Mit Schreiben vom [DATE] beantragte der Kläger, ein Journalist, beim Deutschen Bundestag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsfreiheitsgesetz, ihm Kopien von fünf Ausarbeitungen und zwei Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste sowie eine durch den Sprachendienst erstellte Übersetzung eines in einer englischsprachigen Zeitschrift erschienenen Aufsatzes zur Verfügung zu stellen. Diese Unterlagen waren für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet worden. Mit Bescheid vom [DATE] lehnte der Deutsche Bundestag den Antrag ab.
Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom [DATE] zur Überlassung von Kopien der begehrten Dokumente: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrten amtlichen Informationen öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Der Ausschlussgrund des § 0 Satz 0 IFG stehe dem Informationsbegehren auch in Bezug auf die Ausarbeitungen, bei denen das Gericht die Merkmale einer persönlichen geistigen Schöpfung unterstelle, nicht entgegen.
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom [DATE] abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste und der Sprachendienst des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen bzw. der Anfertigung von Übersetzungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 0 Abs. 0 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien. Unerheblich sei, ob der Abgeordnete zu Guttenberg bei der Anforderung der streitigen Informationen tatsächlich bereits die Absicht verfolgt habe, sie nicht für seine Mandatsausübung zu verwenden, und ob er sie letztlich auch für seine Parlamentsarbeit genutzt habe. Maßgeblich sei zur Wahrung der Garantie des freien Mandats nach [REF] vielmehr allein, ob es sich aus der Sicht der Wissenschaftlichen Dienste um eine Zuarbeit handele.
Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.
Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger neben dem Verfahrensfehler einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe die Entstehungsgeschichte des § 0 Abs. 0 IFG unzutreffend erfasst. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass Tätigkeiten im Bereich der Gesetzesvorbereitung, ganz gleich von welcher Stelle, der grundsätzlich informationspflichtigen Exekutive zuzuordnen seien. Die Reaktion des Innenausschusses auf das Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag lasse die Annahme eines "beredten Schweigens" nicht zu. Zu Unrecht ordne das Oberverwaltungsgericht die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes in den Bereich parlamentarischer Tätigkeiten ein, obwohl sie in der Gesetzesbegründung gerade nicht erwähnt würden. Hierfür könne auf den innerbehördlichen Leitfaden nicht abgestellt werden. Im Übrigen zeige eine Gesamtschau der Regelungen des Leitfadens, dass der Kreis der Antragsberechtigten weit über die Abgeordneten hinausgehe; der Schluss auf den parlamentarischen Charakter der Tätigkeiten gehe deswegen fehl. Informationsleistungen seien, auch soweit es um mandatsbezogene Zuarbeiten gehe, materiell der Verwaltung des Deutschen Bundestages zuzurechnen. Soweit die Zuarbeiten in den Besitz der Abgeordneten gelangten und von diesen zur Wahrnehmung ihres freien Mandats verwendet würden, seien die Unterlagen in den spezifischen Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten einbezogen. Soweit diese jedoch in gleicher Weise wie bei externen Verwaltungsstellen als eigenständige Vorgänge auch im Besitz des Fachbereichs verblieben, sei eine getrennte Bewertung angezeigt und insoweit ein Informationszugang gegeben. Der Abgeordnete könne allerdings im Einzelfall die vertrauliche Behandlung vereinbaren und so eine Veröffentlichung verhindern. Die Systematik und der Zweck des Gesetzes erforderten, dessen Anwendungsbereich im Grundsatz weit zu verstehen. Durch die Gewährung des im Verfassungsrecht wurzelnden Informationszugangs werde die Wahrnehmung des freien Mandats nicht beeinträchtigt. Der Abgeordnete könne die Informationen weiterhin für seine eigene Meinungsbildung verwenden. Jedenfalls dürfe sich der Ausschluss des Informationszugangsrechts nur auf objektiv mandatsbezogene Unterstützungsleistungen beziehen. Es komme nur auf die objektive Situation, nicht jedoch auf die Vorstellungen der Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste an. Letztlich müsse die Bereichsausnahme aber zeitlich begrenzt werden. Eine Beeinträchtigung der Mandatsausübung sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Abgeordnete die Information im Rahmen der Mandatswahrnehmung verwendet und diese damit ihren Zweck erfüllt habe.
Das Urteil sei schließlich auch nicht aus anderen Gründen richtig. Einem Anspruch auf Informationszugang stehe der Ausschlussgrund des § 0 Satz 0 IFG nicht entgegen. Es handele sich bei den Zuarbeiten nicht um urheberrechtlich geschützte Werke. Des Weiteren hätten die Verfasser dem Deutschen Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten eingeräumt. Schließlich führe der Informationszugangsanspruch nicht zu einer Verletzung der Erstveröffentlichungs-, Vervielfältigungs und Verbreitungsrechte.
Der Kläger beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom [DATE] aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom [DATE] zurückzuweisen, hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den streitigen Informationen durch Einsichtnahme zu gewähren, und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom [DATE] im Übrigen zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass bei der Frage des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes von einem Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis nicht auszugehen und demnach für eine enge Auslegung von Ausnahmetatbeständen kein Raum sei. Die Informationen der Abgeordneten durch die Wissenschaftlichen Dienste könnten nicht künstlich aufgespalten werden in einen Vorgang beim Abgeordneten und einen bei der Informationsstelle; vielmehr bedürfe es einer Gesamtbetrachtung, weil ansonsten der Schutz des [REF] leer laufe. Der Einwand, dass der Kreis der Auftragsberechtigten über die Abgeordneten hinausreiche, treffe nicht die streitigen Zuarbeiten, die zu den 0 % der Arbeiten zählten, die im Auftrag von Abgeordneten erstellt würden. Ein objektiver Mandatsbezug sei nicht erforderlich. Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs sei maßgeblicher Zeitpunkt für den Mandatsbezug der Tätigkeit der Zeitpunkt der Prüfung des Ausarbeitungsauftrags durch die Wissenschaftlichen Dienste. Eine Rechenschaftspflicht des Abgeordneten über die Verwendung der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste beträfe den Kernbereich des freien Mandats. Es sei verfassungsrechtlich und auch aus Praktikabilitätsgründen geboten, die Vermutung aufzustellen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages die angeforderten Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste für ihre Abgeordnetentätigkeit verwendeten. Nur für offensichtliche Missbrauchsfälle könne etwas anderes gelten. Im vorliegenden Fall sei der Abgeordnete zu Guttenberg als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses mit den Themen der angeforderten Arbeiten befasst gewesen. Eine zeitliche Begrenzung der Bereichsausnahme komme schon deswegen nicht in Betracht, weil lediglich vorübergehend wirkende Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes fremd seien; hier sei vom fortwirkenden Schutz des freien Mandats auszugehen. Schließlich sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Sowohl die fünf genannten Ausarbeitungen als auch die Übersetzung seien geschützte Werke im Sinne von [REF] . Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß [REF] durch die Zwecksetzung des Dienst bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Eine Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in die Werke würde das Erstveröffentlichungsrecht, bei Überlassung von Ablichtungen der Werke darüber hinaus auch die Verwertungsrechte in Form des Vervielfältigungs und des Verbreitungsrechts verletzen. Entscheidungsgründe
Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht . Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt . Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig ; auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen .
Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes nicht nach [REF] IFG) vom [DATE] , geändert durch [REF] l. I S. 0) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.
§ 0 Abs. 0 Satz 0 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 0 Abs. 0 Satz 0 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 0 Abs. 0 Satz 0 IFG zugrunde .
Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird , dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird .
Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 0 Abs. 0 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 0 Abs. 0 Satz 0 IFG genannten Staatsfunktionen , soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt .
Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig ; hierzu zählt neben seiner Kreations und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.
Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus [REF] folgendes Frage und Informationsrecht berufen . Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" im Sinne einer internen Politikberatung stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sowie der Sprachendienst zur Verfügung. Ist die Zuarbeit wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen .
Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch-parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen . Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen ; die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" .
Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach [REF] ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.
Nach [REF] sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive geschützt werden soll . Ob eine unbefangene Willens und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations und Informationstechnik breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn wie hier nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 0 Abs. 0 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet .
Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall der auftraggebende Abgeordnete aufgrund besonderer Umstände bekannt ist und der Informationszugang ersichtlich nicht allein wegen des Inhalts der Zuarbeiten, sondern gerade wegen deren vermutet zweckwidriger Verwendung durch den ehemaligen Abgeordneten begehrt wird, ist unbeachtlich. Denn die Garantie des freien Mandats hat nicht zur Folge, dass der Abgeordnete sich nachträglich einer öffentlichen Diskussion über die Nutzung der Wissenschaftlichen Dienste entziehen könnte. Eine solche Rechenschaftspflicht ist vielmehr Ausdruck des Mandats in der repräsentativen Demokratie, die gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber der Wählerschaft und der Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet ist .
Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten . Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags .
Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist . Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.
Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen , und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen , bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier nicht vor; vielmehr sind die streitigen Unterlagen jedenfalls nach Beendigung des Abgeordnetenstatus des Auftraggebers für eine parlamentarische Tätigkeit nicht mehr von Bedeutung.
Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.
Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom [DATE] im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden . Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.
Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.
Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 0 Abs. 0 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu . Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten . Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle etwa die Verfahren nach [REF] hinausgeht, als damit keine Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 0 Satz 0 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht , das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt . Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für die sogenannten Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 0 des Leitfadens und die Übersetzung, für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.
Aufgrund der Darlegungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren spricht viel dafür, dass jedenfalls die Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerke urheberrechtlich nach [REF] geschützt sind, da ihnen bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" zukommen dürfte. Dies bedarf indessen keiner abschließenden Klärung, wie auch dahinstehen kann, ob die Übersetzung als Bearbeitung urheberrechtlich schutzfähig ist oder sich lediglich auf eine Arbeitsübersetzung beschränkt. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach [REF] noch Nutzungsrechte, etwa nach § [REF] , verletzt.
Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach [REF] . Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz vorbehaltlich der in Absatz 0 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des [REF] liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 0 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".
Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von [REF] . Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen .
Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz . Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 0 Nr. 0 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß [REF] "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" .
Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen . Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei den streitigen Zuarbeiten keine Rede sein.
Auch wenn die Zuarbeiten und die Übersetzung hiernach am Schutz des Urheberrechts teilhaben sollten, wird durch einen Informationszugang das Veröffentlichungsrecht nach [REF] nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.
Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt wie oben ausgeführt keine Veröffentlichung im Sinne von [REF] .
Eine Verletzung des [REF] scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 0 Abs. 0 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist .
Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 0 Satz 0 IFG anders als in § 0 Satz 0 IFG nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht . Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden .
Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar . Als Voraussetzung der nach [REF] zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden .
Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip deren Urheber. Nach [REF] sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 0 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß [REF] nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt .
Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert . Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 0 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 0 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 0 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.
Der vorbehaltlich einer Einwilligung absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus [REF] Rechnung . Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 0 Satz 0 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet . Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei den in Rede stehenden "Gebrauchstexten" nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach [REF] kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.
Schließlich stehen weitere Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht . Das Anfertigen von Kopien als Vervielfältigung ist zwar gemäß § 0 Abs. 0 Nr. 0, [REF] als Ausschließlichkeitsrecht dem Urheber vorbehalten. Abgesehen davon, dass dies nach Maßgabe des [REF] zum privaten Gebrauch ohnehin möglich ist, hat die Behörde aber auch insoweit den Vorgaben des Informationsfreiheitsgesetzes Rechnung zu tragen . Denn bei der tatsächlichen Gewährung des Informationszugangs kann sich die Beklagte, wie oben ausgeführt, ebenso wenig auf einen Vorrang des Urheberrechts berufen. Ferner steht ein Eingriff in das Verbreitungsrecht oder weitere Nutzungsrechte hier nicht in Rede.