# 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조 제1항 위헌소원
(사건번호=2023헌바372, 종국일자=2025.07.17)
출처: 국가법령정보센터 헌재결정례

헌재결정례일련번호: 199797
종국일자: 20250717
사건번호: 2023헌바372
사건명: 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조 제1항 위헌소원
사건종류명: 헌바
사건종류코드: 430106
재판부구분: 전원재판부

전문:
【당 사 자】사		건	2023헌바372    산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조 제1항 위헌소원청	구	인	문○○대리인   법무법인(유한) 금성담당변호사 부효준당	해	사	건	대법원 2023두45743  건축불허가처분취소선	고	일	2025. 7. 17.【주 문】산업입지 및 개발에 관한 법률(2016. 12. 20. 법률 제14449호로 개정된 것) 제12조제1항 전문 중‘일반산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.【이 유】1. 사건개요가. 청구인의 지위청구인은 아산시 ○○면 ○○리 ○○ 토지(이하 ‘○○ 토지’라 한다), 같은 면 ○○리 □□ 토지(이하 ‘□□ 토지’라 한다)의 소유자이고, 같은 면 ○○리 △△ 토지(이하 ‘△△ 토지’라 한다), 같은 면 ○○리 ▽▽ 토지(이하 ‘▽▽ 토지’라 한다)의 각 1/2 지분을 소유한 공유자이다(이하 위 각 토지를 함께 ‘이 사건 각 토지’라 한다).나. 주식회사 ○○ 등의 일반산업단지계획 승인신청(1) 주식회사 ○○, 재단법인 ○○(이하 통칭하여 ‘이 사건 사업시행자’라 한다)는 2021. 2.경 아산시장에게 이 사건 각 토지를 포함한 아산시 ○○면 ○○리 ◇◇번지 일원에 ‘○○ 일반산업단지’(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다)를 조성하기 위한 2021년도 산업단지 지정계획반영 요청서를 제출하였다.(2) 충청남도지사는 2021. 4. 12. 충청남도 고시 제2021-134호로 2021년도 산업단지 지정계획에 이 사건 산업단지를 추가하는 내용의 ‘2021년도 산업단지 지정계획 변경’을 고시하였다.(3) 이 사건 사업시행자는 2021. 8. 19. 충청남도지사에게 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제11조 및 ‘산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법’ 제8조 제2항 등에 따라 이 사건 산업단지에 관하여 산업단지 지정요청, 개발사업 시행자 지정신청, 개발실시계획 승인신청이 포함된 일반산업단지계획(이하 ‘이 사건 산업단지계획’이라 한다) 승인신청을 하였다.(4) 충청남도지사는 2021. 8. 23. ‘산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법’ 제9조 등에 따라 충청남도 공고 제2021-1353호로 이 사건 산업단지계획에 대한 주민 등 이해관계인의 열람 및 의견청취, 합동설명회 개최를 공고하였다.다. 청구인의 공장 건축허가신청 및 이에 대한 아산시장의 불허가처분(1) 청구인은 2021. 9. 1. 아산시장에게 ① ○○ 토지, □□ 토지, ▽▽ 토지 지상에 공장 2동을 신축하기 위한 건축허가신청을 하였고, ② 이 사건 각 토지 지상에 공장 2동을 신축하기 위한 건축허가신청을 하였다(이하 함께 ‘이 사건 각 공장 건축허가신청’이라 한다).(2) 아산시장은 2021. 10. 15. 청구인에게 "이 사건 각 공장 건축허가신청 부지는 이 사건 산업단지 사업구역에 편입되어 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제12조, 같은 법 시행령 제14조, 같은 법 시행규칙 제6조의2에 따라 건축허가(신축) 협의 요청 건은 ‘허가불가’함[미래전략과 소관]"이라는 이유를 들어 이 사건 각 공장 건축허가신청을 각 불허가하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).라. 관련소송 제기 및 당해 사건(1) 청구인은 이 사건 각 처분에는 그 근거규정인 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률 시행규칙’ 제6조의2에서 정한 각 처분사유가 존재하지 않으며, 재량권의 일탈ㆍ남용이 존재하여 위법하다고 주장하며 아산시장을 상대로 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 소를 제기했으나, 2022. 8. 18. 청구가 기각되었고(대전지방법원 2021구합106424), 청구인의 항소 및 상고 또한 모두 기각되었다(대전고등법원 2023. 6. 1. 선고 2022누12621 판결; 대법원 2023. 10. 26. 선고 2023두45743 판결).(2) 청구인은 위 상고심 계속 중 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축물의 건축 등 각종 개발행위를 제한하는 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제12조 제1항이 청구인의 재산권을 침해한다며 위 법률에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대법원 2023아1110), 2023. 10. 26. 기각되어 같은 해 11. 2. 그 결정을 송달받았고, 2023. 11. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.2. 심판대상가. 청구인은 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제12조 제1항 전체에 대하여 심판을 청구하고 있다. 그러나 청구인이 다투고자 하는 부분은 일반산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 이루어진 지역에서의 개발행위 제한이므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정함이 상당하다.나. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2016. 12. 20. 법률 제14449호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘산업입지법’이라 한다) 제12조 제1항 전문 중 ‘일반산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다(이하 산업단지는 산업입지법상 ‘일반산업단지’를 의미한다). 심판대상조항은 다음과 같고 관련조항은 [별지] 기재와 같다.[심판대상조항]산업입지 및 개발에 관한 법률(2016. 12. 20. 법률 제14449호로 개정된 것)제12조(행위 제한 등) ① 제10조 제1항에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.3. 청구인의 주장심판대상조항은 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 토지에서의 각종 개발행위를 관할 관청의 허가를 받아야만 할 수 있게 함으로써 해당 토지 소유자들의 재산권을 제한하는데, 이러한 제한의 필요성이 있는지 여부를 전문적으로 심사할 절차도 마련하지 않았고 개발행위 제한의 기한도 정하지 않았다. 더욱이 민간기업이 사업시행자일 경우에는 산업단지개발사업에 공공성이 있다고 볼 수 없으므로, 청구인과 같은 토지 소유자들의 사익의 제한을 정당화할 공익이 있다고 볼 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추지 못하여 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 토지 소유자의 재산권을 침해한다.4. 판단가. 쟁점의 정리심판대상조항은 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역에서의 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령이 정하는 행위(이하 위 행위를 포괄하여 ‘개발행위’라고 한다)를 하고자 하는 자는 지방자치단체장의 허가를 받게 함으로써 청구인과 같은 해당 지역 내 토지의 소유권 등을 보유한 자들의 토지 사용ㆍ수익 등을 제한한다. 따라서 심판대상조항이 재산권을 침해하였는지 여부에 대하여 살펴본다.나. 심사기준재산권에 대한 제한의 허용 정도는 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 기본권의 주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 사회 전반에 대하여 가지는 의미가 어떠한가에 달려있다. 즉 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 광범위한 제한이 정당화된다.토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용토지면적이 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의 기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용&#183;개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."라고 규정함으로써 토지 재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다.다만, 이와 같이 토지 재산권에 대하여는 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다고 하더라도 토지 재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용&#183;수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바80등 참조).다. 재산권 침해 여부(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성심판대상조항은 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역에서 개발행위를 하려는 자는 허가를 받도록 하여 자의적이고 무계획적인 개발행위를 방지함으로써 산업단지계획의 원활한 이행을 확보하는 한편, ‘의견청취 공고일’을 기준으로 개발행위 제한 의무를 부과함으로써 투기적 행위로 인한 보상금 증액 및 원상회복 문제 등을 해소하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정된다. 개발행위를 하고자 하는 경우 관할 관청의 허가를 받도록 한 것은 위와 같은 입법목적 달성에 적합한 수단이다.(2) 침해의 최소성(가) 산업단지라 함은, 공장ㆍ지식산업관련시설 등과 이와 관련된 교육ㆍ연구ㆍ업무ㆍ지원ㆍ정보처리ㆍ유통 시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 주거ㆍ문화ㆍ환경 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정ㆍ개발되는 일단의 토지를 의미하며(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바114 참조), 산업입지법상 산업단지개발계획 및 ‘산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법’(이하 ‘산단절차간소화법’이라 한다)상 산업단지계획에는 ‘산업단지의 지정 목적’, ‘주요 유치업종 또는 제한업종’, ‘토지이용계획 및 기반시설계획’ 등 산업단지개발사업과 관련된 주요 내용이 포함되어야 한다(산업입지법 제7조 제6항, 제6조 제5항, 산단절차간소화법 제8조 제1항). 이처럼 산업단지개발사업은 포괄적인 계획에 따라 특정한 목적을 달성하기 위하여 대상 토지 일대를 일정한 용도로 사용할 것임을 예정하고 있으므로, 산업단지개발사업이 진행될 가능성이 있는 것으로 일반에 알려진 지역에 대하여 사전에 개발행위허가를 받도록 하는 것은 산업단지개발사업의 원활한 이행을 위하여 불가피하다. 또한 산업단지개발계획과 상충되는 사적인 개발행위를 원상회복하는 데에 상당한 시간과 노력이 요구되므로 사전 허가가 아닌 개발행위의 단순한 신고나 등록 또는 보고만으로는 위 입법목적을 효율적으로 달성하기 어렵다.더욱이 산업입지법 제12조 제1항이 2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정되어 개발행위의 제한 시점이 ‘산업단지 지정ㆍ고시일’에서 ‘산업단지의 지정ㆍ변경에 관한 의견청취 공고일’로 변경되기 전에는, 산업단지의 지정ㆍ변경에 관한 의견청취 공고가 있는 지역이 추후 산업단지로 지정ㆍ고시되면 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 의제되어(산업입지법 제22조 제1항, 제2항, 제5항), 산업단지 지정ㆍ고시 전 해당 지역에서 이루어진 개발행위는 토지보상법상 손실보상의 대상이 된다는 점을 이용한 투기적 개발행위가 산업단지 지정ㆍ변경에 관한 의견청취 공고가 있는 지역에서 빈번하게 이루어졌다. 이러한 투기적 개발행위를 방지하기 위하여 산업입지법 제12조 제1항이 개정된 점에 비추어 보면, 개발행위의 제한 시점을 산업단지개발사업이 해당 지역에서 진행될 가능성이 있다는 사실이 일반에 최초로 공개되는 주민 등의 의견청취 공고일로 해야만 투기적 개발행위로 인한 불필요한 비용 지출을 절감할 수 있다.(나) 심판대상조항에서 정한 허가를 받기 위해서는 산업단지개발사업의 착수시기 및 사업추진상황 등에 비추어 보아 개발사업에 지장이 없으며, 기타 주변의 교통ㆍ경관 및 환경 등의 여건에 적합하여야 한다(산업입지법 시행규칙 제6조의2 제2호, 제3호). 이와 같은 행위허가의 기준, 심판대상조항의 입법목적, 산업단지가 지정ㆍ고시되면 토지보상법상 사업인정의 고시가 의제되어 사업시행자에게 토지의 수용ㆍ사용권이 생기는 점에 비추어 보면, 심판대상조항에 따른 개발행위의 제한은 산업입지법상 산업단지의 지정ㆍ고시 또는 산단절차간소화법상 산업단지계획의 승인 여부가 결정되는 시점까지 지속되는 것으로 보아야 한다.한편 산업입지법에서 정한 산업단지 개발절차에 의할 경우 사업시행자는 원칙적으로 사업시행자로 지정된 날부터 2년 이내에 산업단지개발실시계획을 작성하여 그 승인신청서를 지정권자에게 제출하여야 한다(산업입지법 제18조 제1항, 같은 법 시행령 제22조 제1항). 그리고 사업시행자가 산업단지로 지정ㆍ고시된 날로부터 3년 내에 산업단지개발실시계획의 승인을 신청하지 아니한 경우에는 그 기간이 지난 다음 날 그 산업단지의 지정이 해제된 것으로 본다(산업입지법 제13조 제1항, 같은 법 시행령 제15조 제1항 제2호). 산단절차간소화법에서 정한 산업단지 개발절차에 의할 경우에는 지정권자는 지정을 요청한 민간기업 등의 귀책사유로 인하여 산업단지계획의 승인절차가 지연된 예외적인 사정이 없는 한, 산업단지계획의 승인신청을 접수한 날부터 6개월 이내에 그 계획의 승인 여부를 결정하여야 한다(산단절차간소화법 제16조 제1항, 같은 법 시행령 제11조). 이와 같이 관련 법령은 사업시행자와 지정권자 등 산업단지개발사업의 관계자들이 산업단지 개발절차에서 지켜야 하는 구체적인 기한을 정해놓고 있다. 이러한 점을 종합하면, 심판대상조항에 개발행위 제한의무의 기한이 명시적으로 기재되어 있지 않다고 하더라도 그 의무가 기한 없이 지속된다고 볼 수 없다.(다) 또한 산업입지법에 의하면 산업단지지정권자는 산업단지를 지정하기 전에 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장의 의견을 듣고 국토교통부장관을 비롯한 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하고, 그 협의 과정에서 관계 기관 간의 의견 조정을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 국토교통부장관에게 조정을 요청할 수 있으며, 조정을 요청받은 국토교통부장관은 심의회의 심의를 거쳐 이를 조정할 수 있다(산업입지법 제7조 제2항, 제7항). 그리고 산단절차간소화법에서 정한 개발절차에 의할 경우에는 산업단지계획을 승인하여 산업단지로 지정하기 전에 산업단지계획심의회의 심의를 거쳐야 하는데(산단절차간소화법 제14조 제1항), 위 산업단지계획심의위원회는 도시계획, 산업입지, 건축, 교통, 경관, 환경 분야 등 산업단지 개발 관련 분야에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 또는 공무원 중에서 위원을 임명하거나 위촉하도록 규정되어 있다(산단절차간소화법 제6조 제2항 제1호, 제2호).이와 같이 관련 법령에 의하면 산업입지법상 산업단지의 지정ㆍ고시 및 산단절차간소화법상 산업단지계획의 승인 여부가 결정되기 전에 그에 관한 관계 행정기관, 전문가 내지 이해관계인의 의견이 반영되어 있으므로, 심판대상조항에 따른 개발행위가 제한되는 시점에 산업단지개발사업 자체에 대한 심사 절차가 전무하여 공적 개발가치가 전혀 없는 산업단지개발계획으로 인하여 토지 소유자 등의 재산권이 제한된다고 볼 수도 없다.(라) 더욱이 심판대상조항에 따른 재산권 제한은 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역에서의 개발행위를 전면적으로 금지하는 것이 아니라 개발행위를 함에 있어 관할 관청의 허가를 받도록 하는 것에 불과하며, 산업단지개발사업에 지장이 없고, 기타 주변의 교통ㆍ경관 및 환경 등의 여건에 적합한 개발행위는 허가를 받아서 할 수 있다.또한 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 및 산업입지법 시행령 제14조 제3항에서 열거한 행위로서 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제56조에 따른 개발행위허가의 대상이 아닌 행위는 심판대상조항에도 불구하고 허가를 받지 않고 할 수 있으며(산업입지법 제12조 제2항, 같은 법 시행령 제14조 제3항), 의견청취 공고일 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다(산업입지법 제12조 제3항). 이러한 점을 종합하면, 공익상 긴급을 요하는 행위나 경미한 행위, 의견청취 공고일 이전에 이미 허가를 받아 개발행위 허가에 대한 신뢰가 부여된 경우 토지 소유자 등은 심판대상조항이 적용되는 토지에서도 허가를 받을 필요 없이 개발행위를 할 수 있다.그러므로 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반된다고 할 수 없다.(3) 법익의 균형성(가) 심판대상조항이 달성하려는 공익은 무분별한 개발행위를 방지함으로써 산업단지개발사업의 원활한 이행을 확보하고, 보상금을 목적으로 한 투기적 개발행위를 억제하여 불필요한 사회적 비용의 지출을 절감하려는 것이다. 반면 심판대상조항으로 인하여 제한되는 사익은 개발행위를 하는 데 있어 원칙적으로 사전에 허가를 받아야 하는 것이므로 위와 같은 공익에 비하여 중대하다고 보기 어렵다.(나) 청구인은 이 사건 산업단지계획의 사업시행자가 민간기업이라는 이유로 이 사건 산업단지계획에는 공공성이 없다는 취지로 주장한다. 그러나 산업단지는 산업의 적정한 지방 분산 및 지역경제의 활성화라는 공익을 달성하기 위해 지정된 것인 점(산업입지법 제2조 제8호 나목), 민간의 자본과 기술을 활용하고 산업단지의 조성에서 공영개발과의 경쟁체제를 구축하여 기업의 창의력ㆍ경쟁력을 강화할 목적으로 민간기업도 일정한 요건 하에 산업단지 개발사업의 시행자가 될 수 있도록 정한 점 등에 비추어 보면 산업단지 지정을 요청한 자가 민간기업이라는 이유만으로 그 산업단지 개발사업에 공공성이 없다고 단정할 수 없다. 그러므로 청구인의 위 주장은 이유 없다.따라서 심판대상조항은 법익의 균형성에도 위반되지 아니한다.라. 소결따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 내 토지의 소유권 등을 보유한 자의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.5. 결론그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.