Die Klägerin begehrt von der Beklagten die Festsetzung einer angemessenen Vergütung für eine von ihr durchgeführte Abwicklung der Praxis des am [DATE] verstorbenen Steuerberaters Jörg Sch.
Zum Praxisabwickler war sie von der Beklagten mit Urkunde vom [DATE] gemäß [REF] auf Vorschlag der Witwe des Verstorbenen bestellt worden. Mit Vertrag vom [DATE] verkauften die Erben des verstorbenen Steuerberaters die Praxis zu einem Kaufpreis von 0 0 DM. Der Verkaufserlös wurde in voller Höhe an sie ausgezahlt.
Mit Schreiben vom [DATE] stellte die Klägerin für ihre Abwicklertätigkeit den Erben des verstorbenen Steuerberaters einen Betrag von 0 0 DM in Rechnung, wobei sie geltend machte, die Praxis des verstorbenen Steuerberaters habe sich in einem chaotischen Zustand befunden, so dass ein Einsatz von 0 Steuerberatern und 0 Diplom-Betriebswirten sowie weiterer Mitarbeiter erforderlich gewesen sei, um die Praxis-Unterlagen den betreffenden Akten zuzuordnen, die Rückstände aufzuarbeiten und die laufenden Aufträge fortzuführen. Da hierauf von den Erben lediglich ein Teilbetrag von 0 0 DM gezahlt wurde, erhob die Klägerin gegen diese beim Landgericht M. Klage auf Zahlung einer Praxisabwickler-Vergütung in Höhe von 0 0 DM zuzüglich Zinsen. Sie errechnete ihren Anspruch anhand des Zeitaufwandes der von ihr eingesetzten Steuerberater und Diplom-Betriebswirte, den sie auf 0 0 Stunden bezifferte. Als Stundensatz legte sie die Mittelgebühr nach [REF] in Höhe von 0 DM zugrunde. Nachdem Vergleichsbemühungen des Landgerichts gescheitert waren und die Klägerin der gerichtlichen Anregung, einen Antrag auf Festsetzung der angemessenen Vergütung gemäß [REF] bei der Beklagten zu stellen, nicht nähergetreten war, holte das Landgericht bei der Beklagten ein Sachverständigengutachten zu der Angemessenheit der Forderung der Klägerin ein. Das Gutachten der Beklagten vom [DATE] kam unter Zugrundelegung von 0 0 Stunden zu dem Ergebnis, dass für die der Praxisabwicklung zurechenbaren Leistungen eine Vergütung von 0 0 DM angemessen sei.
Nach einem Berichterstatterwechsel wies das Landgericht die Verfahrensbeteiligten darauf hin, dass es angesichts der bestehenden Meinungsverschiedenheiten zwischen den Beteiligten Aufgabe der Beklagten sei, die Höhe der angemessenen Abwicklervergütung festzusetzen. Den daraufhin von der Klägerin gestellten Antrag auf Festsetzung der angemessenen Vergütung lehnte die Beklagte mit Schreiben vom [DATE] mit der Begründung ab, für eine Festsetzung der Abwicklervergütung durch sie sei kein Raum, weil [REF] nicht die Fälle betreffe, in denen wie hier die Bestellung des Praxisabwicklers auf Antrag der Erben erfolgt sei. Daraufhin wandte sich das Landgericht mit Schreiben vom [DATE] an das Finanzministerium des Landes Baden-Württemberg als Aufsichtsbehörde der Beklagten, das unter dem [DATE] ausführte, es teile die Rechtsauffassung des Landgerichts. Die Beklagte habe die Vergütung des Praxisabwicklers festzusetzen, wenn sich die Beteiligten hierüber nicht einigen könnten. Eine Differenzierung danach, ob die Abwickler-Bestellung auf Antrag oder von Amts wegen erfolgt sei, sehe das Gesetz nicht vor. Die Steuerberaterkammer hafte für die Vergütung des Praxisabwicklers wie ein Bürge. Unter Hinweis auf dieses Schreiben des Finanzministeriums beantragte die Klägerin daraufhin unter dem [DATE] bei der Beklagten die Festsetzung einer angemessenen Abwicklervergütung in Höhe von 0 0 € zuzüglich Zinsen. Nach einer Besprechung der Sach und Rechtslage mit den Beteiligten am [DATE] teilte das Finanzministerium der Beklagten mit Schreiben vom [DATE] mit, aus seiner Sicht könne festgestellt werden, dass der bestellte Praxisabwickler nach [REF] Anspruch auf eine angemessene Vergütung habe. Im vorliegenden Fall erscheine es angemessen, die Durchschnittsmonatsvergütung eines angestellten Steuerberaters als Maßstab für die Abwicklervergütung heranzuziehen. Die Beklagte werde gebeten, unter Beachtung der vorstehenden Kriterien die Abwicklervergütung festzusetzen.
Mit Bescheid vom [DATE] , dem keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt wurde, setzte die Beklagte daraufhin die Höhe der angemessenen Vergütung auf 0 0 € fest. Zwar sei sie nach wie vor der Auffassung, sie sei nicht zur Festsetzung der angemessenen Vergütung verpflichtet; im Interesse des Fortgangs der Angelegenheit habe ihr Präsidium jedoch dessen ungeachtet entschieden, der Bitte des Finanzministeriums zu entsprechen und eine Festsetzung vorzunehmen. Hinsichtlich der Bemessung der Höhe der Vergütung habe sie sich an dem Schreiben des Finanzministeriums vom [DATE] orientiert, wonach entsprechend der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zwischen der Vergütung des Abwicklers und der im Zusammenhang mit der Abwicklung von diesem getätigten Aufwendungen unterschieden werden müsse. Nur für die Festsetzung der Vergütung des Abwicklers sei die Kammer zuständig. Das insoweit anzusetzende durchschnittliche Monatsgehalt eines angestellten Steuerberaters liege ausweislich einer im Jahr [DATE] durchgeführten Umfrage bei ungefähr 0 0 €, so dass sich bei einer Dauer der Abwicklertätigkeit der Klägerin von 0 Monaten ein Gesamtbetrag von 0 0 € ergebe.
Nachdem die Bemühungen des Landgerichts, in dem noch rechtshängigen Verfahren eine vergleichsweise Einigung herbeizuführen, gescheitert waren, hat die Klägerin auf Anregung des Landgerichts am [DATE] Klage beim Verwaltungsgericht K. erhoben und beantragt, die Beklagte zu verpflichten, die ihr zustehende Vergütung für die Praxisabwicklung unter Abänderung des Bescheides der Beklagten vom [DATE] auf 0 0 € zuzüglich Zinsen festzusetzen. Die Beklagte hat demgegenüber insbesondere geltend gemacht, die Klage sei mangels vorheriger Durchführung des nach [REF] erforderlichen Widerspruchsverfahrens unzulässig, was sie, die Beklagte, ausdrücklich rüge. Das Widerspruchsverfahren sei keinesfalls entbehrlich und hätte Gelegenheit geboten, die Sache nochmals zu erörtern. Vorsorglich und unter ausdrücklicher Klarstellung, dass damit ein Verzicht auf die Rüge der fehlenden Durchführung des Vorverfahrens nicht verbunden sei, halte sie die Klage zudem auch für unbegründet. Dem Einwand der Beklagten, die Klage sei wegen fehlenden Vorverfahrens unzulässig, ist die Klägerin unter Hinweis auf mehrere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur ausnahmsweisen Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens entgegengetreten. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht davon abweichen wolle und ein Widerspruchsverfahren für erforderlich halte, erbitte sie einen entsprechenden Hinweis, damit sie noch vor Ablauf der Jahresfrist des [REF] Widerspruch einlegen könne. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom [DATE] als unzulässig abgewiesen und ausgeführt, es fehle an dem nach [REF] erforderlichen Vorverfahren.
Der Verwaltungsgerichtshof hat die hiergegen von der Klägerin eingelegte Berufung mit Urteil vom [DATE] mit der Begründung zurückgewiesen, das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen. Es fehle an dem gemäß [REF] erforderlichen Vorverfahren. Eine der in [REF] genannten Ausnahmen, in denen es einer solchen Nachprüfung nicht bedürfe, liege nicht vor. Die Erforderlichkeit des Vorverfahrens entfalle auch nicht deshalb, weil die Beklagte selbst zuständige Widerspruchsbehörde gewesen wäre. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne nicht sicher entnommen werden, ob ein Vorverfahren auch dann entbehrlich sei, wenn sich die Beklagte auf das Fehlen des Vorverfahrens ausdrücklich berufen und nur hilfsweise zur Sache eingelassen habe. In der Kommentarliteratur werde diese Auffassung, die fehlende Durchführung eines Vorverfahrens könne bereits bei hilfsweiser Einlassung der Behörde zur Sache geheilt und das Berufen auf die fehlende Zulässigkeitsvoraussetzung damit unbeachtlich werden, einhellig abgelehnt. Dieser Auffassung sei zu folgen. Bei ausdrücklicher Berufung auf das Fehlen des Vorverfahrens und lediglich hilfsweiser Einlassung sei kein ausreichender Grund dafür ersichtlich, von dem vor Durchführung einer Verpflichtungsklage zwingend vorgeschriebenen Vorverfahren abzusehen. Entgegen der von der Klägerin vorgebrachten Meinung erweise sich das Vorverfahren auch nicht deshalb als entbehrlich, weil sich die Einschätzung der Beklagten bereits als "unabänderlich" erwiesen habe und die Durchführung eines Vorverfahrens daher zwecklos gewesen wäre. Auch die Schreiben des Finanzministeriums rechtfertigten nicht, die von der Klägerin erhobene Klage ohne vorherige Durchführung eines Vorverfahrens für zulässig zu erachten. Dies gelte jedenfalls, wenn, wie hier, eine verbindliche Weisung der Aufsichtsbehörde hinsichtlich der Höhe der der Klägerin zustehenden Vergütung nicht vorliege.
Zur Begründung ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend, der Verwaltungsgerichtshof sei trotz Vorliegens eines entsprechenden Ausnahmefalles unter Verstoß gegen Bundesrecht von der Notwendigkeit eines Vorverfahrens ausgegangen und habe deshalb die Berufung zu Unrecht zurückgewiesen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei ein Vorverfahren entbehrlich, wenn es seinen Zweck nicht mehr erfüllen könne. Das sei jedenfalls dann zu bejahen, wenn die Widerspruchsbehörde bereits außerhalb eines Widerspruchsverfahrens mit der Sache befasst gewesen sei und dabei eine sachliche Überprüfung der Entscheidung der Ausgangsbehörde schon vorgenommen habe. Ferner sei von einem Vorverfahren abzusehen, wenn das Verhalten der Widerspruchsbehörde
vor oder während eines gerichtlichen Verfahrens mit großer Wahrscheinlichkeit erwarten lasse, dass ein Widerspruch erfolglos sein würde. Weder die Rechtsschutz-, noch die Kontroll noch die Entlastungsfunktion des Widerspruchsverfahrens seien dann noch erfüllbar. Die Beklagte sei bereits seit dem Streit zwischen den Erben und der Beklagten intensiv in den Fall einbezogen gewesen und habe sich wiederholt nicht in der Lage gesehen, ihre Entscheidung zu revidieren. Das Berufungsgericht habe zudem nicht hinreichend berücksichtigt, dass das Finanzministerium als Aufsichtsbehörde in der Sache bereits entschieden habe. Bei dem Schreiben des Finanzministeriums vom [DATE] handele es sich nicht um eine unverbindliche Empfehlung oder Bitte, sondern um eine staatsaufsichtliche Maßnahme im Sinne des [REF] . Angesichts dessen sei nicht mehr zu erwarten gewesen, dass die Beklagte zu einem späteren Zeitpunkt plötzlich einen anderen Rechtsstandpunkt einnehmen werde. Ein Beschreiten des Rechtsweges sei daher für die Klägerin unvermeidbar gewesen. Aufgrund des gesamten Verlaufs der Ereignisse im Vorfeld des Rechtsstreits habe sie, die Klägerin, davon ausgehen müssen, dass für eine erneute Anrufung der Behörde im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens keine Veranlassung mehr bestanden habe. Für eine solche Fallgestaltung sei auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu verweisen. Auch ein Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg habe diese Rechtsprechung mit einer aktuellen Entscheidung vom [DATE] bestätigt.
Die Klage sei auch materiell begründet. Es sei widersprüchlich, wenn die Beklagte in ihrem Kammer-Gutachten im Zivilrechtsstreit vor dem Landgericht M. eine um rund 0 0 € höhere Vergütung für angemessen angesehen habe als in ihrem angegriffenen Bescheid. Im Kammer-Gutachten seien die von ihr, der Klägerin, aufgelisteten Stunden, also der tatsächliche Zeit und Personalaufwand, als angemessen erachtet worden. Der Begriff der angemessenen Vergütung sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der der gerichtlichen Nachprüfung in vollem Umfang unterliege. Ein Anhaltspunkt für die Bemessung sei der Stundensatz oder das Gehalt, das für einen Angestellten oder freien Mitarbeiter in der Steuerberaterpraxis gezahlt werde. Zu berücksichtigen seien aber auch der Zeitaufwand, den der Abwickler für die Bewältigung seiner Aufgabe benötigte, seine berufliche Erfahrung, die Schwierigkeiten und die Dauer der Abwicklung sowie der Umstand, dass die Tätigkeit eines Abwicklers eine Berufspflicht sei, die im Interesse des Berufsstandes geleistet werde. Die Angemessenheit eines Stundensatzes von 0 € werde auch durch die Praxis anderer Steuerberaterkammern bestätigt . Die Beklagte sei in ihrem Sachverständigengutachten ebenfalls von einem Stundensatz in dieser Höhe ausgegangen. Im Übrigen habe die Beklagte bei der Berechnung ihrer eigenen Vergütung für die Erstellung ihres Gutachtens im Verfahren vor dem Landgericht M. einen Stundensatz von 0 € zugrunde gelegt; nicht einmal diesen billige sie der Klägerin zu. Die Klägerin habe allein für dieses von der Beklagten erstellte Gutachten Kosten von 0 0 DM vorschießen müssen. Der von der Klägerin bei der Praxisabwicklung zu erbringende Arbeitsaufwand sei derart außergewöhnlich gewesen, dass die Beklagte zu Recht in ihrem Gutachten vom [DATE] zu dem Ergebnis gelangt sei, die Festlegung einer pauschalen Abwicklervergütung auf der Basis eines Monatsgehalts wäre nicht angemessen. Was als Gebührenforderung gegenüber den Erben angemessen sei, könne nun im Verhältnis zu der für diese als Bürge haftenden Beklagten nicht unangemessen sein.
Die Klägerin beantragt, unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom [DATE] und des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom [DATE] ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts K. die Beklagte zu verpflichten, die der Klägerin zustehende angemessene Vergütung für die Praxisabwicklung unter Änderung des Bescheides vom [DATE] auf 0 0 € zuzüglich Zinsen festzusetzen.
Die Revision sei bereits deshalb unzulässig, weil sie nicht den Anforderungen genüge, die [REF] an eine Revisionsbegründung stelle. Sie erschöpfe sich weitgehend in Bezugnahmen auf früheres Vorbringen und wiederhole dieses. Zudem setze sie sich nicht hinreichend mit der grundsätzlichen Erforderlichkeit eines Vorverfahrens und der nur ausnahmsweisen Entbehrlichkeit eines solchen Vorverfahrens auseinander. Selbst wenn die Revision zulässig wäre, sei sie unbegründet. Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich für den vorliegenden Fall keine Ausnahme von der Erforderlichkeit des Vorverfahrens. Die vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung des Schreibens des Finanzministeriums vom [DATE] sei zutreffend. Das Bundesverwaltungsgericht sei an diese Auslegung gebunden. Ein Verstoß gegen die Denkgesetze liege nicht vor. Entscheidungsgründe
Die Revision der Klägerin ist zulässig und begründet . Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletzt Bundesrecht und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar .
Entgegen der Auffassung der Beklagten genügt die Revisionsbegründung den Anforderungen des [REF] . Sie enthält einen bestimmten Antrag und substantiiert die gerügte Rechtsverletzung in hinreichendem Maße. Denn die Klägerin macht darin ausdrücklich einen Verstoß gegen [REF] geltend, den sie darin sieht, dass beide vorinstanzlichen Urteile die Klage zu Unrecht mit der Begründung für unzulässig gehalten hätten, das nach [REF] erforderliche Vorverfahren sei nicht durchgeführt worden und ein solches Vorverfahren sei auch nicht entbehrlich. Zur Begründung führt sie unter Bezugnahme auf mehrere näher bezeichnete Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts aus, dass nach ihrer Rechtsauffassung ein Widerspruchsverfahren ausnahmsweise dann nicht erforderlich sei, wenn es seinen Zweck nicht mehr erfüllen könne. Dies sei insbesondere dann der Fall, wenn die Widerspruchsbehörde bereits außerhalb eines förmlichen Widerspruchsverfahrens mit der Sache befasst gewesen sei und dabei eine sachliche Überprüfung der Entscheidung der Ausgangsbehörde schon vorgenommen habe.
Die Revisionsbegründung ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch aus sich heraus und ohne dass dazu andere Schriftsätze herangezogen werden müssten, verständlich. . Soweit die Beklagte die in der Revisionsbegründung erfolgte teilweise wörtliche Wiederholung von Ausführungen aus früheren Schriftsätzen, insbesondere aus der Berufungsbegründung vom [DATE] , rügt, ergibt sich daraus kein Verstoß gegen die gesetzliche Begründungspflicht. Der Schriftsatz vom [DATE] , mit dem die Prozessbevollmächtigten der Klägerin die Revision begründet haben, enthält keine bloße Bezugnahme auf frühere eigene Schriftsätze oder Schreiben der Klägerin, sondern greift darin Begründungselemente aus früheren Schriftsätzen auf.
Die Revision der Klägerin ist auch begründet. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletzt Bundesrecht und beruht hierauf; es erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig
Allerdings ist der Verwaltungsgerichtshof zu Recht davon ausgegangen, dass das Begehren der Klägerin, die Beklagte zur Festsetzung der angemessenen Vergütung nach [REF] zu verpflichten, auf den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes gerichtet ist. Die dafür allein statthafte Klageart ist nach [REF] die Verpflichtungsklage. Vor Erhebung der Verpflichtungsklage sind, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts ganz oder wie im vorliegenden Fall teilweise abgelehnt worden ist, nach [REF] Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Die erfolglose Durchführung des Vorverfahrens muss im Hinblick auf die Zulässigkeit der Klage von Amts wegen geprüft werden .
Ein Widerspruch gegen den Bescheid der Beklagten vom [DATE] war auch nicht wegen des Fehlens einer Rechtsbehelfsbelehrung entbehrlich. Die verfahrensrechtlichen Folgen einer unrichtigen oder unterbliebenen Rechtsbehelfsbelehrung sind in [REF] abschließend geregelt. Ist die Rechtsmittelbelehrung unterblieben, ist nach [REF] die Einlegung des Rechtsbehelfs abweichend von der sonst maßgeblichen Monatsfrist des [REF] innerhalb eines Jahres zulässig. Dass ein Rechtsbehelf entbehrlich wird, wenn über ihn nicht belehrt wird, ist dort nicht bestimmt. Damit bleibt es auch im Falle einer fehlenden oder unrichtigen Rechtsmittelbelehrung bei der Notwendigkeit eines Widerspruchsverfahrens nach §§ 0 ff. VwGO .
Innerhalb der nach [REF] maßgeblichen Jahresfrist hat die Klägerin keinen Widerspruch gegen den Bescheid vom [DATE] eingelegt. Auch nachdem die Beklagte mit ihrem Klageerwiderungsschriftsatz vom [DATE] und damit noch vor Ablauf der Jahresfrist das Fehlen eines Widerspruchsverfahrens ausdrücklich gerügt hatte, hat die Klägerin unter Berufung auf mehrere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur ausnahmsweisen Entbehrlichkeit eines Widerspruchsverfahrens von der Einlegung eines Widerspruchs Abstand genommen und keine Aussetzung des Klageverfahrens nach [REF] oder nach [REF] beantragt.
Da der von der Klägerin begehrte Verwaltungsakt nicht von einer obersten Bundes oder Landesbehörde, sondern von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zu erlassen war/ist, war ein Widerspruchsverfahren auch nicht nach [REF] entbehrlich.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist über die gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle hinaus ein Vorverfahren ausnahmsweise dann entbehrlich, wenn dem Zweck des Vorverfahrens bereits Rechnung getragen ist oder der Zweck des Vorverfahrens ohnehin nicht mehr erreicht werden kann .
Diese Rechtsprechung ist zwar im Fachschrifttum auf Kritik gestoßen . Ihr wird vor allem eine Unvereinbarkeit mit dem gesetzlichen Wortlaut und der Systematik sowie dem Zweck der Regelungen der §§ 0 ff. VwGO vorgeworfen.
Der Senat hält jedoch nach erneuter Prüfung der Sach und Rechtslage an der bisherigen Rechtsprechung fest, wonach ein Widerspruchsverfahren nach [REF] ausnahmsweise dann entbehrlich ist, wenn dessen Zweck bereits Rechnung getragen ist oder der Zweck des Vorverfahrens ohnehin nicht mehr erreicht werden kann. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Ausgangsbehörde wie hier nach [REF] zugleich Widerspruchsbehörde ist und den in Rede stehenden Bescheid aufgrund einer sie bindenden Weisung der Aufsichtsbehörde erlassen hat, so dass sie bei Fortbestehen der Weisung den Ausgangsbescheid in einem Widerspruchsverfahren ohnehin nicht mehr ändern könnte.
Der Wortlaut des [REF] steht einer solchen Auslegung nicht entgegen. Aus dem Normtext des [REF] folgt nur, dass die Durchführung eines Vorverfahrens für die Beteiligten nicht disponibel ist . Die Zulässigkeit von Ausnahmen von der Notwendigkeit eines Widerspruchsverfahrens über die in §§ 0 ff. VwGO explizit normierten hinaus hängt davon ab, ob diese abschließenden Charakter haben oder nicht. Diese Frage lässt sich anhand des Wortlautes nicht eindeutig entscheiden. Ihre Beantwortung hängt letztlich vom Sinn der in Rede stehenden Regelung ab. Dieser kann angesichts der Offenheit des Wortlautes nur anhand des Regelungszusammenhangs und der Regelungssystematik, der Gesetzeshistorie sowie der mit der Regelung ersichtlich intendierten Zwecksetzung festgestellt werden.
Die Entstehungsgeschichte der Regelungen der §§ 0 ff. VwGO ist hinsichtlich der Voraussetzungen einer Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens nicht ergiebig. Die Frage, ob ein Vorverfahren nach §§ 0 ff. VwGO über die im Gesetz normierten Fälle hinaus ausnahmsweise auch in weiteren Fällen entbehrlich sein kann, ist, soweit ersichtlich, weder in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung noch in den Gesetzesberatungen im Parlament thematisiert worden. Im Verlauf der Beratungen des Rechtsausschusses des Bundestages wurde von dem Vertreter der Bundesregierung allerdings darauf hingewiesen, dass der Regierungsentwurf hinsichtlich der Regelung zum Vorverfahren "nicht etwas völlig Neues enthalte, sondern an alte Vorbilder anknüpfe und versuche, diese in ein möglichst gutes Gleis zu bringen" . Damit war auch jedenfalls implizit die vor Inkrafttreten der VwGO zu den Vorgängerregelungen ergangene Rechtsprechung einbezogen. Da sich in den Gesetzgebungsmaterialien keine Hinweise darauf finden, dass der Gesetzgeber der VwGO in der Frage der Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens eine Korrektur der damals bereits vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Voraussetzungen einer Entbehrlichkeit des Vorverfahrens vornehmen wollte, liegt der Schluss nahe, dass die §§ 0 ff. VwGO auch insoweit "nicht etwas völlig Neues" in Kraft setzten, sondern "an alte Vorbilder" anknüpfen wollten. Jedenfalls ergibt sich damit aus der Gesetzgebungsgeschichte im Rahmen der sog. historischen Auslegung der hier in Rede stehenden Vorschriften kein hinreichender Anhaltspunkt dafür, dass die damals bereits ergangene und vorliegende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur ausnahmsweisen Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens in den Fällen, in denen dessen Zweck bereits Rechnung getragen ist oder der Zweck des Vorverfahrens ohnehin nicht mehr erreicht werden kann, durch den Gesetzgeber der neuen VwGO korrigiert werden sollte.
Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der Gesetzessystematik, namentlich aus dem Regelungszusammenhang, in dem die in § 0 Abs. 0 Satz 0 Alt. 0, § 0 Abs. 0 Satz 0 Alt. 0 Nr. 0 und Nr. 0 sowie in [REF] normierten Ausnahmen von der Notwendigkeit eines Widerspruchsverfahrens stehen. Für die in diesen Vorschriften normierten Abweichungen waren jeweils spezifische Gründe und Motive des Gesetzgebers maßgebend. Zwischen der in [REF] normierten Grundregelung und den zitierten Vorschriften besteht ein Regel-Ausnahme-Verhältnis. Ausnahmevorschriften sind einer erweiternden Auslegung, insbesondere im Wege der Analogie, nicht zugänglich , Festschrift für Heinrich Wilhelm Kruse zum 0. Geburtstag, [DATE] , S. 0 ff.<0 ff., 0 ff.>). Um eine solche Erweiterung durch Analogiebildung geht es aber nicht , wenn sich aus Sinn und Zweck der Regelung eine weitere, wenn auch im Gesetz nicht ausdrücklich normierte Ausnahme vom Erfordernis des Widerspruchsverfahrens ergibt und der Regeltatbestand deshalb einschränkend ausgelegt werden muss. Dies gilt namentlich für den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts konkretisierten Fall, dass der Gesetzeszweck ein Widerspruchsverfahren deshalb nicht gebietet und erfordert, weil im konkreten Fall dem Zweck des Vorverfahrens bereits Rechnung getragen ist oder der Zweck des Vorverfahrens ohnehin nicht mehr erreicht werden kann.
Das Vorverfahren soll zum einen im öffentlichen Interesse eine Selbstkontrolle der Verwaltung durch die Widerspruchsbehörde ermöglichen. Außerdem soll es zu einem möglichst effektiven individuellen Rechtsschutz beitragen; für den Rechtsuchenden soll eine gegenüber der gerichtlichen Kontrolle zeitlich vorgelagerte und ggf. erweiterte Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet werden, was insbesondere etwa bei der Kontrolle von Ermessensentscheidungen z.B. im Hinblick auf die im Widerspruchsverfahren für die Widerspruchsbehörde gegebene Möglichkeit einer Prüfung auch der Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts von Bedeutung sein kann. Schließlich soll das Vorverfahren im öffentlichen Interesse die Gerichte entlasten und damit Ressourcen schonen helfen . Diese dreifache normative Zwecksetzung eines Widerspruchsverfahrens ist allgemein anerkannt . Da das Widerspruchsverfahren weder allein den Interessen der Verwaltung noch allein denen des Betroffenen, sondern mehreren Zwecken und damit insgesamt jedenfalls auch dem öffentlichen Interesse an einer über den Gesichtspunkt des Individualrechtsschutzes hinausgehenden Kontrolle der Verwaltung und einer Entlastung der Verwaltungsgerichte dient, steht es weder im Belieben der Verwaltungsbehörden noch in dem des jeweiligen Rechtsschutzsuchenden, hierauf umstandslos zu verzichten. Wenn allerdings die genannten Zweck eines Vorverfahrens schon auf andere Weise erreicht worden sind oder nicht mehr erreicht werden können, wäre ein Widerspruchsverfahren funktionslos und überflüssig . Ob diese Voraussetzung im konkreten Fall vorliegt, bestimmt sich freilich nicht nach der subjektiven Einschätzung der Behörde oder des Rechtsschutzsuchenden. Vielmehr ist auf einen objektivierten Beurteilungsmaßstab abzustellen.
Ungeachtet der Frage, ob im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bereits ein hilfsweises Einlassen in der Sache durch die beklagte Behörde ausreicht, um von einem Erreichen der dem Gesetz zugrunde liegenden Regelungszwecke der §§ 0 ff. VwGO auszugehen , können die vom Gesetz normierten Zwecke eines Vorverfahrens unabhängig von der subjektiven Einschätzung der Prozessbeteiligten objektiv jedenfalls dann nicht erreicht werden, wenn die Behörde durch die zuständige Aufsichtsbehörde zu ihrer Entscheidung verbindlich angewiesen worden ist . Denn im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens bestünde dann die in [REF] vorgesehene Abhilfemöglichkeit nicht mehr, so dass angesichts der rechtlichen Bindung der Behörde durch die aufsichtsbehördliche Weisung die von §§ 0 ff. VwGO bezweckte "Selbstkontrolle der Verwaltung" nicht mehr erreichbar wäre. Damit könnte das Widerspruchsverfahren auch nicht mehr den weiteren normativen Zweck erfüllen, für den Rechtsuchenden eine gegenüber der gerichtlichen Kontrolle zeitlich vorgelagerte und ggf. erweiterte Rechtsschutzmöglichkeit zu eröffnen. Angesichts der rechtlichen Bindung der Widerspruchsbehörde wäre auch der mit dem Widerspruchsverfahren intendierte dritte normative Zweck nicht mehr erreichbar, die Gerichte zu entlasten .
Ein solcher Fall liegt hier vor. Denn das Finanzministerium des Landes Baden-Württemberg hatte in seiner Eigenschaft als Rechtsaufsichtsbehörde der beklagten Steuerberaterkammer diese nach [REF] zur mit dem Bescheid vom [DATE] dann auch erfolgten Festsetzung der angemessenen Abwicklervergütung angewiesen. Hieran war die Beklagte gebunden.
Zutreffend ist der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen, dass das an die Beklagte gerichtete Schreiben des Finanzministeriums vom [DATE] nicht lediglich eine "Empfehlung" bzw. "Bitte" darstellt. Denn unbeschadet der höflich gehaltenen Formulierung wird die Beklagte darin durch ihre Aufsichtsbehörde aufgefordert, die Vergütung "unter Beachtung der vorstehenden Kriterien" festzusetzen. Der Erklärungsgehalt des Schreibens lässt nach dem gemäß [REF] maßgeblichen objektivierten Empfängerhorizont keinen Zweifel daran aufkommen, dass die vom Finanzministerium vorgetragene "Bitte" als verbindliche Weisung zu verstehen war.
Der verbindliche "Aufsichtscharakter" des Schreibens wird zudem bei Berücksichtigung der maßgeblichen, dem Adressaten bekannten näheren Umstände seines Zustandekommens und Ergehens deutlich. Bereits mit Schreiben vom [DATE] , das der Beklagten zur Kenntnis gegeben wurde, hatte das Finanzministerium auf die unter Vorlage der Akten durch das Landgericht M. erfolgte Anfrage diesem mitgeteilt, es teile die "vorläufig geäußerte Rechtsauffassung des Gerichts in Bezug auf die Pflicht der Steuerberaterkammer N., die umstrittene Verfügung für die Abwicklung festzusetzen". Dabei wird vom Finanzministerium ausdrücklich darauf hingewiesen, dass ein rechtlicher Spielraum für eine andere Interpretation der Vorschriften entgegen der Auffassung der Steuerberaterkammer nicht bestehe. Sowohl die deutliche Formulierung des Schreibens als auch die Tatsache, dass sich das Finanzministerium mit seiner Auffassung "nach außen" hin im amtlichen Verkehr mit einem Gericht festgelegt hat, sprechen dafür, dass es sich nicht um eine bloße Meinungsäußerung oder Empfehlung, sondern um eine verbindliche Auskunft gegenüber dem anfragenden Gericht handelte. Das Schreiben des Finanzministeriums vom [DATE] bestätigte gegenüber der Beklagten, dass eine Rechtspflicht der Beklagten zur Festsetzung der angemessenen Abwicklervergütung bestehe. Zu Recht ist der Verwaltungsgerichtshof deshalb davon ausgegangen, dass die in diesem Schreiben enthaltenen Hinweise auf die "Staatsaufsicht", auf die bislang fehlende Abstimmung durch die Beklagte sowie auf die Möglichkeit einer Vergütungsfestsetzung von Amts wegen durch das Finanzministerium keinen Zweifel an dessen Durchsetzungswillen lassen. Nachdem die Beklagte hiergegen Einwände erhoben hatte, hielt das Landesfinanzministerium dann mit seinem an die Beklagte gerichtetem Schreiben vom [DATE] an seiner Rechtsauffassung ausdrücklich fest und bekräftigte sie unmissverständlich.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs enthält das Schreiben des Finanzministeriums vom [DATE] eine verbindliche Vorgabe allerdings nicht nur bezüglich der Verpflichtung der Beklagten, überhaupt eine Vergütung festzusetzen, sondern auch bezogen auf die umstrittene Höhe der angemessenen Vergütung. Die gegenteilige Auslegung des Berufungsgerichts verletzt revisibles Recht.
Der Senat ist befugt, die Auslegung dieses Schreibens durch die Vorinstanz in der Revision am Maßstab der [REF] zu überprüfen , die im öffentlichen Recht entsprechend anzuwenden sind , Historisch-kritischer Kommentar zum BGB, Band I, [DATE] , S. 0 <0 ff. Rn. 0 ff. und Rn. 0 ff.> m.w.N.). Danach ist nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Es kommt entscheidend auch nicht auf den inneren Willen des Erklärenden, sondern darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist . Dabei tritt der Wortlaut hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück. Maßgebend ist der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger erkennbar wird . Die Auslegung muss sich auf die Erklärung in ihrer Gesamtheit und das mit ihr erkennbar verfolgte Ziel beziehen . Dabei ist auf den Zeitpunkt des Zugangs der Erklärung beim Erklärungsempfänger abzustellen .
Der Verwaltungsgerichtshof hat bei der Bestimmung des Regelungsgehalts des Schreibens des Finanzministeriums vom [DATE] diese Auslegungsmaßstäbe in bundesrechtswidriger Weise angewandt und deshalb zu Unrecht verneint, dass auch hinsichtlich der im Schreiben erwähnten Maßstäbe für die Festsetzung der angemessenen Abwicklervergütung eine verbindliche Anordnung getroffen worden ist.
Eine solche Zielrichtung des Schreibens ergibt sich bereits daraus, dass es sich für den Erklärungsempfänger klar erkennbar gerade auch mit Einzelfragen der Höhe der Festsetzung der streitigen Vergütung befasst. Zum einen wird "aus der Sicht des Finanzministeriums" in zeitlicher Hinsicht festgestellt, dass die Praxisabwicklung ab [DATE] erfolgte und spätestens im [DATE] durch die Aufgabe von Verkaufsanzeigen abgeschlossen wurde. Des Weiteren wird in dem Schreiben ausgeführt, dass es "im vorliegenden Fall", also konkret bezogen auf die bestehenden Meinungsverschiedenheiten zwischen der Klägerin und der Beklagten, angemessen erscheine, die Durchschnittsvergütung eines angestellten Steuerberaters als "Maßstab für die Abwicklervergütung" heranzuziehen. Im anschließenden Schlussabsatz des Schreibens weist dann das Ministerium die Beklagte ausdrücklich an, "unter Beachtung der vorstehenden Kriterien die Abwicklervergütung festzusetzen". Mit "vorstehenden Kriterien" waren ersichtlich alle in dem Schreiben zuvor dargestellten und für die Festsetzung der Vergütung maßgeblichen Kriterien gemeint. Der unmittelbar davor behandelte "Maßstab der Abwicklervergütung" war davon nicht ausgenommen. Das Schreiben war nach seinem für die Beklagte objektiv erkennbaren Sinngehalt insgesamt darauf gerichtet, diese zu veranlassen, aus Rechtsgründen eine bestimmte Einzelfallregelung mit öffentlich-rechtlichem Charakter, nämlich die von der Klägerin auf Anraten des Landgerichts beantragte Festsetzung der angemessenen Vergütung, unter Zugrundelegung der "Durchschnittsvergütung eines angestellten Steuerberaters als Maßstab für die Abwicklervergütung" vorzunehmen. Für die objektive Erkennbarkeit des auch auf den Maßstab für die Abwicklervergütung bezogenen Weisungscharakters des Schreibens des Finanzministeriums vom [DATE] ist nicht entscheidend, dass es keine präzise Festlegung auf einen bestimmten ziffernmäßigen Festsetzungsbetrag hinsichtlich der Vergütung enthielt. Das Finanzministerium gab der Beklagten einen handhabbaren Berechnungsmaßstab an die Hand, den die Beklagte dann auch ihrem Festsetzungsbescheid vom [DATE] zugrunde legte. Die betragsmäßige Höhe dieser Durchschnittsvergütung eines angestellten Steuerberaters ließ sich, was die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich eingeräumt hat, dem ihr verfügbaren statistischen Datenmaterial entnehmen. Dementsprechend ist die Beklagte auch verfahren und kam damit wie sie selbst in ihrem Bescheid vom [DATE] zum Ausdruck gebracht hat ungeachtet ihrer gegenteiligen Rechtsauffassung der an sie ergangenen Anweisung nach. Dabei gab sie kund, auch "bei der Bemessung der Höhe der Vergütung" habe sie sich "an dem Hinweis im Schreiben des Finanzministeriums B. vom [DATE] orientiert", der auf die in mehreren ihr bekannten Gerichtsentscheidungen entwickelten Grundsätze zurückgehe.
Die von der Beklagten angeführten späteren Erklärungen des Finanzministeriums sind für die Auslegung unerheblich. Denn dafür kommt es auf die Umstände zum Zeitpunkt ihres Zugangs beim Erklärungsempfänger an. Spätere Erklärungen und Stellungnahmen vermögen den objektiven Erklärungsgehalt der auszulegenden Willenserklärung nicht mehr zu beeinflussen.
Entgegen der Auffassung der Beklagten ändert auch der Umstand, dass dem Finanzministerium nur die Rechtsaufsicht, jedoch nicht die Fachaufsicht gegenüber der beklagten Steuerberaterkammer obliegt, nichts am festgestellten Inhalt des Schreibens vom [DATE] . Für die Auslegung und die Ermittlung des Regelungsgehalts des Schreibens ist nur der geäußerte Wille des Erklärenden entscheidend, aber nicht, ob dieses rechtmäßig war, insbesondere ob es sich innerhalb der rechtlichen Grenzen hielt, die dem Finanzministerium als Rechtsaufsichtsbehörde nach den Vorschriften des Steuerberatungsgesetzes gegenüber der Beklagten als Selbstverwaltungskörperschaft gezogen sind.
Da der Verwaltungsgerichtshof die Berufung wegen des fehlenden Widerspruchsverfahrens und der daraus abgeleiteten Unzulässigkeit der Klage abgewiesen hat, beruht sein Urteil auf dem festgestellten Verstoß gegen Bundesrecht und stellt sich im Sinne des [REF] auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Der Senat kann auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen nicht entscheiden, ob die auf die Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung einer angemessenen Vergütung in der im Klageantrag genannten Höhe gerichtete Klage trotz ihrer Zulässigkeit abzuweisen ist. Die dafür notwendige Sachprüfung muss zunächst vom Berufungsgericht vorgenommen werden.
Auf die Revision der Klägerin war deshalb das Urteil des Berufungsgerichts aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückzuverweisen .