Tenor Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides [DATE] verpflichtet, eine Kostengrundentscheidung zu treffen, die ihr der Beklagten die Kosten des Widerspruchsverfahrens betreffend die Bewilligung von Freizeitausgleich für die Zeit vom [DATE] bis zum [DATE] auferlegt und die Hinzuziehung des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren für notwendig erklärt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 0 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet. Unter dem [DATE] beantragte er persönlich bei der Beklagten, den von ihm geleisteten Bereitschaftsdienst in vollem Umfang als Arbeitszeit anzuerkennen. Hierzu erläuterte die Beklagte unter dem [DATE] , dass ein solcher Antrag derzeit nicht beschieden werde und sie unaufgefordert auf das Begehren zurückkomme. Am [DATE] beantragte er bei der Beklagten, ihm einen Ausgleich für die ab dem [DATE] geleistete über die europarechtlich zulässige Höchstarbeitszeit hinausgehende Zuvielarbeit zu gewähren. Mit Bescheid vom [DATE] lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab. Am [DATE] erhob der Kläger persönlich Widerspruch gegen den Bescheid vom [DATE] und bat darum, die Entscheidung über seinen Widerspruch bis zum Abschluss bereits anhängiger verwaltungsgerichtlicher Klagen auszusetzen. Mit dem als „Widerspruch“ bezeichneten Schreiben vom [DATE] beantragte der Kläger, ihm einen Ausgleich für in der Zeit von 0/0 bis 0/0 geleistete Zuvielarbeit zu gewähren. Unter dem [DATE] bestellten sich die Prozessbevollmächtigten für den Kläger und beantragten bei der Beklagten, dem Kläger Freizeitausgleich für den Zeitraum vom [DATE] bis zum [DATE] auf der Grundlage des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom [DATE] zu bewilligen. Mit Bescheid vom [DATE] bewilligte die Beklagte dem Kläger für in der Zeit von [DATE] bis [DATE] geleistete Zuvielarbeit Freizeitausgleich. Sie erklärte sich bereit, dem Stundenkonto des Klägers 0 Stunden gutzuschreiben. In der Rechtsbehelfsbelehrung wies die Beklagte darauf hin, dass gegen diesen Bescheid Widerspruch erhoben werden könne. Am [DATE] ließ der Kläger durch seine Prozessbevollmächtigten Widerspruch gegen den Bescheid vom [DATE] einlegen. Er beanstandete hier, dass der gewährte Freizeitausgleich seinem Stundenkonto gutgeschrieben worden sei und dass nicht sofort mit der Gewährung von Freizeit begonnen worden sei. Mit Bescheid vom [DATE] bewiligte die Beklagte dem Kläger für die Zeit vom [DATE] bis zum [DATE] Freizeitausgleich in Geld in Höhe von 0 € auf der Grundlage zu viel geleisteter Stunden in Höhe von 0. Unter dem [DATE] beantragte der Kläger bei der Beklagten, ihm die durch Hinzuziehung seines Prozessbevollmächtigten entstandenen Kosten in Höhe von 0 € zu erstatten. Mit Bescheid vom [DATE] lehnte die Beklagte die Übernahme der geltend gemachten Kosten mit der Begründung ab, dass die Voraussetzungen der allein als Anspruchsgrundlage in Betracht kommenden Vorschrift des [REF] nicht vorlägen. Eine stattgebende Widerspruchsentscheidung sei nicht erfolgt. Der Kläger hat am [DATE] Klage erhoben, mit dem Antrag, festzustellen, dass die Beklagte zur Übernahme der Kosten verpflichtet ist. Zur Begründung trägt er vor, die Beklagte sei in entsprechender Anwendung des [REF] zur Kostenübernahme verpflichtet. Der Bescheid vom [DATE] stelle eine Abhilfeentscheidung zu dem gegen den Bescheid vom [DATE] am [DATE] eingelegten Widerspruch dar. Im Übrigen habe der Kläger seit mehr als zehn Jahren mehrfach selbst Anträge auf Freizeitausgleich gestellt und Widerspruch erhoben. Die Beklagte habe das anwaltliche Schreiben vom [DATE] so verstehen müssen, dass sie über die vom Kläger in der Vergangenheit selbst gestellten Anträge und die von ihm erhobenen Widersprüche entscheiden solle. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides [DATE] zu verpflichten, eine Kostengrundentscheidung zu treffen, die ihr der Beklagten die Kosten des Widerspruchsverfahrens betreffend die Bewilligung von Freizeitausgleich für die Zeit vom [DATE] bis zum [DATE] auferlegt und die Hinzuziehung des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren für notwendig erklärt. Ihrer Auffassung nach liegen die Voraussetzungen für eine Kostenerstattung nach [REF] nicht vor. Ein stattgebender Widerspruchsbescheid sei nicht ergangen. Mit dem Bescheid vom [DATE] sei kein Widerspruch beschieden worden. Das anwaltliche Schreiben vom [DATE] habe kein Widerspruchsverfahren eingeleitet. In ihm werde das Wort „Widerspruch“ nicht genannt. In seinem persönlich erhobenen Widerspruch vom [DATE] gegen den Bescheid vom [DATE] habe der Kläger selbst um eine Zurückstellung einer Entscheidung über seinen Widerspruch gebeten. Der Widerspruch vom [DATE] sei inhaltlich so unverständlich, dass sie die Beklagte den Prozessbevollmächtigten des Klägers um Klarstellung gebeten habe. Dieser Bitte sei dieser bislang noch nicht nachgekommen. Die dem Wortlaut nach auf Feststellung der Erstattungspflicht gerichtete Klage war gem. [REF] in die oben bezeichnete Verpflichtungsklage auszulegen, mit der der Kläger die Erstattung der ihm vorgerichtlich entstandenen Rechtsanwaltskosten begehrt. Die dem Wortlaut nach erhobene Feststellungsklage ist unzulässig, weil der Kläger sein Erstattungsbegehren gem. [REF] vorrangig mit der Verpflichtungsklage verfolgen muss. Die Auslegung seines Klageantrags in einen Verpflichtungsantrag entsprach seinem aus dem übrigen Vorbringen zum Ausdruck kommenden Klagebegehren. Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass die Beklagte eine Kostengrundentscheidung trifft, die ihr der Beklagten die Kosten des Widerspruchsverfahrens betreffend die Bewilligung von Freizeitausgleich auferlegt und die Hinzuziehung des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren für notwendig erklärt. Die begehrte Kostengrundentscheidung findet ihre Anspruchsgrundlage in einer entsprechenden Anwendung des [REF] . Nach dieser Vorschrift hat der Rechtsträger, dessen Behörde den mit Widerspruch angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Nach § 0 Abs. 0 Satz 0 VwVfG bestimmt die Kostenentscheidung auch, ob die Zuziehung eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten notwendig war. Der Kläger kann die begehrte Kostenerstattung zwar nicht unmittelbar auf die Vorschrift des § 0 Abs. 0, Abs. 0 Satz 0 VwVfG NRW stützen. Die genannte Bestimmung findet keine unmittelbare Anwendung, wenn über einen Widerspruch nicht entschieden worden ist, also weder eine Abhilfeentscheidung nach [REF] ergangen ist noch ein stattgebender Widerspruchsbescheid erlassen wurde. Die Beklage hat keine förmliche Abhilfeentscheidung getroffen und auch keinen stattgebenden Widerspruchsbescheid betreffend die Bewilligung von Freizeitausgleich erlassen. Sie hat dem Kläger außerhalb eines Widerspruchsverfahrens zunächst mit Bescheid vom [DATE] Freizeitausgleich und zuletzt mit Bescheid vom [DATE] Freizeitausgleich in Form von Geldersatz bewilligt. Die Beklagte ist aber in entsprechender Anwendung des § 0 Abs. 0, 0 Satz 0 VwVfG NRW erstattungspflichtig. Eine Behörde muss sich nach Treu und Glauben und dem Grundsatz fairer Verfahrensgestaltung so behandeln lassen, als hätte sie eine Abhilfeentscheidung getroffen, wenn sie die Erledigung eines statthaft erhobenen Widerspruchs ohne sachlichen Grund außerhalb des Widerspruchsverfahrens nur deshalb herbeiführt, um der sonst entstehenden Kostenlast nach [REF] zu entgehen, So liegt der Fall hier. Die Beklagte war gehalten, über den nach damaligem Prozessrecht statthaften, vom Kläger persönlich gegen den ablehnenden Bescheid vom [DATE] eingelegten Widerspruch vom [DATE] zu entscheiden. Ein sachlicher Grund dafür, eine Erledigung des Widerspruchs vom [DATE] außerhalb des Widerspruchsverfahrens herbeizuführen, war nicht gegeben. Der Kläger hatte sich zwar damit einverstanden erklärt, dass die Beklagte die Entscheidung über seinen Widerspruch mit Blick auf bereits anhängige verwaltungsgerichtliche Verfahren zurückstellt. Für eine Zurückstellung der Entscheidung über den Widerspruch bestand aber für die Beklagte kein Anlass mehr, nachdem die Bevollmächtigten des Klägers mit Schreiben vom [DATE] unter Hinweis auf das Urteil des BVerwG vom [DATE] [REF] die Bewilligung eines Freizeitausgleiches für in der Zeit vom [DATE] bis zum [DATE] geleistete Zuvielarbeit beantragt hatten. In diesem Schreiben haben die Bevollmächtigten des Klägers zwar nicht ausdrücklich die Bescheidung des vom Kläger persönlich eingelegten Widerspruchs verlangt. Sie haben aber mit dem im genannten Schreiben gestellten Antrag auf Bewilligung von Freizeitausgleich bei objektiver Betrachtung zum Ausdruck gebracht, dass die Beklagte nunmehr über den Widerspruch vom [DATE] entscheiden soll. Der mit Schreiben vom [DATE] beantragte Freizeitausgleich für die Zeit vom [DATE] bis zum [DATE] war bereits Streitgegenstand des mit Widerpruch vom [DATE] eingeleiteten Widerspruchsverfahrens. Die Beklagte ist deshalb hinsichtlich der Erstattung der Kosten im Vorverfahren so stellen, als wäre ihr Bescheid vom [DATE] als Abhilfeentscheidung ergangen. Erst auf der Grundlage dieser Entscheidung kann der Kläger von der Beklagten die Festsetzung der ihm zu erstattenden Kosten verlangen. Mit der Kostenentscheidung hat die Beklagte zugleich darüber zu entscheiden, ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig war. Notwendig ist die Zuziehung eines Rechtsanwaltes, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten ist, das Vorverfahren selbst zu führen, Dies ist hier der Fall. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten war aus Sicht des Klägers nicht unvernünftig, weil die Voraussetzungen des von ihm geltend gemachten unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs über einen längeren Zeitraum umstritten waren und erst mit der Entscheidung des BVerwG vom [DATE] [REF] abschließend höchstricherlich geklärt wurden.