# 남양주시와 경기도 간의 권한쟁의
(사건번호=2020헌라5, 종국일자=2023.03.23)
출처: 국가법령정보센터 헌재결정례

헌재결정례일련번호: 181751
종국일자: 20230323
사건번호: 2020헌라5
사건명: 남양주시와 경기도 간의 권한쟁의
사건종류명: 헌라
사건종류코드: 430104
재판부구분: 전원재판부

판시사항:
가. 감사가 이미 종료된 경우에도 심판청구의 이익을 인정할 수 있는지 여부(적극)나. 광역지방자치단체가 기초지방자치단체의 자치사무에 대하여 실시하는 감사 중 연간 감사계획에 포함되지 아니하고 사전조사도 수행되지 아니한 감사의 경우 감사대상의 사전 통보가 감사의 개시요건인지 여부(소극)다. 감사 진행 중에 감사대상을 확장 내지 추가하는 것이 허용되는지 여부(적극) 및 그 요건라. 감사를 개시하기 위하여 요구되는 위법성 확인의 방법과 확인의 정도마. 피청구인이 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 청구인에 대하여 실시한 감사(이하 ‘이 사건 감사’라 한다)가 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해한 것인지 여부(일부 적극)바. 감사항목 중 일부에 대한 인용이 가능한지 여부(적극) 및 그 요건

결정요지:
가. 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 감사의 종료를 통보하면서 ‘이번에 진행하지 못한 사항에 대하여는 향후 별도계획을 수립하여 추진할 예정’임을 밝히고 있어 앞으로 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험이 있다. 또한 이 사건에서 문제가 된 감사대상 통보의무의 유무, 감사대상의 특정과 관련하여 감사 개시 이후 감사대상의 확장이나 추가 가능 여부, 감사 개시 전 위법성의 확인 방법 및 정도 등에 대한 해명이 필요하므로 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.나. 연간 감사계획에 포함되지 아니하고 사전조사가 수행되지 아니한 감사의 경우 지방자치법에 따른 감사의 절차와 방법 등에 관한 사항을 규정하는 ‘지방자치단체에 대한 행정감사규정’ 등 관련 법령에서 감사대상이나 내용을 통보할 것을 요구하는 명시적인 규정이 없다. 광역지방자치단체가 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 감사대상을 특정하여야 하나, 특정된 감사대상을 사전에 통보할 것까지 요구된다고 볼 수는 없다.다. 지방자치단체의 자치사무에 대한 무분별한감사권의 행사는 헌법상 보장된 지방자치권을 침해할 가능성이 크므로, 원칙적으로 감사 과정에서 사전에 감사대상으로 특정되지 아니한 사항에 관하여 위법사실이 발견되었다고 하더라도 감사대상을 확장하거나 추가하는 것은 허용되지 않는다. 다만, 자치사무의 합법성 통제라는 감사의 목적이나 감사의 효율성 측면을 고려할 때, 당초 특정된 감사대상과 관련성이 인정되는 것으로서 당해 절차에서 함께 감사를 진행하더라도 감사대상 지방자치단체가 절차적인 불이익을 받을 우려가 없고, 해당 감사대상을 적발하기 위한 목적으로 감사가 진행된 것으로 볼 수 없는 사항에 대하여는 감사대상의 확장 내지 추가가 허용된다.라. 시ㆍ도지사 등이 제보나 언론보도 등을 통해 감사대상 지방자치단체의 자치사무의 위법성에 관한 정보를 수집하고, 객관적인 자료에 근거하여 해당 정보가 믿을만하다고 판단함으로써 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우라면, 의혹이 제기된 사실관계가 존재하지 않거나 위법성이 문제되지 않는다는 점이 명백하지 아니한 이상 감사를 개시할 수 있을 정도의 위법성 확인은 있었다고 봄이 타당하다.마. 이 사건 감사 중 [별지 1] 목록 순번 1 내지 8 기재 각 항목에 대한 감사는 감사 착수 시에 감사대상이 특정되고 감사 개시에 필요한 정도의 법령 위반 여부 확인도 있어 감사의 개시요건을 갖추었으나, 같은 목록 순번 9 내지 14 기재 각 항목에 대한 감사는 감사대상이 특정되지 않거나 당초 특정된 감사대상과의 관련성이 인정되지 않아 감사의 개시요건을 갖추지 못하였다.바. 이 사건 감사 중 [별지 1] 목록 순번 9 내지 14 기재 각 항목에 대해서만 감사의 개시요건을 갖추지 못하였는바, 위 항목들에 대한 감사가 이 사건 감사의 주된 목적이고 같은 목록 순번 1 내지 8 기재 각 항목에 대한 감사는 부수적인 것에 불과하다는 등의 특별한 사정이 없는 이상 같은 목록 순번 9 내지 14 기재 각 항목에 대한 감사에 한정해서 위법한 감사로 봄이 타당하다.재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 별개의견 및 반대의견우리는 피청구인이 2020. 11. 11. 청구인에게 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’에 대하여 조사를 개시한다고 통보한 후 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 실시한 조사행위(이하 ‘이 사건 조사행위’라 한다)가 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해하였다고 생각한다. 우리의 이러한 의견은 법정의견을 기준으로 환언할 경우 [별지 1] 목록 순번 9 내지 14 기재 각 항목에 대한 별개의견 및 [별지 1] 목록 순번 1 내지 8 기재 각 항목에 대한 반대의견으로 표시될 수 있다.헌법재판소 2006헌라6 결정의 취지 및 구 지방자치법 제171조 등을 종합하면, 지방자치단체의 자치사무에 관하여 법령위반사항에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 한다. 아울러 그 감사대상을 특정해야 할 뿐만 아니라 감사를 실시하기 전에 감사대상 지방자치단체의 장에게 그 감사대상을 특정하여 감사개시를 통보해야 한다고 봄이 상당하고, 이를 위반할 경우 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사의 개시통보로서 허용될 수 없다.그런데, 이 사건 감사대상사무 중 ③ 코로나19 방역지침 위반, ④ 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성, ⑦ 공유재산 매입 특혜의혹, ㉠ 홍보팀의 댓글작업, ㉡ 금연지도원 부당 채용, ㉢ 인사권 행사 문제, ㉣ 보도자료 정정, ㉤ 에코랜드 야구장 관련 사무의 경우는 감사의 일환으로서 이 사건 조사행위를 실시하기 전에 해당 자치사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인할 의무를 이행하였다고 보기 어렵다. 아울러 이 사건 감사대상사무는 포괄적인 항목(⑨ 기타 언론보도, 현장제보 사항 등)을 포함하고 있어 감사대상이 특정되었다고 볼 수 없고, 실제로 위 포괄 항목에 근거하여 감사가 진행된 위 ㉠ 내지 ㉤ 항목의 내용은 이 사건 감사계획상 중점 감사대상으로 언급된 ① 내지 ⑧ 항목과는 전혀 무관한 사무로서 이 사건 감사계획에서 예정하지 않은 새로운 사항이므로 감사대상으로 특정된 사무라고 보기도 어렵다.또한, 지방자치단체의 자율성 보장 및 자치사무에 대한 합법성 감독의 지향, 행정안전부의 지방자치단체 자치사무에 대한 감사 실무 매뉴얼의 내용 등을 고려하면, 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사를 실시하기 전에 감사대상 지방자치단체의 장에게 위법성이 확인된 감사대상을 특정하여 감사개시를 통보해야 한다고 보는 것이 타당하다. 그런데 피청구인의 이 사건 조사개시 통보는 그 조사내용을 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’이라고만 표시하고 있을 뿐 어떠한 자치사무에 대하여 무슨 위법사항이있는지를 전혀 특정하여 통보하지 않았으므로, 감사 착수 전에 감사대상 지방자치단체의 장에게 그 감사대상을 특정하여 감사개시를 통보하였다고 볼 수 없다.이처럼 피청구인의 이 사건 조사행위는 헌법재판소 결정의 취지와 구 지방자치법 제171조 등에 따른 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사개시요건을 충족하지 못한 위법한 감사로서, 이는 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사에 해당하여 허용될 수 없다.

전문:
【당 사 자】청 구 인남양주시대표자 시장 주광덕대리인 변호사 이명웅피청구인경기도대표자 도지사 김동연대리인 변호사 이승엽【주 문】1. 사건개요가. 피청구인은 2020. 11. 10. 아래와 같은 내용의 청구인에 대한 특별조사 계획을 수립하였다(이하 ‘이 사건 조사계획’이라 한다).나. 피청구인은 이 사건 조사계획에 따라 2020. 11. 11. 청구인에게 아래와 같은 내용으로 조사개시를 통보하였다(이하 ‘이 사건 조사개시 통보’라 한다).다. 이후 피청구인의 조사반은 2020. 11. 16.부터 [별지 1] 목록 순번 1 내지 9 기재 각 항목(이하 ‘감사항목 1 내지 9’라 한다)에 대한 감사를 진행하였고, 감사 중에 추가로 제보된 내용 등을 바탕으로 같은 목록 순번 10 내지 14 기재 각 항목(이하 ‘감사항목 10 내지 14’라 한다)을 감사대상으로 추가하여 감사를 진행하였다(이하 ‘이 사건 감사’라 한다).라. 청구인은 2020. 11. 26. 이 사건 감사가 구 지방자치법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것, 이하 위 개정연혁에 따른 구 지방자치법은 개정연혁을 생략하고 단순히 ‘구 지방자치법’이라고만 한다) 제171조의 자치사무에 대한 감사의 개시요건을 갖추지 못하여 청구인의 지방자치권을 침해한다고 주장하며 이 사건 권한쟁의심판을 청구하고, 같은 날 ‘이 사건 조사개시 통보의 효력을 권한쟁의심판 청구사건에 대한 종국결정의 선고 시까지 정지한다’는 결정을 구하는 효력정지 가처분신청(2020헌사1191)을 하였다.마. 피청구인은 2020. 12. 7. 청구인에게 ‘청구인이 감사 협조를 거부하고 소속 공무원에게 감사 수감 중단 지시를 함에 따라 실질적인 조사 진행이 어려우므로 조사를 종료하되, 이번에 진행하지 못한 사항에 대하여는 향후 별도계획을 수립하여 추진할 예정’이라는 내용의 조사 종료 통보를 하였다. 이에 청구인은 2020. 12. 8. 위 가처분 신청을 취하하였다.2. 심판대상이 사건 심판대상은 피청구인이 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 청구인에 대하여 실시한 [별지 1] 목록 기재 각 항목에 대한 감사가 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해한 것인지 여부이다.관련조항은 [별지 2]와 같다.3. 청구인의 주장 및 피청구인의 답변가. 청구인의 주장이 사건 감사는 자치사무에 대한 감사에 해당하는데, 구 지방자치법 제171조는 도지사의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사범위를 법령위반사항으로 한정하고 있으며, 사전에 법령 위반 여부를 확인할 것을 요구한다.그런데 피청구인은 이 사건 감사를 개시하면서 감사대상을 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’으로, 감사기간을 ‘2020. 11. 16. ～ 조사완료시까지’라고 정하여 청구인에게 통보하였는데, 이는 위법사항을 특정하지 않은 추상적ㆍ포괄적 감사로서 구 지방자치법 제171조에서 허용되는 합법성 감사의 범위를 넘어선 것이다. 또한 피청구인은 이 사건 감사를 실시하기 전에 감사대상사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부를 확인하지 않고 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심도 없이 감사를 개시하였다.따라서 이 사건 감사는 구 지방자치법 제171조를 위반하여 청구인의 지방자치권을 침해하였다.나. 피청구인의 답변 요지(1) 이 사건 감사가 청구인의 비협조와 자료제공 거부로 정상적으로 진행되지 못하고 2020. 12. 7. 중단됨으로써 청구인이 주장하는 권한침해상태는 종료되었으므로, 이 사건 권한쟁의심판청구는 심판의 이익이 없어 부적법하다.(2) 피청구인은 이 사건 조사개시 통보 전에 이미 이 사건 조사계획을 수립하여 감사대상을 특정하였으나 감사의 실효성 확보를 위하여 구체적인 감사대상을 청구인에게 미리 알리지 않았을 뿐이다. 이 사건 감사가 개시되면서 피청구인의 조사반이 구체적인 감사대상을 청구인 측에 알려주고 관련 자료를 요청하였으므로, 청구인이 감사대상을 알지 못한 채 감사를 받는 상황이 발생하지도 않았다. 이처럼 피청구인은 구체적이고 특정된 위법행위에 대한 감사를 계획하고 실시하였으므로, 이 사건 감사는 일반적이고 포괄적인 감사에 해당하지 않는다.또한 피청구인은 충분히 신뢰할 만하다고 볼 수 있는 구체적인 내용의 언론보도나 내부자 제보, 주민들의 감사 요구 등을 근거로 법령 위반 여부를 확인하고 감사대상을 특정하였다.따라서 이 사건 감사는 적법한 감사로서 청구인의 지방자치권을 침해하지 않았다.4. 적법요건에 대한 판단이 사건 감사는 2020. 12. 7. 종료되었으므로 이 사건 심판청구가 인용된다고 하더라도 청구인의 권리구제에는 도움이 되지 아니하여 원칙적으로 심판의 이익이 없다. 그러나 권한쟁의심판은 주관적 권리구제뿐만 아니라 객관적인 헌법질서 보장의 기능도 겸하고 있으므로, 청구인에 대한 권한침해상태가 이미 종료하여 이를 취소할 여지가 없어졌다 하더라도 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고, 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌라6 참조).피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 감사의 종료를 통보하면서 ‘이번에 진행하지 못한 사항에 대하여는 향후 별도계획을 수립하여 추진할 예정’임을 밝히고 있어 앞으로 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험이 있다. 또한 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사의 근거조항인 구 지방자치법 제171조 제1항과 동일한 내용을 규정하고 있던 구 지방자치법(1994. 3. 16. 법률 제4741호로 개정되고, 2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정되기 전의 것) 제158조에 따른 감사의 범위 및 방법 등에 관하여 헌법재판소가 2009. 5. 28. 2006헌라6 결정에서 판단한 바 있으나, 이 사건에서 문제가 된 감사대상 통보의무의 유무, 감사대상의 특정과 관련하여 감사 개시 이후 감사대상의 확장이나 추가 가능 여부, 감사 개시 전 위법성의 확인 방법 및 정도 등에 대한 해명이 필요하므로 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.5. 본안에 대한 판단가. 자치사무에 대한 감사의 개시요건(1) 1987. 10. 29. 현행 헌법으로의 헌법 개정이 이루어져 지방자치제가 전면 실시됨에 따라 이를 뒷받침할 입법조치가 이어졌는데, 1994. 3. 16. 법률 제4741호로 개정된 지방자치법 제158조는 "내무부장관 또는 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 한하여 실시한다."라고 규정하였다. 이는 종전 지방자치법이 "내무부장관 또는 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다."라고만 하였던 것에 후문을 신설한 것으로, 자치사무에 대한 감사의 범위를 ‘위법성 감사’로 축소함으로써 자치사무의 자율성을 보장하여 궁극적으로 지방자치단체의 자치권을 보장하려는 데에 그 입법취지가 있다고 할 것이다. 위와 같이 개정된 제158조는 지방자치법이 2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정되면서 내용의 변화 없이 제171조로 이동하였고, 이후 중앙행정기관의 명칭만 변경되다가 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정된 현행 지방자치법에서는 조문의 위치가 제190조로 이동하였을 뿐 실질적인 내용의 변화 없이 현재에 이르고 있다.헌법재판소는 2009. 5. 28 선고 2006헌라6 결정에서, 위와 같은 헌법 및 지방자치법의 개정취지와 자치사무에 대한 감사를 ‘위법성 감사’로 축소한 경위 등을 종합하여 중앙행정기관의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사권은 사전적ㆍ일반적인 포괄감사권이 아니라 그 대상과 범위가 한정적인 제한된 감사권으로 해석하여야 한다고 판시하였다. 나아가 중앙행정기관이 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 그 감사대상을 특정하여야 한다고 하여 자치사무에 대한 감사의 개시요건에 관한 법리를 확립하였다.위와 같은 헌법재판소 2006헌라6 결정의 취지를 반영하여 지방자치법이 2010. 6. 8. 법률 제10344호로 개정되면서 자치사무에 대한 감사 실시 전에 해당 사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여야 한다는 점을 명시한 제171조 제2항이 신설되었다. 지방자치법에 따른 감사의 절차와 방법 등에 관한 사항을 규정하는 ‘지방자치단체에 대한 행정감사규정’(이하 ‘행정감사규정’이라 한다)도 2010. 10. 13. 대통령령 제22439호로 전부개정되면서 사전조사제도를 도입하여 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사를 실시하기 전에 법령 위반 여부 등을 확인하기 위하여 해당 지방자치단체의 서류나 장부 등을 확인할 수 있도록 하고, 확인 결과 자치사무 처리가 법령을 위반하였거나 위반한 것으로 의심할 만한 상당한 이유가 있으면 그 사무를 감사대상으로 특정하여 미리 감사일정 등을 해당 지방자치단체의 장에게 통보하도록 정하였다(제7조 제2항, 제3항).(2) 헌법재판소 2006헌라6 결정의 심판대상이 된 감사는 중앙행정기관의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사로, 광역지방자치단체의 기초지방자치단체의 자치사무에 대한 감사를 문제 삼고 있는 이 사건과는 차이가 있다.그러나 지방자치단체의 자치사무에 관한 한 기초지방자치단체는 광역지방자치단체와 대등하고 상이한 권리주체에 해당하고, 광역지방자치단체의 기초지방자치단체에 대한 감사는 상이한 법인격 주체 사이의 감독권의 행사로서 외부적 효과를 가지는 통제에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 중앙행정기관에 의한 통제나 상급지방자치단체에 의한 통제는 그 내용에 있어서 차이가 있다고 할 수 없는데, 구 지방자치법 제171조도 시ㆍ도지사의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사권을 법령위반사항으로 제한하여 상급지방자치단체에 의한 자치사무 감사 또한 중앙행정기관의 감독권과 마찬가지로 그 대상과 범위가 한정적인 감사임을 명시하고 있다.따라서 헌법재판소 2006헌라6 결정의 내용은 광역지방자치단체의 기초지방자치단체의 자치사무에 대한 감사에 대해서도 그대로 적용되어야 할 것으로, 광역지방자치단체가 기초지방자치단체의 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고 그 감사대상을 특정하여야 하며, 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사는 허용될 수 없다.나. 쟁점이 사건 조사개시 통보 당시 피청구인이 이 사건 감사의 근거 규정을 명확히 제시하지는 아니하였으나, 이 사건 감사는 구 지방자치법 제171조에 따른 자치사무에 대한 감사에 해당한다. 청구인도 이를 전제로이 사건 감사가 자치사무에 대한 감사의 개시요건을 갖추지 못한 위법한 감사로 청구인의 지방자치권을 침해한다고 주장한다.먼저, 청구인은 피청구인이 이 사건 조사개시 통보 당시 조사내용을 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’으로만 통보하였는데, 이러한 통보만으로는 감사대상이 특정되었다고 볼 수 없어 이 사건 감사는 감사대상이 특정되지 않은 위법한 감사라고 주장한다. 앞서 본 것과 같이 피청구인은 이 사건 조사개시 통보에 앞서 감사대상을 감사항목 1 내지 9로 특정하여 이 사건 조사계획을 수립하였으나 이와 같이 특정된 감사대상을 청구인에게 사전에 통보하지 않았는바, 위 주장과 관련해서는 내부적으로 특정된 감사대상을 감사대상 지방자치단체에 사전 통보하여야 감사대상의 특정을 인정할 수 있는지, 즉 감사대상의 사전 통보를 감사의 개시요건으로 볼 것인지 여부를 살펴본다.한편, 앞서 본 것과 같이 피청구인은 이 사건 감사에 착수하여 감사항목 1 내지 9에 대한 감사를 진행하던 중에 감사항목 10 내지 14를 감사대상으로 추가하였는데, 감사대상의 특정과 관련하여 감사 진행 중에 감사대상을 확장 내지 추가하는 것이 허용되는지 여부를 살펴본다.마지막으로, 청구인은 피청구인이 사전조사 등 법령 위반 여부를 확인하지 않은 채 민원이나 언론보도 등만을 근거로 이 사건 감사를 개시하여 이 사건 감사는 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심조차 없이 착수된 위법한 감사라고 주장한다. 위 주장과 관련해서는 감사를 개시하기 위하여 요구되는 법령위반사항의 확인에 있어 위법성 확인의 방법과 확인의 정도 등을 살펴본다.다. 이 사건 감사의 위법 여부(1) 감사대상의 사전 통보 문제(가) 피청구인은 이 사건 감사에 착수하기 전인 2020. 11. 11. 청구인에게 이 사건 조사개시 통보를 하면서 조사내용을 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’으로 밝혔을 뿐 내부적으로 특정한 감사대상을 통보하지 않았다. 피청구인이 청구인에게 통보한 위와 같은 내용은 매우 추상적이고 포괄적이어서 감사대상이 특정되어 통보되었다고 보기 어렵다. 여기서 사전에 감사대상 지방자치단체에게 특정된 감사대상을 통보하는 것이 감사의 개시요건인지 여부가 문제된다.(나) 행정감사규정 제5조에 의하면 시ㆍ도지사 등은 연간 감사계획의 주요 내용을 매년 1월 31일까지 감사대상 지방자치단체의 장에게 통보하여야 하고(제1항 본문), 연간 감사계획을 통보한 후 이를 변경하였을 경우에는 지체 없이 그 내용을 감사대상 지방자치단체의 장에게 통보하여야 하는데(제2항 본문), 이 사건 감사와 같이 연간 감사계획에 포함되지 아니한 감사의 경우 감사대상이나 내용을 통보할 것을 요구하는 명시적인 규정을 발견할 수 없다.한편, 구 행정감사규정(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정되고, 2021. 12. 16. 대통령령 제32223호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 행정감사규정’이라 한다)은 제7조 제2항에서 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사를 실시하기 전에 해당 지방자치단체의 자치사무 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 사전조사 업무를 수행할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 사전조사 업무를 수행한 결과 해당 지방자치단체의 자치사무 처리가 법령을 위반하였거나 위반한 것으로 의심할 만한 상당한 이유가 있으면 그 사무를 감사대상으로 특정하여 미리 감사일정 등을 해당 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다고 규정하고 있다. 구 행정감사규정 제7조 제3항을 시ㆍ도지사 등에게 감사대상 통보의무를 부과하는 조항으로 보더라도, 위 조항의 문언에 따르면 그러한 의무는 같은 조 제2항에 따라 사전조사 업무를 수행한 경우에만 인정되는 것으로 봄이 타당하다고 할 것이다. 그런데 사전조사 업무 수행은 의무사항이 아닌 재량사항이고 피청구인은 이 사건 감사를 실시하면서 사전조사 업무를 수행하지 않았으므로, 위 규정이 이 사건 감사에 적용된다고 볼 수 없다.(다) 청구인은 ‘공공감사에 관한 법률’ 제24조를 근거로 감사대상이 특정되었다고 하기 위해서는 감사대상 지방자치단체에게 사전에 특정된 감사대상이 통지되어야 한다고도 주장한다.‘공공감사에 관한 법률’ 제24조 제1항은 "중앙행정기관등의 장은 특정사건에 대한 조사를 개시한 때와 이를 종료한 때에는 10일 이내에 자체감사 대상기관의 장에게 그 사실을 통보하여야 한다."라고 규정하고 있다. 그러나 ‘공공감사에 관한 법률’은 원칙적으로 지방자치단체의 장이 그 소속되어 있는 기관(그 소속 기관 및 소관 단체를 포함한다) 및 그 기관에 속한 자의 업무와 활동을 감사하는 ‘자체감사’에 적용되는 법으로서(제3조 제1항, 제2조 제1호), 구 지방자치법 제171조에따른 자치사무의 감사에 대하여는 ‘공공감사에 관한 법률’의 규정 중 제33조(중복감사 금지), 제34조(감사계획 협의), 제36조 제2항(감사정보시스템)이 적용될 뿐 제24조 제1항은 적용되지 않는다(제3조 제2항). 그뿐만 아니라 위 제24조 제1항의 통보는 특정사건에 대하여 조사를 개시하고 종료할 때 감사 대상기관의 장에게 이를 통보하여 조사기간 동안 해당 사건에 대한 징계 또는 문책 절차의 진행을 중단하도록 함으로써 감사의 실효성을 확보하고, 동시에 징계 또는 문책 사유의 시효정지를 위한 것으로서 감사의 개시요건을 규정한 것이라고 보기는 어렵다.(라) 이상의 사정을 종합하면, 광역지방자치단체가 기초지방자치단체의 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 감사대상을 특정하여야 하나, 이에 더하여 감사대상 지방자치단체에게 특정된 감사대상을 사전에 통보할 것까지 요구된다고 볼 수는 없다. 따라서 피청구인이 이 사건 조사개시 통보를 하면서 내부적으로 특정한 감사대상을 통보하지 않았다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 이 사건 감사가 위법하다고 할 수 없다.(2) 감사대상의 특정 여부 및 감사대상의 확장ㆍ추가 허용 여부(가) 심사기준1) 앞서 살핀 것과 같이 감사대상의 특정은 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사의 개시요건이다. 중앙행정기관 및 광역지방자치단체의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사권을 사전적ㆍ일반적인 포괄감사권이 아닌 그 대상과 범위가 한정된 감사권으로 보는 이상, 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 감사대상이 특정되어야 함은 당연하다고 할 것이다.2) 이처럼 감사대상은 감사에 착수하기 전에 특정되어야 하는데, 피청구인은 이 사건 감사를 개시한 이후 당초 감사대상으로 특정하지 않았던 사항에 대해서도 감사를 실시하였는바, 이와 같이 감사 개시 이후에 감사대상을 확장하거나 추가하는 것이 허용되는지가 문제된다.지방자치단체의 자치사무에 대한 무분별한 감사권의 행사는 헌법상 보장된 지방자치권을 침해할 가능성이 크므로, 원칙적으로 감사 과정에서 사전에 감사대상으로 특정되지 아니한 사항에 관하여 위법사실이 발견되었다고 하더라도 감사대상을 확장하거나 추가하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 할 것이다. 다만, 자치사무의 합법성 통제라는 감사의 목적이나 감사대상 지방자치단체의 입장에서도 별도의 감사 절차가 개시되어 다시 처음부터 조사를 받는 것보다는 이미 개시된 절차에서 함께 감사를 받는 것이 효율적일 수 있다는 측면을 고려할 때, 예외적으로 감사대상의 확장이나 추가를 인정할 필요성도 인정된다. 어떠한 경우에 감사대상의 확장이나 추가가 허용될 것인지는 구체적인 사안에서 감사의 목적, 감사대상의 내용, 추가 감사대상을 특정하게 된 경위 등에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이지만, 적어도 당초 특정된 감사대상과 관련성이 인정되는 것으로서 당해 절차에서 함께 감사를 진행하더라도 감사대상 지방자치단체가 절차적인 불이익을 받을 우려가 없고, 해당 감사대상을 적발하기 위한 목적으로 감사가 진행된 것으로 볼 수 없는 사항에 대하여는 감사대상의 확장 내지 추가가 허용된다고 볼 것이다.(나) 구체적 판단1) 먼저, 앞서 사건개요에서 본 것과 같이 피청구인은 2020. 11. 10. 내부적으로 청구인에 대한 감사대상을 감사항목 1 내지 9로 정하였는데, 그 중 감사항목 1 내지 8의 내용은 아래에서 보는 것과 같이 모두 그 내용이 개별적이고 구체적이어서 감사대상이 특정되었다고 볼 수 있다.① 양정역세권 개발사업 특혜의혹: 남양주시 상패동에 복합단지를 조성하는 양정역세권 개발사업의 사업자 선정 과정에서 특정 업체가 특혜를 받았는데 그 과정에서 청구인 산하의 남양주도시공사 사장이 불법적인 지시를 하여 관여하였다는 의혹이다.② 남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 불공정: 2020. 5.경 실시된 남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 과정에서 심사위원이 공고에 기재되지 않은 서류를 제출하지 않았다는 이유로 문제를 삼고, 심사위원 선정도 당초 예고된 것과 다른 방법으로 이루어졌으며, 그 결과 사단법인 한국예술문화단체총연합회 남양주지회가 탈락하면서 청구인이 공모사업에 응모하라고 따로 안내한 다른 단체가 선정되었다는 의혹이다.③ 코로나19 방역지침 위반: 남양주시 이통장연합회 등 청구인 산하 단체 구성원들이 2020. 8. 19.부터 2020. 9. 4.까지 사이에 청구인 청사 내부 등 실내에서 피청구인에 대하여 청구인에게 특별조정교부금을 지급하라는 성명을 발표하였는데, 청구인이 성명서 발표에 참석한 해당 단체 구성원들에게 코로나19 방역지침을 준수하도록 하지 않았다는 의혹이다.④ 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성: 청구인대표자 시장(이하 ‘남양주시장’이라 한다) 개인의 변호사 비용을 시 예산으로 지급하였다는 의혹이다.⑤ 2021년 수도권 개발제한구역 관리계획 2차 변경(월문하수종말처리장): 청구인이 2015년경부터 관리계획을 변경하지도 아니한 채 2008년도 관리계획과 다른 내용으로 개별 인허가를 진행하여 해당 구역에서 건축물과 체육시설의 위치가 관리계획과 달리 시공되었고, 관리계획에 없던 배드민턴장이 신축되었으며, 완충녹지가 설치되지 않았다는 의혹이다.⑥ 남양주시 진건읍 사능리 172-44번지 등 3개 구역 훼손지 정비 사업: 청구인이 기부채납을 받으면서 법률 규정의 내용과 달리 기부채납액을 산정한 의혹이다.⑦ 공유재산 매입 특혜의혹㉠ 남양주 궁집 관련: 청구인이 국가민속문화재인 남양주 궁집을 소유자로부터 기부채납 받으면서 그 주변 토지 및 지장물을 고가로 매입하여 특혜를 주었다는 의혹이다.㉡ 예식장 관련: 청구인이 역사공원 조성사업을 시행하는 과정에서 오랜 기간 흉물로 방치된 예식장 건물을 고가로 매입하여 그 소유자에게 특혜를 주었다는 의혹이다.⑧ 남양주시 와부읍 월문리 건축허가(변경) 적정성: 남양주시 와부읍 월문리 산5-3 토지는 경사도가 높고 진입도로 폭이 좁아 남양주시 조례에 의한 개발행위허가 기준을 충족하지 못함에도 불구하고 담당 공무원이 개발행위허가 신청서 등을 제출받지 아니한 채 공장 건축허가를 하였다는 의혹이다.2) 그런데 감사항목 9의 ‘기타 언론보도, 현장제보 사항 등’은 피청구인 스스로도 이 사건 감사 착수 및 진행 전후에 추가로 제보를 받은 내용을 포함하기 위한 항목이라고 인정하듯이 그 자체로 내용이 추상적이고 포괄적이어서 감사 착수 시에 감사대상이 특정되거나 한정되었다고 볼 수 없다.3) 한편, 피청구인이 이 사건 감사 개시 이후에 감사대상으로 추가한 항목들인 감사항목 10 내지 14는 그 내용에 비추어 모두 당초 감사대상으로 특정된 감사항목 1 내지 8과 관련성이 있다고 보기 어렵다. 피청구인은 추가된 위 항목들은 감사 개시 당시 감사대상으로 삼은 감사항목 9의 ‘기타 언론보도, 현장제보 사항 등’에 해당된다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 위 항목은 그 자체로 구체적으로 특정되었다고 보기 어려우므로 위 항목과의 관련성을 살펴볼 필요는 없다.4) 그렇다면, 이 사건 감사 중 감사항목 1 내지 8에 대한 감사는 감사대상의 특정이라는 감사의 개시요건을 갖추었으나, 감사항목 9 내지 14에 대한 감사는 감사대상이 특정되지 않거나 당초 특정된 감사대상과의 관련성이 인정되지 않아 감사의 개시요건을 갖추지 못하였다고 할 것이다.(3) 감사 개시 전 법령 위반 확인 여부(가) 심사기준구 지방자치법 제171조 제2항은 감사를 실시하기 전에 해당 사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여야 한다고 규정하고 있는데, 구체적으로 어떠한 방법으로 어느 범위까지 위법성의 확인이 필요한지는 규정하고 있지 않다.구 행정감사규정 제7조 제2항은 자치사무에 대한 감사를 위한 사전조사를 규정하면서, 자치사무 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 사실관계를 파악하기 위한 서류나 장부 등의 확인을 할 수 있다고 규정하고 있으나, 이는 감사기관의 필요에 따라 선택할 수 있는 임의적인 절차로 봄이 타당하므로, 시ㆍ도지사 등은 사전조사 외에 다양한 방법으로 법령 위반 여부를 확인할 수 있다고 할 것이다.나아가 구 지방자치법 제171조가 규정하는 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사는 법령위반사항에 대한 감사로서 시ㆍ도지사 등이 감사를 통해 구체적인 법령위반사항을 확인하고 필요한 조치를 취함으로써 자치사무의 합법성을 보장함을 그 목적으로 하는 점, 자치사무의 위법성은 궁극적으로 감사라는 조사절차를 통해 확인할 수 있는 점 등을 고려하면, 감사 개시 전 단계에서 위법이 의심되는 사항에 대하여 엄격한 의미의 위법성 확인이 필요하다고 볼 경우에는 감사제도의 존재가 무의미해질 우려가 있다. 헌법재판소 2006헌라6 결정이 ‘특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우’에 감사에 착수할 수 있다고 판시한 것도 이러한 사정을 고려한 것으로 볼 수 있다.따라서 시ㆍ도지사 등이 제보나 언론보도 등을 통해 감사대상 지방자치단체의 자치사무의 위법성에 관한 정보를 수집하고, 객관적인 자료에 근거하여 해당 정보가 믿을만하다고 판단함으로써 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우라면, 의혹이 제기된 사실관계가 존재하지 않거나 위법성이 문제되지 않는다는 점이 명백하지 아니한 이상 감사를 개시할 수 있을 정도의 위법성 확인은 있었다고 봄이 타당하다.(나) 구체적 판단위와 같은 기준에 따라 이 사건 감사에 관하여 보면, 아래에서 보는 것과 같이 감사항목 1 내지 8에 대해서는 감사 개시 전에 모두 법령 위반 여부에 대한 확인이 있었다고 봄이 타당하다.① 양정역세권 개발사업 특혜의혹: 이에 관해서는 2020. 7.경부터 언론 보도를 통해 민간사업자 공모기간이 통상의 절반 수준에 그치고, 특정 평가 항목에 대한 배점이 과도하게 높아 일부 업체를 염두에 둔 것이 아니냐는 등의 의혹이 제기되었으며, 2020. 9.경에는 민간사업자 공모 심사과정에서 남양주도시공사 사장의 개입이 있었다는 전 남양주도시공사 직원의 진술이 언론에 보도되었다.② 남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 불공정: 이에 관해서는 사단법인 한국예술문화단체총연합회 남양주지회장 이○○가 2020. 10. 13. 국민신문고를 통해 남양주시 문화교육국에 대한 감사를 청구하면서 구체적인 사실관계와 관련 의혹을 기재하였고, 그 주장을 뒷받침하기 위하여 각종 서류와 언론 기사 등을 첨부하였다.③ 코로나19 방역지침 위반: 당시 방역지침에 의하면 2020. 8. 19.부터 수도권 지역의 방역 기준이 2단계로 격상됨에 따라 집합금지 대상에 포함되는 집합ㆍ모임ㆍ행사의 경우 실내 50인 미만으로 개최가 가능하되 이 경우에도 시설 내 이용자 간 2m(최소 1m) 간격을 유지하여야 하는데, 당시 성명 발표를 보도한 언론 기사의 사진에 의하면 참석자들이 2m의 거리두기를 준수하지 아니한 사실을 알 수 있다.④ 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성: 남양주시 전 정무비서는 피청구인 측에 ‘시장의 변호사비용을 시 예산으로 사용하기 위해 내일(금) 시정조정위원회를 열어 의결할 예정’이라는 비교적 구체적인 내용의 제보를 하였고, 전 정무비서라는 제보자의 신원에 비추어 볼 때 피청구인이 제보 내용의 신빙성을 높게 평가한 것에 합리적인 이유가 있다.⑤ 2021년 수도권 개발제한구역 관리계획 2차 변경(월문하수종말처리장) 및 남양주시 진건읍 사능리 172-44번지 등 3개 구역 훼손지 정비 사업: 피청구인의 관련 부서에서 해당 사업의 적법성 여부에 관하여 검토하여 보고한 두 차례의 검토보고서 내용이 상당히 구체적이고 객관적인 자료에 기초하고 있다.⑥ 공유재산 매입 특혜의혹㉠ 남양주 궁집 관련: 청구인이 남양주 궁집을 기부채납 받으면서 그 주변에 있는 상당한 면적의 토지와 지장물을 매입한 상황에서 그와 관련된 특혜가 있었다는 제보가 접수된 사정에 비추어 보면, 피청구인으로서는 청구인이 주변 토지 등을 매입하게 된 경위, 매입가격이 적정하였는지 여부, 그 과정에 실제로 특혜가 있었는지 여부 등에 관하여 충분히 의심을 가질 수 있고, 감사에 착수하여 계약의 내용, 매입가격의 평가근거가 된 감정평가서 등을 조사하여 살펴봄으로써 제기된 의혹이 사실인지 여부를 확인할 수 있다고 보아야 할 것이다.㉡ 예식장 관련: 예식장 건물 매입과 관련한 비위 의혹이 언론을 통해 비교적 구체적이고 상세하게 보도되었고, 이후 남양주 궁집 관련 특혜 매입 의혹이 제보로 접수됨으로써 같은 유형의 사유재산 매입에 해당하는 예식장 건물 매입 관련 의혹에 대해서도 의문을 가질 수 있게 된 사정에 비추어 보면, 피청구인이 감사를 개시하기 위한 정도의 위법성 확인은 있었다고 보아야 할 것이다. 비록 이 사건 감사 개시 전에 피청구인 측이 청구인 측으로부터 예식장 건물 매입과 관련한 감정평가자료, 매입(협약)검토보고서 등을 제출받은 사실은 있으나, 이 사건 감사 개시 당시까지 그 의혹이 사실이 아님이 확인되지 않았고, 남양주 궁집과 관련된 제보가 접수됨으로써 그에 관한 감사를 진행함과 동시에 예식장 건물에 관하여도 매입과정의 위법성 여부를 자세히 살펴보기 위해 감사대상으로 삼은 것이므로 그 과정에 별도의 새로운 위법성이 확인되어야 한다고 볼 수 없다.⑦ 남양주시 와부읍 월문리 건축허가(변경) 적정성: 해당 토지 주변 주민들이 제기한 주민감사청구의 내용이 관련 법령과 대법원 판례 등을 적시하고 있으며 상당히 구체적이다.(4) 소결이상에서 살핀 것과 같이 이 사건 감사 중 감사항목 1 내지 8에 대한 감사는 감사 착수 시에 감사대상이 특정되고 감사 개시에 필요한 정도의 법령 위반 여부 확인도 있어 감사의 개시요건을 갖추었으나, 감사항목 9 내지 14에 대한 감사는 감사대상이 특정되지 않거나 당초 특정된 감사대상과의 관련성이 인정되지 않아 감사의 개시요건을 갖추지 못하였다.이와 같이 이 사건 감사 중 감사항목 9 내지 14에 대해서만 감사의 개시요건을 갖추지 못하였는바, 위 항목들에 대한 감사가 이 사건 감사의 주된 목적이고 감사항목 1 내지 8에 대한 감사는 부수적인 것에 불과하다는 등의 특별한 사정이 없는 이상 이 사건 감사 중 감사항목 9 내지 14에 대한 감사에 한정해서 위법한 감사로 봄이 타당하다.6. 결론그렇다면, 피청구인이 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 청구인에 대하여 실시한 [별지 1] 목록 기재 각 항목에 대한 감사 중 순번 9 내지 14 기재 각 항목에 대한 감사는 감사의 개시요건을 갖추지 못한 위법한 감사로서 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해하였다고 할 것이므로 이 부분 심판청구는 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 [별지 1] 목록 순번 9 내지 14 기재 각 항목에 대한 별개의견 및 [별지 1] 목록 순번 1 내지 8 기재 각 항목에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.7. 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 별개의견 및 반대의견가. 우리는 피청구인이 2020. 11. 11. 청구인에게 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’에 대하여 조사를 개시한다고 통보한 후 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 실시한 조사행위가 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해하였다고 생각한다. 우리의 이러한 의견은 법정의견을 기준으로 환언할 경우 [별지 1] 목록 순번 9 내지 14 기재 각 항목에 대한 별개의견 및 [별지 1] 목록 순번 1 내지 8 기재 각 항목에 대한 반대의견으로 표시될 수 있을 것이다. 이하에서 다음과 같이 이유를 남긴다.나. 사건 개요(1) 피청구인은 2020. 11. 11. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 ‘조사개시 통보’를 하였다(이하 ‘이 사건 조사개시 통보’라 한다).이 사건 조사개시 통보 이후 피청구인의 조사반은 2020. 11. 16.부터 남양주시의 사무에 대한 조사를 실시하였다(이하 ‘이 사건 조사행위’라고 한다).(2) 한편, 피청구인은 2020. 11. 17. 보도자료를 통해 다음과 같이 이 사건 조사행위의 기간과 내용을 추가로 발표하였다(원문은 [별지 3-1] 참고).또한, 이 사건 조사행위가 보복행정이라고 비판하는 청구인의 언론보도에 대해 피청구인은 2020. 11. 18. 해명자료를 통해 아래와 같이 이 사건 조사행위가 ‘공공감사에 관한 법률’(이하 ‘공공감사법’이라 한다)을 근거로 한 것이라고 해명하였다(원문은 [별지 3-2] 참조).(3) 청구인은 이 사건 조사행위가 절차적으로나 내용상으로 위법하다는 이유로 2020. 11. 23. 피청구인의 조사를 거부하고 조사관들에게 철수하라고 통보했다.이에 피청구인은 2020. 11. 23. 보도자료 및 김희수 감사관의 ‘남양주시 특별조사에 대한 입장문’을 발표하여 이 사건 조사행위의 기간, 법적근거, 조사 실시 이유를 다음과 같이 명시하였다(원문은 [별지 3-3] 참조).(4) 청구인은 이 사건 조사행위는 감사의 일환인데 지방자치법 제171조 소정의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사를 실시하기 위한 요건을 충족하지 못한 채 이루어졌으므로, 청구인의 지방자치권을 침해한다고 주장하면서 2020. 11. 26. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였고, 같은 날 ‘이 사건 조사개시 통보의 효력은 위 권한쟁의심판 청구사건에 대한 종국결정의 선고 시까지 이를 정지한다’는 결정을 구하는 효력정지 가처분(2020헌사1191)을 신청하였다.(5) 결과적으로 이 사건 조사행위는 다음사항을 대상으로 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7. 까지 실시되었다.(6) 피청구인은 이 사건 조사행위에 대하여 청구인의 대표자 시장이 ‘감사협조 거부 선언’을 하고 시 공무원에게 ‘경기도 감사 수감 중단 지시’를 함에 따라 실질적인 조사 진행이 어려워졌다는 이유를 들어 2020. 12. 7. 조사를 종료하면서, 이번 조사에서 진행하지 못한 사항에 대해서는 향후 별도계획을 수립하여 추진할 예정이라는 내용의 조사 종료 통보를 하였다(을 제2호증 참조). 이에 청구인은 2020. 12. 8. 위 2020헌사1191 가처분 신청을 취하하였다.(7) 한편, 피청구인은 청구인의 대표자 시장이 소속 공무원들에게 이 사건 조사행위를 거부하도록 지시한 행위와 그에 따라 청구인 소속 감사관 조사팀장이 자료 제출을 거부한 행위가 직권남용권리행사방해죄, 직무유기죄에 각 해당한다는 이유로 2020. 12. 30. 의정부지방 검찰청에 고발하였다.다. 심판대상이 사건의 심판대상은 피청구인이 2020. 11. 11. 청구인에게 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’에 대하여 조사를 개시한다고 통보한 후 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 실시한 조사행위가 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해한 것인지 여부이다.라. 청구인의 주장 요지 및 피청구인의 답변 요지(1) 청구인의 주장 요지이 사건 조사행위는 감사의 일환으로 이루어진 것인데, 피청구인은 자치사무에 대한 감사를 실시하기 전에 해당 사무가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하지 않았으므로 지방자치법 제171조 제2항을 위반한것이다.피청구인은 감사의 일환인 이 사건 조사행위를 개시함에 있어서 조사대상을 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’이라고만 특정하고, 조사기간을 ‘2020. 11. 16. ～ 조사완료시까지’라고 특정하여 청구인에게 이 사건 조사개시 통보를 하였는데, 이것은 청구인의 자치사무에 대하여 행하여진 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사로서 위법하다.또한, 이 사건 조사개시 통보로 인하여 청구인은 공공감사에 관한 법률 제24조 및 경기도 감사규칙 제24조에 따라 조사대상 사무에 관하여 소속 공무원에 대한 징계 또는 문책사유를 진행하지 못하는바, 조사대상이 특정되지 않았으므로 모든 소속 공무원에 대한 징계 또는 문책을 할 수 없다.위 사정들에 비추어, 이 사건 조사행위는 청구인의 지방자치권을 침해한다.(2) 피청구인의 답변 요지이 사건 조사행위는 청구인의 비협조와 자료제공 거부로 정상적으로 진행되지 못한 채 2020. 12. 7. 종료되었으므로, 이 사건 조사행위로 인한 청구인의 권한침해상태는 종료되었고 심판청구의 권리보호이익이 없어 부적법하다.이 사건 조사행위로 개시된 감사의 대상은 청구인의 사무 중 ① 양정역세권 개발사업 특혜의혹, ② 남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 불공정성, ③ 공유재산 매입 특혜의혹, ④ 월문리 건축허가(변경) 적정성 여부, ⑤ 코로나19 방역지침 위반 여부에 관한 것으로, 이미 법령위반 가능성이 있는 사항으로 피청구인이 내부적으로 특정하고 있었고, 다만 감사의 실효성 확보를 위하여 구체적인 감사대상을 청구인에게 미리 알리지 않았을 뿐이다. 또한, 실제 감사를 개시하면서 피청구인의 조사반이 그 감사항목을 청구인에게 알려주고 해당 자료를 요청하였으므로 청구인이 감사항목을 알지 못한 채 감사를 받는 상황이 발생하지 않았다.피청구인은 언론보도, 익명제보 등에 기하여 구체적이고 특정된 위법행위에 관한 감사를 계획하고 실시하였으므로, 이는 일반적이고 포괄적인 감사에 해당하지 않고 적법한 감사로서 청구인의 지방자치권을 침해한다고 볼 여지가 없다.마. 적법요건에 대한 판단피청구인은 2020. 12. 7. 이 사건 조사행위를 종료하였으므로, 그로 인한 권한침해상태는 이미 종료하였다.그러나 헌법소원심판과 마찬가지로 권한쟁의심판도 주관적 권리구제뿐만 아니라 객관적인 헌법질서 보장의 기능도 겸하고 있으므로, 청구인에 대한 권한침해 상태가 이미 종료하여 이를 취소할 여지가 없어졌다고 하더라도 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고, 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다고 할 것이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2009. 5. 28. 2006헌라6 참조).피청구인은 청구인에 대하여 이 사건 조사개시 통보에 따른 조사는 청구인의 비협조와 자료제공 거부로 더 이상 진행할 수 없어 조사를 종료한다고 통보하면서도, ‘이번 조사에서 진행하지 못한 사항에 대하여 향후 별도 계획을 수립하여 추진할 예정’임을 밝히고 있으므로, 같은 유형의 침해행위가 앞으로 반복될 위험이 있다고 인정된다.자치사무에 대한 감사의 근거조항인 구 지방자치법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치법’이라 한다) 제171조 제1항은 구 지방자치법(1994. 3. 16. 법률 제4741호로 개정되고, 2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되기 전의 것) 제158조(이하 ‘구 지방자치법 제158조’라 한다)를 그대로 계수하였는데, 구 지방자치법 제158조에 따른 감사의 범위 및 방법 등에 관하여 헌법재판소 2006헌라6 결정이 있었다. 그런데, 이 결정은 중앙행정기관의 장의 자치단체에 대한 감사에 관한 사안이었고, 위 결정의 취지에 따라 구 지방자치법 제171조 제2항이 신설되는 등 관련 법령이 개정된 점을 고려할 때, 개정법 하에 광역자치단체의 기초자치단체 자치사무에 대한 감사의 범위와 방법 등에 관한 추가적인 헌법적 해명이 필요하다.특히, 이 사건의 경우 피청구인은 이 사건 조사행위와 관련하여 감사대상이 내부적으로 적법하게 특정되어 있었고 다만 그 통보를 청구인에게 미리 하지 않은 것에 불과하다고 다투고 있는바, 헌법재판소 2006헌라6 결정에서 다루어진 감사의 범위와 방법 외에도 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해 요청되는 감사대상 특정 및 그 통보와 관련한 해명이 긴요하다고 할 것이므로 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.바. 본안에 대한 판단(1) 헌법재판소 선례헌법재판소는 2009. 5. 28. 선고 2006헌라6 결정에서, "헌법은 제117조와 제118조에서 ‘지방자치단체의 자치’를 제도적으로 보장하고 있는바, 그 보장의 본질적 내용은 자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장이다(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201 참조). 이와 같이 헌법상 제도적으로 보장된 자치권 가운데에는 자치사무의 수행에 있어 다른 행정주체로부터 합목적성에 관하여 명령ㆍ지시를 받지 않는 권한도 포함된다고 볼 수 있다. 위임사무는 지방자치단체가 위임받아 처리하는 국가사무(구 지방자치법 제156조)임에 반하여, 자치사무는 지방자치단체가 주민의 복리를 위하여 처리하는 사무이며(헌법 제117조 제1항 전단 참조) 법령의 범위 안에서 그 처리 여부와 방법을 자기책임 아래 결정할 수 있는 사무로서 지방자치권의 최소한의 본질적 사항이므로 지방자치단체의 자치권을 보장한다고 한다면 최소한 이 같은 자치사무의 자율성만은 침해해서는 안 된다. 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 또한 그 감사대상을 특정해야 한다고 봄이 상당하다. 따라서 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사는 모두 허용될 수 없다. 왜냐 하면 법령위반 여부를 알아보기 위하여 감사하였다가 위법사항을 발견하지 못하였다면 법령위반사항이 아닌데도 감사한 것이 되어 결국 지방자치단체의 자치사무에 대한 합목적성 감사는 안 된다고 하면서 실제로는 합목적성 감사를 하는 셈이 되기 때문이다."라는 취지로 판단하였다.(2) 관련 법령 규정(가) 법령위반 사무의 확인구 지방자치법 제171조 제1항은 행정안전부장관이나 시ㆍ도지사가 할 수 있는 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사범위를 법령위반사항에 대한 것으로만 한정하고 있고, 같은 조 제2항은 헌법재판소 2006헌라6 결정의 취지를 반영하여 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사가 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사를 실시하기 전에 해당 사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여야 할 의무를 명시하고 있다.또한 구 ‘지방자치단체에 대한 행정감사규정’(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정되고, 2021. 12. 16. 대통령령 제32223호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 행정감사규정’이라 한다) 제7조 제2항은 구 지방자치법 제171조 제2항의 이행을 위한 사전조사를 규정하고 있다. 즉 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 구 지방자치법 제171조 제2항에 따라 감사를 실시하기 전에 해당 지방자치단체의 자치사무 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는, ① 해당 지방자치단체에 소속된 사람이나 민원인, 그 밖의 제3자로부터 해당 지방자치단체의 사무처리가 법령에 위반된다는 정보가 수집된 경우 그 사실관계를 파악하기 위한 서류나 장부 등의 확인(구 행정감사규정 제7조 제2항 제1호), ② 신문ㆍ방송 등 언론매체나 정보통신매체 등에 의하여 해당 지방자치단체의 사무처리가 법령에 위반되는 것으로 공개된 내용의 사실관계를 파악하기 위한 서류나 장부 등의 확인(구 행정감사규정 제7조 제2항 제2호), ③ 해당 지방자치단체의 자치사무 중 특정 분야에 관하여 제출받은 자료 및 해당 지방자치단체의 정보시스템에 입력된 자료 중 법령에 위반되거나 위반되는 것으로 의심할 만한 상당한 이유가 있는 사무에 대한 서류나 장부 등의 확인(구 행정감사규정 제7조 제2항 제3호)의 업무를 수행할 수 있다.(나) 감사계획의 수립과 통보 또는 협의‘지방자치단체에 대한 행정감사규정’(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정된 것, 이하 ‘행정감사규정’이라 한다) 제4조 제1항 및 제2항은 주무부장관, 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 감사를 하려는 경우에 연간 감사계획을 미리 수립하여야 하고, 연간 감사계획에 포함되지 아니한 감사를 하려는 경우에도 감사계획을 별도로 수립하여야 한다고 하면서, 이러한 감사계획에는 ① 감사사항 ② 감사의 목적 및 필요성 ③ 감사의 종류와 감사대상 지방자치단체 ④ 감사의 범위 ⑤ 감사기간(감사활동 수행기간과 제18조 제2항에 따라 감사결과에 포함될 징계 등의 처분요구나 조치사항을 결정하는 기간)과 감사인원 ⑥ 그 밖에 감사에 필요한 사항을 포함하여야 한다고 규정하고 있다.한편 행정감사규정 제4조 제3항은 주무부장관 또는 시ㆍ도지사는 위와 같은 감사계획을 수립하거나 변경할 경우 지체 없이 행정안전부장관에게 통보하도록 규정하고 있다. 아울러 행정감사규정 제6조 제1항은 주무부장관, 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 연간 감사계획을 수립하였거나 그 계획의 주요내용을 변경하였을 때에는 감사원과 협의하여야 한다고 하고 있고, 같은 조 제2항은 행정안전부장관은 주무부장관 또는 시ㆍ도지사가 연간 감사계획과 별도로 수립한 감사계획에 대하여 다른 감사와의 중복 여부를 검토하여 해당 주무부장관에게 의견을 제시할 수 있도록 규정하고 있다.(다) 감사대상 지방자치단체에 대한 통보행정감사규정 제5조에 따르면, 주무부장관, 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 연간 감사계획의 주요내용을 매년 1월 31일까지 감사대상 지방자치단체의 장에게 통보하여야 하고, 이를 사후에 변경하였을 경우에는 지체 없이 그 내용을 감사대상 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다. 다만, 신속히 감사를 진행하여야 할 긴급한 사정이 있거나 감사의 실효성을 거두기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.아울러 구 행정감사규정 제7조 제3항은 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 구 행정감사규정 제7조 제2항에 따른 업무를 수행한 결과 해당 지방자치단체의 자치사무 처리가 법령에 위반하였거나 위반한 것으로 의심할만한 상당한 이유가 있으면 그 사무를 감사대상으로 특정하여 미리 감사일정 등을 해당 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다고 규정하고 있다.지방자치법 제171조를 근거로 실시되는 행정안전부의 지방자치단체 자치사무에 대한 감사 실무 매뉴얼[2018. 12. 행정안전부, 인권중시ㆍ감사신뢰도 제고를 위한 감사(감찰) 단계별 실무 매뉴얼, 이하 ‘감사실무 매뉴얼’이라 한다]에 따르면, 감사대상 지방자치단체에 대한 감사실시 통보서에 자치사무 감사대상 목록을 첨부하도록 하여 감사 통보 시부터 감사대상을 특정하도록 하고 있고(감사실무 매뉴얼 75면 참조), 아울러 감사를 진행하는 중에 감사대상으로 특정된 사무 이외에 새로운 위법한 자치사무를 발견한 경우 이러한 새로운 사안에 대하여 그대로 감사를 실시할 수 없고, 관련 법령상의 절차에 따라서 대상기관의 감사기구에 동 위법사항을 특정하여 감사실시 통보 후 감사가 가능하다고 설명하고 있다(감사실무 매뉴얼 161-162면 참조).(3) 쟁점의 정리청구인과 피청구인 모두 이 사건 조사행위가 구 지방자치법 제171조가 규정한 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사의 일환으로 이루어진 것이라는 점에 대하여 다툼이 없다. 따라서 이 사건 조사행위가 헌법재판소 2006헌라6 결정의 취지 및 구 지방자치법 제171조의 입법취지와 해석에서 도출되는 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사의 개시요건을 충족하는지 여부가 문제된다.(4) 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사의 개시요건헌법재판소는 구 지방자치법 제158조상 행정자치부장관이 지방자치단체의 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 그 감사대상을 특정해야 하며, 따라서 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사는 모두 허용될 수 없다고 확인한 바 있다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌라6 참조).감사의 일환인 이 사건 조사행위의 근거규정인 구 지방자치법 제171조 제1항의 내용은 구 지방자치법 제158조의 내용을 그대로 계수하고 있고, 광역지방자치단체에 의한 통제도 정부에 의한 행정적 통제에 준하는 것으로, 정부에 의한 통제가 기본적으로 광역지방자치단체에 향한 것인 반면 광역지방자치단체에 의한 통제는 기초지방자치단체에 향한 것으로, 그 통제 대상에 있어서 차이가 있을 뿐 그 근거 규정 및 규정 취지가 동일한 점을 고려할 때, 위 헌법재판소 결정에서 해명한 자치사무에 대한 감사 개시 요건은 이 사건에서도 그대로 적용된다고 볼 것이다. 따라서 피청구인이 청구인의 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 그 감사대상을 특정해야 하며, 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사는 모두 허용될 수 없다.또한, 감사를 실시하기 전에 해당 자치사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인할 의무를 규정한 구 지방자치법 제171조 제2항은 위 헌법재판소 결정의 취지를 반영하여 자치사무의 자율성을 보장하고 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사를 방지하여 자치사무에 대한 합목적성 감사를 허용하지 않기 위한 것이므로, 위 규정을 위반한 자치사무에 대한 감사 역시 허용될 수 없다.아울러 헌법상 보장된 지방자치단체의 자율권을 보장하기 위해 지방자치단체의 자치사무에 관하여 법령위반사항에 대한 감사에 착수하기 위해서는 그 감사대상을 특정해야 할 뿐만 아니라 감사를 실시하기 전에 감사대상 지방자치단체의 장에게 그 감사대상을 특정하여 감사개시를 통보해야 한다고 봄이 상당하며, 이를 위반할 경우 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사의 개시통보로서 허용될 수 없다.(5) 감사대상 자치사무에 관련한 법령위반 여부의 확인 흠결(가) 지방자치단체의 자치사무에 관한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 그 감사대상을 특정해야 한다고 판시한 헌법재판소 2006헌라6 결정의 취지 및 이에 따라 신설된 구 지방자치법 제171조 제2항의 내용과 구 행정감사규정 제7조 제2항의 내용을 종합하면, 제보ㆍ보도 등을 통하여 위법의 의심이 있다고 지목된 자치사무가 있다고 하더라도 단순히 제보되거나 보도된 내용이 그 자체로 막연한 위법의 가능성을 내포하고 있다는 점만을 근거로 감사를 실시하는 것은 법령에서 요구하는 감사의 개시요건을 충족한 것이라고 볼 수 없다.구 지방자치법 제171조 제2항에 따라서 감사를 실시하기 전에 해당사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인할 법적 의무가 있는 이상, 피청구인은 객관적인 근거를 토대로 사무처리의 위법성에 대한 합리적인 의심을 형성하여야 하고, 필요한 경우 사전조사를 통하여 그 사실관계를 파악하고 법령 위반 여부를 확인하여야 하며, 단순히 의혹이 제기되고 있다는 사실만으로 이를 확인하였다고 할 수 없다.(나) 이 사건 기록에 따르면, 피청구인은 2020. 11. 10. ‘남양주 사업 특혜의혹 등 특별조사 계획’(이하 ‘이 사건 감사계획’이라 한다)을 수립하였는데 그 내용은 사무 중 ‘① 양정역세권 개발사업 특혜의혹, ② 남양주예술동아리 경연대회 사업자 선정 불공정, ③ 코로나19 방역지침 위반, ④ 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성, ⑤ 개발제한구역 관리계획 변경, ⑥ 개발제한구역 훼손지 정비 사업, ⑦ 공유재산 매입 특혜의혹, ⑧ 건축허가(변경) 적정성, ⑨ 기타 언론보도, 현장제보 사항 등’을 ‘중점 조사대상’으로 규정하였고, 이후 이 사건 조사행위를 진행하면서 중점 조사대상에 구체적으로 열거되지 아니한 ㉠ 홍보팀의 댓글작업, ㉡ 금연지도원 부당 채용, ㉢ 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시복지재단 이사장 내정), ㉣ 보도자료 정정, ㉤ 에코랜드 야구장 관련 사무(이하 통틀어서 ‘이 사건 감사대상사무’라 한다)에 대한 감사를 추가로 진행하였다.그런데, 이 사건 감사대상사무 중 ③ 코로나19 방역지침 위반, ④ 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성, ⑦ 공유재산 매입 특혜의혹, ㉠ 홍보팀의 댓글작업, ㉡ 금연지도원 부당 채용, ㉢ 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시복지재단 이사장 내정), ㉣ 보도자료 정정, ㉤ 에코랜드 야구장의 경우는 추가 사실관계에 관한 확인 없이 관련 제보나 언론 보도만으로는 위법행위에 관한 합리적인 의심이 형성되었을 정도로 구체적인 사실관계 및 위법사항이 파악되었다고 인정하기 어렵다.③ 코로나19 방역지침 위반 관련하여 피청구인은 언론보도상 참석자가 모두 마스크를 착용한 단체사진을 근거로 코로나 19 방역지침 위반행위가 있었음을 주장하면서도, 구체적으로 어떠한 법규 및 지침을 어떠한 내용으로 위반한 것인지 여부를 특정하지 못하고 있어 막연한 위법성의 의심만으로 감사의 일환으로 이 사건 조사행위를 개시한 것으로 판단된다.④ 시정조정위원회 예산지급 결정의 적정성과 관련하여서는 시정조정위원회에서 시 예산으로 시장의 변호사 비용 지급을 의결할 예정이라는 간단한 제보내용만을 근거로 한 채 실제 시정조정위원회 결정의 존부에 관한 확인 등 구체적 사실관계나 진위여부에 관한 최소한의 파악 없이 감사의 일환으로 이 사건 조사행위를 개시하였다.⑦ 공유재산 매입 특혜의혹은 부동산 매입에 관한 언론보도와 특혜가 있었다는 간단한 내용의 익명제보만을 근거로 감사의 일환으로 이 사건 조사행위를 개시하였으나, 피청구인이 제출한 자료에 의하더라도 사실관계나 의혹의 진위여부에 대한 확인이나 구체적인 법령 위반 내용에 관한 확인이 있었다고 인정하기 어렵다.㉠ 홍보팀의 댓글작업의 경우, 피청구인은 홍보팀직원들이 남양주시에 호의적인 댓글을 작성하였다는 남양주 직원의 제보를 근거로 지방공무원법상 공무원의 공정의 의무, 품위유지의무, 정치운동금지 위반이 문제된다고 주장하나, 댓글 작성 행위 자체만으로는 위법행위의 가능성을 합리적으로 인정하기 어렵다.㉡ 금연지도원 부당 채용의 경우, 자격요건을 미달한 자가 채용되었다는 익명의 제보가 있었으나, 해당 제보 내용의 진위여부나 사실관계에 관한 확인이 전혀 없었던 이상, 제보 내용만을 근거로 합리적인 위법의 의심이 형성되었다고 보기 어렵다.㉢ 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사)의 경우도 부당한 전보인사에 관한 남양주 직원의 제보가 있었으나, 해당 제보 내용의 진위여부나 사실관계에 관한 확인이 전혀 없었던 이상, 제보 내용만을 근거로 합리적인 위법의 의심이 형성되었다고 보기 어렵다.또 다른 ㉢ 인사권 행사 문제(남양주시 복지재단 이사장 내정)의 경우 피청구인은 언론에 보도된 대로 이사장이 내정되었다면 이사장 임명 절차 등을 위반한 것이라고 주장하나, 실제 임명 절차의 진행 등 사실관계에 관한 파악 없이 보도내용만으로는 위법행위의 가능성을 합리적으로 인정하기 어렵다.㉣ 보도자료 정정의 경우에도, 피청구인은 청구인의 보도자료 정정 관련 언론기사를 근거로, 청구인이 보도자료의 내용을 정정하였으므로 수정 전 또는 후의 보도자료에 거짓을 포함한다고 추정할 수 있어 허위공문서작성에 해당하는 위법행위라고 주장하나, 보도자료를 배포하였다가 그 내용의 일부를 정정한 수정 보도자료를 배포하였다는 행위만으로는 위법행위의 가능성을 합리적으로 인정하기 어렵다.㉤ 에코랜드 야구장에 관한 사무의 경우, 개발제한구역 관리계획에 없는 야구장의 조성과 운영에 관하여, 이미 형사처벌 및 징계가 완료된 사안에 대하여, 후속조치가 지연되고 있다는 점이 문제된다고 주장하나 재차 감사를 개시할 필요가 있는 위법사항이 확인된 경우라고 보기 어렵다.(다) 이와 같이 이 사건 감사대상사무 중 ③ 코로나19 방역지침 위반, ④ 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성, ⑦ 공유재산 매입 특혜의혹, ㉠ 홍보팀의 댓글작업, ㉡ 금연지도원 부당 채용, ㉢ 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시 복지재단 이사장 내정), ㉣ 보도자료 정정, ㉤ 에코랜드 야구장 관련 사무의 경우는 피청구인이 감사의 일환으로서 이 사건 조사행위를 실시하기 전에 해당 자치사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인할 의무를 이행하였다고 인정하기 어려워 구 지방자치법 제171조 제2항을 위반한 것으로 이는 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사에 해당하여 허용될 수 없다.(6) 감사대상 자치사무의 불특정(가) 앞서 본 바와 같이, 이 사건 감사대상사무 중 ③ 코로나19 방역지침 위반, ④ 시정조정위원회 예산지급 결정 적정성, ⑦ 공유재산 매입 특혜의혹, ㉠ 홍보팀의 댓글작업, ㉡ 금연지도원 부당 채용, ㉢ 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시복지재단 이사장 내정), ㉣ 보도자료 정정, ㉤ 에코랜드 야구장 관련 사무의 경우 는 감사의 일환으로서 이 사건 조사행위를 실시하기 전에 각 해당사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인할 의무를 이행하였다고 인정하기 어려운 이상 위 사무들이 감사대상으로 특정되었다고 보기 어렵다.아울러 이 사건 감사대상사무는 포괄적인 항목(⑨ ‘기타 언론보도, 현장제보 사항 등’)을 포함하고 있어 감사대상이 특정되었다고 볼 수 없다. 실제로 위 포괄 항목에 근거하여 감사가 진행된 ㉠ 내지 ㉤ 항목의 내용은 이 사건 감사계획상 중점 감사대상으로 언급된 ① 내지 ⑧ 항목과 전혀 무관한 사무로서 이 사건 감사계획에서 예정하지 않은 새로운 사항이다. 이것은 이 사건 감사계획상 중점 조사대상이 감사대상사무를 특정하고 있지 않은 점을 방증한다.(나) 피청구인은 이 사건 감사계획에 명시되지 않았고, 이 사건 조사개시 통보가 이루어진 2020. 11. 11. 후에 특정된 감사대상사무라도, 구체적인 사무에 대하여 감사를 진행한 이상 이를 포괄적인 감사나 사전적 감사라고 볼 수 없고, 특정한 자치사무에 대한 감사에 해당한다고 주장한다.그러나 구 지방자치법 제171조 제2항 소정의 ‘감사실시’ 시점이 개별 감사대상사무별로 실제 조사(자료요청, 문답)에 착수하는 시점이라는 전제 하에, 일정한 사무를 감사대상으로 특정하여 감사를 진행하는 기회에 전혀 새로운 감사대상을 지속적으로 추가하여 확대하는 것이 가능하도록 하는 위와 같은 해석은 지방자치권의 최소한의 본질적 사항인 자치사무의 자율성을 침해하는 것으로 받아들일 수 없다. 무엇보다도 헌법재판소는 2006헌라6 결정에서, 구 지방자치법 제158조는 지방자치제의 실현을 하기 위해 지방자치단체의 자율권을 확대하고 중앙행정기관의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사를 제한하는 방향으로 해석하여야 하고, 구 지방자치법 제158조의 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능하여야 하고, 그 감사대상을 특정하여야 한다는 점을 명확히 하였다. 감사의 일환인 이 사건 조사행위의 근거규정인 구 지방자치법 제171조 제1항의 내용은 위 결정에서 해석하고 있는 구 지방자치법 제158조의 내용을 그대로 계수하고 있고, 위 결정의 취지가 신설된 구 지방자치법 제171조 제2항에 반영되었음은 앞서 본 바와 같다. 구 지방자치법 제171조에 따르면, 지방자치단체의 자치사무에 관하여 법령위반사항에 대한 감사를 실시하기 전에 해당사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여 그 감사대상을 특정하여야 한다고 해석되고, 이러한 해석에 비추어 보아도 피청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.이 사건에 돌아와 보건대, 피청구인은 늦어도 청구인에게 이 사건 조사개시를 통보한 2020. 11. 11.에는 청구인의 자치사무에 대한 감사의 실시를 확정한 것이라고 볼 수 있으므로, 적어도 위 통보 시점에는 해당 자치사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등에 대한 확인이 이루어져야 하고 그 감사대상이 특정되었어야 한다. 감사대상 지방자치단체에 대하여 감사의 실시를 확정적으로 표명한 시점까지도 해당 자치사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등에 대한 확인이 이루어지지 않았거나 그 감사대상이 특정되지 않았다면, 이것은 자치사무에 대한 감사의 실시를 먼저 결정한 후에 비로소 감사대상을 특정한 것이 되어 구 지방자치법 제171조를 위반한 것으로서 이는 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사에 해당하여 허용될 수 없다.(다) 결국 이 사건 감사대상사무 중 감사를 실시하기 전에 각 해당사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인할 의무를 이행하였다고 인정하기 어려운 ③ 코로나19 방역지침 위반, ④ 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성, ⑦ 공유재산 매입 특혜의혹, ㉠ 홍보팀의 댓글작업, ㉡ 금연지도원 부당 채용, ㉢ 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시복지재단 이사장 내정), ㉣ 보도자료 정정, ㉤ 에코랜드 야구장의 경우는 감사대상으로 특정되었다고 보기 어렵다. 또한 이 사건 감사대상에는 ⑨ 기타 언론보도, 현장제보 사항 등과 같은 포괄적인 사무를 포함하고 있어 감사대상이 특정되었다고 볼 수 없고, 실제로 위 포괄 항목에 근거하여 감사가 진행된 ㉠ 내지 ㉤ 항목의 내용은 피청구인이 이 사건 조사의 개시를 청구인에게 통보한 2020. 11. 11. 후에 새로이 포함된 사무로서 이 사건 감사계획상 중점 감사대상으로 언급된 ① 내지 ⑧ 항목과는 전혀 무관한 사무이므로 감사대상으로 특정된 사무라고 보기도 어렵다. 따라서 위와 같이 감사대상이 특정되지 않은 채 감사의 일환으로서 시행된 이 사건 조사행위는 구 지방자치법 제171조에 위반된다고 할 것이고, 이는 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사에 해당하여 허용될 수 없다.(7) 감사대상을 특정하지 않고 한 감사개시 통보(가) 앞서 본 바와 같이 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사는 이를 실시하기 전에 해당사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여 그 감사대상을 특정하여야 한다고 해석함이 상당한데, 나아가 감사를 개시하면서 감사대상 지방자치단체의 장에게 감사대상을 특정하여 통보해야 되는지 여부에 대해서는 헌법이나 지방자치법 등 어디에도 명시적인 규정이 없다.그런데 광역자치단체에 의한 통제도 정부에 의한 행정적 통제에 준하는 것으로, 정부에 의한 통제가 기본적으로 광역자치단체에 향한 것인 반면 광역자치단체에 의한 통제는 기초자치단체에 향한 것으로, 그 통제 대상에 있어서 차이가 있을 뿐 그 근거 규정 및 규정 취지가 동일하다. 이러한 점을 고려하면, 기초자치단체에 대하여 광역자치단체도 합목적성 감독보다는 합법성 감독을 지향하여야 하고, 광역자치단체의 무분별한 감사권의 행사 역시 헌법상 보장된 기초자치단체의 자율권을 저해할 가능성이 크므로, 지방자치단체의 자치사무에 관하여 법령위반사항에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 또한 그 감사대상을 특정해야 할 뿐만 아니라 감사를 실시하기 전에 감사대상 지방자치단체의 장에게 그 감사대상을 특정하여 통보해야 한다고 봄이 상당하다.왜냐하면 감사에 착수하면서 감사대상을 특정하여 통보할 필요가 없다고 보게 되면, 그 감사대상이 불명확하고 유동적이 되어 헌법재판소 2006헌라6 결정에서 확인되었고 구 지방자치법 제171조에 반영되어 있는 지방자치단체의 자치사무에 대한 법령위반사항에 대한 감사의 한계, 즉 지방자치단체의 자치사무에 대한 합목적성 감사는 안 된다는 한계를 쉽게 우회할 수 있도록 하여 결국 지방자치단체의 자치사무에 대한합목적성 감사를 할 가능성을 열어놓는 셈이 되기 때문이다.아울러 행정사무규정 제5조는 신속히 감사를 실시하여야 할 긴급한 사정이 있거나 감사의 실효성을 거두기 위한 부득이한 경우 외에는 연간 감사계획의 주요내용 을 감사대상 지방자치단체의 장에게 통보하여야 할 의무를 정하고 있고, 구 지방자치법 제171조 제2항은 지방자치단체의 자치사무에 관하여 법령위반사항에 대한 감사를 실시하기 전에 해당 사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여야 한다고 명시하고 있으며, 이에 따른 구 행정사무규정 제7조 제2항과 제3항은 사전조사업무를 수행한 결과 자치사무 처리가 법령을 위반하였거나 위반한 것으로 의심할 만한 상당한 이유가 있으면 그 사무를 감사대상으로 특정하여 미리 감사일정 등을 해당 지방자치단체의 장에게 통보를 하여야 할 의무를 정하고 있다. 또한, 지방자치법 제171조를 근거로 실시되는 행정안전부의 지방자치단체 자치사무에 대한 감사 실무 매뉴얼[2018. 12. 행정안전부, 인권중시ㆍ감사신뢰도 제고를 위한 감사(감찰) 단계별 실무 매뉴얼, 이하 ‘감사실무 매뉴얼’이라 한다]에 따르면, 감사대상 지방자치단체에 대한 감사실시 통보서에 자치사무 감사대상 목록을 첨부하도록 하여 감사 통보 시부터 감사대상을 특정하도록 하고 있고(감사실무 매뉴얼 75면 참조), 아울러 감사를 진행하는 중에 감사대상으로 특정된 사무 이외에 새로운 위법한 자치사무를 발견한 경우 이러한 새로운 사안에 대하여 그대로 감사를 실시할 수 없고, 관련 법령상의 절차에 따라서 대상기관의 감사기구에 동 위법사항을 특정하여 감사실시 통보 후 감사가 가능하다고 설명하고 있다(감사실무 매뉴얼 161-162면 참조). 이러한 관련 법령 규정의 취지에 비추어 보아도 위와 같이 해석함이 상당하다 할 것이다.(나) 피청구인이 청구인에 대하여 한 감사개시 통보는 2020. 11. 11. 자 이 사건 조사개시 통보가 유일하다. 그런데 이 사건 조사개시 통보는 그 조사내용을 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’이라고만 표시하고 있어 청구인의 어떠한 자치사무에 대하여 무슨 위법사항이 있는지를 전혀 특정하여 통보하지 않았으므로, 이는 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사로서 허용될 수 없다.(다) 피청구인은 행정사무규정 제5조에서 감사대상 지방자치단체의 장에 대한 연간 감사계획 사전 통보를 생략할 수 있는 예외를 두고 있고, 구 행정사무규정 제7조 제3항에서 제2항에 따른 사전조사를 실시한 경우에 감사대상을 특정하여 통보하도록 규정하고 있음을 이유로, 이 사건 조사행위처럼 사전조사를 실시하지 아니한 경우에는 사전에 감사대상을 특정하여 통보할 의무가 없다는 취지로 주장한다.그러나, 앞서 본 바와 같이 지방자치단체의 자치사무에 관하여 법령위반사항에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 또한 그 감사대상을 특정해야 할 뿐만 아니라 감사를 실시하기 전에 감사대상 지방자치단체의 장에게 그 감사대상을 특정하여 감사개시를 통보해야 한다고 봄이 상당하다고 보는 이상, 감사대상 지방자치단체의 장에 대한 연간 감사계획 사전 통보를 생략할 수 있는 예외를 정한 것에 불과한 규정이 있다는 이유로 삼아 위 감사개시요건을 회피할 수 있다고 볼 수 없다. 또한 구 행정감사규정 제7조 제2항에 따른 사전조사를 실시하지 아니하였다는 이유로 감사대상을 특정하여 통보할 필요가 없다고 보게 되면, 해당 자치사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인할 의무를 이행하기 위해 마련한 사전조사제도를 의도적으로 회피함으로써 앞서 본 자치사무에 관하여 법령위반사항에 대한 감사의 한계를 우회하는 결과를 초래할 수 있게 되기 때문에 이러한 주장은 받아들일 수 없다.(라) 피청구인은 2020. 11. 17. 보도자료를 배포하여 이 사건 조사행위의 감사대상이 무엇인지 확실히 밝혔다고 주장하나, 피청구인의 보도자료를 청구인에 대한 공식적인 통지의 형식으로 볼 수 없고, 청구인이 그 보도자료를 지득하여야 할 의무가 있다고도 할 수 없다. 따라서 피청구인이 한 보도자료 배포가 청구인에 대한 감사대상 통보에 해당한다고 할 수 없다.(8) 소결위에서 본 사정들을 종합하면, 이 사건 감사대상사무 중 ③ 코로나19 방역지침 위반, ④ 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성, ⑦ 공유재산 매입 특혜의혹, ㉠ 홍보팀의 댓글작업, ㉡ 금연지도원 부당 채용, ㉢ 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시 복지재단 이사장 내정), ㉣ 보도자료 정정, ㉤ 에코랜드 야구장 관련 사무의 경우는 피청구인이 감사의 일환으로서 이 사건 조사행위를 실시하기 전에 해당 자치사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인할 의무를 이행하였다고 인정하기 어렵고, 위와 같은 이유로 위 ③ 코로나19 방역지침 위반, ④ 시정조정위원회예산 지급 결정 적정성, ⑦ 공유재산 매입 특혜의혹, ㉠ 홍보팀의 댓글작업, ㉡ 금연지도원 부당 채용, ㉢ 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시복지재단 이사장 내정), ㉣ 보도자료 정정, ㉤ 에코랜드 야구장의 경우는 감사대상으로 특정되었다고 보기도 어려우며, 나아가 이 사건 감사대상에는 ⑨ 기타 언론보도, 현장제보 사항 등과 같은 포괄적인 사무가 포함되어 있어 감사대상이 특정되었다고 볼 수 없고, 실제로 위 포괄 항목에 근거하여 감사가 진행된 ㉠ 내지 ㉤ 항목의 내용은 피청구인이 이 사건 감사의 개시를 청구인에게 통보한 2020. 11. 11. 후에 새로이 포함된 사무로서 이 사건 감사계획상 중점 감사대상으로 언급된 ① 내지 ⑧ 항목과는 전혀 무관한 사무라는 점에서도 감사대상으로 특정된 사무라고 보기 어려우며, 아울러 이 사건 조사개시 통보는 그 조사내용을 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’이라고만 표시하고 있어 어떠한 자치사무에 대하여 무슨 위법사항이 있는지를 전혀 특정하여 통보하지 않았으므로, 감사에 착수 전에 감사대상 지방자치단체의 장에게 그 감사대상을 특정하여 감사개시를 통보했다고 볼 수 없다.결국 감사의 일환이었던 이 사건 조사행위는 감사를 실시하기 전에 특정한 법령위반행위 등이 있었는지 여부의 확인을 하지도 않았고, 그 감사대상을 특정하지도 않았으며, 감사대상 지방자치단체에 만연히 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’에 대하여 조사를 개시한다고만 알렸을 뿐 감사대상을 특정하여 통보하지도 않은 채 그대로 조사행위에 착수한 것이 분명하므로, 헌법 제117조와 제118조에서 지방자치단체의 자치를 제도적으로 보장하고 있는 취지와 헌법재판소 2006헌라6 결정의 취지 및 구 지방자치법 제171조의 입법취지 등에서 도출되는 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사개시의 요건을 충족하지 못한 위법한 감사를 하였다고 할 것이다. 이와 같이 판단하는 이상 청구인의 나머지 주장에 대해서는 더 나아가 이를 살펴볼 필요가 없다.사. 결론그렇다면, 피청구인이 2020. 11. 11. 청구인에게 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’에 대하여 조사를 개시한다고 통보한 후 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 실시한 이 사건 조사행위는 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해하였다.재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선[별지 1] 목록1. 양정역세권 개발사업 특혜의혹2. 남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 불공정3. 코로나19 방역지침 위반4. 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성5. 2021년 수도권 개발제한구역 관리계획 2차 변경(월문하수종말처리장)6. 남양주시 진건읍 사능리 172-44번지 등 3개 구역 훼손지 정비 사업7. 공유재산 매입 특혜의혹8. 남양주시 와부읍 월문리 건축허가(변경) 적정성9. 기타 언론보도, 현장제보 사항 등10. 홍보팀의 댓글작업11. 금연지도원 부당 채용12. 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시복지재단 이사장 내정)13. 보도자료 정정14. 에코랜드 야구장에 관한 사무[별지 2] 관련조항구 지방자치법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것)제171조(지방자치단체의 자치사무에 대한 감사) ① 행정안전부장관이나 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 대하여만 실시한다.② 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 감사를 실시하기 전에 해당 사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여야 한다.구 공공감사에 관한 법률(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 개정되기 전의 것)제3조(적용 범위) ① 이 법은 자체감사활동 및 이에 따른 감사활동체계 등에 관하여 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관(이하 "중앙행정기관등"이라 한다)에 대하여 적용한다. 다만, 다른 법률에 자체감사기구의 설치에 관하여 특별한 규정이 있는 중앙행정기관등에 대하여는 제5조 제2항을 적용하지 아니한다.② 제33조, 제34조 및 제36조 제2항은「지방자치법」제167조에 따른 위임사무의 감사, 같은 법 제171조에 따른 자치사무의 감사 및「물품관리법」제7조 제3항 제1호에 따른 감사에 대하여 적용한다. 이 경우 제33조 및 제36조 제2항 중 "감사기구의 장"은 "중앙행정기관등의 장"으로 본다.공공감사에 관한 법률(2010. 3. 22. 법률 제10163호로 제정된 것)제24조(징계 또는 문책사유의 시효정지) ① 중앙행정기관등의 장은 특정사건에 대한 조사를 개시한 때와 이를 종료한 때에는 10일 이내에 자체감사 대상기관의 장에게 그 사실을 통보하여야 한다.② 제1항에 따라 조사 개시의 통보를 받은 기관ㆍ단체의 장은 감사가 진행 중인 특정사건에 대하여는 제1항에 따른 조사 개시의 통보를 받은 날부터 징계 또는 문책 절차를 진행하지 못한다.③ 제2항에 따라 징계 또는 문책 절차를 진행하지 못하여 법령 또는 해당 기관ㆍ단체가 정한 징계 또는 문책 사유의 시효기간이 만료되거나 시효의 남은 기간이 1개월에 못 미치게 될 때에는 그 시효기간은 제1항에 따른 조사종료의 통보를 받은 날 또는 제23조 제2항에 따라 처분 요구 또는 조치사항을 통보받은 날(제25조 제1항에 따라 재심의를 신청하였을 때에는 그 결과를 통보받은 날을 말한다)부터 1개월이 경과한 날에 만료되는 것으로 본다.공공감사에 관한 법률 시행령(2015. 5. 18. 대통령령 제26241호로 개정된 것)제11조(감사계획의 수립) ① 감사기구의 장이 법 제19조 제2항에 따라 연간 감사계획을 수립하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.1. 감사사항2. 감사의 목적 및 필요성3. 감사의 종류와 감사 대상기관 또는 대상부서4. 감사의 범위5. 감사 실시 기간과 인원6. 그 밖에 감사에 필요한 사항② 감사기구의 장이 제1항에 따른 연간 감사계획에 포함되지 않은 자체감사를 하는 경우에는 제1항 제1호부터 제6호까지의 사항이 포함된 감사계획을 별도로 수립하여야 한다.③ 감사기구의 장은 필요하다고 인정하면 제1항 또는 제2항에 따른 감사계획을 변경할 수 있다.제12조(감사 대상기관 등에 대한 감사계획의 통보) ① 감사기구의 장은 법 제19조제2항에 따라 감사예정일 7일 전까지 제11조 제1항 및 제2항에 따른 감사계획의 주요 내용(제11조 제1항 제1호, 제3호부터 제5호까지의 사항을 말한다)을 자체감사 대상기관(자체감사 대상기관이 자체감사기구가 소속된 기관인 경우에는 자체감사 대상부서를 말한다. 이하 이 조, 제13조의2, 제13조의4 및 제15조에서 같다)의 장에게 통보하여야 한다. 다만, 신속히 감사를 하여야 할 긴급한 사정이 있거나 감사의 실효성을 거두기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.② 감사기구의 장이 제1항에 따라 감사계획을 자체감사 대상기관의 장에게 통보한 이후 감사계획을 변경하였을 때에는 그 내용을 자체감사 대상기관의 장에게 지체 없이 통보하여야 한다.구 지방자치단체에 대한 행정감사규정(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정되고, 2021. 12. 16. 대통령령 제32223호로 개정되기 전의 것)제1조(목적) 이 영은「지방자치법」제167조, 제171조 및 제171조의2(「지방교육자치에 관한 법률」 제3조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따라 지방자치단체 및 시ㆍ도교육청에 대하여 실시하는 감사의 절차와 방법 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.제2조(정의) 이 영에서 "감사"란 주무부장관, 행정안전부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)가 「지방자치법」(이하 "법"이라 한다) 제167조, 제171조 및 제171조의2에 따라 다음 각 호의 사무(이하 "감사대상사무"라 한다)에 관한 업무와 활동 등을 조사ㆍ점검ㆍ확인ㆍ분석ㆍ검증하고 그 결과를 처리하는 것을 말한다.3. 법 제171조 제1항에 따른 지방자치단체의 자치사무지방자치단체에 대한 행정감사규정(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정된 것)제4조(감사계획의 수립 등) ① 주무부장관, 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 감사를 하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 포함하는 연간 감사계획을 미리 수립하여야 한다.1. 감사사항2. 감사의 목적 및 필요성3. 감사의 종류와 감사대상 지방자치단체4. 감사의 범위5. 감사기간(감사활동 수행기간과 제18조 제2항에 따라 감사결과에 포함될 징계 등의 처분요구나 조치사항을 결정하는 기간을 말한다. 이하 같다)과 감사인원6. 그 밖에 감사에 필요한 사항② 주무부장관, 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따른 연간 감사계획에 포함되지 아니한 감사를 하려는 경우에는 제1항 각 호의 사항이 포함된 감사계획을 별도로 수립하여야 한다.③ 주무부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항 및 제2항에 따라 감사계획을 수립한 때에는 지체 없이 행정안전부장관에게 통보하여야 한다.제5조(감사계획의 통보) ① 주무부장관, 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제4조 제1항에 따른 연간 감사계획의 주요 내용을 매년 1월 31일까지 감사대상 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다. 다만, 신속히 감사를 실시하여야 할 긴급한 사정이 있거나 감사의 실효성을 거두기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.② 주무부장관, 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 연간 감사계획을 통보한 후 이를 변경하였을 경우에는 지체 없이 그 내용을 감사대상 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다. 다만, 신속히 감사를 실시하여야 할 긴급한 사정이 있거나 감사의 실효성을 거두기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.제6조(감사계획의 협의 등) ① 주무부장관, 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제4조에 따라 연간 감사계획을 수립하였을 때에는 「공공감사에 관한 법률」 제3조 제2항에 따라 감사원과 협의하여야 한다. 이미 수립한 감사계획 중 감사사항, 감사대상 지방자치단체, 감사의 범위, 감사기간 등 주요 내용을 변경하였을 때에도 또한 같다.② 행정안전부장관은 주무부장관 또는 시ㆍ도지사가 제4조 제2항에 따라 연간 감사계획과 별도로 수립한 감사계획에 대하여 다른 주무부장관 또는 시ㆍ도지사나 행정안전부장관이 실시하는 감사와의 중복 여부 등을 검토하여 해당 주무부장관에게 의견을 제시할 수 있다.구 지방자치단체에 대한 행정감사규정(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정되고, 2021. 12. 16. 대통령령 제32223호로 개정되기 전의 것)제7조(사전조사 등) ① 주무부장관 또는 시ㆍ도지사는 법 제167조에 따라 위임사무에 대한 감사를 실시하기 전에 감사대상 선정의 적정성, 문제점의 도출 및 취약 분야의 확인 등을 위하여 다음 각 호의 사항에 관한 사전 조사를 실시할 수 있다.1. 감사대상과 관련된 자료 및 정보의 수집과 확인2. 감사대상의 일부에 대한 표본조사② 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 법 제171조 제2항에 따라 감사를 실시하기 전에 해당 지방자치단체의 자치사무 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 다음 각 호의 업무를 수행할 수 있다.1. 해당 지방자치단체에 소속된 사람이나 민원인, 그 밖의 제3자로부터 해당 지방자치단체의 사무처리가 법령에 위반된다는 정보가 수집된 경우 그 사실관계를 파악하기 위한 서류나 장부 등의 확인2. 신문ㆍ방송 등 언론매체나 정보통신매체 등에 의하여 해당 지방자치단체의 사무처리가 법령에 위반되는 것으로 공개된 내용의 사실관계를 파악하기 위한 서류나 장부 등의 확인3. 해당 지방자치단체의 자치사무 중 특정 분야에 관하여 제출받은 자료 및 해당 지방자치단체의 정보시스템에 입력된 자료 중 법령에 위반되거나 위반되는 것으로 의심할 만한 상당한 이유가 있는 사무에 대한 서류나 장부 등의 확인③ 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따른 업무를 수행한 결과 해당 지방자치단체의 자치사무 처리가 법령을 위반하였거나 위반한 것으로 의심할 만한 상당한 이유가 있으면 그 사무를 감사대상으로 특정하여 미리 감사일정 등을 해당 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다.경기도 감사규칙(2019. 1. 14. 경기도규칙 제3826호로 개정된 것)제1조(목적) 이 규칙은「공공감사에 관한 법률」, 「지방자치법」제167조ㆍ제171조 및 제171조의2,「지방공기업법」제73조,「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」제26조 및 다른 법령에 따라 경기도지사가 실시하는 감사의 기준과 방법에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.제3조(적용범위) 도지사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관(이하 "감사대상기관"이라 한다)에 실시하는 감사는 다른 법령 및 조례에 규정된 것을 제외하고는 이 규칙이 정하는 바에 따른다.4. 도내 시ㆍ군의 본청, 직속기관ㆍ사업소, 출장소, 구청 및 읍ㆍ면ㆍ동제24조(징계 또는 문책사유의 시효정지) 징계 또는 문책사유의 시효정지에 관한 사항은「공공감사에 관한 법률」제24조를 준용한다.[별지 3-1]경기도가 남양주시와 시 산하기관을 대상으로 지난 11월 16일부터 12월 4일까지 3주 동안 양정역세권 개발사업 특혜 의혹 등에 대한 특별조사를 실시한다.조사 대상은 ▲양정역세권 개발사업 특혜의혹 ▲남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 불공정성 ▲코로나19 방역지침 위반 사항 ▲공유재산 매입 특혜 의혹 ▲건축허가(변경) 적정성 ▲기타 언론보도, 현장제보 사항 등이다.이들 조사 대상은 언론에 보도된 각종 특혜 의혹 사업과 함께 제보, 주민 감사를 통해 조사가 청구된 것들이다.양정역세권 개발사업 특혜의혹의 경우개발사업 2구역 민간사업자 공모 심사 과정에서 남양주도시공사사장 개입 정황이 의심된다고 언론을 통해 보도된 바 있다.도는 주요사업 의사결정 과정상 직위를 이용해 부당 관여한 사실이 있는지, 사업자 선정을 부실하게 추진해 특정업체에 특혜가 있었는지 등 각종 의혹에 대한 위법 행정에 대해 확인할 계획이다.경기도 관계자는 "이번 특별조사를 통해 보다 투명한 시(市) 행정이 될 수 있도록 적극적으로 지원하는 한편, 관련 의혹들이 사실로 밝혀질 경우에는 규정에 따라 엄격하게 처분할 예정"이라고 밝혔다.[별지 3-2]남양주시에 대한 경기도 특별조사가 보복 행정이라는 일부 언론보도에 대해 다음과 같이 해명합니다.□ 보도내용○ "권한쟁의심판 청구 후 코로나19 격려 커피 상품권 목적외 사용 간부 중징계 요구 및 남양주도시공사 감사실장 채용 비리 의혹 수사의뢰"에 이어 특별조사 착수○ 일각에서는 경기도와 남양주시간 재난지원금 지급을 둘러싼 갈등에 따른 '보복성 감사'라는 지적도 나와□ 해명내용○ 특별조사는 언론보도나 익명제보 등에 따라 제보된 의혹에 대하여 확인하기 위한 행정 절차 중 하나로 2020년 경기도가 벌인 특별조사는 33건으로 남양주 외에 군포(5월), 오산(6월), 성남(7월), 부천(9월) 등도 진행했음.-특별조사는 「공공감사에 관한 법률」제19조(자체감사계획의 수립ㆍ실시) 및 같은법 시행령 제10조(자체감사의 종류), 제11조(감사계획의 수립), 제12조(감사 대상기관 등에 대한 감사계획의 통보) 등에 따라 해당 기관에 적법하게 통보된 사항임.○ 코로나19 격려 커피 상품권 목적 외 사용 간부 중징계 요구는 매년 실시하는 소극행정 실태 특별 조사시(2020.4.20. ~6.30) 적발된 사항임.- 소극행정 실태 특별조사를 통해 중징계 요구한 사례는 3건이 있음.- 코로나19로 인한 의료진 희생에 대해 격려하기 위한 용도의 상품권을 빼돌려 착복한 것으로 죄질이 나쁜 행위였고, 수령자 중 본인도 포함돼 있으며, 상급자에게 제공하는 등 개인 이익을 위해 사용하여 중징계 요구한 것 임.○ 남양주도시공사 감사실장 채용 비리 의혹은 언론보도(2020.6.23. / 6.25) 사항을 바탕으로 6월 23일부터 29일까지 경기도 조사가 진행됐음. 경기도는 조사를 통해 적발된 사항에 대해 수사를 의뢰했음.○ 이번 남양주시 특별조사는 양정역세권 개발사업 특혜 의혹 등 언론 보도와 주민 감사 청구, 지속해서 들어오는 신빙성 있는 제보 내용을 확인하기 위한 절차임.○ 언론의 ‘의혹’ 제기 보도 내용, 민원 및 제보사항에 대해 감사를 통해 사실여부를 밝히지 않는 것은 진실을 은폐하는것이며, 감사제도의 존재이유를 부정하는 것임.⇒ 따라서 이번 특별조사가 어떤 의도가 있거나, 보복성 감사라는 주장은 사실과 다름[별지 3-3]경기도가 도 특별조사에 반발한 남양주시에 대해 ‘부정부패 조사와 문책에 예외는 없다’며 남양주시는 진행 중인 조사에 성실하게 응해야 한다고 강조했다.경기도는 23일 김희수 감사관 명의로 ‘남양주시 특별조사에 대한 입장문’을 발표하고 "특별조사는 ‘공공감사에 관한 법률’과 ‘지방자치단체에 대한 행정감사규정’, ‘경기도 감사규칙’에 따른 것"이라며 이같이 밝혔다.법령에는 언론보도, 민원 등에 의하여 제기된 사실관계에 대해 지방자치단체의 자치 사무 처리가 법령에 위반되는지 사전조사를 할 수 있고, 관계 서류ㆍ장부, 전산정보시스템에 입력된 자료의 조사, 출석ㆍ답변 등도 요구할 수 있다고 규정하고 있다.경기도는 특별 조사 실시 이유로 ▲양정역세권 복합단지 개발사업 2구역 민간사업자에 대한 점수조작 요구 등의 특혜 부여부패 의혹 ▲남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 과정에서의 실체 없는 업체를 선정한 유착의혹과 불공정성 ▲남양주시 월문리 건축허가 과정에 공무원 토착비리 의혹’ ▲지속적 익명제보 및 주민감사청구, 언론 보도 등에 대해 사실관계를 확인하기 위한 것이라고 구체적으로 제시했다.김 감사관은 "법령에 근거해 진행되고 있는 특별조사에 대해 위법ㆍ보복성 감사라는 근거 없는 일방적 주장을 펼치며 경기도 감사관실 소속 조사관에 대해 철수를 요구하는 행위는 법치주의를 부정하는 행위"라며 "정당한 사유 없이 감사나 자료 제출 요구를 거부하거나 자체감사활동을 방해하는 것은 법령에 따라 별도의 처벌이 가능한 매우 유감스러운 행위"라고 말했다.김 감사관은 이어 남양주시가 제기한 절차상 위법 주장 등에 대해서도 "이미 법령에 따라 남양주시에 사전 통보한 내용으로 허위 주장임이 명백하다"고 지적한 후 "언론보도 등에서 제기된 각종 의혹에 대한 사실 여부를 규명하기 위해 관계 서류ㆍ장부 및 전산정보시스템에 입력된 아이디, 댓글 등을 살펴보는 것은 제기된 각종 의혹과 관련성이 있는 사항으로서 위법 운운하는 것 자체가 위법ㆍ부당한 행위"라고 비판했다.김 감사관은 또, "언론의 ‘의혹’ 제기 보도 내용, 민원 및 제보사항에 대해 감사를 통해 사실여부를 밝히지 않는 것은 진실을 은폐하는 행위와 다름없으며, 감사제도의 존재이유를 부정하는 것으로 있을 수 없는 일"이라며 "경기도에 적법한 조사를 포기하라고 요구하는 것은 결코 수용할 수 없는 직무유기를 강요하는 것과 같다"고 강조했다.김 감사관은 끝으로 "부정부패에 대한 조사와 조사 결과에 따른 조치에는 예외가 있을 수 없으며 남양주시 역시 법치주의 예외 지역이 아니다"라며 "남양주시는 관련의혹을 적법한 절차에 의해 진행 중인 조사에 대해 악의적 비방을 중지하고, 성실하게 조사에 응할 의무가 있다는 점을 다시 한 번 지적한다."고 덧붙였다.경기도는 남양주시와 시 산하기관을 대상으로 지난 11월 16일부터 12월 4일까지 3주 동안 양정역세권 개발사업 특혜 의혹 등에 대한 특별조사를 실시하고 있다.특별조사는 「공공감사에 관한 법률」 및 「지방자치단체에 대한 행정감사규정」, 「경기도 감사규칙」 각 규정에 따라 남양주시에 조사개시 통보 후 적법한 절차에 따라 조사를 진행 중에 있다. 법령에는 언론보도, 민원 등에 의하여 제기된 사실관계에 대해 지방자치단체의 자치 사무 처리가 법령에 위반되는지 사전조사를 할 수 있고, 관계 서류ㆍ장부, 전산정보시스템에 입력된 자료의 조사, 출석ㆍ답변 등도 요구할 수 있다고 규정하고 있다.이번 남양주시 특별조사는 ‘양정역세권 복합단지 개발사업 2구역 민간사업자에 대한 점수조작 요구 등의 특혜 부여 부패 의혹’, ‘남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 과정에서의 실체없는 업체를 선정한 유착의혹과 불공정성’, ‘남양주시 월문리 건축허가 과정에 공무원 토착비리 의혹’과 지속적 익명제보 및 주민감사청구, 언론 보도 등에 대해 사실관계를 확인ㆍ조사하는 내용이다.법령에 근거해 적법한 절차에 따라 진행되고 있는 조사에 대해, 남양주시장 등이 특별조사가 위법이고, 보복성 감사라는 근거 없는 일방적 주장을 펼치며 경기도 감사관실 소속 조사관에 대해 철수를 요구하는 행위는 법치주의를 부정하는 행위에 해당한다.남양주시장 등의 위와 같은 행위는 적법한 조사에 대한 공무집행 방해에 해당하는 행위다. 정당한 사유 없이 감사나 자료 제출 요구를 거부하거나 자체감사활동을 방해하는 것은 법령에 따라 별도의 처벌이 가능한 매우 유감스러운 행위다.절차상으로 위법하다는 주장은 이미 법령에 따라 남양주시에 사전 통보한 내용으로 허위 주장임이 명백하며, 언론보도 등에서 제기된 각종 의혹에 대한 사실 여부를 규명하기 위해 관계 서류ㆍ장부 및 전산정보시스템에 입력된 아이디, 댓글 등을 살펴보는 것은 제기된 각종 의혹과 관련성이 있는 사항으로서 위법 운운하는 것 자체가 위법ㆍ부당한 행위다.언론의 ‘의혹’ 제기 보도 내용, 민원 및 제보사항에 대해 감사를 통해 사실여부를 밝히지 않는 것은 진실을 은폐하는 행위와 다름없으며, 감사제도의 존재이유를 부정하는 것으로 있을 수 없는 일이다. 경기도에 적법한 조사를 포기하라고 요구하는 것은 결코 수용할 수 없는 직무유기를 강요하는 것과 같다.부정부패에 대한 조사와 조사 결과에 따른 조치에는 예외가 있을 수 없으며 남양주시 역시 법치주의 예외 지역이 아니다.남양주시는 관련의혹을 적법한 절차에 의해 진행 중인 조사에 대해 악의적 비방을 중지하고, 성실하게 조사에 응할 의무가 있다는 점을 다시 한 번 지적한다.2020. 11. 23.경 기 도   감 사 관

참조조문:
헌법 제117조 제1항구 지방자치법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것) 제171조공공감사에 관한 법률(2010. 3. 22. 법률 제10163호로 제정된 것) 제24조구 공공감사에 관한 법률(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 개정되기 전의 것) 제3조공공감사에 관한 법률 시행령(2015. 5. 18. 대통령령 제26241호로 개정된 것) 제11조, 제12조구 지방자치단체에 대한 행정감사규정(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정되고, 2021. 12. 16. 대통령령 제32223호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조 제3호, 제7조지방자치단체에 대한 행정감사규정(2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정된 것) 제4조, 제5조, 제6조경기도 감사규칙(2019. 1. 14. 경기도규칙 제3826호로 개정된 것) 제1조, 제3조 제4호, 제24조

참조판례:
가. 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1, 판례집 15-2하, 17, 28-29헌재 2009. 5. 28. 2006헌라6, 판례집 21-1하, 418, 427