Dabei ist für die Auslegung einer empfangsbedürftigen Willenserklärung wie die zur Übernahme des Nutzungsrechts nach den auch im öffentlichen Recht entsprechend anzuwendenden [REF] maßgebend, wie diese vom Erklärungsempfänger nach Treu und Glauben und nach der Verkehrsauffassung verstanden werden musste .