Der am [DATE] im Bundesgebiet geborene Kläger zu 0. und der am [DATE] im Bundesgebiet geborene Kläger zu 0. sind libanesische Staatsangehörige. Ihre Eltern reisten zusammen mit ihrer Schwester am [DATE] in das Bundesgebiet ein; das Asylbegehren der Eltern und der Schwester der Kläger lehnte die Beklagte mit Bescheid vom [DATE] ab. Dieser Bescheid wurde nach einem Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom [DATE] bestandskräftig.
Die Eltern der Kläger wurden nach Abschluss ihres Asylverfahrens wegen Passlosigkeit geduldet. In der Zeit zwischen dem 0. bzw. [DATE] und dem [DATE] waren sie im Besitz von Aufenthaltserlaubnissen nach [REF] ; derzeit werden sie erneut geduldet.
Durch Mitteilungen vom [DATE] zeigte die Stadt Hildesheim als zuständige Ausländerbehörde dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge die Geburten der Kläger an. Das Bundesamt teilte den Eltern der Kläger als gesetzlichen Vertretern die Durchführung eines Asylverfahrens für die Kläger mit und wies darauf hin, dass auf die Durchführung eines Asylverfahrens verzichtet werden könne. Auf eine Ladung zur persönlichen Anhörung der Kläger vor dem Bundesamt hin verzichtete der Vater der Kläger auf eine persönliche Anhörung.
Durch Bescheid vom [DATE] stellte das Bundesamt die Asylverfahren ein, stellte fest, dass Abschiebungsverbote nach [REF] nicht vorliegen, setzte den Klägern eine Ausreisefrist von einer Woche nach Bekanntgabe der Entscheidung und drohte ihnen ihre Abschiebung in den Libanon an. Zur Begründung führte das Bundesamt aus, dass der Vater der Kläger auf die Durchführung eines Asylverfahrens verzichtet habe.
Die Kläger haben am [DATE] Klage erhoben und geltend gemacht, dass die Vorschrift des [REF] auf sie nicht anwendbar sei. Zudem habe ihr gesetzlicher Vertreter zu keinem Zeitpunkt auf die Durchführung eines Asylverfahrens verzichtet.
Durch Bescheid vom [DATE] hob das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge seinen Bescheid vom [DATE] auf, lehnte die Anträge der Kläger auf Anerkennung als Asylberechtigte ab und stellte fest, dass die Voraussetzungen des [REF] und Abschiebungsverbote nach [REF] nicht vorliegen; ferner setzte das Bundesamt den Klägern eine Ausreisefrist von einem Monat ab Bekanntgabe der Entscheidung und drohte ihnen die Abschiebung in den Libanon an. Zur Begründung führte das Bundesamt aus, dass [REF] mangels einer Übergangsvorschrift, die die Anwendbarkeit auf vor dem [DATE] erfolgte Geburten oder Einreisen ausschließe, auf die Kläger anwendbar sei. Maßgeblicher Zeitpunkt, auf den die Vorschrift abstelle, sei derjenige des Zugangs der Anzeige über die Geburt beim Bundesamt. Die Vorschrift regele allein die Anzeigepflicht der Ausländerbehörde und der Vertreter des Kindes, für die unerheblich sei, wann Geburt oder Einreise des Kindes stattgefunden hätten. Die Anwendbarkeit folge auch aus der Gesetzesbegründung, wonach durch sukzessive Asylantragstellung geschaffene überlange Aufenthaltszeiten verhindert werden sollten. In der Sache seien Anhaltspunkte für eine politische Verfolgung der Kläger im Libanon nicht zu erkennen. Eine Vorverfolgung der Kläger scheide schon deshalb aus, weil die Kläger im Bundesgebiet geboren worden seien. Wegen einer Asylantragstellung bestehe bei einer Rückkehr in den Libanon keine Verfolgungsgefahr. Es bestehe auch kein Abschiebeverbot nach [REF] oder nach [REF] .
Die Kläger haben daraufhin ihre Klage geändert und diese auf den Bescheid des Bundesamtes vom [DATE] bezogen, soweit in diesem nicht der Bescheid vom [DATE] aufgehoben wurde.
den Bescheid des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge vom [DATE] aufzuheben, soweit darin Asylanträge der Kläger abgelehnt, ferner die Feststellungen, dass die Voraussetzungen des [REF] und Abschiebungsverbote nach [REF] nicht vorliegen, getroffen worden sind und den Klägern die Abschiebung angedroht worden ist.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Gerichtsbescheid vom [DATE] stattgegeben. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt: Infolge der Klageänderung sei Klagegegenstand der Bescheid des Bundesamtes vom [DATE] , soweit mit diesem nicht der Bescheid vom [DATE] zurückgenommen worden sei. Die Klage sei auch begründet, da es für eine Sachentscheidung des Bundesamtes an einem wirksam eingeleiteten Asylverfahren der Kläger fehle. Weder seien für die Kläger Asylanträge gestellt worden noch würden durch die schriftlichen Anzeigen ihrer Geburt durch die Stadt Hildesheim beim Bundesamt Asylanträge gemäß [REF] als gestellt gelten. Denn der Wortlaut des [REF] gebe nichts dafür her, dass der Gesetzgeber die Anzeigepflicht rückwirkend für Tatbestände habe begründen wollen, die bereits vor In-Kraft-Treten des Gesetzes eingetreten gewesen seien. Bei natürlicher Betrachtungsweise lasse sich [REF] nur so verstehen, dass seit dem [DATE] verwirklichte Tatbestände unverzüglich also ohne schuldhaftes Zögern angezeigt werden müssten. Denn die Rechtsfolge der Pflicht zur unverzüglichen Anzeige werde durch die Einreise oder die Geburt als Ereignis ausgelöst, sodass sich die Mitteilungspflicht nicht auf die bloße unverzügliche Mitteilung bestimmter Daten über das Ereignis, sondern auf das Ereignis selbst beziehe. Hieraus folge, dass nur derartige Ereignisse nach dem [DATE] unverzüglich angezeigt werden könnten, die auch nach diesem Zeitpunkt stattgefunden hätten. Bestätigt werde dies durch den Gesetzeszweck. Denn der Zweck der Norm, überlange Aufenthaltszeiten mit einer ungewissen Aufenthaltsperspektive zu verhindern und Altfall und Härtefallregelungen künftig zu vermeiden, könne nicht erreicht werden, wenn auch bis zu 0 Jahre zurückliegende Ereignisse angezeigt werden müssten, die in die Stichtage der letzten Altfall-Regelungen hineinreichten. Ferner spreche gegen eine Anwendbarkeit der Norm auf Geburten oder Einreisen vor dem [DATE] , dass [REF] auf einen Aufenthaltstitel nach [REF] abstelle, was darauf hindeute, dass eine „unverzüglich“ abzugebende Geburtsanzeige nur solchen Eltern auferlegt werden solle, deren Aufenthaltsstatus sich nach Maßgabe des mit dem Zuwanderungsgesetz am [DATE] erlassenen Aufenthaltsgesetzes beurteile. Ebenso wie bei [REF] , für den trotz Fehlens einer ausdrücklichen Übergangsregelung anerkannt sei, dass er sich nur auf solche Widerrufsfälle beziehen könne, die nach dem In-Kraft-Treten der Neuregelung eingetreten seien, könne sich [REF] nur auf solche Fälle beziehen, die in ihrem Sachverhalt an nach dem [DATE] eingetretene Ereignisse anknüpften.
Hiergegen führt die Beklagte die vom Senat zugelassene Berufung. Sie trägt vor: [REF] sei auch auf Kinder anwendbar, die vor dem [DATE] geboren worden oder in das Bundesgebiet eingereist seien. Es komme für die Anwendbarkeit auf den Zugang der Anzeige beim Bundesamt an. Die Rechtsfolgen dieser Antragstellung entstünden in der Zukunft. Für eine Anwendbarkeit sprächen auch Sinn und Zweck der Norm, überlange Aufenthaltszeiten von Familienverbänden durch sukzessive Asylantragstellung zu vermeiden, obwohl keinerlei aufenthaltsrechtliche Perspektive bestehe. Das Vertrauen der Kläger auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage sei nicht schutzwürdig. Es stehe den Klägern frei, auf ein Asylverfahren nach [REF] zu verzichten.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Diese waren in ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der Beratung des Senats. Entscheidungsgründe
Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten gemäß [REF] ohne mündliche Verhandlung, da eine solche bei der zur Entscheidung stehenden Rechtsfrage keine weitergehenden Erkenntnisse hätte erwarten lassen.
Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage ist als isolierte Anfechtungsklage zulässig . Der angefochtene Bescheid ist nicht rechtswidrig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten . Entgegen der Ansicht der Kläger und des Verwaltungsgerichts ist die Vorschrift des [REF] auch auf die Kläger anwendbar, sodass es nicht an einem Asylantrag der Kläger als Voraussetzung eines Asylverfahrens fehlt . Verfassungs oder gemeinschaftsrechtliche Bedenken gegen die Regelung des [REF] bestehen nicht .
Die Klage ist als isolierte Anfechtungsklage zulässig. Zwar hat der Adressat des eine Begünstigung ablehnenden Verwaltungsakts im Normalfall kein prozessuales Wahlrecht zwischen Anfechtung der Ablehnung und Verpflichtung zur Begünstigung. Denn die Verpflichtungsklage in der Form der Vornahme oder Bescheidungsklage ist die richtige Klagart dann, wenn Gegenstand des Rechtsstreits ein erstrebter, von der Behörde jedoch abgelehnter oder unterlassener Verwaltungsakt ist . Anders ist dies jedoch jedenfalls dann, wenn sich das Klageziel aus anerkennenswerten Gründen auf die Beseitigung der Ablehnung beschränkt, weil der Kläger von einer Begünstigung keinen Gebrauch machen will, aber die Wirkung der Ablehnung beseitigen muss, weil mit dieser festgestellt wird, dass kein Anspruch auf die Begünstigung besteht . Unter diesen Voraussetzungen ist die isolierte Anfechtung des ablehnenden Bescheids ohne gleichzeitige Verpflichtungsklage auf Begünstigung statthaft.
Derartige anerkennenswerte Gründe für die isolierte Anfechtung des Bescheids des Bundesamtes vom [DATE] liegen bei den Klägern vor. Den Klägern geht es allein und gerade um die "isolierte" Aufhebung des Ablehnungsbescheides des Bundesamts, da sie die Rechtswidrigkeit der Durchführung des Verwaltungsverfahrens als solche rügen und sie nicht die Verpflichtung der Beklagten begehren, sie als Asylberechtigte anzuerkennen sowie festzustellen, dass die Voraussetzungen des [REF] , oder hilfsweise, dass Abschiebungsverbote nach [REF] vorliegen. Die Kläger erstreben keine Anerkennung als Asylberechtigte. Daher enthält der ablehnende Asylbescheid des Bundesamtes eine durch ein allein kassatorisches Urteil getrennt zu beseitigende Belastung , die zur ausnahmsweisen Statthaftigkeit der isolierten Anfechtungsklage führt.
Für diese "isolierte" Anfechtungsklage fehlt den Klägern auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Das allgemeine Rechtsschutzinteresse für eine Anfechtungsklage ist dann nicht gegeben, wenn der Kläger mit der Klage eine Verbesserung seiner Rechtsstellung nicht erreichen kann, wenn also die Inanspruchnahme des Gerichts sich für die subjektive Rechtsstellung des Klägers zurzeit als nutzlos darstellt . Dies ist vorliegend nicht der Fall. Denn das „wahre“ Klageziel der Kläger ist eben nicht ein Verpflichtungsbegehren; die Kläger wollen sich vielmehr die Durchführung eines Asylverfahrens zu einem ihnen genehmen Zeitpunkt offen halten und sehen sich hieran durch die der Bestandskraft fähige Ablehnung ihres Asylbegehrens in der Sache durch das Bundesamt gehindert. Das Rechtsschutzinteresse für den isolierten Aufhebungsantrag folgt daraus, dass sich das Bundesamt der Befugnis berühmt, auch ohne ausdrücklichen Antrag der Kläger in der Sache und damit über einen Asylanspruch der Kläger zu entscheiden . Ihr materielles Klageziel, diese Befugnis des Bundesamtes auszuschließen, können sie allein mit einer isolierten Anfechtungsklage erreichen ; die Verpflichtungsklage stellt insoweit keine effektivere Klageart dar, da die Kläger derzeit nicht am Erlass eines ein Asylverfahren abschließenden Verwaltungsaktes interessiert sind .
Der angefochtene Bescheid ist nicht mangels eines beachtlichen Asylantrags der Kläger rechtswidrig. Zwar haben die Kläger selbst einen Asylantrag im Sinne des [REF] nicht gestellt. Es liegen aber die Voraussetzungen der Antragsfiktion nach [REF] vor. Nach dieser Vorschrift ist es dem Bundesamt unverzüglich anzuzeigen, wenn ein lediges, unter 0 Jahre altes Kind des Ausländers nach dessen Asylantragstellung in das Bundesgebiet einreist oder hier geboren wird, wenn ein Elternteil eine Aufenthaltsgestattung besitzt oder sich nach Abschluss seines Asylverfahrens ohne Aufenthaltstitel oder mit einer Aufenthaltserlaubnis nach [REF] im Bundesgebiet aufhält . Die Anzeigepflicht obliegt neben dem Vertreter des Kindes im Sinne von [REF] auch der Ausländerbehörde . Mit Zugang der Anzeige beim Bundesamt gilt ein Asylantrag für das Kind als gestellt .
Eine solche Anzeige hat die Stadt Hildesheim als für die Kläger zuständige Ausländerbehörde dem Bundesamt zugeleitet. Da die Eltern der Kläger auch beide abgelehnte Asylbewerber sind, die im Zeitpunkt des Eingangs der Anzeige über die Geburt der Kläger beim Bundesamt eine Aufenthaltserlaubnis nach [REF] hatten und die derzeit geduldet werden, ist allein fraglich, ob der Anwendbarkeit des [REF] entgegensteht, dass die Kläger bereits vor dessen In-Kraft-Treten nämlich [DATE] bzw. [DATE] im Bundesgebiet geboren wurden. Dies ist nicht der Fall. Denn [REF] ist auch auf vor dem [DATE] im Bundesgebiet geborene Kinder anwendbar. Dies folgt mangels einer ausdrücklichen Bestimmung in der Norm selbst oder entsprechenden Übergangs oder Überleitungsregelungen aus einer Auslegung der Norm und wird bestätigt durch die allgemeinen Grundsätze des intertemporalen Rechts .
Eine ausdrückliche Regelung seines zeitlichen Anwendungsbereichs enthält [REF] nicht. Ebenfalls ist eine allgemeine Übergangsregelung für mit dem Zuwanderungsgesetz in das Asylverfahrensgesetz neu eingefügte Bestimmungen weder im Zuwanderungsgesetz noch im Asylverfahrensgesetz enthalten. Die durch [REF] es eingeführte Vorschrift des [REF] enthält allein bezüglich der Regelungen über den Bundesbeauftragten für Asyl eine Übergangsbestimmung.
Für die Anwendbarkeit des [REF] auf die Kläger sprechen der Wortlaut der Bestimmung, die Systematik ihres Regelungszusammenhanges sowie der Sinn und Zweck der Norm.
Grenzen der Auslegung einer Rechtsvorschrift sind ihr Wortlaut und der Bedeutungszusammenhang, in dem sie steht . Der Wortlaut des [REF] sieht als Rechtsfolge die Fiktion der Asylantragstellung vor, wenn ein lediges, unter 0 Jahre altes und damit nach dem Asylverfahrensgesetz nicht handlungsfähiges Kind, dessen Eltern oder Elternteil ein Asylverfahren betreiben oder sich nach dessen Abschluss ohne Aufenthaltstitel oder nur mit einem solchen nach [REF] im Bundesgebiet aufhalten, ins Bundesgebiet einreist oder hier geboren wird, und dies dem Bundesamt angezeigt wird. Die Vorschrift enthält von ihrem Wortlaut her keine weiteren Einschränkungen, insbesondere nicht solche, die den Zeitpunkt von Einreise oder Geburt näher konkretisieren. Eine solche Einschränkung kann auch nicht aus der Verwendung der Zeitform des Präsens in [REF] anstelle des Perfekts gezogen werden. Denn der Gesetzgeber hat insoweit nicht durch eine einheitliche Verwendung der Zeitformen im Zuwanderungsgesetz, dessen [REF] betrifft, erkennen lassen, dass er an deren Verwendung in zeitlicher Hinsicht jeweils unterschiedliche Folgen knüpfen wollte. Dies folgt aus den Regelungen des [REF] , die ebenso wie die Änderungen des Asylverfahrensgesetzes Teil des Zuwanderungsgesetzes sind, und in denen der Gesetzgeber die Perfektform ausdrücklich nur für Fälle nach dem Inkrafttreten zum [DATE] verwendet . Auch in [REF] wird der Anwendungsbereich des Asylverfahrensgesetzes in der Präsensform umschrieben, ohne dass hieraus zu schließen wäre, das Asylverfahrensgesetz sei auf Ausländer, die bereits Asyl oder Abschiebungsschutz beantragt haben, nicht anwendbar . Die sprachliche Fassung des [REF] lässt damit Rückschlüsse auf den zeitlichen Anwendungsbereich der Norm nicht zu.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts kann auch aus der Verwendung des Wortes „unverzüglich“ nicht geschlossen werden, dass damit Geburten oder Einreisen aus der Zeit vor dem [DATE] von der Regelung nicht erfasst werden sollten. „Unverzüglich“ bedeutet nach der auch im öffentlichen Recht geltenden Legaldefinition in [REF] „ohne schuldhaftes Zögern“. Ein solches Handeln ohne schuldhaftes Zögern ist anders als etwa ein „sofortiges“ Handeln im Sinne von „in unmittelbarer Folge, gleich hinterher“ aber auch dann möglich und denkbar, wenn die Handlungspflicht erst gesetzlich neu begründet wird. Ab dem Zeitpunkt der Begründung der Handlungspflicht ist dann gegebenenfalls zu prüfen, ob deren Erfüllung schuldhaft verzögert wurde. Ein „sofortiges“ oder „unmittelbares“ Handeln hat der Gesetzgeber demgegenüber gerade nicht gefordert, sodass aus der Verwendung des Wortes „unverzüglich“ nicht geschlossen werden kann, dass sogenannte Altfälle nicht erfasst werden sollen.
Nichts anderes folgt daraus, dass die Norm mit [REF] einen Aufenthaltstitel nennt, der erst mit dem In-Kraft-Treten des Aufenthaltsgesetzes am [DATE] eingeführt worden ist. Eine Vorschrift, die im Rahmen des Zuwanderungsgesetzes neu erlassen worden ist, verwendet wegen ihres systematischen Zusammenhangs die Begrifflichkeiten des übrigen Gesetzeswerkes. Schlüsse auf ihren zeitlichen Anwendungsbereich im Übrigen lassen sich hieraus nicht ziehen.
Systematisch steht [REF] in einem Zusammenhang mit der ebenfalls geänderten Vorschrift des [REF] . Die Neufassung des [REF] fordert seit dem [DATE] die Asylantragstellung des Familienasyl begehrenden Kindes eines anerkannten Elternteils unverzüglich nach der Einreise nicht mehr, weil die Fiktionswirkung des [REF] nunmehr diese Antragstellung sicherstellt . Dies folgt aus der Begründung zur Änderung des [REF] . Diese lautet: „Abweichend von der bisherigen Rechtslage ist es nicht mehr erforderlich, dass der Asylantrag des Kindes „unverzüglich nach der Einreise“ gestellt wird. Bei den Kindern, die vor Vollendung des 0. Lebensjahres ins Bundesgebiet eingereist sind, führt dies im Hinblick auf die Fiktionswirkung des § 0 a Abs. 0 Satz 0 zu keiner inhaltlichen Änderung. 0 bis 0-jährige ledige Kinder können künftig bis kurz vor Vollendung des 0. Lebensjahres mit der Asylantragstellung warten“. Der Gesetzgeber hat damit die Regelung des [REF] zur Kompensation der früher erforderlichen unverzüglichen Antragstellung getroffen. Wäre der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass [REF] auf Altfälle nicht anwendbar wäre, so würde die Aussage in der Gesetzesbegründung, dass 0 bis 0-Jahre alte Kinder nunmehr bis kurz vor Vollendung des 0. Lebensjahres Zeit hätten, Familienasyl zu beantragen, keinen Sinn machen. Denn ohne eine Anwendung auf sogenannte Altfälle hätten Kinder von Asylbewerbern und ehemaligen Asylbewerbern, die vor dem [DATE] in das Bundesgebiet eingereist oder hier geboren worden sind, die Möglichkeit, für eine Übergangszeit von bis nahezu 0 Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes den Zeitpunkt der Beantragung von Familienasyl und Familienabschiebungsschutz nach [REF] n.F. zu wählen. Da der Gesetzgeber aber allein von einer bis zu zweijährigen Frist für diese Gruppe ausgegangen ist, spricht dies in systematischer Hinsicht für eine Anwendung des [REF] auch auf Altfälle.
Demgegenüber können entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts unter systematischen Gesichtspunkten Schlussfolgerungen aus [REF] n.F. nicht gezogen werden. Die streitige Frage der Anwendbarkeit des [REF] auf Widerrufs und Rücknahmefälle aus der Zeit vor dem [DATE] ist dadurch gekennzeichnet, dass bei diesen Altfällen der Bestandskraft fähige Entscheidungen des Bundesamtes vorliegen und eine Anwendung des [REF] auf diese Entscheidungen dazu führen würde, dass einer Behörde etwa bei unterbliebener Ermessensausübung die Nichtbeachtung einer Vorschrift vorgehalten würde, die im Zeitpunkt ihrer Entscheidung noch nicht galt und die sie nicht beachten konnte . Die Nichtanwendbarkeit des [REF] auf Widerrufs und Rücknahmeentscheidungen aus der Zeit vor dem [DATE] ergibt sich daraus, dass bei Widerrufs und Rücknahmeentscheidungen aus der Zeit vor dem [DATE] bereits abgeschlossene Verfahrensabschnitte vorliegen, die nur nach dem im Zeitpunkt ihres Ergehens geltenden Recht beurteilt werden können. Ein derartiges, zumindest in Teilschritten abgeschlossenes Verwaltungsverfahren ist in den Fällen des [REF] aber gerade nicht ersichtlich, sodass eine Gleichsetzung beider Fälle aus systematischer Hinsicht nicht in Betracht kommt.
Für eine Anwendung des [REF] auf sogenannte Altfälle sprechen auch Sinn und Zweck der Vorschrift. Mit dem Zuwanderungsgesetz verfolgte der Gesetzgeber u.a. das Ziel, die Durchführung des Asylverfahrens zu straffen und zu beschleunigen sowie dem Missbrauch von Asylverfahren entgegenzuwirken . Der neu eingefügte [REF] hat hierbei den Zweck, zu verhindern, dass „durch sukzessive Asylantragstellung überlange Aufenthaltsdauern in Deutschland ohne aufenthaltsrechtliche Perspektive für die Betroffenen entstehen“ ; mit dieser Regelung „würden auch die in der Vergangenheit regelmäßig als notwendig erachteten Altfall und Härtefallregelungen weitgehend entfallen können“ . Diese deutlich negative Bewertung der vorgefundenen bzw. zumindest im Rahmen seines politischen Gestaltungsspielraumes angenommenen Ausgangssituation, die der Gesetzgeber zum Anlass für die Einführung des [REF] genommen hat, legt eine möglichst weit greifende Auslegung der Novellierung nahe. Es wäre nicht nachvollziehbar, wenn der Gesetzgeber die von ihm letztlich als Missbrauch und Umgehung angesehene Vorgehensweise, bei drohender Abschiebung sukzessiv Asylanträge für minderjährige Kinder zu stellen, nicht möglichst rasch, umfassend und effektiv unterbunden wissen wollte. Wäre ein engerer Anwendungsbereich des [REF] beabsichtigt gewesen, hätte der Gesetzgeber sinnvollerweise durch eine spezielle Übergangsregelung angeordnet, dass sich das Verfahren für bereits vor dem [DATE] geborene oder eingereiste Kinder von Asylbewerbern nach bisher geltender Rechtslage richten solle .
Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die allgemeinen Grundsätze des intertemporalen Rechts. Nach diesen Grundsätzen sollen neue Rechtsnormen, wie sich aus dem Wesen und der Funktion des Rechts ergibt und wie es im Zweifel auch dem Willen des Normgebers entspricht, grundsätzlich ab sofort für die Zukunft und unabhängig davon gelten, wie die Materie bisher geregelt war . Fehlt es an ausdrücklichen Regelungen des Gesetzgebers, so lassen die neuen Rechtsvorschriften allein bereits nach früherem Recht eingetretene Rechtswirkungen und Rechtsfolgen unberührt und unterwerfen sie hinsichtlich ihres weiteren Schicksals allenfalls für die Zukunft dem neuen Recht. Für die Beurteilung des Entstehens und des Fortbestandes eines Rechts, Rechtsverhältnisses oder einer Rechtspflicht bleibt daher grundsätzlich das bisherige Recht anwendbar. Jedoch ist für die Beurteilung, ob ein nach bisherigem Recht bestehendes Recht oder Rechtsverhältnis auch nach neuem Recht bestehen bleibt, nach dem Prinzip der sofortigen Anwendbarkeit des neuen Rechts grundsätzlich allein das neue Recht maßgeblich . Neues Verfahrensrecht gilt im Zweifel, das heißt, wenn besondere, einer Anwendung entgegenstehende Überleitungsvorschriften fehlen , vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an regelmäßig und auch für bereits anhängige Verfahren. Deshalb muss jeder Beteiligte während des Verfahrensverlaufes mit einer Änderung der hierfür geltenden Regeln rechnen und kann infolgedessen, falls die Änderung zu seinem Nachteil ausschlägt, eine Beeinträchtigung seiner Rechte regelmäßig nicht mit Erfolg geltend machen .
Ferner gilt die allgemeine Regel, dass für Verwaltungsverfahren, die erst unter der Geltung neuen Verwaltungsverfahrensrechts begonnen und durchgeführt werden, das neue Verwaltungsverfahrensrecht gilt . Bereits aufgehobene oder abgeänderte Verfahrensregelungen finden grundsätzlich nur noch dann Anwendung, wenn der Gesetzgeber dies ausdrücklich regelt . Dies gilt für neue Bestimmungen auf dem Gebiete des Verwaltungs und des Gerichtsverfahrens und grundsätzlich auch dann, wenn sich das neue Verfahrensrecht für die Beteiligten oder für einzelne Beteiligte nachteilig auswirkt . Die genannten Grundsätze gelten als ungeschriebenes Recht für die Ausfüllung von Lücken und auch als Auslegungshilfen für die Klärung unklarer Rechtsvorschriften . Im Prozessrecht werden diese Grundsätze ihrerseits eingeschränkt durch den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatz der Rechtsmittelsicherheit, nachdem bereits eingelegte Rechtsmittel von einem gesetzlich neu eingeführten Rechtsmittelausschluss nicht berührt werden .
Demgegenüber unterstehen materiell-rechtliche Rechtsverhältnisse in Bezug auf Wirkung und Inhalt im allgemeinen dem Recht, das zu der Zeit galt, als sich ihr Entstehungstatbestand verwirklichte . Ein abgeschlossener Sachverhalt insbesondere die Entstehung eines subjektiven Rechts beurteilt sich nach dem im Entstehungszeitpunkt geltenden Recht; neues Recht will in der Regel nur diejenigen Tatbestände erfassen, die nach seinem Inkrafttreten entstanden sind. Der Grundsatz, dass durch früheres Recht bewirkte Rechtslagen bzw. Rechtsfolgen nicht rückwirkend angetastet werden sollen, findet seine Rechtfertigung darin, dass die Normadressaten ihr Verhalten am alten Recht orientieren und dieses alte Recht zur Grundlage ihrer Dispositionen gemacht haben. Eine Anpassung an die neue materiell-rechtliche Rechtslage wäre unter diesen Voraussetzungen mit erheblichen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten verbunden.
Die Frage, ob und wodurch ein Asylverfahren eingeleitet wird, ist eine solche rein verfahrensrechtlicher Natur. Der Asylanerkennungsbescheid ist ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt; er setzt nach bisherigem Recht nach [REF] einen Antrag auf Asylanerkennung voraus . Das Anerkennungsverfahren nach dem Asylverfahrensgesetz ist ein Verwaltungsverfahren im Sinne von [REF] , 0 ; zur Anwendbarkeit des VwVfG: Stelkens, Grundsätze des Verwaltungsverfahrens im Asylverfahren, ZAR [DATE] , 0 [0 f.]). Ein antragsabhängiges Verwaltungsverfahren darf grundsätzlich ohne Antrag nicht durchgeführt werden , es sei denn, eine besondere Rechtsvorschrift bestimmt eine verfahrensrechtliche Antragspflicht . Letzteres ist hier der Fall. Durch [REF] wird eine Anzeigepflicht über einen Tatbestand geregelt mit der Folge, dass mit dem Zugang der Anzeige beim Bundesamt ein solcher Asylantrag wirksam als gestellt gilt und mit der weiteren Folge der Durchführung eines Asylverfahrens. Hierdurch wird ein verfahrensrechtliches Rechtsverhältnis begründet. Ein materiell-rechtliches Rechtsverhältnis besteht demgegenüber sogar bis zur Anerkennung des Asylbegehrens nicht. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts steht das Asylgrundrecht unter einem Verfahrensvorbehalt. Dies ergibt sich aus der engen Verknüpfung des materiellen Asylrechts mit dem Verfahrensrecht . Das Asylrecht ist ein "verwaltetes Grundrecht" . Der politisch Verfolgte muss es erst in einem Anerkennungsverfahren zur Geltung bringen und einen entsprechenden Feststellungsakt erwirken . Er kann es erst nach Erwirkung des Anerkennungsaktes geltend machen . Bis dahin hat er keine der materiellen Rechtslage entsprechende Rechtsposition. Er ist lediglich zur Antragstellung befugt und hat ein vorläufiges Bleiberecht. Besteht aber sogar bis zur Asylanerkennung kein materiell-rechtliches Rechtsverhältnis, so kann ein solches erst recht weder durch die Einreise des Ausländers in das Bundesgebiet, seine Geburt im Bundesgebiet, seine Asylantragstellung oder aber durch die hier vorliegende Konstellation die Fiktion der Asylantragstellung begründet werden. Damit ist [REF] eine bloße Verfahrensvorschrift ohne materiell-rechtlichen Gehalt, die nach den genannten Grundsätzen des intertemporalen Rechts einschränkungslos anwendbar ist und damit auch die Fälle, in denen wie bei den Klägern Einreise oder Geburt vor dem [DATE] stattgefunden haben, erfasst.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Regelung des [REF] bestehen weder unter dem Gesichtspunkt des Rechtsstaatsprinzips noch unter denen des [REF] in seiner Ausprägung als negatives Asylgrundrecht . Die Vorschrift ist auch mit gemeinschaftsrechtlichen Rechtsnormen vereinbar .
Eine Anwendung des [REF] auch auf sogenannte Altfälle verstößt nicht gegen das aus [REF] folgende rechtsstaatliche Vertrauensschutzgebot in Form des verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbots oder des Grundsatzes des Vertrauensschutzes. Denn in der Anwendung des [REF] auf vor dem 0. Januar geborene oder eingereiste Kinder liegt keine verfassungsrechtlich unzulässige echte Rückwirkung, sondern allenfalls eine tatbestandliche Rückanknüpfung , die jedenfalls durch überwiegende Interessen des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist.
Das Rechtsstaatsprinzip und die Grundrechte begrenzen die Befugnis des Gesetzgebers, Rechtsänderungen vorzunehmen, die an Sachverhalte der Vergangenheit anknüpfen. Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung ist eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen. Der Staatsbürger muss die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe grundsätzlich voraussehen und sich dementsprechend einrichten können. Es bedarf deshalb einer besonderen Rechtfertigung, wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines der Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich belastend ändert. Der Bürger wird in seinem Vertrauen auf die Verlässlichkeit der Rechtsordnung enttäuscht, wenn der Gesetzgeber an Tatbestände nachträglich ungünstigere Folgen knüpft als diejenigen, von denen der Bürger bei seinen Dispositionen ausgehen durfte . Das Vertrauensschutzgebot bewahrt den Bürger vor der Enttäuschung schutzwürdigen Vertrauens durch eine belastende Neuregelung . Jedoch geht der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht so weit, den Staatsbürger vor jeglicher Enttäuschung seiner Erwartung in die Dauerhaftigkeit der Rechtslage zu sichern . Die schlichte Erwartung, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt .
Eine Rechtsnorm entfaltet dann Rückwirkung, wenn der Beginn ihrer zeitlichen Anwendung auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm rechtlich existent, das heißt gültig geworden ist . Der zeitliche Anwendungsbereich einer Norm bestimmt, in welchem Zeitpunkt die Rechtsfolgen einer gesetzlichen Regelung eintreten sollen. Grundsätzlich erlaubt die Verfassung nur ein belastendes Gesetz, dessen Rechtsfolgen frühestens mit Verkündung der Norm eintreten. Die Anordnung, eine Rechtsfolge solle schon für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten , ist grundsätzlich unzulässig. Der Schutz des Vertrauens in den Bestand der ursprünglich geltenden Rechtsfolgenlage findet seinen verfassungsrechtlichen Grund vorrangig in den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere in denen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit .
Demgegenüber betrifft die tatbestandliche Rückanknüpfung nicht den zeitlichen, sondern den sachlichen Anwendungsbereich einer Norm. Die Rechtsfolgen eines Gesetzes treten erst nach Verkündung der Norm ein, ihr Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor der Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind . Tatbestände, die den Eintritt ihrer Rechtsfolgen von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig machen, berühren vorrangig die Grundrechte und unterliegen weniger strengen Beschränkungen als die Rückbewirkung von Rechtsfolgen .
Bei Gesetzen mit tatbestandlicher Rückanknüpfung wird den allgemeinen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit kein genereller Vorrang vor dem jeweils verfolgten gesetzgeberischen Anliegen eingeräumt. Denn die Gewährung vollständigen Schutzes zu Gunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen . Es muss dem Gesetzgeber daher möglich sein, Normen, die auch in erheblichem Umfang an in der Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, zu erlassen und durch Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf veränderte Gegebenheiten zu reagieren .
Die tatbestandliche Rückanknüpfung kann Grundrechte zum Schutz solcher Sachverhalte berühren, die mit der Verwirklichung des jeweiligen Tatbestandsmerkmals vor Verkündung der Norm "ins Werk gesetzt" worden sind. An diesen Grundrechten sind die betreffenden Gesetze zu messen. Die rechtsstaatlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit wirken beschränkt auf den Gesichtspunkt der Vergangenheitsanknüpfung auf die grundrechtliche Bewertung in der Weise ein, wie dies allgemein bei der Auslegung und Anwendung von Grundrechten im Hinblick auf die Fragen des materiellen Rechts geschieht . Die Grenzen gesetzgeberischer Regelungsbefugnis ergeben sich dabei aus einer Abwägung zwischen dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl .
Nach diesem Maßstab enthält die Vorschrift des [REF] keine Rückbewirkung von Rechtsfolgen, sondern eine tatbestandliche Rückanknüpfung. Denn die Fiktion eines Asylverfahrens für vor dem [DATE] in das Bundesgebiet eingereiste oder hier geborene Kinder, deren Eltern den in der Norm weiter genannten aufenthaltsrechtlichen Status haben, stellt eine nach dem Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der Norm eintretende Rechtsfolge für Gegebenheiten aus der Zeit vor der Verkündung des Gesetzes für Geburt oder Einreise dar. Der Vergangenheitsbezug ergibt sich aus dieser Anknüpfung an die frühere Geburt oder Einreise. Im Ausland geborene Kinder gelangen durch die Einreise, im Bundesgebiet geborene Kinder durch die Geburt in den Anwendungsbereich des Asylverfahrensgesetzes ; hieran knüpft [REF] an.
Liegt eine bloße tatbestandliche Rückanknüpfung vor, so ist das Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung gegen die Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit abzuwägen . Gesetze, auf die ein schutzwürdiges Vertrauen des Einzelnen gegründet wird, dürfen nicht ohne besondere und überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses rückwirkend geändert werden; andererseits kann sich der Einzelne nicht auf den Schutz seines Vertrauens berufen, wenn sein Vertrauen auf den Fortbestand einer ihm günstigen Regelung eine Rücksichtnahme durch den Gesetzgeber billigerweise nicht beanspruchen darf . Dem Gesetzgeber muss es grundsätzlich möglich sein, auch im Wege tatbestandlicher Rückanknüpfungen auf veränderte soziale Gegebenheiten zu reagieren oder soziale Gegebenheiten ändernd zu beeinflussen.
Ein schutzwürdiges Vertrauen der von der Neuregelung betroffenen Personen oder wenigstens ihrer gesetzlichen Vertreter ist nicht ersichtlich. Denn das Asylgrundrecht steht wie gezeigt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts wegen der engen Verknüpfung des materiellen Asylrechts mit dem Verfahrensrecht unter einem Verfahrensvorbehalt, und muss als "verwaltetes Grundrecht" erst in einem Anerkennungsverfahren zur Geltung gebracht und kann erst nach Erwirkung des Anerkennungsaktes geltend gemacht werden; der Asylsuchende hat bis dahin keine der materiellen Rechtslage entsprechende Rechtsposition. Wegen dieser Besonderheit ist sogar ein Vertrauen darauf, dass die materielle Rechtslage während eines Asylverfahrens unverändert bleiben werde, sachlich nicht gerechtfertigt . Dies muss dann aber erst recht gelten, wenn ein Asylverfahren überhaupt noch nicht betrieben oder auch nur eingeleitet wurde. Die Anwendbarkeit des Asylverfahrensgesetzes setzt nach dessen § 0 Abs. 0 eine Schutzbeantragung voraus; ein Asylverfahren beginnt nach [REF] jenseits des [REF] allein aufgrund eines Asylantrags des Antragstellers. Ohne einen solchen Antrag war das Asylverfahrensgesetz auf die Kläger nicht anwendbar; sie befanden sich lediglich in dessen räumlichem Geltungsbereich. Ein Vertrauen auf den Fortbestand einer auf den Ausländer bis zu einer Antragstellung überhaupt nicht anwendbaren Rechtsmaterie oder gar dessen Betätigung oder hierauf beruhende Dispositionen sind in diesem Fall schon gedanklich ausgeschlossen. Vertrauensschutz können die Kläger daher nicht beanspruchen.
[REF] verstößt auch dann nicht gegen [REF] , wenn diese Gewährleistung auch das negative Asylgrundrecht in dem Sinne, von diesem Recht keinen Gebrauch machen zu müssen, umfassen sollte .
Nach der Gewährleistung des [REF] genießen politisch Verfolgte Asyl. Das Grundgesetz trifft jenseits der auch verfahrensrechtlichen Vorschriften der Absätze 0 bis 0 keine Bestimmung darüber, wie die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des Asylanspruchs festzustellen sind; es enthält insoweit auch keinen ausdrücklichen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber .
Indes bedürfen Grundrechte allgemein, sollen sie ihre Funktion in der sozialen Wirklichkeit erfüllen, geeigneter Organisationsformen und Verfahrensregelungen sowie einer grundrechtskonformen Anwendung des Verfahrensrechts, soweit dieses für einen effektiven Grundrechtsschutz von Bedeutung ist . Auch [REF] sichert insoweit nicht nur materiell das Asylrecht des politisch Verfolgten; der Bestimmung kommt auch verfahrensrechtliche Bedeutung zu . Das Asylrecht kann nur im Wege eines rechtlich geregelten Verfahrens geltend gemacht werden. Die geltende Gesetzeslage geht verfahrensrechtlich nicht von einem bei jedem Antragsteller vorgegebenen Asylrecht aus, das im gegebenen Fall erst „aberkannt“ werden müsste, sondern anerkennt es erst zufolge eines von dem Asylsuchenden zu erwirkenden und notfalls auch zu erstreitenden förmlichen Feststellungsaktes . Das Asylverfahren muss das materielle Asylrecht gewährleisten; der allgemeine Grundsatz des Grundrechtsschutzes durch Verfahren gilt auch hier .
Verfahren, die in dieser Weise mit gleichsam konstitutiver Wirkung die Geltendmachung einer grundgesetzlichen Gewährleistung regeln, müssen von Verfassungs wegen sachgerecht, geeignet und zumutbar sein; dies kann auch besondere, von allgemeinen Verwaltungsverfahren abweichende Ausgestaltungen erfordern . Dem Gesetzgeber kommt dabei in Bezug auf Organisation und Verfahren eine weite Gestaltungsfreiheit zu . Er darf jede Regelung treffen, die der Bedeutung des Asylrechts gerecht wird und die eine zuverlässige und sachgerechte Prüfung von Asylgesuchen ermöglicht . Aus den materiellen Grundrechten lassen sich hierfür nur elementare, rechtsstaatlich unverzichtbare Verfahrensanforderungen ableiten. In diesem Sinne indes müssen sich jedenfalls verfahrensrechtliche Regelungen, die im Ergebnis zu einer Versagung der Anerkennung trotz politischer Verfolgung führen können, auch an [REF] messen lassen .
Jedoch ist bei der Anwendung des Verfahrensrechts dem Grundrechtsschutz des Einzelnen nicht aus sich heraus immer der Vorrang einzuräumen; es muss vielmehr eine Abwägung sowohl mit dem Grundrechtsschutz anderer Beteiligter als auch mit den Verfassungsprinzipien, die die Interessen der Allgemeinheit schützen, stattfinden . Insoweit ist die Verwirklichung des Asylrechts nicht der alleinige Zweck des Asylverfahrens. Neben der Abwehr unberechtigter Asylbegehren dient es auch bei begründeten Ansprüchen der Rechtssicherheit . Das Erfordernis der Rechtssicherheit gilt auch im Vorfeld einer möglichen Befassung der Gerichte; es gebietet auch, dass überall dort, wo Akte mit dem Anspruch rechtlicher Verbindlichkeit gesetzt werden, den Betroffenen möglichst schnell Gewissheit über das für sie Verbindliche zuteil werde . Auch das Asylverfahren hat den Zweck, dem Asylbewerber möglichst schnell Klarheit über seine Asylberechtigung zu verschaffen . Die Bestandskraft allgemein hat ferner eine hohe Bedeutung für die Handlungsfähigkeit des Staates und damit für seine Funktion, Freiheit zu gewährleisten .
Unter Berücksichtigung des aus Art 0 Abs. 0 GG folgenden Familienschutzes, der in bestimmten Fällen auch die Wahrung der Familieneinheit verlangen kann, können es diese allgemeine Funktion der Bestandskraft und die weiteren Zwecke des Asylverfahrens auch rechtfertigen, eine einheitliche Entscheidung zu möglichen Asylgründen für alle Mitglieder eines Familienverbandes herbeizuführen. Denn nur über eine solche einheitliche Entscheidung bezüglich der Mitglieder eines Familienverbandes lassen sich die genannten weiteren Funktionen des Asylverfahrens die Abwehr unberechtigter Asylbegehren und die Gewährleistung von Rechtssicherheit verwirklichen. Die humanitäre Zielsetzung des Asylverfahrensrechts, jedem Asylbewerber so schnell wie möglich Klarheit über seinen Asylantrag zu verschaffen , lässt es als sachgerecht erscheinen, bei Familienverbänden jedenfalls dann ein Asylverfahren für weitere Familienmitglieder auch von Amts wegen einzuleiten, wenn bezüglich weiterer, die Familieneinheit bildender Familienmitglieder ein solches bereits durchgeführt wurde. Die Regelung des [REF] ist durch die Verfahrenseinleitung als solche sowohl geeignet, dem „Status des Asylberechtigten Anerkennung zu verschaffen“ als auch Rechtssicherheit bezüglich des Familienverbandes herbeizuführen. Sie ist auch unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Anliegens , Aufenthaltsverlängerungen durch sukzessive Asylantragstellungen zu vermeiden zumutbar. Denn für den Fall, dass bei von der Anwendung des [REF] betroffenen Personen in der Zeit nach eventueller Ablehnung ihres Asylbegehrens Asylgründe eintreten sollten, steht ihnen das Verfahren nach [REF] zur Verfügung, diese geltend zu machen.
Eine Unvereinbarkeit des [REF] mit Gemeinschaftsrecht wegen Verstoßes gegen die Richtlinie [DATE] /0/EG des Rates vom [DATE] über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft kann schon deshalb nicht festgestellt werden, weil diese Richtlinie nach ihrem Art. 0 noch eine Umsetzungsfrist bis zum [DATE] hat.
Das Bundesamt hat daher zu Recht aufgrund der Anzeige der Ausländerbehörde ein Asylverfahren für die Kläger durchgeführt. Die allein auf Aufhebung des Bescheides der Beklagten gerichtete Anfechtungsklage der Kläger ist daher unbegründet.
Der Senat lässt wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache die Revision zu, da es sich bei der Frage, ob [REF] auf vor dem [DATE] geborene ausländische Kinder anwendbar ist, um eine Rechtsfrage des revisiblen Rechts handelt, die im Interesse der Einheit und der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE0&psml=bsndprod.psml&max=true