Die Beschwerdeführer begehren mit ihrem Eilantrag, die durch das Gesetz zur Einführung einer Speicherpflicht und einer Höchstspeicherfrist für Verkehrsdaten vom [DATE] eingeführte Vorratsspeicherung von Telekommunikations-Verkehrs-daten zu Zwecken der öffentlichen Sicherheit außer Kraft zu setzen. I.
Ein Abruf von Telekommunikations-Verkehrsdaten etwa gemäß [REF] hatte bisher nur dann Erfolg, wenn der ersuchte Diensteanbieter die Daten zu eigenen Zwecken gespeichert hatte, etwa gemäß [REF] zur Entgeltermittlung und Entgeltabrechnung oder gemäß [REF] zur Feststellung, Eingrenzung und Beseitigung der Störung einer Telekommunikationsanlage. Tatsächlich ist es in erheblichem Umfang vom Zufall abhängig, welche Daten bei einer Abfrage nach [REF] abgerufen werden können .
Das Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen vom [DATE] , das in Umsetzung der Richtlinie [DATE] /0/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom [DATE] über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt oder verarbeitet werden, und zur Änderung der Richtlinie [DATE] /0/EG , erlassen wurde, sollte dem durch eine vorsorgliche Speicherungspflicht der Telekommunikations-Verkehrsdaten durch die Diensteanbieter entgegenwirken. Es ist aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht wirksam geworden. Mit Beschluss vom [DATE] hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts dem Antrag auf einstweilige Anordnung gegen das Gesetz teilweise stattgegeben und mit Urteil vom [DATE] die § [REF] sowie [REF] , soweit danach Verkehrsdaten nach [REF] erhoben werden durften, in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie [DATE] /0/EG vom [DATE] , wegen Verstoßes gegen [REF] für nichtig erklärt . Die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs erklärte mit Urteil vom [DATE] auf Vorabentscheidungsersuchen des Irischen High Court und des Österreichischen Verfassungsgerichtshofs dann auch die Richtlinie [DATE] /0/EG für ungültig, weil der Unionsgesetzgeber beim Erlass der Richtlinie die Grenzen überschritten habe, die er zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die Art. 0, 0 und 0 der Europäischen Grundrechtecharta einhalten musste .
Das im vorliegenden Verfahren angegriffene Gesetz zur Einführung einer Speicherpflicht und einer Höchstspeicherfrist für Verkehrsdaten dient nach der Gesetzesbegründung erneut der Vereinheitlichung der Speicherpraxis der Erbringer öffentlich zugänglicher Telekommunikationsdienste. Es soll Unzulänglichkeiten in der Strafverfolgungsvorsorge und der Gefahrenabwehr beseitigen . Zu diesem Zweck enthält sein [REF] und sein [REF] es. Die von den Beschwerdeführern angegriffenen Regelungen zur Vorratsspeicherung von Telekommunikations-Verkehrsdaten finden sich in den neu geschaffenen [REF] , die angegriffenen Regelungen über die Erhebung der Verkehrsdaten durch die Strafverfolgungsbehörden und das dabei zu beachtende Verfahren finden sich in dem neu gefassten [REF] und den neu geschaffenen § [REF] .
[REF] bestimmt mit den Anbietern öffentlich zugänglicher Telekommunikationsdienste für Endnutzer den Verpflichteten der Vorratsdatenspeicherung. [REF] verpflichtet die Anbieter öffentlich zugänglicher Telekommunikationsdienste für Endnutzer sodann, bestimmte einzeln aufgeführte Verkehrs und Standortdaten unabhängig von einem besonderen Anlass für einen bestimmten Zeitraum zu speichern und für die Nutzung durch Sicherheitsbehörden bereitzuhalten. Verkehrsdaten im Sinne des [REF] müssen gemäß [REF] für zehn Wochen gespeichert werden; die Speicherpflicht für Standortdaten nach [REF] beträgt demgegenüber vier Wochen . Der Inhalt der Kommunikation, Daten über aufgerufene Internetseiten und Daten von Diensten der elektronischen Post dürfen auf Grund dieser Vorschrift nicht gespeichert werden . Das Gleiche gilt gemäß [REF] für Daten, die den in [REF] genannten Verbindungen zu Anschlüssen von Personen, Behörden und Organisationen in sozialen oder kirchlichen Bereichen zugrunde liegen.
Die Speicherung der Daten hat allgemein so zu erfolgen, dass Auskunftsersuchen der berechtigten Stellen unverzüglich beantwortet werden können . Nach [REF] hat der nach [REF] erpflichtete die gespeicherten Daten unverzüglich, spätestens jedoch binnen einer Woche nach Ablauf der Speicherfristen nach [REF] , irreversibel zu löschen oder die irreversible Löschung sicherzustellen. In [REF] werden abschließend die zulässigen Verwendungszwecke der nach [REF] gespeicherten Daten normiert. So dürfen etwa gespeicherte Daten an eine Strafverfolgungsbehörde übermittelt werden, soweit diese die Übermittlung unter Berufung auf eine gesetzliche Bestimmung, die ihr eine Erhebung der in [REF] genannten Daten zur Verfolgung besonders schwerer Straftaten erlaubt, verlangt. Die Daten sind dabei so zu kennzeichnen, dass erkennbar ist, dass es sich um Daten handelt, die nach [REF] gespeichert waren . Ob die Behörden berechtigt sind, ein Verlangen im Sinne des [REF] an den Erbringer öffentlich zugänglicher Telekommunikationsdienste zu richten, ist nicht Regelungsgegenstand von [REF] , sondern bestimmt sich nach den für die Strafverfolgungs und Gefahrenabwehrbehörden jeweils maßgeblichen Regelungen des Fachrechts . Jedoch liegt in der Norm die grundlegende Bestimmung, für welche Zwecke die Daten verwendet werden dürfen. Sie befreit diesbezüglich die Telekommunikationsunternehmen von ihrer im Übrigen geltenden Geheimhaltungspflicht . [REF] sieht sodann näher bestimmte Anforderungen an die Gewährleistung der Datensicherheit vor. Der nach [REF] erpflichtete hat gemäß [REF] sicherzustellen, dass für Zwecke der Datenschutzkontrolle jeder Zugriff, insbesondere das Lesen, Kopieren, Ändern, Löschen und Sperren der gespeicherten Daten protokolliert wird und die Protokolldaten nach einem Jahr gelöscht werden. Gemäß [REF] ist seitens der Bundesnetzagentur ein Anforderungskatalog zur Gewährleistung eines besonders hohen Standards der Datensicherheit und Datenqualität zu erstellen. Die Regelung des [REF] ergänzt die Vorschrift des [REF] und verlangt die Aufnahme spezifischer Schutzmaßnahmen in das zu erstellende Sicherheitskonzept.
[REF] regelt die Voraussetzungen für die Erhebung von Verkehrsdaten. Während in Absatz 0 die Erhebung von Verkehrsdaten geregelt wird, die aus geschäftlichen Gründen bei den Erbringern öffentlich zugänglicher Telekommunikationsdienste gespeichert werden , legt Absatz 0 fest, unter welchen Voraussetzungen die nunmehr durch die neue Speicherpflicht gespeicherten Daten erhoben werden dürfen: Es bedarf danach den durch bestimmte Tatsachen begründeten Verdacht einer in [REF] enumerativ und abschließend aufgeführten besonders schweren Straftat, die auch im Einzelfall besonders schwer wiegt. Darüber hinaus muss die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Beschuldigten auf andere Weise wesentlich erschwert oder aussichtslos sein und die Erhebung der Daten in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen. [REF] schließt zum Schutz von Berufsgeheimnisträgern im Sinne des [REF] die Erhebung von Verkehrsdaten nach [REF] aus. [REF] überträgt den Richtervorbehalt des [REF] auf die Erhebung von Verkehrsdaten nach [REF] und stellt konkrete Anforderungen an die Gestaltung der Entscheidungsformel und die Begründung des Beschlusses, die einzelfallbezogen sein muss und die wesentlichen Erwägungen zu der Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme darzulegen hat . [REF] sieht eine Pflicht zur Benachrichtigung der Beteiligten der betroffenen Telekommunikation nach Maßgabe des [REF] vor. Die Regelung des [REF] sieht schließlich nähere Vorgaben zur statistischen Erfassung der Erhebung von Verkehrsdaten vor. II.
Die Beschwerdeführer zu 0) bis 0), 0) und zu 0) bis 0) nutzen als Rechtsanwälte, Ärzte, Journalisten und/oder Mitglieder des Bundestages beziehungsweise des Berliner Abgeordnetenhauses privat und geschäftlich verschiedene Telekommunikationsdienste wie Festnetzanschlüsse, Mobiltelefone, Internetzugangsdienste und E-Mail-Postfächer. Der Beschwerdeführer zu 0) ist ein Medienverband, der Beschwerdeführer zu 0) ein Landesjournalistenverband.
Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei bereits deshalb begründet, weil die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Normen offensichtlich gegen das Grundgesetz verstießen. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus seiner Entscheidung vom [DATE] würden auch bei der Neuregelung der Vorratsdatenspeicherung nicht erfüllt. Schon die Eignung der Vorratsdatenspeicherung sei zweifelhaft, da belastbares Zahlenmaterial, aus dem sich eine Verbesserung der Aufklärungsquote bei der Strafverfolgung ablesen lasse, nicht existiere. Soweit beim Short Message Service technisch bedingt nicht nur die Verkehrsdaten, sondern auch die Kommunikationsinhalte im Wege des sogenannten Mitloggens notwendigerweise mitgespeichert würden, sei dies offensichtlich mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Auch der im Gesetz vorgesehene Richtervorbehalt entspreche nicht den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts; das Gesetz stelle keine Anforderungen an eine den technischen Schwierigkeiten und der Belastung der Richter Rechnung tragende Justizorganisation. Der Schutz für Berufsgeheimnisträger sei unvollkommen, da die sie betreffenden Daten auch dann gespeichert würden, wenn sie voraussichtlich Erkenntnisse erbringen, über die der Berufsgeheimnisträger gemäß [REF] das Zeugnis verweigern dürfe; der Ausschluss der Erhebung solcher Daten nach [REF] sei nicht ausreichend. Auch würden zwingende Vorgaben aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom [DATE] nicht erfüllt, wonach eine Vorratsdatenspeicherung nicht anlass-, zusammenhangs und nahezu ausnahmslos erfolgen dürfe. Die angegriffenen Vorschriften verstießen insofern gegen die Unionsgrundrechte aus Art. 0, 0, 0, 0 und 0 GRCh. Der deutsche Gesetzgeber sei vorliegend gemäß Art. 0 Abs. 0 GRCh an die Unionsgrundrechte gebunden, denn es gehe bei der Einführung der Vorratsdatenspeicherung um die Durchführung der Richtlinie [DATE] /0/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom [DATE] über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation .
Das Bundesverfassungsgericht sei im Rahmen der Folgenabwägung zur Aussetzung des Gesetzes verfassungs und unionsrechtlich verpflichtet. Die Speicherung der Verbindungsdaten führe zu schweren, irreversiblen Nachteilen. Die angegriffenen Regelungen entfalteten einen erheblichen Einschüchterungseffekt. Ein überwiegendes Interesse am Vollzug der streitgegenständlichen Normen scheide schon deshalb aus, weil der Gesetzgeber seit der Nichtigerklärung der Vorschriften über die Vorratsdatenspeicherung durch das Bundesverfassungsgericht im Jahr [DATE] mehr als fünf Jahre zugewartet habe, bis er eine neue Regelung erlassen habe. Sollte das Bundesverfassungsgericht der Auffassung sein, dass sich aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom [DATE] nicht mit hinreichender Klarheit ergebe, dass die angegriffenen Vorschriften gegen Unionsrecht verstießen, sei das Verfahren zur effektiven Durchsetzung des Unionsrechts auszusetzen und ein Vorabentscheidungsverfahren nach [REF] durchzuführen. B.
Nach [REF] kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet . Dies lässt sich vorliegend nicht in der für das Eilverfahren gebotenen Kürze der Zeit klären. Über den Antrag auf einstweilige Anordnung ist deshalb nach Maßgabe einer Folgenabwägung zu entscheiden. Danach sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde später aber Erfolg hätte, gegen die Nachteile abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre . Diese Abwägung fällt zu Ungunsten der Beschwerdeführer aus.
Wird die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt, ist bei der Folgenabwägung ein besonders strenger Maßstab anzulegen . Das Bundesverfassungsgericht darf von seiner Befugnis, den Vollzug eines in Kraft getretenen Gesetzes auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen, da der Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist . Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie im Fall der begehrten Außervollzugsetzung eines Gesetzes darüber hinaus besonderes Gewicht haben . Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind , um das Aussetzungsinteresse durchschlagen zu lassen.
Nach diesen Maßstäben war der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen. Eine Aussetzung der durch [REF] angeordneten Speicherpflicht von Telekommunikations-Verkehrsdaten scheidet aus . Auch hinsichtlich der Regelung zur Nutzung dieser Daten für bestimmte Anlässe der Strafverfolgung ist eine vorläufige Aussetzung der angegriffenen Vorschriften nicht geboten .
Ein besonders schwerwiegender und irreparabler Nachteil, der es rechtfertigen könnte, den Vollzug der Norm ausnahmsweise im Wege einer einstweiligen Anordnung auszusetzen, liegt in der Datenspeicherung allein nicht.
Zwar kann die gegenüber den Verpflichteten nach [REF] in [REF] angeordnete umfassende und anlasslose Bevorratung sensibler Daten über praktisch jedermann für staatliche Zwecke, die sich zum Zeitpunkt der Speicherung der Daten nicht im Einzelnen absehen lassen, einen erheblichen Einschüchterungseffekt bewirken, weil das Gefühl entsteht, ständig überwacht zu werden. Dieser Effekt ließe sich für die Zeit zwischen dem Inkrafttreten der Norm und der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts selbst dann nicht rückgängig machen, wenn die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache Erfolg haben sollte.
Der in der Speicherung für Einzelne liegende Nachteil für ihre Freiheit und Privatheit verdichtet und konkretisiert sich jedoch erst durch einen Abruf der Daten zu einer möglicherweise irreparablen Beeinträchtigung. Die Datenbevorratung ermöglicht zwar den Abruf, doch führt erst dieser zu konkreten Belastungen. Das Gewicht eines denkbaren Einschüchterungseffekts hängt dann davon ab, unter welchen Voraussetzungen die bevorrateten Daten abgerufen und verwertet werden können. Je weiter die Befugnisse staatlicher Stellen insoweit reichen, desto eher müssen die Bürgerinnen und Bürger befürchten, dass diese Stellen ihr Kommunikationsverhalten überwachen . So ist mit der Speicherung allein jedoch noch kein derart schwerwiegender Nachteil verbunden, dass er die Außerkraftsetzung eines Gesetzes erforderte. Dies gilt auch für die Speicherung der Daten von Berufsgeheimnisträgern.
Ein die Aussetzung der Speicherpflicht erfordernder besonders schwerer Nachteil ergibt sich auch nicht daraus, dass beim Short Message Service Verkehrsdaten und Kommunikationsinhalte möglicherweise nicht getrennt werden können. Nach dem klaren Wortlaut des [REF] dürfen der Inhalt der Kommunikation, Daten über aufgerufene Internetseiten und Daten von Diensten der elektronischen Post auf Grund dieser Vorschrift nicht gespeichert werden. Die angegriffene gesetzliche Regelung schließt damit ein technisch bedingtes "Mitloggen" von Kommunikationsinhalten aus. Wenn dies technisch zurzeit noch nicht möglich sein sollte, rechtfertigt das nicht, sich über die Maßgabe des Gesetzes hinwegzusetzen; vielmehr sind dann zunächst die technischen Bedingungen zu schaffen, um die Speicherpflicht erfüllen zu können.
Allerdings liegt in dem Verkehrsdatenabruf nach [REF] ein schwerwiegender und nicht mehr rückgängig zu machender Eingriff in das Grundrecht aus [REF] . Ein solcher Datenabruf ermöglicht es, weitreichende Erkenntnisse über das Kommunikationsverhalten und die sozialen Kontakte der Betroffenen zu erlangen, gegebenenfalls sogar begrenzte Rückschlüsse auf die Gesprächsinhalte zu ziehen. Zudem weist ein Verkehrsdatenabruf eine erhebliche Streubreite auf, da er neben der Zielperson des Auskunftsersuchens notwendigerweise deren Kommunikationspartner erfasst, also vielfach Personen, die in keiner Beziehung zu dem Tatvorwurf stehen und den Eingriff in ihr Grundrecht aus [REF] durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben .
Doch hat der Gesetzgeber mit [REF] den Abruf von Telekommunikations-Verkehrsdaten im Sinne des [REF] von qualifizierten Voraussetzungen abhängig gemacht, die das Gewicht der dem Einzelnen und der Allgemeinheit durch den Vollzug der Vorschrift drohenden Nachteile für die Übergangszeit bis zur Entscheidung über die Hauptsache hinnehmbar und im Vergleich mit den Nachteilen für das öffentliche Interesse an einer effektiven Strafverfolgung weniger gewichtig erscheinen lassen.
Maßgeblich ist hierfür die Gewichtung, die auch der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über den Antrag auf einstweilige Anordnung gegen das Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung vom [DATE] zugrunde lag . Das Bundesverfassungsgericht hatte dort wegen des öffentlichen Gewichts einer wirksamen Verfolgung schwerer Straftaten solche Abrufersuchen zugelassen, die der Verfolgung von Katalogtaten im Sinne des [REF] dienten, wenn darüber hinaus auch die Voraussetzungen des [REF] vorlagen, namentlich die Tat auch im Einzelfall schwer wog und die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Beschuldigten auf andere Weise wesentlich erschwert oder aussichtslos gewesen wäre.
Diese Voraussetzungen ergeben sich nunmehr unmittelbar aus [REF] . Danach muss ein auf bestimmte Tatsachen gestützter Verdacht einer besonders schweren Straftat vorliegen, die auch im Einzelfall besonders schwer wiegt. Nach [REF] muss die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes der Beschuldigten darüber hinaus auf andere Weise wesentlich erschwert oder aussichtslos sein und die Erhebung der Daten in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen. Daneben steht ein abschließender Katalog besonders schwerer, zur Erhebung von Verkehrsdaten ermächtigender Straftaten als Teilmenge der in [REF] aufgeführten Katalogtaten. Sie begegnen für sich genommen keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Klassifizierung als Straftaten für Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung . Sie können vielmehr als Leitlinie dafür gelten, welche Straftaten der Gesetzgeber als so schwerwiegend bewertet, dass sie auch gewichtige Eingriffe in das Grundrecht aus [REF] rechtfertigen können . Der Gesetzgeber hat den Katalog in [REF] damit auf solche Straftaten reduziert, die der Bekämpfung des Terrorismus oder dem Schutz höchstpersönlicher Rechtsgüter, insbesondere Leib, Leben, Freiheit und sexuelle Selbstbestimmung, dienen. Außerdem sollen besonders schwere Straftaten umfasst sein, bei denen die gespeicherten Verkehrsdaten nach kriminalistischer Erfahrung besonders wertvolle Dienste leisten können . Im Unterschied zu dem Katalog in [REF] bilden etwa bestimmte Vermögensdelikte keine tauglichen Anlasstaten für eine Vorratsdatenspeicherung. Angesichts dieser Einschränkungen hat das öffentliche Strafverfolgungsinteresse grundsätzlich derartiges Gewicht, dass die Aussetzung der Vorschrift durch eine einstweilige Anordnung trotz der entgegenstehenden gewichtigen Nachteile nicht geboten ist.
Auch in Blick auf [REF] ist eine einstweilige Anordnung, nicht geboten. Gemäß [REF] steht die Erhebung von Verkehrsdaten nach [REF] grundsätzlich unter Richtervorbehalt; nach [REF] findet zudem in den Fällen des [REF] keine Anwendung, sodass die Staatsanwaltschaft auch bei Gefahr im Verzug die Anordnung nicht selbst treffen kann. [REF] stellt zudem spezifische Anforderungen an die Begründung einer solchen Entscheidung. Ob der Gesetzgeber mit diesen Vorgaben den verfassungsrechtlichen Anforderungen im Einzelnen gerecht geworden ist, ist im Verfahren des Eilrechtsschutzes nicht abschließend zu klären. Jedenfalls ergibt sich aus der vorübergehenden Geltung dieser Vorschriften kein besonders schwerer Nachteil, der im Rahmen der hier gebotenen Folgenabwägung eine Aussetzung des Vollzugs der angegriffenen Vorschriften verlangte.
Ob und gegebenenfalls in welcher Weise die Europäische Grundrechtecharta oder sonstiges Unionsrecht für die Beurteilung der angegriffenen Vorschriften Bedeutung entfaltet, ist im Hauptsacheverfahren zu entscheiden. Dass Unionsrecht dazu verpflichten könnte, die angegriffenen Vorschriften schon im Eilverfahren im Wege der einstweiligen Anordnung außer Kraft zu setzen, ist weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich.