Tenor Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom [DATE] [REF] wird zurückgewiesen.Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand 0 Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer durch die Bundespolizei vorgenommenen Identitätsfeststellung und des anschließenden Datenabgleichs. 0 Der [DATE] in Kabul geborene Kläger ist deutscher Staatsangehöriger afghanischer Abstammung. Am [DATE] befand er sich im Rahmen einer Geschäftsreise in der 0. Klasse des ICE 0 von Berlin nach Freiburg. Im Waggon befanden sich weitere sechs bis sieben Personen. Auf dem Streckenabschnitt zwischen Baden-Baden und Offenburg wurde der Kläger gegen 0:0 Uhr von drei Beamten der Bundespolizei angesprochen und aufgefordert, sich auszuweisen. Der Kläger zeigte seinen deutschen Personalausweis vor und händigte diesen Polizeikommissar H. aus. Sodann äußerte er gegenüber den Beamten, dass die Personalienfeststellung in dieser Form rechtswidrig sei, und forderte die Beamten zur Herausgabe ihrer Namen bzw. Dienstnummern auf. Polizeikommissar H. führte anhand des Personalausweises des Klägers einen Datenabgleich durch und teilte dem Kläger anschließend die Dienststellen und nummern der drei Polizeibeamten mit. Weitere Personen wurden in dem Waggon nicht kontrolliert. Die Beamten verließen nach der Feststellung der Personalien des Klägers den Bereich der 0. Klasse. 0 Der Kläger erhob am [DATE] Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Identitätsfeststellung und des Datenabgleichs. Er trug vor, die Personalienfeststellung sei materiell rechtswidrig erfolgt. Die von der Beklagten angeführte Ermächtigungsgrundlage des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG verstoße gegen Europarecht. Sie sei nicht mit den Art. 0, 0 der Verordnung der Europäischen Gemeinschaft Nr. 0/ [DATE] vereinbar. Die einzig alternativ in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des § 0 Abs. 0a BPolG sei den gleichen rechtlichen Bedenken ausgesetzt. Zudem lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 0 Abs. 0a BPolG nicht vor. Hinweise auf eine migrationsrechtswidrige Nutzung des kontrollierten ICE 0 hätten nicht vorgelegen. Zudem habe die Beklagte die Grenzen des ihr zustehenden Ermessens überschritten. Eine Identitätsfeststellung, die sich am Kriterium der Hautfarbe orientiere, verstoße gegen [REF] und auch gegen völkerrechtliche Grundsätze, insbesondere gegen Art. 0 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte und gegen Art. 0, Art. 0 Abs. 0 Var. 0 der Europäischen Menschenrechtskonvention. 0 Die Beklagte trat der Klage entgegen und machte geltend, die beim Kläger durchgeführte Personalienfeststellung sei nicht rechtswidrig gewesen. Der Bundespolizei obliege gemäß § 0 Abs. 0 BPolG der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebiets. Der Grenzschutz umfasse u.a. gemäß § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 0 Kilometern die Abwehr von Gefahren, welche die Sicherheit der Grenze beeinträchtigten. Die Norm knüpfe nicht an die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs gemäß § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG an und ermögliche somit polizeiliche Eingriffsmaßnahmen, die nicht unmittelbar aus Anlass des Grenzübertritts erfolgten. Sie setze hierbei keine konkrete Polizeigefahr voraus, sondern trage insoweit einem Vorsorgekonzept Rechnung und erlaube eine erhebliche polizeiliche Kontrolldichte im Grenzgebiet, was durch eine eingeschränkte Möglichkeit der Speicherung „kompensiert“ werden könne. Der Zug habe sich auf der Fahrt von Baden-Baden nach Offenburg und damit im 0 km-Grenzbereich befunden. Da in der Vergangenheit immer wieder unerlaubt eingereiste Personen in den Zügen festgestellt worden seien, sei eine Personenkontrolle aufgrund der Lageerkenntnisse angebracht und erforderlich gewesen. Die Bundespolizeiinspektion Offenburg stelle im Grenzgebiet zu Frankreich monatlich durchschnittlich 0 unerlaubt eingereiste Personen fest. Im ICE 0 seien am [DATE] zehn bis 0 Personen sowohl europäischer als auch nicht europäischer Herkunft fahndungsmäßig überprüft worden. Der Abgleich der personenbezogenen Daten des Klägers sei rechtmäßig gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 BPolG erfolgt. Für die Auswahl der kontrollierten Reisenden seien mehrere Kriterien maßgeblich. Zunächst sei das Lagebild der Bundespolizeiinspektion Offenburg zu berücksichtigen. Ferner seien polizeiliche Erfahrungen sowie das Gesamterscheinungsbild miteinzubeziehen. Die ethnische Erscheinung stelle kein Auswahlkriterium dar. 0 Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat mit Urteil vom [DATE] die Rechtswidrigkeit der Identitätsfeststellung und des Datenabgleichs festgestellt. Die hinsichtlich der Identitätsfeststellung als Fortsetzungsfeststellungsklage und hinsichtlich des Datenabgleichs als allgemeine Feststellungsklage statthafte Klage sei zulässig und begründet. Die Identitätsfeststellung durch Beamte der Bundespolizei sei rechtswidrig gewesen. Die Beklagte habe die Maßnahme der Personalienfeststellung bereits deswegen nicht wirksam auf die Vorschrift des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG stützen können, weil diese nicht unionsrechtskonform sei und auch nicht unionsrechtskonform ausgelegt werden könne. Sie verstoße gegen [REF] ) Nr. 0/ [DATE] . Die Ermächtigungsgrundlage enthalte nicht die vom Europäischen Gerichtshof geforderten normativen Einschränkungen, die gewährleisteten, dass die tatsächliche Ausübung der Befugnis nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben könne. Daher könne offen bleiben, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen nach § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG im Zeitpunkt der Kontrolle vorgelegen hätten und ob die Beklagte ihr Ermessen bei der Identitätsfeststellung unter Verstoß gegen [REF] ausgeübt habe. Die sich an die Identitätsfeststellung anschließende Maßnahme des Datenabgleichs sei ebenfalls rechtswidrig erfolgt . 0 Mit der vom Verwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung verfolgt die Beklagte ihren Klagabweisungsantrag weiter. Der Senat hat das Berufungsverfahren mit Beschluss vom [DATE] bis zur Entscheidung über das beim EuGH anhängige Vorabentscheidungsverfahren C-0/0 ausgesetzt und im Anschluss an das Urteil des EuGH in dieser Sache vom [DATE] am [DATE] wieder aufgenommen. 0 Die Beklagte macht mit der Berufung geltend, die Identitätsfeststellung sei rechtmäßig gewesen. § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG sei insbesondere unionsrechtskonform. Der EuGH verlange einen Rechtsrahmen, der gewährleiste, dass die praktische Ausübung der Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben könne. Die vom EuGH geforderten Konkretisierungen und Einschränkungen müssten nicht notwendigerweise gesetzlicher Natur und erst recht nicht in § 0 BPolG selbst statuiert sein. Vielmehr kämen hierfür auch Verwaltungsvorschriften in Betracht. Im maßgeblichen Zeitpunkt der hier streitbefangenen Kontrolle vom [DATE] sei eine ausreichende Lenkung der Intensität, Häufigkeit und Selektivität der Kontrollen durch die „BRAS 0“, Band I, Abschnitt II, mit den darin enthaltenen Angaben zur grenzpolizeilichen Aufgabenwahrnehmung mit dem damaligen Stand vom [DATE] bewirkt worden. Bei den „BRAS 0“ handele es sich um Verwaltungsvorschriften. Darin werde klargestellt, dass es unzulässig sei, an den Binnengrenzen Personenkontrollen unabhängig von jedem Anlass ausschließlich aufgrund eines vorangegangenen Grenzübertritts vorzunehmen. Außerdem seien darin nähere, den Vorgaben des EuGH genügende Vorgaben für Maßnahmen der Bundespolizei zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung im Binnengrenzraum enthalten. Dort werde u.a. klargestellt, dass Kontrollen nach § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG nur „im Einzel bzw. Ausnahmefall“ in Betracht kämen und das Vorliegen „hinreichender Anhaltspunkte für eine illegale Einreise oder eine Schleusung“ voraussetzten. Die Verwaltungsvorschrift präzisiere darüber hinaus, wann solche Anhaltspunkte vorlägen. Die von § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG erlaubten Identitätsfeststellungen beruhten daher auf Lageerkenntnissen und/oder polizeilichen Erfahrungen und hingen zudem auch vom Verhalten der betroffenen Person bzw. sonstigen Umständen ab, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergebe. Praktische Erfahrungen belegten zudem, dass die Vorgaben der „BRAS 0“ tatsächlich wirksam gewesen seien und nicht unter Rückgriff auf § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG unzulässige systematische Personenkontrollen durchgeführt würden. Die dort vorgesehenen Kontrollen würden in der Praxis lediglich stichprobenartig und in einer Art und Weise durchgeführt, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen unterschieden. 0 Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Identitätskontrolle des Klägers nach § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG hätten am [DATE] auch unter Berücksichtigung der BRAS 0 vorgelegen. Damals habe ein besonderes Lagebild für die Bundespolizeiinspektion Offenburg vorgelegen, in dem u.a. konstatiert worden sei, dass sich der fortwährende Anstieg der unerlaubten Einreisen im Bereich dieser Bundespolizeiinspektion seit dem zweiten Halbjahr [DATE] auch im Jahre [DATE] ununterbrochen fortgesetzt habe. Mit einem der größten Grenzübergänge entlang der deutsch-französischen Grenze im Bereich Straßburg Kehl spiele der Zuständigkeitsbereich der Polizeiinspektion Offenburg auch in naher Zukunft eine entscheidende Rolle für unerlaubte Einreisen nach Deutschland. Wegen der Einzelheiten werde auf das Dokument „Polizeiinspektion Offenburg: Lagebild ‚Irreguläre Migration und Schleuserkriminalität‘, IV. Quartal [DATE] “ verwiesen. Die Bestreifung auch des ICE 0 habe hiernach auf Erkenntnissen über in der Vergangenheit bereits tatsächlich erfolgte und auch zukünftig zu erwartende unerlaubte Einreisen und Schleusungen und zwar unter Nutzung von Zügen beruht. Die ca. zehn bis 0 durchgeführten Identitätsfeststellungen in dem betreffenden ICE 0 hätten gerade nicht alle Reisenden in dem Zug betroffen. Sie seien mithin zahlenmäßig begrenzt gewesen und selektiv erfolgt. Dass sich die Beamten spontan entschlossen hätten, die Identität des Klägers feststellen zu wollen, habe sich aus der konkret vorgefundenen Kontrollsituation ergeben. Der Kläger habe ungefähr in der Mitte eines 0. Klasse-Waggons in einem Einzelsitz und zwar entgegen der Fahrtrichtung gesessen, wie auch die Beamten durch den Zug entgegen der Fahrtrichtung gegangen seien. Da der Kläger in seinen Sitz versunken und mit dem Rücken zu den durch den Zug gehenden Beamten gesessen sei, hätten weder der Kläger die herannahenden Beamten noch die Beamten den Kläger sehen können, bevor sie sich auf der Höhe seines Sitzes befunden hätten. Der Kläger habe einen Kopfhörer getragen und die Augen geschlossen gehabt. In einer derartigen Situation in den Sitz versunken, Kopfhörer, geschlossene Augen sei keineswegs klar, ob sich die betreffende Person tatsächlich ausruhen wolle oder ob sie sich etwa schlafen stelle und ihr Verhalten möglicherweise gerade darauf abziele, von etwaigen Kontrollen verschont zu bleiben. § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG stehe auch mit deutschem Verfassungsrecht in Einklang, sei insbesondere verhältnismäßig. Die Identitätsfeststellung sei auch im Übrigen fehlerfrei durchgeführt worden. 0 Auch der Datenabgleich sei rechtmäßig erfolgt. Insbesondere sei § 0 Abs. 0 Satz 0 BPolG verfassungsgemäß. Der in der Literatur teils erhobene Vorwurf der Unbestimmtheit der Norm sei nicht berechtigt, da die Norm auslegbar sei. Auch Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit des mit einem Abgleich verbundenen Eingriffs bestünden nicht. 0 Mit Schriftsatz vom [DATE] hat das Büro zur Umsetzung von Gleichbehandlung e.V. beantragt, gemäß dem klägerischen Wunsch nach [REF] als Beistand zugelassen zu werden. Hilfsweise hat xxx-xxx xxx, der den Schriftsatz des Büros zur Umsetzung von Gleichbehandlung e.V. unter anderem unterschrieben hat, angezeigt, persönlich als Beistand nach [REF] auftreten zu wollen. Das Büro zur Umsetzung von Gleichbehandlung e.V. macht geltend, die BRAS 0 könnten den Anforderungen des EuGH, dass es eines Rechtsrahmens bedürfe, der die Intensität, die Häufigkeit und Selektivität der Kontrollen lenke, nicht erfüllen. Sie seien zum Zeitpunkt der hier durchgeführten Kontrolle nicht veröffentlicht gewesen. Auch noch heute weigere sich die Beklagte, die BRAS 0 aus dem Jahr [DATE] ohne weiteres herauszugeben. Die mangelnde Publizität führe dazu, dass es an der notwendigen Vorhersehbarkeit staatlichen Verhaltens ebenso mangele wie an der Möglichkeit einer angemessenen gerichtlichen Kontrolle. Zudem fehle es den BRAS 0 an der erforderlichen praktischen Wirksamkeit. Dass Kontrollen nur aufgrund eines Gefahrenverdachts und lagebilderabhängig vorgenommen würden, stehe im Widerspruch zu den erstinstanzlichen Einlassungen und vermutlich sogar zum Gesetz. Zudem fehle es den BRAS 0 an der nötigen Bestimmtheit. Sie enthielten keinerlei Vorgaben zur Häufigkeit der Kontrollen. Schließlich liege eine fehlerhafte Ermessensausübung vor, die insbesondere unter Verstoß gegen [REF] erfolgt sei. 0 Der Kläger hat sich mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom [DATE] die Ausführungen des Büros zur Umsetzung von Gleichbehandlung e.V. zu Eigen gemacht. 0 Der Senat hat mit Beschluss vom [DATE] den Antrag auf Zulassung des Büros zur Umsetzung von Gleichbehandlung e.V. als Beistand des Klägers abgelehnt. 0 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstands wird auf die Verwaltungsakte der Beklagten und die gewechselten Schriftsätze verwiesen. Entscheidungsgründe 0 A. Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt . Die Berufungsbegründungsschrift wurde form und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen . 0 B. Die Berufung ist nicht begründet. Die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit von Identitätsfeststellung und Datenabgleich gerichtete Klage ist wie das Verwaltungsgericht zutreffend entscheiden hat zulässig und begründet. Die von Beamten der Beklagten am [DATE] im ICE 0 zwischen Baden-Baden und Offenburg beim Kläger durchgeführte Identitätsfeststellung und der anschließend erfolgte Datenabgleich waren rechtswidrig. 0 Als Eingriff in das Grundrecht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung und in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit bedurfte die Identitätsfeststellung einer gesetzlichen Grundlage. Daran fehlte es. Der von der Beklagten angeführte und einzig in Betracht kommende § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG war jedenfalls in dem maßgeblichen Zeitpunkt der Kontrolle selbst, am [DATE] , aus Gründen des Unionsrechts unanwendbar . Unabhängig davon wäre die Identitätsfeststellung auch gemessen am nationalen Recht seine Anwendbarkeit unterstellt materiell rechtswidrig, weil sie unter Zugrundelegung der von der Beklagten angeführten ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften ermessensfehlerhaft durchgeführt wurde . Mangels Entscheidungserheblichkeit kann daher offen bleiben, ob die Ermessensausübung der Polizeibeamten gegen [REF] verstieß. 0 Die streitbefangene Identitätsfeststellung findet in § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG keine gesetzliche Grundlage. Die Vorschrift war im [DATE] nicht anwendbar . 0 Nach § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG kann die Bundespolizei im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet oder zur Verhütung von Straftaten im Sinne des § 0 Abs. 0 Nr. 0 bis 0 BPolG die Identität einer Person feststellen. Straftaten im Sinne dieser Vorschrift sind Vergehen , die gegen die Sicherheit der Grenze oder die Durchführung der Aufgaben der Bundespolizei nach § 0 BPolG d.h. der Aufgaben des Grenzschutzes gerichtet sind, oder die nach den Vorschriften des Paßgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes zu verfolgen sind, soweit sie durch den Grenzübertritt oder in unmittelbarem Zusammenhang mit diesem begangen wurden, oder die einen Grenzübertritt mittels Täuschung, Drohung, Gewalt oder auf sonst rechtswidrige Weise ermöglichen sollen, soweit sie bei der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs festgestellt werden, oder die das Verbringen einer Sache über die Grenze ohne behördliche Erlaubnis als gesetzliches Tatbestandsmerkmal der Strafvorschrift verwirklichen, sofern der Bundespolizei durch oder auf Grund eines Gesetzes die Aufgabe der Überwachung des Verbringungsverbotes zugewiesen ist . 0 Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG erfüllt, kann die Bundespolizei gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 BPolG zur Feststellung der Identität die erforderlichen Maßnahmen treffen. Sie kann den Betroffenen insbesondere anhalten, ihn nach seinen Personalien befragen und verlangen, dass er Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt. Bei der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs kann die Bundespolizei ferner verlangen, dass der Betroffene Grenzübertrittspapiere vorlegt. Der Betroffene kann festgehalten und zur Dienststelle mitgenommen werden, wenn seine Identität oder seine Berechtigung zum Grenzübertritt auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann . 0 Die genannten Bestimmungen zur Identitätsfeststellung sind Teil der Vorschriften über die sog. Schleierfahndung im Grenzgebiet . § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG zeichnet sich wie andere Vorschriften aus diesem Bereich insbesondere dadurch aus, dass der Tatbestand der Vorschrift das polizeiliche Eingreifen hier die Identitätsfeststellung nicht vom Vorliegen einer konkreten Gefahr im polizeirechtlichen Sinne abhängig macht . Anknüpfungspunkt für eine Identitätsfeststellung ist nach dem Wortlaut dieser Vorschrift vielmehr allein der Umstand, dass sich eine Person an einem bestimmten Ort im Grenzgebiet im Sinne der o.g. Vorschriften aufhält. Hinweise darauf, dass von der zu überprüfenden Person eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht oder dass sie eine Straftat begangen hat, müssen nach dem Wortlaut der Norm hingegen nicht vorliegen . 0 § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG war im [DATE] keine taugliche Rechtsgrundlage für die Identitätsfeststellung des Klägers. Sie war auch unter Berücksichtigung der ergänzend erlassenen Verwaltungsvorschriften der Beklagten mit Unionsrecht nicht vereinbar und daher unanwendbar . 0 Gemäß [REF] stellt die Union u.a. sicher, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. Die vor diesem Hintergrund erlassene im [DATE] noch maßgebliche Verordnung Nr. 0/ [DATE] des Europäischen Parlaments und des Rates vom [DATE] über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen definiert dazu in Art. 0 Nr. 0 bis 0 verschiedene Begriffe. Danach sind „Grenzkontrollen“ die an einer Grenze nach Maßgabe und für die Zwecke dieser Verordnung unabhängig von jedem anderen Anlass ausschließlich aufgrund des beabsichtigten oder bereits erfolgten Grenzübertritts durchgeführten Maßnahmen, die aus Grenzübertrittskontrollen und Grenzüberwachung bestehen. „Grenzübertrittskontrollen“ sind die Kontrollen, die an den Grenzübergangsstellen erfolgen, um festzustellen, ob die betreffenden Personen mit ihrem Fortbewegungsmittel und den von ihnen mitgeführten Sachen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einreisen oder aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausreisen dürfen. Als „Grenzüberwachung“ gilt die Überwachung der Grenzen zwischen den Grenzübergangsstellen und die Überwachung der Grenzübergangsstellen außerhalb der festgesetzten Verkehrsstunden, um zu vermeiden, dass Personen die Grenzübertrittskontrollen umgehen. 0 Auf diesen Begriffsbestimmungen aufbauend bestimmt Art. 0 SGK, dass die Binnengrenzen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden dürfen. Gemäß Art. 0 SGK berührt die Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen allerdings nicht: 0 „a) die Ausübung der polizeilichen Befugnisse durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des nationalen Rechts, sofern die Ausübung solcher Befugnisse nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hat; dies gilt auch in Grenzgebieten. Im Sinne von Satz 0 darf die Ausübung der polizeilichen Befugnisse insbesondere nicht der Durchführung von Grenzübertrittskontrollen gleichgestellt werden, wenn die polizeilichen Maßnahmen 0 ii) auf allgemeinen polizeilichen Informationen und Erfahrungen in Bezug auf mögliche Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit beruhen und insbesondere auf die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität abzielen; 0 iii) in einer Weise konzipiert sind und durchgeführt werden, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen unterscheidet; 0 die den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, in ihren Rechtsvorschriften die Verpflichtung zum Besitz oder Mitführen von Urkunden und Bescheinigungen vorzusehen; .“ 0 Zur Auslegung dieser Vorschriften und der Frage, ob sie nationalen Regelungen entgegenstehen, die verdachtsunabhängige Kontrollen im Grenzraum ermöglichen, hat sich der EuGH in drei Entscheidungen zum für unionsrechtswidrig befundenen französischen Recht , zum als unionsrechtskonform gebilligten niederländischen Recht sowie zuletzt zum deutschen Recht, namentlich zu § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG, geäußert . 0 Die Mitgliedstaaten sind danach verpflichtet, die Einhaltung des Unionsrechts und insbesondere der Art. 0 und 0 SGK durch die Schaffung und Wahrung eines „Rechtsrahmens“ zu sichern, der gewährleistet, dass die praktische Ausübung der Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann . Sie haben insbesondere dann, wenn „Indizien“ darauf hindeuten, dass eine gleiche Wirkung wie bei Grenzübertrittskontrollen besteht, die Konformität der Identitätskontrollen mit Art. 0 Buchst. a SGK durch „Konkretisierungen und Einschränkungen“ sicherzustellen, die die praktische Ausübung der den Mitgliedstaaten zustehenden polizeilichen Befugnisse so einfassen, dass eine solche gleiche Wirkung vermieden wird . Eine nationale Regelung, die den Polizeibehörden eine Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen einräumt, die zum einen auf das Gebiet an der Grenze des Mitgliedstaats zu anderen Mitgliedstaaten beschränkt und zum anderen unabhängig vom Verhalten der kontrollierten Person und vom Vorliegen besonderer Umstände ist, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, muss insbesondere das Ermessen lenken, über das diese Behörden bei der praktischen Handhabung der besagten Befugnis verfügen . Je zahlreicher die Indizien für eine mögliche gleiche Wirkung im Sinne von Art. 0 Buchst. a SGK sind, die sich aus dem mit Kontrollen in einem Grenzgebiet verfolgten Ziel, aus deren räumlichem Anwendungsbereich und aus dem Bestehen unterschiedlicher Grundlagen für diese Kontrollen und die Kontrollen im übrigen Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ergeben, umso strenger müssen außerdem die Konkretisierungen und Einschränkungen sein und eingehalten werden, die für die Ausübung der ihnen zustehenden polizeilichen Befugnisse durch die Mitgliedstaaten in einem Grenzgebiet gelten, um die Verwirklichung des Ziels der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen nicht zu gefährden . Schließlich muss der erforderliche Rahmen „hinreichend genau und detailliert“ sein, damit sowohl die Notwendigkeit der Kontrollen als auch die konkret gestatteten Kontrollmaßnahmen selbst Kontrollen unterzogen werden können . 0 Kontrollen, wie sie in § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG vorgesehen sind, finden nicht „an einer Grenze“ oder beim „Grenzübertritt“, sondern im Innern des deutschen Hoheitsgebiets statt. Es handelt sich daher weder um verbotene „Grenzkontrollen“ noch um „Grenzübertrittskontrollen“ im Sinne der o.g. Legaldefinitionen . Es bestehen allerdings mehrere „Indizien“ im Sinne der Rechtsprechung des EuGH, die darauf hindeuten, dass eine im Sinne des Art. 0 SGK „gleiche Wirkung wie bei Grenzübertrittskontrollen“ besteht. Solche Indizien ergeben sich zum einen aus dem Umstand, dass für die Kontrollen hinsichtlich ihres räumlichen Anwendungsbereichs Sonderregeln mit Bezug zum Grenzraum gelten . Die gleiche Wirkung wird zum anderen dadurch indiziert, dass die Kontrollen nach dem Wortlaut der Norm unabhängig vom Verhalten der betreffenden Person und von Umständen, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, gestattet sind . Die Beklagte hat deshalb durch die Schaffung und Wahrung eines „Rechtsrahmens“ mit hinreichend genauen und detaillierten Konkretisierungen oder Einschränkungen zur Lenkung der Intensität, der Häufigkeit und der Selektivität der Kontrollen zu gewährleisten, dass die praktische Ausübung der durch § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG eingeräumten Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann . 0 An einem solchen beschränkenden „Rechtsrahmen“ fehlte es im [DATE] . Weder § 0 BPolG selbst noch die im [DATE] darüber hinaus in Betracht kommenden rechtlichen Vorgaben boten einen solchen Rahmen. 0 § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG selbst enthält insbesondere hinsichtlich der Intensität und der Häufigkeit der auf dieser Rechtsgrundlage möglichen Kontrollen weder Konkretisierungen noch Einschränkungen der mit ihm eingeräumten Befugnis, die verhindern sollen, dass die Anwendung und die praktische Ausübung dieser Befugnis durch die zuständigen Behörden zu Kontrollen führen, die im Sinne von [REF] Nr. 0/ [DATE] die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben. Die Vorschrift selbst bietet den vom Unionsrecht geforderten Rechtsrahmen daher, wie der EuGH insoweit bereits selbst entschieden hat, nicht . Daran ändert der von der Beklagten hervorgehobene Umstand, dass sich in den Gesetzesmaterialien Hinweise darauf finden, dass der Bundesgesetzgeber möglicherweise nicht beabsichtigte, „flächendeckende“ Kontrollen im Grenzgebiet einzuführen , nichts. 0 Ob das deutsche nationale Recht außerhalb dieser Vorschrift einen beschränkenden Rechtsrahmen im o.g. Sinn enthält, hat der EuGH in dem auf § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG bezogenen Vorlageverfahren C-0/0 nicht weiter geprüft und ausgeführt, diese Prüfung sei Sache der nationalen Gerichte . Diese Prüfung ergibt, dass das deutsche nationale Recht jedenfalls im hier maßgeblichen Zeitpunkt im [DATE] keinen den o.g. Anforderungen genügenden „Rechtsrahmen“ zum Ausschluss von Identitätskontrollen mit gleicher Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen bot . 0 Ein den Vorgaben des EuGH genügender „Rechtsrahmen“ ergab sich nicht aus dem von der Beklagten im Vorlageverfahren C-0/0 genannten § 0 BPolG. Diese Vorschrift normiert im Allgemeinen Teil des Abschnitts 0 des Bundespolizeigesetzes den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für Maßnahmen der Bundespolizei. Dieser Grundsatz schützt den Adressaten einer Maßnahme vor unverhältnismäßigen Eingriffen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bezieht sich aber auf das polizeiliche Handeln im jeweils konkreten Einzelfall und ist nicht dazu geeignet zu verhindern, dass die polizeiliche Praxis bei der Anwendung des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG generell die Wirkung von Grenzübertrittskontrollen erhält. Denn der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz setzt die einzelne Maßnahme nicht in Bezug zu anderen Maßnahmen, erreicht mithin keine effektive Steuerung der Frage, wie oft verdachtsunabhängige Personenfeststellungen im Grenzraum durchgeführt werden. Er kann also insbesondere keine „Summierungseffekte“ verhindern . Einen Rechtsrahmen zur Lenkung der „Häufigkeit und Selektivität“ von anlassunabhängigen Kontrollen im Grenzraum bietet § 0 BPolG selbst nicht. 0 Ein den Vorgaben des EuGH genügender „Rechtsrahmen“ ergab sich im [DATE] auch nicht aus den von der Beklagten ergänzend angeführten innerdienstlichen Vorgaben zu § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG. 0 Die Beklagte verweist insoweit auf die „BRAS 0“, Band I, Abschnitt II, mit den darin enthaltenen Angaben zur grenzpolizeilichen Aufgabenwahrnehmung und dem im [DATE] noch maßgeblichen Stand vom [DATE] , bei denen es sich ihres Erachtens um ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften handelt. Die „BRAS 0“ in der Fassung vom [DATE] waren jedoch weder ihrer Form noch ihrem Inhalt nach dazu geeignet, den unionsrechtlich geforderten hinreichend genauen und detaillierten Rechtsrahmen zur Lenkung der Intensität, Häufigkeit und Selektivität der durch § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG ermöglichten Kontrollen zu gewährleisten. 0 Im vorliegenden Verfahren bedarf es keiner Entscheidung, ob der unionsrechtlich geforderte „Rechtsrahmen“ stets durch Vorschriften des Außenrechts gesetzt werden muss oder ob dafür grundsätzlich auch Verwaltungsvorschriften als Innenrecht in Betracht kommen . Erforderlich ist jedenfalls, dass die konkret in Rede stehende innerdienstliche Vorgabe die Mindestanforderungen an das Vorliegen einer rechtliche Regelung erfüllt. Denn das Unionsrecht erfordert zur Steuerung von verdachtsunabhängigen grenzpolizeilichen Befugnissen eine „nationale Regelung“ , die den Erfordernissen der Rechtssicherheit dienen soll, hinreichend bestimmt ist und effektiven Rechtsschutz ermöglicht . Als „Rechtsrahmen“ kommen daher jedenfalls nur solche innerbehördlichen Vorgaben in Betracht, die wenigstens veröffentlicht und daher für den Normunterworfenen zugänglich sowie vorhersehbar sind . Innerdienstliche Vorgaben, die nicht veröffentlicht werden, genügen den Mindestanforderungen an einen „Rechtsrahmen“ hingegen grundsätzlich nicht. Sind sie auch auf andere Weise nicht zugänglich, ist die Rechtsanwendung für die Normunterworfenen nicht vorhersehbar. Diese wären zudem zur Inanspruchnahme von Rechtsschutz „ins Blaue hinein“ gezwungen, was mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nicht zu vereinbaren ist . Zu keinem anderen Ergebnis führt der Umstand, dass sich aus dem nationalen deutschen Recht keine generelle Pflicht ergibt, Verwaltungsvorschriften allgemein bekannt zu machen . Denn Prüfungsmaßstab ist im vorliegenden Zusammenhang allein das Unionsrecht, das insoweit einen „Rechtsrahmen“ erfordert, der den oben genannten Mindestanforderungen genügt. 0 Daran gemessen scheiden die „BRAS 0“ in der Fassung vom [DATE] schon deshalb als „Rechtsrahmen“ aus, weil sie von der Beklagten als „Verschlusssache Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft wurden. Denn das hat zur Folge, dass die Beklagte die Angaben in den „BRAS 0“ als geheimhaltungsbedürftige Tatsachen und Erkenntnisse einordnet , von denen nur Personen Kenntnis erhalten dürfen und durften, die auf Grund ihrer Aufgabenerfüllung Kenntnis haben müssen, wobei diese Personen zur Verschwiegenheit verpflichtet sind und die Angaben grundsätzlich nicht an nichtöffentliche Stellen weitergeben dürfen . Diese Einschränkungen hat die Beklagte auch in der Praxis umgesetzt. Die „BRAS 0“ waren [DATE] und sind weiterhin nicht veröffentlicht. Die Beklagte hat auch im vorliegenden Einzelfall den Kläger zunächst nicht von deren Existenz in Kenntnis gesetzt, selbst in der erstinstanzlichen Klageerwiderung noch nichts dazu vorgetragen und erst im Berufungsverfahren Auszüge daraus mit dem Vermerk „NfD“ vorgelegt. Auch außergerichtliche Ersuchen, den Text der „BRAS 0“ für rechtswissenschaftliche Zwecke zur Verfügung zu stellen, hat das Bundesministerium des Innern noch [DATE] abgelehnt . 0 Unabhängig davon waren die „BRAS 0“ auch ihrem Inhalt nach nicht dazu geeignet, den unionsrechtlich geforderten hinreichend genauen und detaillierten Rechtsrahmen zur Lenkung der Intensität, Häufigkeit und Selektivität der durch § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG ermöglichten Kontrollen zu gewährleisten. 0 Die „BRAS 0“ enthielten in der [DATE] geltenden Fassung, wegen deren Einzelheiten auf die Anlage B 0 verwiesen wird, im Abschnitt „Best Grepo“ unter der Überschrift „Der Einsatz der Bundespolizei im Binnengrenzraum“ u.a. folgende Hinweise : 0 Nach Inkraftsetzung [des Schengener Grenzkodex] darf die Bundespolizei gem. Art. 0 des Schengener Grenzkodex an den gemeinsamen Grenzen der Schengener Vertragsparteien keine Verdachts und ereignisunabhängigen Grenzkontrollen mehr durchführen. Jede Person kann ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit die Binnengrenze an jeder Stelle ungehindert und ohne Formalitäten überschreiten. § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG tritt hinter die Regelungen des Schengener Grenzkodex zurück. Dies gilt auch für Personenkontrollen im Zusammenhang mit dem Grenzübertritt, wenn diese im Rahmen der polizeilichen Kontrollen des grenzüberschreitenden Verkehrs gemäß § 0 Abs. 0 Nr. 0 des BPolG räumlich abgesetzt von der Grenzlinie Im Grenzgebiet erfolgen. Derartige Ersatzgrenzkontrollen stehen ebenso nicht in Einklang mit der der Regelungsabsicht des Schengener Grenzkodex und sind damit unzulässig. 0 Nicht in Einklang mit dem Schengener Regelwerk stehen die im Rahmen der polizeilichen Überwachung der Binnengrenzen vorgenommenen Personenkontrollen, die unabhängig von jedem anderen Anlass ausschließlich aufgrund eines vorangegangenen Grenzübertritts erfolgen. Auch in derartigen Fällen würde es sich um eine Form von Verdachts und ereignisunabhängigen Kontrollen handeln, die als Ersatzgrenzkontrollen gegen Art. 0 des Schengener Grenzkodex verstoßen. 0 Gefahrenabwehrende und strafverfolgende Tätigkeiten bzw. Maßnahmen der Bundespolizei im Binnengrenzraum bei konkretem Gefahrenverdacht oder im Falle der Strafverfolgung stehen nicht im Widerspruch zu Art. 0 des Schengener Grenzkodex. Sie sind vielmehr Anwendungsfälle von Art 0 des Schengener Grenzkodex. 0 Dazu zählt u. a. die illegale Einfuhr von Rauschgift, da die erst dadurch gegebene Möglichkeit seiner illegalen Verbreitung im Inland eine erhebliche Gefahr für die Bevölkerung in Deutschland darstellt, wie sich auch aus der Bewertung des Rauschgiftkriminellen in § [REF] durch den Gesetzgeber ergibt, insofern für diesen gerade „wegen besonderer Gefährlichkeit“ eine spezielle Ausweisungsregelung besteht. Insofern stellt die illegale Einfuhr von Rauschgift sowohl einen strafbewehrten Verstoß gegen das Verbot des Verbringen einer Sache i.S.v. § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG als auch eine Gefahr im Sinne von § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG dar. 0 Maßnahmen der Bundespolizei zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung im Binnengrenzraum bis zu einer Tiefe von 0km im Zusammenhang mit der Aufgabenwahrnehmung nach § 0 Abs. 0 Nr. 0 oder § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG 0 Die Beseitigung der Verdachts und ereignisunabhängigen Grenzkontrollen an den gemeinsamen Grenzen der Schengener Vertragsstaaten verbietet Kontrollen, die lediglich aufgrund oder anlässlich eines Übertritts der Binnengrenze vorgenommen werden sowie damit zusammenhängende Formalitäten. Die Ausübung allgemein polizeilicher Befugnisse der zuständigen Behörden bleibt unberührt. Daher hat die Bundespolizei an den Binnengrenzen auch nach Inkraftsetzung des Schengener Grenzkodexes eine wenn auch deutlich reduzierte Befugnis zur Bekämpfung von illegalen Einreisen und Schleusungen. Sie darf auf der Grundlage von § 0 Abs. 0 Nr. 0 und § 0 Abs. 0 Nr. 0 i. V. m. § 0 Abs. 0 Nr. 0 Buchst c BPolG Kontrollen an den Binnengrenzen sowie im 0 km-Grenzgebiet im Einzel bzw. Ausnahmefall durchführen, wenn hinreichende Anhaltspunkte für eine illegale Einreise oder eine Schleusung bestehen. 0 Dabei erfolgt die Kontrolle in der Weise, dass Personen, die in die genannten Kategorien fallen könnten, angehalten und hinsichtlich ihrer Identität und ihres ausländerrechtlichen Status überprüft werden dürfen. “ 0 Diese Erläuterungen aus den „BRAS 0“ gewährleisteten keine unionsrechtlich ausreichende Lenkung der „Intensität, Häufigkeit und Selektivität der durch § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG ermöglichten Kontrollen“. 0 Der Rechtsrahmen zur „Konkretisierung und Einschränkung“ von grenzbezogenen verdachtsunabhängigen Kontrollen muss, wie gezeigt, „hinreichend genau und detailliert“ sein, damit sowohl die Notwendigkeit der Kontrollen als auch die konkret gestatteten Kontrollmaßnahmen selbst Kontrollen unterzogen werden können . Bereits daran fehlt es hier. Denn die zitierten Erläuterungen aus den „BRAS 0“ sind in einer Weise formuliert, die nicht hinreichend deutlich erkennen lassen, welche Bedeutung ihnen für die Anwendung des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG genau zukommen soll. § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG selbst findet in den zitierten Auszügen der „BRAS 0“ keine Erwähnung. Der einzige Tatbestand aus § 0 BPolG, der dort genannt wird, ist „§ 0 Abs. 0 Nr. 0 Buchst. c BPolG“. Eine solche Vorschrift gab es im [DATE] nicht mehr. Gemeint war wohl § 0 Abs. 0 Nr. 0 Buchst. c BPolG in der Fassung vom [DATE] , die allerdings bereits mit Ablauf des [DATE] außer Kraft getreten war. Eine Verwaltungsvorschrift, die sich auf außer Kraft getretenes Recht bezieht, ist jedoch nicht „hinreichend genau“ und auch in der Sache nicht geeignet, eine effektive Steuerung des polizeilichen Verhaltens zu bewirken. 0 Das genannte Defizit kann auch nicht als unerheblicher Redaktionsfehler abgetan werden. § 0 Abs. 0 Nr. 0 Buchst. c BPolG [DATE] gestattete die Identitätsfeststellung „zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern“. Demgegenüber gestattet § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG in der seit dem [DATE] geltenden und daher auch im [DATE] maßgeblichen Fassung Identitätsfeststellungen „im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet oder zur Verhütung von Straftaten im Sinne des § 0 Abs. 0 Nr. 0 bis 0 “. Der Tatbestand der neuen Fassung ist also weiter gefasst als derjenige der alten Fassung . Diese Gesetzesänderung haben die „BRAS 0“ in ihrer [DATE] geltenden Fassung nicht nachvollzogen. Es ist daher nicht hinreichend klar, welche Vorgaben genau der Erlassgeber der „BRAS 0“ für welche Tatbestandsvariante des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG machen wollte. Ein „Rechtsrahmen“ für die zweite, [DATE] aufgenommene Tatbestandsvariante fehlt in den „BRAS 0“ jedenfalls zur Gänze. 0 Dieses Regelungsdefizit kann auch nicht durch die von der Beklagten in Betracht gezogene „ergänzende Auslegung“ der „BRAS 0“ ausgeglichen werden. Dem steht bereits entgegen, dass keine Maßstäbe niedergelegt oder sonst hinreichend deutlich erkennbar sind, anhand derer eine solche Auslegung der „BRAS 0“ vorgenommen werden könnte. Unabhängig davon würde eine gleichsam „ungeschriebene Verwaltungsvorschrift“, die sich jeder einzelne Beamte allenfalls durch eine „fortschreibende Auslegung“ erschließen könnte, den Anforderungen an einen „hinreichend genauen“ und für effektive Steuerung des polizeilichen Verhaltens geeigneten „Rechtsrahmen“ nicht genügen. 0 Die „BRAS 0“ genügen den unionsrechtlichen Vorgaben zudem auch deshalb inhaltlich nicht, weil das Unionsrecht einen Rechtsrahmen verlangt, der seinem Inhalt nach eine Lenkung „der Intensität, der Häufigkeit und der Selektivität“ der Kontrollen gewährleistet . Auch daran fehlt es. Konkrete Vorgaben für die Durchführung von Identitätsfeststellungen enthalten die „BRAS 0“ allenfalls in der zitierten Nummer 0, die sich bei wohlwollender Auslegung auf die „Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise“ beziehen . Selbst diese Vorgaben beziehen sich aber nur auf die Anforderungen an eine Kontrolle im Einzelfall. Sie sind, da sie anders als etwa die vom EuGH gebilligten niederländischen Regelungen keine Beziehung zu der Gesamtheit aller Kontrollen enthalten und auch keine Beschränkung beispielsweise auf Stichproben vorsehen, nicht geeignet, die „Häufigkeit“ der Kontrollen im Grenzgebiet insgesamt effektiv zu beschränken . Für die zweite Alternative des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG fehlt es, wie gezeigt, noch weitergehend an jeglichen präzierenden und beschränkenden Vorgaben. 0 Ein den Vorgaben des EuGH genügender „Rechtsrahmen“ ergab sich im [DATE] schließlich auch nicht aus dem von der Beklagten hervorgehobenen Umstand, dass sie § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG in der Verwaltungspraxis schon wegen der Zahl der zur Verfügung stehenden Beamten nicht flächendeckend, sondern nur für stichprobenartige Kontrollen anwende. Eine ohnehin jederzeit änderbare Verwaltungspraxis stellt weder der Form noch dem Inhalt nach einen „Rechtsrahmen“ im oben genannten Sinne dar und wäre erst recht nicht dazu geeignet, die vom Unionsrecht geforderten ihrerseits kontrollierbaren „Konkretisierungen und Einschränkungen“ von grenzbezogenen verdachtsunabhängigen Kontrollen zu gewährleisten . 0 Fehlte es nach alledem jedenfalls im [DATE] an dem unionsrechtlich gebotenen Rechtsrahmen zur Konkretisierung und Einschränkung des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG, war diese Norm im damaligen Zeitpunkt unanwendbar . Die zu Lasten des Klägers durchgeführte Identitätsfeststellung war daher mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig. 0 Unabhängig davon wäre die Identitätsfeststellung auch gemessen am nationalen Recht seine Anwendbarkeit unterstellt jedenfalls materiell rechtswidrig. Denn sie wurde unter Zugrundelegung der „BRAS 0“, die aus Sicht der Beklagten als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift fungieren sollte, ermessensfehlerhaft durchgeführt. 0 § 0 Abs. 0 BPolG räumt der Beklagten Ermessen ein . Nach ihrem Vortrag sollten die „BRAS 0“ dieses Ermessen steuern. Nummer 0 des oben zitierten Abschnitts der „BRAS 0“ nimmt bei wohlwollender Auslegung, wie gezeigt, auf die erste Alternative des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG Bezug . Nach den diesbezüglichen Erläuterungen der „BRAS 0“ soll eine Identitätsfeststellung erfolgen, wenn Anhaltspunkte für einen derartigen Verdacht sind gegeben sind, was der Fall sein soll, wenn 0 Diese Voraussetzungen waren hier nicht erfüllt. Dass im Sinne der ersten der beiden kumulativen Voraussetzung Anhaltspunkte für unerlaubte Einreisen unter Nutzung von Zügen im Bereich der Bundespolizeiinspektion Offenburg bestanden, hat die Beklagte zwar mit dem auch für den [DATE] ergiebigen „Lagebild“ dargelegt . Nachvollziehbare Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger im Sinne der zweiten Voraussetzung aufgrund seines „äußeren Anscheins“ oder „sonstiger verdachtsbegründender Erkenntnisse“ unerlaubt eingereist sein oder gar andere bei einer illegalen Einreise unterstützt haben könnte, hat die Beklagte hingegen nicht vorgetragen und sind auch sonst nicht ersichtlich. Bei der am [DATE] durchgeführten Kontrolle selbst haben die Beamten dem Kläger keine dahingehenden Anhaltspunkte benannt. In der erstinstanzlichen Klageerwiderung vom [DATE] und in der Berufungsbegründung vom [DATE] erläuterte die Beklagte, der Kläger sei vom Polizeikommissar H. mit den Worten angesprochen worden „Guten Abend, die Bundespolizei aus Offenburg, Personenkontrolle“; der Kläger habe einen Kopfhörer getragen und die Augen geschlossen gehabt; da er nicht reagiert habe, sei er erneut angesprochen worden; er habe erst auf diese zweite Ansprache hin seine Augen geöffnet, sich weggedreht und die Augen wieder geschlossen. Mit dem Hinweis auf die geschlossenen Augen des Klägers und das Tragen eines Kopfhörers sind keine Anhaltspunkte für eine unerlaubte Einreise dargelegt. Ob sich solche Anhaltspunkte aus der Reaktion des Klägers auf die Polizeibeamten nicht zu reagieren, erst beim zweiten Mal die Augen zu öffnen und sich wegzudrehen ergeben, kann bereits deswegen offen bleiben, da diese Reaktion für den Entschluss der Polizeibeamten, den Kläger zu kontrollieren, nicht maßgeblich war. Ihr Auswahlermessen, den Kläger zu kontrollieren, übten sie nach dem Beklagtenvorbringen bereits zuvor anhand der Kriterien „geschlossene Augen“ und „Tragen eines Kopfhörers“ aus. Wie der Fall zeigt, kann eine Reaktion wie die des Klägers zudem bloßer Ausdruck des Unwillens über eine Kontrolle sein und muss nicht auf unerlaubte Einreise hindeuten. 0 Die Beklagte kann dem auch nicht mit Erfolg ihren zuletzt sinngemäß erhobenen Einwand entgegenhalten, die zweite der beiden kumulativen Voraussetzungen erfordere nur, dass die im Einzelfall zu kontrollierende Person aufgrund ihres äußeren Anscheins unerlaubt eingereist sein „könne“, wodurch zwar beispielsweise Angestellte einer Bäckerei in einem Bahnhof als Adressaten einer Personenkontrolle ausgeschlossen seien, womit aber grundsätzlich jeder Reisende dafür in Betracht komme. Der Senat vermag dieser von der Beklagten zuletzt angebotenen Auslegung der oben zitierten Nummer 0 der „BRAS 0“ schon in der Sache nicht zu folgen. Denn damit würde der Wortlaut der Vorschrift, der „verdachtsbegründende“ Erkenntnisse verlangt, überdehnt. Die Auslegung liefe zudem der von der „BRAS 0“ ansatzweise bezweckten Beschränkung der Kontrollen zuwider. Unabhängig davon wäre die Klage bei Zugrundelegung der von der Beklagten zuletzt angebotenen Auslegung der Nr. 0 gemessen an dem oben Gesagten erst recht begründet. Denn bei dieser weiten Auslegung, nach der praktisch jeder Reisende in einem Zug im Grenzgebiet als Adressat einer Maßnahme der Schleierfahndung in Betracht kommt, böten die „BRAS 0“ erst recht keinen Rahmen, der die unionsrechtlich geforderte Lenkung der Intensität, Häufigkeit und Selektivität der Kontrollen gewährleistet. Hinzu kommt, dass die „BRAS 0“ bei diesem weiten Begriffsverständnis auch dem oben genannten unionsrechtlichen Bestimmtheitsgebot nicht genügen würden. 0 Aus den vorstehenden Bedenken folgt nicht, dass der nationale Gesetzgeber die vom Unionsrecht geforderten Beschränkungen zwingend durch Vorschriften normieren muss, die Kontrollen vom Vorliegen konkreter Gefahren oder auch sonstiger verdachtsbegründender Erkenntnisse abhängig machen. Dieser in den „BRAS 0“ wenn auch defizitär verfolgte Ansatz ist ein möglicher, aber nicht der einzige Weg, die erforderlichen Einschränkungen vorzunehmen. Weder das Unionsrecht noch das nationale Recht schließen die Durchführung von verdachtsunabhängigen Kontrollen grundsätzlich aus. Wenn solche Kontrollen im nationalen Recht ermöglicht werden sollen, müssen aber auf andere Weise geeignete Einschränkungen im nationalen Rechtsrahmen verankert werden, die sich beispielsweise aus hinreichend konkreten Vorgaben zur Quantität der Kontrollen ergeben können . 0 Als Rechtsgrundlage für diese Maßnahme kommt einzig der auch von der Beklagten ins Feld geführte § 0 Abs. 0 Satz 0 BPolG in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die Bundespolizei im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung erlangte personenbezogene Daten mit dem Fahndungsbestand abgleichen . Der Betroffene kann für die Dauer des Abgleichs angehalten werden . Die Vorschrift setzt voraus, dass der Bundespolizei die personenbezogenen Daten, die abgeglichen werden sollen, auf rechtmäßige Art und Weise bekannt geworden sind . Daran fehlt es hier aus den oben genannten unions und bundesrechtlichen Gründen. 0 D. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in [REF] genannten Gründe vorliegt. Die Fragen, ob § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG im [DATE] mit Unionsrecht unvereinbar und deshalb unanwendbar war, ist nicht von grundsätzlicher Bedeutung, da die „BRAS 0“ in der damals geltenden Fassung nicht mehr anwendbar sind und durch andere innerdienstliche Vorgaben ersetzt wurden. Die genannte Frage ist zudem nicht entscheidungserheblich, da die fragliche Maßnahme selbst bei Anwendung des damals geltenden nationalen Rechts aus den oben genannten Gründen rechtswidrig war. 0 Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0, § 0 Abs. 0, § 0 Abs. 0, [REF] auf 0, EUR festgesetzt . Die Identitätsfeststellung und der Datenabgleich sind zwei selbständige polizeiliche Maßnahmen mit eigenem Regelungsgehalt. Für jede der Maßnahmen ist daher der Auffangstreitwert von 0, EUR festzusetzen. Die Streitwerte sind zu addieren, [REF] . 0 A. Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt . Die Berufungsbegründungsschrift wurde form und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen . 0 B. Die Berufung ist nicht begründet. Die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit von Identitätsfeststellung und Datenabgleich gerichtete Klage ist wie das Verwaltungsgericht zutreffend entscheiden hat zulässig und begründet. Die von Beamten der Beklagten am [DATE] im ICE 0 zwischen Baden-Baden und Offenburg beim Kläger durchgeführte Identitätsfeststellung und der anschließend erfolgte Datenabgleich waren rechtswidrig. 0 Als Eingriff in das Grundrecht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung und in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit bedurfte die Identitätsfeststellung einer gesetzlichen Grundlage. Daran fehlte es. Der von der Beklagten angeführte und einzig in Betracht kommende § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG war jedenfalls in dem maßgeblichen Zeitpunkt der Kontrolle selbst, am [DATE] , aus Gründen des Unionsrechts unanwendbar . Unabhängig davon wäre die Identitätsfeststellung auch gemessen am nationalen Recht seine Anwendbarkeit unterstellt materiell rechtswidrig, weil sie unter Zugrundelegung der von der Beklagten angeführten ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften ermessensfehlerhaft durchgeführt wurde . Mangels Entscheidungserheblichkeit kann daher offen bleiben, ob die Ermessensausübung der Polizeibeamten gegen [REF] verstieß. 0 Die streitbefangene Identitätsfeststellung findet in § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG keine gesetzliche Grundlage. Die Vorschrift war im [DATE] nicht anwendbar . 0 Nach § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG kann die Bundespolizei im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet oder zur Verhütung von Straftaten im Sinne des § 0 Abs. 0 Nr. 0 bis 0 BPolG die Identität einer Person feststellen. Straftaten im Sinne dieser Vorschrift sind Vergehen , die gegen die Sicherheit der Grenze oder die Durchführung der Aufgaben der Bundespolizei nach § 0 BPolG d.h. der Aufgaben des Grenzschutzes gerichtet sind, oder die nach den Vorschriften des Paßgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes zu verfolgen sind, soweit sie durch den Grenzübertritt oder in unmittelbarem Zusammenhang mit diesem begangen wurden, oder die einen Grenzübertritt mittels Täuschung, Drohung, Gewalt oder auf sonst rechtswidrige Weise ermöglichen sollen, soweit sie bei der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs festgestellt werden, oder die das Verbringen einer Sache über die Grenze ohne behördliche Erlaubnis als gesetzliches Tatbestandsmerkmal der Strafvorschrift verwirklichen, sofern der Bundespolizei durch oder auf Grund eines Gesetzes die Aufgabe der Überwachung des Verbringungsverbotes zugewiesen ist . 0 Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG erfüllt, kann die Bundespolizei gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0 BPolG zur Feststellung der Identität die erforderlichen Maßnahmen treffen. Sie kann den Betroffenen insbesondere anhalten, ihn nach seinen Personalien befragen und verlangen, dass er Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt. Bei der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs kann die Bundespolizei ferner verlangen, dass der Betroffene Grenzübertrittspapiere vorlegt. Der Betroffene kann festgehalten und zur Dienststelle mitgenommen werden, wenn seine Identität oder seine Berechtigung zum Grenzübertritt auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann . 0 Die genannten Bestimmungen zur Identitätsfeststellung sind Teil der Vorschriften über die sog. Schleierfahndung im Grenzgebiet . § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG zeichnet sich wie andere Vorschriften aus diesem Bereich insbesondere dadurch aus, dass der Tatbestand der Vorschrift das polizeiliche Eingreifen hier die Identitätsfeststellung nicht vom Vorliegen einer konkreten Gefahr im polizeirechtlichen Sinne abhängig macht . Anknüpfungspunkt für eine Identitätsfeststellung ist nach dem Wortlaut dieser Vorschrift vielmehr allein der Umstand, dass sich eine Person an einem bestimmten Ort im Grenzgebiet im Sinne der o.g. Vorschriften aufhält. Hinweise darauf, dass von der zu überprüfenden Person eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht oder dass sie eine Straftat begangen hat, müssen nach dem Wortlaut der Norm hingegen nicht vorliegen . 0 § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG war im [DATE] keine taugliche Rechtsgrundlage für die Identitätsfeststellung des Klägers. Sie war auch unter Berücksichtigung der ergänzend erlassenen Verwaltungsvorschriften der Beklagten mit Unionsrecht nicht vereinbar und daher unanwendbar . 0 Gemäß [REF] stellt die Union u.a. sicher, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. Die vor diesem Hintergrund erlassene im [DATE] noch maßgebliche Verordnung Nr. 0/ [DATE] des Europäischen Parlaments und des Rates vom [DATE] über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen definiert dazu in Art. 0 Nr. 0 bis 0 verschiedene Begriffe. Danach sind „Grenzkontrollen“ die an einer Grenze nach Maßgabe und für die Zwecke dieser Verordnung unabhängig von jedem anderen Anlass ausschließlich aufgrund des beabsichtigten oder bereits erfolgten Grenzübertritts durchgeführten Maßnahmen, die aus Grenzübertrittskontrollen und Grenzüberwachung bestehen. „Grenzübertrittskontrollen“ sind die Kontrollen, die an den Grenzübergangsstellen erfolgen, um festzustellen, ob die betreffenden Personen mit ihrem Fortbewegungsmittel und den von ihnen mitgeführten Sachen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einreisen oder aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausreisen dürfen. Als „Grenzüberwachung“ gilt die Überwachung der Grenzen zwischen den Grenzübergangsstellen und die Überwachung der Grenzübergangsstellen außerhalb der festgesetzten Verkehrsstunden, um zu vermeiden, dass Personen die Grenzübertrittskontrollen umgehen. 0 Auf diesen Begriffsbestimmungen aufbauend bestimmt Art. 0 SGK, dass die Binnengrenzen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden dürfen. Gemäß Art. 0 SGK berührt die Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen allerdings nicht: 0 „a) die Ausübung der polizeilichen Befugnisse durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des nationalen Rechts, sofern die Ausübung solcher Befugnisse nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hat; dies gilt auch in Grenzgebieten. Im Sinne von Satz 0 darf die Ausübung der polizeilichen Befugnisse insbesondere nicht der Durchführung von Grenzübertrittskontrollen gleichgestellt werden, wenn die polizeilichen Maßnahmen 0 ii) auf allgemeinen polizeilichen Informationen und Erfahrungen in Bezug auf mögliche Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit beruhen und insbesondere auf die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität abzielen; 0 iii) in einer Weise konzipiert sind und durchgeführt werden, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen unterscheidet; 0 die den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, in ihren Rechtsvorschriften die Verpflichtung zum Besitz oder Mitführen von Urkunden und Bescheinigungen vorzusehen; .“ 0 Zur Auslegung dieser Vorschriften und der Frage, ob sie nationalen Regelungen entgegenstehen, die verdachtsunabhängige Kontrollen im Grenzraum ermöglichen, hat sich der EuGH in drei Entscheidungen zum für unionsrechtswidrig befundenen französischen Recht , zum als unionsrechtskonform gebilligten niederländischen Recht sowie zuletzt zum deutschen Recht, namentlich zu § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG, geäußert . 0 Die Mitgliedstaaten sind danach verpflichtet, die Einhaltung des Unionsrechts und insbesondere der Art. 0 und 0 SGK durch die Schaffung und Wahrung eines „Rechtsrahmens“ zu sichern, der gewährleistet, dass die praktische Ausübung der Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann . Sie haben insbesondere dann, wenn „Indizien“ darauf hindeuten, dass eine gleiche Wirkung wie bei Grenzübertrittskontrollen besteht, die Konformität der Identitätskontrollen mit Art. 0 Buchst. a SGK durch „Konkretisierungen und Einschränkungen“ sicherzustellen, die die praktische Ausübung der den Mitgliedstaaten zustehenden polizeilichen Befugnisse so einfassen, dass eine solche gleiche Wirkung vermieden wird . Eine nationale Regelung, die den Polizeibehörden eine Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen einräumt, die zum einen auf das Gebiet an der Grenze des Mitgliedstaats zu anderen Mitgliedstaaten beschränkt und zum anderen unabhängig vom Verhalten der kontrollierten Person und vom Vorliegen besonderer Umstände ist, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, muss insbesondere das Ermessen lenken, über das diese Behörden bei der praktischen Handhabung der besagten Befugnis verfügen . Je zahlreicher die Indizien für eine mögliche gleiche Wirkung im Sinne von Art. 0 Buchst. a SGK sind, die sich aus dem mit Kontrollen in einem Grenzgebiet verfolgten Ziel, aus deren räumlichem Anwendungsbereich und aus dem Bestehen unterschiedlicher Grundlagen für diese Kontrollen und die Kontrollen im übrigen Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ergeben, umso strenger müssen außerdem die Konkretisierungen und Einschränkungen sein und eingehalten werden, die für die Ausübung der ihnen zustehenden polizeilichen Befugnisse durch die Mitgliedstaaten in einem Grenzgebiet gelten, um die Verwirklichung des Ziels der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen nicht zu gefährden . Schließlich muss der erforderliche Rahmen „hinreichend genau und detailliert“ sein, damit sowohl die Notwendigkeit der Kontrollen als auch die konkret gestatteten Kontrollmaßnahmen selbst Kontrollen unterzogen werden können . 0 Kontrollen, wie sie in § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG vorgesehen sind, finden nicht „an einer Grenze“ oder beim „Grenzübertritt“, sondern im Innern des deutschen Hoheitsgebiets statt. Es handelt sich daher weder um verbotene „Grenzkontrollen“ noch um „Grenzübertrittskontrollen“ im Sinne der o.g. Legaldefinitionen . Es bestehen allerdings mehrere „Indizien“ im Sinne der Rechtsprechung des EuGH, die darauf hindeuten, dass eine im Sinne des Art. 0 SGK „gleiche Wirkung wie bei Grenzübertrittskontrollen“ besteht. Solche Indizien ergeben sich zum einen aus dem Umstand, dass für die Kontrollen hinsichtlich ihres räumlichen Anwendungsbereichs Sonderregeln mit Bezug zum Grenzraum gelten . Die gleiche Wirkung wird zum anderen dadurch indiziert, dass die Kontrollen nach dem Wortlaut der Norm unabhängig vom Verhalten der betreffenden Person und von Umständen, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, gestattet sind . Die Beklagte hat deshalb durch die Schaffung und Wahrung eines „Rechtsrahmens“ mit hinreichend genauen und detaillierten Konkretisierungen oder Einschränkungen zur Lenkung der Intensität, der Häufigkeit und der Selektivität der Kontrollen zu gewährleisten, dass die praktische Ausübung der durch § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG eingeräumten Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann . 0 An einem solchen beschränkenden „Rechtsrahmen“ fehlte es im [DATE] . Weder § 0 BPolG selbst noch die im [DATE] darüber hinaus in Betracht kommenden rechtlichen Vorgaben boten einen solchen Rahmen. 0 § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG selbst enthält insbesondere hinsichtlich der Intensität und der Häufigkeit der auf dieser Rechtsgrundlage möglichen Kontrollen weder Konkretisierungen noch Einschränkungen der mit ihm eingeräumten Befugnis, die verhindern sollen, dass die Anwendung und die praktische Ausübung dieser Befugnis durch die zuständigen Behörden zu Kontrollen führen, die im Sinne von [REF] Nr. 0/ [DATE] die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben. Die Vorschrift selbst bietet den vom Unionsrecht geforderten Rechtsrahmen daher, wie der EuGH insoweit bereits selbst entschieden hat, nicht . Daran ändert der von der Beklagten hervorgehobene Umstand, dass sich in den Gesetzesmaterialien Hinweise darauf finden, dass der Bundesgesetzgeber möglicherweise nicht beabsichtigte, „flächendeckende“ Kontrollen im Grenzgebiet einzuführen , nichts. 0 Ob das deutsche nationale Recht außerhalb dieser Vorschrift einen beschränkenden Rechtsrahmen im o.g. Sinn enthält, hat der EuGH in dem auf § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG bezogenen Vorlageverfahren C-0/0 nicht weiter geprüft und ausgeführt, diese Prüfung sei Sache der nationalen Gerichte . Diese Prüfung ergibt, dass das deutsche nationale Recht jedenfalls im hier maßgeblichen Zeitpunkt im [DATE] keinen den o.g. Anforderungen genügenden „Rechtsrahmen“ zum Ausschluss von Identitätskontrollen mit gleicher Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen bot . 0 Ein den Vorgaben des EuGH genügender „Rechtsrahmen“ ergab sich nicht aus dem von der Beklagten im Vorlageverfahren C-0/0 genannten § 0 BPolG. Diese Vorschrift normiert im Allgemeinen Teil des Abschnitts 0 des Bundespolizeigesetzes den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für Maßnahmen der Bundespolizei. Dieser Grundsatz schützt den Adressaten einer Maßnahme vor unverhältnismäßigen Eingriffen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bezieht sich aber auf das polizeiliche Handeln im jeweils konkreten Einzelfall und ist nicht dazu geeignet zu verhindern, dass die polizeiliche Praxis bei der Anwendung des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG generell die Wirkung von Grenzübertrittskontrollen erhält. Denn der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz setzt die einzelne Maßnahme nicht in Bezug zu anderen Maßnahmen, erreicht mithin keine effektive Steuerung der Frage, wie oft verdachtsunabhängige Personenfeststellungen im Grenzraum durchgeführt werden. Er kann also insbesondere keine „Summierungseffekte“ verhindern . Einen Rechtsrahmen zur Lenkung der „Häufigkeit und Selektivität“ von anlassunabhängigen Kontrollen im Grenzraum bietet § 0 BPolG selbst nicht. 0 Ein den Vorgaben des EuGH genügender „Rechtsrahmen“ ergab sich im [DATE] auch nicht aus den von der Beklagten ergänzend angeführten innerdienstlichen Vorgaben zu § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG. 0 Die Beklagte verweist insoweit auf die „BRAS 0“, Band I, Abschnitt II, mit den darin enthaltenen Angaben zur grenzpolizeilichen Aufgabenwahrnehmung und dem im [DATE] noch maßgeblichen Stand vom [DATE] , bei denen es sich ihres Erachtens um ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften handelt. Die „BRAS 0“ in der Fassung vom [DATE] waren jedoch weder ihrer Form noch ihrem Inhalt nach dazu geeignet, den unionsrechtlich geforderten hinreichend genauen und detaillierten Rechtsrahmen zur Lenkung der Intensität, Häufigkeit und Selektivität der durch § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG ermöglichten Kontrollen zu gewährleisten. 0 Im vorliegenden Verfahren bedarf es keiner Entscheidung, ob der unionsrechtlich geforderte „Rechtsrahmen“ stets durch Vorschriften des Außenrechts gesetzt werden muss oder ob dafür grundsätzlich auch Verwaltungsvorschriften als Innenrecht in Betracht kommen . Erforderlich ist jedenfalls, dass die konkret in Rede stehende innerdienstliche Vorgabe die Mindestanforderungen an das Vorliegen einer rechtliche Regelung erfüllt. Denn das Unionsrecht erfordert zur Steuerung von verdachtsunabhängigen grenzpolizeilichen Befugnissen eine „nationale Regelung“ , die den Erfordernissen der Rechtssicherheit dienen soll, hinreichend bestimmt ist und effektiven Rechtsschutz ermöglicht . Als „Rechtsrahmen“ kommen daher jedenfalls nur solche innerbehördlichen Vorgaben in Betracht, die wenigstens veröffentlicht und daher für den Normunterworfenen zugänglich sowie vorhersehbar sind . Innerdienstliche Vorgaben, die nicht veröffentlicht werden, genügen den Mindestanforderungen an einen „Rechtsrahmen“ hingegen grundsätzlich nicht. Sind sie auch auf andere Weise nicht zugänglich, ist die Rechtsanwendung für die Normunterworfenen nicht vorhersehbar. Diese wären zudem zur Inanspruchnahme von Rechtsschutz „ins Blaue hinein“ gezwungen, was mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nicht zu vereinbaren ist . Zu keinem anderen Ergebnis führt der Umstand, dass sich aus dem nationalen deutschen Recht keine generelle Pflicht ergibt, Verwaltungsvorschriften allgemein bekannt zu machen . Denn Prüfungsmaßstab ist im vorliegenden Zusammenhang allein das Unionsrecht, das insoweit einen „Rechtsrahmen“ erfordert, der den oben genannten Mindestanforderungen genügt. 0 Daran gemessen scheiden die „BRAS 0“ in der Fassung vom [DATE] schon deshalb als „Rechtsrahmen“ aus, weil sie von der Beklagten als „Verschlusssache Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft wurden. Denn das hat zur Folge, dass die Beklagte die Angaben in den „BRAS 0“ als geheimhaltungsbedürftige Tatsachen und Erkenntnisse einordnet , von denen nur Personen Kenntnis erhalten dürfen und durften, die auf Grund ihrer Aufgabenerfüllung Kenntnis haben müssen, wobei diese Personen zur Verschwiegenheit verpflichtet sind und die Angaben grundsätzlich nicht an nichtöffentliche Stellen weitergeben dürfen . Diese Einschränkungen hat die Beklagte auch in der Praxis umgesetzt. Die „BRAS 0“ waren [DATE] und sind weiterhin nicht veröffentlicht. Die Beklagte hat auch im vorliegenden Einzelfall den Kläger zunächst nicht von deren Existenz in Kenntnis gesetzt, selbst in der erstinstanzlichen Klageerwiderung noch nichts dazu vorgetragen und erst im Berufungsverfahren Auszüge daraus mit dem Vermerk „NfD“ vorgelegt. Auch außergerichtliche Ersuchen, den Text der „BRAS 0“ für rechtswissenschaftliche Zwecke zur Verfügung zu stellen, hat das Bundesministerium des Innern noch [DATE] abgelehnt . 0 Unabhängig davon waren die „BRAS 0“ auch ihrem Inhalt nach nicht dazu geeignet, den unionsrechtlich geforderten hinreichend genauen und detaillierten Rechtsrahmen zur Lenkung der Intensität, Häufigkeit und Selektivität der durch § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG ermöglichten Kontrollen zu gewährleisten. 0 Die „BRAS 0“ enthielten in der [DATE] geltenden Fassung, wegen deren Einzelheiten auf die Anlage B 0 verwiesen wird, im Abschnitt „Best Grepo“ unter der Überschrift „Der Einsatz der Bundespolizei im Binnengrenzraum“ u.a. folgende Hinweise : 0 Nach Inkraftsetzung [des Schengener Grenzkodex] darf die Bundespolizei gem. Art. 0 des Schengener Grenzkodex an den gemeinsamen Grenzen der Schengener Vertragsparteien keine Verdachts und ereignisunabhängigen Grenzkontrollen mehr durchführen. Jede Person kann ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit die Binnengrenze an jeder Stelle ungehindert und ohne Formalitäten überschreiten. § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG tritt hinter die Regelungen des Schengener Grenzkodex zurück. Dies gilt auch für Personenkontrollen im Zusammenhang mit dem Grenzübertritt, wenn diese im Rahmen der polizeilichen Kontrollen des grenzüberschreitenden Verkehrs gemäß § 0 Abs. 0 Nr. 0 des BPolG räumlich abgesetzt von der Grenzlinie Im Grenzgebiet erfolgen. Derartige Ersatzgrenzkontrollen stehen ebenso nicht in Einklang mit der der Regelungsabsicht des Schengener Grenzkodex und sind damit unzulässig. 0 Nicht in Einklang mit dem Schengener Regelwerk stehen die im Rahmen der polizeilichen Überwachung der Binnengrenzen vorgenommenen Personenkontrollen, die unabhängig von jedem anderen Anlass ausschließlich aufgrund eines vorangegangenen Grenzübertritts erfolgen. Auch in derartigen Fällen würde es sich um eine Form von Verdachts und ereignisunabhängigen Kontrollen handeln, die als Ersatzgrenzkontrollen gegen Art. 0 des Schengener Grenzkodex verstoßen. 0 Gefahrenabwehrende und strafverfolgende Tätigkeiten bzw. Maßnahmen der Bundespolizei im Binnengrenzraum bei konkretem Gefahrenverdacht oder im Falle der Strafverfolgung stehen nicht im Widerspruch zu Art. 0 des Schengener Grenzkodex. Sie sind vielmehr Anwendungsfälle von Art 0 des Schengener Grenzkodex. 0 Dazu zählt u. a. die illegale Einfuhr von Rauschgift, da die erst dadurch gegebene Möglichkeit seiner illegalen Verbreitung im Inland eine erhebliche Gefahr für die Bevölkerung in Deutschland darstellt, wie sich auch aus der Bewertung des Rauschgiftkriminellen in § [REF] durch den Gesetzgeber ergibt, insofern für diesen gerade „wegen besonderer Gefährlichkeit“ eine spezielle Ausweisungsregelung besteht. Insofern stellt die illegale Einfuhr von Rauschgift sowohl einen strafbewehrten Verstoß gegen das Verbot des Verbringen einer Sache i.S.v. § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG als auch eine Gefahr im Sinne von § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG dar. 0 Maßnahmen der Bundespolizei zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung im Binnengrenzraum bis zu einer Tiefe von 0km im Zusammenhang mit der Aufgabenwahrnehmung nach § 0 Abs. 0 Nr. 0 oder § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG 0 Die Beseitigung der Verdachts und ereignisunabhängigen Grenzkontrollen an den gemeinsamen Grenzen der Schengener Vertragsstaaten verbietet Kontrollen, die lediglich aufgrund oder anlässlich eines Übertritts der Binnengrenze vorgenommen werden sowie damit zusammenhängende Formalitäten. Die Ausübung allgemein polizeilicher Befugnisse der zuständigen Behörden bleibt unberührt. Daher hat die Bundespolizei an den Binnengrenzen auch nach Inkraftsetzung des Schengener Grenzkodexes eine wenn auch deutlich reduzierte Befugnis zur Bekämpfung von illegalen Einreisen und Schleusungen. Sie darf auf der Grundlage von § 0 Abs. 0 Nr. 0 und § 0 Abs. 0 Nr. 0 i. V. m. § 0 Abs. 0 Nr. 0 Buchst c BPolG Kontrollen an den Binnengrenzen sowie im 0 km-Grenzgebiet im Einzel bzw. Ausnahmefall durchführen, wenn hinreichende Anhaltspunkte für eine illegale Einreise oder eine Schleusung bestehen. 0 Dabei erfolgt die Kontrolle in der Weise, dass Personen, die in die genannten Kategorien fallen könnten, angehalten und hinsichtlich ihrer Identität und ihres ausländerrechtlichen Status überprüft werden dürfen. “ 0 Diese Erläuterungen aus den „BRAS 0“ gewährleisteten keine unionsrechtlich ausreichende Lenkung der „Intensität, Häufigkeit und Selektivität der durch § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG ermöglichten Kontrollen“. 0 Der Rechtsrahmen zur „Konkretisierung und Einschränkung“ von grenzbezogenen verdachtsunabhängigen Kontrollen muss, wie gezeigt, „hinreichend genau und detailliert“ sein, damit sowohl die Notwendigkeit der Kontrollen als auch die konkret gestatteten Kontrollmaßnahmen selbst Kontrollen unterzogen werden können . Bereits daran fehlt es hier. Denn die zitierten Erläuterungen aus den „BRAS 0“ sind in einer Weise formuliert, die nicht hinreichend deutlich erkennen lassen, welche Bedeutung ihnen für die Anwendung des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG genau zukommen soll. § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG selbst findet in den zitierten Auszügen der „BRAS 0“ keine Erwähnung. Der einzige Tatbestand aus § 0 BPolG, der dort genannt wird, ist „§ 0 Abs. 0 Nr. 0 Buchst. c BPolG“. Eine solche Vorschrift gab es im [DATE] nicht mehr. Gemeint war wohl § 0 Abs. 0 Nr. 0 Buchst. c BPolG in der Fassung vom [DATE] , die allerdings bereits mit Ablauf des [DATE] außer Kraft getreten war. Eine Verwaltungsvorschrift, die sich auf außer Kraft getretenes Recht bezieht, ist jedoch nicht „hinreichend genau“ und auch in der Sache nicht geeignet, eine effektive Steuerung des polizeilichen Verhaltens zu bewirken. 0 Das genannte Defizit kann auch nicht als unerheblicher Redaktionsfehler abgetan werden. § 0 Abs. 0 Nr. 0 Buchst. c BPolG [DATE] gestattete die Identitätsfeststellung „zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern“. Demgegenüber gestattet § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG in der seit dem [DATE] geltenden und daher auch im [DATE] maßgeblichen Fassung Identitätsfeststellungen „im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet oder zur Verhütung von Straftaten im Sinne des § 0 Abs. 0 Nr. 0 bis 0 “. Der Tatbestand der neuen Fassung ist also weiter gefasst als derjenige der alten Fassung . Diese Gesetzesänderung haben die „BRAS 0“ in ihrer [DATE] geltenden Fassung nicht nachvollzogen. Es ist daher nicht hinreichend klar, welche Vorgaben genau der Erlassgeber der „BRAS 0“ für welche Tatbestandsvariante des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG machen wollte. Ein „Rechtsrahmen“ für die zweite, [DATE] aufgenommene Tatbestandsvariante fehlt in den „BRAS 0“ jedenfalls zur Gänze. 0 Dieses Regelungsdefizit kann auch nicht durch die von der Beklagten in Betracht gezogene „ergänzende Auslegung“ der „BRAS 0“ ausgeglichen werden. Dem steht bereits entgegen, dass keine Maßstäbe niedergelegt oder sonst hinreichend deutlich erkennbar sind, anhand derer eine solche Auslegung der „BRAS 0“ vorgenommen werden könnte. Unabhängig davon würde eine gleichsam „ungeschriebene Verwaltungsvorschrift“, die sich jeder einzelne Beamte allenfalls durch eine „fortschreibende Auslegung“ erschließen könnte, den Anforderungen an einen „hinreichend genauen“ und für effektive Steuerung des polizeilichen Verhaltens geeigneten „Rechtsrahmen“ nicht genügen. 0 Die „BRAS 0“ genügen den unionsrechtlichen Vorgaben zudem auch deshalb inhaltlich nicht, weil das Unionsrecht einen Rechtsrahmen verlangt, der seinem Inhalt nach eine Lenkung „der Intensität, der Häufigkeit und der Selektivität“ der Kontrollen gewährleistet . Auch daran fehlt es. Konkrete Vorgaben für die Durchführung von Identitätsfeststellungen enthalten die „BRAS 0“ allenfalls in der zitierten Nummer 0, die sich bei wohlwollender Auslegung auf die „Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise“ beziehen . Selbst diese Vorgaben beziehen sich aber nur auf die Anforderungen an eine Kontrolle im Einzelfall. Sie sind, da sie anders als etwa die vom EuGH gebilligten niederländischen Regelungen keine Beziehung zu der Gesamtheit aller Kontrollen enthalten und auch keine Beschränkung beispielsweise auf Stichproben vorsehen, nicht geeignet, die „Häufigkeit“ der Kontrollen im Grenzgebiet insgesamt effektiv zu beschränken . Für die zweite Alternative des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG fehlt es, wie gezeigt, noch weitergehend an jeglichen präzierenden und beschränkenden Vorgaben. 0 Ein den Vorgaben des EuGH genügender „Rechtsrahmen“ ergab sich im [DATE] schließlich auch nicht aus dem von der Beklagten hervorgehobenen Umstand, dass sie § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG in der Verwaltungspraxis schon wegen der Zahl der zur Verfügung stehenden Beamten nicht flächendeckend, sondern nur für stichprobenartige Kontrollen anwende. Eine ohnehin jederzeit änderbare Verwaltungspraxis stellt weder der Form noch dem Inhalt nach einen „Rechtsrahmen“ im oben genannten Sinne dar und wäre erst recht nicht dazu geeignet, die vom Unionsrecht geforderten ihrerseits kontrollierbaren „Konkretisierungen und Einschränkungen“ von grenzbezogenen verdachtsunabhängigen Kontrollen zu gewährleisten . 0 Fehlte es nach alledem jedenfalls im [DATE] an dem unionsrechtlich gebotenen Rechtsrahmen zur Konkretisierung und Einschränkung des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG, war diese Norm im damaligen Zeitpunkt unanwendbar . Die zu Lasten des Klägers durchgeführte Identitätsfeststellung war daher mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig. 0 Unabhängig davon wäre die Identitätsfeststellung auch gemessen am nationalen Recht seine Anwendbarkeit unterstellt jedenfalls materiell rechtswidrig. Denn sie wurde unter Zugrundelegung der „BRAS 0“, die aus Sicht der Beklagten als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift fungieren sollte, ermessensfehlerhaft durchgeführt. 0 § 0 Abs. 0 BPolG räumt der Beklagten Ermessen ein . Nach ihrem Vortrag sollten die „BRAS 0“ dieses Ermessen steuern. Nummer 0 des oben zitierten Abschnitts der „BRAS 0“ nimmt bei wohlwollender Auslegung, wie gezeigt, auf die erste Alternative des § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG Bezug . Nach den diesbezüglichen Erläuterungen der „BRAS 0“ soll eine Identitätsfeststellung erfolgen, wenn Anhaltspunkte für einen derartigen Verdacht sind gegeben sind, was der Fall sein soll, wenn 0 Diese Voraussetzungen waren hier nicht erfüllt. Dass im Sinne der ersten der beiden kumulativen Voraussetzung Anhaltspunkte für unerlaubte Einreisen unter Nutzung von Zügen im Bereich der Bundespolizeiinspektion Offenburg bestanden, hat die Beklagte zwar mit dem auch für den [DATE] ergiebigen „Lagebild“ dargelegt . Nachvollziehbare Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger im Sinne der zweiten Voraussetzung aufgrund seines „äußeren Anscheins“ oder „sonstiger verdachtsbegründender Erkenntnisse“ unerlaubt eingereist sein oder gar andere bei einer illegalen Einreise unterstützt haben könnte, hat die Beklagte hingegen nicht vorgetragen und sind auch sonst nicht ersichtlich. Bei der am [DATE] durchgeführten Kontrolle selbst haben die Beamten dem Kläger keine dahingehenden Anhaltspunkte benannt. In der erstinstanzlichen Klageerwiderung vom [DATE] und in der Berufungsbegründung vom [DATE] erläuterte die Beklagte, der Kläger sei vom Polizeikommissar H. mit den Worten angesprochen worden „Guten Abend, die Bundespolizei aus Offenburg, Personenkontrolle“; der Kläger habe einen Kopfhörer getragen und die Augen geschlossen gehabt; da er nicht reagiert habe, sei er erneut angesprochen worden; er habe erst auf diese zweite Ansprache hin seine Augen geöffnet, sich weggedreht und die Augen wieder geschlossen. Mit dem Hinweis auf die geschlossenen Augen des Klägers und das Tragen eines Kopfhörers sind keine Anhaltspunkte für eine unerlaubte Einreise dargelegt. Ob sich solche Anhaltspunkte aus der Reaktion des Klägers auf die Polizeibeamten nicht zu reagieren, erst beim zweiten Mal die Augen zu öffnen und sich wegzudrehen ergeben, kann bereits deswegen offen bleiben, da diese Reaktion für den Entschluss der Polizeibeamten, den Kläger zu kontrollieren, nicht maßgeblich war. Ihr Auswahlermessen, den Kläger zu kontrollieren, übten sie nach dem Beklagtenvorbringen bereits zuvor anhand der Kriterien „geschlossene Augen“ und „Tragen eines Kopfhörers“ aus. Wie der Fall zeigt, kann eine Reaktion wie die des Klägers zudem bloßer Ausdruck des Unwillens über eine Kontrolle sein und muss nicht auf unerlaubte Einreise hindeuten. 0 Die Beklagte kann dem auch nicht mit Erfolg ihren zuletzt sinngemäß erhobenen Einwand entgegenhalten, die zweite der beiden kumulativen Voraussetzungen erfordere nur, dass die im Einzelfall zu kontrollierende Person aufgrund ihres äußeren Anscheins unerlaubt eingereist sein „könne“, wodurch zwar beispielsweise Angestellte einer Bäckerei in einem Bahnhof als Adressaten einer Personenkontrolle ausgeschlossen seien, womit aber grundsätzlich jeder Reisende dafür in Betracht komme. Der Senat vermag dieser von der Beklagten zuletzt angebotenen Auslegung der oben zitierten Nummer 0 der „BRAS 0“ schon in der Sache nicht zu folgen. Denn damit würde der Wortlaut der Vorschrift, der „verdachtsbegründende“ Erkenntnisse verlangt, überdehnt. Die Auslegung liefe zudem der von der „BRAS 0“ ansatzweise bezweckten Beschränkung der Kontrollen zuwider. Unabhängig davon wäre die Klage bei Zugrundelegung der von der Beklagten zuletzt angebotenen Auslegung der Nr. 0 gemessen an dem oben Gesagten erst recht begründet. Denn bei dieser weiten Auslegung, nach der praktisch jeder Reisende in einem Zug im Grenzgebiet als Adressat einer Maßnahme der Schleierfahndung in Betracht kommt, böten die „BRAS 0“ erst recht keinen Rahmen, der die unionsrechtlich geforderte Lenkung der Intensität, Häufigkeit und Selektivität der Kontrollen gewährleistet. Hinzu kommt, dass die „BRAS 0“ bei diesem weiten Begriffsverständnis auch dem oben genannten unionsrechtlichen Bestimmtheitsgebot nicht genügen würden. 0 Aus den vorstehenden Bedenken folgt nicht, dass der nationale Gesetzgeber die vom Unionsrecht geforderten Beschränkungen zwingend durch Vorschriften normieren muss, die Kontrollen vom Vorliegen konkreter Gefahren oder auch sonstiger verdachtsbegründender Erkenntnisse abhängig machen. Dieser in den „BRAS 0“ wenn auch defizitär verfolgte Ansatz ist ein möglicher, aber nicht der einzige Weg, die erforderlichen Einschränkungen vorzunehmen. Weder das Unionsrecht noch das nationale Recht schließen die Durchführung von verdachtsunabhängigen Kontrollen grundsätzlich aus. Wenn solche Kontrollen im nationalen Recht ermöglicht werden sollen, müssen aber auf andere Weise geeignete Einschränkungen im nationalen Rechtsrahmen verankert werden, die sich beispielsweise aus hinreichend konkreten Vorgaben zur Quantität der Kontrollen ergeben können . 0 Als Rechtsgrundlage für diese Maßnahme kommt einzig der auch von der Beklagten ins Feld geführte § 0 Abs. 0 Satz 0 BPolG in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die Bundespolizei im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung erlangte personenbezogene Daten mit dem Fahndungsbestand abgleichen . Der Betroffene kann für die Dauer des Abgleichs angehalten werden . Die Vorschrift setzt voraus, dass der Bundespolizei die personenbezogenen Daten, die abgeglichen werden sollen, auf rechtmäßige Art und Weise bekannt geworden sind . Daran fehlt es hier aus den oben genannten unions und bundesrechtlichen Gründen. 0 D. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in [REF] genannten Gründe vorliegt. Die Fragen, ob § 0 Abs. 0 Nr. 0 BPolG im [DATE] mit Unionsrecht unvereinbar und deshalb unanwendbar war, ist nicht von grundsätzlicher Bedeutung, da die „BRAS 0“ in der damals geltenden Fassung nicht mehr anwendbar sind und durch andere innerdienstliche Vorgaben ersetzt wurden. Die genannte Frage ist zudem nicht entscheidungserheblich, da die fragliche Maßnahme selbst bei Anwendung des damals geltenden nationalen Rechts aus den oben genannten Gründen rechtswidrig war. 0 Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 0 Abs. 0 Satz 0, § 0 Abs. 0, § 0 Abs. 0, [REF] auf 0, EUR festgesetzt . Die Identitätsfeststellung und der Datenabgleich sind zwei selbständige polizeiliche Maßnahmen mit eigenem Regelungsgehalt. Für jede der Maßnahmen ist daher der Auffangstreitwert von 0, EUR festzusetzen. Die Streitwerte sind zu addieren, [REF] . 0