Eine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts muss nicht ausdrücklich geregelt sein; es genügt, wenn sie durch Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann. Die Behörde ist auch dann zum Erlass eines Leistungsbescheids ermächtigt, wenn sie und der Bürger gerade mit Blick auf den von ihr geltend gemachten Anspruch in einem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Über und Unterordnungsverhältnis stehen.