Mit Schreiben vom [DATE] legte der Beteiligte dem Antragsteller ein für die Einführung in allen Gebäuden der S. Universität C. vorgesehenes Merkblatt "Verhalten bei Hausalarm" zur Mitbestimmung vor. In diesem Merkblatt heißt es:
Hausalarm wird ausgelöst, wenn aufgrund besonderer Gefährdungslagen Lebensgefahr für die im Gebäude befindlichen Menschen besteht. Die Auslösung erfolgt auf Anordnung der Einsatzleitung, Feuerwehr, bzw. Hausverwaltung. Bei Gefahr im Verzug kann der Hausalarm durch Jedermann ausgelöst werden.
Soweit keine unmittelbare Gefahr besteht, sind laufende Maschinen, Geräte und Apparaturen abzuschalten. Ausgenommen sind Geräte, die im Dauerbetrieb laufen und von denen beim unbeaufsichtigten Weiterbetrieb keine Gefahr ausgeht.
Nehmen Sie Ihre persönliche Sachen wie Ausweise, Kleidung, Taschen und Schlüssel mit. Sie müssen damit rechnen, längere Zeit nicht mehr in das Gebäude zu kommen.
Verlassen Sie das Gebäude über die ausgeschilderten Fluchtwege. Die Benutzung der Aufzüge ist nicht gestattet, die könnten wegen Stromausfall steckenbleiben.
Begeben Sie sich zu den für Ihr Gebäude angegebenen Sammelpunkt . Sammeln Sie sich in Gruppen, z. B. jeder Lehr und Forschungsbereich bildet eine Gruppe.
Darüber hinaus enthält das Merkblatt eine Auflistung der den jeweiligen Gebäuden zugeordneten Sammelpunkte und eine Skizze des Geländes des S. Universität C. , in der die Sammelpunkte gekennzeichnet sind.
Nachdem die Maßnahme am [DATE] erörtert worden war, lehnte der Antragsteller sie mit Schreiben vom 0. Februar [DATE] endgültig ab. Unter dem [DATE] legte der Beteiligte die Angelegenheit dem damaligen Ministerium für Forschung und Wissenschaft des Landes Nordrhein-Westfalen mit der Bitte um Einleitung des Stufenverfahrens vor.
Mit Schreiben vom [DATE] teilte der Beteiligte dem Antragsteller mit, dass er das Merkblatt als vorläufige Maßnahme iSv [REF] vorläufig in Kraft gesetzt habe.
Am [DATE] hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet, mit dem er sich zunächst gegen das Inkraftsetzen des Merkblatts als Eilmaßnahme gemäß [REF] gewandt hat.
Im Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens hat das Ministerium für Forschung und Wissenschaft die Einleitung des Stufenverfahrens mit der Begründung abgelehnt, die Einführung des Merkblatts stelle keine mitbestimmungspflichtige Maßnahme dar. Das Merkblatt unterliege der Aufgabenstellung der Dienststelle. Regelungen über das Verhalten der Bediensteten bei Bränden etc. stellten diensttechnische Verhaltensregeln dar und seien damit nicht mitbestimmungspflichtig. Sie dienten nicht nur und auch nicht in erster Linie dem Schutz der Bediensteten insgesamt oder der vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten, sondern der Gefahrenabwehr gegenüber allen Personen, die sich zum Zeitpunkt eines Notfalls in der Universität aufhielten. Es handele sich um eine Entscheidung, die nicht zu einer konkreten Aufgabe der Personalvertretung gehöre und damit nicht der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung unterliege.
festzustellen, dass das Merkblatt "Verhalten bei Hausalarm" seinem Mitbestimmungsrecht gemäß [REF] unterliegt und der Beteiligte verpflichtet ist, das Mitbestimmungsverfahren fortzusetzen.
Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts diesen Antrag unter Einstellung des Verfahrens im Übrigen mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Bei dem in Rede stehenden Aushang handele es sich um eine Maßnahme der Aufgabenerfüllung der Dienststelle, die nicht in den der Personalvertretung zugewiesenen innerdienstlichen Bereich falle, auch wenn die vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten davon mitbetroffen seien. Maßnahmen, bei denen die nach außen gerichtete Aufgabenerfüllung der Dienststelle, hier die allgemeine Verkehrssicherungspflicht, eindeutig im Vordergrund stehe und die nicht durch die besonderen Belange der Beschäftigten geprägt seien, seien der Mitbestimmung des Antragstellers entzogen. Diese Grundsätze seien auch dann anzuwenden, wenn dem Einwand des Antragstellers zu folgen sei, dass die Amtsaufgabe der Universität nicht die Wahrnehmung der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht sei. Für die Beurteilung der Frage, ob es sich um eine Maßnahme zur nach außen gerichteten Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle handele, mache es keinen Unterschied, ob es um eine der Dienststelle spezialgesetzlich zugewiesene Aufgabe gehe oder die streitige Maßnahme den allgemeinen Pflichtenkreis, zu dem auch die Verkehrssicherungspflicht zu zählen sei, betreffe. Aus diesen Gründen könne auch der Antrag auf Fortsetzung des Mitbestimmungsverfahrens keinen Erfolg haben.
Gegen den am [DATE] an die Prozessbevollmächtigten des Antragstellers übersandten Beschluss haben diese am 0. [DATE] Beschwerde eingelegt und diese am [DATE] begründet.
Zur Begründung führt der Antragsteller im Wesentlichen an: Der Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen verkenne im Zusammenhang mit der in Rede stehenden Maßnahme die speziellen Aufgaben der Beschäftigten an einer Universität und die dafür vorhandenen gesetzlichen Grundlagen. Die Einführung des Merkblatts habe überwiegend nicht den Zweck der Erfüllung einer nach außen gerichteten Aufgabe, nämlich der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht, sondern diene in erster und überwiegender Weise dem Arbeits und Unfallschutz der Beschäftigten. Das Merkblatt sei in erster Linie durch den Ort der Arbeitsplätze der Beschäftigten, der Gestaltung der Arbeitsplätze, der Natur und Art der Tätigkeiten der Beschäftigten und ihrer Person, der Gefahrenart und dem Gefahrenpotenzial an den Arbeitsplätzen sowie der Arbeitszeit bestimmt. Darüber hinaus beruhe die Maßnahme in erster Linie auf speziellen gesetzlichen Grundlagen wie dem Arbeitsschutzgesetz, der Arbeitsstättenverordnung und den Unfallverhütungsvorschriften, die ausschließlich für die Beschäftigten und nicht für das "Publikum" gelten würden. Die in dem Merkblatt festgesetzten Regelungen und Aufgaben für die Beschäftigten dürften wegen ihrer speziellen Natur weder vom "Publikum" noch von Studenten durchgeführt werden. Zudem gewährleiste die Maßnahme, dass die Beschäftigten hinsichtlich ihres Verhaltens in Notfällen unterwiesen würden und dass sie sich mit eigenhändiger Unterschrift verpflichteten, entsprechend zu handeln. Die Entscheidung der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen verkenne die Natur und Art der Arbeitsschutz und Unfallverhütungsmaßnahmen, die vorliegend durch die Belange der Beschäftigten geprägt seien. Aus der Vielzahl der Vorschriften, die den Beteiligten zur Konzeption des Merkblatts gezwungen hätten, ergebe sich, dass die Einführung des Merkblatts im Dienst bzw. Arbeitsverhältnis begründet sei, weil es um die Regelung der Belange der Beschäftigten gehe. Die Betroffenheit des "Publikums" bzw. der Studenten sei lediglich ein Reflex davon und verändere den Ursprung der Maßnahme als solcher nicht. Auch die Auffassung der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen, es würde sich bei dem Merkblatt um eine Aufgabenerfüllung der Dienststelle handeln, sei verfehlt. Vielmehr sei die Aufstellung der in diesem Merkblatt enthaltenen Grundsätze nur eine Folge des Umstands, dass die Dienststelle unter Einbeziehung ihrer Beschäftigten überhaupt tätig werde. Darüber hinaus werde übersehen, dass sich die erforderlichen Maßnahmen auf der Tatsache begründeten, dass der Beteiligte aufgrund der bestehenden Dienst und Arbeitsverhältnisse gesetzlich verpflichtet sei, für einen entsprechenden Schutz zu sorgen.
Er hält den angefochtenen Beschluss für zutreffend und führt ergänzend an: Zu Unrecht versuche der Antragsteller, den Schwerpunkt der Maßnahme bzw. deren Prägung umzukehren, indem er die Ansicht vertrete, dass es um die Regelung der Belange der Beschäftigten gehe und das "Publikum" bzw. die Studenten nur als Reflex davon mitbetroffen seien. Durch das Merkblatt sei der Verpflichtung nachgekommen worden, dafür zu sorgen, dass Personen, die sich in Gebäuden der Dienststelle aufhielten, auch darüber informiert würden, wie sie in besonderen Gefährdungslagen das jeweilige Gebäude möglichst sicher verlassen könnten. Es sollten alle Personen geschützt werden, die aus welchem Grund auch immer mit dem Dienstbetrieb in Berührung kämen und sich in den Gebäuden aufhielten. Insoweit stelle der Antragsteller zutreffend darauf ab, dass von dem Merkblatt auch Beschäftigte betroffen seien. Durch die zwei allein an die Beschäftigten gerichteten Anweisungen erhalte die Maßnahme nicht ihr Gepräge. Der Schwerpunkt der Maßnahme liege vielmehr eindeutig darauf sicherzustellen, dass alle Personen, die sich im Gebäude aufhielten, im Falle eines Hausalarms wüssten, wie sie sich zu verhalten hätten und wie sie sich zügig aus dem Gefahrenbereich des Gebäudes herausbegeben könnten. Auch wenn eine Einweisung der Beschäftigten erfolge, mache dies die Maßnahme immer noch nicht zu einer solchen, deren Schwerpunkt auf den Belangen der Beschäftigten liege. Mit der Einführung des Merkblatts sei der gegenüber allen sich im Gebäude aufhaltenden Personen bestehenden allgemeinen Verkehrssicherungspflicht nachgekommen worden.
Insbesondere fehlt es dem auf den konkreten Fall bezogenen Begehren des Antragstellers nicht am Rechtsschutzinteresse. Zwar ist die in Rede stehende Maßnahme mit Einführung des Merkblatts bereits vollzogen worden. Damit hat sich die Maßnahme jedoch nicht in der Weise erledigt, dass sie sich nicht mehr regeln ließe. Denn die Einführung des Merkblatts kann jederzeit rückgängig gemacht werden. Ebenso ist das Merkblatt nach wie vor noch inhaltlichen Änderungen zugänglich.
Es kann dahinstehen, ob wie die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen angenommen hat ein Mitbestimmungsrecht bereits entfällt, weil die Einführung des Merkblatts möglicherweise Einfluss auf die nach außen gerichtete Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle hat. Ein Mitbestimmungsrecht nach [REF] oder nach [REF] steht dem Antragsteller jedenfalls deshalb nicht zu, weil die Voraussetzungen dieser Mitbestimmungstatbestände nicht vorliegen.
Nach [REF] hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Regelungen der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten.
Die Bestimmung des [REF] enthält einen einheitlichen Tatbestand. Er umfasst die Gesamtheit der Regelungen, die einen störungsfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle gewährleisten sollen. Das Zusammenwirken und leben in einer Dienststelle erfordert Verhaltensregeln, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der zur Verfügung stehenden Gegenstände ordnen. Deshalb schafft jede Regelung des Verhaltens der Beschäftigten auch eine bestimmte Ordnung in der Dienststelle, wie umgekehrt jede Regelung der Ordnung ein bestimmtes Verhalten der Beschäftigten verlangt. Die Mitbestimmungsvorschrift bezieht sich insbesondere auf solche Maßnahmen, die das Verhalten der Beschäftigten bei ihrer Tätigkeit oder ihr allgemeines Verhalten innerhalb der Dienststelle betreffen.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 0. Juli [DATE] [REF] , Buchholz 0 [REF] Nr. 0 = PersR [DATE] , 0 = PersV [DATE] , 0, und vom [DATE] 0 P [DATE] , Buchholz 0 [REF] Nr. 0 = DVBl. [DATE] , 0 = NJW [DATE] , 0 = PersR [DATE] , 0 = PersV [DATE] , 0 = ZBR [DATE] , 0 = ZfPR [DATE] , 0 = ZTR [DATE] , 0; Beschluss des Fachsenats vom 0. [DATE] [REF] .PVL , PersR [DATE] , 0; jeweils mwN.
Anordnungen, die die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Beschäftigten regeln, also mit ihrer Arbeitsleistung im unmittelbaren Zusammenhang stehen, oder diensttechnische Regelungen, die den Ablauf des Dienstes gestalten, unterliegen dagegen nach Sinn und Zweck der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung. Dieser Unterscheidung liegt die Erwägung zugrunde, dass die Beschäftigten über die von ihnen gewählte Vertretung an den sie berührenden personellen und sozialen Fragen im Wege der Mitbestimmung beteiligt werden sollen. Diese Beteiligung kann aber nicht so weit gehen, dass die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle insbesondere die Dienstausübung im eigentlichen Sinne auch hinsichtlich ihrer Art und Weise von der Mitbestimmung des Personalrats abhängt. Diese Aufgaben der Dienststelle sind durch den Gesetzgeber und den von diesem ermächtigten Verordnungsgeber festgelegt und stehen, auch hinsichtlich der Art und Weise ihrer Erledigung, nicht zur Disposition von Stellen, die nicht der Volksvertretung für ihr Handeln verantwortlich sind.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 0. Juli [DATE] [REF] , aaO, vom 0. Oktober [DATE] [REF] , aaO, und vom 0. [DATE] [REF] , BVerwGE 0, 0 = Buchholz 0A [REF] Nr. 0 = PersV [DATE] , 0 = ZBR [DATE] , 0; Beschluss des Fachsenats vom 0. [DATE] [REF] .PVL , aaO.
Kann eine Regelung sowohl das allgemeine Verhalten der Beschäftigten betreffen als auch die Erfüllung von dienstlichen Aufgaben regeln, ist die Frage, ob diese Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, danach auszurichten, welcher Zweck der Regelung unter Berücksichtigung der objektiven Gegebenheiten eindeutig im Vordergrund steht. Mitbestimmungsfrei sind danach solche Regelungen, bei denen die Diensterfüllung eindeutig im Vordergrund steht und bei denen Verhaltens und Ordnungsmaßnahmen sich nur als zwangsläufige Folge dieser Zielsetzung darstellen.
Die vorliegend in Rede stehende Einführung des Merkblatts "Verhalten bei Hausalarm" erfüllt danach die tatbestandlichen Voraussetzungen des [REF] nicht.
Eine Regelung iSv [REF] liegt nur dann vor, wenn mit einem Regelungsgehalt versehene Vorschriften aufgestellt werden, die von allen Beschäftigten zu beachten sind. Es muss sich also um generelle, von allen zu beachtende Anordnungen handeln.
Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich des gesamten unter Nr. 0 enthaltenen Inhalts des Merkblatts nicht erfüllt. Die dort befindlichen Aussagen stellen allein informatorische Hinweise im Zusammenhang mit dem Auslösen eines Hausalarms dar. Sie informieren lediglich darüber, wann ein Hausalarm ausgelöst wird, wer zu dessen Auslösung berechtigt ist und wie dieser akustisch ausgestaltet ist.
Dem unter Nr. 0 enthaltenen Inhalt des Merkblatts fehlt es ebenfalls am Regelungsgehalt, soweit dort davon die Rede ist, dass Ruhe und Übersicht zu bewahren sowie persönliche Gegenstände mitzunehmen seien. Diese Punkte beinhalten lediglich Empfehlungen an die Beschäftigten mit reinem Hinweischarakter, ohne dass dem in irgendeiner Weise Verbindlichkeit beigemessen werden könnte.
Hinsichtlich der übrigen unter Nr. 0 getroffenen Aussagen ist zwar der Regelungscharakter zu bejahen, da dort für die Beschäftigten verbindliche Verhaltensweisen festgeschrieben werden. Der Mitbestimmungstatbestand des [REF] greift aber dennoch nicht, weil es sich dabei um diensttechnische Regelungen handelt, die der Mitbestimmung entzogen sind, weil sie den Ablauf des Dienstes gestalten.
Das Merkblatt konkretisiert in diesen Punkten die dienstlichen Pflichten der Beschäftigten für den Fall, dass ein Hausalarm ausgelöst wird. Die Anordnungen stellen Regelungen dar, die für die Situation des Auslösens eines Hausalarms die der Erfüllung der dienstlichen Aufgaben dienenden allgemeinen Regelungen ergänzen. Dies geschieht in der Form, dass den Beschäftigten weiter gehende dienstliche Pflichten auferlegt werden.
So werden die Beschäftigten zunächst zu Aufgaben verpflichtet, die unmittelbar beim Auslösen eines Hausalarms zu erledigen sind. Sie haben ausweislich des Merkblatts alle Arbeiten einzustellen, Gas, Druckluft, Laborstrom und Wasser abzustellen, laufende Maschinen, Geräte und Apparaturen abzuschalten, Personen, die den Hausalarm überhört haben könnten, zu warnen, sowie Türen und Fenster zu schließen.
Im Weiteren wird für die Beschäftigten bestimmt, auf welche Weise sie beim Auslösen eines Hausalarms das Gebäude zu verlassen und wo sie sich außerhalb des Gebäudes einzufinden haben . Auch diese Regelungen sind ihrem Schwerpunkt nach und im Zusammenhang mit den übrigen in dem Merkblatt enthaltenen Regelungen als die dienstliche Aufgabenerfüllung sicherstellende Anordnungen zu verstehen, da mit ihnen gewährleistet werden soll, dass die Beschäftigten nach dem Verlassen ihres für die regelmäßige Arbeits /Dienstverrichtung vorgesehenen Arbeitsplatzes/Dienstpostens dem Arbeitgeber/Dienstherrn unversehrt zur Verfügung und zur Entgegennahme weiterer Direktiven bereit stehen.
Schließlich werden in dem Merkblatt noch mit Blick auf die übrigen Anordnungen ebenfalls ihrem Schwerpunkt nach die dienstliche Aufgabenerfüllung sicherstellende Regelungen getroffen, die Fragen der weiteren Arbeits-/Dienstverrichtung und des Weisungsrechts betreffen.
Vgl. insgesamt zu ähnlichen Erwägungen hinsichtlich eines Alarmplans zum Verhalten der Beschäftigten bei Überfall und Einbruch: OVG Bremen, Beschluss vom 0. [DATE] OVG P [REF] .
Der Einstufung der in dem Merkblatt enthaltenen Anordnungen als diensttechnische Regelungen steht auch nicht entgegen, dass der Inhalt des Merkblatts zumindest in Teilen auf Regelungen in Gesetzen, Rechtsverordnungen und Unfallverhütungsvorschriften zurückzuführen ist. Denn dieser Umstand vermag nichts daran zu ändern, dass die den Beschäftigten auferlegten Pflichten im Wesentlichen diensttechnischer Natur sind.
Die vom Antragsteller im Rahmen der Anhörung vor dem Fachsenat vertiefte Frage, ob ein Verstoß gegen die durch das Merkblatt auferlegten Pflichten mit einer Abmahnung/Disziplinarmaßnahme geahndet werden könnte, lässt Rückschlüsse auf den Charakter der Regelungen selbst nicht zu. Maßgeblich für die Qualifizierung als diensttechnische Regelung ist allein, ob die den Beschäftigten auferlegte Pflicht der Sicherstellung der Aufgabenerfüllung dient, was vorliegend wie bereits dargestellt in allen Punkten des Merkblatts, soweit sie überhaupt Regelungen enthalten, zu bejahen ist. Damit ist die aufgeworfene Frage, ob eine Ahndung eines Verstoßes gegen die Regelungen des Merkblatts durch eine Abmahnung/Disziplinarmaßnahme möglich ist, vom Grundsatz her ebenfalls ohne Weiteres zu bejahen. Eine andere Frage stellt es jedoch dar, ob es tatsächlich zu einer derartigen Ahndung kommen wird. Mit Blick auf die besondere Ausnahmesituation bei einem Hausalarm sind vielfältige Fallkonstellationen denkbar, in denen ein Verstoß gegen die Regelungen aus dem Merkblatt einem Beschäftigten nicht ernstlich werden zum Vorwurf gereichen können. Dies steht der Einordnung der Regelungen als solche diensttechnischer Natur aber nicht entgegen. Denn die Annahme einer die Mitbestimmung ausschließenden diensttechnischen Regelung ist nicht daran geknüpft, dass ein Verstoß gegen diese regelmäßig rechtlich vorwerfbar ist und zu einer Abmahnung/Disziplinarmaßnahme führen wird. Vielmehr ist es bei den Regelungen des vorliegenden Merkblatts ebenso wie bei jeder anderen diensttechnischen Regelung auch eine Frage des Einzelfalls, ob ein objektiver Verstoß gegen eine unmittelbare Vertrags-/Dienstpflicht rechtlich eine vom Grundsatz her mögliche Ahndung zu rechtfertigen vermag. Denn ob dem einzelnen Beschäftigten ein für eine Ahndung erforderlicher Schuldvorwurf gemacht werden kann, hängt allein von den jeweiligen besonderen Umständen des Einzelfalls ab.
Nach [REF] hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Maßnahmen zur Verhütung von Dienst und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen.
Für die in dem Merkblatt enthaltenen Regelungen iSv [REF] bedarf es keiner Prüfung, ob diese überhaupt unter den Mitbestimmungstatbestand des [REF] gefasst werden können. Wegen des Charakters der Regelungen als vorwiegend der Diensterfüllung dienend würde der gerade deswegen bestehende Ausschluss der Mitbestimmung nach [REF] auch auf andere etwa einschlägige Mitbestimmungstatbestände wie hier auf [REF] durchschlagen. Denn falls man insoweit einen anderen Mitbestimmungstatbestand greifen lassen wollte, würde der Grund für den Ausschluss des Mitbestimmungsrechts nach [REF] missachtet, der seiner Art nach umfassende Beachtung verlangt.
Hinsichtlich der ansonsten im Merkblatt enthaltenen Hinweise und Empfehlungen fehlt es an jeglichem Anhalt dafür, dass sie auf die Verhütung von Dienst und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen abzielen.