Abschnitt der Verkehrsanlage nicht angrenze und davon nicht erschlossen sei, bestehe insoweit keine Beitragspflicht. Dass der Ortsgemeinderat der Beklagten im Jahre [DATE] einen Abschnitt für den Ausbau der Nebenanlagen von der Einmündung des B... Wegs in die K... Straße bis zur Straße A... S... konkludent durch den Beschluss über den Beitragssatz zu dieser Ausbaumaßnahme gebildet habe, begegne keinen rechtlichen Bedenken. Der Annahme einer wirksamen Abschnittsbildung könne nicht entgegenhalten werden, diese sei unzulässig gewesen, weil die Beklagte nicht die Absicht gehabt habe, auch den anderen Abschnitt vom S... bis zur Einmündung des B... Wegs in die H... Straße auszubauen. Denn eine solche Absicht habe bestanden.
Nach Zulassung der Berufung durch den Senat hat die Beklagte vorgetragen, eine wirksame Abschnittsbildung sei nicht erfolgt. Es fehle schon an einem diesbezüglichen ausdrücklichen Ratsbeschluss. Außerdem habe sie im Jahr [DATE] die Nebenanlagen des oberen Teils des B... Wegs aufgrund eines seinerzeit festgelegten Ausbauprogramms errichtet bzw. erneuert, ohne dass damals bereits ein konkretes Ausbauprogramm auch für den nunmehr ausgebauten unteren Teil des B... Wegs vorhanden gewesen sei. Es handele sich also um zwei voneinander unabhängige Ausbaumaßnahmen an einer einheitlichen Verkehrsanlage, so dass sämtliche Eigentümer von Anliegergrundstücken des B... Wegs beitragspflichtig seien. Daran änderten auch die im Jahr [DATE] geschlossenen Ablösungsverträge nichts, die sich nur auf den damaligen Ausbau des oberen Teils des B... Wegs bezögen und keine Auswirkungen auf die Vorausleistungserhebung für die nunmehr ausgebauten Nebenanlagen des unteren Teils des B... Wegs hätten.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und bekräftigt sein erstinstanzliches Vorbringen, es müsse von einer bereits im Jahr [DATE] vorliegenden Planung ausgegangen werden, die Gehwege auf der gesamten Länge des B... Wegs auszubauen. Dafür spreche der Beschluss des Bau und Liegenschaftsausschusses und des Rats der Beklagten aus dem Jahr [DATE] , künftig Bürgersteige, die wegen der Verlegung einer Versorgungsleitung wiederhergestellt werden müssten, mit Verbundsteinpflaster zu befestigen. Auch die Ende der 0er Jahre im Rahmen des Ausbaus des oberen B... Wegs abgeschlossenen Ablösungsverträge indizierten, dass eine spätere Weiterführung der Baumaßnahme schon damals beabsichtigt gewesen sei. Deshalb könne die Abschnittsbildung auch nicht als willkürlich bezeichnet werden, zumal die wesentlichen Einzelheiten des Bauprogramms festgelegt gewesen seien. Es sei nicht erforderlich, dass schon im Zeitpunkt der Abschnittsbildung feststehe, wann die Arbeiten zum Ausbau des zweiten Abschnitts in Angriff genommen würden. Im Übrigen regelten diese Ablösungsverträge, dass für die Gehwege im B... Weg keine weiteren Beiträge mehr erhoben würden. Die Ablösungsverträge enthielten keine ausdrückliche Beschränkung auf den oberen Teil des B... Wegs und schlössen daher eine erneute Beitragserhebung aus. Sollte keine wirksame Abschnittsbildung erfolgt sein, müssten die Verträge in dieser Weise ausgelegt werden. Andernfalls wären die Verträge nichtig, weil ihnen unter diesen Umständen nicht das maßgebliche Abrechnungsgebiet zugrunde gelegt worden wäre.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge und Pläne Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Entscheidungsgründe
Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet. Anders als das Verwaltungsgericht kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass der angefochtene Vorausleistungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt. Das verwaltungsgerichtliche Urteil muss dementsprechend abgeändert und die Klage abgewiesen werden.
Rechtsgrundlage der Heranziehung des Klägers zu einer Vorausleistung sind [REF] i. V. m. § 0 der Ausbaubeitragssatzung der Beklagten vom [DATE] in der Fassung vom [DATE] ABS . Danach können ab Beginn einer Maßnahme Vorausleistungen bis zur Höhe des voraussichtlichen Beitrags verlangt werden. Die Vorausleistungserhebung scheitert weder an einer Abschnittsbildung noch an vertraglichen Vereinbarungen der Beklagten mit den früheren Eigentümern des Grundstücks des Klägers .
Das veranlagte Grundstück des Klägers unterliegt gemäß § 0 ABS der Beitragspflicht für die in der Baulast der Beklagten stehenden Nebenanlagen des B... Wegs, weil es qualifiziert nutzbar ist und die Möglichkeit besteht, von diesem Grundstück Zufahrt und Zugang zu der ausgebauten Verkehrsanlage zu nehmen. Der B... Weg stellt nach der übereinstimmenden Beurteilung der Beteiligten und der insoweit überzeugenden Begründung des Verwaltungsgerichts von der Einmündung in die H... Straße bis zur Einmündung in die K... Straße eine einheitliche Verkehrsanlage dar.
Zwar liegt das Grundstück des Klägers im oberen Teil des B... Wegs, dessen Nebenanlagen zwischen der Abzweigung „A... S...“ und der Einmündung in die K... Straße bereits im Jahr [DATE] auf Kosten der Anlieger dieses Teilstücks ausgebaut wurden. Dies ändert jedoch nichts an der Beitragspflicht des Klägers für die Ausbaumaßnahmen, die sich auf den unteren Bereich des B... Wegs beziehen und für die nunmehr Vorausleistungen erhoben werden.
Unabhängig davon, ob Straßenausbaumaßnahmen über die gesamte Straßenlänge oder lediglich in einem Teilbereich durchgeführt werden, bildet grundsätzlich die gesamte einheitliche Verkehrsanlage das Abrechnungsgebiet für die Heranziehung zu einmaligen Ausbaubeiträgen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Gemeinde die einheitliche Verkehrsanlage formell ordnungsgemäß und in materiellrechtlich zulässiger Weise in mehrere Abrechnungsabschnitte aufteilt . In einem solchen Fall werden die in einem bestimmten Abschnitt tatsächlich entstandenen Investitionsaufwendungen nur auf die Anliegergrundstücke des betreffenden Abrechnungsabschnitts verteilt , während die Anlieger des bzw. der übrigen Abschnitte insoweit nicht beitragspflichtig sind. So liegen die Dinge hier nicht. 0 a) Die Bildung eines Abrechnungsabschnitts in einer Gemeinde wie der Beklagten setzt einen Ratsbeschluss voraus, dem ausdrücklich oder nach seinem objektiven Erklärungsinhalt anderweitig zweifelsfrei entnommen werden kann, dass eine Abschnittsbildung erfolgt . Auf die Eindeutigkeit einer solchen Beschlussfassung kann aus Gründen der Rechtssicherheit nicht verzichtet werden, weil die Abschnittsbildung für die Entstehung und die Höhe der Beitragspflicht konstitutiv ist. Auch wenn der Senat es nicht für zwingend erforderlich gehalten hat, dass die Begriffe „Abschnittsbildung“ bzw. „Abrechnungsgebiet“ in einem Beschluss zur Abschnittsbildung erwähnt werden, muss allein die erkennbare Absicht des Stadtrats, den Ausbauaufwand lediglich auf die Anlieger des ausgebauten Teilstücks einer einheitlichen Verkehrsanlage zu verteilen, für eine wirksame Abschnittsbildung nicht ausreichen. Sie kann nämlich auch auf einer bloßen Verkennung der rechtlich zulässigen Möglichkeiten, ausnahmsweise nicht sämtliche Anlieger der einheitlichen Verkehrsanlage heranzuziehen, beruhen. Sofern die Absicht zur Abschnittsbildung nicht durch die Verwendung eindeutiger Begriffe in dem Ratsbeschluss zum Ausdruck kommt, muss sich aber aus anderen Umständen zweifelsfrei ergeben, dass der Rat mit seinem Beschluss eine einheitliche Verkehrsanlage in mehrere Abrechnungsabschnitte aufteilt.
Nach diesem Maßstab stellt der Beschluss des Stadtrats der Beklagten vom [DATE] keine hinreichend deutliche Entscheidung zur Abschnittsbildung dar. In diesem Beschluss wurden die Eilentscheidung des Bürgermeisters zur Auftragsvergabe bestätigt und der Beitragssatz für die Erhebung von Vorausleistungen für den Ausbau der Bürgersteige an der K 0, also des oberen Teils des B... Wegs zwischen der Abzweigung „A... S...“ und der Einmündung in die K... Straße, festgelegt. Zwar beruht die Berechnung des Beitragssatzes offensichtlich auf einer Verteilung der aufgrund des Bauprogramms für das obere Teilstück des B... Wegs entstandenen Kosten ausschließlich auf die Anlieger dieses oberen Teilstücks. Dass damit die gesamte Verkehrsanlage in mehrere Abrechnungsabschnitte aufgeteilt werden sollte, ist jedoch nicht ersichtlich. Im Gegenteil spricht die Bestätigung der Eilentscheidung des Bürgermeisters zur Vergabe des Bauauftrags für das obere Teilstück dafür, dass nur der Ausbau dieses Teils des B... Wegs zwischen der Abzweigung „A... S...“ und der Einmündung in die K... Straße Gegenstand des Ratsbeschlusses war und im Übrigen keine verbindlichen Vorstellungen hinsichtlich des Ausbaus weiterer Teilstücke bestanden. Bestätigt wird dies durch die Bezugnahme der Sitzungsniederschrift auf die Vereinbarung zwischen der Kreisverwaltung Altenkirchen, vertreten durch das Straßenbauamt, und der Beklagten sowie den Verbandsgemeindewerken vom [DATE] , die sich ausdrücklich auf den „Straßenabschnitt von Prof. 0 bis Prof. 0“ beschränkt. Dies ist, wie dem in den Akten befindlichen Grunderwerbsplan entnommen werden kann, die Teilstrecke des B... Wegs zwischen der Abzweigung „A... S...“ und der Einmündung in die K... Straße. Demgegenüber wird in dem Beschluss des Stadtrats der Beklagten vom [DATE] und den in Bezug genommenen Unterlagen weder der gesamte B... Weg als die maßgebliche einheitliche Verkehrsanlage erwähnt noch ist von konkretisierten Ausbauplänen oder gar einem Bauprogramm auch für den oder die übrigen Teilstücke des B... Wegs die Rede.
Von eindeutigen Umständen, wonach der Stadtrat mit seinem Beschluss vom [DATE] eine einheitliche Verkehrsanlage in mehrere Abrechnungsabschnitte aufgeteilt hat, kann auch angesichts des vom Verwaltungsgericht erwähnten Bauentwurfs aus dem Jahr [DATE] , des Ankaufs von Grundstücken zur späteren Anlage von Gehwegen im unteren Bereich des B... Wegs und der Überplanung eines Teils dieses Bereichs im Jahre [DATE] nicht die Rede sein. Denn darin zum Ausdruck kommende Ausbauabsichten der Beklagten waren so lange unmaßgeblich, wie der Landkreis als Baulastträger der Fahrbahn des B... Wegs, einer Kreisstraße, ihnen nicht zugestimmt hatte. Ein separater Ausbau der Nebenanlagen am B... Weg war der Beklagten nicht möglich. Der Bau der Gehwege konnte nur zusammen mit der Erneuerung der in der Baulast des Landkreises stehenden Fahrbahn des B... Wegs konkret geplant und durchgeführt werden. Der Landkreis hatte jedoch mit der Beklagten unter dem [DATE] lediglich eine Vereinbarung zum Ausbau der K 0 im oberen Bereich geschlossen, also zwischen der Abzweigung „A... S...“ und der Einmündung in die K... Straße. Dass der Landkreis nur zum Ausbau dieses oberen Teilstücks der K 0 bereit war, hinsichtlich des unteren Bereichs die Beklagte aber lediglich um einen verkehrsgerechten Ausbau „bemüht“ war, lässt sich der Niederschrift über die Anliegerversammlung vom [DATE] entnehmen. Die Bemühungen der Beklagten um einen Ausbau des gesamten B... Wegs schon vor dem Jahr [DATE] , die sich im Schriftverkehr mit der Kreisverwaltung niedergeschlagen haben, konnten mithin ohne Zustimmung des Landkreises nicht zum Ausbau der Nebenanlagen am B... Weg führen.
Wie wenig konkret damals die Absicht der Herstellung von Bürgersteigen im unteren Bereich des B... Wegs war, wird im Protokoll der Anliegerversammlung vom [DATE] deutlich, wonach der untere Teil nur nach einem förmlichen Planfeststellungsverfahren ausgebaut werden könne, das sich u.U. bis zu zehn Jahren hinziehen könne. Die abgeschlossenen und umgesetzten Grundstückskaufverträge zur Herstellung von Gehwegen im unteren Bereich des B... Wegs waren ebenso wie Abbrucharbeiten auf diesen Grundstücken lediglich vorsorgliche Maßnahmen der Beklagten, ersetzten aber kein einvernehmlich mit dem Straßenbaulastträger der Fahrbahn festzulegendes Bauprogramm. Gleiches gilt für die gemeindliche Bauleitplanung aus dem Jahr [DATE] . Mit dem Bebauungsplan „H... Straße“ wurde zwar auch der Teil des B... Wegs zwischen der Einmündung in die H... Straße und der Abzweigung der Wiesenstraße überplant und die einheitlich festgesetzte „Straßenverkehrsfläche“ zeichnerisch in Gehwege und Fahrbahn unterteilt. Ohne Einigung mit dem Landkreis auf ein konkretes Bauprogramm zur Errichtung von Gehwegen vermochte die Beklagte ihre Ausbauabsichten aber nicht umzusetzen.
Außerdem bestätigt die weitere Entwicklung, dass keine Abschnittsbildung vorgenommen werden sollte. Sonst hätte sich der Rat aus Anlass der Verlängerung des Ausbaus des oberen Teils des B... Wegs im Jahre [DATE] über die Abzweigung „A... S...“ hinaus bis zum Grundstück 0/0 mit der Frage beschäftigt, ob dadurch der zuvor gebildete zweite Abschnitt bis zur Einmündung in die H... Straße wiederum in zwei Abschnitte aufgeteilt wird mit der Folge, dass insgesamt drei Abschnitte zu unterscheiden wären.
Im Übrigen wäre eine Abschnittsbildung durch den Beschluss des Stadtrats der Beklagten vom [DATE] unzulässig gewesen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht, die insoweit schon damals auf das Ausbaubeitragsrecht zu übertragen war, findet die Abschnittsbildung ihre Schranke im Willkürverbot . Diese Grenze ist dann überschritten, wenn bei im Wesentlichen gleicher Vorteilssituation die berücksichtigungsfähigen Kosten des Ausbaus einer Teilstrecke je Quadratmeter Straßenfläche um mehr als ein Drittel höher liegen als die entsprechenden Kosten für den Ausbau der anderen Teilstrecke der gleichen Anlage . Dieser Kostenvergleich ist auf der Grundlage der für die Gemeinde bei ihrer Entscheidung über die Abschnittsbildung ermittelbaren Daten anzustellen. Sieht das Bauprogramm in diesem Zeitpunkt an einem Straßenteilstück keinerlei Maßnahmen vor, hat die Bildung eines aus diesem Straßenteilstück bestehenden Abschnitts zur Folge, dass dort auf absehbare Zeit keinerlei Kosten entstehen, während die in dem anderen Abschnitt angefallenen Kosten allein auf die Anlieger dieses Abschnitts verteilt werden. Unter solchen Umständen ist die Umlegung des Aufwandes auf lediglich einen Teil der Anlieger einer einheitlichen Verkehrsanlage unter Schonung der übrigen Anlieger rechtswidrig, weil nicht absehbar ist, wann und in welcher Höhe Aufwand in dem Teil der Anlage mit der Folge der Beitragsbelastung der dortigen Anlieger entstehen wird, an dem konkret keine Maßnahme geplant ist . Ohne Zustimmung des Landkreises zum Ausbau der Nebenanlagen auch am unteren B... Weg wäre deshalb eine von der Beklagten vorgenommene Abschnittsbildung von vornherein unzulässig gewesen. 0 0. Aus den vertraglichen Vereinbarungen der Beklagten mit den früheren Eigentümern des Grundstücks des Klägers ergeben sich keine Bedenken gegen die Vorausleistungserhebung. Zwar liegt es nahe anzunehmen, der Ablösungsvertrag vom [DATE] wirke auch zugunsten der Rechtsnachfolger im Grundstückseigentum. Dieser Vertrag ist jedoch nichtig. 0 Die Nichtigkeit dieses Ablösungsvertrages ergibt sich aus den Bestimmungen der [REF] es VwVfG i.V.m. [REF] es über öffentlich-rechtliche Verträge, die gemäß [REF] ausdrücklich auch für Kommunalabgaben gelten. Sie waren schon zuvor als Ausdruck allgemeiner Rechtsgedanken auf Kommunalabgaben anzuwenden. Ein subordinationsrechtlicher Vertrag i.S.d. [REF] wie beispielsweise ein Vertrag zur Ablösung einer Beitragspflicht ist nach [REF] nichtig, wenn sich die Behörde eine nach [REF] unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. [REF] bestimmt, dass die Gegenleistung, zu der sich der Vertragspartner der Behörde gegenüber verpflichtet, den gesamten Umständen nach angemessen sein muss. Daran fehlte es, weil die Höhe des Ablösungsbetrags, mit dem der einmalige Ausbaubeitrag für den Ausbau der Gehwege des B... Wegs abgelöst werden sollte, nur durch die Verteilung des im Jahre [DATE] entstandenen Ausbauaufwands auf die Anlieger des oberen Teils des B... Wegs ermittelt wurde. Mangels wirksamer Abschnittsbildung hätten auch die Anlieger des unteren Teils des B... Wegs einbezogen werden müssen, was zu einer erheblichen Verminderung des Ablösungsbetrages geführt hätte. Deshalb war der mit den damaligen Grundstückseigentümern vertraglich vereinbarte Ablösungsbetrag unangemessen hoch.
Die Nichtigkeit des Ablösungsvertrages ist aber auch dann anzunehmen, wenn man diese Vereinbarung auf den gesamten B... Weg bezieht, sie also so versteht, dass eine künftige Heranziehung für den Ausbau anderer Teile des B... Wegs abgegolten sein sollte. Unter diesen Umständen wäre der Ablösungsbetrag zwar nicht ohne Weiteres unangemessen. Ohne wirksame Abschnittsbildung durfte eine solche Vereinbarung jedoch nicht geschlossen werden. Sonst wäre eine vertragliche Umgehung der dargestellten Voraussetzungen einer Abschnittsbildung möglich. Eine solche Erweiterung der rechtlich zugelassenen Möglichkeiten, ausnahmsweise nicht sämtliche Anlieger der einheitlichen Verkehrsanlage heranzuziehen, wäre unvereinbar mit der strikten Bindung an das Gesetz , die im Abgabenrecht von besonderer und gesteigerter Bedeutung ist und die ausschließt, dass Abgabengläubiger und Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet . Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen kann, "ist für einen Rechtsstaat so fundamental und für jeden rechtlich Denkenden so einleuchtend, daß seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit zur Folge hat" .
Eine Vereinbarung, wonach mit der Zahlung des Ablösungsbetrages eine künftige Heranziehung für den Ausbau anderer Teile als des oberen Teils des B... Wegs abgegolten sein sollte, wäre auch als Vergleichsvertrag nichtig. Nach [REF] kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des [REF] , durch den eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird , geschlossen werden, wenn die Behörde den Abschluss des Vergleichs zur Beseitigung der Ungewissheit nach pflichtgemäßem Ermessen für zweckmäßig hält. Nichtig ist ein solcher Vertrag gemäß [REF] , wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens oder Formfehlers im Sinne des [REF] rechtswidrig wäre. Davon muss unter den vorliegenden Umständen ausgegangen werden, weil ein Beitragsbescheid in Höhe des vereinbarten Ablösungsbetrags ohne wirksame Abschnittsbildung mit dem materiellen Recht unvereinbar gewesen wäre und außerdem keine Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben zu beseitigen war. Sowohl die Kosten der Ausbaumaßnahme am oberen B... Weg als auch die beitragspflichtigen Grundstücke der gesamten Verkehrsanlage waren damals bekannt. Die bestehende Ungewissheit über den Ausbau der Nebenanlagen des unteren B... Wegs durfte wie sich den vorstehenden Ausführungen entnehmen lässt nicht durch gegenseitiges Nachgeben in Form des Ablösungsvertrags vom [DATE] überwunden werden. Ungeachtet dessen spricht nach den vorgelegten Verwaltungsvorgängen und dem Vorbringen der Beteiligten nichts dafür, dass eine solche Ungewissheit mit dem Ablösungsvertrag beseitigt werden sollte.
Da der Kläger weitere Einwände gegen seine Heranziehung nicht geltend gemacht hat und solche auch nicht ersichtlich sind, ist die Klage mit der Kostenfolge des [REF] abzuweisen.