Danıştay İkinci Dairesine Ait Kararlar
DANIŞTAY KARARLARI | 2026-02-05

5 Şubat 2026 PERŞEMBE 
Resmî Gazete 
Sayı : 33159
DANIŞTAY KARARLARI 
Danıştay İkinci Daire Başkanlığından:
Esas No : 2025/4658Karar No : 2025/5957
KANUN YARARINA TEMYİZ EDEN : DanıŞtay BaşsavCılIğI - ANKARA 
DAVACI : Nahide Toksan VEKİLİ: Av. Mehmet Özer Uğurlu [16598-95669-78577] UETS 
DAVALI _: Sağlık Bakanlığı[35756-76579-89740] UETS VEKİLİ: Av. Yasemin Gökkaya 
YARGILAMA SÜRECI 

Dava Konusu Istem: Dava; sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından,2024 yılı Kasım ayında üç gün, 2024 yılı Aralık ayında beş gün işe gelmediğinden bahisle 2024yılı Kasım ve Aralık aylarına ilişkin ücretinin eksik ödenmesi şeklinde düzenlenen bordroların iptali ile ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

Kanun Yararına Temyiz Edilen Kararın Özeti: İstanbul 9. Idare Mahkemesi Hakimince verilen 15/09/2025 günlü, E:2025/282, K:2025/1705 sayılı karar ile; sendikaların aldığı karar doğrultusunda iş bırakma eylemi gerçekleştiği ve davacının da bu kapsamda eylemlere katılarak kasım ve aralık aylarında is bıraktığı, davacının, sendikal haklar ve örgütlenme özgürlüğükapsamında çalışma hayatına ilişkin çıkarlarını savunmak amacıyla göreve gelmeme şeklinde gerçekleştirilen eyleme katılmasının, demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük ilkeleri sınırları içinde olduğu, bu haliyle Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile güvence altına alınan sendikal faaliyete ilişkin hakkını kullanmak şeklinde yasal bir mazeretinin bulunduğunun görüldüğü,dolayısıyla ücret, teşvik ve destek ödemelerinden kesinti yapılmasına ilişkin işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline, 2024 yılı Kasım ve Aralık aylarına ilişkin ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin, kesintinin yapıldığı tarihten itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine karar verilmiştir.

DANIŞTAY BAŞSAVCISI : Cevdet Erkan 
DÜŞÜNCESİSözleşmeli aile hekimi olarak görev yapmakta olan davacının, sendikaların aldığı eylem kararına istinaden Kasım ve Aralık aylarında iş bıraktığından bahisle, 2024 yılının Kasım ayına ilişkin maaş ödemesinin 3 gün eksik ödenmesi, Aralık ayına ilişkin maaş ödemesinin 5 gün eksik ödenmesi şeklinde düzenlenen bordroların iptaline ve davacının, 2024 yılı Kasım ve Aralık aylarına ilişkin ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin ödenmesine karar verilmesi isteminin kabulüne, 204 yilı Kasım ve Aralık aylarına ilişkin ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin, kesintinin yapıldığı tarihten itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davalı idarece davacıya ödenmesine dair İstanbul 9. Ídare Mahkemesince verilen 15/09/2025 tarihli ve E:2025/282, K:2025/1705 sayılı kararın, kanun yararına temyiz edilmesi talebiyle Danıştay Başsavcılığını bilgilendiren dilekçe üzerine konu incelendi:
Idare Mahkemesi kararında, iş bırakma eyleminin Avrupa Insan Hakları Sözleşmesi'nin "Toplanma ve örgütlenme özgürlüğü" başlıklı 11. maddesi uyarınca mazeret olarak kabulü

gerekeceğinden, sendikal faaliyet sebebiyle eyleme katilınan günler için ücret ödenmemesinin Anayasa ve uluslararası sözleşmelerle güvence altına alınan "çıkarlarını korumak için sendika kurma ve sendikaya girme hakkı dâhil, başkalarıyla birlikte örgütlenme özgürlüğü hakkı'hın zedelenmesine sebep olacağı belirtildiğinden, sendikanın aldıği karara uyarak göreve gidilmeyen günler için sözleşmeli aile hekimine ücret ödenmemesinin sendika hakkı ve örgütlenme özgürlüğühakkını ihlål edip etmediğinin açıklığa kavuşturuiması gerekmektedir.Avrupa Insan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinde, herkesin dernek kurma hakkına sahip olduğu, bu hakkın çıkarlarını korumak amacıyla başkalariyla birlikte sendikalar kurma ve sendikalara üye oima hakkinı da içerdiği; bu hakkın kullanılmasının, kanunla öngörülen ve demokratik bir toplum içinde ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin korunmasi, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlâkın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli olanlar dışındaki sınırlamalara tâbi tutulamayacaği kurala bağlanmış; Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına llişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesinin 11. maddesinde, hakkında bu Sözleşmenin yürürlükte bulunduğu UluslararasıÇalışma Örgütünün her üyesinin, çalışanların ve işverenlerin örgütlenme hakkını serbestçe kullanmalarını sağlamak amacıyla gerekli ve uygun bütün önlemleri almakla yükümlü oldukiarıbelirtilmis; Türkiye Cumhuriyeti Anayasasinın 51. maddesinde, "Çalişanlar ve işverenler,üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. "; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 18. maddesinde ise, "Kamu görevlileri, iş saatleri dişında veya işverenin izni ile is saatleri icinde sendika veya konfederasyonların bu Kanunda belirtilen faaliyetlerine katılmalarından dolayı farklı bir işleme tâbi tutulamaz ve görevierine son verilemez."hükmü yer almıştır.
Anayasa, kanun ve uluslararası sözleşmelerde yer alan bu hükümlere göre, kamu görevlilerinin kural olarak serbestçe sendikal faaliyette bulunabilecekleri, kamu makamlarının bu hakkın kullanılmasına engel olacak nitelikteki her türlü müdahaleden sakınmaları gerektiği hususunda tereddüt bulunmamaktadir.
Avrupa Insan Hakları Mahkemesinin 15/09/2009 tarihli ve 30946/04 sayılı kararında,öğretmenlere üyesi oldukları sendikanın çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun tasarisını protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katilmalarınedeniyle göreve gelmedikleri için uyarma cezası verilmesinin, bu ceza çok küçük olsa da sendika üyelerinin çıkarlarını korumak için meşrù grev ya da eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir nitelik taşıdiği, öğretmenlere verilen disiplin cezası "âcil bir sosyal ihtiyaca"tekâbül etmediğinden, "demokratik bir toplumda gerekli" olmadığı gerekçesiyle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinin ihlâl edildiği belirtilmiştir.
Bu kararda; kamu görevlileri sendikaları tarafindan alınan kararlara uyarak sendikal faaliyet kapsamında måkûl süreyi aşmadan is bırakan kamu görevlilerine disiplin cezasıverilmesinin sendika hakkının ihlâline sebebiyet verdiği ifade edildiğinden, iş birakma eylemine katılan aile hekimlerine işe gelmedikleri günler için idarî hizmet sözleşmesinde yer alan "çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılır" hükmüne göre ücret ödenmemesinin, sendika hakkını ihlâl edip etmediği hususunda bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
Anayasa Mahkemesinin 21/02/2008 tarihli ve E.2005/10, K.2008/63 sayılı kararında,5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fikrasında yer alan "aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar 

çerçevesinde bunlara yapilacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarıyönetmelikle düzenlenir." kuralının Anayasa'ya aykırı olmadığı belirtilmiş olup, bu hükme dayanılarak çıkarılan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 6. maddesinin 1.fıkrasında, aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmelerin, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan aile hekimi sözleşme örneğine uygun şekil ve içerikte düzenleneceği; ("aile hekimi sözleşme örneği"nin 5. maddesinde, yapılacak ödemeler ve kesintilerde Sözleşme Yönetmeliği hükümierinin uygulanacaği, bunun dışında herhangi bir ad altında başka bir ödeme yapılamayacağı); 16. maddesinde, aile hekiminin izinli, raporlu ya da uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması durumunda başka bir hekimle anlaşarak vekâleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlayacağı; 18. maddesinde, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacaği; 19. maddesinde, sözleşme ile çalıştırılan aile hekiminin vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması hâlinde ve tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört güniük kısmı icin ödemelerin tam olarak yapılacağı kurala bağlanmıştır.Aktarılan mevzuat hükümleri incelendiğinde; aile hekiminin izinli ve raporlu olmasıdurumunda dahi ücret ödenmemesinin esas olduğu, izinli ve raporlu olduğu günler için başka bir sağlık personeli ile anlaşarak vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması hâlinde ücretinden kesinti yapılmayacağı, tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine toplam yıllık izin süresinin tümü için değil, yalnız ilk on dört günlük kismı için tam ödeme yapılmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.Tam gün hizmet esasina göre çalışan aile hekimlerinin imzaladıklanı idart hizmet sözleşmelerinde, ödemeler konusunda Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağı belirtilmekte olup, aile hekimine çalışmadığı günler için ücret ödenmemesi idarī hizmet sözleşmesi ve Yönetmeliğin 18. maddesinin bir gereğidir.6356 sayılı Sendikalar ve Toplu Is Sözleşmesi Kanunu'nun 67. maddesinin 3. fikrasında,"Grev ve lokavt süresince is sözlesmeleri askıda kalan işçilere bu dönem için işverence ücret ve sosyal yardımlar ödenmez ... Toplu iş sözleşmelerine ve iş sözleşmelerine bunların aksine hüküm konulamaz." kuralına yer verildiğinden, grev hakkını kullanarak is bırakan isciye çalışmadığıgünler için ücret ödenmemesi, Kanunun bu emredici hükmüne göre sendika hakkının ihläli sayilmamaktadir.
İşverenlere karşi kullanabilecekleri bir mücadele aracı olmak üzere işçilere grev hakkıtanınırken, grev yapılan günler için hiçbir suretle ücret ödenemeyeceğine ilişkin bu âmîr hükme yasama organınca gerek görülmesi, grev hakkını kullanan işçilerle işverenler arasında adalete uygun bir denge sağlanması ihtiyacından kaynaklanmakta olup, calışılmayan günler için ücret ödenmesi hâlinde emek sarfetmeden kazanç sağlamanın ve uzun süreli grevlerin teşvik edilmiş olacağı ve iktisâdī olarak sürdürülmesi mümkün olmayan adaletsiz sonuçlara yol açılacağıkuşkusuzdur.
Kanunla tanınmış grev hakkı olmamasına rağmen sendikanın aldığı karara uyarak âcil sağlık hizmetlerini aksatmadan iş birakmaları nedeniyle aile hekimlerine disiplin cezası verilmese de, çalışmadıkları günler için ödeme yapıimaması; grev hakkı olanlara dahi iş bıraktıkları günler için ücret ödenmediği gözetildiğinde âdil bir uygulama olarak kabul edilmelidir.
Esasen, menfaatler dengesi gözetilerek kurulan hizmet sözleşmeleri, karşıliklı edimlerin tam olarak îfâ edilmesini gerektirdiğinden, taraflardan biri edimini kısmen yerine getirmediği hâlde diğer tarafın edimini tam olarak ifå etmeye zorlanmasının hakkaniyetle bağdaşmayacağı ve çalışma ilişkilerinde karşıliksız ücret ödenmesi sonucunu doğuran uygulamalara hukuken 

geçerlilik tanınamayacağı açıktır.
Bu itibarla, çalışılmayan günler için idarf hizmet sözieşmesinde yer alan hükme dayanılarak ücret ödenmemesi, iş bırakma eylemleri yoluyla haklarını korumayı ve geliştirmeyi amaçlayan çalışanlar ile idare arasında sağlanması gerekli olan âdil dengeyi bozmadığı için sendika hakkının ihiâli olarak değerlendirilemeyeceğinden, çalışılmayan günler için ücret ödenmemesine ilişkin işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemlerin iptali ile 2024 yılı Kasım ve Aralık aylarına ilişkin ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin, kesintinin yapıldiğı tarihten itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine dair Istanbul 9. Idare Mahkemesince verilen 15/09/2025 tarihli ve E:2025/282, K:2025/1705 sayılı kararın niteliği bakimından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade etmesi nedeniyle kanun yararına temyizen incelenerek bozulması 2577 sayıli Kanunun 51. maddesi uyarinca talep olunur.

DANIŞTAY TETKİK HÅKİMİ: Selin Ardıç
DÜŞÜNCESİ:Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin kabulü ile Ídare Mahkemesi kararının, 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun yararına bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA 
Karar veren Danıstay Ikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin acıklamalan dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE .
MADDI OLAY:
Sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, 2024 yılı Kasım ayında üçgün, 2024 yılı Aralik ayında beş gün işe gelmediğinden bahisle 2024 yılı Kasım ve Aralıik aylarına iliskin ücretinin eksik ödenmesi şeklinde düzenlenen bordroların iptali ile ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapilan kesintilerin yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Dava dilekçesinin içeriğinde, bordroların iptali ile ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi talep edilmiş ise de Danıştay Başsavcılığının kanun yararına bozma talebinin içeriğinde sadece ücret ödemesine ilişkin işleme ve buna dair parasal hak talebine yönelik düşünce verildiği anlaşıldığından,uyuşmazlik bu kisma hasren incelenmiştir.

İLGİLi MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kanun yararına temyiz" başlıklı 51.maddesinde, idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar ile istinaf veya temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun· yararına temyiz olunabileceği,temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde kararın, kanun yararına bozulacaği, bu bozma kararının,daha önce kesinleşmiş olan merci kararının hukuki sonuçlarını kaldırmayacağı hükme bağlanmıştır.


09/12/2004 günlü, 25665 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5258sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Personelin statüsü, hak ve yükümlülükleri" başlıklı 3.maddesinin 1. fıkrasında, "Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşlarıpersoneli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini,kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Deviet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamalan için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir."; "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinin 2. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapilacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, (...) Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikie düzenlenir." hükmü yer almıştır.
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fıkrasına dayanılarak hazırlanan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Sözleşmelerin içeriği, süresi ve dönemi" başlıklı 6. maddesinin 1.fıkrasında, "Aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmeler, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan (Ek-1 Aile Hekimi Sözleşme Örneği)'ne uygun şekil ve içerikte düzenlenir.";"Görevlendirme" başlıklı 16, maddesinin 1. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları;
a) Bakanlıkça öngörülen hizmet içi eğitimler için bir yılda en fazla otuz günü aşmamak üzere,
b) Deprem, sel felaketi ve salgın gibi olağanüstü durumlarda başka yerde,
c) Bakanlıkça yurtdışında sağlık hizmeti sunmak üzere bir sözleşme döneminde en fazla iki aya kadar,
görevlendirilebilir."; 2. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının, görev başında bulunamayacağı durumlar aşağıda sayıldığı şekildedir:
a) Izinli olmasi.
b) Raporlu olmasi.
c) Sözleşmeli aile hekimliği uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması.
c) Gözaltına alınma, tutuklanma, hükümlülük durumları ile 6284 sayılı Kanun kapsamında uzaklaştırma kararı verilmesi.

d) 10 uncu maddenin yedinci fikrası gereğince görevden uzaklaştırılması durumunda.
e) Sağlık raporuyla belgelendirilmiş ve müdürlükçe onaylanmış olması koşuluyla Bakanlıkça ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanmış olması veya yakalanma riski taşıması."; 3. fıkrasında, "Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimi veya aile sağlığı çalışani,birinci fikranin (c) bendi ile ikinci fikranın (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilen hallerde, 5 inci maddede belirtilen şartları taşıyan hekim ya da sağlık personeli ile anlaşarak vekaleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlar. Bu anlaşma, müdürlükçe uygun görülmesi halinde uygulanır."kuralı getirilmiş olup, "Aile hekimi ödeme esasları" başlıklı-18. maddesinin 1. fikrasında,sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacaği; "Aile hekimi ödemelerine ilişkin diğer esaslar" başlıklı 19. maddesinin 1. fikrasında, "Sözleşme ile çalıştırılan aile hekimine, 16 ncı maddenin;
a) Birinci fikrasinın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hallerde,
b) İkinci fikrasinın (e) bendinde belirtilen halde,

c) Üçüncü fiıkra kapsamında vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması halinde,
c) Tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için,
ödemeler tam olarak yapılir. ..." düzenlemesi yapılmıştır.
Aile Hekimi Sözleşme Örneği'nin 5. maddesinde; yapılacak ödemeler ve kesintilerde Sözleşme Yönetmeliği hükümlerinin uygulanacağı, bunun dışında herhangi bir ad altında başka bir ödeme yapılamayacağı belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fikrasına dayanılarak hazırlanan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nde, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimlerine, "çalışılan gün sayısına göre" ödeme yapılacağı hususu açıkça düzenlenmiş olup; anılanların imzaladıkları sözleşmelerde, ödemeler konusunda Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağıbelirtilmiştir. Bu bakımdan, aile hekimlerine çalışmadıkları günler için ücret ödenmemesi, yapılan sözleşmenin ve Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin ilgili maddelerinin bir gereğidir.
Bununla birlikte, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 19. maddesinin 1.fıkrası uyarınca, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine,
-Bakanlıkça öngörülen hizmet içi eğitimler için bir yılda en fazla otuz günü aşmamak üzere görevlendirilmesi ile deprem, sel felaketi ve salgın gibi olağanüstü durumlarda başka yerde görevlendirilmesi hallerinde;
-Sağlık raporuyla belgelendirilmiş ve müdürlükçe onaylanmış olması koşuluyla Bakanlıkça ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanmış olması veya yakalanma riski taşıması nedeniyle görev başında olamaması durumunda;
-Bakanlıkça yurtdışında sağlık hizmeti sunmak üzere bir sözleşme döneminde en fazla iki aya kadar görevlendirilmesi ile izinli olması, raporlu olması ve sözleşmeli aile hekimliği uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması hallerinde, vekaleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlamasi durumunda;
-Tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapması ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamaması durumunda, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için;
Ödemelerin tam olarak yapıiması, belirtilen hallerin dışında, çalışılmayan günler için ödeme yapılmaması öngörülmüştür. Bir başka ifadeyle; aile hekimleri için çalışılan gün sayısıüzerinden ödeme yapılması esasına dayalı bir ödeme sistemi getirilmiştir.
Görüleceği üzere; aile hekiminin izinli sayılması ya da raporlu olması gibi işe gelmeme hallerinde dahi, hizmetin vekaleten bir başkasına gördürülmesi durumunda ödeme yapılması, aksi halde ödeme yapılmaması mevzuat gereği olduğundan, Yönetmelikte belirtilen hallerin dişında işe gelmeme durumunda hangi mazerete dayali olursa olsun, işe gelmeyen aile hekimine ödeme yapilamayacaktır.

Dava dosyasının incelenmesinden, sözleşmeli aile hekimi olan davacının, sözü edilen tarihlerde işe gelmediği tartışmasızdır. Davacı tarafindan, sendikal faaliyet sebebiyle işe gelmediği, belirtilen mazeretinin hakli sebep olarak kabul edilmesi ve kendisine ödeme yapilmas:gerektiği ileri sürülmekte ise de ilgili yönetmelik hükümleri gereği, ödeme yapılabilecek "işe gidilmeyen gün" kapsamındaki istisnalar arasında yer almayan durum için davacıya ödeme yapilmasina imkan bulunmamaktadır.


Öte yandan, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İs Sözleşmesi Kanunu'nun 67. maddesinin 3. fikrasında, "Grev ve lokavt süresince is sözleşmeleri askıda kalan işçilere bu dönem için işverence ücret ve sosyal yardımlar ödenmez . Toplu iş sözleşmelerine ve iş sözleşmelerine bunların aksine hüküm konulamaz." kuralına yer verilmiş olup, grev hakkını kullanarak iş bırakan işçiye çalışmadığı günler için ücret ödenmemesi esası getirilmiş ve bu durum, sendika hakkının ihlali sayılmamıştır.

Sağlık çalışanlarına, acil sağlık hizmetlerini aksatmadan iş bırakmaları nedeniyle disiplin cezası verilemeyeceğine ilişkin çok sayıda Avrupa Insan Hakları Mahkemesi kararı ile ulusal yargıkararları bulunmakla birlikte, çalışılmayan günler için idari hizmet sözleşmesinde yer alan hükme dayanılarak ücret ödenmemesi, iş bırakma eylemleri yoluyla haklarını korumayı ve geliştirmeyi amaçlayan çalışanların sendikal faaliyetlerinin engellenmesi olarak kabul edilemeyeceğinden,davacının sendikal faaliyet sebebiyle işe gitmemesi, anılan gün için ödeme yapılmamasına engel oluşturmamaktadır.

Anılan mevzuat hükümleri çerçevesinde değerlendirme yapildığında, sözleşmeli aile hekimi olan davacının, sekiz gün göreve gelmediğinin sabit olduğu ve ilgili Yönetmelik'in 19.maddesinin 1. fıkrası kapsamına giren bir durumunun bulunmadığı anlaşıldığından, hakkında tesis edilen işlemde hukuka aykırılik bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu işlem yukarıda belirtilen gerekçeyle hukuka uygun bulunduğundan, davacının parasal hak talebinin de dayanağının olmadığı görülmüştür.
Bu itibarla, davanın reddi gerekmekte iken; dava konusu işlemierin iptali, 2024 yılı Kasım ve Aralık aylarına ilişkin ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin, kesintinin yapıldığı tarihten itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi yolunda Idare Mahkemesi Hakimince verilen kararda ücret ödemesine ilişkin işlem ve buna dair parasal hak talebi yönünden hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca Danıştay Başsavcılığı tarafından yapılan KANUN YARARINA TEMYİZ İSTEMİNİN KABULÜNE,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle, dava konusu işlemlerin iptali, 2024 yılı Kasım ve Aralık aylarına ilişkin ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapilan kesintilerin, kesintinin yapıldığıtarihten itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi yolunda Istanbul 9. Idare Mahkemesi Hakimince verilen 15/09/2025 günlü, E:2025/282, K:2025/1705 sayılı kararın, ücret ödemesine ilişkin işlem ve buna dair parasal hak talebi yönünden 2577 sayılı Idari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere KANUN YARARINA BOZULMASINA,
3. Kararın birer örneğinin Danıştay Başsavcılığına, Sağlık Bakanlığına ve davacıya gönderilmesine ve kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasına, 15/12/2025 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.


Esas No : 2025/4658Karar No : 2025/5957
(X) KARŞI OY :
Uyuşmazlık, sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacının üyesi olduğu sendika tarafından alinan karara istinaden, iş birakma eylemine katılarak görevine gelmemesi halinde,sözleşme ücretinden kesinti yapılıp yapılmayacağına ilişkin bulunmaktadır.
"Sendika hakkı"; Anayasa'da sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında, temel hak olarak kabul edilerek Anayasa'nın "Sendika kurma hakkı" başlıklı 51. maddesinde, ".. Hiçkimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz. Sendika kurma hakkıancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önienmesi, genel sağlik ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir... İsçi niteliği taşimayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırlan gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir..." şeklinde düzenlenmiştir.
Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunmasına ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin 151 Sayılı Sözleşmenin Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'un 4/b. maddesinde, "Bir kamu görevlisini, bir kamu görevlileri örgütüne üyeliği veya böyle bir örgütün normal faaliyetlerine katıilması nedenleriyle işten çıkarmak veya ona zarar vermek." konusunda korunacağı, kurala bağlanmıştır.
Anayasa'nın 90. maddesi ile "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Miletlerarasıandlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz... Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgüriüklere ilişkin milletierarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farkiı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır." kuralı getirilerek.temel hak ve özgürlüklere ilişkin olarak milletlerarası andlaşma hükümlerinin uygulanacağı hükme bağlandığından, hukuki denetimin bu çerçevede yapılması gerekmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 18.maddesinde, "Kamu görevlileri, iş saatleri dışında veya işverenin izni ile iş saatleri içinde sendika veya konfederasyonların bu Kanunda belirtilen faaliyetlerine katilmalarından dolayı farkli bir işleme tâbi tutulamaz ve görevlerine son verilemez." düzenlemesi yer almıştır.
Anılan Kanun'a göre, kamu görevlileri iş saatieri dışında sendikal faaliyet yapabilecekler ise de; iş saatleri içinde sendikal faaliyete katılmaları izne bağlanmıştır. Gerek idarenin olağan uygulamasında ve gerekse de idari yargının yerleşmiş içtihatlarında başvuru konusu olayda olduğu gibi sendikal faaliyet çerçevesinde işe gelinmemesi halinde kişinin mazeret iznini kullandiğıkabul edilmekte ve disiplin soruşturması açılmamakta ise de; idarenin ve yargının bir bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuat düzenlemesi yapılmamıştır.(Anayasa Mahkemesi B. No: 2013/8463, 18/9/2014, §)." Sonuç olarak, iş saatleri içinde yapılacak sendikal faaliyet iznin kullanım şekli ve sonuçlarına ilişkin yasal bir düzeniemenin olmadığı, 657 sayılı Kanun'un kamu görevlilerinin mazeret iznine ilişkin düzenlemesinin içeriğinin ise sendikal faaliyetlerle ilgisi bulunmadiğı görülmektedir.

Bu itibarla, sendika hakkına yapilan bir müdahalenin meşru olabilmesi için bu müdahalenin; Anayasa'nın 51. maddesinin 2. fikrasında belirtilen milli güvenlik, kamu düzeni, suçişlenmesinin önlenmesi, genel sağlik, genel ahiak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebebiyle ve sendika üyesinin zarar görmeyeceği açıklık ve belirlilikte kanunla yapılması gerektiğinden, bu düzenlemenin yapılmamış olması karşısında; üyesi olduğu sendika tarafından alınan karara istinaden sendikal faaliyete katılan ilgiliye idarece yapılan her türlümüdahalenin, dayanaksız olacağı açıktır.


Anayasa Mahkemesinin norm denetimi ve bireysel başvuruya ilişkin kararlarında; kişilere ödenmesi öngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdem tazminatı gibi ödemeler, temel hak olan, mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmekte, bu konulara ilişkin düzenlemenin yasa ile yapılması gerektiğine karar verilmekte olup (Başvuru Numarası:2019/12111, Karar Tarihi: 29/12/2021; E:2018/123, K:2022/138, Karar Tarihi: 9/11/2022,E:2022/102, K: 2023/154 Karar Tarihi: 13/9/2023 ) uyuşmazliğın bu bakımdan da incelenmesi gerekir.
Sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacının, tabi olduğu mevzuat incelendiğinde;
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin; 5. fikrasında, "Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbes gün içerisinde ödenir."; 7. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çaliıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, Bakanlıkça karşılanmadığı takdirde aile sağlığı merkezi giderleri, kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetieri ile aile hekimi tarafindan karşılanmayan gider unsurlari, belirlenen standartlar çerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi,takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması halinde bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır. Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığımerkezi giderleri, gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapilmaz. Aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağliğımüdürlükleri tarafından hak sahiplerine ayrıca ödenir." düzenlemesi yapılmıştır.
5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fikrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esasiar çerçevesinde bunlara yapilacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlari, (...)Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralının yer aldığı, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Aile hekimi ödeme esasları" başlıklı 18. maddesinin 1.fıkrasında; sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine, çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağıesasinın getirildiği görülmektedir.
Bu durumda; Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği ile de sözleşmeli aile hekimlerinin ödemelerine iliskin olarak, 5258 sayılı Kanun'da yer almayan, "çalışılan gün sayısına göre ödeme esasi"nın getirilmesi sonucunda; üyesi olduğu sendikanın faaliyetine katılmasınedeniyle göreve gelmeyen sözleşmeli aile hekimi olan davacının, sözleşme ücretinden kesinti yapılması; ona zarar vermiş, sendikal faaliyet yapmasına yasa ile öngörülmeyen bir sınırlama getirmiş ve çalışılan gün sayısına göre ödeme esasına tabi olmayan emsali kamu görevlileri ile farklı sonuç yaratmiştir.
Anayasa'nın 51 ila 54. maddelerine göre, isci niteliği taşımayan kamu görevlilerinin sendika kurma haklarının kapsam, istisna ve sınırlarının, gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak işçilerden farklı bir kanunla düzenleneceği, bu statüde olanların "toplu sözleşme hak"larıvar ise de "toplu is sözleşmesi" yapıiması ve "grev hakkr"'nın, sadece işçilere tanındığıanlaşıldığından; 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu hükümlerinin, kamu 

görevlileri yönünden kıyas yapılmaya uygun bulunmadiğı gibi memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, sendikal faaliyetlerine ilişkin sınırlamalarının ve sonuçlarınin yine yasa ile düzenlenebileceğinin vurgulanması gereklidir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu kesinti yapılması işleminin iptali, yapılan kesintinin yasal faiziyle tazmini yolunda verilen kararın, yürürlükteki hukuka aykırı olmadığı sonucuna varıldığından, KANUN YARARINA TEMYİZ İSTEMiNİN REDDİNE karar verilmesi gerektiği oyu ile aksi yöndeki Daire kararına katılmıyorum.


Danıştay İkinci Daire Başkanlığından:
Esas No : 2025/4369Karar No : 2025/5958
KANUN YARARINA TEMYİZ EDEN : Danıştay BaşsavcıliğI - ANKARA 
DAVACI : Hatice Kurumaz VEKİLİ: Av. Turgut İşıklı[[KART_NO]] UETS 
DAVALI _: Istanbul Valiliği [35756-86578-59710J UETS VEKİLİ: Av. Mebrure Buyruk 
YARGILAMA SÜRECİ


Dava Konusu İstem: Dava; sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından,iki gün işe gelmediğinden bahisle aylık ücretinden ve aile sağlığı merkezi gider ödemesinden yapılan kesintinin iadesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile bu kesintinin,kesinti yapıldığı tarihten itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

Kanun Yararına Temyiz Edilen Kararın Özeti: İstanbul 14. İdare Mahkemesi Hakimince verilen 29/03/2024 qünlü, E:2023/2143, K:2024/566 sayılı karar ile; davacının üyesi olduğu sendika tarafından özlük haklarına ve çalışma koşullarına yönelik olarak alınmış olan karara katılması nedeniyle iki gün süreli iş bırakma eyleminden dolayı mazeretsiz olarak görevine gelmediğinin kabul edilemeyeceğinin anlaşıldığı, bu nedenle dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı, öte yandan; dava dosyasına kesintinin iade edildiğine ilişkin herhangi bir bilgi ve belgenin ibraz edilmediği, davacıdan Ağustos/2023 döneminde iki gün için ücretinden ve aile sağlığı merkezi gider ödemesinden kesinti yapıldığının görüldüğü, işlemde hukuka uyarlık bulunmadiğından kesinti tutarının, idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi gerektiği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline, kesinti tutarının (Mahkeme tarafindan sehven teşvik ikramiyesi yazılmıştır.) idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte davacıya ödenmesine karar verilmiştir 
DANIŞTAY BAŞSAVCISI : Cevdet Erkan 
DÜŞÜNCESİ: Sözleşmeli aile hekimi olan davacının, üyesi olduğu sendika tarafından alınan karara uyarak görevine gitmemesi nedeniyle, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinin 18. maddesinde yer alan "sözlesmeyle çaliştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılır." hükmü uyarınca' çalışmadığı iki gün için aylık ücretinden kesinti yapılmasına yönelik itirazının reddine ilişkin 04/10/2023 tarihli işlemin iptali ile kesilen tutarın idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine dair Istanbul 14. Idare Mahkemesince verilen 29/03/2024 tarihli ve E:2023/2143, K:2024/566 sayıli kararın kanun yararına temyiz edilmesi talebiyle Danıştay Başsavcılığını bilgilendiren dilekçe üzerine konu incelendi:
Ídare Mahkemesi kararında, is bırakma eyleminden dolayı Avrupa İnsan HaklarıSözleşmesi'nin "Toplanma ve örgütlenme özgürlüğü" başlıklı 11. maddesi uyarınca mazeretsiz olarak göreve gelmediğinin kabul edilemeyeceği, sendikal faaliyet sebebiyle eyleme katılınan günler için ücret ödenmemesinde hukuka uyarlık bulunmadiğı belirtildiğinden, sendikanın aldığı

karara uyarak göreve gidilmeyen günler için sözleşmeli aile hekimine ücret ödenmemesinin sendika hakkı ve örgütlenme özgürlüğü hakkını ihlâl edip etmediğinin açıklığa kavuşturulmasıgerekmektedir.
Avrupa Insan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinde, herkesin dernek kurma hakkına sahip olduğu, bu hakkın çıkarlarını korumak amacıyla başkalarıyla birlikte sendikalar kurma ve sendikalara üye olma hakkını da içerdiği; bu hakkın kullanılmasının, kanunla öngörülen ve demokratik bir toplum içinde ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlâkın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunmasi için gerekli olanlar dışındaki sınırlamalara tâbi tutulamayacağı kurala bağlanmış; Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına lişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesinin 11. maddesinde, hakkında bu Sözleşmenin yürürlükte bulunduğu UluslararasıÇalışma Örgütünün her üyesinin, çalışanların ve işverenlerin örgütlenme hakkını serbestçe kullanmalarını sağlamak amacıyla gerekli ve uygun bütün önlemleri almakla yükümlü olduklarıbelirtilmiş; Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 51. maddesinde, "Çalışanlar ve işverenler,üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. "; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 18. maddesinde ise, "Kamu görevlileri, iş saatleri dışında veya işverenin izni ile iş saatleri içinde sendika veya konfederasyonların bu Kanunda belirtilen faaliyetlerine katılmalarından dolayı farklı bir işleme tâbi tutulamaz ve görevlerine son verilemez."hükmü yer almıştır.
Anayasa, kanun ve uluslararası sözleşmelerde yer alan bu hükümlere göre, kamu görevlilerinin kural olarak serbestçe sendikal faaliyette bulunabilecekleri, kamu makamlarının bu hakkın kullanılmasına engel olacak nitelikteki her türlü müdahaleden sakınmaları gerektiği hususunda tereddüt bulunmamaktadir.
Avrupa Insan Hakları Mahkemesinin 15/09/2009 tarihli ve 30946/04 sayılı kararında,öğretmenlere üyesi oldukları sendikanın çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun tasarısıni protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katiılmalarınedeniyle göreve gelmedikleri için uyarma cezası verilmesinin, bu ceza çok küçük olsa da,sendika üyelerinin çıkarlarını korumak için meşrů grev ya da eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir nitelik taşidıği, öğretmenlere verilen disiplin cezası "âcil bir sosyal ihtiyaca"tekâbül etmediğinden, "demokratik bir toplumda gerekli" olmadığı gerekçesiyle Avrupa Insan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinin ihlâl edildiği belirtilmiştir.
Bu kararda; kamu görevlileri sendikaları tarafından alınan kararlara uyarak sendikal faaliyet kapsamında mâkûl süreyi aşmadan iş bırakan kamu görevlilerine disiplin cezasıverilmesinin sendika hakkının ihlâline sebebiyet verdiği ifade edildiğinden, iş birakma eylemine katılan aile hekimlerine işe gelmedikleri günler için idarî hizmet sözleşmesinde yer alan "çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılır" hükmüne göre ücret ödenmemesinin, sendika hakkını ihlâl edip etmediği hususunda bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
Anayasa Mahkemesinin 21/02/2008 tarihli ve E.2005/10, K.2008/63 sayılı kararında,5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fikrasında yer alan "aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapilacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarıyönetmelikle düzenlenir." kuralının Anayasa'ya aykırı olmadığı belirtilmiş olup, bu hükme dayanılarak çıkarılan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 6. maddesinin 1.

fıkrasında, aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmelerin, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan aile hekimi sözleşme örneğine uygun şekil ve içerikte düzenleneceği; ("aile hekimi sözleşme örneği"nin 5. maddesinde, yapılacak ödemeler ve kesintilerde Sözleşme Yönetmeliği hükümlerinin uygulanacaği, bunun dışında herhangi bir ad altında başka bir ödeme yapılamayacağı); 16. maddesinde, aile hekiminin izinli, raporlu ya da uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması durumunda başka bir hekimle anlaşarak vekâleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlayacağı; 18. maddesinde, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağı; 19. maddesinde, sözleşme ile çalıştırılan aile hekiminin vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması hâlinde ve tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için ödemelerin tam olarak yapılacağı kurala bağlanmıştır.Aktarılan mevzuat hükümleri incelendiğinde; aile hekiminin izinli ve raporlu olmasıdurumunda dahi ücret ödenmemesinin esas olduğu, izinli ve raporlu olduğu günler için başka bir sağlık personeli ile anlaşarak vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması hâlinde ücretinden kesinti yapılmayacağı, tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine toplam yıllık izin süresinin tümü için değil, yalnız ilk on dört günlük kismi için tam ödeme yapılmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.Tam gün hizmet esasına göre çalişan aile hekimlerinin imzaladıkları idarî hizmet sözleşmelerinde, ödemeler konusunda Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağı belirtilmekte olup, aile hekimine çalışmadığı günler için ücret ödenmemesi idarî hizmet sözleşmesi ve Yönetmeliğin 18. maddesinin bir gereğidir.6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu'nun 67. maddesinin 3. fikrasında,"Grev ve lokavt süresince iş sözleşmeleri askıda kalan işçilere bu dönem için işverence ücret ve sosyal yardımlar ödenmez ... Toplu iş sözleşmelerine ve iş sözleşmelerine bunların aksine hüküm konulamaz." kuralına yer verildiğinden, grev hakkını kullanarak iş bırakan işçiye çalışmadığıgünler için ücret ödenmemesi, Kanunun bu emredici hükmüne göre sendika hakkının ihlâli sayılmamaktadir.
İşverenlere karşı kullanabilecekleri bir mücadele aracı olmak üzere işçilere grev hakkıtanınırken, grev yapılan günler için hiçbir suretle ücret ödenemeyeceğine ilişkin bu âmîr hükme yasama organınca gerek görülmesi, grev hakkını kullanan işçilerle işverenler arasinda adalete uygun bir denge sağlanması ihtiyacından kaynaklanmakta olup, çalışılmayan günler için ücret ödenmesi hâlinde emek sarfetmeden kazanç sağlamanın ve uzun süreli grevlerin teşvik edilmiş olacağı ve iktisâdî olarak sürdürülmesi mümkün olmayan adaletsiz sonuçlara yol açılacağıkuşkusuzdur.
Kanunla tanınmış grev hakkı olmamasına rağmen sendikanın aldığı karara uyarak âcil sağlık hizmetlerini aksatmadan iş bırakmaları nedeniyle aile hekimlerine disiplin cezası verilmese de, çalışmadıkları günler için ödeme yapılmaması; grev hakkı olanlara dahi iş bıraktıkları günler için ücret ödenmediği gözetildiğinde âdil bir uygulama olarak kabul edilmelidir.
Esasen, menfaatler dengesi gözetilerek kurulan hizmet sözleşmeleri, karşıliklı edimlerin tam olarak îfâ edilmesini gerektirdiğinden, taraflardan biri edimini kismen yerine getirmediği hâlde diğer tarafın edimini tam olarak îfâ etmeye zorlanmasının hákkaniyetle bağdaşmayacağı ve çalışma ilişkilerinde karşılıksız ücret ödenmesi sonucunu doğuran uygulamalara hukuken geçerlilik tanınamayacağı açıktır.
Bu itibarla, çalışılmayan günler için idarî hizmet sözleşmesinde yer alan hükme dayanılarak ücret ödenmemesi, iş bırakma eylemleri yoluyla haklarını korumayı ve geliştirmeyi 

amaçlayan çalışanlar ile idare arasında sağlanması gerekli olan âdil dengeyi bozmadığı için sendika hakkının ihlâli olarak değerlendirilemeyeceğinden, çalışılmayan günler için ücret ödenmemesine ilişkin işlemin geri alınması talebiyle yapılan başvurunun reddine dair işlemde hukuka aykırılık bulunmadığısonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali ile kesilen tutarın idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine ilişkin olarak İstanbul 14. Idare Mahkemesince verilen 29/03/2024 tarihli ve E:2023/2143, K:2024/566 sayılı kararın, niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade etmesi nedeniyle kanun yararına temyizen incelenerek bozulması 2577 sayılı Kanunun 51, maddesi uyarınca talep olunur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: Selin Ardıç
DÜŞÜNCESİ: Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin kabulü ile Idare Mahkemesi kararının, 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun yararına bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA 
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
iNCELEME VE GEREKÇE ••
MADDI OLAY:
Sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, iki gün işe gelmediğinden bahisle aylık ücretinden ve aile sağlığı merkezi gider ödemesinden yapılan kesintinin iadesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile bu kesintinin, kesinti yapıldığı tarihten itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Dava dilekçesinin içeriğinde, davacının aylık ücretinden ve aile sağlığı merkezi gider ödemesinden yapılan kesintinin iadesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile bu kesintinin, kesinti yapıldığı tarihten itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte ödenmesine karar verilmesi talep edilmiş ise de Danıştay Başsavcılığının kanun yararına bozma talebinin içeriğinde sadece ücret ödemesine ilişkin işleme ve buna dair parasal hak talebine yönelik düşünce verildiği anlaşıldığından, uyuşmazlık bu kısma hasren incelenmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kanun yararına temyiz" başlıklı 51.maddesinde, idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar ile istinaf veya temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararına temyiz olunabileceği temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde kararın, kanun yararına bozulacağı, bu bozma kararının,daha önce kesinleşmiş olan merci kararının hukuki sonuçlarını kaldırmayacağı hükme bağlanmıştır.

09/12/2004 günlü, 25665 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5258sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Personelin statüsü, hak ve yükümlülükleri" başlıklı 3.

maddesinin 1. fikrasında, "Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşlarıpersoneli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanliğın muvafakati üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir."; "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinin 2. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, (..) Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2: fikrasına dayanılarak hazırlanan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Sözleşmelerin içeriği, süresi ve dönemi" başlıklı 6. maddesinin 1.fıkrasında, "Aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmeler, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan (Ek-1 Aile Hekimi Sözleşme Örneği)'ne uygun şekil ve içerikte düzenlenir.";"Görevlendirme" başlıklı 16. maddesinin 1. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları;
a) Bakanlıkça öngörülen hizmet içi eğitimler için bir yılda en fazla otuz günü aşmamak üzere,
b) Deprem, sel felaketi ve salgın gibi olağanüstü durumlarda başka yerde,
c) Bakanlikça yurtdışında sağlık hizmeti sunmak üzere bir sözleşme döneminde en fazla iki aya kadar,
görevlendirilebilir."; 2. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının, görev başında bulunamayacağı durumlar aşağıda sayıldığı şekildedir:
a) Ízinli olmasi.
b) Raporlu olmasi.
c) Sözleşmeli aile hekimliği uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması.
c) Gözaltına alınma, tutuklanma, hükümlülük durumları ile 6284 sayılı Kanun kapsamında uzaklaştırma kararı verilmesi.

d) 10 uncu maddenin yedinci fikrası gereğince görevden uzaklaştırılması durumunda.
e) Sağlık raporuyla belgelendirilmiş ve müdürlükçe onaylanmış olması koşuluyla Bakanlıkça ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanmış olması veya yakalanma riski taşımasi."; 3. fıkrasında, "Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı,birinci fikranın (c) bendi ile ikinci fikranın (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilen hallerde, 5 inci maddede belirtilen şartları taşıyan hekim ya da sağlik personeli ile anlaşarak vekaleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlar. Bu anlaşma, müdürlükçe uygun görülmesi halinde uygulanır."kuralı getirilmiş olup, "Aile hekimi ödeme esasları" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrasında,sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağı; "Aile hekimi ödemelerine ilişkin diğer esaslar" başlıklı 19. maddesinin 1. fikrasında, "Sözleşme ile çaliştırılan aile hekimine, 16 ncı maddenin;
a) Birinci fikrasinın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hallerde,
b) Ikinci fikrasinın (e) bendinde belirtilen halde,
c) Üçüncü fıkra kapsamında vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması halinde,
c) Tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında 

bulunamayan aile hekimine, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için,
ödemeler tam olarak yapılır. .." düzenlemesi yapılmıştır.
Aile HekimiSözleşme Örneği'nin 5. maddesinde; yapılacak ödemeler ve kesintilerde Sözleşme Yönetmeliği hükümlerinin uygulanacağı, bunun dışında herhangi bir ad altında başka bir ödeme yapılamayacağı belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fıkrasına dayanılarak hazırlanan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nde, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimlerine, "çalışılan gün sayısına göre" ödeme yapılacağı hususu açıkça düzenlenmiş olup; anılanların imzaladıkları sözleşmelerde, ödemeler konusunda Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağıbelirtilmiştir. Bu bakımdan, aile hekimlerine çalışmadıkları günler. için ücret ödenmemesi, yapılan sözleşmenin ve Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin ilgili maddelerinin bir gereğidir.
Bununla birlikte, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 19. maddesinin 1.fıkrası uyarınca, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine,
-Bakanlıkça öngörülen hizmet içi eğitimler için bir yılda en fazla otuz günü aşmamak üzere görevlendirilmesi ile deprem, sel felaketi ve salgın gibi olağanüstü durumlarda başka yerde görevlendirilmesi hallerinde;
-Sağlık raporuyla belgelendirilmiş ve müdürlükçe onaylanmış olması koşuluyla Bakanlıkça ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanmış olması veya yakalanma riski taşıması nedeniyle görev başında olamaması durumunda;
-Bakanlıkça yurtdışında sağlık hizmeti sunmak üzere bir sözleşme döneminde en fazla iki aya kadar görevlendirilmesi ile izinli olması, raporlu olması ve sözleşmeli aile hekimliği uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması hallerinde, vekaleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlaması durumunda;
-Tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapması ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamaması durumunda, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için;
Ödemelerin tam olarak yapılmasi, belirtilen hallerin dışında, çalişılmayan günler için ödeme yapılmaması öngörülmüştür. Bir başka ifadeyle; aile hekimleri için çalışılan gün sayısıüzerinden ödeme yapılması esasına dayali bir ödeme sistemi getírilmiştir.
Görüleceği üzere; aile hekiminin izinli sayılması ya da raporlu olması gibi işe gelmeme hallerinde dahi, hizmetin vekaleten bir başkasina gördürülmesi durumunda ödeme yapılmasi, aksi halde ödeme yapılmaması mevzuat gereği olduğundan, Yönetmelikte belirtilen hallerin dışında işe gelmeme durumunda hangi mazerete dayali olursa olsun, işe gelmeyen aile hekimine ödeme yapilamayacaktır.

Dava dosyasının incelenmesinden, sözleşmeli aile hekimi olan davacının, sözü edilen tarihlerde işe gelmediği tartışmasızdır. Davacı tarafından, sendikal faaliyet sebebiyle işe gelmediği, belirtilen mazeretinin haklı sebep olarak kabul edilmesi ve kendisine ödeme yapilmasıgerektiği ileri sürülmekte ise de ilgili yönetmelik hükümleri gereği, ödeme yapılabilecek "işe gidilmeyen gün" kapsamındaki istisnalar arasında yer almayan durum için davacıya ödeme yapılmasina imkan bulunmamaktadır.

Öte yandan, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu'nun 67. maddesinin 3. fıkrasında, "Grev ve lokavt süresince iş sözleşmeleri askıda kalan işçilere bu dönem için işverence ücret ve sosyal yardımlar ödenmez ... Toplu iş sözleşmelerine ve iş sözleşmelerine 

bunların aksine hüküm konulamaz." kuralına yer verilmiş olup, grev hakkını kullanarak iş bırakan işçiye çalışmadığı günler için ücret ödenmemesi esası getirilmiş ve bu durum, sendika hakkının ihlali sayılmamiştır.

Sağlık çalışanlarına, acil sağlık hizmetlerini aksatmadan iş bırakmaları nedeniyle disiplin cezası verilemeyeceğine ilişkin çok sayıda Avrupa Insan Hakları Mahkemesi kararı ile ulusal yargıkararları bulunmakla birlikte, çalışılmayan günler için idari hizmet sözleşmesinde yer alan hükme dayanılarak ücret ödenmemesi, iş bırakma eylemleri yoluyla haklarını korumayı ve geliştirmeyi amaçlayan çalişanların sendikal faaliyetlerinin engellenmesi olarak kabul edilemeyeceğinden,davacinın sendikal faaliyet sebebiyle işe gitmemesi, anılan gün için ödeme yapılmamasına engel oluşturmamaktadır.

Anılan mevzuat hükümleri çerçevesinde değerlendirme yapıldığında, sözleşmeli aile hekimi olan davacının, iki gün göreve gelmediğinin sabit olduğu ve ilgili Yönetmelik'in 19.maddesinin 1. fıkrası kapsamına giren bir durumunun bulunmadığı anlaşıldığından, hakkında tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu işlem yukarıda belirtilen gerekçeyle hukuka uygun bulunduğundan, davacının parasal hak talebinin de dayanağının olmadığı görülmüştür.
Bu itibarla, davanın reddi gerekmekte iken; dava konusu işlemin iptali, davacinın ücretinden kesilen tutarın idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte davacıya ödenmesi yolunda Idare Mahkemesi Hakimince verilen kararda ücret ödemesine ilişkin işlem ve buna dair parasal hak talebi yönünden hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca Danıştay Başsavcılığı tarafından yapılan KANUN YARARINA TEMYİZ İSTEMİNİN KABULÜNE,
2. Yukarida özetlenen gerekçeyle, dava konusu işlemin iptali, 1.064,91-TL teşvik ikramiyesinin idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte davacıya ödenmesi yolunda İstanbul 14. Idare Mahkemesi Hakimince verilen 29/03/2024 günlü,E:2023/2143, K:2024/566 sayılı kararın, ücret ödemesine ilişkin işlem ve buna dair parasal hak talebi yönünden 2577 sayılı Idari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca,hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere KANUN YARARINA BOZULMASINA,
3. Kararın birer örneğinin Danıştay Başsavcılığına, Istanbul Valiliğine ve davacıya gönderilmesine ve kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasına, 15/12/2025 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.


Esas No : 2025/4369Karar No : 2025/5958
(X) KAR$I OY :
Uyuşmazlik,sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacinin üyesi olduğu sendika tarafından alınan karara istinaden, iş bırakma eylemine katılarak görevine gelmemesi halinde, sözleşme ücretinden kesinti yapilıp yapılmayacağına ilişkin bulunmaktadır.
"Sendika hakkı"; Anayasa'da sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında, temel hak olarak kabul edilerek Anayasa'nın "Sendika kurma hakkı" başlıklı 51. maddesinde, "... Hiçkimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz. Sendika kurma hakkıancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir... İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.." şeklinde düzenlenmiştir.
Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunmasına ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin 151 Sayılı Sözleşmenin Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'un 4/b. maddesinde, "Bir kamu görevlisini, bir kamu görevlileri örgütüne üyeliği veya böyle bir örgütün normal faaliyetlerine katılması nedenleriyle işten çıkarmak veya ona zarar vermek." konusunda korunacağı, kurala bağlanmıştır.
Anayasa'nın 90. maddesi ile "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarasıandlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz... Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır." kuralı getirilerek,temel hak ve özgürlüklere ilişkin olarak milletlerarası andlaşma hükümlerinin uygulanacağı hükme bağlandığından, hukuki denetimin bu çerçevede yapılması gerekmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 18.maddesinde, "Kamu görevlileri, iş saatleri dışında veya işverenin izni ile iş saatleri içinde sendika veya konfederasyonların bu Kanunda belirtilen faaliyetlerine katılmalarından dolayı farklı bir işleme tâbi tutulamaz ve görevlerine son verilemez." düzenlemesi yer almıştır.
Anılan Kanun'a göre, kamu görevlileri iş saatleri dışında sendikal faaliyet yapabilecekler ise de; iş saatleri içinde sendikal faaliyete katılmaları izne bağlánmıştır. Gerek idarenin olağan uygulamasında ve gerekse de idari yargının yerleşmiş içtihatlarında başvuru konusu olayda olduğu gibi sendikal faaliyet çerçevesinde işe gelinmemesi halinde kişinin mazeret iznini kullandığıkabul edilmekte ve disiplin soruşturması açılmamakta ise de; idarenin ve yargının bir bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuat düzenlemesi yapılmamıştır.(Anayasa Mahkemesi B. No: 2013/8463, 18/9/2014, §)." Sonuç olarak, iş saatleri içinde yapılacak sendikal faaliyet iznin kullanım şekli ve sonuçlarına ilişkin yasal bir düzenlemenin olmadığı, 657 sayılı Kanun'un kamu görevlilerinin mazeret iznine ilişkin düzenlemesinin içeriğinin ise sendikal faaliyetlerle ilgisi bulunmadıği görülmektedir.

Bu itibarla, sendika hakkına yapılan bir müdahalenin meşru olabilmesi için bu müdahalenin; Anayasa'nın 51. maddesinin 2. fikrasında belirtilen milli güvenlik, kamu düzeni, suçişlenmesinin önlenmesi, genel sağlık, genel ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebebiyle ve sendika üyesinin zarar görmeyeceği  açıklık ve belirlilikte kanunla yapılması gerektiğinden, bu düzenlemenin yapılmamış olması karşısında; üyesi olduğu sendika tarafından alinan karara istinaden sendikal faaliyete katiılan ilgiliye idarece yapılan her türlümüdahalenin, dayanaksız olacaği açıktır.


Anayasa Mahkemesinin norm denetimi ve bireysel başvuruya ilişkin kararlarında; kişilere ödenmesi öngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kidem tazminatı gibi ödemeler, temel hak olan, mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmekte, bu konulara ilişkin düzenlemenin yasa ile yapılması gerektiğine karar verilmekte olup (Başvuru Numarasi:2019/12111, Karar Tarihi: 29/12/2021; E:2018/123, K:2022/138, Karar Tarihi: 9/11/2022,E:2022/102, K: 2023/154 Karar Tarihi: 13/9/2023 ) uyuşmazliğın bu bakımdan da incelenmesi gerekir.
Sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacının, tabi olduğu mevzuat incelendiğinde;
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin; 5. fikrasında, "Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş gün içerisinde ödenir."; 7. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, Bakanlıkça karşılanmadığı takdirde aile sağlığı merkezi giderleri, kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar çerçevesinde sağliğın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi,takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulamásı halinde bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır. Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığımerkezi giderleri, gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapılmaz. Aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığımüdürlükleri tarafından hak sahiplerine ayrıca ödenir." düzenlemesi yapılmıştır.
5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fikrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapilacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlari, (..)Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralının yer aldığı, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Aile hekimi ödeme esasları" başlıklı 18. maddesinin 1.fıkrasında; sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine, çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağıesasının getirildiği görülmektedir.
Bu durumda; Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği ile de sözleşmeli aile hekimlerinin ödemelerine ilişkin olarak, 5258 sayılı Kanun'da yer almayan, "çalışılan gün sayısına göre ödeme esasi"nın getirilmesi sonucunda; üyesi olduğu sendikanın faaliyetine katilmasınedeniyle göreve gelmeyen sözleşmeli aile hekimi olan davacının, sözleşme ücretinden kesinti yapılmasi; ona zarar vermiş, sendikal faaliyet yapmasına yasa ile öngörülmeyen bir sınırlama getirmiş ve çalışılan gün sayısına göre ödeme esasına tabi olmayan emsali kamu görevlileri ile farklı sonuç yaratmiştır.
Anayasa'nın 51 ila 54. maddelerine göre, işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin;sendika kurma haklarınin kapsam, istisna ve sınırlarının, gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak işçilerden farklı bir kanunla düzenleneceği, bu statüde olanların "toplu sözleşme hak"larıvar ise de "toplu iş sözleşmesi" yapılması ve "grev hakkı"nın, sadece işçilere tanındığıanlaşıldığından; 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu hükümlerinin, kamu görevlileri yönünden kıyas yapılmaya uygun bulunmadığı gibi memurlar ve diğer kamu 

görevlilerinin, sendikal faaliyetlerine ilişkin sınırlamalarının ve sonuçlarının yine yasa ile düzenlenebileceğinin vurgulanması gereklidir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu kesinti yapılması işleminin iptali, yapılan kesintinin yasal faiziyle tazmini yolunda verilen kararın, yürürlükteki hukuka aykırı olmadığı sonucuna varıldığından, KANUN YARARINA TEMYiZ iSTEMiNiN REDDiNE karar verilmesi gerektiği oyu ile aksi yöndeki Daire kararına katılmıyorum.


Danıştay İkinci Daire Başkanlığından:
Esas No : 2025/4399

Karar No : 2025/5959


KANUN YARARINA TEMYİZ EDEN : Danıştay BaşsavcılIğI - ANKARA 
DAVACI : Serkan Orhun Ocak adına Hekim Birliği, Sağlık ve Sosyal Hizmetler Çalışanları SendikasıVEKİLİ: Av. Hatice Gülümser Uğurlu Alan [16577-75666-88570] UETS 
DAVALI : Istanbul Valiliği [35756-86578-59710J UETS VEKİLİ: Av. Mebrure Buyruk 
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava Konusu İstem: Dava; sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından,üç gün işe gelmediğinden bahisle kesinti yapılarak düzenlenen maaş bordrosunun iptali ile ücret,teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

Kanun Yararına Temyiz Edilen Kararın Özeti: İstanbul 11. İdare Mahkemesi Hakimince verilen 27/06/2025 günlü, E:2025/292, K:2025/937 sayılı karar ile; uyuşmazlıkta,davacının sendika üyesi olduğu, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasi, 4688 sayılı Kanun ve AlHM kararları uyarınca, birçok sendika ile federasyonun yetkili kurullarının aldığı karar doğrultusunda,sendikal faaliyet kapsamında işe gelmediğinin açık olduğu, bu nedenle davacıya Yönetmelik'in 18.maddesi çerçevesinde yapılan ödemelerden 3 gün kesinti uygulanmasına ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı; öte yandan, dava konusu işlemin hukuka aykırılığının saptanmış olmasıkarşısında, davacının 2024 yılı Kasım (sehven aralık ayında yazılmış) ayında 3 gün mesaide olmadığından bahisle kasım maaşından yapılan teşvik ve destek ödemesi kesintilerinin, kesintinin yapıldığı tarihten itibaren hesaplanacak yasal faizi ile birlikte davalı idarece davacıya ödenmesi gerektiği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline, davacıya ödenen ücretten kesilen ücretin dava tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine karar verilmiştir.

DANISTAY BAŞSAVCISI : Cevdet Erkan 
DÜŞÜNCESİSözleşmeli aile hekimi olan davacının, üyesi olduğu sendika tarafından alınan karara uyarak görevine gitmemesi nedeniyle, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinin 18. maddesinde yer alan "sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılır." hükmü uyarınca çalışmadığı üç gün için aylık ücretinden kesinti yapılmasına ilişkin işlemin iptali, tazmin isteminin kabulü ile işlem nedeniyle davacıya ödenen ücretten kesilen tutarın dava açma tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine dair İstanbul 11. Idare Mahkemesince verilen 27/06/2025 tarihlive E:2025/292, K:2025/937 sayılı kararın kanun yararına temyiz edilmesi talebiyle Danıştay Başsavcılığını bilgilendiren dilekçe üzerine konu incelendi:
Ídare Mahkemesi kararında, iş bırakma eyleminde uygulanan yaptırımlara karşı yapılan başvurularda verilen Avrupa Insan Hakları Mahkemesinin 15/09/2009 tarihli ve 17/07/2008 tarihli kararlanı ile, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin "Toplanma ve örgütlenme özgürlüğü" başlıklı11. maddesinin ihlal edildiği belirtildiğinden, sendikanın aldığı karara uyarak göreve gidilmeyen 

günler için sözleşmeli aile hekimine ücret ödenmemesinin sendika hakkı ve örgütlenme özgürlüğühakkını ihlal edip etmediğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.Avrupa Insan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinde, herkesin dernek kurma hakkına sahip olduğu, bu hakkın çıkarlarını korumak amacıyla başkalarıyla birlikte sendikalar kurma ve sendikalara üye olma hakkını da içerdiği; bu hakkın kullanılmasının, kanunla öngörülen ve demokratik bir toplum içinde ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin korunmasi, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlâkın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli olanlar dışındaki sınırlamalara tâbi tutulamayacağı kurala bağlanmış; Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına llişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesinin 11. maddesinde, hakkında bu Sözleşmenin yürürlükte bulunduğu Uluslararasi Çalışma Örgütünün her üyesinin, çalışanların ve işverenlerin örgütlenme hakkını serbestçe kullanmalarını sağlamak amacıyla gerekli ve uygun bütün önlemleri almakla yükümlü olduklarıbelirtilmis; Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 51. maddesinde, "Çalışanlar ve işverenler,üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. "; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 18. maddesinde ise, "Kamu görevlileri, iş saatleri dışında veya işverenin izni ile iş saatleri içinde sendika veya konfederasyonların bu Kanunda belirtilen faaliyetlerine katılmalarından dolayı farklı bir işleme tâbi tutulamaz ve görevlerine son verilemez."hükmü yer almiştir.
Anayasa, kanun ve uluslararası sözleşmelerde yer alan bu hükümlere göre, kamu görevlilerinin kural olarak serbestçe sendikal faaliyette bulunabilecekleri, kamu makamlarının bu hakkın kullanılmasına engel olacak nitelikteki her türlü müdahaleden sakınmaları gerektiği hususunda tereddüt bulunmamaktadir.
Avrupa Insan Hakları Mahkemesinin 15/09/2009 tarihli ve 30946/04 sayılı kararında,öğretmenlere üyesi oldukları sendikanın çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun tasarısını protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katılmalarınedeniyle göreve geimedikleri için uyarma cezası verilmesinin, bu ceza çok küçük oisa da,sendika üyelerinin çıkarlarını korumak için meşrù grev ya da eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir nitelik taşıdığı, öğretmenlere verilen disiplin cezası "âcil bir sosyal ihtiyaca"tekâbül etmediğinden, "demokratik bir toplumda gerekli" olmadığı gerekçesiyle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinin ihlâl edildiği belirtilmiştir.
Bu kararda; kamu görevlileri sendikaları tarafından alınan kararlara uyarak sendikal faaliyet kapsamında mâkül süreyi aşmadan is bırakan kamu görevlilerine disiplin cezasıverilmesinin sendika hakkının ihlâline sebebiyet verdiği ifade edildiğinden, iş bırakma eylemine katılan aile hekimlerine işe gelmedikleri günler için idarî hizmet sözleşmesinde yer alan "çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılır" hükmüne göre ücret ödenmemesinin, sendika hakkını ihlâl edip etmediği hususunda bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
Anayasa Mahkemesinin 21/02/2008 tarihli ve E.2005/10, K.2008/63 sayılı kararında,5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fikrasında yer alan "aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarıyönetmelikle düzenlenir." kuralının Anayasa'ya aykırı olmadığı belirtilmiş olup, bu hükme dayanılarak çıkarılan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 6. maddesinin 1.fikrasında, aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmelerin, bu Yönetmeliğin ekinde 

yer alan aile hekimi sözleşme örneğine uygun şekil ve içerikte düzenleneceği; ("aile hekimi sözleşme örneği"nin 5. maddesinde, yapılacak ödemeler ve kesintilerde Sözleşme Yönetmeliği hükümlerinin uygulanacağı, bunun dışında herhangi bir ad altında başka bir ödeme yapılamayacağı); 16. maddesinde, aile hekiminin izinli, raporlu ya da uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması durumunda başka bir hekimle anlaşarak vekâleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlayacağı; 18. maddesinde, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacaği; 19. maddesinde, sözleşme ile çalıştırılan aile hekiminin vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması hâlinde ve tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için ödemelerin tam olarak yapılacağı kurala bağlanmıştır.Aktarılan mevzuat hükümleri incelendiğinde; aile hekiminin izinli ve raporlu olmasıdurumunda dahi ücret ödenmemesinin esas olduğu, izinli ve raporlu olduğu günler için başka bir sağlık personeli ile anlaşarak vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması hâlinde ücretinden kesinti yapılmayacağı, tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine toplam yıllık izin süresinin tümü için değil, yalnız ilk on dört günlük kısmı için tam ödeme yapılmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.Tam gün hizmet esasına göre çalışan aile hekimlerinin imzaladıkları idarî hizmet sözleşmelerinde, ödemeler konusunda Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağı belirtilmekte olup, aile hekimine çalışmadığı günler icin ücret ödenmemesi idarî hizmet sözleşmesi ve Yönetmeliğin 18. maddesinin bir gereğidir.6356 sayılı Sendikalar ve Toplu Is Sözleşmesi Kanunu'nun 67. maddesinin 3. fikrasında,"Grev ve lokavt süresince is sözleşmeleri askıda kalan isçilere bu dönem için isverence ücret ve sosyal yardımlar ödenmez ... Toplu iş sözleşmelerine ve iş sözleşmelerine bunların aksine hüküm konulamaz." kuralına yer verildiğinden, grev hakkını kullanarak is bırakan işçiye çalışmadığıgünler için ücret ödenmemesi, Kanunun bu emredici hükmüne göre sendika hakkının ihlâli sayılmamaktadir.
İşverenlere karşı kullanabilecekleri bir mücadele aracı olmak üzere iscilere grev hakkıtanınırken, grev yapılan günler için hiçbir suretle ücret ödenemeyeceğine ilişkin bu âmîr hükme yasama organınca gerek görülmesi, grev hakkını kullanan işçilerle işverenler arasında adalete uygun bir denge sağlanması ihtiyacından kaynaklanmakta olup, çalışılmayan günler için ücret ödenmesi hâlinde emek sarfetmeden kazanç sağlamanın ve uzun süreli grevlerin teşvik edilmiş olacağı ve iktisâdî olarak sürdürülmesi mümkün olmayan adaletsiz sonuçlara yol açılacağıkuşkusuzdur.
Kanunla tanınmış grev hakkı olmamasına rağmen sendikanın aldığı karara uyarak âcil sağlık hizmetlerini aksatmadan iş bırakmaları nedeniyle aile hekimlerine disiplin cezası verilmese de, çalışmadıkları günler için ödeme yapılmaması; grev hakkı olanlara dahi iş bıraktıkları günler için ücret ödenmediği gözetildiğinde âdil bir uygulama olarak kabul edilmelidir.
Esasen, menfaatler dengesi gözetilerek kurulan hizmet sözleşmeleri, karşılıklı edimlerin tam olarak Îfâ edilmesini gerektirdiğinden, taraflardan biri edimini kısmen yerine getirmediği hâlde diğer tarafın edimini tam olarak ifâ etmeye zorlanmasının hakkaniyetle bağdaşmayacağı ve çalışma ilişkilerinde karşılıksız ücret ödenmesi sonucunu doğuran uygulamalara hukuken geçerlilik tanınamayacağı açıktır.
Bu itibarla, çalışılmayan günler için idari hizmet sözleşmesinde yer alan hükme dayanılarak ücret ödenmemesi, iş bırakma eylemleri yoluyla haklarını korumayı ve geliştirmeyi amaçlayan çalışanlar ile idare arasında sağlanması gerekli olan âdil dengeyi bozmadığı için 

sendika hakkının ihlâli olarak değerlendirilemeyeceğinden, çalışılmayan günler için ücret ödenmemesine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali, davacının tazmin isteminin kabulü ile işlem nedeniyle davacıya ödenen ücretten kesilen tutarın dava açma tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine ilişkin olarak Istanbul 11. Idare Mahkemesince verilen 27/06/2025 tarihli ve E:2025/292, K:2025/937 sayılı kararın, niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade etmesi nedeniyle kanun yararına temyizen incelenerek bozulması2577 sayıli Kanunun 51. maddesi uyarınca talep olunur.

DANIŞTAY TETKİK HKİMİ: Selin Ardıç
DÜŞÜNCESİ: Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin kabulü ile Idare Mahkemesi kararının, 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun yararına bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA 
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
INCELEME VE GEREKÇE ..
MADDİ OLAY:
Sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, üç gün işe gelmediğinden bahisle kesinti yapılarak düzenlenen maaş bordrosunun iptali ile ücret, teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle bakılmakta olan davanın açıldiğı anlaşılmaktadır.

Dava dilekçesinin içeriğinde, kesinti yapılarak düzenlenen bordronun iptali ile ücret,teşvik ve destek ödemelerinden yapılan kesintilerin faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi talep edilmiş ise de Danıştay Başsavcılığının kanun yararına bozma talebinin içeriğinde sadece ücret ödemesine ilişkin işleme ve buna dair parasal hak talebine yönelik düşünce verildiği anlaşıldığından, uyuşmazlık bu kısma hasren incelenmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kanun yararına temyiz" başlıklı 51.maddesinde, idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar ile istinaf veya temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcı tarafından kanun yararına temyiz olunabileceği,temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde kararın, kanun yararına bozulacağı, bu bozma kararının,daha önce kesinleşmiş olan merci kararının hukuki sonuçlarını kaldırmayacağı hükme bağlanmıştır.

09/12/2004 günlü, 25665 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5258sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Personelin statüsü, hak ve yükümlülükleri" başlıklı 3.maddesinin 1. fıkrasında, "Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşlarıpersoneli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini,kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet 

Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir."; "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinin 2. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, (...) Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fikrasına dayanılarak hazırlanan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Sözleşmelerin içeriği, süresi ve dönemi" başlıklı 6. maddesinin 1.fıkrasında, "Aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmeler, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan (Ek-1 Aile Hekimi Sözleşme Örneği)'ne uygun şekil ve içerikte düzenlenir.";"Göreviendirme" başlıklı 16. maddesinin 1. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları;
a) Bakanlıkça öngörülen hizmet içi eğitimler için bir yılda en fazla otuz günü aşmamak üzere,
b) Deprem, sel felaketi ve salgın gibi olağanüstü durumlarda başka yerde,
c) Bakanlıkça yurtdışında sağlık hizmeti sunmak üzere bir sözleşme döneminde en fazla iki aya kadar,
görevlendirilebilir."; 2. fikrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının, görev başında bulunamayacağı durumlar aşağıda sayıldığı şekildedir:
a) Ízinli olmasi.
b) Raporlu olmasi.
c) Sözleşmeli aile hekimliği uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması.
c) Gözaltına alınma, tutuklanma, hükümlülük durumları ile 6284 sayılı Kanun kapsamında uzaklaştırma kararı verilmesi.

d) 10 uncu maddenin yedinci fikrası gereğince görevden uzaklaştırılması durumunda.
e) Sağlık raporuyla belgelendirilmiş ve müdürlükçe onaylanmış olması koşuluyla Bakanlıkça ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanmış olması veya yakalanma riski taşıması."; 3. fıkrasında, "Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı,birinci fikranın (c) bendi ile ikinci fikranın (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilen hallerde, 5 inci maddede belirtilen şartları taşıyan hekim ya da sağlık personeli ile anlaşarak vekaleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlar. Bu anlaşma, müdürlükçe uygun görülmesi halinde uygulanır."kuralı getirilmiş olup, "Aile hekimi ödeme esasları" başlıklı 18. maddesinin 1. fikrasında,sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağı; "Aile hekimi ödemelerine ilişkin diğer esaslar" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasında, "Sözleşme ile çalıştırılan aile hekimine, 16 ncı maddenin;
a) Birinci fikrasinın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hallerde,
b) İkinci fikrasının (e) bendinde belirtilen halde,
c) Üçüncü fıkra kapsamında vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması halinde,
c) Tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için,
ödemeler tam olarak yapılır. ..." düzenlemesi yapilmiştır.
Aile Hekimi Sözleşme Örneği'nin 5. maddesinde; yapılacak ödemeler ve kesintilerde 

Sözleşme Yönetmeliği hükümlerinin uygulanacağı, bunun dışında herhangi bir ad altında başka bir ödeme yapılamayacağı belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fikrasına dayanılarak hazırlanan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nde, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimlerine, "çalışılan gün sayısına göre" ödeme yapılacağı hususu açıkça düzenlenmiş olup; anılanların imzaladıkları sözleşmelerde, ödemeler konusunda Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağıbelirtilmiştir. Bu bakımdan, aile hekimlerine çalışmadıkları günler için ücret ödenmemesi, yapılan sözleşmenin ve Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin ilgili maddelerinin bir gereğidir.
Bununla birlikte, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 19. maddesinin 1.fikrası uyarınca, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine,
-Bakanlıkça öngörülen hizmet içi eğitimler için bir yılda en fazla otuz günü aşmamak üzere görevlendirilmesi ile deprem, sel felaketi ve salgın gibi olağanüstü durumlarda başka yerde görevlendirilmesi hallerinde;
-Sağlık raporuyla belgelendirilmiş ve müdürlükçe onaylanmış olması koşuluyla Bakanlıkça ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanmış olması veya yakalanma riski taşiması nedeniyle görev başında olamaması durumunda;
-Bakanlıkça yurtdışında sağlık hizmeti sunmak üzere bir sözleşme döneminde en fazla iki aya kadar görevlendirilmesi ile izinli olması, raporlu olması ve sözleşmeli aile hekimliği uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması hallerinde, vekaleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlamasi durumunda;
-Tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapması ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamaması durumunda, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için;
Ödemelerin tam olarak yapılması, belirtilen hallerin dışında, çalışılmayan günler için ödeme yapılmaması öngörülmüştür. Bir başka ifadeyle; aile hekimleri için çalışılan gün sayısıüzerinden ödeme yapılması esasına dayalı bir ödeme sistemi getirilmiştir.
Görüleceği üzere; aile hekiminin izinli sayılması ya da raporlu olması gibi işe gelmeme hallerinde dahi, hizmetin vekaleten bir başkasına gördürülmesi durumunda ödeme yapılması, aksi halde ödeme yapılmaması mevzuat gereği olduğundan, Yönetmelikte belirtilen hallerin dışında işe gelmeme durumunda hangi mazerete dayalı olursa olsun, işe gelmeyen aile hekimine ödeme yapilamayacaktir.

Dava dosyasının incelenmesinden, sözleşmeli aile hekimi olan davacının, sözü edilen tarihlerde işe gelmediği tartışmasızdır. Davacı tarafından, sendikal faaliyet sebebiyle işe gelmediği, belirtilen mazeretinin haklı sebep olarak kabul edilmesi ve kendisine ödeme yapılmasıgerektiği ileri sürülmekte ise de ilgili yönetmelik hükümleri gereği, ödeme yapılabilecek "işe gidilmeyen gün" kapsamındaki istisnalar arasında yer almayan durum için davacıya ödeme yapilmasina imkan bulunmamaktadır.

Öte yandan, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu Iş Sözleşmesi Kanunu'nun 67. maddesinin 3. fikrasında, "Grev ve lokavt süresince iş sözleşmeleri askıda kalan işçilere bu dönem için işverence ücret ve sosyal yardımlar ödenmez ... Toplu is sözleşmelerine ve iş sözleşmelerine bunların aksine hüküm konulamaz." kuralına yer verilmiş olup, grev hakkını kullanarak iş bırakan işçiye çalışmadığı günler için ücret ödenmemesi esası getirilmiş ve bu durum, sendika hakkının ihlali sayılmamıştır.


Sağlık çalışanlarına, acil sağlık hizmetlerini aksatmadan iş bırakmaları nedeniyle disiplin cezası verilemeyeceğine ilişkin çok sayıda Avrupa Insan Hakları Mahkemesi kararı ile ulusal yargıkararları bulunmakla birlikte, çalışılmayan günler için idari hizmet sözleşmesinde yer alan hükme dayanılarak ücret ödenmemesi, iş bırakma eylemleri yoluyla haklarını korumayı ve geliştirmeyi amaçlayan çalişanların sendikal faaliyetlerinin engellenmesi olarak kabul edilemeyeceğinden,davacının sendikal faaliyet sebebiyle işe gitmemesi, anılan gün için ödeme yapilmamasına engel oluşturmamaktadir.

Anılan mevzuat hükümleriçerçevesinde değerlendirme yapıldiğında, sözleşmeli aile hekimi olan davacının, üç gün göreve gelmediğinin sabit olduğu ve ilgili Yönetmelik'in 19.maddesinin 1. fıkrası kapsamına giren bir durumunun bulunmadığı anlaşıldığından, hakkında tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu işlem yukarıda belirtilen gerekçeyle hukuka uygun bulunduğundan, davacının parasal hak talebinin de dayanağının olmadığı görülmüştür.
Bu itibarla, davanın reddi gerekmekte iken; dava konusu işlemin iptali, davacıya ödenen ücretten kesilen ücretin kesintinin yapıldığı tarihten itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi yolunda Idare Mahkemesi Hakimince verilen kararda ücret ödemesine ilişkin işlem ve buna dair parasal hak talebi yönünden hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca Danıştay Başsavcılıği tarafından yapılan KANUN YARARINA TEMYİZİSTEMİNİN KABULÜNE,
2.Yukarıda özetlenen gerekçeyle, dava konusu işlemin iptali, davacıya ödenen ücretten kesilen ücretin dava tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi yolunda İstanbul 11. Idare Mahkemesi Hakimince verilen 27/06/2025 günlü, E:2025/292, K:2025/937 sayılıkararın, ücret ödemesine ilişkin işlem ve buna dair parasal hak talebi yönünden 2577 sayılıİdari Yargilama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak Üzere KANUN YARARINA BOZULMASINA,
3. Kararın birer örneğinin Danıştay Başsavcılığına, İstanbul Valiliğine ve davacıya gönderilmesine ve kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasına, 15/12/2025 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.


Esas No : 2025/4399Karar No : 2025/5959
(X) KARŞI OY :
Uyuşmazlık, sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacının üyesi olduğu sendika tarafından alinan karara istinaden, iş birakma eylemine katılarak görevine gelmemesi halinde,sözleşme ücretinden kesinti yapılıp yapılmayacağına ilişkin bulunmaktadır.
"Sendika hakkı"; Anayasa'da sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında, temel hak olarak kabul edilerek Anayasa'nın "Sendika kurma hakki" başlıklı 51. maddesinde, "... Hic kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz. Sendika kurma hakkıancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir... İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.." seklinde düzenlenmiştir.
Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunmasına ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin 151 Sayılı Sözleşmenin Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'un 4/b. maddesinde, "Bir kamu görevlisini, bir kamu görevlileri örgütüne üyeliği veya böyle bir örgütün normal faaliyetlerine katılması nedenleriyle işten çıkarmak veya ona zarar vermek." konusunda korunacağı, kurala bağlanmıştır.
Anayasa'nın 90. maddesi ile "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarasıandlasmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz... Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır." kuralı getirilerek,temel hak ve özgürlüklere ilişkin olarak milletlerarası andlaşma hükümlerinin uygulanacağı hükme bağlandığından, hukuki denetimin bu çerçevede yapılması gerekmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 18.maddesinde, "Kamu görevlileri, iş saatleri dışında veya işverenin izni ile iş saatleri içinde sendika veya konfederasyonların bu Kanunda belirtilen faaliyetlerine katılmalarından dolayı farklı bir işleme tâbi tutulamaz ve görevlerine son verilemez." düzenlemesi yer almıştır.
Anılan Kanun'a göre, kamu görevlileri iş saatleri dışında sendikal faaliyet yapabilecekler ise de; iş saatleri içinde sendikal faaliyete katılmaları izne bağlanmiştır. Gerek idarenin olağan uygulamasında ve gerekse de idari yargının yerleşmiş içtihatlarında başvuru konusu olayda olduğu gibi sendikal faaliyet çerçevesinde işe gelinmemesi halinde kişinin mazeret iznini kullandığıkabul edilmekte ve disiplin soruşturması açılmamakta ise de; idarenin ve yargının bir bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuat düzenlemesi yapılmamıştır.(Anayasa Mahkemesi B. No: 2013/8463, 18/9/2014, §)." Sonuç olarak, iş saatleri içinde yapılacak sendikal faaliyet iznin kullanım şekli ve sonuçlarına ilişkin yasal bir düzenlemenin olmadığı, 657 sayılı Kanun'un kamu görevlilerinin mazeret iznine ilişkin düzenlemesinin içeriğinin ise sendikal faaliyetlerle ilgisi bulunmadığı görülmektedir.

Bu itibarla, sendika hakkına yapılan bir müdahalenin meşru olabilmesi için bu müdahalenin; Anayasa'nın 51. maddesinin 2. fikrasında belirtilen milli güvenlik, kamu düzeni, suçislenmesinin önlenmesi, genel sağlık, genel ahlak ile baskalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebebiyle ve sendika üyesinin zarar görmeyeceği açıklık ve belirlilikte kanunla yapılması gerektiğinden, bu düzenlemenin yapılmamış olması karşısında; üyesi olduğu sendika tarafından alinan karara istinaden sendikal faaliyete katilan ilgiliye idarece yapılan her türlü

müdahalenin, dayanaksız olacağı açıktır.
Anayasa Mahkemesinin norm denetimi ve bireysel başvuruya ilişkin kararlarında; kişilere ödenmesi öngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdem tazminatı gibi ödemeler, temel hak olan, mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmekte, bu konulara ilişkin düzenlemenin yasa ile yapılması gerektiğine karar verilmekte olup (Başvuru Numarası:2019/12111, Karar Tarihi: 29/12/2021; E:2018/123, K:2022/138, Karar Tarihi: 9/11/2022,E:2022/102, K: 2023/154 Karar Tarihi: 13/9/2023 ) uyuşmazlığın bu bakımdan da incelenmesi gerekir.

Sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacının, tabi olduğu mevzuat incelendiğinde;
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin; 5. fıkrasında, "Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbes gün içerisinde ödenir."; 7. fikrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, Bakanlıkça karşılanmadığı takdirde aile sağlığı merkezi giderleri, kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar cerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi,takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması halinde bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır. Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığımerkezi giderleri, gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapılmaz. Aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığımüdürlükleri tarafindan hak sahiplerine ayrıca ödenir." düzenlemesi yapılmıştır.
5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fikrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirienen esaslar çerçevesinde bunlara yapilacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlari, (...Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralının yer aldığı, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Aile hekimi ödeme esasları" başlıklı 18. maddesinin 1.fikrasında; sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine, çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağıesasının getirildiği görülmektedir.

Bu durumda; Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği ile de sözleşmeli aile hekimlerinin ödemelerine ilişkin olarak, 5258 sayılı Kanun'da yer almayan, "çalışılan gün sayısına göre ödeme esasi"nın getirilmesi sonucunda; üyesi olduğu sendikanın faaliyetine katilmasınedeniyle göreve gelmeyen sözleşmeli aile hekimi olan davacının, sözleşme ücretinden kesinti yapılması; ona zarar vermiş, sendikal faaliyet yapmasına yasa ile öngörülmeyen bir sınırlama getirmiş ve çalışılan gün sayısına göre ödeme esasına tabi olmayan emsali kamu görevlileri ile farkli sonuc yaratmiştir.

Anayasa'nın 51 ila 54. maddelerine göre, işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin;sendika kurma haklarının kapsam, istisna ve sınırlarının, gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak işçilerden farklı bir kanunla düzenleneceği, bu statüde olanların "toplu sözleşme hak"larıvar ise de "toplu is sözleşmesi" yapılması ve "grev hakkı"nın, sadece işçilere tanındığıanlaşıldığından; 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu Iş Sözleşmesi Kanunu hükümlerinin, kamu 

görevlileri yönünden kıyas yapılmaya uygun bulunmadığı gibi memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, sendikal faaliyetlerine ilişkin sınırlamalarının ve sonuçlarının yine yasa ile düzenlenebileceğinin vurgulanmasi gereklidir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu kesinti yapılması işleminin iptali, yapılan kesintinin yasal faiziyle tazmini yolunda verilen kararın, yürürlükteki hukuka aykırı olmadığı sonucuna varıldığından, KANUN YARARINA TEMYİZ İSTEMiNİN REDDİNE karar verilmesi gerektiği oyu ile aksi yöndeki Daire kararına katılmıyorum.


Danıştay İkinci Daire Başkanlığından:
Esas No : 2025/4370
Karar No : 2025/5960

KANUN YARARINA TEMYİZ EDEN : DanIştay BaşsaVCılIğI - ANKARA 
DAVACI : Mehmet Avcı adına Tabip ve Diğer Sağlık ÇalışanlarıSağlık ve Sosyal Hizmetler Kamu Görevlileri SendikasıVEKİLİ: Av. Murat Erçek 
[16210-12588-16937] UETS 
DAVALI :Kartal KaymakamlığıVEKİLİ: Av. Hülya Bingöl Kılınç[35756-76579-89740] UETS 
YARGILAMA SÜRECİ.
Dava Konusu Istem: Dava; sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından,üç gün işe gelmediğinden bahisle ücretinden yapılan kesintinin iadesi talebiyle yaptığı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali ile bu kesintinin, yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmiştır.

Kanun Yararına Temyiz Edilen Kararın Özeti: İstanbul 13. Idare Mahkemesi Hakimince verilen 18/07/2025 günlü, E:2025/349, K:2025/1473 sayılı karar ile; davacınin,üyesi olduğu sendikanın aldığı karar doğrultusunda sendikal eylemde bulunduğu, mazeret olarak kabul edilen söz konusu sendikal faaliyet sebebiyle eylemde bulunulan günlerin kesinti yapılarak ücrete yansıtılmasının örgütlenme ve sendikal faaliyetlerde bulunma hürriyetine doğrudan etki doğuracağının ve Anayasa ile Uluslararası Sözleşmeler kapsamında güvence altına alınan çıkarlarını korumak için sendika kurma ve sendikaya girme hakkı dahil, başkalarıyla birlikte örgütlenme özgürlüğü hakkı"nın zedelenmesine sebep olacağının açık olduğu, bu nedenle sendikal eylemin kabul edilebilir mazeret olarak değerlendirilmesi gerekirken, aksi yorumla davacının ücretinde yapılan kesintinin iadesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline, kesilen 17.716,21-TL tutarın idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine karar verilmiştir.

DANIŞTAY BAŞSAVCISI : Cevdet Erkan 
DÜŞÜNCESİSözleşmeli aile hekimi olan davacının, üyesi olduğu sendika tarafından alınan karara uyarak görevine gitmemesi nedeniyle, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinin 18. maddesinde yer alan "sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılır." hükmü uyarınca çalışmadığı üç gün için aylık ücretinden kesinti yapılmasına yönelik itirazının zımnen reddine ilişkin işlemin iptali ile kesilen 17.716,21-TL. tutarın idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine dair Istanbul 13. Idare Mahkemesince verilen 18/07/2025 tarihli ve E:2025/349,K:2025/1473 sayılı kararın, kanun yararına temyiz edilmesi talebiyle Danıştay Başsavcılığınıbilgilendiren dilekçe üzerine konu incelendi:
Idare Mahkemesi kararında, is bırakma eyleminin Avrupa Insan Hakları Sözleşmesi'nin "Toplanma ve örgütlenme özgürlüğü" başlıklı 11. maddesi uyarınca mazeret olarak kabulügerekeceğinden, sendikal faaliyet sebebiyle eyleme katılınan günler için ücret ödenmemesinin 

Anayasa ve uluslararası sözleşmelerle güvence altına alınan "çıkarlarını korumak için sendika kurma ve sendikaya girme hakkı dâhil. baskalarıyla birlikte örgütlenme özgürlüğü hakkı'nın zedelenmesine sebep olacağı belirtildiğinden, sendikanın aldiğı karara uyarak göreve gidilmeyen günler için sözleşmeli aile hekimine ücret ödenmemesinin sendika hakkı ve örgütlenme özgürlüğühakkını ihlâl edip etmediğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Avrupa Insan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinde, herkesin dernek kurma hakkına sahip olduğu, bu hakkın çıkarlarını korumak amacıyla başkalarıyla birlikte sendikalar kurma ve sendikalara üye olma hakkını da içerdiği; bu hakkın kullanılmasının, kanunla öngörülen ve demokratik bir toplum içinde ulusal güvenliğin, kamu güvenliğinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlâkın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli olanlar dışındaki sınırlamalara tâbi tutulamayacağı kurala bağlanmış; Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesinin 11. maddesinde, hakkında bu Sözleşmenin yürürlükte bulunduğu UluslararasıÇalışma Örgütünün her üyesinin, çalışanların ve işverenlerin örgütlenme hakkını serbestçe kullanmalarını sağlamak amacıyla gerekli ve uygun bütün önlemleri almakla yükümlü olduklarıbelirtilmiş; Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 51. maddesinde, "Çalışanlar ve işverenler,üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. "; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 18. maddesinde ise, "Kamu görevlileri, iş saatleri dışında veya işverenin izni ile iş saatleri içinde sendika veya konfederasyonların bu Kanunda belirtilen faaliyetlerine katılmalarından dolayı farklı bir işleme tâbi tutulamaz ve görevlerine son verilemez."hükmü yer almıştır.
Anayasa, kanun ve uluslararası sözleşmelerde yer alan bu hükümlere göre, kamu görevlilerinin kural olarak serbestçe sendikal faaliyette bulunabilecekleri, kamu makamlarının bu hakkın kullanılmasına engel olacak nitelikteki her türlü müdahaleden sakınmaları gerektiği hususunda tereddüt bulunmamaktadir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin 15/09/2009 tarihli ve 30946/04 sayılı kararında,öğretmenlere üyesi oldukları sendikanın çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun tasarısını protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katılmalarınedeniyle göreve gelmedikleri için uyarma cezası verilmesinin, bu ceza çok küçük olsa da,sendika üyelerinin çıkarlarını korumak için meşrù grev ya da eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir nitelik taşıdığı, öğretmenlere verilen disiplin cezası "âcil bir sosyal ihtiyaca"tekâbül etmediğinden, "demokratik bir toplumda gerekli" olmadığı gerekçesiyle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesinin ihlâl edildiği belirtilmiştir.
Bu kararda; kamu görevlileri sendikaları tarafından alınan kararlara uyarak sendikal faaliyet kapsamında mâkûl süreyi aşmadan is bırakan kamu görevlilerine disiplin cezasıverilmesinin sendika hakkının ihlâline sebebiyet verdiği ifade edildiğinden, iş bırakma eylemine katılan aile hekimlerine işe gelmedikleri günler için idarî hizmet sözleşmesinde yer alan "çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılır" hükmüne göre ücret ödenmemesinin, sendika hakkını ihlâl edip etmediği hususunda bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
Anayasa Mahkemesinin 21/02/2008 tarihli ve E.2005/10, K.2008/63 sayılı kararında,5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fikrasında yer alan "aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapilacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları

yönetmelikle düzenlenir." kuralının Anayasa'ya aykırı olmadığı belirtilmiş olup, bu hükme dayanılarak çıkarılan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 6. maddesinin 1.fıkrasında, aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmelerin, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan aile hekimi sözleşme örneğine uygun şekil ve içerikte düzenleneceği; ("aile hekimi sözleşme örneği"nin 5. maddesinde, yapılacak ödemeler ve kesintilerde Sözleşme Yönetmeliği hükümlerinin uygulanacağı, bunun dışında herhangi bir ad altında başka bir ödeme yapılamayacağı); 16. maddesinde, aile hekiminin izinli, raporlu ya da uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması durumunda baska bir hekimle anlasarak vekâleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlayacağı; 18. maddesinde, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağı; 19. maddesinde, sözleşme ile çalıştırılan aile hekiminin vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması hâlinde ve tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine, toplam yıllik izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için ödemelerin tam olarak yapılacağı kurala bağlanmıştır.Aktarılan mevzuat hükümleri incelendiğinde; aile hekiminin izinli ve raporlu olmasıdurumunda dahi ücret ödenmemesinin esas olduğu, izinli ve raporlu olduğu günler için başka bir sağlık personeli ile anlaşarak vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması hâlinde ücretinden kesinti yapılmayacağı, tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine toplam yıllık izin süresinin tümü için değil, yalnız ilk on dört günlük kısmı için tam ödeme yapılmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.Tam gün hizmet esasına göre calışan aile hekimlerinin imzaladıkları idari hizmet sözleşmelerinde, ödemeler konusunda Aile Hekimliği Sözlesme ve Ödeme Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağı belirtilmekte olup, aile hekimine çalışmadığı günler için ücret ödenmemesi idarî hizmet sözleşmesi ve Yönetmeliğin 18. maddesinin bir gereğidir.6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İs Sözleşmesi Kanunu'nun 67. maddesinin 3. fikrasında,"Grev ve lokavt süresince iş sözleşmeleri askıda kalan işçilere bu dönem için işverence ücret ve sosyal yardımlar ödenmez ... Toplu iş sözleşmelerine ve iş sözleşmelerine bunların aksine hüküm konulamaz." kuralına yer verildiğinden, grev hakkını kullanarak iş bırakan işçiye çalışmadığıgünler için ücret ödenmemesi, Kanunun bu emredici hükmüne göre sendika hakkının ihlâli sayilmamaktadir.
İşverenlere karşı kullanabilecekleri bir mücadele aracı olmak üzere işçilere grev hakk tanınırken, grev yapılan günler için hiçbir suretle ücret ödenemeyeceğine ilişkin bu âmîr hükme yasama organınca gerek görülmesi, grev hakkını kullanan işçilerle işverenler arasında adalete uygun bir denge sağlanması ihtiyacından kaynaklanmakta olup, çalışılmayan günler için ücret ödenmesi hâlinde emek sarfetmeden kazanç sağlamanın ve uzun süreli grevlerin teşvik edilmis olacağı ve iktisâdî olarak sürdürülmesi mümkün olmayan adaletsiz sonuçlara yol açılacağkuşkusuzdur.
Kanunla tanınmış grev hakkı olmamasına rağmen sendikanın aldığı karara uyarak âcil sağlık hizmetlerini aksatmadan iş bırakmaları nedeniyle aile hekimlerine disiplin cezası verilmese de, çalışmadıkları günler için ödeme yapılmamasi; grev hakkı olanlara dahi iş bıraktıkları günler için ücret ödenmediği gözetildiğinde âdil bir uygulama olarak kabul edilmelidir.
Esasen, menfaatler dengesi gözetilerek kurulan hizmet sözleşmeleri, karşılıklı edimlerin tam olarak îfâ edilmesini gerektirdiğinden, taraflardan biri edimini kısmen yerine getirmediği hâlde diğer tarafın edimini tam olarak îfâ etmeye zorlanmasının hakkaniyetle bağdaşmayacağı ve çalışma ilişkilerinde karşılıksız ücret ödenmesi sonucunu doğuran uygulamalara hukuken geçerlilik tanınamayacağı açıktır.


Bu itibarla, calışılmayan günler icin idari hizmet sözleşmesinde yer alan hükme dayanilarak ücret ödenmemesi, is bırakma eylemleri yoluyla haklarını korumayı ve geliştirmeyi amaçlayan çalışanlar ile idare arasında sağlanması gerekli olan âdil dengeyi bozmadığı için sendika hakkının ihlâli olarak değerlendirilemeyeceğinden, çalışılmayan günler için ücret ödenmemesine ilişkin işlemin geri alınması talebiyle yapılan başvurunun reddine dair işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali ile kesilen 17.716,21-TL. tutarın idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine ilişkin olarak İstanbul 13.Idare Mahkemesince verilen 18/07/2025 tarihli ve E:2025/349, K:2025/1473 sayılı kararın, niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade etmesi nedeniyle kanun yararına temyizen incelenerek bozulması 2577 sayıli Kanunun 51. maddesi uyarınca talep olunur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: Selin Ardıç
DÜŞÜNCESİ:Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin kabulü ile Idare Mahkemesi kararının, 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun yararına bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA 
Karar veren Danıstay Ikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDI OLAY:
Sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, üç gün işe gelmediğinden bahisle ücretinden yapılan kesintinin iadesi talebiyle yaptığı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali ile bu kesintinin, yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır 
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kanun yararına temyiz" başlıklı 51.maddesinde, idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerinin kesin olarak verdiği kararlar ile istinaf veya temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veva kendiliğinden Bassavcı tarafından kanun yararına temyiz olunabileceği temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde kararın, kanun yararına bozulacağı, bu bozma kararının,daha önce kesinleşmiş olan merci kararının hukuki sonuçlarını kaldırmayacağı hükme bağlanmıştır.

09/12/2004 günlü, 25665 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5258sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Personelin statüsü, hak ve yükümlülükleri" başlıklı 3.maddesinin 1. fıkrasında. "Sağlık Bakanlığı: Bakanlık veva diğer kamu kurum veva kuruluslarıpersoneli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini,kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırıması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile 

hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir."; "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinin 2. fikrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapilacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, (.. Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır 
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fıkrasına dayanılarak hazırlanan 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Sözleşmelerin içeriği, süresi ve dönemi" başlıklı 6. maddesinin 1.fıkrasında, "Aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmeler, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan (Ek-1 Aile Hekimi Sözleşme Örneği)'ne uygun şekil ve içerikte düzenlenir.";"Görevlendirme" başlıklı 16. maddesinin 1. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları;
a) Bakanlıkça öngörülen hizmet içi eğitimler için bir yılda en fazla otuz günü aşmamak üzere,
b) Deprem, sel felaketi ve salgın gibi olağanüstü durumlarda başka yerde,
c) Bakanlıkça yurtdışında sağlık hizmeti sunmak üzere bir sözleşme döneminde en fazla iki aya kadar,
görevlendirilebilir."; 2. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının, görev başında bulunamayacağı durumlar aşağıda sayıldığı şekildedir:
a) Ízinli olmasi.
b) Raporlu olmasi.
c) Sözlesmeli aile hekimliği uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması.
ç) Gözaltına alinma, tutuklanma, hükümlülük durumları ile 6284 sayılı Kanun kapsamında uzaklaştırma kararı verilmesi.

d) 10 uncu maddenin yedinci fikrası gereğince görevden uzaklaştırılması durumunda.
e) Sağlık raporuyla belgelendirilmis ve müdürlükçe onaylanmış olması koşuluyla Bakanlıkça ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanmış olması veya yakalanma riski taşıması."; 3. fıkrasında, "Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı,birinci fikranın (c) bendi ile ikinci fikranın (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilen hallerde, 5 inci maddede belirtilen şartları taşıyan hekim ya da sağlık personeli ile anlaşarak vekaleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlar. Bu anlaşma, müdürlükçe uygun görülmesi halinde uygulanır."kuralı getirilmiş olup, "Aile hekimi ödeme esasları" başlıklı 18. maddesinin 1. fikrasında,sözleşmeyle çaliştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağı; "Aile hekimi ödemelerine ilişkin diğer esaslar" başlıklı 19. maddesinin 1. fikrasında, "Sözlesme ile çalıştırılan aile hekimine, 16 ncı maddenin;
a) Birinci fikrasının (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hallerde,
b) Ikinci fikrasının (e) bendinde belirtilen halde,
c) Üçüncü fikra kapsamında vekâleten hizmetin görülmesini sağlaması halinde,
c) Tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapan ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamayan aile hekimine, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için,
ödemeler tam olarak yapılır. .." düzenlemesi yapılmıştır.
Aile Hekimi Sözleşme Örneği'nin 5. maddesinde; yapilacak ödemeler ve kesintilerde Sözleşme Yönetmeliği hükümlerinin uygulanacağı, bunun dışında herhangi bir ad altında başka bir ödeme yapılamayacağı belirtilmiştir.


HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 2. fikrasına dayanılarak hazırlanan 30/06/2021 günlü, 31527 sayıli Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nde, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimlerine, "çalışılan gün sayısına göre" ödeme yapılacağı hususu açıkça düzenlenmiş olup; anılanların imzaladıkları sözleşmelerde, ödemeler konusunda Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği hükümlerinin esas alınacağıbelirtilmiştir. Bu bakımdan, aile hekimlerine çalışmadıkları günler için ücret ödenmemesi, yapılan sözleşmenin ve Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin ilgili maddelerinin bir gereğidir.
Bununla birlikte, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 19. maddesinin 1.fikrası uyarınca, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine,
-Bakanlıkça öngörülen hizmet içi eğitimler için bir yılda en fazla otuz günü aşmamak üzere görevlendirilmesi ile deprem, sel felaketi ve salgın gibi olağanüstü durumlarda başka yerde görevlendirilmesi hallerinde;
-Sağlık raporuyla belgelendirilmiş ve müdürlükçe onaylanmış olması koşuluyla Bakanlıkça ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanmış olması veya yakalanma riski taşıması nedeniyle görev başında olamaması durumunda;
-Bakanlıkça yurtdışında sağlık hizmeti sunmak üzere bir sözleşme döneminde en fazla iki aya kadar görevlendirilmesi ile izinli olması, raporlu olması ve sözleşmeli aile hekimliği uzmanlık eğitimi klinik rotasyonlarında bulunması hallerinde, vekaleten hizmetin görülmesini geçici olarak sağlaması durumunda;
-Tek birimli aile sağlığı merkezinde görev yapması ve yıllık izin sebebiyle görevi başında bulunamaması durumunda, toplam yıllık izin süresinin ilk on dört günlük kısmı için;
Ödemelerin tam olarak yapılmasi, belirtilen hallerin dışında, çalışılmayan günler için ödeme yapılmaması öngörülmemiştir. Bir başka ifadeyle; aile hekimleri için çalışılan gün sayısıüzerinden ödeme yapılması esasına dayalı bir ödeme sistemi getirilmiştir.
Görüleceği üzere: aile hekiminin izinli savılmasi va da raporlu olması gibi ise gelmeme hallerinde dahi, hizmetin vekaleten bir baskasına gördürülmesi durumunda ödeme yapılmasi, aksi halde ödeme yapılmaması mevzuat gereği olduğundan, Yönetmelikte belirtilen hallerin dışında işe gelmeme durumunda hangi mazerete dayalı olursa olsun, işe gelmeyen aile hekimine ödeme yapilamayacaktır.

Dava dosyasının incelenmesinden, sözleşmeli aile hekimi olan davacının, sözü edilen tarihlerde işe gelmediği tartışmasızdır. Davacı tarafından, sendikal faaliyet sebebiyle işe gelmediği, belirtilen mazeretinin haklı sebep olarak kabul edilmesi ve kendisine ödeme yapılmasıgerektiği ileri sürülmekte ise de ilgili yönetmelik hükümleri gereği, ödeme yapılabilecek "işe gidilmeyen gün" kapsamındaki istisnalar arasinda yer almayan durum için davacıya ödeme yapilmasina imkan bulunmamaktadır.

Öte yandan, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu'nun 67. maddesinin 3. fıkrasında, "Grev ve lokavt süresince iş sözleşmeleri askıda kalan işçilere bu dönem için işverence ücret ve sosyal yardımlar ödenmez .. Toplu iş sözleşmelerine ve iş sözleşmelerine bunların aksine hüküm konulamaz." kuralına yer verilmiş olup, grev hakkını kullanarak iş bırakan işçiye çalışmadığı günler için ücret ödenmemesi esası getirilmiş ve bu durum, sendika hakkının ihlali sayılmamiştır.

Sağlık çalışanlarına, acil sağlık hizmetlerini aksatmadan iş bırakmaları nedeniyle disiplin cezası verilemeyeceğine ilişkin çok sayıda Avrupa Insan Hakları Mahkemesi kararı ile ulusal yargı kararları bulunmakla birlikte, çalışılmayan günler için idari hizmet sözleşmesinde yer alan 

hükme dayanılarak ücret ödenmemesi, is bırakma eylemleri yoluyla haklarını korumayı ve geliştirmeyi amaçlayan çalışanların sendikal faaliyetlerinin engellenmesi olarak kabul edilemeyeceğinden, davacının sendikal faaliyet sebebiyle işe gitmemesi, anılan gün için ödeme yapılmamasına engel oluşturmamaktadır.

Anılan mevzuat hükümleri çerçevesinde değerlendirme yapıldığında, sözleşmeli aile hekimi olan davacının, üç gün göreve gelmediğinin sabit olduğu ve ilgili Yönetmelik'in 19.maddesinin 1. fıkrası kapsamına giren bir durumunun bulunmadığı anlaşıldığından, hakkında tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu işlem yukarıda belirtilen gerekçeyle hukuka uygun bulunduğundan, davacının parasal hak talebinin de dayanağının olmadığı görülmüştür.
Bu itibarla, davanın reddi gerekmekte iken; işlemin iptali ile davacının ücretinden kesilen 17.716,21-TL tutarın idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi yolunda Idare Mahkemesi Hakimince verilen kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca Danıştay Başsavcılığı tarafından yapılan KANUN YARARINA TEMYİZİSTEMİNİN KABULÜNE,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle, işlemin iptali, kesilen 17.716,21-TL tutarın idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi yolunda İstanbul 13. Idare Mahkemesi Hakimince verilen 18/07/2025 günlü, E:2025/349, K:2025/1473 sayılıkararın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca, hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere KANUN YARARINA BOZULMASINA,
3. Kararın birer örneğinin Danıştay Başsavcılığına, Kartal Kaymakamlığına ve davacıya gönderilmesine ve kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasına, 15/12/2025 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.


Esas No : 2025/4370Karar No : 2025/5960
(X) KARŞI OY :
Uyuşmazlık, sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacının üyesi olduğu sendika tarafindan alinan karara istinaden, is birakma eylemine katilarak görevine gelmemesi halinde,sözleşme ücretinden kesinti yapılıp yapılmayacağına ilişkin bulunmaktadır.
"Sendika hakkı"; Anayasa'da sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler kapsamında, temel hak olarak kabul edilerek Anayasa'nın "Sendika kurma hakkı" başlıklı 51. maddesinde, ".. Hiçkimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz. Sendika kurma hakkıancak, mill güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir... İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir..." şeklinde düzenlenmiştir.
Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunmasına ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin 151 Sayılı Sözleşmenin Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'un 4/b. maddesinde, "Bir kamu görevlisini, bir kamu görevlileri örgütüne üyeliği veya böyle bir örgütün normal faaliyetlerine katılması nedenleriyle işten çıkarmak veya ona zarar vermek." konusunda korunacağı, kurala bağlanmıştır.
Anayasa'nın 90. maddesi ile "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarasıandlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz... Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır." kuralı getirilerek,temel hak ve özgürlüklere ilişkin olarak milletlerarası andlaşma hükümlerinin uygulanacağı hükme bağlandığından, hukuki denetimin bu çerçevede yapılması gerekmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 18.maddesinde, "Kamu görevlileri, iş saatleri dışında veya işverenin izni ile iş saatleri içinde sendika veya konfederasyonların bu Kanunda belirtilen faaliyetlerine katılmalarından dolayı farklı bir işleme tâbi tutulamaz ve görevlerine son verilemez." düzenlemesi yer almıştır.
Anılan Kanun'a göre, kamu görevlileri iş saatleri dışında sendikal faaliyet yapabilecekler ise de; iş saatleri içinde sendikal faaliyete katılmaları izne bağlanmıştır. Gerek idarenin olağan uygulamasında ve gerekse de idari yargının yerleşmiş içtihatlarında başvuru konusu olayda olduğu gibi sendikal faaliyet çerçevesinde işe gelinmemesi halinde kişinin mazeret iznini kullandığıkabul edilmekte ve disiplin soruşturması açılmamakta ise de; idarenin ve yargının bir bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak mevzuat düzenlemesi yapılmamıştır.(Anayasa Mahkemesi B. No: 2013/8463, 18/9/2014, §)." Sonuç olarak, iş saatleri içinde yapılacak sendikal faaliyet iznin kullanım şekli ve sonuçlarına ilişkin yasal bir düzenlemenin olmadığı, 657 sayılı Kanun'un kamu görevlilerinin mazeret iznine ilişkin düzenlemesinin içeriğinin ise sendikal faaliyetlerle ilgisi bulunmadiğı görülmektedir.

Bu itibarla, sendika hakkına yapılan bir müdahalenin meşru olabilmesi için bu müdahalenin; Anayasa'nın 51. maddesinin 2. fikrasında belirtilen milli güvenlik, kamu düzeni, suçişlenmesinin önlenmesi, genel sağlık, genel ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebebiyle ve sendika üyesinin zarar görmeyeceği açıklık ve belirlilikte kanunla yapılması gerektiğinden, bu düzenlemenin yapılmamış olması karşısında; üyesi olduğu sendika tarafından alınan karara istinaden sendikal faaliyete katılan ilgiliye idarece yapılan her türlümüdahalenin, dayanaksız olacağı açıktır.


Anayasa Mahkemesinin norm denetimi ve bireysel başvuruya ilişkin kararlarında; kişilere ödenmesi öngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdem tazminatı gibi ödemeler, temel hak olan, mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmekte, bu konulara ilişkin düzenlemenin yasa ile yapılmasi gerektiğine karar verilmekte olup (Başvuru Numarası:2019/12111, Karar Tarihi: 29/12/2021; E:2018/123, K:2022/138, Karar Tarihi: 9/11/2022,E:2022/102, K: 2023/154 Karar Tarihi: 13/9/2023 ) uyuşmazlığın bu bakımdan da incelenmesi gerekir.
Sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapan davacının, tabi olduğu mevzuat incelendiğinde;
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin; 5. fikrasında, "Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbes gün içerisinde ödenir."; 7. fıkrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, Bakanlıkça karşılanmadığı takdirde aile sağlığı merkezi giderleri, kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından karşılanmayan gider unsurlari, belirlenen standartlar çerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi,takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması halinde bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır. Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığımerkezi giderleri, gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapılmaz. Aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığımüdürlükleri tarafından hak sahiplerine ayrıca ödenir." düzenlemesi yapılmıştır.
5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fikrasında, "Aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapilacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlari, (..)Cumhurbaşkaninca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralının yer aldıği, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Aile hekimi ödeme esasları" başlıklı 18. maddesinin 1.fikrasında; sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine, çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağıesasının getirildiği görülmektedir.
Bu durumda; Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği ile de sözleşmeli aile hekimlerinin ödemelerine ilişkin olarak, 5258 sayılı Kanun'da yer almayan, "çalışılan gün sayısına göre ödeme esası"nın getirilmesi sonucunda; üyesi olduğu sendikanın faaliyetine katılmasınedeniyle göreve gelmeyen sözleşmeli aile hekimi olan davacının, sözleşme ücretinden kesinti yapılmasi; ona zarar vermiş, sendikal faaliyet yapmasına yasa ile öngörülmeyen bir sınırlama getirmiş ve çalışılan gün sayısına göre ödeme esasına tabi olmayan emsali kamu görevlileri ile farkli sonuç yaratmiştır.
Anayasa'nın 51 ila 54. maddelerine göre, işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin;sendika kurma haklarının kapsam, istisna ve sınırlarının, gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak işçilerden farklı bir kanunla düzenleneceği, bu statüde olanların "toplu sözleşme hak"larıvar ise de "toplu is sözleşmesi" yapılması ve "grev hakkı"nın, sadece işçilere tanındığıanlaşıldığından; 6356 sayılıSendikalar ve Toplu İs Sözleşmesi Kanunu hükümlerinin, kamu görevlileri yönünden kıyas yapıimaya uygun bulunmadığı gibi memurlar ve diğer kamu 

görevlilerinin, sendikal faaliyetlerine ilişkin sınırlamalarının ve sonuçlarının yine yasa ile düzenlenebileceğinin vurgulanmasi gereklidir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu kesinti yapılması işleminin iptali, yapılan kesintinin yasal faiziyle tazmini yolunda verilen kararın, yürürlükteki hukuka aykırı olmadığı sonucuna varıldığından, KANUN YARARINA TEMYİZ İSTEMİNİN REDDİNE karar verilmesi gerektiği oyu ile aksi yöndeki Daire kararına katılmıyorum.