Der Kläger steht als Berufssoldat im Dienst der Beklagten und leistet Schichtdienst bei einem Fernmeldeaufklärungsabschnitt. Er beansprucht Dienstzeitausgleich in Form der Freistellung vom Dienst für solche Dienste, die er an auf Werktage fallenden Feiertagen geleistet hat. Antrag und Widerspruch blieben erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Aus dem innerstaatlichen Recht ergebe sich keine Anspruchsgrundlage. Die Arbeitszeitverordnung gelte nur für Beamte. Die Arbeitszeit der Soldaten sei gesetzlich nicht geregelt und Soldaten hätten keinen durchsetzbaren Anspruch auf eine allgemeine Arbeitszeitregelung. Die unterschiedliche Behandlung von Beamten und Soldaten sei aufgrund der Besonderheit des Soldatenstatus, insbesondere des besonderen Umfangs der Dienstpflicht, gerechtfertigt. Auch aus unionsrechtlichen Vorschriften folge kein Anspruch auf den begehrten Dienstzeitausgleich. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und zur Begründung auf die Entscheidungsgründe des Urteils des Verwaltungsgerichts verwiesen. Ergänzend hat es ausgeführt, die Besonderheit des Soldatenstatus sowie die im Vergleich zu Beamten sehr viel kürzeren Lebensarbeitszeiten seien im Hinblick auf [REF] noch geeignete Kriterien zur sachlichen Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung von Beamten und Soldaten. Für eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bestehe keine Veranlassung. Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts. Er beantragt, die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom [DATE] und des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom [DATE] aufzuheben sowie die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Chefs des 0. Sektors des Fernmeldeaufklärungsabschnitts 0 vom [DATE] in der Gestalt des Beschwerdebescheids vom [DATE] zu verpflichten, dem Kläger Dienstzeitausgleich in Form der Freistellung vom Dienst im Umfang von 0 Tagen für geleisteten Dienst an den Wochenfeiertagen [DATE] , 0. April, 0. April, 0. Mai, 0. Mai, 0. Juni, 0. Oktober, 0. und [DATE] sowie 0. Januar, 0. April, 0. April, 0. Mai, 0. Mai, 0. Mai und [DATE] zu gewähren. Die Revision ist mit der Maßgabe begründet, dass das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist . Aufgrund der unzureichenden Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts kann der Senat nicht entscheiden, ob der Kläger einen Anspruch auf Dienstzeitausgleich in Form der Freistellung vom Dienst hat. Die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen wird das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner erneuten Verhandlung und Entscheidung zu treffen haben. Der Kläger hat weder aus [REF] noch aus der Arbeitszeitverordnung oder der Verordnung über den Urlaub der Soldatinnen und Soldaten einen Anspruch auf Freistellung. Auf [REF] in der Fassung des Gesetzes vom [DATE] kann der Kläger seinen Anspruch nicht stützen. Das Bundesministerium des Innern ist danach ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Verteidigung und dem Bundesministerium der Finanzen die Gewährung einer Vergütung für Soldaten mit Dienstbezügen aus der Bundesbesoldungsordnung A zu regeln, die entweder mehr als 0 und höchstens 0 Stunden oder mehr als 0 und höchstens 0 Stunden zusammenhängenden Dienst leisten und denen dafür keine Freistellung vom Dienst gewährt werden kann. [REF] ist nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte lediglich eine Verordnungsermächtigung und regelt nur die Vergütung für Soldaten mit besonderer zeitlicher Belastung . Das Merkmal "und denen dafür keine Freistellung vom Dienst gewährt werden kann" ist nicht Grundlage eines selbstständigen Anspruchs auf Gewährung von Freistellung, sondern lediglich ein negatives Tatbestandsmerkmal des Vergütungsanspruchs von Soldaten mit besonderer zeitlicher Belastung. Dementsprechend wird nach § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 der aufgrund von [REF] erlassenen Verordnung über die Vergütung für Soldaten mit besonderer zeitlicher Belastung vom [DATE] eine Vergütung nur gezahlt, wenn eine Freistellung vom Dienst nicht gewährt werden kann. [REF] vom [DATE] scheidet als Anspruchsgrundlage ebenfalls aus. Die Arbeitszeitverordnung gilt nach ihrem § 0 Satz 0 nur für Beamtinnen und Beamte des Bundes. Auch aus der Verordnung über den Urlaub der Soldatinnen und Soldaten in der Fassung der Bekanntmachung vom [DATE] , zuletzt geändert durch das Gesetz vom [DATE] , ergibt sich kein Anspruch auf Freizeitausgleich, weil diese Verordnung nur den Urlaubsanspruch der Soldatinnen und Soldaten regelt, nicht aber den davon zu unterscheidenden Freizeitausgleich. Dem Berufungsurteil können nicht die für eine Entscheidung erforderlichen Feststellungen entnommen werden, um zu überprüfen, ob dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf Freistellung aufgrund von Verwaltungsvorschriften zusteht. Verwaltungsvorschriften haben über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus aufgrund des Gleichheitssatzes und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes im Verhältnis zwischen Bürger und Verwaltung eine anspruchsbegründende Außenwirkung. Denn der Bürger kann verlangen, entsprechend der gleichmäßig vollzogenen Verwaltungsvorschrift behandelt zu werden . Die Bestimmung des Inhalts von Verwaltungsvorschriften obliegt den Tatsachengerichten; sie ist revisionsrechtlich nicht Rechtsanwendung, sondern Tatsachenfeststellung. Verwaltungsvorschriften sind als Willenserklärungen zu behandeln, die auf eine bestehende oder beabsichtigte tatsächliche Verwaltungspraxis schließen lassen. Sie unterliegen der revisionsgerichtlichen Prüfung nur insoweit, als es um die Einhaltung der für Willenserklärungen geltenden allgemeinen Auslegungsgrundsätze geht . Die Prüfung, ob Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis umgesetzt werden, ist Sachverhaltsaufklärung. An die tatsächlichen Feststellungen ist das Revisionsgericht nach [REF] gebunden, soweit keine durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben wurden. Der Erlass des Bundesministeriums der Verteidigung über den Ausgleich besonderer zeitlicher Belastungen der Soldaten vom [DATE] in der ab dem [DATE] gültigen Fassung räumt Schichtdienstleistenden u.a. nach III A Nr. 0 Buchst. a Abs. 0 und III B Nr. 0 einen Ausgleichsanspruch ein, wenn die durchschnittliche Wochendienstzeit eines Schichtdienstplans zuzüglich gesondert befohlener Dienste die Rahmendienstzeit von 0 Stunden übersteigt. Ob der Kläger durch seine Dienste an den Feiertagen die Voraussetzungen dieses Erlasses erfüllt und dementsprechend gemäß [REF] nach Maßgabe des Erlasses einen Anspruch auf Freistellung vom Dienst hat, lässt sich aufgrund der tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht entscheiden. Im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung bestehen offenbar noch weitere Erlasse, Befehle oder sonstige Verwaltungsvorschriften zur Regelung der Dienstzeiten von Soldaten. Das Revisionsverfahren hat jedenfalls Anhaltspunkte dafür ergeben, dass es bei der Bundeswehr auch Dienststellen gibt, bei denen nicht der Dienstzeitausgleichserlass zur Anwendung kommt, sondern sich die Berechnung der Dienstzeit und der Ausgleich einer besonderen zeitlichen Belastung auch für Soldaten nach der Arbeitszeitverordnung richtet. Auch insoweit können dem Berufungsurteil nicht die für eine Entscheidung erforderlichen Tatsachenfeststellungen entnommen werden. Auch im Hinblick auf die Vergleichbarkeit des konkreten Einsatzes von Beamten und Soldaten bei der militärischen Einheit des Klägers fehlen ausreichende tatsächliche Feststellungen. Der Dienst eines Soldaten ist wegen der speziellen Anforderungen im Gegensatz zu dem eines Beamten einer gesetzlichen Dienstzeitregelung und begrenzung grundsätzlich nicht zugänglich. Die Dauer ihrer täglichen und wöchentlichen Dienstleistung richtet sich bei Soldaten grundsätzlich nach den Erfordernissen des militärischen Dienstes, namentlich der ständigen Einsatzbereitschaft der Truppe, der militärischen Ausbildung und sonstigen dienstlichen Notwendigkeiten. Im Rahmen seiner Fürsorgepflicht hat der Dienstherr zwar für angemessene Freizeit des Soldaten Sorge zu tragen. Der Soldat bleibt jedoch nach § 0 SG zur ständigen Einsatzbereitschaft verpflichtet und muss auf Verlangen seines Vorgesetzten jederzeit wieder Dienst leisten . Werden entsprechend dem Vorbringen des Klägers Soldaten in einer militärischen Einheit bei der Verrichtung einer militärischen Tätigkeit in einer Weise verwendet, die mit dem Einsatz der für die gleiche Tätigkeit eingesetzten Beamten identisch ist, und bestehen keine militärischen Gründe für die Schlechterstellung der Soldaten, fehlt es an einer ausreichenden Rechtfertigung für die unterschiedliche Behandlung von Beamten und Soldaten hinsichtlich der Regelung und Begrenzung ihrer Dienstzeiten. Solange eine derartige Praxis des Personaleinsatzes andauert, folgt aus [REF] die Notwendigkeit, beide Gruppen arbeitszeitrechtlich, d.h. auch in Bezug auf den Umfang der Freistellung, gleich zu behandeln. Dies macht es erforderlich, Soldaten diejenigen Freistellungszeiten zu gewähren, die Beamten nach der Arbeitszeitverordnung zustehen. Die Auffassung der Beklagten, die Richtlinie [DATE] /0/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom [DATE] über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung erfasse Soldaten grundsätzlich nicht, steht mit Unionsrecht nicht in Einklang. Nach ihrem [REF] unbeschadet ihrer Art. 0, 0, 0 und 0 für alle privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche im Sinne des [REF] des Rates vom [DATE] über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit . [REF] , wonach diese Richtlinie keine Anwendung findet, soweit dem Besonderheiten bestimmter spezifischer Tätigkeiten im öffentlichen Dienst, z.B. bei den Streitkräften oder der Polizei, oder bestimmter spezifischer Tätigkeiten bei den Katastrophenschutzdiensten zwingend entgegenstehen, ist eng auszulegen . Ausgenommen sind nicht die Dienste als solche, sondern nur bestimmte in diesen Sektoren wahrgenommene besondere Aufgaben, die wegen der unbedingten Notwendigkeit, einen wirksamen Schutz des Gemeinwesens zu gewährleisten, eine Ausnahme von den Vorschriften der Richtlinie rechtfertigen. Hierunter fallen lediglich Natur oder Technologiekatastrophen, Attentate, schwere Unglücksfälle oder andere Ereignisse gleicher Art, deren Schwere und Ausmaß Maßnahmen erfordern, die zum Schutz des Lebens, der Gesundheit und der Sicherheit des Gemeinwesens unerlässlich sind und deren ordnungsgemäße Durchführung in Frage gestellt wäre, wenn alle Vorschriften der Richtlinien beachtet werden müssten. Mangels ausreichender Feststellungen zur konkreten militärischen Tätigkeit des Klägers beim Fernmeldeaufklärungsabschnitt lässt sich nicht entscheiden, ob die Richtlinie [DATE] /0/EG auf ihn anzuwenden ist. Um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen, muss die der Umsetzung einer Richtlinie dienende innerstaatliche Vorschrift konkret, bestimmt sowie klar und ihre Verbindlichkeit muss unbestreitbar sein. Eine Verwaltungspraxis, die nicht normativ begründet oder verfestigt ist, sodass die Verwaltung sie beliebig ändern kann, und die nur unzureichend bekannt ist, ist nicht als eine wirksame Erfüllung der Verpflichtung aus [REF] anzusehen . Für Schichtarbeiter wie den Kläger schreibt [REF] RL [DATE] /0/EG vor, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, damit ihnen hinsichtlich Sicherheit und Gesundheit in einem Maß Schutz zuteil wird, das der Art ihrer Arbeit Rechnung trägt. Hierauf kann sich der Kläger zur Begründung seines Anspruchs auf Freistellung vom Dienst nicht unmittelbar berufen . Dieser Bestimmung ist nicht hinreichend genau zu entnehmen, dass ihr Ziel gerade durch die vom Kläger beanspruchte Freistellung vom Dienst zu erreichen ist, wenn Schichtarbeiter an Wochenfeiertagen Dienst geleistet haben. Werden in dem Fernmeldeaufklärungsabschnitt, in dem der Kläger seinen Wehrdienst leistet, Soldaten und Beamte im Schichtdienst identisch eingesetzt, bedarf es der Einholung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union, ob [REF] RL [DATE] /0/EG einer Regelung des Mitgliedstaates entgegensteht, die einer Gruppe von Beschäftigten trotz eines gleichartigen Einsatzes im Schichtdienst einen weniger weit reichenden Schutz hinsichtlich Sicherheit und Gesundheit gewährt als den Angehörigen einer anderen Gruppe. Das Berufungsgericht wird daher zunächst aufklären müssen, welche militärische Tätigkeit der Kläger im Zeitraum von [DATE] bis [DATE] im Aufklärungsabschnitt konkret ausgeübt hat und ob in diesem Zeitraum in dieser militärischen Einheit Beamte in identischer Weise eingesetzt worden sind. Ferner ist zu klären, ob der Kläger in dem genannten Zeitraum durch seine Dienste an Wochenfeiertagen einen Anspruch auf Freistellung vom Dienst nach dem Dienstzeitausgleichserlass erworben hat. Schließlich bedarf es der Klärung, ob es im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung noch weitere Erlasse, Befehle oder sonstige Verwaltungsvorschriften zur Regelung der Dienstzeiten von Soldaten gibt und ob der Kläger danach einen Anspruch auf Freistellung hat.