Die Klägerin begehrt die erneute Erteilung einer Fahrerlaubnis der Klassen C, CE, D, D0, DE und D0E; sie ist der Auffassung, hierfür nicht nochmals eine praktische Fahrprüfung ablegen zu müssen.
Die [DATE] geborene Klägerin war seit [DATE] Inhaberin einer Fahrerlaubnis der Klasse 0, seit [DATE] einer Fahrerlaubnis der Klasse 0 und seit [DATE] auch Inhaberin eines Busführerscheins; im [DATE] bestand sie die Abschlussprüfung zum Berufskraftfahrer , im [DATE] schloss sie die Ausbildung zum Industriemeister der Fachrichtung Kraftverkehr ab. Die Fahrerlaubnisse der Klägerin wurden im [DATE] auf die seit dem [DATE] geltenden Fahrerlaubnisklassen umgestellt; die Fahrerlaubnis der Klassen C, CE, D, D0, DE und D0E wurde bis zum [DATE] befristet. Nach Ablauf der Geltungsdauer ließ die Klägerin diese Fahrerlaubnis zunächst nicht verlängern.
Im [DATE] beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Wiedererteilung einer Fahrerlaubnis der Klassen C, CE, D, D0, DE und D0E. Die Beklagte teilte ihr daraufhin mit, sie müsse ihre Befähigung zum Führen solcher Kraftfahrzeuge durch das Bestehen der entsprechenden praktischen Prüfung nachweisen. Als die Klägerin dem nicht nachkam, lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom [DATE] ab.
Auf die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht München die Beklagte mit Urteil vom [DATE] verpflichtet, der Klägerin die beantragte Fahrerlaubnis zu erteilen. Dem Zeitaspekt komme auch nach der Änderung von [REF] eine entscheidende Rolle für die Frage zu, ob Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass dem Bewerber die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten fehlten. Bei der Klägerin liege dieser Ausschlussgrund nach dem Ergebnis der gebotenen umfassenden Einzelfallprüfung nicht vor. Sie sei zwar seit über fünf Jahren nicht mehr berechtigt, Omnibusse und Lastkraftwagen zu führen. Doch sei sie zuvor von [DATE] bis [DATE] und damit 0 Jahre im Linienbusverkehr gefahren. Auch in der Folgezeit sei sie durch ihre Tätigkeit bei einem Unternehmen, das Linienbusverkehr betreibe, mit den eingesetzten Fahrzeugen und den für den Busverkehr geltenden gesetzlichen Bestimmungen vertraut geblieben. Sie habe außerdem mit dem Pkw am Straßenverkehr teilgenommen.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat diese Entscheidung mit Urteil vom [DATE] aufgehoben und die Klage abgewiesen. Zur Begründung heißt es: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Fahrerlaubnis. Soweit es um den Befähigungsnachweis nach § 0 und [REF] gehe, sei der Ausschlusstatbestand des [REF] dann erfüllt, wenn aufgrund der vorliegenden Tatsachen gewichtige Anhaltspunkte für die Annahme bestünden, dem Bewerber könnte die erforderliche Befähigung fehlen. Vorzunehmen sei eine umfassende Prüfung aller Umstände des Einzelfalls. Dabei spiele auch nach der Streichung der Zwei-Jahres-Frist in [REF] der zeitliche Aspekt eine entscheidende Rolle. Insofern komme es nicht auf die Zeit von sechs Jahren und einem Monat an, die seit dem Ablauf der Gültigkeit der Fahrerlaubnis der Klägerin im [DATE] verstrichen sei, sondern auf die noch längere Zeit fehlender oder zumindest stark eingeschränkter Fahrpraxis. Ursächlich für den Verlust der Befähigung zum Führen von Omnibussen und Lastkraftwagen sei nämlich nicht der Verlust der Fahrberechtigung, sondern das Fehlen von Fahrpraxis. Danach habe es die Beklagte zu Recht abgelehnt, der Klägerin ohne nochmalige praktische Prüfung eine Fahrerlaubnis für Busse zu erteilen. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei die Klägerin nicht 0, sondern nur 0 Jahre im Linienbusverkehr tätig gewesen; nach der im Berufungsverfahren eingeholten Auskunft ihres Arbeitgebers habe ihr letzter regulärer Linienbuseinsatz im [DATE] stattgefunden. Von [DATE] bis [DATE] sei sie zwar noch in unregelmäßigen Abständen Linienbus gefahren, jedoch höchstens vier Wochen im Jahr und nicht zur Personenbeförderung, sondern ohne Fahrgäste im Auftrag der Fahrdienstleitung. Danach habe sie nur noch gelegentlich Rangierfahrten auf dem Firmengelände durchgeführt. Damit stehe fest, dass die Klägerin im für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht seit sieben Jahren und viereinhalb Monaten nicht mehr im Linienbusverkehr tätig gewesen sei. Der in [REF] a.F. vorgesehene Zeitraum von zwei Jahren, nach deren Ablauf die Fahrerlaubnis der dort genannten Klassen nur nach nochmaliger theoretischer und praktischer Prüfung habe erteilt werden können, sei bei der Klägerin um das mehr als Dreieinhalbfache überschritten. Das begründe angesichts der erhöhten Anforderungen, die an das Führen von Omnibussen und Lastkraftwagen zu stellen seien, erhebliche Zweifel am Fortbestehen ihrer Fahrbefähigung. Daran könne auch die Angabe der Klägerin nichts ändern, sie habe in der Zeit nach ihrer regulären Fahrtätigkeit Fragen der Busfahrer beantwortet und bei auftretenden Schwierigkeiten entschieden, ob der Bus weiterfahren dürfe oder nicht, weil das einer Fahrpraxis im Linienbusverkehr nicht gleichkomme. Bei der von der Klägerin beantragten Fahrerlaubnis der Klassen C und CE lägen die Voraussetzungen von [REF] vor, weil sie nach eigenen Angaben seit dem Beginn ihrer Beschäftigung als Busfahrerin im Jahr [DATE] keine Lastkraftwagen mehr gefahren sei. Es stehe außer Zweifel, dass das Fehlen einschlägiger Fahrpraxis während eines Zeitraums von über 0 Jahren gewichtige Zweifel am Fortbestehen der Befähigung zum Führen solcher Fahrzeuge rechtfertigen könne.
Zur Begründung ihrer Revision macht die Klägerin geltend: Nach der Streichung der Zwei-Jahres-Frist in [REF] könne ohne das Hinzutreten weiterer konkreter Tatsachen nicht mehr allein der Zeitablauf die Annahme rechtfertigen, dass die Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen der Klassen C, CE, D, D0, DE und D0E fehle. Grund für diese Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung sei die Erkenntnis des Normgebers gewesen, dass die Befähigung im Regelfall nicht durch Zeitablauf verloren gehe. Derjenige, der nach Ablauf der Gültigkeit einer Fahrerlaubnis dieser Klassen deren Neuerteilung beantrage, werde demjenigen gleichgestellt, der die Verlängerung einer noch geltenden Fahrerlaubnis beantrage. Deshalb verstoße es gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn von ihr anders als von jemandem, der eine Verlängerung beantrage, das Ablegen einer Fahrprüfung verlangt werde. Außerdem verkenne das Berufungsgericht, dass sie zuvor über 0 Jahre lang im Linienbusverkehr tätig gewesen sei und nach wie vor mit dem Pkw am Straßenverkehr teilnehme; unberücksichtigt geblieben seien überdies ihre Qualifikation als Berufskraftfahrerin und als Industriemeisterin Kraftverkehr sowie die zahlreichen von ihr absolvierten Fortbildungen. Für die Annahme des Berufungsgerichts, dass auf die Zeiten mangelnder Fahrpraxis und nicht auf das Ende der Gültigkeit ihrer alten Fahrerlaubnis abzustellen sei, fehle eine gesetzliche Grundlage.
Die Beklagte, die Landesanwaltschaft Bayern und der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht treten der Revision entgegen. Entscheidungsgründe
Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht angenommen, dass die Beklagte die Erteilung der von der Klägerin beantragten Fahrerlaubnis der Klassen C, CE, D, D0, DE und D0E vom vorherigen erfolgreichen Ablegen einer praktischen Fahrprüfung abhängig machen durfte und ihren Antrag daher zu Recht abgelehnt hat. Auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsgerichts, gegen die die Klägerin keine zulässigen und begründeten Verfahrensrügen geltend gemacht hat und die den erkennenden Senat daher binden , liegen Tatsachen im Sinne von [REF] vor, die die Annahme rechtfertigen, dass der Klägerin die Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen der genannten Klassen mittlerweile fehlt.
Gemäß [REF] sind, falls wie bei der Klägerin die Geltungsdauer einer vorherigen Fahrerlaubnis der in Absatz 0 Satz 0 genannten Klassen bei Antragstellung abgelaufen ist, Absatz 0 Satz 0 und 0 und § 0 Absatz 0 Satz 0 auch bei der Erteilung einer Fahrerlaubnis der entsprechenden Klasse anzuwenden. Nach dem damit in Bezug genommenen [REF] wird die Geltungsdauer der Fahrerlaubnis der Klassen C, C0, CE, C0E, D, D0, DE und D0E jeweils um die in § 0 Abs. 0 Satz 0 angegebenen Zeiträume verlängert, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass eine der sonstigen aus den §§ 0 bis 0 ersichtlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Fahrerlaubnis fehlt. Aus [REF] und [REF] es ergibt sich, dass der Bewerber um eine Fahrerlaubnis seine Befähigung in einer theoretischen und einer praktischen Prüfung nachzuweisen hat. Gemäß [REF] hat der Bewerber in der praktischen Prüfung nachzuweisen, dass er über die zur sicheren Führung eines Kraftfahrzeuges, gegebenenfalls mit Anhänger, im Verkehr erforderlichen technischen Kenntnisse und über ausreichende Kenntnisse einer umweltbewussten und energiesparenden Fahrweise verfügt sowie zu ihrer praktischen Anwendung fähig ist; nach Satz 0 dieser Regelung müssen Bewerber um eine Fahrerlaubnis der Klassen D, D0, DE oder D0E darüber hinaus ausreichende Fahrfertigkeiten nachweisen.
Bei der von der Fahrerlaubnisbehörde auf der Grundlage von [REF] zu treffenden Entscheidung über die Verlängerung oder wenn die bisherige Fahrerlaubnis bei Antragstellung bereits abgelaufen war die Erteilung einer Fahrerlaubnis für Omnibusse oder Lastkraftwagen handelt es sich um eine gebundene Entscheidung. Der Bewerber hat unter den in [REF] genannten Voraussetzungen einen Anspruch auf deren Verlängerung oder Erteilung. Einen Beurteilungsspielraum bei der Beantwortung der Frage, ob dem Hinderungsgründe im Sinne des [REF] entgegenstehen, hat die Fahrerlaubnisbehörde nicht; ihre Bewertung unterliegt in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung. Das Verwaltungsgericht ist bei dieser Überprüfung, wie sich ohne Weiteres aus [REF] ergibt, auch nicht auf die von der Fahrerlaubnisbehörde getroffenen Feststellungen und die von ihr angeführten Tatsachen beschränkt.
Ob Tatsachen im Sinne des [REF] vorliegen, die den Schluss erlauben , dass die nach § 0 und [REF] erforderlichen Kenntnisse und praktischen Fertigkeiten nicht vorhanden sind, ist wovon auch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung als Verordnungsgeber ausgeht im Wege einer Gesamtschau zu beurteilen. Wenn [REF] auf "Tatsachen" abstellt, ist damit das Gesamtbild der relevanten Tatsachen gemeint. Vorzunehmen ist danach eine umfassende Würdigung des jeweiligen Einzelfalls, bei der sowohl die für als auch die gegen die Erfüllung der betreffenden Erteilungsvoraussetzung sprechenden tatsächlichen Umstände zu berücksichtigen und abzuwägen sind. Dazu gehört auch und in erster Linie die Zeitdauer einer fehlenden Fahrpraxis.
Nach [REF] in der bis zum Inkrafttreten der Vierten Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom [DATE] geltenden alten Fassung war Absatz 0 auch bei der Erteilung einer Fahrerlaubnis der entsprechenden Klasse anzuwenden, wenn seit dem Ablauf der Geltungsdauer der vorherigen Fahrerlaubnis bis zum Tag der Antragstellung nicht mehr als zwei Jahre verstrichen waren. Daraus ergab sich, dass die Fahrerlaubnisbehörde, ohne dass ihr insofern ein eigener Entscheidungsspielraum verblieb, das Ablegen einer nochmaligen Fahrprüfung jedenfalls immer dann zu fordern hatte, wenn der genannte Zeitraum überschritten war. Von diesem Automatismus hat der Verordnungsgeber mit der Vierten Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften Abstand genommen. Damit, dass sich Lkw und Busfahrer, deren Fahrerlaubnis nicht mehr gültig sei, künftig vor der Neuerteilung ihrer Fahrerlaubnis der Klassen C, C0, CE, C0E , D, D0, DE, D0E auch dann nicht mehr einer erneuten Fahrerlaubnisprüfung zu unterziehen hätten, wenn seit Ablauf der Gültigkeit ihrer ursprünglichen Fahrerlaubnis mehr als zwei Jahre verstrichen seien, werde so die Begründung der Änderungsverordnung der Erkenntnis Rechnung getragen, dass die Befähigung zum Führen eines entsprechenden Kraftfahrzeuges im Regelfall weiter bestehe und Anlass für die Befristung der Fahrerlaubnis die Notwendigkeit sei, in regelmäßigen Abständen die Eignung zu überprüfen. Soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass die Befähigung nicht mehr bestehe, könne in Anwendung des Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 zum Nachweis der Befähigung eine entsprechende Fahrerlaubnisprüfung angeordnet werden .
Mit dieser Änderung von [REF] wurde indes nur die starre Zwei-Jahres-Grenze, bei deren Überschreiten nach altem Recht zwingend eine nochmalige Fahrprüfung zu fordern war, durch eine Einzelfallprüfung ersetzt. Damit wurde das Verfahren bei der erneuten Erteilung einer Fahrerlaubnis der in [REF] genannten Klassen demjenigen bei der Verlängerung einer solchen Fahrerlaubnis angepasst. Daraus ist aber keineswegs zugleich zu schließen, dass der Zeitfaktor im Rahmen von [REF] keine Rolle mehr spielen kann. Diese Regelung ist nämlich unverändert geblieben, und der Verordnungsgeber verweist im Zusammenhang mit der Änderung von Absatz 0 ausdrücklich auf die in Absatz 0 Satz 0 Nr. 0 enthaltene Ermächtigung der Fahrerlaubnisbehörde, im Einzelfall beim Vorliegen von Tatsachen, die Zweifel am Fortbestand der Befähigung begründen, das Ablegen einer Fahrprüfung zu verlangen. Der Verordnungsgeber geht zwar davon aus, dass die Befähigung auch nach Ablauf von zwei Jahren im Regelfall fortbesteht, erkennt aber wie der Verweis auf [REF] zeigt zugleich an, dass es auch anders gelagerte Fälle geben kann, in denen eine nochmalige Fahrprüfung zu fordern ist. Eine Beschränkung der bei der Entscheidung hierüber verwertbaren Tatsachen hat der Verordnungsgeber weder im Normtext von [REF] n.F. selbst vorgesehen, noch ist der Begründung der Änderungsverordnung zu entnehmen, dass eine Berücksichtigung des Zeitfaktors künftig ausgeschlossen sein solle. Eine solche Absicht kann dem Verordnungsgeber schon deshalb nicht unterstellt werden, weil auf der Hand liegt, dass eine über einen längeren Zeitraum fehlende Fahrpraxis zumal vor dem Hintergrund technischer Neuerungen bei den eingesetzten Omnibussen und Lastkraftwagen und der an das Führen solcher Kraftfahrzeuge gegenüber dem Führen von Personenkraftwagen zu stellenden gesteigerten Anforderungen im Sinne von [REF] Zweifel an der fortbestehenden Befähigung zum sicheren Führen dieser Fahrzeuge entstehen lassen kann. Hinzu kommt, dass die Dauer fehlender Fahrpraxis in Fallkonstellationen der vorliegenden Art regelmäßig der einzige Anhaltspunkt für Zweifel an der Fahrbefähigung sein wird, nachdem der Betroffene im Straßenverkehr wegen des Fehlens der einschlägigen Fahrerlaubnis weder negativ beim Führen von Omnibussen und Lastkraftwagen auffallen noch umgekehrt das Fortbestehen seiner Befähigung unter Beweis stellen konnte.
Darin liegt keine Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den Fällen einer Verlängerung der Fahrerlaubnis. Vielmehr ist es aus Gründen der Sicherheit des Verkehrs sachlich geradezu geboten, danach zu differenzieren, wie lange der erstmalige Nachweis der klassenspezifischen Fahrbefähigung für Omnibusse oder Lastkraftwagen schon zurückliegt, wie lange und ob regelmäßig oder nur sporadisch der Betroffene von dieser Fahrerlaubnis Gebrauch gemacht hat und wie lange eine danach möglicherweise liegende Phase mangelnder Fahrpraxis angedauert hat. Eine nochmalige Fahrprüfung muss nach [REF] bei Anhaltspunkten für einen Befähigungsmangel im Übrigen auch dann verlangt werden, wenn es sich um eine Verlängerung der bisherigen Fahrerlaubnis handelt; bei der Entscheidung hierüber sind ebenfalls die Zeiten vorhandener oder fehlender Fahrpraxis zu berücksichtigen.
Zu Recht stellt das Berufungsgericht deshalb bei der Prüfung, ob im Sinne von [REF] Tatsachen für die Annahme vorliegen, dass dem Antragsteller die Befähigung zum Führen von Omnibussen und Lastkraftwagen mittlerweile fehlt, nicht allein auf die seit dem Ablauf der Gültigkeit der alten Fahrerlaubnis bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung verstrichene Zeit ab, sondern bezieht auch den davor liegenden Zeitraum ein, in dem eine einschlägige Fahrpraxis des Bewerbers entweder ganz gefehlt hat oder doch nur sehr eingeschränkt vorhanden war. Einer über diese Regelung hinausgehenden gesetzlichen Grundlage für die Berücksichtigung solcher Zeiten bedarf es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht. Das Innehaben einer gültigen Fahrerlaubnis legt zwar in der Regel die Vermutung nahe, dass hiervon auch Gebrauch gemacht wurde und damit eine entsprechende Fahrpraxis vorhanden ist. Dieser Schluss ist aber keineswegs zwingend, wenn wie hier gegenteilige Erkenntnisse vorliegen. Dem Umstand, dass [REF] a.F. schematisch an den Ablauf der Geltungsdauer der alten Fahrerlaubnis angeknüpft hatte, kann nichts anderes entnommen werden, nachdem diese Regelung gerade geändert worden ist.
Das Berufungsgericht entspricht in dem angegriffenen Urteil diesen rechtlichen Vorgaben, weil es eine Gesamtschau vornimmt und dabei vorrangig die Zeiten vorhandener oder fehlender Fahrpraxis berücksichtigt.
In Bezug auf die von der Klägerin beantragte Fahrerlaubnis der Klassen D, D0, DE und D0E für das Führen von Omnibussen hat das Berufungsgericht festgestellt, dass die Klägerin nicht wie das Verwaltungsgericht angenommen hatte 0, sondern nur 0 Jahre im regulären Linienbusverkehr eingesetzt war. Es hat die damit verbundene langjährige Fahrpraxis der Klägerin im Linienbusverkehr nicht außer Acht gelassen, sondern diesem Umstand mit Blick auf die danach liegenden rund zehn Jahre fehlender oder nur stark eingeschränkter Fahrpraxis im Busverkehr nur nicht das Gewicht eingeräumt, das die Klägerin für geboten hält. Diese Würdigung der maßgeblichen Umstände durch das Tatsachengericht ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Ein Verstoß gegen die Beweiswürdigungsgrundsätze, allgemeine Erfahrungssätze oder gar die Denkgesetze, der allein revisibel wäre, ist damit nicht verbunden. Auch den Umstand, dass wie die Klägerin geltend macht in anderen Bundesländern eine nochmalige Fahrerlaubnisprüfung selbst dann nicht verlangt werde, wenn seit dem Ablaufen der bisherigen Fahrerlaubnis noch erheblich mehr Zeit verstrichen sei als in ihrem Fall, kann sie der Beklagten und dem Berufungsgericht nicht mit Erfolg entgegenhalten. Die Anwendung von [REF] setzt, wie gezeigt, eine Würdigung der gesamten Umstände des jeweiligen Einzelfalls voraus. Insoweit ist zum einen offen, inwieweit die Gesamtumstände der vermeintlichen Vergleichsfälle tatsächlich deckungsgleich sind. Vor allem aber kann abgesehen von weiteren Voraussetzungen nur ein rechtmäßiges Verwaltungshandeln einen Anspruch auf Gleichbehandlung vermitteln. Bliebe eine langjährig fehlende Fahrpraxis unberücksichtigt, wäre die Behördenentscheidung indes rechtswidrig. Soweit das Berufungsgericht im Rahmen der Gesamtschau weitere Umstände heranzieht und im Hinblick auf die Befähigung der Klägerin zum Führen von Omnibussen als nachrangig bewertet, handelt es sich um tatrichterliche Würdigungen, die unter Revisionsgesichtspunkten nicht zu beanstanden sind.
Hinsichtlich der beantragten Fahrerlaubnis für Lastkraftwagen hat das Berufungsgericht festgestellt, dass die Klägerin seit [DATE] keine Lastkraftwagen mehr gefahren habe. Es liegt auf der Hand, dass ein derart langer Zeitraum fehlender Fahrpraxis schon für sich gesehen Zweifel am Fortbestand der Fahrbefähigung rechtfertigen kann.