Danıştay Onikinci Dairesine Ait Karar
DANIŞTAY KARARI | 2019-05-21

DANIŞTAY KARARI 
Danıştay Onikinci Daire Başkanlığından:
Esas No: 2018/8391
Karar No: 2018/5505

Kanun Yararına Temyiz İsteminde Bulunan: Danıştay Başsavcılığı
Davacı: İrfan Karagöz 
Vekili : Av. Oğuzhan Coşkun 
Cumhuriyet Caddesi No:12/1 - KIRIKKALE 
Davalı: Eflani Kaymakamlığı - Eflani/KARABÜK 
İstemin Özeti : Zonguldak Bölge İdare Mahkemesinin 19.11.2013 tarihli ve E:2013/1107, K:2013/1086 sayılı kararın, Danıştay Başsavcılığı tarafından 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesi uyarınca kanun yararına bozulmasıstenilmektedir.

Danıştay Tetkik Hâkimi: Sevgi Aydıner Dolu 
Düşüncesi :Davacının sürekli görev yolluğu ödenmesi talebiyle yaptığıaşvuru, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında yapılmış bir başvuru olduğu ve bu aşvuruya göre dava süresi içerisinde açıldığından, Danıştay Başsavcılığının kanun yararına emyiz isteminin kabulü ile davanın süre aşimı nedeniyle reddine dair Zonguldak Bölge dare Mahkemesinin kararının kanun yararına bozulması gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Başsavcısı; Mevlüt Çetinkaya 
Düşüncesi ¿Balıkesir İli, Gönen İlçesi, Kökçü Camiinde sözleşmeli mam-hatip olarak görev yapmakta iken kadrolu olarak Karabük İli, Eflani İlçesi, Abakolu Örencik Camiine atanan davacı tarafından, bu atama nedeniyle verilmeyen yolluğun denmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ve yolluğun yasal aiziyle birlikte ödenmesine hükmedilmesi istemiyle açılan davada; dava konusu işlemin ptali yolunda Zonguldak İdare Mahkemesi Hakimliği'nce verilen 29.04.2013 tarihli ve E:2012/837, K:2013/598 sayılı kararına yapılan itirazın kabulü ve davanın süre aşımınedeniyle reddine ilişkin Zonguldak Bölge Ídare Mahkemesinin 19.11.2013 tarihli ve E:2013/1107, K:2013/1086 sayılı kararının yürürlükteki hukuka aykırı olduğu ileri ürülerek davacı vekili tarafından kanun -yararına bozulmasının istenmesi üzerine konu ncelendi:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51. maddesinde, "niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade eden" kararların kanun yararına emyiz olunabileceği belirtilmiştir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fikrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu hükmü getirilmiş; 10. maddesinde, "İlgililerin,naklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari nakamlara başvurabilecekleri, altmış gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmişsayılacağı, ilgililerin altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilecekleri"; 11. maddesinde de,'İgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması,

yapmış olan makamdan idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu başvurmanın işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı, altmış gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı, isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılmasıhalinde dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı ve başvurma tarihine kadar geçmiş sürenin de hesaba katılacağı" hükmüne yer verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden; davacının atanması nedeniyle yolluk verilmesi stemiyle yaptığı başvurunun reddi üzerine açılan davada, davacının 17.01.2011 tarihinde göreve başladığı, bu tarihten itibaren dava açma süresi içinde dava açması ya da 2577 sayılıKanun'un 11. maddesi uyarınca idareye başvurması gerekirken, bu süre geçirildikten çok sonra anılan atama işleminden kaynaklanan yolluğun verilmesi istemiyle idareye yapılan 09.05.2012 tarihli başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle 30.05.2012 tarihinde çılan davanın süre aşımı nedeniyle esasını inceleme olanağı bulunmadığı gerekçesiyle, süre şımı yönünden reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.

Yolluk ödenmesine neden olan işlemin hukuki sebebi genellikle atama, nakil veya geçici görevlendirme işlemlerinden biri olmakla birlikte, yolluğun ödenmesi konusunda idari dava konusu olabilecek bir uyuşmazlığın doğması, yolluk konusunda bir işlemin tesis edilmiş olması koşuluna bağlıdır.

Yolluk konusundaki işlem ise yolluğa hak kazandıran atama, nakil veya geçici görevlendirme işlemiyle birlikte, atama, nakil veya görevlendirmenin "yolluklu veya yolluksuz" olduğunun işlemde belirtilmesi suretiyle tesis edilebileceği gibi yolluğa hak kazandığı iddiasında olan kişinin yolluk talebiyle başvurusu üzerine de tesis edilebilir.
Atama, nakil veya geçici görevlendirme işlemiyle birlikte tesis edilmiş bir yolluk işleminin varlığı halinde, dava açma süresi, yolluksuz ibaresi yer alan işlemin tebliğ tarihine göre; yolluk konusunda asıl işlemde ödenip ödenmeyeceği hususunda bir ibare konulmamışya da ayrı bir işlem kurulmamış olması halinde dava açma süresi, 2577 sayılı Kanun'un 10.maddesinde öngörüldüğü gibi ilgili tarafından yöneltilecek bir başvuru üzerine oluşacak açık veya zımni bir ret işlemine göre hesaplanacaktır.

Davacının, atanmasına ilişkin işlemde "yolluksuz" ibaresi bulunmadığına göre, bu işlemden doğan yolluğunun tarafına ödenmesi için yaptığı başvuru 2577 sayılı Yasa'nın 10.maddesi kapsamında olup, bu başvuru üzerine kurulan işlemin iptali istemiyle açılan davanın süresinde olduğu açıktır.

Bu nedenle, Zonguldak Bölge İdare Mahkemesinin, yürürlükteki hukuka aykırısonuçlar ifade ettiği açık bulunan 19.11.2013 tarihli ve E:2013/1107, K:2013/1086 sayılıkararının, 2577 sayılı Ídari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51'inci maddesi uyarınca, kanun yararına bozulmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA 
Hüküm veren Danıştay Onikinci Dairesince; Danıştay Başkanlık Kurulu'nun 3.09.2018 tarihli ve 2018/32 sayılı kararı uyarinca Dairemize devredilen dosya incelenerek,Zonguldak Bölge Ídare Mahkemesinin 19.11.2013 tarihli ve E:2013/1107; K:2013/1086sayılı kararının Danıştay Başsavcılığı tarafindan, kanun yararına temyizen incelenerek bozulmasının istenilmesi üzerine işin gereği görüşüldü:

Dosyanın incelenmesinden; Balikesir Ili, Gönen İlçesi, Kökçü Camiinde 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu'nun 4/B maddesi kapsamında sözleşmeli statüde imam hatip olarak görev yapmakta iken Karabük ili, Eflani İlçesi, Abakolu Örencik Camiine aynıKanun'un 4/A maddesi kapsamında kadrolu imam-hatip olarak atanarak 17.01.2011tarihinde göreve başlayan davacı tarafından, bu atama nedeniyle yolluk ödenmesi talebiyle yaptığı başvunun reddine ilişkin işlemin iptali ile yoksun kaldığı tutarın hak ettiği tarihten itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılan davada;yaptığı görevde herhangi bir değişiklik olmaksızın sadece tabi olduğu personel rejimi değişen davacının, sürekli görev yolluğu ödenmesi istemiyle yaptığı başvurusunun, 6245sayılı Harcırah Kanunu'nun 9/1-(b) maddesi kapsamında değerlendirilmesi gerekirken, kamu hizmetininyürütülmesi noktasındaki sorumluluk bakımından aralarında farklılık olmayan memur ve sözleşmeli statülü kamu görevlileri arasında hakkaniyete aykırı sonuçlar doğuracak şekilde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığıgerekçesiyle dava konusu işlemin iptali ile hakettiği harcırahın idareye başvuru tarihi olan 09.05.2012 tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesi yolunda verilen Zonguldak Ídare Mahkemesi Hakimliğinin 29.04.2013 tarihli ve E:2012/837, K:2013/598sayılı kararının, davalı idare tarafından itirazen incelenerek bozulması istenilmesi üzerine;Zonguldak Bölge Ídare Mahkemesinin 19.11.2013 tarihli ve E:2013/1107, 2013/1086 sayılıkararı ile gerek 6245 sayılı Kanun'un 59/3. maddesi, gerekse 2577 sayılı Kanun'un 7. ve 11.maddesinde öngörülen sürelerde idareye başvurulmadığı ve dava açılmadığı anlaşılmışolduğundan, davanın süre aşımı yönünden reddi gerekirken işin esasına girilerek karar verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verildiği ve bu kararın düzeltme isteminin de Zonguldak Bölge İdare Mahkemesinin 27.02.2014 tarihli ve E:2014/174, K:2014/155 sayılı kararı ile reddilerek kesinleştiği anlaşılmaktadır.
Danıştay Başsavcılığı, Zonguldak Bölge İdare Mahkemesi kararının; yürürlüķteki hukuka aykırı bir sonucu ifade etmesi nedeniyle, 2577 sayılı İdari Yargılama UsulüKanunu'nun 51. maddesi uyarınca kanun yararına temyizen incelenerek bozulmasınıistemektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kanun yararına temyiz" başlıklı51. maddesinde, bölge idare mahkemesi kararlari ile idare ve vergi mahkemelerince ve Danıştayca ilk derece mahkemesi olarak _verilip, temyiz incelemesinden geçmeden kesinleşmiş bulunan kararlardan niteliği bakımından yürürlükteki hukuka aykırı bir sonucu ifade edenlerin, ilgili bakanlıkların göstereceği lüzum üzerine veya kendiliğinden Başsavcıtarafından kanun yararına temyiz olunabileceği, temyiz isteği yerinde görüldüğü takdirde kararın kanun yararına bozulacağı, bu bozma kararının daha önce kesinleşmiş olan mahkeme veya Danıştay kararının hukuki sonuçlarını ortadan kaldırmayacağı, bozma kararının bir örneğinin ilgili bakanlığa gönderileceği ve Resmî Gazete'de yayımlanacağı kuralına yer verilmiştir.
6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun "Tarifler" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, personel kanunları hükümlerine göre aylık alan kimselerin memur olduğu belirtilmiş; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "istihdam şekilleri" başlığı altında düzenlenen 4. maddesinde, kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel, geçici 

ersonel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtildikten sonra, (A) bendinde, kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getirmekle görevlendirilenlerin bu Kanunun uygulanmasında memur sayıldıkları belirtilmiş; (B) bendinde, sözleşmeli personel,calkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanmasi,gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır lmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığı'nın görüşü üzerine Maliye Bakanlığı'nca vizelenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri olarak tanımlanmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 4. maddesinin (B) bendi kapsaminda stihdam edilen sözleşmeli personelin, genel idare esaslarına göre yürütülen, asli ve sürekli bir hizmet görmemekle birlikte, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren "geçici" işlerde, mali yılla sınırlı olarak özleşme ile çalıştırılması öngörülmüştür.
Belirtilen bu hükümler çerçevesinde, sözleşmeli personel istihdamı yoluna gidilmiş, bu personel hakkında uygulanacak hükümler, 06.06.1978 tarihli ve 7/15754 sayılıBakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar ile belirlenmiştir.
06.06.1978 tarihli ve 7/15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar'ın l. maddesinde, bu Esasların 14.07.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4. maddesinin (B) fikrasıuyarınca kamu idare, kurum ve kuruluşlarında mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile calıştırılan ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri hakkında uygulanacağı; 4.maddesinde, personelin sözleşmelerinde belirtilen görev yeri dışında çalıştırılamayacağı,görev yeri dışında geçici olarak gönderilenlerin gündelik ve yol giderlerinin 6245 sayılıHarcırah Kanunu hükümlerinde saptanan süreyi ve 1. derece Devlet memurlarına ödenen narcırah miktarını aşmamak üzere sözleşmelerde belirtileceği kurala bağlanmıştır.
Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar'ın 24.04.2007 tarihli ve 2007/12061 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla değişik 4. maddesinde yer alan, "Sözleşmeli personele geçici görev yolluğu dışında harcırah ödenemez." düzenlemesi, Danıştay İķinci Dairesi'nin 26.12.2013 tarihli ve E:2009/140, K:2013/12270 sayılı kararıyla; "temel ve asli fonksiyonları kamu hizmetini yürütmek olan kamu görevlileri, kamu hizmetinin iyi işlemesi çin, ya kendi isteklerine dayalı olarak ya da re'sen kanunlarda yer alan kurallar cerçevesinde, yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir yere atanabilmekte, bu atamaya bağlı olarak da yeni görev yerlerinde göreve başlayabilmek için bazı giderler /apmak zorunda kalmaktadırlar. Yolluk ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda ou hizmet için görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak üzere yapılan parasal ödemeyi içeren bir idari işlem olup, atama işlemi sonucunda görev yeri değişen camu görevlisinin karşı karşıya kaldığı külfetin kamu hizmetinin yürütülmesinden caynaklanması nedeniyle, Kanun koyucu tarafından bu külfetin kamuca karşılanmasımacıyla yasal düzenlemeler yapıldıği, 29.03.2009 tarihli ve 27184 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslarda Değişiklik Yapılmasına 

air Esasiar'in 5. maddesi nle soz kondsu Esaslar’a Ek 3. madde eklenerek, sözleşmeli personelin belirli şartları taşıması koşuluyla naklen atanmalarına yönelik düzenleme getirildiğine göre, görev yeri değişikliği nedeniyle kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanan külfetin kamuca karşılanması amacıyla sözleşmeli personele harcırah ödenmesi gerektiğinden, anılan ibarede hukuka uyarlık görülmediği" gerekçesiyle iptal edilmiştir.Buna göre; 657 sayılı Kanun'un 4/B. maddesi uyarınca kamu personeli olarak stihdam edilen ve kamu hizmetlerinin yürütülmesi ile görevli olan sözleşmeli personelin,5245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 3. maddesi kapsamında memur sayıldıklari, belirli koşullarda naklen atamaya tabi oldukları ve naklen atanmaları halinde de sürekli görev volluğu almaya hak kazanacakları sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1.ikrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu ve bu sürenin idari uyuşmazlıklarda vazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı hükmü getirilmiş; 10.naddesinde, ilgililerin, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin apılması için idari makamlara başvurabilecekleri, altmış gün içinde bir cevap verilmezse steğin reddedilmiş sayılacağı, ilgililerin altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma üresi içinde konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilecekleri;1. maddesinde de, ilgililer tarafından idari dava açıłmadan önce, idari işlemin kaldırılmasi,geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst makam oksa işlemi yapmış olan makamdan idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu aşvurmanın işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı, altmış gün içinde ir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı, isteğin reddedilmesi veya reddedilmişayılması halinde dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı ve başvurma tarihine cadar geçmiş sürenin de hesaba katılacağı hükmüne yer verilmiştir.
Yolluk ödenmesine (hak kazanılmasına) neden olan işlemin hukuki sebebi genellikle atama, nakil veya geçici görevlendirme işlemlerinden biri olmakla birlikte,olluğun ödenmesi konusunda idari dava konsu olabilecek bir uyuşmazlığın doğması,olluk konusunda bir işlemin tesis edilmiş olması koşuluna bağlıdır. Yolluk konusundaki şlem ise yolluğa hak kazandıran atama, nakil veya geçici görevlendirme işlemiyle birlikte,tama, nakil veya görevlendirmenin "yolluklu veya yolluksuz" olduğunun işlemde elirtilmesi suretiyle tesis edilebileceği gibi yolluğa hak kazandığı iddiasında olan kişinin olluk talebiyle başvurusu üzerine de tesis edilebiļir. Doğal olarak sözü edilen asıl işlemle irlikte tesis edilmiş bir yolluk işleminin varlığı halinde, yani yolluklu veya yolluksuz baresinin işlemde yer alması halinde dava açma süresi, yolluksuz ibaresi yer alan işlemin ebliğ tarihine göre; yolluk konusunda asıl işlemde ödenip ödenmeyeceği hususunda bir bare konulmamış ya da ayrı bir işlem kurulmamış olması halinde dava açma süresi, 2577ayılı Kanun'un 10. maddęsinde öngörüldüğü gibi ilgili tarafından yöneltilecek bir başvuru izerine oluşacak açık veya zımni bir ret işlemine göre hesaplanacaktır.
Her ne kadar Zonguldak Bölge İdare Mahkemesince, gerek 6245 sayılı Kanun'un 9/3. maddesi, gerekse 2577 sayılı Kanun'un 7. ve 11. maddesinde öngörülen sürelerde dareye başvurulmadığı ve dava açılmadığı gerekçesiyle davanın süre aşımı nedeniyle eddine karar verilmiş ise de, dava konusu olayda başvuru öncesinde davacıya tebliğ edilmek uretiyle kendisine yolluk verilmeyeceğine ilişkin bir işlemin mevcut olmaması karşısında;

yolluk ödenmesi talebiyle sonradan yapılan başvuru, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında yapılmış bir başvuru niteliğini taşıdığından, bu konuda çıkan uyuşmazlıkta atandığı yerde göreve başlama tarihinin dava açma süresi için başlangıç olarak alınmasına hukuken olanak bulunmamaktadır.

6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 59. maddesinde belirtilen bir aylık süre ise, dava süresi olmayıp verilen avansın kapatılması amacına yönelik bir beyanname verme süresi olarak düzenlenmiş olduğundan, dava açma süresinin hesabında dikkate alınmaması gerekir.
Bu nedenle, Zonguldak Bölge İdare Mahkemesinin, yürürlükteki hukuka aykırısonuçlar ifade eden kararında hukuki isabetgörülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle; Danıştay Başsavcılığının kanun yararına temyiz isteminin cabulüyle, Zonguldak Bölge İdare Mahkemesinin 19.11.2013 tarihli ve E:2013/1107;K:2013/1086 sayılı sayılı kararının, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 51.naddesi uyarınca hükmün sonuçlarına etkili olmamak üzere kanun yararına bozulmasına,cararın birer suretinin davacı, Eflani Kaymakamlığı ile Danıştay Başsavcılığına gönderilmesine ve bu kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasına, 21.11.2018 tarihinde ybirliği ile karar verildi.