Anayasa Mahkemesinin 13/10/2022 Tarihli ve E: 2021/99, K: 2022/119 Sayılı Kararı
ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARI | 2023-01-27

27 Ocak 2023 CUMA 
Resmî Gazete 
Sayı : 32086
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI 
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2021/99Karar Sayısı : 2022/119Karar Tarihi : 13/10/2022
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY,Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 132 milletvekili 
İPTAL DAVASININ KONUSU: 13/7/2021 tarihli ve (80) numaral Bazi Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin 5. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 193.maddesinin değiştirilen (2) numaralı fikrasının üçüncü cümlesinin Anayasa'nın Başlangıçkismı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 104. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ

A. İptali İstenen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Kurahı
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin (CBK) 5. maddesiyle (4) numaralı CBK'nın 193. maddesinin değiştirilen ve iptali talep edilen kuralın da yer aldığı (2) numaralı fikrasışöyledir:
"Yönetim kurulu 
MADDE 193
(2) (Değişik:RG-14/7/2021-31541-C.K-80/5 md.) Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı,ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafindan özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri,büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genel meclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayri ayrı kurulmuş bulunması halinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisi de kurumlarını temsil ederler. Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler."
B. İlgili Görülen Kanun Hükümleri 
1. 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun 32. maddesi şöyledir:
Yetki devri 

Madde 32- Vali, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, vali yardımcılarına. yöneticilik sıfatı bulunan il özel idaresi görevlileri ile ilçelerde kaymakamlara devredebilir."
2. 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 42. maddesi şöyledir:
“Yetki devri 
Madde 42- Belediye başkanı, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğütakdirde, yöneticilik sifatı bulunan belediye görevlilerine devredebilir."
II. İLK İNCELEME 
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi Dursun, Celal Mümtaz AKINCI,Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FÍDAN'ın katılımlarıyla 22/9/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör İsmail Emrah PERDECİOğLU tarafindan hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralı ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi 

3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa'nın bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı'nın görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Anayasa'nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanı'na verilmiştir. Anayasa'da Bakanlar Kuruluna verilen görev ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür.
4. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanı'na "Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi" adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır.CBK'ların en belirgin özelliği ise Cumhurbaşkanı'na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı, Anayasa'da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK'lar yoluyla düzenleme yapabilecektir.

5. Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı'nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı'na genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerek Cumhurbaşkanı'nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.

6. Cumhurbaşkanına yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa'nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların da CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa'nın 104.maddesinin dokuzuncu fikrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on birinci fikrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılmasıi,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108.maddesinin dördüncü fikrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncı fikrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin CBK'larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fikrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı belirtilmiştir.

7. Anayasa'nın 148. maddesinde CBK'ların şekil ve esas bakımından Anayasa'ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargisal denetim görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.

8. Anayasa'da Cumhurbaşkanı'na CBK çıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarak Anayasa'da CBK'yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
9. Anılan fikranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı'nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre yürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir.

10. Fıkranın ikinci cümlesinde "Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin" CBK'yla düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBK ile düzenleme yapılamaz.

11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa'da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa'da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180,K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139,K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa'da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı'nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadir.


12. Fıkranın dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı'nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabilmesi için CBK'yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olmasi gerekir.

13. CBK'ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK'ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fikra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK'ların içerik yönünden Anayasa'ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.

B. Anlam ve Kapsam 
14. Kalkınma ajansları (ajans) kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarıarasındaki iş birliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle Cumhurbaşkanınca belirlenen politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, gelişmenin sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulan tüzel kişiliği haiz kurumlar olup ajansın kuruluş, görev ve yetkileri ile teşkilatına ilişkin hususlar (4) numaralı CBK'nın 184. ila 207. maddelerinde düzenlenmiştir.

15. Anılan CBK'nin 193. maddesinin (1) numaralı fikrasında yönetim kurulunun ajansın karar organı olduğu belirtilmiş, (2) numaralı fikrasında da yönetim kurulunun kimlerden oluşacağı gösterilmiş olup bu kapsamda söz konusu fikranın birinci ve ikinci cümlelerinde yönetim kurulunun, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafindan özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanlari, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genel meclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşacağı; birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuşbulunması hâlinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisinin de kurumlarını temsil edeceği hüküm altına alınmıştir.

16. Söz konusu maddenin (2) numaralı fikrasının üçüncü cümlesinde ise ajansın yönetim kurulu üyelerinin kurul toplantılarına katılımına ilişkin düzenlemelere yer verilmişbu kapsamda üyelerin toplantılara bizzat katılmak zorunda olduğu, vekil ile temsil edilemeyecekleri hükme bağlanmış olup anılan cümle dava konusu kuralı oluşturmaktadır.
17. Buna göre kural, ajansın yönetim kurulu üyelerinin kurul toplantılarına bizzat katılımını zorunlu kılmakta, vekil ile temsil edilmelerini yasaklamaktadır.
C. İptal Talebinin Gerekçesi 
18. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralın 5393 sayılı Kanun'un 40.maddesinde açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olduğu bu çerçevede CBK ile düzenleme 

yapılamayacak bir alanda kaldığı belirtilerek Anayasa'nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11.ve 104. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Ç. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 
19. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa'nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8. ve 11. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK'ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları, Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fikra kapsamında yapılacaktır.
20. Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının dördüncü cümlesinde "Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz."denilmiştir. Buna göre CBK'ların anılan Anayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde öncelikle karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce kabul edilmiş bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun hükmüvarsa- incelenen CBK kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuya ilişkin olup olmadığıbelirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamda CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan kanun hükmünün CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacak olup olmaması,CBK kuralının kanun ile düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığına dair bir gösterge olacaktır (AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 17).

21. Ajansın yönetim kurulu üyelerinden biri olan valiye ilişkin olarak 5302 sayılıKanun'un 32. maddesi hükmü incelendiğinde valinin görev ve yetkilerinden bir kısmını vali yardımcısına, yöneticilik sıfatı bulunan il özel idaresi görevlilerine ya da kaymakamlara devretmesinin mümkün kılındığı görülmektedir. Benzer biçimde ajansın yönetim kurulu üyelerinden bir diğeri olan belediye başkanının da 5393 sayılı Kanun'un 42. maddesi uyarınca görev ve yetkilerinden bir kısmını yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devretmesi mümkündür.

22. Buna göre dava konusu CBK kuralının olmaması durumunda valinin ve belediye başkanının ajansın yönetim kurulu toplantılarına katılımına ve buradaki temsiline ilişkin olarak 5302 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile 5393 sayılı Kanun'un 42. maddesi hükümlerinin uygulanacağı açıktır. Bu çerçevede kanunun açıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının dördüncü cümlesine aykırıdüzenleme getirdiği anlaşılmaktadır.

23. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının dördüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural, Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının dördüncü cümlesine aykırıgörülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fikranın birinci, ikinci ve üçüncü cümleleri yönünden incelenmemiştir.

Kural, konu bakımından yetki yönünden Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fikrasının dördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.


IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
24. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın uygulanmaları hâlinde telafisi güçveya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

13/7/2021 tarihli ve (80) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 5. maddesiyle 15/7/2018tarihli ve 30479 Sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (4) numaralı Bakanhıklara Bağli, İlgili,İlişkili Kurum ve Kurułuşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 193. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fikrasının üçüncü cümlesine yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE 13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM 
13/7/2021 tarihli ve (80) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 5. maddesiyle 15/7/2018tarihli ve 30479 Sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili,İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 193. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fikrasının üçüncü cümlesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALINE 13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Başkan Başkanvekili Başkanvekili Zühtü ARSLAN Hasan Tahsin GÖKCAN Kadir ÖZKAYA 
Üye Üye Üye Engin YILDIRIM Muammer TOPAL M. Emin KUZ 
Üye Rıdvan GÜLEÇ
Üye Recai AKYEL 
Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ 
Üye Üye Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Selahaddin MENTE$Basri BAĞCI 
Üye İrfan FIDAN 
Üye Kenan YAŞAR