# 입법부작위 위헌확인
(사건번호=2019헌마900, 종국일자=2021.03.25)
출처: 국가법령정보센터 헌재결정례

헌재결정례일련번호: 164351
종국일자: 20210325
사건번호: 2019헌마900
사건명: 입법부작위 위헌확인
사건종류명: 헌마
사건종류코드: 430105
재판부구분: 전원재판부

판시사항:
‘대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정’에 따라 대한민국이 일본으로부터 받은 돈을 강제동원 피해자의 유족에게 지급하는 내용의 법률을 제정하지 아니한 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다)의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판청구의 적법 여부(소극)

결정요지:
이 사건 입법부작위에 관하여는 헌법상 명시적인 입법위임이 존재하지 않는다.청구권협정 당시 일본이 식민지배의 불법성을 인정하고 강제동원 피해에 대한 법적 배상을 포함시켰다고 단정하기 어려우며, 일본이 대한민국에 지급한 돈이 권리문제의 해결과 법적인 대가관계에 있다고 볼 수 있을지 불분명하다. 반면 입법자는 일본에 의한 강제동원 피해자들의 인간의 존엄과 가치를 회복시키고 이들과 그 유족을 지원하기 위하여 여러 입법을 제정ㆍ시행하여 위로금 등을 지급하였다. 그렇다면 헌법 전문, 제2조 제2항, 제10조 및 제30조 등의 해석으로부터 강제동원 피해자의 유족인 청구인들의 재산권 등 기본권을 보호하기 위하여 위와 같은 내용의 법률을 제정하여야 할 구체적인 입법의무가 도출된다고 보기도 어렵다.따라서 청구인들의 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 진정입법부작위를 심판대상으로 한 것으로서 부적법하다.

전문:
헌법재판소결정사		건	2019헌마900    입법부작위 위헌확인청	구	인	[별지 1] 청구인 명단과 같음청구인들의 대리인   법무법인(유한) 산우담당변호사 김남기, 심재운피	청	구	인	대한민국 국회[주           문]청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.[이           유]1. 사건개요가.  일본과의 협정 체결 경위(1) 태평양전쟁이 끝난 후 한국에 진주한 미군정 당국은 1945. 12. 6. 공포한 군정법령 제33호로써 재한 구 일본재산(在韓 舊 日本財産)을 그 국유·사유를 막론하고 미군정청에 귀속시켰고, 이러한 구 일본재산은 대한민국 정부 수립 직후인 1948. 9. 20. 발효한 ‘한미간 재정 및 재산에 관한 최초협정’으로 한국 정부에 이양되었다.(2) 1951. 9. 8. 샌프란시스코에서 체결된 연합국과 일본국과의 평화조약(1952. 4. 28. 발효, 이하 ‘샌프란시스코 조약’이라 한다)에서는 한국에게 일본에 대하여 배상을 청구할 수 있는 권리를 인정하지 않았고, 다만, 위 조약 제4조 a항에 일본의 통치로부터 이탈된 지역의 시정 당국 및 주민과 일본 및 일본 국민 간의 재산상 채권·채무관계는 이러한 당국과 일본 간의 특별약정으로써 처리(disposition)한다는 것을, 제4조 b항에 일본은 위 지역에서 미군정 당국이 일본 및 일본인의 재산을 처분한 것을 유효하다고 인정한다는 것을 각 규정하였다.(3) 위 조약 제4조 a항의 취지에 따라 대한민국 및 대한민국 국민과 일본국 및 일본 국민 간의 재산상 채권·채무관계를 해결하기 위하여, 1951. 10. 21. 예비회담 이후 1952. 2. 15. 제1차 한·일회담 본회의가 열려 우리나라와 일본의 국교정상화를 위한 회담이 본격적으로 시작되었고, 그 후 7차례의 본회의와 이에 따른 수십 차례의 예비회담, 정치회담 및 각 분과위원회별 회의 등을 거쳐, 1965. 6. 22. 일본과의 사이에 ‘대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정’(조약 제172호, 이하 ‘청구권협정’이라 한다)이 체결되었다.(가) 제1차 한·일회담(1952. 2. 15.∼4. 25.) 시 우리 정부는 ‘한·일간 재산  및 청구권 협정 요강 8개항’(이하 ‘8개 항목’이라 한다)을 제시하였는데, 위 8개 항목은 ‘1. 한국에서 반출된 고서적, 미술품, 골동품, 그 외 국보, 지도원판 및 지금, 지은을 반환할 것, 2. 1945. 8. 9. 현재, 일본 정부의 대 조선총독부 채무를 변제할 것, 3. 1945. 8. 9. 이후, 한국에서 이체 또는 송금된 금액을 반환할 것, 4. 1945. 8. 9. 현재, 한국에 본사 또는 주 사무소가 있는 법인의 재일 재산을 반환할 것, 5. 한국 법인 또는 한국 자연인의 일본국 및 일본국민에 대한 일본국채, 공채, 일본은행권, 피징용 한국인의 미수금, 보상금 및 기타 청구권을 변제할 것, 6. 한국 법인 또는 한국 자연인 소유의 일본 법인 주식 또는 그 외 증권을 법적으로 인정할 것, 7. 전기 재산 또는 청구권에서 발생한 과실을 반환할 것, 8. 전기 반환 및 결제는 협정 성립 후 즉시 개시하고 늦어도 6개월 이내에 종료할 것’ 등이었다.(나) 그러나 8개 항목에 대한 실질적 토의가 이루어진 것은 제5차 한·일회담에 이르러서였고, 그마저도 한국과 일본 사이에 근본적인 인식의 차이를 확인하였을 뿐, 실질적인 의견 접근을 이루는 데는 실패하였다. 특히 일본은 8개 항목 중 제5항과 관련하여, 한국이 개인의 피해에 대한 보상 문제를 들고 나오는 것에 강하게 반발하면서 한국에 철저한 근거의 제시, 즉 구체적인 징용, 징병의 인원수나 증거자료를 요구하였다.(다) 그러다 제7차 한·일회담 중이던 1965. 4. 3. 당시 외무부 장관이던 이동원과 일본의 외무부 대신이었던 시이나 간에 ‘한·일 간의 청구권 문제 해결 및 경제협력에 관한 합의’가 이루어졌고, 같은 해 6. 22. 명목을 구분표시하지 않고 일본이 대한민국에 일정 금액을 무상 및 차관으로 지불하되, 양 체약국 및 그 국민(법인을 포함함)의 재산, 권리 및 이익과 양 체약국 및 그 국민간의 청구권에 관한 문제를 완전히 그리고 최종적으로 해결하는 것을 내용으로 하는 청구권협정이 체결된 것이다.(4) 청구권협정과 같은 날 체결되어 1965. 12. 18. 발효된「대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정에 대한 합의의사록(Ⅰ)」(조약 제173호)은 청구권협정 제2조에 관하여 다음과 같이 정하였다.(a) "재산, 권리 및 이익"이라 함은 법률상의 근거에 의거하여 재산적 가치가 인정되는 모든 종류의 실체적 권리를 말하는 것으로 양해되었다.(e) 동조 3.에 의하여 취하여질 조치는 동조 1.에서 말하는 양국 및 그 국민의 재산, 권리 및 이익과 양국 및 그 국민 간의 청구권에 관한 문제를 해결하기 위하여 취하여질 각국의 국내조치를 말하는 것으로 의견의 일치를 보았다.(g) 동조 1.에서 말하는 완전히 그리고 최종적으로 해결된 것으로 되는 양국 및 그 국민의 재산, 권리 및 이익과 양국 및 그 국민 간의 청구권에 관한 문제에는 한일회담에서 한국 측으로부터 제출된 "한국의 대일청구요강"(소위 8개 항목)의 범위에 속하는 모든 청구가 포함되어 있고, 따라서 동 대일청구요강에 관하여는 어떠한 주장도 할 수 없게 됨을 확인하였다.나. 청구권협정 후 보상처리과정(1) 청구권협정 체결 이후 대한민국은, 청구권협정에 따라 지급되는 자금을 사용하기 위한 기본적 사항을 정하고자 1966. 2. 19. 법률 제1741호로 ‘청구권자금의운용및관리에관한법률’(이하 ‘청구권자금법’이라 한다)을 제정하여 무상자금 중 민간보상의 법률적 근거를 마련하였고, 이어서 보상대상이 되는 대일 민간청구권의 정확한 증거와 자료를 수집함에 필요한 사항을 규정하기 위하여 1971. 1. 19. 법률 제2287호로 ‘대일민간청구권신고에관한법률’(이하 ‘청구권신고법’이라 한다)을 제정하여 보상신청을 받았다. 그러나 청구권신고법에서의 신고대상은, 강제동원 관련 피해자의 경우에는 ‘일본국에 의하여 군인·군속 또는 노무자로 소집 또는 징용되어 1945년 8월 15일 이전에 사망한 자’(피징용사망자, 제2조 제1항 제9호)에 한정되었다. 그 후 청구권신고법에 따라 대일청구권 신고를 접수받은 후 실제 보상을 집행하기 위하여 1974. 12. 21. 법률 제2685호로 ‘대일민간청구권보상에관한법률’(이하 ‘청구권보상법’이라 한다)을 제정하여 1975. 7. 1.부터 1977. 6. 30.까지 총 83,519건에 대하여 합계 91억 8,769만 3천 원(무상 제공된 청구권자금 3억 달러의 약 9.7%에 해당한다)을 지급하였다. 그 중 피징용사망자와 관련하여서는 8,552건에 대하여 1인당 30만 원씩 총 25억 6,560만 원을 지급하였다.청구권자금법과 청구권신고법, 청구권보상법은 1982. 12. 31. 각 법에 의한 업무가 종료되었다는 이유로 모두 폐지되었다(법률 제3613호 내지 제3615호).(2) 그 후 2004. 3. 5. 일제 강점하의 강제동원에 대한 진상을 규명하고, 피해자의 인권을 회복하도록 하며, 역사의 진실을 밝힘으로써 평화증진에 이바지하고자 법률 제7174호로 ‘일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법’(이하 ‘진상규명법’이라 한다)이 제정되었고, 위 법률과 그 시행령에 따라 일제강점하강제동원피해진상규명위원회가 설치되어 ‘일제강점하강제동원 피해’에 대한 조사가 전면적으로 이루어졌다. 그리고 청구권보상법에 근거한 강제동원 피해자에 대한 보상이 불충분함을 인정하고 추가보상을 위하여 2007. 12. 10. 법률 제8669호로 ‘태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률’(이하 ‘2007년 희생자지원법’이라 한다)이 제정되었다. 위 법률 및 동법 시행령에서는, ① 1938. 4. 1.부터 1945. 8. 15. 사이에 일제에 의하여 군인·군무원·노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 ‘강제동원희생자’의 경우 1인당 2,000만 원(다만, 청구권보상법에 따라 금원을 지급받은 경우에는 강제동원희생자 1인당 234만 원을 뺀 금액으로 한다)의 위로금을 유족에게 지급하고, ② 국외로 강제동원되어 부상으로 장해를 입은 ‘강제동원희생자’의 경우 1인당 2,000만 원 이하의 범위 안에서 장해의 정도를 고려하여 대통령령으로 정하는 금액을 위로금으로 지급하며, ③ 강제동원희생자 중 생존자 또는 위 기간 중 국외로 강제동원되었다가 국내로 돌아온 사람 중 강제동원희생자에 해당하지 못한 ‘강제동원생환자’ 중 생존자가 치료나 보조장구 사용이 필요한 경우에 그 비용의 일부로서 연간 의료지원금 80만 원을 지급하고, ④ 위 기간 중 국외로 강제동원되어 노무제공 등을 한 대가로 일본국 또는 일본 기업 등으로부터 지급받을 수 있었던 급료 등을 지급받지 못한 ‘미수금피해자’ 또는 그 유족에게 미수금피해자가 지급받을 수 있었던 미수금을 당시 일본 통화 1엔에 대하여 대한민국 통화 2,000원으로 환산하여 미수금 지원금을 지급하도록 규정하였다.2007년 희생자지원법의 미수금 지원금 조항(제5조 제1항)에 대하여 헌법소원심판이 청구되었으나, 헌법재판소는, 미수금 지원금이 피해자나 유족들이 받은 손해를 보상 내지 배상하는 것이라기보다는 인도적 차원의 시혜적인 금전 급부에 해당함을 전제로 위 조항이 헌법에 반하지 않는다고 판단하였다(헌재 2015. 12. 23. 2009헌바317등).(3) 그 후 진상규명법상의 일제강점하강제동원피해진상규명위원회의 진상조사기간이 2010. 3. 24. 만료되게 되자, 미처리된 강제동원 피해조사의 완료와 태평양전쟁 전후 국외 강제동원 희생자 위로금 등 지원업무를 뒷받침하기 위해 진상조사 업무를 일정 기간 계속 추진하고자 2010. 3. 22. 법률 제10143호로 ‘대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법’(이하 ‘2010년 희생자지원법’이라 한다)이 제정되었다. 2010년 희생자지원법의 제정으로 진상규명법과 2007년 희생자지원법은 폐지되었는데, 2010년 희생자지원법에서는 일제강점하강제동원피해진상규명위원회(진상규명법관련)와태평양전쟁전후국외강제동원희생자지원위원회(2007년 희생자지원법 관련)의 두 위원회를 폐지하고 두 조직의 역할과 기능을 통합한 대일항쟁기강제동원피해조사및국외강제동원희생자등지원위원회를 신설하였고, 사할린지역 강제동원피해자(사할린에 강제동원 되었다가 해방 이후 구소련의 억류정책으로 귀국하지 못한 채 사망 또는 행방불명된 자)를 보상대상에 추가하여 현재까지 시행되고 있다.다. 청구인들의 헌법소원심판청구(1) 청구인들은 일본 강점기 당시 군인 또는 군무원으로 일본, 뉴기니, 남양군도, 필리핀 마닐라 등 국외로 강제 동원되어 군복무 등에 종사하다가 현지에서 사망하거나 행방불명된 강제동원 피해자들의 유족들로서, 진상규명법에 따라 일제강점하강제동원피해진상규명위원회로부터 일제강점하강제동원 피해자의 유족으로 결정되거나, 2007년 희생자지원법에 따라 태평양전쟁전후국외강제동원희생자지원위원회로부터 강제동원희생자 내지 미수금피해자의 유족으로 결정되어 2008년부터 2010년까지 사이에 위로금 내지 미수금 지원금을 받은 자들이다.(2) 현재 시행 중인 2010년 희생자지원법상의 위로금 및 미수금 지원금 규정(제4조, 제5조)은 2007년 희생자지원법 제4조, 제5조에서 규정하던 것과 그 내용이 동일하다. 청구인들은 2010년 희생자지원법이 인정하고 있는 위로금 및 미수금 지원금이 그들이 입은 피해에 비해 턱없이 부족한 금액만을 규정하고 있다고 주장하며 2019. 5. 20. 2010년 희생자지원법 제4조와 제5조 제1항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 청구기간 도과를 이유로 2019. 6. 3. 각하되었다(헌재 2019. 6. 3. 2019헌마522).(3) 이에 청구인들은, 청구권협정에 의해 지급된 돈을 강제동원 피해자의 유족에게 지급하는 법률을 제정하지 아니한 입법부작위가 청구인들의 재산권, 평등권을 침해하고 국가의 기본권 보호의무에 반한다고 주장하면서, 2019. 8. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.2. 심판대상이 사건 심판대상은 ‘대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정(조약 제172호, 1965. 6. 22. 체결, 1965. 12. 18. 발효)에 따라 대한민국이 일본으로부터 받은 돈을 강제동원 피해자의 유족에게 지급하는 내용의 법률을 제정하지 아니한 입법부작위’(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.관련 조항의 내용은 [별지 2] 기재와 같다.3. 청구인들의 주장가. 청구권협정에 따라 대한민국이 일본으로부터 지급받은 돈에는 ‘전쟁에 의한 피징병자의 피해 보상금’이 포함되어 있고, 당시 대한민국은 국가가 보상금을 받아 피해 국민에게 나눠주기로 하는 ‘일괄보상협정’ 방식을 취하였다. 그러나 대한민국은 일본으로부터 받은 보상금을 강제동원 피해자의 유족에게 지급하지 아니하고 국가 경제발전 용도로 사용하였고, 위 보상금을 강제동원 피해자의 유족에게 지급하는 법률을 제정한 적이 없다. 2010년 희생자지원법에 따라 위로금 및 미수금 지원금이 지급된 일이 있으나, 이는 시혜적 성격의 돈에 불과하고 보상금이 아니다.나. 헌법 전문과 제10조, 제30조를 종합하여 해석해 보면, 국가는 청구권협정을 통해 받은 보상금을 강제동원 피해자의 유족에게 지급할 의무가 있다. 그럼에도 입법자는 일본이 지급한 보상금을 강제동원 피해자의 유족에게 지급한다는 법률을 제정하지 아니하였다. 따라서 이 사건 입법부작위는 국가의 기본권 보호의무에 반하고, 청구인들의 재산권을 침해한다.다. 강제징병에 의한 강제동원 피해자에 대하여는 일본에서 그 희생을 인정하고 청구권협정에 따라 대한민국에 보상금을 지급하였다는 점에서 위안부 및 강제징용 피해자의 경우와 차이가 있다. 그러므로 강제징병에 의한 강제동원 피해자에 대한 보상 문제와 위안부 및 강제징용 피해자에 대한 보상 문제를 동일하게 다루는 것은 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 것으로서 합리적 이유 없는 차별이다. 따라서 이 사건 입법부작위는 청구인들의 평등권을 침해한다.4. 판단가. 진정입법부작위에 대한 헌법소원심판청구는 헌법에서 기본권 보장을 위해 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 불구하고 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우이거나, 헌법 해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우에 한하여 허용된다(헌재 2013. 8. 29. 2012헌마840 참조).나. 우선 헌법은 청구권협정에 따라 일본이 대한민국에 지급한 돈을 강제동원 피해자의 유족에게 지급하는 법률을 제정할 것을 명시적으로 위임하고 있지는 않다.다. 다음으로 헌법 해석상 구체적인 입법의무가 도출되는지에 관하여 본다.(1) 헌법은 전문에서 ‘3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통’의 계승을 천명하고, 제2조 제2항에서 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 재외국민을 보호할 의무를 진다고 규정하고 있다. 또한, 헌법은 제10조 제2문에서 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다고 규정하고, 제30조에서 타인의 범죄행위로 인하여 생명·신체에 대한 피해를 받은 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가로부터 구조를 받을 수 있다고 규정하고 있다.(2) 청구인들은 ‘청구권협정에 따라 일본이 대한민국에 지급하는 돈에 강제동원 피해자에 대한 보상금 성격의 돈이 포함되어 있으므로, 청구권협정에 따라 대한민국이 일본으로부터 지급받은 돈을 강제동원 피해자의 유족에게 직접 지급하여야 한다’는 취지로 주장한다.그런데 청구권협정은 샌프란시스코 조약에 근거하여 체결된 것으로서, 위 조약에서는 한국에게 일본에 대하여 배상을 청구할 수 있는 권리를 인정하지 않았고, 다만, 제4조 a항에 ‘일본의 통치로부터 이탈된 지역의 시정 당국 및 주민과 일본 및 일본 국민 간의 재산상 채권·채무관계는 이러한 당국과 일본 간의 특별약정으로써 처리한다.’고 규정하였을 뿐이다. 제1차 한·일회담 당시 한국이 제시한 8개 항목도 기본적으로 한·일 양국 간의 재정적·민사적 채무관계에 관한 것이었다.또한, 청구권협정은 제1조에서 ‘3억 달러의 무상 제공 및 2억 달러의 차관(유상) 실행’을 규정하면서도 그 명목을 구분표시하지 않은 채 총액으로 일괄 타결하였고, 위 3억 달러도 현금이 아니라 그에 해당하는 ‘일본국의 생산물 및 일본인의 용역’을 제공하도록 한 것이었으며, 위 무상자금과 차관자금이 대한민국의 경제발전에 유익한 것이어야 한다는 제한을 두었을 뿐이다. 청구권협정 전문에서 ‘청구권 문제 해결’을 언급하고 있기는 하나, 위 5억 달러(무상 3억 달러와 유상 2억 달러)와 구체적으로 연결되는 내용은 없다. 이는 청구권협정에 대한 합의의사록(Ⅰ) 2.(g)에서 언급된 ‘8개 항목’의 경우도 마찬가지이다. 당시 일본 측의 입장도 청구권협정 제1조의 돈이 기본적으로 경제협력의 성격이라는 것이었고, 청구권협정 제1조와 제2조 사이에 법률적인 상호관계가 존재하지 않는다는 입장이었다(대법원 2018. 10. 30. 선고 2013다61381 전원합의체 판결 참조).그렇다면 청구권협정 당시 일본이 식민지배의 불법성을 인정하고 강제동원 피해에 대한 법적 배상을 포함시켰다고 단정하기 어려우며,  청구권협정 제1조에 따라 일본이 대한민국에 지급한 자금이 제2조에 의한 권리문제의 해결과 법적인 대가관계에 있다고 볼 수 있을지 불분명하다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2009다68620 판결; 대법원 2018. 10. 30. 선고 2013다61381 전원합의체 판결의 다수의견 참조).(3) 반면, 입법자는 청구권협정 이후 일본에 의한 강제동원 피해자들의 인간의 존엄과 가치를 회복시키고 이들과 그 유족을 지원하기 위하여 청구권자금법, 청구권신고법, 청구권보상법, 진상규명법, 2007년 희생자지원법 및 2010년 희생자지원법을 제정·시행하여 왔다.청구권협정에 의하여 수입되는 자금을 사용함에 있어서 국민경제의 자주적이고 균형있는 발전에 기여할 수 있도록 효율적으로 운용·관리 또는 도입하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 1966. 2. 19. 청구권자금법이 제정되었고(제1조), 위 법에서는 대한민국 국민이 가지고 있는 일본에 대한 민간청구권은 청구권자금법에서 정하는 청구권자금 중에서 보상하며, 이에 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 법적 근거를 마련하였다(제5조).그리고 청구권신고법과 청구권보상법을 통하여 ‘일본국에 의하여 군인·군속 또는 노무자로 소집 또는 징용되어 1945년 8월 15일 이전에 사망한 자’에 대하여 보상금을 지급하였고, 청구권보상법에 근거한 보상이 불충분하였다는 반성적인 고려에서 2007년 희생자지원법을 제정·시행하여, ‘1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원·노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 강제동원희생자’ 외에 ‘강제동원생환자’나 ‘미수금피해자’ 등으로 그 대상을 확대하여 위로금 등을 지급하되, 청구권보상법에 따라 금전을 지급받은 강제동원희생자의 경우에는 1인당 234만 원을 뺀 금액으로 지급하였다.그 후 2010. 3. 22. 법률 제10143호로 진상규명법과 2007년 희생자지원법이 통합하여 2010년 희생자지원법이 제정되었고, 현재까지 강제동원 피해자의 유족에 대한 지원을 위하여 시행되고 있음은 앞서 본 바와 같다.(4) 이상과 같은 점에 비추어 볼 때, 헌법 전문, 제2조 제2항, 제10조 및 제30조 등의 해석으로부터 청구인들의 재산권 등 기본권을 보호하기 위하여 청구권협정에 따라 국가가 지급받은 돈 자체를 강제동원 피해자의 유족에게 직접 지급한다는 내용의 법률을 별도로 제정하여야 할 구체적인 입법의무가 도출된다고 보기는 어렵다.라. 따라서 이 사건 입법부작위에 관하여는 헌법상 명시적인 입법위임이 존재하지 않고, 헌법 해석상 위와 같은 입법을 마련할 입법의무가 도출된다고 보기도 어려우므로, 이 사건 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 진정입법부작위를 심판대상으로 한 것으로서 부적법하다.5. 결론그렇다면 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관유남석, 이선애, 이석태, 이은애, 이종석, 이영진, 김기영, 문형배, 이미선[별지 1]청구인 명단강○○ 외 83인(상세 명단 생략)[별지 2]관련 조항대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정(조약 제172호, 1965. 6. 22. 체결, 1965. 12. 18. 발효)대한민국과 일본국은, 양국 및 양국 국민의 재산과 양국 및 양국 국민 간의 청구권에 관한 문제를 해결할 것을 희망하고, 양국 간의 경제협력을 증진할 것을 희망하여, 다음과 같이 합의하였다.제1조1. 일본국은 대한민국에 대하여,(a) 현재에 있어서 1천 8십억 일본 원(108,000,000,000원)으로 환산되는 3억 아메리카합중국 불($300,000,000)과 동등한 일본 원의 가치를 가지는 일본국의 생산물 및 일본인의 용역을 본 협정의 효력발생일로부터 10년 기간에 걸쳐 무상으로 제공한다. 매년의 생산물 및 용역의 제공은 현재에 있어서 1백 8억 일본 원(10,800,000,000원)으로 환산되는 3천만 아메리카합중국 불($30,000,000)과 동등한 일본 원의 액수를 한도로 하고, 매년의 제공이 본 액수에 미달되었을 때에는 그 잔액은 차년 이후의 제공액에 가산된다. 단, 매년의 제공 한도액은 양 체약국 정부의 합의에 의하여 증액될 수 있다.(b) 현재에 있어서 7백 20억 일본 원(72,000,000,000원)으로 환산되는 2억 아메리카합중국 불($200,000,000)과 동등한 일본 원의 액수에 달하기까지의 장기 저리의 차관으로서, 대한민국 정부가 요청하고, 또한 3의 규정에 근거하여 체결될 약정에 의하여 결정되는 사업의 실시에 필요한 일본국의 생산물 및 일본인의 용역을 대한민국이 조달하는 데 있어 충당될 차관을 본 협정의 효력 발생일로부터 10년 기간에 걸쳐 행한다. 본 차관은 일본국의 해외경제협력기금에 의하여 행하여지는 것으로 하고, 일본국 정부는 동 기금이 본 차관을 매년 균등하게 이행할 수 있는데 필요한 자금을 확보할 수 있도록 필요한 조치를 취한다. 전기 제공 및 차관은 대한민국의 경제발전에 유익한 것이 아니면 아니된다.제2조1. 양 체약국은 양 체약국 및 그 국민(법인을 포함함)의 재산, 권리 및 이익과 양 체약국 및 그 국민간의 청구권에 관한 문제가 1951년 9월 8일에 샌프란시스코시에서 서명된 일본국과의 평화조약 제4조 (a)에 규정된 것을 포함하여 완전히 그리고 최종적으로 해결된 것이 된다는 것을 확인한다.2. 본조의 규정은 다음의 것(본 협정의 서명일까지 각기 체약국이 취한 특별조치의 대상이 된 것을 제외한다)에 영향을 미치는 것이 아니다.(a) 일방 체약국의 국민으로서 1947년 8월 15일부터 본 협정의 서명일까지 사이에 타방 체약국에 거주한 일이 있는 사람의 재산, 권리 및 이익(b) 일방 체약국 및 그 국민의 재산, 권리 및 이익으로서 1945년 8월 15일 이후에 있어서의 통상의 접촉의 과정에 있어 취득되었고 또는 타방 체약국의 관할 하에 들어오게 된 것3. 2.의 규정에 따르는 것을 조건으로 하여 일방체약국 및 그 국민의 재산, 권리 및 이익으로서 본 협정의 서명일에 타방체약국의 관할하에 있는 것에 대한 조치와 일방체약국 및 그 국민의 타방체약국 및 그 국민에 대한 모든 청구권으로서 동일자 이전에 발생한 사유에 기인하는 것에 관하여는 어떠한 주장도 할 수 없는 것으로 한다.구 청구권자금의운용및관리에관한법률(1966. 2. 19. 법률 제1741호로 제정되고, 1982. 12. 31. 법률 제3613호로 폐지되기 전의 것)제1조(목적) 이 법은 대한민국과일본국간의재산및청구권에관한문제의해결과경제협력에관한협정(이하 "협정"이라 한다)에 의하여 수입되는 자금을 사용함에 있어서 국민경제의 자주적이고 균형있는 발전에 기여할 수 있도록 효율적으로 운용·관리 또는 도입하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.제2조(정의) ① 이 법에서 "무상자금"이라 함은 협정 제1조1(a)에 의하여 도입되는 자금을 말한다.② 이 법에서 "차관자금"이라 함은 협정 제1조1(b)에 의하여 도입되는 자금을 말한다.③ 이 법에서 "원화자금"이라 함은 무상자금과 차관자금의 사용으로부터 발생하는 자금을 말한다.④ 이 법에서 "청구권자금"이라 함은 무상자금·차관자금 및 원화자금을 말한다.제3조(자금사용제한) 청구권자금은 대한민국정부와 대한민국국민(대한민국대통령이 정하는 법인을 포함한다)외에는 이를 사용할 수 없다.제4조(자금사용기준) ① 무상자금은 농업·임업 및 수산업의 진흥·원자재 및 용역의 도입 기타 이에 준하는 것으로서 경제발전에 이바지하는 사업을 위하여 사용한다.② 차관자금은 중소기업·광업과 기간산업 및 사회간접자본을 확충하는 사업을 위하여 사용한다.제5조(민간인의 대일청구권 보상) ① 대한민국국민이 가지고 있는 1945년 8월 15일 이전까지의 일본국에 대한 민간청구권은 이 법에서 정하는 청구권자금 중에서 보상하여야 한다.② 전항의 민간청구권의 보상에 관한 기준·종류·한도 등의 결정에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.구 대일민간청구권신고에관한법률(1971. 1. 19. 법률 제2287호로 제정되고, 1982. 12. 31. 법률 제3614호로 폐지되기 전의 것)제1조(목적) 이 법은 "청구권자금의운용및관리에관한법률" 제5조 제1항에 규정된 대일민간청구권의 정확한 증거와 자료를 수집함에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.제2조(신고대상의 범위) ① 이 법의 규정에 의한 신고대상의 범위는 1947년 8월 15일부터 1965년 6월 22일까지 일본국에 거주한 일이 있는 자를 제외한 대한민국 국민(법인을 포함한다. 이하 같다)이 1945년 8월 15일 이전(제1호·제5호 및 제7호에 해당하는 경우에는 그러하지 아니한다)에 일본국 및 일본국민(법인을 포함한다. 이하 같다)에 대하여 가졌던 청구권 등으로서 다음 각 호에 게기하는 것(이하 "대일민간청구권"이라 한다)으로 한다. (단서 생략)9. 일본국에 의하여 군인·군속 또는 노무자로 소집 또는 징용되어 1945년 8월 15일 이전에 사망한 자(이하 "피징용사망자"라 한다)② 전항 제9호에 규정된 피징용사망자의 기준과 그 유족의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.구 대일민간청구권보상에관한법률(1974. 12. 21. 법률 제2685호로 제정되고, 1982. 12. 31. 법률 제3615호로 폐지되기 전의 것)제1조(목적) 이 법은 청구권자금의운용및관리에관한법률 제5조 제2항의 규정에 의하여 대한민국 국민이 가지고 있는 일본국에 대한 민간청구권(이하 "청구권"이라 한다)의 보상에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.제2조(보상의 대상) ① 청구권의 보상은 대일민간청구권신고에관한법률(이하 "청구권신고법"이라 한다) 제6조의 규정에 의하여 대일민간청구권신고관리위원회에서 증거 및 자료의 적부를 심사하여 당해 청구권신고의 수리가 결정된 것을 대상으로 한다. (단서 생략)제4조(청구권보상금) ② 청구권신고법 제2조 제1항 제9호의 피징용사망자에 대한 청구권보상금은 1인당 30만원으로 한다.구 일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법(2010. 3. 22. 법률 제10143호로 폐지되기 전의 것)제1조(목적) 이 법은 일제강점하강제동원 피해의 진상을 규명하여 역사의 진실을 밝히는 것을 목적으로 한다.제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.1. "일제강점하강제동원 피해"라 함은 만주사변 이후 태평양전쟁에 이르는 시기에 일제에 의하여 강제동원되어 군인·군속·노무자·위안부 등의 생활을 강요당한 자가 입은 생명·신체·재산 등의 피해를 말한다.2. "피해자"라 함은 제1호에 따른 일제강점하강제동원 피해를 입은 자로서 제3조 제2항 제4호에 따라 피해자로 결정된 자를 말한다.3. "유족"이라 함은 일제강점하 강제동원 중 사망한 피해자의 배우자(사실상의 배우자를 포함한다) 및 직계존비속을 말한다. 다만, 배우자 및 직계존비속이 없는 경우에는 형제자매를 말한다.구 태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률(2007. 12. 10. 법률 제8669호로 제정되고, 2010. 3. 22. 법률 제10143호로 폐지되기 전의 것)제1조(목적) 이 법은 1965년에 체결된 「대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제 해결과 경제협력에 관한 협정」과 관련하여 국가가 태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자와 그 유족 등에게 인도적 차원에서 위로금 등을 지원함으로써 이들의 고통을 치유하고 국민화합에 기여함을 목적으로 한다.제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.1. "강제동원희생자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.가. 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람 또는 대통령령으로 정하는 부상으로 장해를 입은 사람으로서 제8조 제1호에 따라 태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자로 결정을 받은 사람나. 「일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법」 제3조 제2항 제4호에 따라 피해자로 결정을 받은 사람으로서 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람3. "미수금피해자"란 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 노무제공 등을 한 대가로 일본국 및 일본 기업 등으로부터 지급받을 수 있었던 급료, 여러 가지 수당, 조위금 또는 부조료 등(이하 "미수금"이라 한다)을 지급받지 못한 사람으로서 제8조 제1호에 따라 미수금피해자로 결정을 받은 사람을 말한다.제4조(위로금) 국가는 강제동원희생자 또는 그 유족에게 다음 각 호의 구분에 따라 위로금을 지급한다.1. 국외로 강제동원되어 사망하거나 행방불명된 경우에는 강제동원희생자 1인당 2천만 원[「대일민간청구권 보상에 관한 법률」(법률 제2685호로 제정되어 제3615호로 폐지된 법률을 말한다) 제4조 제2항에 따라 금전을 지급받은 경우에는 강제동원희생자 1인당 234만원을 뺀 금액으로 한다]2. 국외로 강제동원되어 부상으로 장해를 입은 경우에는 강제동원희생자 1인당 2천만 원 이하의 범위 안에서 장해 정도를 고려하여 대통령령으로 정하는 금액제5조(미수금 지원금) ① 국가는 미수금피해자 또는 그 유족에게 미수금피해자가 일본국 또는 일본 기업 등으로부터 지급받을 수 있었던 미수금을 당시의 일본국 통화 1엔에 대하여 대한민국 통화 2천원으로 환산하여 지급한다.② 제1항의 경우에 미수금의 액수가 일본국 통화 100엔 이하인 경우에는 미수금 액수를 일본국 통화 100엔으로 본다.대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법(2010. 3. 22. 법률 제10143호로 제정된 것)제1조(목적) 이 법은 대일항쟁기 강제동원 피해의 진상을 규명하여 역사의 진실을 밝히고 나아가 1965년에 체결된 「대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정」과 관련하여 국가가 태평양전쟁 전후 국외강제동원 희생자와 그 유족 등에게 인도적 차원에서 위로금 등을 지원함으로써 이들의 고통을 치유하고 국민화합에 기여함을 목적으로 한다.제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.3. "국외강제동원 희생자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.가. 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람 또는 대통령령으로 정하는 부상으로 장해를 입은 사람으로서 제8조 제6호에 따라 국외강제동원 희생자로 결정을 받은 사람나. 「일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법」(이 법에 따라 폐지되는 법률을 말한다. 이하 같다) 제3조 제2항 제4호나 이 법 제8조 제3호에 따라 피해자로 결정을 받은 사람으로서 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람다. 사할린 지역 강제동원 피해자의 경우는 1938년 4월 1일부터 1990년 9월 30일까지의 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람5. "미수금피해자"란 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원 되어 노무제공 등을 한 대가로 일본국 및 일본 기업 등으로부터 지급받을 수 있었던 급료, 여러 가지 수당, 조위금 또는 부조료 등(이하 "미수금"이라 한다)을 지급받지 못한 사람으로서 제8조 제6호에 따라 미수금피해자로 결정을 받은 사람을 말한다.제4조(위로금) 국가는 국외강제동원 희생자 또는 그 유족에게 다음 각 호의 구분에 따라 위로금을 지급한다.1. 국외로 강제동원되어 사망하거나 행방불명된 경우에는 국외강제동원 희생자 1명당 2천만원[「대일민간청구권 보상에 관한 법률」(법률 제2685호 대일민간청구권보상에관한법률로 제정되어 법률 제3615호 대일민간청구권보상에관한법률 폐지법률로 폐지된 법률을 말한다) 제4조 제2항에 따라 금전을 지급받은 경우에는 희생자 1명당 234만원을 뺀 금액으로 한다]2. 국외로 강제동원되어 부상으로 장해를 입은 경우에는 국외강제동원 희생자 1명당 2천만 원 이하의 범위에서 장해 정도를 고려하여 대통령령으로 정하는 금액제5조(미수금 지원금) ① 국가는 미수금피해자 또는 그 유족에게 미수금피해자가 일본국 또는 일본 기업 등으로부터 지급받을 수 있었던 미수금을 당시의 일본국 통화 1엔에 대한민국 통화 2천원으로 환산하여 지급한다.② 제1항의 경우에 미수금의 액수가 일본국 통화 100엔 이하인 경우에는 미수금 액수를 일본국 통화 100엔으로 본다.

참조조문:
헌법 전문, 제2조 제2항, 제10조, 제30조

참조판례:
헌재 2013. 8. 29. 2012헌마840, 판례집 25-2상, 561, 567-568헌재 2015. 12. 23. 2009헌바317등, 판례집 27-2하, 432대법원 2018. 10. 30. 선고 2013다61381 전원합의체 판결