Tenor Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom [DATE] geändert. Die aufschiebende Wirkung der Klage [REF] gegen die Ziffern 0 bis 0 der Untersagungsanordnung der Bezirksregierung E. vom [DATE] wird angeordnet. Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt der Antragsgegner. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 0 Euro festgesetzt.
unter www.p. d. .de bzw. www.p. e. .de Glücksspiele, u.a. Poker und Casinospiele, anbietet. Sie verfügt über eine glücksspielrechtliche Lizenz des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein. In ihrem Internetauftritt, wo an mehreren Stellen die deutsche Nationalflagge präsentiert wird, bewirbt die Antragstellerin ihr dortiges Glücksspielangebot u. a. mit Aussagen wie „Spielspaß made in Germany Legal, Sicher, Fair“ und „Kostenlos spielen oder echtes Geld gewinnen in Deutschlands erstem legalen Online-Casino“. Unter Ziffer 0. ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen heißt es:
„Eine Teilnahme an Spielen darf ausschließlich durch Spieler erfolgen, an deren Wohnsitz nach der dort geltenden Rechtslage die Durchführung von Online-Glücksspielen mit Gewinnmöglichkeiten erlaubt ist. Dort, wo nach der geltenden Rechtslage die Durchführung von Online-Glücksspielen mit Gewinnmöglichkeit nicht erlaubt ist, ist eine Teilnahme an Online-Glücksspielen untersagt. In diesen Fällen liegt illegales Glücksspiel vor. Für alle Bundesländer, mit Ausnahme von Schleswig-Holstein besteht gegenwärtig keine Konzession für das Online-Glücksspiel. Die Teilnahme am Glücksspiel ist Spielern mit Wohnsitz in diesen Bundesländern untersagt. Spieler, die sich von diesen Bundesländern aus am Online-Glücksspiel beteiligen, betreiben illegales Glücksspiel.“
Mit Schreiben vom [DATE] teilte der Geschäftsführer der Westdeutschen Lotterie GmbH Co.& OGH der Bezirksregierung E. mit, dass die Antragstellerin bundesweit ihr Angebot für Casinospiele im Internet bewerbe und bat gleichzeitig um Prüfung und entsprechendes Vorgehen gegen die Anbieter. Er halte dies mit Blick darauf, dass die Erhaltung des Monopols davon abhänge, dass der Sonderweg Schleswig-Holstein sich jedenfalls nicht negativ auf die Monopolstrukturen insgesamt auswirke, für unerlässlich.
Unter dem [DATE] ging bei der Bezirksregierung E. eine e-mail ohne Anschreiben ein, als deren Absender ein Herr T. D. ausgewiesen ist und die in der Anlage Nachweise über dessen erfolgreiche Registrierung für ein Echtgeldkonto auf der Internetseite der Antragstellerin enthält. Im Registrierungsformular war als Wohnort E. angegeben worden.
Nach Anhörung mit Schreiben vom [DATE] untersagte die Bezirksregierung E. der Antragstellerin mit Verfügung vom [DATE] , im Internet öffentliches Glücksspiel i.S.d. [REF] in Nordrhein-Westfalen zu veranstalten und hierfür zu werben. Die Begründung der Verfügung enthält den Hinweis, dass es der Antragstellerin überlassen bleibe, in welcher Form und über welche Maßnahme sie dem Verbot nachkomme. Entscheidend sei allein, dass vom Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen Glücksspiel im Internet nicht mehr veranstaltet und nicht mehr beworben werde. Beispielhaft wird dafür die Identifikationsmethode der Geolokalisation benannt.
Die Antragstellerin hat hiergegen am [DATE] Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage erhoben und am [DATE] um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes, mit dem Ziel, deren aufschiebenden Wirkung anzuordnen, nachgesucht.
Ihren Antrag im Eilrechtsschutzverfahren hat die Antragstellerin u.a. wie folgt begründet: Ihr Glücksspielangebot im Internet richte sich an Spieler, die sich in Schleswig-Holstein aufhielten. Dazu habe der Antragsgegner keine eigenen Sachverhaltsermittlungen angestellt, sondern habe lediglich die von WestLotto überlassenen Unterlagen ungeprüft zugrunde gelegt. Dass die Registrierung auf ihrer Internetseite möglich sei, bedeute nicht, dass damit auch die Möglichkeit zur Teilnahme an Glücksspielen eröffnet werde, da registrierte Spieler vor der Aktivschaltung ihres Benutzerkontos erst eine sogenannte „KYC-Prozedur“ durchlaufen müssten. Seit Eröffnung ihres Online-Angebots habe sie nach Durchlaufen dieser Prozedur insgesamt 0 Spielerkonten geschlossen, die als aus Nordrhein-Westfalen stammend identifiziert worden seien. Auch im Fall des Herrn D. sei eine Möglichkeit zur Spielteilnahme nicht eröffnet worden, da dessen Status stets auf „Under Review“ gestanden habe und sein Konto nach Durchlaufen der „KYC-Prozedur“ innerhalb von 0 Tagen geschlossen worden sei. Währenddessen sei kein Geld verspielt worden. Bemerkenswert sei in diesem Zusammenhang, dass WestLotto offensichtlich mit Billigung des Antragsgegners für sein Online-Lotterieangebot selbst ein „Sofortspiel“ innerhalb eines 0-tägigen Zeitraums zulasse, ohne dass die Identifizierung des Spielers zuvor abgeschlossen sein müsse. Überdies bestünden Zweifel daran, dass die Untersagungsverfügung den gesetzlichen Zweckvorgaben entspreche. Denn nach Aktenlage sei der Antragsgegner auf Hinweis eines um den Erhalt des staatlichen Glücksspielmonopols besorgten Wettbewerbers eingeschritten.
Hierauf hat der Antragsgegner erwidert, es sei unzutreffend, dass der Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt worden sei. Auf den Nachweis der tatsächlichen Spielteilnahme komme es nicht an, solange das Spiel tatsächlich angeboten werde. Den Anlass für die Untersagungsverfügung habe die Antragstellerin bereits durch ihr Spielangebot gesetzt. Überdies sei eine jedenfalls vorläufige Spielteilnahme innerhalb der Überprüfungszeit möglich, ohne dass Spieleinsatzgrenzen vorgesehen seien. Dies belegten die beigefügten Screenshots zur am [DATE] erfolgten Registrierung und anschließenden Spielteilnahme eines Herrn F. T0. , einem Mitarbeiter von Westlotto, der ausweislich des Anmeldeformulars in N. wohnt, wobei die weiteren Angaben zur Wohnanschrift in dem zur Gerichtsakte gereichten Ausdruck unkenntlich gemacht sind. Der Antragsgegner trägt vor, diese Unterlagen seien ihm erst mit e-mail vom [DATE] von WestLotto übersandt worden und befänden sich deswegen nicht in dem dem Gericht übersandten Verwaltungsvorgang. Die Antragstellerin hat dies in Zweifel gezogen und ergänzend darauf hingewiesen, dass das Benutzerkonto des Herrn T0. 0 Tage nach dessen Anmeldung geschlossen worden sei, nachdem die Überprüfung durch das System nicht erfolgreich verlaufen sei.
Das Verwaltungsgericht hat den beantragten Eilrechtsschutz mit Beschluss vom [DATE] abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin, zu deren Begründung sie u. a. Folgendes vorträgt: Sie habe nicht gegen [REF] verstoßen, denn sie veranstalte in Nordrhein-Westfalen kein öffentliches Glücksspiel im Internet. Während der 0-tägigen Prüfungsprozedur bestehe für Spieler aus NRW nicht die Möglichkeit einer Teilnahme am Glücksspiel, weil sie bis zu deren Abschluss keinen Anspruch auf Gewinnauszahlung hätten. Die Rechtmäßigkeit eines Spiels, bei dem gegebenenfalls ein Entgelt für die Teilnahme entrichtet, aber keine Gewinnchance erworben werde, richte sich nicht nach den Vorschriften des GlüStV, sondern nach denen des Wettbewerbsrechts. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, sie habe keine wirksamen Maßnahmen zur Überprüfung bewusst falscher Adressangaben getroffen, beruhe auf einem Verstoß gegen den Untersuchungsgrundsatz und sei zudem unzutreffend. Sie verwende in der Zwischenzeit zur Identifizierung der Kunden den Identifizierungsservice „Identitätscheck Premium“ inklusiv Q-Bit Prüfung der SCHUFA. Ein besseres Identifizierungssystem als jenes dürfte es derzeit in Deutschland nicht geben. Der Antragsgegner tritt dem Beschwerdevorbringen entgegen.
Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Ziffern 0 bis 0 der Untersagungsverfügung vom [DATE] zu Unrecht abgelehnt.
Im Rahmen des Verfahrens gemäß [REF] ist eine regelmäßig an den Erfolgsaussichten in der Hauptsache orientierte Abwägung des Interesses des Antragstellers, von der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts verschont zu bleiben, mit dem öffentlichen Vollzugsinteresse vorzunehmen. Lässt sich wie hier im summarischen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes jedoch nicht feststellen, ob sich die streitige Verfügung voraussichtlich als rechtmäßig oder als rechtswidrig erweisen wird, ist eine Interessenabwägung unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache vorzunehmen. Diese führt hier zu einem Überwiegen des Aufschubinteresses der Antragstellerin.
Nach derzeitigem Erkenntnisstand erweist sich die Erfolgsaussicht der Klage als offen, weil in Ansehung des Beschwerdevorbringens fragwürdig ist, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten gemäß [REF] erfüllt sind. Nach § 0 Abs. 0 Satz 0 i. V. m. Satz 0 GlüStV kann die zuständige Behörde die Anordnungen erlassen, die im Einzelfall erforderlich sind, um darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Sie kann gemäß [REF] insbesondere die Veranstaltung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Ob danach die Voraussetzungen für ein Einschreiten erfüllt sind, lässt sich ohne eine weitere im vorliegenden Eilverfahren nicht gebotene Sachverhaltsaufklärung nicht beurteilen. Das beruht darauf, dass gegenwärtig nicht zuverlässig feststellbar ist, ob die Antragstellerin, die dies in Abrede stellt, in Nordrhein-Westfalen unerlaubtes Glücksspiel veranstaltet.
Der Begriff des Veranstaltens erfasst den Betrieb eines vom Veranstalter selbst vertriebenen oder/und durch Dritte vermittelten Glücksspiels. Ergänzend kann auf den strafrechtlichen Veranstalterbegriff in [REF] zurückgegriffen werden,
demzufolge ein Glückspiel veranstaltet, wer die maßgebenden rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen für dessen Abhaltung schafft und dem Publikum eine von ihm beherrschte, vor allem nach Spielplan und Gewinnmöglichkeiten kon-kretisierte Spielgelegenheit eröffnet, also nur die nicht notwendig schon vollzogene ‐ Spielaufnahme ermöglicht.
Die in [REF] enthaltene Legaldefinition, wonach ein Glücksspiel dort veranstaltet wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, konkretisiert den Begriff des Veranstaltens in örtlicher Hinsicht.
Gemessen daran ist entgegen der Auffassung des Antragsgegners für die Annahme der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels nicht bereits ausreichend, dass das Glücksspielangebot eines Anbieters bei Aufruf der von ihm betriebenen Internetseite aus einem bestimmten Bundesland für Spielinteressenten einsehbar bzw. darauf ausgerichtet ist, von diesen wahrgenommen zu werden. Denn damit geht nicht automatisch die Möglichkeit einher, daran teilzunehmen. Aus dem gleichen Grund rechtfertigt der Umstand, dass eine Kundenregistrierung aus Nordrhein-Westfalen möglich ist, für sich genommen nicht die Annahme, die Antragstellerin veranstalte in Nordrhein-Westfalen unerlaubtes Glücksspiel im Internet. Etwas anderes könnte zwar dann gelten, wenn während der Überprüfungsprozedur regelmäßig die Möglichkeit der Teilnahme am Glücksspiel bestünde. Hierzu sind indes nach gegenwärtigem Verfahrensstand keine tragfähigen Feststellungen möglich. Denn danach ist weder für den Zeitraum der Überprüfungsprozedur noch für den Zeitraum danach geklärt, ob und bejahendenfalls in welchem Umfang vom Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen eine Zugriffsmöglichkeit auf das von der Antragstellerin im Internet vertriebene Glücksspielangebot besteht. Die Antragstellerin stellt dies ohne genaue Differenzierung beider Zeiträume in Abrede und verweist auf die von ihr eingerichtete Überprüfungsprozedur, die im Zusammenhang mit jeder Kundenregistrierung mit dem Ziel durchgeführt werde, Spielinteressenten ohne Gebietsbezug zu Schleswig-Holstein herauszufiltern und vom Spiel auszuschließen. Hierbei handele es sich um das sogenannte „SCHUFA Q-Bit“-Verfahren, das derzeit das Beste verfügbare Identifizierungsverfahren in Deutschland sei. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, sie habe keine Maßnahmen zur Überprüfung bewusst falscher Adresseingaben im Rahmen des Registrierungsprozesses getroffen, sei deswegen unzutreffend.
Ob diese Einwände letztlich zu der Bewertung führen, dass die Antragstellerin Spielinteressenten in Nordrhein-Westfalen keine Spielmöglichkeit eröffnet, hängt maßgebend von der Funktionsweise, der Wirksamkeit und der praktischen Umsetzung der von ihr eingerichteten Kontrollmaßnahmen ab. Jedenfalls dann, wenn sich feststellen lässt, dass die Antragstellerin diese bei jeder Kundenregistrierung durchführt und damit auch in Verbindung mit dem unter Ziffer 0 ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen enthaltenen Disclaimer einen Wirkungsgrad erreicht, der nicht entscheidend hinter dem der in der Untersagungsverfügung vorgeschlagenen Identifikationsmethode der Geolokalisation zurückbleibt, dürfte für die Annahme, dass die Antragstellerin Interessenten aus Nordrhein-Westfalen eine Spielmöglichkeit eröffnet, kein Raum sein. Entscheidend ist insoweit, ob es sich bei den von ihr ergriffenen Maßnahmen, wenngleich sie keinen lückenlosen Schutz vor Missbrauch gewährleisten müssen, um eine taugliche Methode zur Ermittlung des Aufenthaltsorts der Besucher ihrer Internetseite innerhalb Nordrhein-Westfalens handelt und der Ausschluss solcher Spielinteressenten vom Spiel bereits während des Überprüfungsverfahrens weitestgehend sichergestellt ist.
Dem dürfte die Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegenhalten können, dass die Spieler während der Dauer der Überprüfungsprozedur keinen Anspruch auf Gewinnauszahlung hätten und deswegen in Ermangelung des Erwerbs einer Gewinnchance definitionsgemäß kein Glücksspiel vorliege. Dieser Einwand begegnet mit Blick auf den mit den Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages bezweckten Jugend und Spielerschutz Bedenken. Er greift im Übrigen dann nicht durch, wenn ein solcher Anspruch nach erfolgreicher Überprüfung entsteht, weil dann vorbehaltlich einer erfolgreichen Anmeldung eine Gewinnchance besteht. Indes erübrigt sich ein näheres Eingehen auf diesen Gesichtspunkt, weil nach derzeitigem Verfahrensstand unklar ist, ob, unter welchen Voraussetzungen und in welchen Grenzen die Antragstellerin Spielern aus Nordrhein-Westfalen während der Dauer der Überprüfungsprozedur eine Spielgelegenheit eröffnet.
Entsprechendes gilt für die generelle Funktionsweise und Wirksamkeit der von der Antragstellerin mit dem Ziel des Ausschlusses von Spielern aus anderen Bundesländern als Schleswig-Holstein ergriffenen Maßnahmen. Hierzu hat der Antragsgegner keine weitere Aufklärung betrieben. Insbesondere deswegen, weil die Überprüfungsprozedur in den beiden bekannt gewordenen Fällen erfolgreich verlaufen ist und zu einem Teilnahmeausschluss der registrierten Spieler geführt hat, hätte dazu jedoch Veranlassung bestanden. Angesichts der hier gegebenen Gesamtumstände rechtfertigen die dem Antragsgegner jedenfalls in einem Fall durch ein staatliches Konkurrenzunternehmen der Antragstellerin zugeleiteten Informationen über zwei Fälle vorläufiger Registrierungen mit einer Adresse in Nordrhein Westfalen, in einem Fall verbunden mit einer Einzahlung auf dem Benutzerkonto, für sich genommen nicht die zuverlässige Feststellung, dass die Antragstellerin, die immerhin in Schleswig-Holstein eine Lizenz erhalten hat und daher grundsätzlich als zuverlässig anzusehen ist, Spielern in Nordrhein-Westfalen die Teilnahme am Glücksspiel ermöglicht.
Die Frage der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung ist auch insoweit offen, als sie auf die Werbung für öffentliches Glücksspiel gerichtet ist. Denn auch hinsichtlich der untersagten Werbung lässt sich derzeit nicht zuverlässig feststellen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des [REF] vorliegen. Der Antragsgegner hat die Untersagung insoweit auf [REF] gemeint war vermutlich [REF] und auf [REF] gestützt. Gemäß 0 Abs. 0 GlüStV ist die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel verboten. Die Feststellung, ob die Antragstellerin auf ihrer Internetseite für unerlaubtes Glücksspiel wirbt, ist indes nicht ohne die im vorliegenden Eilverfahren aus den vorstehend genannten Gründen nicht zuverlässig zu treffende Beurteilung möglich, ob sie dort bezogen auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen unerlaubtes Glücksspiel veranstaltet hat. Denn durch die grammatikalische Verknüpfung, die im Tenor von Ziffer 0 der Untersagungsverfügung zwischen „veranstalten“ und „werben“ über das Adverb „hierfür“ hergestellt wird, kommt die Akzessorietät des darin ausgesprochenen Werbeverbots zum Ausdruck.
Dessen Rechtmäßigkeit folgt auch nicht daraus, dass der Antragsgegner die Untersagung insoweit zusätzlich auf [REF] gestützt hat, wonach die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet vorbehaltlich der sich aus [REF] ergebenden Erlaubnismöglichkeit verboten ist. Zwar dürfte die Antragstellerin mit ihrem Internetauftritt in Nordrhein-Westfalen die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllen. Die Untersagungsverfügung enthält aber keine hierauf bezogenen Ermessenserwägungen. Vielmehr beschränken sich diese auf den von der Beklagten angenommenen Verstoß gegen das Verbot der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel. Unabhängig davon ist aber ohnehin fraglich, ob das in Verbindung mit der Untersagung der Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel im Internet verfügte Werbeverbot isoliert Bestand haben kann, was voraussetzen würde, dass die Untersagungsverfügung insoweit teilbar ist. Dagegen spricht, dass eine solche geltungserhaltenden Reduktion zur Aufspaltung einer einheitlichen Ermessensentscheidung durch das Gericht führen würde und damit zu einem Eingriff in einen der Verwaltung zugewiesenen Entscheidungsbereich . Dies begegnet unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung Bedenken.
Aus den genannten Gründen sind die Erfolgsaussichten der Klage auch hinsichtlich der an Ziffer 0 der angegriffenen Untersagungsverfügung gekoppelten Fristsetzung und der Zwangsgeldandrohung offen.
Die somit gebotene allgemeine, erfolgsunabhängige Abwägung der eingangs dargestellten widerstreitenden Interessen fällt zugunsten der Antragstellerin aus. Mit der Untersagungsverfügung gehen für sie jedenfalls mit Blick auf das darin ausgesprochene Werbeverbot und deren etwaige Vollstreckung wirtschaftliche Einbußen bzw. Risiken sowie Wettbewerbsnachteile einher. Wenngleich diese Interessen bei glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen, die auf die Abwehr und Beherrschung mit dem Glücksspiel im Internet einhergehender Suchtgefahren gerichtet sind, regelmäßig zurücktritt, gilt hier etwas anderes. Vorliegend besteht die Besonderheit, dass nicht geklärt ist, ob und in welchem Umfang im Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen solche Gefahren durch das Glücksspielangebot der Antragstellerin ausgelöst werden. Gleichzeitig spricht aber nach bisherigem Verfahrensstand Vieles dafür, dass die Antragstellerin anders als andere Glücksspielanbieter technische Vorrichtungen zur Eindämmung der Teilnahme von Spielinteressenten mit Wohnsitz in Nordrhein-Westfalen eingerichtet hat und einsetzt. Dass der genaue Wirkungsgrad dieser Maßnahmen im Hauptsachverfahren klärungsbedürftig sein wird, ändert nichts daran, dass die Zugriffsmöglichkeiten auf das Glücksspielangebot der Antragstellerin für Spielinteressenten aus Nordrhein-Westfalen erheblich reduziert sind und damit einhergehend auch der Kreis potentiell suchtgefährdeter Spieler geringer ist. Hinzu kommt, dass der Antragsgegner nach dem Kenntnisstand des Senats aktuell nicht gegen andere Sportwettenveranstalter im Internet einschreitet.
Dies mag zwar angesichts der derzeit unsicheren Rechtslage aus seiner Sicht sachgerecht sein, führt aber auch dazu, dass das öffentliche Vollzugsinteresse an einem Einschreiten gegen einen einzelnen Anbieter auf Zuruf eine staatlichen Glücksspielunternehmens gering zu gewichten ist. Denn angesichts der Vielzahl zwischenzeitlich unbehelligt am Markt tätiger Glücksspielveranstalter im Internet ist die von einem solchen singulären Vorgehen ausgehende Eindämmung bestehender Suchtgefahren nicht gleichermaßen effektiv, wie sie es bei einem systematischen und flächendeckenden Einschreiten wäre. Soweit der Antragsgegner darauf hingewiesen hat, mittlerweile wieder gegen die Veranstaltung bzw. Werbung von unerlaubtem Glücksspiel im Internet vorzugehen und bereits entsprechende Maßnahmen vorzubereiten, ist dieses Vorbringen einerseits nicht hinreichend konkret und entfaltet zudem was entscheidend ist gegenwärtig noch keine Wirkungen.