Tenor Das angefochtene Urteil wird geändert. Es wird festgestellt, dass die Anordnung des Rechtsvorgängers des Beklagten vom [DATE] rechtswidrig gewesen ist. Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen.
Im [DATE] beschlossen der Personalausschuss und der Hauptausschuss des Rates der Klägerin, mit der V. Krankenversicherung AG, N. straße 0 0, T. , eine Beihilfeablöseversicherung, die auch die Beihilfebearbeitung umfassen sollte, abzuschließen. Die Klägerin und die V. Krankenversicherung AG vereinbarten in dem Vertrag 0 mit Wirkung ab dem [DATE] nach den Tarifen BV 0, BV 0, BV 0, BV 0, BV 0 und BV 0 Versicherungsschutz für die aus der Verpflichtung der Klägerin zur Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts und Todesfällen erwachsenden Aufwendungen an Bedienstete und deren Angehörige. Nach der Tarifgruppe BV 0 übernimmt die KV die Berechnung der Beihilfe und die Beihilfeleistung "von der ersten Mark" an. Das Verfahren nach Vertragsabschluss gestaltete sich dabei wie folgt: Die KV erfasste in Personalblättern die Beihilfeberechtigten der Klägerin . Sie übersandte maschinell erstellte Anträge auf Beihilfeleistungen an die Beihilfeberechtigten sodann nach jeder Beihilfeleistung erneut. Die Beantragung und Auszahlung der Beihilfeleistung erfolgte direkt bei der KV .
Mit Schreiben vom [DATE] teilte das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen den Bezirksregierungen mit, das am [DATE] in Kraft getretene "Erste Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die kommunalen Versorgungskassen und Zusatzversorgungskassen im Lande Nordrhein-Westfalen" ermögliche es den Gemeinden, die Aufgaben der Beihilfe-Festsetzungsstellen für Beihilfeberechtigte durch die jeweils zuständige kommunale Versorgungskasse wahrnehmen zu lassen. Soweit Gemeinden diesbezügliche privatrechtliche Verträge abgeschlossen hätten, werde dringend gebeten, diese zum nächstmöglichen Zeitpunkt zu kündigen. Mit Schreiben vom [DATE] bat die Bezirksregierung L. den Rechtsvorgänger des Beklagten, dafür Sorge zu tragen, dass die betroffenen Kommunen die Verträge zum Jahresende kündigten. Sollten sie sich weigern, die Verträge umgehend zu kündigen und ihre Verfahrensweise hinsichtlich der Beihilfebearbeitung über das Jahresende hinaus fortführen, sei die Umsetzung des Erlasses des Innenministeriums mit kommunalaufsichtlichen Mitteln herbeizuführen. Mit Schreiben vom [DATE] wies die Bezirksregierung den Rechtsvorgänger des Beklagten an, die Verfügung vom [DATE] nunmehr unverzüglich umzusetzen.
Mit Anordnung vom [DATE] wies der Rechtsvorgänger des Beklagten mit dem Zusatz "auf Weisung der Bezirksregierung L. " die Klägerin an, den Vertrag 0 fristgemäß zum [DATE] zu kündigen; das im Rahmen der Aufsicht eingeräumte Ermessen sei durch die Weisung auf Null reduziert. Der Rechtsvorgänger des Beklagten ordnete die sofortige Vollziehung der Anordnung an. Der Antrag der Klägerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes blieb ohne Erfolg. Am [DATE] hat die Klägerin den mit der KV geschlossenen Vertrag fristgerecht zum [DATE] gekündigt.
Am [DATE] hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie ausgeführt hat: Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Aufgrund der zwischenzeitlich erfolgten Kündigung des Vertrags mit der KV seien ihr wirtschaftliche Nachteile entstanden. Bei Aufhebung der Anordnung werde sie umgehend wieder einen Vertrag mit der KV abschließen. Die Klage sei begründet, weil sie durch die Anordnung in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt sei.
Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Übertragung der Beihilfebearbeitung verstoße gegen die auf Grund des Landesbeamtengesetzes erlassene Beihilfenverordnung. Damit sei ein Festsetzungsmonopol der Kommunen und Gemeindeverbände bzw. der kommunalen Versorgungskassen begründet. Auch eine Heranziehung privater Dritter zu der die Beihilfenfestsetzung vorbereitenden Sachbearbeitung von Beihilfeanträgen sei mit den Regelungen in der Beihilfenverordnung nicht zu vereinbaren. Zudem verstoße die Verlagerung der Beihilfebearbeitung auf die KV gegen die Geheimhaltungsvorschriften im Landesbeamtengesetz. Die Anordnung des Rechtsvorgängers des Beklagten sei geeignet und erforderlich gewesen, die rechtswidrige Praxis der Klägerin zu beenden. Auch wenn viel dafür spreche, dass eine Kündigung des Vertrags mit der Versicherung überflüssig gewesen sei, weil er infolge des Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nichtig gewesen sei, habe die Anordnung ein geeignetes Mittel dargestellt, den Rechtsverstoß abzustellen. Nur eine solche Kündigung habe Klarheit schaffen und mit weiteren Kostenrisiken behaftete privatrechtliche Auseinandersetzungen mit der KV vermeiden können. Ein milderes Mittel, den Gesetzesverstoß zu beenden, habe dem Rechtsvorgänger des Beklagten nicht zur Verfügung gestanden.
Zur Begründung der mit Beschluss vom [DATE] zugelassen Berufung führt die Klägerin aus: Geltendes Recht verbiete weder ausdrücklich noch inzidenter, die KV in dem vertraglich vereinbarten Umfang an der Gewährung von Beihilfen zu beteiligen. Nach dem Landesbeamtengesetz seien Unterlagen über Beihilfen stets als Teilakten zu führen und von der übrigen Personalakte getrennt aufzubewahren, um zu verhindern, dass die Beihilfeakte für andere als für Beihilfezwecke verwendet werde. Dieser gesetzgeberischen Ansicht komme es entgegen, wenn die Klägerin eine externe Berechnung der Beihilfe vornehmen lasse. Es sei zwar richtig, dass die Bewilligung nur von der Beihilfebehörde ausgesprochen werden könne. Davon, dass die Vorprüfung und Zahlbarmachung des Antrages ebenfalls ausschließlich dieser Behörde obliege, stehe aber in den einschlägigen Vorschriften in der Beihilfenverordnung nichts und sei diesen auch nicht im Wege der Auslegung zu entnehmen. Schließlich stehe auch geltendes Datenschutzrecht den mit der KV getroffenen Vereinbarungen nicht entgegen. Zu den Einzelheiten ihrer Ansichten nimmt die Klägerin Bezug auf das von Prof. Dr. C. erstellte Rechtsgutachten über die Zulässigkeit des Beihilfeoutsourcing im Land Nordrhein Westfalen und im Freistaat Bayern von [DATE] , das als Beiakte Hefte 0 und 0 zur Gerichtsakte gelangt ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
Die Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtene Anordnung vom [DATE] war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten . Zwar spricht alles dafür, dass die KV unzulässigerweise durch der Klägerin zuzurechnendes, mithin zu beanstandendes Verhalten Zugang zu Beihilfeakten im Sinne des [REF] erhalten hat . Gleichwohl war die Anordnung des Beklagten, den Vertrag 0 fristgemäß zum [DATE] zu kündigen, sowohl wegen defizitärer Ermessenserwägungen als auch eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtswidrig .
So auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom [DATE] [REF] , ZBR [DATE] , 0, sowie Landesbeauftragte für den Datenschutz und Beauftragte für das Recht auf Information NRW, 0. Datenschutzbericht für die Zeit vom [DATE] bis zum [DATE] , S. 0 0,
Da die Beteiligten dies übereinstimmend ebenso sehen, kann der Senat von einer weiteren Begründung an dieser Stelle absehen und auf die insoweit zutreffenden Ausführungen in dem von der Klägerin vorgelegten Rechtsgutachten Bezug nehmen.
Die mithin erforderliche klare und eindeutige formell-gesetzliche Grundlage, liegt allerdings bislang abgesehen von der hier nicht einschlägigen Ausnahme des § 0 Abs. 0 BVO NRW in Verbindung mit § 0 Sätze 0 bis 0 des Gesetzes über die kommunalen Versorgungskassen und Zusatzversorgungskassen im Lande Nordrhein-Westfalen nicht vor . Vielmehr stehen der Vorgehensweise der Klägerin i.S.d. Gesetzesvorrangs nach derzeitiger Rechtslage die Bestimmungen des Landesbeamtenrechts zu den Personalakten ausdrücklich entgegen .
In Nordrhein-Westfalen lässt sich weder im Beamtenrecht noch im allgemeinen Datenschutzrecht eine gesetzliche Grundlage für die vom Rechtsvorgänger des Beklagten beanstandete Verfahrensweise der Klägerin finden.
Beamtenrechtlich ist allein nach § 0 Abs. 0 BVO NRW i.V.m. § 0 Sätze 0 bis 0 VKZVKG eröffnet, die Beihilfebearbeitung einschl. der dazu nötigen Datenübermittlung bzw. verwendung von den Festsetzungsstellen i.S.d. § 0 Abs. 0 BVO NRW auf eine externe Stelle zu verlagern. Die KV indes ist keine kommunale Versorgungskasse.
Es kann dahingestellt bleiben, ob die formell-gesetzliche Grundlage für das von der Klägerin praktizierte Beihilfe-Outsourcing mit den allgemeinen datenschutzrechtlichen Bestimmung des Landes und insbesondere mit § 0 DSG NRW gegeben wäre. Denn diese Regelungen sind schon nicht anwendbar. Der Umgang mit personenbezogenen Daten der Beamten ist abschließend in den bereichsspezifischen Sonderregelungen des Beamtenrechts geregelt worden. Für eine Anwendung der allgemeinen datenschutzrechtlichen Bestimmungen ist daneben kein Raum .
Vgl. BVerwG, Urteil vom [DATE] [REF] , juris; dazu auch Kathke, Personalaktenrecht, [DATE] , Rdnr. 0; derselbe in Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Stand [DATE] , Teil C, § 0 Rdnr. 0; a.A. Battis/Kersten, ZBR [DATE] , 0 ; dieselben, Rechtsgutachten, S. 0 ff., 0.
Nach §§ 0 Abs. 0 und 0, 0a Sätze 0 bis 0 und 0d Abs. 0 LBG NRW ist eine Weitergabe von Unterlagen über Beihilfen an aus der Verwaltung des Beihilfeträgers ausgelagerte Stellen wie private Versicherungsunternehmen ausgeschlossen.
Mitarbeiter von Privatunternehmen sind vom Zugang zur Personalakte ausgeschlossen, weil nur Beschäftigte, die im Rahmen der Personalverwaltung mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten beauftragt sind, und nur soweit dies zu Zwecken der Personalverwaltung oder der Personalwirtschaft erforderlich ist, Zugang haben dürfen . Etwas anderes gilt nicht etwa deshalb für die Unterlagen über Beihilfen, weil sie von der übrigen Personalakte als Teilakte getrennt aufzubewahren sind und in einer von der übrigen Personalverwaltung getrennten Organisationseinheit bearbeitet werden sollen, wobei ausschließlich deren Beschäftigte Zugang haben sollen . Damit gilt vielmehr erst recht das sich aus [REF] ergebende Zugangsverbot für Externe zu den Personalakten. Durch die Regelung in 0a Satz 0 LBG NRW, wonach die Unterlagen über Beihilfen von der übrigen Personalakte getrennt aufzubewahren sind, wird der Zugang zu Personalakten für Beihilfeunterlagen regelmäßig weiter beschränkt, weil die Unterlagen als Teilakte zu führen sind und sie in einer von der übrigen Personalverwaltung getrennten Organisationseinheit bearbeitet werden sollen. Ähnlich wie in § 0 Abs. 0 LGB NRW von Beschäftigten des Dienstherrn auszugehen ist, obwohl nur von Beschäftigten die Rede ist, ist in [REF] vorausgesetzt, dass nur einer Organisationseinheit der für die Beihilfegewährung zuständigen Dienststelle und nicht etwa auch anderen, zumal nicht "externen" Stellen die Beihilfebearbeitung obliegt. Dabei erschöpft sich die Beihilfebearbeitung nicht im Vorgang der Festsetzung des Beihilfebetrags, sondern erfasst den gesamten Bearbeitungsvorgang ab Eingang des Beihilfeantrags.
Aus der verwaltungsintern notwendigen Sonderbehandlung der Beihilfeakten ebenfalls folgernd, dass die Führung der Beihilfeakten außerhalb der Verwaltung dem Abschottungsgebot umso weniger gerecht werden kann: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom [DATE] [REF] , a.a.O.
Hatte die Klägerin nach alledem mit der Überlassung der Unterlagen über Beihilfen ihrer Bediensteten Anlass zu einem kommunalaufsichtlichen Einschreiten gegeben , war die konkret getroffene Anordnung gleichwohl rechtswidrig .
Die kommunalaufsichtliche Anordnung setzt voraus, dass die betroffene Kommune eine ihr nach dem Gesetz obliegende Pflicht oder Aufgabe nicht erfüllt hat. Zu den Pflichten und Aufgaben der Gemeinde i.S.d. [REF] gehören alle auf einer gültigen Rechtsnorm beruhenden oder von ihr ausgehenden öffentlich rechtlichen Verpflichtungen. Vorausgesetzt ist das Bestehen einer Mussvorschrift, durch welche die Gemeinde zu einer bestimmten Leistung verpflichtet ist.
Die Klägerin hatte wie oben ausgeführt gegen das gesetzlich normierte Gebot verstoßen, Mitarbeitern eines Privatunternehmens keinen Zugang zu Unterlagen über Beihilfen zu eröffnen.
Stellt die Aufsichtsbehörde wie hier ein gesetzeswidriges Verhalten der Gemeinde fest, steht in ihrem pflichtgemäßen Ermessen, ob und wie sie von ihrem Anordnungsrecht Gebrauch machen will.
Vgl. Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/ Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Kommentar, Stand [DATE] , § 0 S. 0; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für NRW, Kommentar, Stand [DATE] , § 0 S. 0.
Die hier getroffene Anordnung ist indes ermessensfehlerhaft erlassen worden. Der Rechtsvorgänger des Beklagten hat in der angefochtenen Anordnung ausdrücklich von einer Ermessensreduzierung auf Null gesprochen. Er hat folglich selbst kein Ermessen ausgeübt. Zwar war er durch die Weisung der Bezirksregierung, für die Kündigung der Verträge zu sorgen, in seiner Entscheidung gebunden. Bei Erlass einer aufsichtsbehördlichen Anordnung auf Weisung wird aber die Ermessensausübung nicht etwa insgesamt entbehrlich. Das Ermessen ist vielmehr jeweils von der Behörde auszuüben, die bestimmt, ob und wie von dem Anordnungsrecht Gebrauch zu machen ist. Die angewiesene Behörde hat dabei die Ermessenserwägungen zur Grundlage der jeweiligen kommunalaufsichtlichen Anordnung zu machen und gegenüber dem Anordnungsempfänger offen zu legen .
Zwar hat der Rechtsvorgänger des Beklagten der angefochtenen Anordnung die Weisung der Bezirksregierung vom [DATE] und ihr vorangegangenes Schreiben vom [DATE] in Kopie beigefügt. Weder der Weisung noch dem Schreiben lassen sich indes Ermessenserwägungen entnehmen. Die Bezirksregierung hat allerdings über das Ob und Wie der kommunalaufsichtlichen Anordnung entschieden, indem sie die Kündigung des Vertrags mit der Versicherung gefordert hat. Dies war nicht etwa schon durch die der Weisung der Bezirksregierung zu Grunde liegenden Erlasse des Innenministeriums vorgegeben. Dort war nämlich lediglich ausgeführt worden, dass das gemeindliche Handeln wegen des Verstoßes gegen [REF] unzulässig sei..
Da nach alledem von Ermessensnichtgebrauch auszugehen ist, scheidet eine Heilung nach [REF] aus. Danach können Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur ergänzt werden.
Überdies ist die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Rechtsstaat auch dann niemals "völlig frei", wenn sie auf Grund der gesetzlichen Bestimmungen nach ihrem Ermessen vorzugehen berechtigt sind. Sie bleiben an die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze d.h. u.a. den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebunden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom [DATE] [REF] , BVerfGE 0, 0 mit weiteren Nachweisen; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom [DATE] [REF] , DÖV [DATE] , 0; Borchert, Legalitätsprinzip oder Opportunitätsprinzip für die Kommunalaufsicht?, DÖV [DATE] , 0 ff.
Von den drei Teilgeboten des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verletzt die Anordnung des Rechtsvorgängers des Beklagten das Gebot der Erforderlichkeit. Danach darf keine Maßnahme über das zur Verfolgung ihres Zwecks notwendige Maß hinausgehen. Das Gebot ist verletzt, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme auch durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, das das betroffene Recht hier: die Garantie kommunaler Selbstverwaltung,
nicht oder weniger fühlbar einschränkt. Dabei ist nur dann ein milderes Mittel gegeben, wenn dieses zur Erreichung des Regelungszwecks ebenso geeignet ist und zudem Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet.
Vgl. Jarass in Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 0. Auflage [DATE] , Art. 0 Rdnrn. 0, 0 jeweils mit weiteren Nachweisen.
Mit seiner Anordnung verfolgte der Rechtsvorgänger des Beklagten das Ziel, weitere Verstöße der Klägerin gegen die Vorschriften über den Umgang mit Unterlagen über Beihilfen zu unterbinden. Hierzu hätte es genügt, der Klägerin aufzugeben, der KV keine Unterlagen über Beihilfen zu überlassen. Die Anordnung ist indessen nicht allein diesbezüglich getroffen, sondern zusätzlich hinsichtlich der von der Klägerin und der KV getroffenen Vereinbarungen über die Bearbeitung und Berechnung der Beihilfen sowie außerdem die Beihilfeablöseversicherung. Überdies ist die Kündigung des Vertrags mit der Versicherung angeordnet. Damit wird mehrfach in einer das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin verletzenden Weise über das Ziel "hinausgeschossen": Von der Klägerin wird die Rückkehr zur Beihilfeselbstbearbeitung unter Aufgabe selbst der reinen Beihilferückversicherung verlangt, obwohl sowohl die Beihilferückversicherung als auch ein EDV-Outsourcing zur Berechnung der Beihilfe zulässig wären . Mit der Anordnung der Kündigung wird zudem unzulässigerweise in die Gemeindeautonomie der Klägerin eingegriffen, weil ihr die Möglichkeit einer Vertragsänderung im Einvernehmen mit der KV genommen ist .
Der Vertrag 0 zwischen der Klägerin und der KV stellt sich als Beihilferückdeckungsversicherung in Form der Beihilfeablösungsversicherung mit Beihilfevollbearbeitung, d.h. Berechnung und Auszahlung der Beihilfe durch das Versicherungsunternehmen dar. Indem der Rechtsvorgänger des Beklagten die Kündigung dieses Vertrags angeordnet hat, wird sowohl die Beihilferückversicherung von der kommunalaufsichtlichen Maßnahme erfasst als auch der Klägerin untersagt, die Beihilfeberechnung unter Nutzung fremder Hard und/oder Software ohne Zugang des EDV-Dienstleisters auf die eingepflegten Daten durchzuführen. Weder die bloße Beihilferückversicherung noch ein solches "EDV-Outsourcing" verstößt indes gegen das oben festgestellte gesetzliche Verbot, externen Dritten den Zugang zu Unterlagen über Beihilfen zu eröffnen. Die zunehmende Digitalisierung von Daten bringt es mit sich, zu herkömmlichen Abschottungsmethoden entwickelte elektronische Varianten ebenfalls als gesetzlich zulässig zu bewerten, weil sie dieselbe Datensicherheit leisten, d.h. insbesondere denselben Schutz vor unbefugten Zugriffen bieten. Es ist nicht erkennbar, dass bei Einsatz fremder Hardware die Software zur Beihilfeberechnung könnte ohnehin gleichermaßen auf behördeneigenen Rechnern zum Einsatz kommen der nach dem Gesetz erforderliche exklusive Zugang bestimmter Bediensteter nicht mit derselben Datensicherheit wie bei herkömmlichen Abschottungsmethoden zu verwirklichen ist. Die physische und logische Unversehrtheit der Daten wird dabei durch ein System von Benutzerberechtigungen und den Einsatz von Kryptographie gewährleistet. Mitarbeiter des die Hardware stellenden privaten Unternehmens werden dabei vom Datenzugriff ebenso ausgeschlossen wie sonstige Bedienstete der Gemeinde und externe Dritte.
Die kommunalaufsichtliche Anordnung erweist sich aus einem weiteren selbstständig tragenden Grund als nicht erforderlich. Ungeachtet der Frage, ob der Vertrag mit der KV wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nichtig ist und deshalb keiner Kündigung bedarf, nimmt die Anordnung der Kündigung der Klägerin die Möglichkeit, den geschlossenen Vertrag im Einvernehmen mit der KV dahin abzuändern, Beihilfebearbeitung und berechnung aus dem Leistungsumfang der Versicherung herauszunehmen .