Anayasa Mahkemesinin 15/10/2020 Tarihli ve E: 2018/124, K: 2020/56 Sayılı Kararı
ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARI | 2020-12-04

4 Aralik 2020 CUMA 
Resmî Gazete 
Sayı : 31324
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI 
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayisı : 2018/124Karar Sayısı : 2020/56Karar Tarihi: 15/10/2020
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY,Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 138 milletvekili 
İPTAL DAVASININ KONUSU: 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı ResmîGazete’de yayımlanan (7) numaralı Savunma Sanayìi Başkanlığı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin;
A. 3. maddesinin üçüncü cümlesinde yer alan “Yurtdışı ve...” ibaresinin,
B. 8. maddesinin (5) numaralı fikrasının,
Anayasa'nın 2., 104., 106., 123. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I.İPTALİİSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİKURALLARI 

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;
1. 3. maddesi şöyledir:
“Kuruluş
MADDE 3- (1) Cumhurbaşkanına bağlı ve tüzel kişiliği haiz Savunma Sanayii Başkanlığı kurulmuştur. Başkunlık başkan, buşkan yardımcıları ve hizmet birimlerinden oluşur. Yurtdışı ve taşra teşkilatı kurmaya yetkiłidir."
2. 8. maddesi şöyledir:
"Personel rejimi 
MADDE 8- (1) Başkamlık personeli 14/7/1965 tarihli ve 657 sayıl Devlet Memurlart Kanunu hükümlerine tabidir.

(2) Başkanlıkta özel bilgi ve ihtisas gerektiren konularda 27/6/1989 tarihli ve 375 sayıli Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 26 ncı maddesine göre sözleşmeli personel çalıştırılabilir. Bu şekilde çalıştirılacaklardan ücretleri Fondan karşılananlar 31!5/2006tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 4 üncümaddesinin birinci fikrasını (a) bendi kapsamında sigortalı sayılır. Diğerleri ise 5510 sayılıKanunun 4 üncü maddesinin birinci fikrasının (c) bendi ile ilgilendirilir. Sözleşmeli personele 657 sayilı Devlet Memurları Kanununun disiplin hükümleri kivasen uygulumır.

(3) Başkanhıkta özel bilgi ve ihtisas gerektiren konularda 375 sayıłı Kanun Hükmümde Kararnamenin ek 25 inci maddesine göre geçici olarak personel görevlendirilebilir.
(4) Başkanlık görev alanına giren konularda çalıştırılmak üzere 657 sayılı Kanumum ek 41 inci maddesine göre araştirma, analiz, teftiş. denetim, inceleme ve soruşturma yetkisine haiz Savunma Sanayii Uzmant ve Uzman Yardhımcisı istiħdam eder.
(5) Atama usulüne ilişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde belirlenenler dışındaki Başkanlık personeli Cumhurbaşkanı onayı ile atanır. Cumhurbaşkanı bu yetkisini Başkana devredebilir.”

II. İLK İNCELEME 
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDıRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELí, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ. Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ'in katılımlarıyła 17/10/2018 tarihinde yapılan ilk inccleme toplantisında dosyada eksiklik bulunmadiğından işin esasının incelenmesine.yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESÍ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHíN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları. dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamclerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi 

3. 21/1/2017 taribłi ve 6771 sayıh Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa'nın bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Anayasanın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade ediłmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanina verilmiştir. Anayasada Bakanlar Kuruluna verilen görev ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafindan yerine getirilmesi öngörülmüştür.
4. Yeni hükùmet sisteminin en önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanına “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi" adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır.CBKların en belirgin özelliği ise Cumhurbaşkanına belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı Anayasa'da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenleme yapabileccktir.
5. Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği hüküm altına 

alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla ÇBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanına genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerek Cumhurbaşkanının genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.

6. Cumhurbaşkanına yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa'nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa'nın 104.maddesinin dokuzuncu fikrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on birinci fikrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı iłe merkez ve taşra teşkilatlarının kurułmasının; 108.maddesinin dördüncü fikrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncı fikrasında Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin CBK'larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fikrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı belirtilmiştir.

7. Anayasa'nın 148. maddesinde CBK'ların şekil ve esas bakımından Anayasaya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetim görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.

8. Anayasa'da Cumhurbaşkanı'na CBK çıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarak Anayasa'da CBK'yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
9. Anılan fikranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre yürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir.

10. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa'nın ikinci kısmımın birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin" CBK'yla düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBK ile düzenleme yapılamaz.

11. Fikranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen komularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasada hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180,K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139,K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasada kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı'nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.


12. Fıkranın dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çtkarabilmesi için CBK'yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olması gerekir.

13. CBK'ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fikra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK'ların içerik yönünden Anayasa'ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.

B. CBK'nın 3. Maddesinin Üçüncü Cümlesinde Yer Alan“Yurtdışı ve.."İbaresinin İncelenmesi 

1. İptal Talebinin Gerekçesi 
14. Dava dilekçesinde özetle; Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fikrasında kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurułmasının öngörüldüğü, anılan maddede tüzel kişiliğin yurt dışı teşkilatının CBK ile düzenleneceğine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, dolayısıyla kamu tüzel kişiliğinin yurt dışı teşkilatının CBK ile kurułmasının mümkün olmadığı, Savunma Sanayii Başkanhığının (Başkanlık) yurt dışı teşkilatının CBK ile dahi kurulması mümkün değilken dava konusu kuralla yurt dışı teşkilatının kurulmasıkonusunda Başkanlığa yetki verildiği belirtilerek kuralın Anayasa'nın 106. ve 123.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa'ya Avkırılık Sorunu 
a. Kuraln Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi 
15. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa'nın 106. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK'ya ilişkin konu bakımından yetki kurallar Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasında düzenlenmiştir. Bu itibarla 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 43. maddesi gözetilerek kural, ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 104.maddesinin on yedinci fikrası yönünden incelenmiştir.

16. CBK'nın 3. maddesinin birinci cümlesinde, Cumhurbaşkanıina bağlı ve tüzel kişiliği haiz Başkanlığın kurulduğu belirtiłmiş; ikinci cümlesinde Başkanlığın başkan, başkan yardımcıları ve hizmet birimlerinden oluştuğu ifade edilmiştir. Dava konusu kuralın da yer aldığı üçüncü cümlesinde ise Başkanlığın yurt dışı ve taşra teşkilatı kurmaya yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır. Dava konusu kural anılan cümlede yer alan “Yurtdışı ve.."ibaresidir.

17. Kuralın Cumhurbaşkanlığına bağlı bir kamu tüzel kişisi olan Başkanłığın teşkilatlanmasına dair bir düzenłeme öngördüğü, bu itibarla yürütme yetkisine ilişkin bir hususu düzenlediği açıktır.


18. Kural, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgili herhangi bir düzenleme de içermemektedir.
19. Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fikrasında kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı hükme bağlanmıştır. Anayasa Mahkemesinin 12/6/2020 tarihli ve E.2019/105, K.2020/30 sayılı kararında da belirtildiği üzere anılan fikrada yer alan “…kurulur. " ibaresinin CBK ile kurulan bir kamu tüzel kişiliğinin CBK ile düzenlenmesini de içerdiği anlaşılmaktadır. Zira Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fikrasındaki koşullara bağlı olmak kaydıyla kamu tüzel kişiliğinin görevleri, yetkileri ve yapısı gibi unsurların CBK'yla düzenlenemeyeceğinin kabulü, kamu tüzel kişiliğinin CBK'yla kurulmasını mümkün kılan anayasal hükmü işlevsiz, dolayısıyla anlamsız kılabilecektir (bkz.§ 45).

20. Bir tüzel kişiliğin gerçek anlamda kurulduğundan bahsedebilmek için görevleri,teşkilat yapısı gibi unsurlann da belirlenmesi gerekmektedir. Teşkilat yapısı, görevleri,çalışma usulü gibi konular düzenlenmeden bir kamu tüzel kişiliğinin faaliyette bulunmasıdüşünülemez. Kamu tüzel kişileri belli bir kamu hizmetini yerine getirmek amacıyla kurulur.Bu hizmetin yerine getirilebilmesi için tüzel kişinin kurulması yeterli olmayıp teşkilat yapısının oluşturulmasi, görev ve yetkilerinin de belirlenmesi gerekir.
21. Kamu kurumlarının teşkilati, bu kurumların üstlendikleri görev ve yetkileri ifa edilebilmesi için oluşturulan ve söz konusu hizmetin yürütülmesinde doğrudan ya da dolaylıolarak rol alan, aynı kurum bünyesindeki farklı düzey ve nitelikteki birimlerin bütününü ifade etmektedir. Bir kurumun bu mahiyetteki merkez ve taşra teşkilatının yanı sıra yurt dışıteşkilatı da teşkilat yapısı kavramına dâhildir. Dolayısıyla Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fikrası uyannca CBK ile kurulan bir kamu tüzel kişisinin yurt dışı teşkilatı da dahil olmak üzere teşkilat yapısına yönelik düzenlemelerin CBK ile yapılması mümkündür.Başkanlığın münhasıran kanunla düzenleneceğine dair bir anayasal hüküm de olmadığından,Anayasa'nın 123. maddesi uyarınca CBK ile düzenlenmesinde Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesini ihlal eden bir yön bulunmamaktadır.
22. Başkanlığın yurt dışı teşkilatının kurułmasına yönelik olarak yürürlükte olan herhangi bir kanuni düzenleme saptanmamıştír, Bu itibarla kural, kanunda açıkça düzenlenen konulara ilişkin değildir.

23. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

M. Emin KUZ bu görüşe katılmamıştır.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi 
24. Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı öngörülmüştür. Anılan hüküm uyarınca Cumhurbaşkanı, CBK ile kamu tüzel kişilerinin teşkilatlanması alanında Anayasa'nın temel ilkelerine ve bu alanla ilgili 

kurallarına bağlı kalmak koşuluyla kamu tüzel kişilerinin teşkilat yapısının ne şekilde olacağını belirleme hususunda takdir yetkisine sahiptir.

25. Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fikrası uyarınca kamu tüzeł kişilerinin teşkilatı kapsamında yurt dışı teşkilatı kurulması yetkisi CBK'ya tanınmış olup CBK'ya tanınan bu asli yetkinin, başka bir idari işleme bırakılması mümkün değildir. Bununla birlikte yürütme organının CBK çıkarmaya yetkili olduğu konuya ilişkin her türlü ayrıntıyı CBK ile düzenlemesi ve bu düzenlemelerin gereğini bizzat yerine getirmesi gerekli olmayıp CBK ile konuya ilişkin temel kuralları belirledikten ve genel çerçeveyi çizdikten sonra bu çerçevenin içinde kalan hususları, düzenleyici nitelikteki diğer işlemlerle belirlemesi ve bu düzenlemeler kapsamında yerine getirilmesi gerekli tasarrufları da ilgili idareye birakması mümkündür (AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, § 36).

26. Dava konusu kuralda Başkanlığın yurt dışı teşkilatını kurmaya yetkili olduğu belirtilmektedir. 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayimlanan (1) numarali Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararamesi'nin kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin diğer hükümleri ile birlikte değerlendirildiğinde kuralın, CBK ile oluşturulan söz konusu teşkilatın fiilen faaliyete geçirilmesi için gerekli idari tasarrufların Başkanlık tarafından yerine getirilmesini öngördüğü anlaşılmaktadır. Bunun dışında kural söz konusu yurt dışı teşkilatının doğrudan düzenlenmesiyle ilgili bir yetkiyi bu kapsamda örneğin yurt dışı teşkilatının niteliği, kurulacağı yer, görevleri, yer itibarıyla görev alanı gibi konularda düzenleme yapma yetkisini Başkanlığa tanımamıştır. Dava konusu kuralın anılan yetkiyi Başkanlığa bırakmadığı, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının ve Cumhurbaşkanlığının teşkilatını düzenleyen (1) numaralı CBK’nın Ortak Hükümler başlıkhıbölümünde düzenlenen 510/B maddesinin başlığından ve içeriğinden açıkça anlaşıłmaktadır.“Yurtdışı teşkilatı kurulma usulü" başlıklı söz konusu maddede “Yurtdışı teşkilatı kurulurken niteliği, kurulacağı yer, görevleri. yer itibarıyla görev alanı, bağlı veya ilgili olacağı misyon,konsolosluk şefliği ve geçici olanların süresi, Cumhurbaşkanı kararında belirtilir.”" hükmüne yer verilmiştir.

27. Buna göre (1) numarah CBK, yurt dışı teşkilatının kurulmasına ilişkín olarak yurt dışı teşkiłatının niteliği, kurulacağı yer, görevleri, yer itibarıyla görev alanı gibi temel kuralları dava konusu kuralla Başkanlığa bırakmamış, bunları düzenleme yetkisini 510/B maddesiyle Cumhurbaşkanı kararına tanımıştır. CBK ile söz konusu hususlarda düzenleme yapma yetkisinin anayasal olarak Cumhurbaşkanı kararına bırakıłıp bırakılamayacağı bu davanın konusunu oluşturmamakla birlikte bu hüküm anılan konularda doğrudan düzenleme yapma yetkisinin Başkanlığa bırakıłmadığını göstermektedir. Dolayısıyla kuralla tanınan yetkinin konuya ilişkin temel kurallar ve genel çerçeve belirlenmeden yurt dışi teşkilatının kurulması veya düzenlenmesini de içerdiğinin söylenemeyeceği anlaşılmaktadır. Bu yönüyle Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fikrası kapsamında CBK ile oluşturulan Başkanlığın yurt dışı teşkilatına ilişkin doğrudan düzenleme yapma yetkisini Başkanlığa bırakmayan dava konusu kuralın anılan fikrayı ihlal eden bir yönü bulunmamaktadır.
28. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 123. maddesine aykın değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

M. Emin KUZ bu görüşe farklı gerekçeyle katılmıştır.

C. CBK’nım 8. Maddesinin (5) Numarahı Fikrasının İncelenmesi 
1. Anlam ve Kapsam 
29. CBK'nın 8. maddesinde Başkanlıkta görev yapacak personelin tabi olacağıkurallar ve istihdam şekli düzenlenmiştir.

30. Anılan maddenin (1) numarah fikrasında, Başkanhık personelinin 14/7/1965tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olduğu belirtilmiştir.
31. Maddenin (2) numaralı fikrasında, Başkanßıkta özel bilgi ve ihtisas gerektiren konularda 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Karamame'nin (KHK) ek 26.maddesine göre sözleşmeli personel çalıştırıłabileceği hüküm altına alınmıştır. Adı geçen KHK'nın ek 26. maddesinde; Cumhurbaşkanlıği, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarında sözleşmeyle istihdam edilecek personele ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.
32. Maddenin (3) numaralı fikrasında, Başkanlıkta özel bilgi ve ihtisas gerektiren konularda 375 sayılı KHK'nın ek 25. maddesine göre geçici olarak personel görevlendirilebileceği ifade edilmiştir. Anılan KHK'nın ek 25, maddesinde; hâkim ve savcıłar ile bu meslekten sayılanlar hariç olmak üzere bir kadro veya pozisyona dayalı olarak kamu kurum veya kuruluşlarında istihdam edilenlerin, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında geçici olarak görevlendirilmesine ilişkin usul ve esaslara yer verilmiştir.

33. Maddenin (4) numaralı fikrasında Başkanlığın, görev alanına giren konularda çalıştırılmak üzere 657 sayılı Kanun'un ek 41. maddesine göre araştırma, analiz, teftiş.denetim, inceleme ve soruşturma yetkisini haiz Savunma Sanayii Uzmanı ve Uzman Yardımcısı istihdam edeceği hüküm altına alınmıştır. 657 sayılı Kanun'un ek 41, maddesinde,bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarında uzman ve uzman yardımcısı istihdam edilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.

34. Maddenin dava konusu (5) numaralı fikrasında ise atama usulüne ilişkin CBK’da belirlenenler dışındaki Başkanlık personetinin Cumhurbaşkanının onayı ile atanacaği belirtilmiş; Cumhurbaşkanının bu yetkisini Başkana devredebileceği hüküm altına alınmıştır.
35. Kuralın atifta bulunduğu 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (3) numaralı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde, üst kademe kamu yöneticileri ile ilgili usul ve esaslar ile kamu kurum ve kuruluşlarında atama usul ve esasları belirlenmiştir.Anılan CBK’nın 2. maddesinin (2) numaralı fikrasının birinci cümlesinde CBK'ya ekli (1)sayılı Cetvel'de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı kararıyla. (II) sayılıCetvel'de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere ise Cumhurbaşkanı onayı ile atama yapılacağı hüküm altına alınmıştır.

36. Bu bağlamda Savunma Sanayii Başkanı ve Başkan Yardımcıları (3) numaralıCBK'ya ekli (I) sayılı Cetvel’de yer aldığıdan söz konusu Başkan ve Başkan Yardımcılarıdoğrudan Cumhurbaşkanı kararıyla atanacaktır. Bunlar dışındaki Başkanlık personeli ise dava konusu kural uyarınca Cumhurbaşkanı onayi ya da Cumhurbaşkanının bu yetkisini devretmesi hâlinde Başkan onayı ile atanacaktır.


2. İptal Talebinin Gerekçesi 
37. Dava dilekçesinde özetle; Başkanlığın kamu tüzel kişiliğini haiz bir kamu kurumu olduğu, bu nedenle Başkanlıkta görev yapacak personelin istihdamına ilişkin kuralların Anayasa'nın 128, maddesi uyarınca kanunla düzenlenmesi gerektiği, ayrıca kamu kurumlarına personel alımının kamu hizmetine girme hakkı kapsamında olduğu, bu itibarla söz konusu alanda CBK ile düzenleme yapılamayacağı belirtilerek kuralın Anayasanın 2.104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa'ya Aykırıık Sorunu 
a. Kuraln Konu Bakmından Yetki Yönünden Íncelenmesi 
38. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa'nın 128.maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK'ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fikra kapsamında yapılacaktır.

39. Kuralla, Başkanlık personelini atamaya yetkili merci düzenlenmekte olup anılan hususun yürütme yetkisine ilişkin konu kapsamında kaldığı açıktır 
40. Anayasa'nın 70. maddesinin birinci fikrasında, her Türk'ün, kamu hizmetlerine girme hakkına sahip olduğu belirtildikten sonra ikinci fikrasında hizmete ahınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrımın gözetilemeyeceği kurala bağlanmıştır. Buna göre, Anayasa'nın anılan maddesinde düzenłenen ve “Siyasî Haklar ve Ödevler” başlıklıdördüncü bölümünde yer alan kamu hizmetlerine girme hakkına ilişkin olarak CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir.

41. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarında, kamu hizmetine girişin şartlarınıbelirleyen kuralların kamu hizmetine girme hakkı kapsamında olduğu kabul edilmektedir (AYM, E.2011/107, K.2012/184, 22/11/2012; E.2018/89, K.2019/84, 14/11/2019).
42. CBK'nın 8. maddesinde, Başkanlık personelinin 657 sayılı Kanun’a tabi olduğu belirtildikten sonra, Başkanlıkta 375 sayılı KHK hükümlerine göre sözleşmeli personel ve geçici görevlendirmeyle personeł çalıştırılabileceği belirtilmiş; ayrıca 657 sayılı Kanun’un 41.maddesine göre uzman ve uzman yardımcısı istihdam edilmesine de imkân tanınmıştır.Başkanłıkta görev yapacak personel, anılan Kanun ve KHK hükümlerine göre istihdam edilebilecektir. Dava konusu kuralda ise Başkanlık personelini atamaya yetkili merci düzenlenmekte olup personel alım şartlarına ilişkin herhangi bir düzenleme öngörülmemiştir.Bu itibarta kural, kamu hizmetine girme hakkına ilişkin bir düzenleme niteliğinde olmadığından, Anayasanın CBK ile düzenlenmesi yasaklanan “Siyasi Haklar ve Ödevler“kapsamında bir düzenleme öngörmemektedir.

43. Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fikrasında “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmalari, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak. malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." hükmüne yer verilerek memurlar ve diğer kamu 

görevlilerinin nitelikleri ve atanmalarına ilişkin hususların münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülmüştür.

44. Daha önce de ifade edildiği üzere Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncüfikrasında yer alan “.….kurulur. " ibaresi CBK ile kurulan bir kamu tüzel kişiliğinin CBK ile düzenlenmesini de içermektedir. Bu kapsamda teşkilat yapısı CBK ile düzenlenen Başkanlığın, istihdam usulleri 657 sayıhı Kanun ve 375 sayılı KHK'da belirlenen personelini atamaya yetkili merciin de anılan fikra uyarınca CBK ile düzenlenmesi mümkündür. Zira bir kamu tüzel kişiliğinin teşkilatı, görev ve yetkileri düzenlenirken söz konusu kamu tüzel kişiliğinin görevlerini yürütecek personelin atama usulünün de düzenlenmesi kamu tüzel kişiliğinin kurulmasının zorunlu bir sonucu olarak görülebilir. Dolayısıyla 657 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK hükümlerine göre Başkanlıkta istihdam edilecek olan personeli atamaya yetkili merciin CBK ile belirlenmesinin Anayasa'nın 128. maddesi bağlamında Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının üçüncü cümlesine ayktrı bir yönü bułunmamaktadır.
45. Öte yandan Başkanlık personelini atamaya yetkili mercie ilişkin yürürlükte olan herhangi bir kanuni düzenleme saptanmamıştır. Dolayısıyla kural, kanunda açıkça düzenlenen konulara ilişkin de değildir.

46. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fikrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

M. Emin KUZ bu görüşe katılmamıştır 
b. Kurałın Íçerik Yönünden Íncelenmesi 
47. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargıdenetimine açık olan devlettir,
48. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilik ilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadına göre belirlilik ilkesi, yasał düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup bireyin, kanundan belirli bir kesinlik içinde hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunłu kılmaktadır.

49. Belirtilen ilkenin yürütmenin aslî nitelikteki düzenleyici işlemi niteliğinde olan ÇBK'lar bakımından da geçerli ołduğunda şüphe bulunmamaktadır. Dolayısıyla CBK’ların da hem kişiler hem idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşıhr, uygulanabilir ve nesnel olması gerekir.

50. CBK’nın 8. maddesinde Başkanlık personelinin 657 sayılı Kanun’a tabi olduğu belirtilmiş, Başkanłıkta istihdam edilecek sözleşmeli personel, geçici olarak görevłendirilecek personel ve uzman personele ilişkin de ilgili Kanun ve KHK hükümlerine atif yapılmıştır.

Dolayısıyla personel istihdamına ilişkin genel bir çerçeve çizilmiştir. Belirtilen çerçeve kapsamında atama usułlüne ilişkin (3) numaralı CBK'da belirlenenler dışındaki Başkanlık personelinin Cumhurbaşkanı onayı ya da Cumhurbaşkanının bu yetkisini Başkana devretmesi üzerine Başkan onayı ile atanmasını öngören kuralda belirsizlik bulunmamaktadır.
51. Açıklanan nedenlerle kural Anayasanın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
52. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

15/7/2018 tarihli ve 30479 sayıl Resmî Gazete'de yayimlanan (7) numarahi Savunma Sanayii Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin;
A. 3. maddesinin üçüncü cümlesinde yer alan “Yurtdışı ve.. “ ibaresine,
B. 8. maddesinin (5) numaralı fikrasına,
yönelik iptal talepleri 15/10/2020 tarihli ve E.2018/124. K.2020/56 sayıb kararla reddedildiğinden bu ibareye ve fikraya ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDÍNE 15/10/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM 
15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan (7) numarahıi Savunma Sanayii Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanłığı Kararnamesinin;
A. 3. maddesinin üçüncü cümlesinde yer alan “Yurtdışı ve.….“ ibaresinin;
1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDÍNE, M. Emin KUZ’un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. İçeriği itibarıyla Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBÍRLİĞİYLE,
B. 8. maddesinin (5) numaralı fikrasının;
1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, M. Emin KUZ’un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. İçeriği itibarıyla Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDiNE OYBİRLİĞİYLE,

15/10/2020 tarihinde karar verildi.
Başkan Başkanvekili Başkanvekili Zühtü ARSLAN Hasan Tahsin GÖKCAN Kadir ÖZKAYA 
Üye Üye Üye Serdar ÖZGÜLDÜR Burhan ÜSTÜN Engin YÍLDIRIM 
Üye Üye Üye Hicabi DURSUN Celal Mümtaz AKINCI Muammer TOPAL 
Üye Üye Üye M. Emin KUZ Rıdvan GÜLEÇRecai AKYEL 
Üye Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Yıldız SEFERİNOĞLU 
Üye Üye Selahaddin MENTEŞBasri BAĞCI 

Esas Sayısı : 2018/124Karar Sayısi : 2020/56
KARŞIOY GEREKÇESİ VE FARKLI GEREKÇE 
(7) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 3. maddesinin (1) numarahi fikrasının üçüncü cümlesindeki “Yurtdışı ve ……." ibaresi ile 8. maddesinin (5) numaralıfikrasının konu ve içerik yönünden Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar verilmiştir.

1. Konu yönünden red kararımın gerekçesinde; anılan kuraflarda öngörülen hususların yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu. kuralların Anayasanın İkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi haktarı ve ödevleriyle DördüncüBölümünde yer alan siyasî haklara ve ödevlere ilişkin düzenleme içermediği, Anayasanın 123, maddesinin üçüncü fikrasında kamu tüzelkişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağının hükme bağlanması ve "kurulur" ibaresinin teşkilat yapısı ile görevleri ve yetkileri de kapsaması dolayısıyla Anayasanın bu hükmü uyarınca CBK ile kurulan bir kamu tüzelkişisinin yurtdışı teşkilatı da dahil olmak üzere teşkilat yapısının ve personelin atama usulünün CBK ile düzenlenmesinin mümkün olduğu ve anilan kuralların Anayasanın 123.maddesinin üçüncü fikrası kapsamında olması sebebiyłe Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen konulara ilişkin bir düzenleme yapmadığı. ayrıca bu konuların daha önce kanunlarda açıkça düzenlenmediği belirtilerek, kuralların konu yönünden Anayasanın 104.maddesine aykırı olmadığı sonucuna varılmiştir.

CBK'nın 3. maddesinde Savunma Sanayii Başkanlığının yurtdışı teşkilatı kurmaya yetkili olduğu; 8. maddesinde de atama usulüne ilişkin CBK'da belirlenenler dışındaki Başkanlık personelinin Cumhurbaşkanı onayı ile atanacağı ve bu yetkinin Başkana devredilebileceği hükme bağlanmıştır.

Bilindiği gibi, Anayasanın 123. maddesinin birinci fikrasında idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği hükme bağlanarak genel ilke belirlenmiş; üçüncü fikrasında ise kamu tüzelkişiliğinin kanun yanında CBK ile kurulmasına da imkân sağlanmıştir. Diğer taraftan, Anayasanın 106. maddesinin son fikrasında bakanłıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkiłat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin son fikrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; l18. maddesinin son fikrasıda da Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin CBK ile düzenleneceği hükme bağlanarak idarenin kanunla kurulmasıa ve düzenlenmesine ilişkin genel ilkenin istisnaları sayılmıştır.

Böylece Anayasa koyucu; Anayasanın başka maddelerinde olduğu gibi 123.maddede de “kurma” ve “düzenleme“ kavramlarını ayrı ayrı kullanarak idarenin kurulması ve düzenlenmesi konusundaki ilkeyi ve istisnalarını belirlemiştir 
Esasen anılan maddeye ilişkin Anayasa değişikliğinde sadece, I23. maddenin üçüncüfikrasındaki "ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak" ibaresi kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle" şeklinde değiştirilmiş; ilgili madde 

gerekçesinde de, değişiklikle kamu tüzelkişiliğinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle de “kurulabilmesine” imkân tanındığı belirtilmiştir.

Bu itibarla, Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fikrasında. kamu tüzelkişilikleri bakımından CBK'lar için birinci fikradaki genel ilkeye getirilen istisna sadece bunların kurulmasına ilişkin olup -Anayasanın 106. maddesinin son fikrasında bakanhıklar yönünden öngörüldüğü şekilde- bu idarelerin görevleri, yetkileri ve teşkiłat yapısı ile ilgili olarak CBKlarla düzenłeme yapıłması konusunda bir istisna getirilmemiştir. Başka bir anlatımla.Anayasa koyucu 106. maddenin son fikrasında bakanlıkların CBK ile kurulmasına imkân tanırken bunların görev ve yetkileri ile teşkilat yapısının da CBK ile düzenlenebileceğini hükme bağlamış; buna karşılık 123. maddenin üçüncü fikrasında, birinci fikradaki ilkeye sadece kamu tüzefkişiliğinin “kurulması” bakımından bir istisna getirmiştir.
Nitekim Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fikrasının değiştirilmesinden önce de kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kamu tüzelkişilikleri kurułduğunda -“kurma" ve "düzenleme" kavramları arasındaki bu fark dikkate ahnarak- kamu tüzelkişiliğinin kurulmasıyla yetinilmiş; tüzelkişiliğin kurułmasına ilişkin kararname ile, tüzelkişiliği haiz bu yeni idarenin teşkilat yapısı. görev ve yetkileri düzenlenmemiştir (bkz. kararın 19.paragrafinda da atif yapılan 12/6/2020 tarihli ve E. 2019/105, K. 2020/30 sayılı kararımıza ilişkin karşioy gerekçemdeki örnekler).

Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fikrasının değiştirilmesine ilişkin madde gerekçesinde de, fikrada sadece ibare değişikliği yapıldığının vurgulandığı dikkate alındığında, Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanına bir kanuna dayanmadan kamu tüzełkişiliği kurma yetkisi tanındığını, yani CBKlarla kamu tüzelkişiliğinin sadece kurulabilmesinin benimsendiğini kabul etmek, buna karşıhk bunłarın teşkilatı ile görev ve yetkilerinin kanunla düzenlenmesi gerektiği yönündeki yerleşik anayasal yorumdan ayrilmamak gerekir.

Anayasanın 7. maddesine göre yasama yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olup yasama yetkisinin genelliği ilkesi Anayasa değişikliğinden sonra da geçerliliğini sürdürmektedir. Anayasanın 106. ve 123. maddelerinin son fikraları da dahil olmak üzere Anayasanın bazı hükümlerinde öngörüłen CBK çıkarma yetkisi ise bu ilkeye getirilmiş bir istisna olduğundan, istisnaların dar yorumlanması gerektiği yönündeki ilke uyarınca anılan fikralarda CBK ile düzenleneceği belirtilerek yasama yetkisine getirilen bu istisnaların da dar yorumlanması gerekmektedir. Başka bir ifadeyle yasama yetkisinin genelliği ve CBK çıkarma yetkisinin dar yorumlanması ilkesi de 123. maddenin son fikrasındaki “kurułma“ kavramının,kurułan kamu tüzelkişiliğinin teşkilat yapısı ile görev ve yetkilerinin ve personelinin hukukîdurumlarının düzenlenmesini de kapsayacak genişlikte yorumlanmamasını ve Anayasa koyucunun çok açık bir şekilde ortaya koyduğu bu tercihi ve mezkûr kavramłarı anlamsız kılacak genişłetici yorumlardan kaçımıłmasını zorunlu kılmaktadır.
Bu nedenle, CBK ile kurulan bir kamu tüzelkişisi olan Savunma Sanayii Başkanlığının yurdışı teşkilatı ile personel rejiminin de Anayasanın 123. maddesine göre kanunla düzenlenmesi gerektiğinden, dava konusu kurallar Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuya ilişkindir.


Diğer taraftan Anayasanın 128. maddesinde, devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği belirtilerek, diğer hususların yanında memurlann ve diğer kamu görevlilerinin “atanmalarının“ da kanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştir.

Savunma Sanayii Başkanlığı personeli Anayasanın 128. maddesi kapsamında olduğundan, bunların atanmalarının da anılan madde uyarınca kanunla düzenlenmesi gereken konular arasında bulunduğu ve 8. maddenin (5) numaralı fikrasının bu bakımından da Anayasaya aykırı olduğu açıktır.

Bu sebeplerle, incelenen her iki kuralın da konu bakimindan yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fikrasının üçüncü cümlesine aykırı ołduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun red kararına katılmıyorum.

2. Çoğunluğun, CBK’nın 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının üçüncü cümlesindeki Yurtdışı ve …." ibaresinin içerik yönünden incelenmesine ilişkin olarak belirttiği gerekçelerden; Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fikrası uyannca Cumhurbaşkanının, CBK ile kamu tüzelkişilerinin teşkilat yapısımın ne şekilde olacağını belirleme hususunda takdir yetkisine sahip olduğu, Anayasanın anılan hükmüne göre kamu tüzelkişilerinin yurtdışıteşkiłatının kurulması yetkisinin CBK'ya tanındığı, CBK ile temel kurallar belirlendikten ve genel çerçeve çizildikten sonra bu çerçeve içinde kalan hususların diğer düzenleyici işlemlere birakılabileceği yönünde olanlara (§§ 24, 25 ve 27) yukarıda açıkladığım karşıoy gerekçelerimle katıłmamakla birlikte, kuralın içerik bakımından Anayasaya aykırı olmadığısonucuna, anılan kuralda bir belirsizlik bulunmaması ve yurtdışı teşkilatı kurulmasına ilişkin usûl ve esasların bütün kamu kurum ve kuruluşlarını kapsayacak şekilde daha önce belirlenmiş olması sebebiyle farkħ gerekçeyle katılıyorum.

Üye M. Emin KUZ