Anayasa Mahkemesinin 28/9/2023 Tarihli ve E: 2023/35, K: 2023/163 Sayılı Kararı
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI | 2023-11-14

14 Kasim 2023 SALI 
Resmî Gazete 
Sayı : 32369
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI 
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2023/35Karar Sayısı : 2023/163Karar Tarihi: 28/9/2023
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURANLAR:
1. Ankara 17. Ídare Mahkemesi (E. 2023/35)
2. Ankara 10. İdare Mahkemesi (E. 2023/52)
3. Ankara Bölge Ídare Mahkemesi 8. Ídari Dava Dairesi (E. 2023/118)
İTİRAZLARIN KONUSU: 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol PiyasasıKanunu'nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun'un 33. maddesiyle değiştirilen 20.maddesinin ikinci fikrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı Kanun'un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci cümlesinin “….ve Kurum tarafindan her türlü tesiste (rafineri hariç)lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararıkesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur..." bölümünün Anayasa'nın 2., 13., 35., 36.,38., 48. ve 49. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talepleridir.
OLAY: Akaryakit istasyonlarının mühürlenmesine ve faaliyetlerinin durdurulmasına ilişkin işlemlerin iptalleri talebiyle açılan davalarda itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırıolduğu kanısına varan Mahkemeler, iptali için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ
A. İptali İstenen Kanun Hükmü
Kanun'un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 20. maddesinin ikinci fikrasının (g)bendi şöyledir:
“g) (Ek:29/4/2021-7318/10 md.) Bu Kanuna göre lisansa tabi faaliyetler ile ilgili olarak, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun 359 uncu maddesinin (a) ve (b)fikraları kapsamında; muhteviyatı itibarıyla yanılticı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma, belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kismen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçları ile aynı maddenin (c) fikrasında yazılı suçların işlendiğinin anılan Kanunun 367 nci maddesi uyarınca Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi ile birlikte durum, Kuruma da iletilir ve Kurum tarafindan her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararıkesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez. Kesinleşmiş mahkeme kararına göre lisans sahiplerinin lisansı iptal edilir. Bu bent kapsamında kalan fillere ilişkin olarak verilen idari para cezaları ödenmediği müddetçe lisansa konu tesis için lisans verilmez. Bu bent kapsamındaki suçlara ilişkin vergi incelemesi sonuçlanıncaya kadar söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez."

B. İlgili Görülen Kanun Hükmü
4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun;
1. 359. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Kaçakçılık Suçları ve Cezalar 
Madde 359  (Değişik: 23/1/2008-5728/276 md.)
a) Vergi kanunlarına göre tutulan veya düzenlenen ve saklanma ve ibraz mecburiyeti bulunan;
:.
2) Defter, kayit ve belgeleri tahrif edenler veya gizleyenler veya muhteviyati itibariyle yanıltıcı belge düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar,
Hakkında on sekiz aydan beş yıla kadar hapis cezasına hükmolunur. Varlığı noter tasdik kayıtları veya sair suretlerle sabit olduğu halde, inceleme sirasında vergi incelemesine yetkili kimselere defter ve belgelerin ibraz edilmemesi, bu fikra hükmünün uygulanmasinda gizleme olarak kabul edilir. Gerçek bir muamele veya duruma dayanmakla birlikte bu muamele veya durumu mahiyet veya miktar itibariyle gerçeğe aykirı şekilde yansitan belge ise, muhteviyati itibariyle yanılticı belgedir.

b) Vergi kanunlari uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan defter, kayit ve belgeleri yok edenler veya defter sahifelerini yok ederek yerine başka yapraklar koyanlar veya hiç yaprak koymayanlar veya belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar, üç yıldan sekiz yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Gerçek bir muamele veya durum olmadığıhalde bunlar varmış gibi düzenlenen belge, sahte belgedir.

c) (Ek:29/4/2021-7318/4 md.) Hazine ve Maliye Bakanlığınca yetkilendirilmediği halde,ödeme kaydedici cihaz mührünü kaldıran, donanım veya yazılımını değiştiren veya yetkilendirilmiş olsun ya da olmasin ödeme kaydedici cihazın hafiza birimlerine, elektronik devre elemanlarina veya harici donanım veya yazilımlarla olan bağlantı sistemine ya da kayit dışı satişın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetim sistemleri veya ilgili diğer sistemlere fiziksel veya bilişim yoluyla müdahale ederek; gerçekleştirilen satışlara ait mali belge veya bilgilerin cihazda kayıt altına alınmasını engelleyen, cihazda kayit altına alınan bilgileri değiştiren veya silen, ödeme kaydedici cihaz veya bağlantılı diğer donanım ve sistemler ya da kayıt dışı satışın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetim sistemleri veya ilgili diğer sistemler tarafından Hazine ve Maliye Bakanlığı veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına elektronik ortamda iletilmesi gereken belge, bilgi veya verilerin iletilmesini önleyen veya bunların gerçeğe uygun olmayan şekilde iletilmesine sebebiyet verenler üç yildan sekiz yila kadar hapis cezası ile cezalandırılır 
"..

2. 367. maddesi şöyledir:
“Bazı kaçakçılık suçlarının cezalandırılmasında usül:

Madde 367  (Değişik: 23/1/2008-5728/280 md.)
(Değişik birinci fikra: 23/7/2010-6009/13 md.) Yaptikları inceleme sirasında 359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğini tespit eden Vergi Müfettişleri ve Vergi MüfettişYardımcıları tarafindan ilgili rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla doğrudan doğruya ve vergi incelemesine yetkili olan diğer memurlar tarafindan ilgili rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla vergi dairesi başkanlığı veya defterdarlık tarafindan keyfiyetin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi mecburidir.
359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğine sair suretlerle ittıla hasıl eden Cumhuriyet başsavcılığı hemen ilgili vergi dairesini haberdar ederek inceleme yapılmasıni talep eder.

Kamu davasının açılmasi, inceleme neticesinin Cumhuriyet başsavcilığına bildirilmesine talik olunur.

(Ek dördüncü fikra:29/4/2021-7318/5 md.) 359 uncu maddenin (c) fikrasında yazılısuçlarin işlendiğinin inceleme sirasinda tespiti halinde incelemenin tamamlanmasi beklenmeksizin, sair suretlerle öğrenilmesi halinde ise incelemeye başlanmaksızın Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları tarafindan bu tespitlere ilişkin rapor düzenlenir ve rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla birlikte keyfiyet Cumhuriyet başsavcılığına bildirilir. Kamu davasının açılması için incelemenin tamamlanması şartıaranmaz.

(Ek beşinci fikra:8/4/2022-7394/5 md.) 359 uncu maddede yazılı suçlara ilişkin yürütülmekte olan soruşturma veya kovuşturmalarda mütalaaya konu fiilin, başka bir kişi tarafından veya başka bir kişiyle birlikte gerçekleştirildiğinin ortaya çıkması durumunda, bu kişi bakımından kamu davası açılması için rapor düzenlenmesi ve mütalaa verilmesi şarti aranmaz.

359 uncu maddede yazılı suçlardan dolayı cezaya hükmedilmesi, vergi ziyai cezası veya usulsüzlük cezalarının ayrıca uygulanmasına engel teşkil etmez.

(İptal fikra: Anayasa Mahkemesi'nin 4/11/2021 tarihli ve E.: 2019/4, K.: 2021/78 sayılıKarari ile.)"
II. İLK İNCELEME 
A. E.2023/35 Sayılı Başvuru Yönünden 
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE'nin katılımlarıyla 16/2/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
B. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden 
2. Anılan İçtüzük hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ,

Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERÍNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ,Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE'nin katılımlarıyla 22/3/2023tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

C. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden 
3. İçtüzük hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERÍNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE'nin katılımlarıyla 13/7/2023tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. BİRLEŞTİRME KARARLARI 
A. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden 
4. 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun'un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fikrasına 29/4/2021tarihli ve 7318 sayılı Kanun'un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci cümlesinin “..ve Kurum tarafindan her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur..." bölümünün iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itiraz başvurusuna ilişkin E.2023/52 sayılı davanın, aralarındaki hukuki irtibat nedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının kapatılmasına, esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 22/3/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
B. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden 
5. 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun'un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fikrasına 29/4/2021tarihli ve 7318 sayılı Kanun'un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci cümlesinin “..ve Kurum tarafindan her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur.." bölümünün iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itiraz başvurusuna ilişkin E.2023/118 sayılı davanın, aralarındaki hukuki irtibat nedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının kapatılmasına, esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 13/7/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV. ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararları ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafindan hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam 
7. Enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol faaliyetlerinin yasal çerçevesi 5015 sayılı Kanun'da düzenlenmiştir. Anılan Kanun'un amacı; yurt içi ve yurt dışıkaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır.

8. Kanun hükümleri uyarınca petrol ile ilgili; rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi,depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılmasıiçin lisans alınması zorunludur. Petrol piyasasını düzenleme ve lisans verme görevi kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna (EPDK) verilmiştir.

9. Kanun'un 20. maddesinin ikinci fikrasının (g) bendinin birinci cümlesinde, 213sayılı Kanun'un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilen muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynı maddenin (ç) fikrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariç her türlütesiste, lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar EPDK tarafından geçici olarak durdurulacağı düzenlenmiştir. Söz konusu cümlenin “.….ve Kurum tarafindan her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur... " bölümü itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.
10. İtiraz konusu kural, idarece tesis edilecek tedbirin kapsamını ve süresini göstermektedir. Buna göre; EPDK tarafından rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetler geçici olarak durdurulacak ve bu geçici durdurma tedbiri Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına dair karar verilinceye veya mahkeme kararıkesinleşinceye kadar devam edecektir.

B. İtirazların Gerekçeleri 
11. Başvuru kararlarında özetle; itiraz konusu kural nedeniyle lisansa tabi faaliyetlerin durdurulmasına ilişkin kararın hukuka uygun olup olmadığı ile uyuşmazlığın esasına yönelik hususların idari yargı mercii tarafindan incelenemediği, bu durumun etkili bir hak arama imkânını ortadan kaldırdığı, yalnızca idari tespitlerin yeterli kabul edilmesinin ilgililerin peşinen suçlu sayılması anlamına geldiği, ceza soruşturması/kovuşturması sürecinin sona ermesine kadar işletme hakkında hiçbir tasarrufta bulunulamamasının çalışma ve mülkiyet hakkına ölçüsüz müdahaleye neden olduğu belirtilerek kuralın Anayasa'nın 2., 13.,35., 36., 38. ve 48. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa'ya Aykırılk Sorunu 
12. Anayasa'nın "Çalışma ve sözleşme hürriyeti" başlıklı 48. maddesinin birinci fikrasında "Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel 

teşebbüsler kurmak serbesttir. " denilmek suretiyle çalışma özgürlüğünün bir parçası olan özel teşebbüs özgürlüğü herkes yönünden güvenceye bağlanmıştır. Özel teşebbüs özgürlüğü, her gerçek veya özel hukuk tüzel kişisinin tercih ettiği alanda ekonomik-ticari faaliyette bulunmak üzere teşebbüs kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini ve faaliyeti ile mesleğini devletin veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın dilediği biçimde yürütebilmesini ifade etmektedir (AYM, E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015).
13. Kural, rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın veya mahkeme kararının kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulmasını öngörmek suretiyle teşebbüs özgürlüğüne yönelik bir sınırlama getirmektedir.
14. Anayasa'nın 13. maddesinde "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sinırlanabilir. Bu sinırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."denilmektedir. Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunla yapılması, Anayasa'da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması gerekir.
15. Bu kapsamda teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir 
16. Esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olmasıAnayasa'nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, kişilerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98,4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla Anayasa'nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa'nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi işığında yorumlanmalıdır.

17. İtiraz konusu kural uyarınca faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbirinin uygulanması için öncelikle kuralda belirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının işlenip işlenmediğinin tespiti amaciyla lisansa tabi faaliyet gösterenlerin eylemlerinin incelemeye konu edilerek Vergi Denetim Kurulu müfettişlerince bu mükellefler hakkında rapor düzenlenmesi gerekmektedir. Daha sonra vergi müfettişlerince yapılan inceleme sonucunda bu fiillerin işlendiği yönünde rapor tanzim edilmesi durumunda düzenlenen raporun geçici faaliyet durdurma işlemi yapılmaksızın Vergi Denetim Kurulu Başkanlığına intikal ettirilmesi ve rapor değerlendirme komisyonunun olumlu mütalaasından geçtikten sonra Cumhuriyet Başsavcılığına gönderilerek suç duyurusunda bulunulması gerekmektedir. Son aşamada lisansa tabi tüm faaliyetlerin geçici olarak durdurulması tedbirinin uygulanması amacıyla Vergi Denetim Kurulu tarafindan EPDK'ya bildirimde bulunulması ve EPDK tarafindan denetim yetkisine sahip kolluk birimleri aracılığıyla ilgili tesis mühürlenerek lisansa tabi tüm 

faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar durdurulacağı anlaşılmaktadır.

18. Bu itibarla geçici olarak faaliyet durdurma tedbirini gerektiren hâller, tedbirin kim tarafından tesis edileceği ve devam edeceği azami sürenin herhangi bir tereddüde yer vermeyecek biçimde açık ve net olarak belirlendiği gözetildiğinde kuralın belirli ve öngörülebilir olduğu anlaşılmaktadır.

19. Anayasa'nın 48. maddesinde özel teşebbüs özgürlüğü mutlak bir hak olarak düzenlenmemiş olup anılan maddenin ikinci fikrasında "Devlet, özel teşebbüslerin millíekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır." hükmüne yer verilmek suretiyle millı ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla bu özgürlüğe sınırlamalar getirilebilmesine imkân sağlanmıştır.Nitekim maddenin gerekçesinde de "Devlet, kamu yararı olan hallerde ve millí ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla özel teşebbüs özgürlüğüne sınırlamalar getirebilir."denilerek millî ekonominin gerekleri ve sosyal amaçların özel teşebbüs özgürlüğü yönünden birer sınırlama sebebi olduğu vurgulanmıştır (AYM, E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015).
20. Kuralla, petrol piyasasında vergi kaçakçılığıyla etkin şekilde mücadele edilmesinin ve bu nedenle devletin vergi kaybına uğramasının önlenmesinin amaçlandığıanlaşılmaktadır. Bu itibarla vergi kaybının ve suç işlenmesinin önlenmesi amacıyla teşebbüs özgürlüğüne müdahalede bulunulmasının anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığısonucuna ulaşılmıştır. Ancak sınırlamanın meşru bir amacının bulunması yeterli olmayıp ölçülü olması da gerekmektedir.

21. Anayasa'nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülük ilkesi ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynıamaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasıni, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.

22. Petrol piyasasında lisansa tabi faaliyetlerde kuralda belirtilen vergi kaçakçılığısuçlarının işlendiği tespit edilen tesislerin faaliyetlerinin geçici olarak durdurulmasısonucunda vergi kaybı riskinin azalacağı açıktır. Bu itibarla kuralın anılan meşru amaca ulaşma bakımından elverişli olmadığı söylenemez.

23. Faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbiri teşebbüsün ekonomik geleceğini tehlikeye düşürdüğünden oldukça ağır bir sınırlamadır. Bu bağlamda daha hafif bir sınırlama aracının bulunup bulunmadığı önem taşımaktadır. Faaliyetin geçici olarak durdurulmasıyerine teminat göstererek faaliyetin devamına imkân tanınması da başvurulabilecek araçlardan biridir. Ancak tedbire konu faaliyet alanında çok kisa sürede oldukça yüksek tutarlarda vergi kaçakçılığının yapılabilmesinin mümkün olması karşısında teminat gösterme yükümlülüğünün meşru amaca ulaşılması bakımından faaliyetin geçici olarak durdurulmasıkadar etkili sonuç doğurmayabileceği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kanun koyucunun doğrudan faaliyetin geçici olarak durdurulmasını öngörmüş olmasının takdir yetkisi kapsamında kaldığı ve gerekli olduğu sonucuna ulaşılmıştır.


24. Kanun dışı faaliyetin önlenmesi bakımından idarece yapılacak tespit üzerine faaliyetin geçici olarak durdurulması etkili bir araçtır. Söz konusu tedbir işleminin bir mahkeme tarafindan uygulanması gerektiğine dair anayasal güvence bulunmamakla birlikte tedbirin yargısal bir tespit olmadan uygulanacak olması hatalı değerlendirmelerin yapılmasıihtimalini de beraberinde getirmektedir. Buna karşın tedbir işlemine karşı Anayasa'nın 125.maddesi uyarınca idari yargı yoluna başvurulması ve açık bir hukuka aykırılığın bulunduğu hâllerde yargı mercilerince yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi mümkündür.
25. Diğer yandan faaliyetin geçici olarak durdurulmasına neden olan fiiller sebebiyle yapılacak ceza yargılamasının idari tedbir üzerindeki etkisi de orantılılık incelemesinde gözetilmelidir. Buna göre idarenin faaliyeti geçici olarak durdurma işlemi, Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar devam edecektir. 5015 sayılı Kanun'da tedbir işleminin değişen şartlara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden geçirilmesine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmadığı gibi kişi hakkında yürütülen ceza yargılamasında kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın veya beraat kararının verildiği ancak henüz kesinleşmediği döneme dair bir istisnanın da yer almadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kişi hakkında yürütülen ceza yargılamasında idarenin tespitinden farklı bir değerlendirme yapıldığı durumlarda kuralın idarenin tedbir işlemini sebep unsuru yönünden yeniden gözden geçirmesine imkân tanımadığı sonucuna ulaşılmıştır.

26. Bu itibarla tedbir işleminin değişen şartlara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden geçirilerek kaldırılmasına veya bu süre zarfında faaliyetin geçici olarak durdurulmasında daha hafif tedbirin uygulanmasına imkân tanımayan kuralın kişilere aşırı bir külfet yüklediği ve kamu zararının önlenmesi biçimindeki amaç ile teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlama arasındaki makul dengenin bozulduğu, kuralın orantısız, dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlamaya neden olduğu anlaşılmaktadır.

27. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 13. ve 48. maddelerine aykırıdır. Íptal gerekir.

Muhterem İNCE bu görüşe katılmamıştır.
Kuralın Anayasa'nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa'nın 13. ve 48. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa'nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

Kural Anayasa'nın 13. ve 48. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa'nın 36. ve 38. maddeleri yönünden incelenmemiştir.

V. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
28. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fikrasında kanunun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.

29. 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fikrasının (g) bendinin birinci cümlesinin ".….ve Kurum tarafindan her türlü tesiste (rafineri haric) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme karari kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur..." bölümünün iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan anılan cümlenin “...ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez." bölümünün 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralıfikrası gereğince iptali gerekir.

VI. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU 
30. Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fikrasında "Kanun, Cumhurbaşkanlığıkararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrica kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte,6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fikrasında da bu kural tekrarlanmak suretiyle Anayasa Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı günden başlayarak yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

31. 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin ikinci fikrasının (g) bendinin birinci cümlesinde yer alan “.….ve Kurum tarafindan her türlü tesiste (rafineri haric) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur.…." ve “.….ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez." bölümlerinin iptal edilmeleri nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa'nın 153.maddesinin üçüncü fikrası ile 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fikrasıgereğince iptal hükümlerinin kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

VII. HÜKÜM 
4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun'un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fikrasına 29/4/2021tarihli ve 7318 sayılı Kanun'un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin;
A. Birinci cümlesinin;
1. “….ve Kurum tarafindan her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur..." bölümünün Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,Muhterem İNCE'nin karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. “...ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez." bölümünün 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fikrasıgereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,

B. İptal hükümlerinin tamamının Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fikrasıile 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fikrası gereğince KARÁRIN RESMÎGAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,
28/9/2023 tarihinde karar verildi.
Başkan Başkanvekili Başkanvekili Zühtü ARSLAN Hasan Tahsin GÖKCAN Kadir ÖZKAYA 
Üye Üye Üye Engin YILDIRIM Muammer TOPAL Rıdvan GÜLEÇ
Üye Üye Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Yıldız SEFERİNOĞLU Selahaddin MENTEŞ
Üye Üye Basri BAĞCI İrfan FİDAN 
Üye Üye Kenan YAŞAR Muhterem INCE 

Esas Sayisi : 2023/35Karar Sayısi: 2023/163
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğu tarafindan 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol PiyasasıKanunu'nun 20. maddesinin ikinci fikrasının (g) bendinin birinci cümlesinin “.….ve Kurum tarafindan her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur..." bölümünün iptaline karar verilmiştir.

2. Kanun'un 20. maddesinin ikinci fikrasının (g) bendinin birinci cümlesinde, 213sayılı Kanun'un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilen muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asil veya suretlerini tamamen veya kismen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynı maddenin (ç) fikrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariç her türlütesiste, lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar EPDK tarafından geçici olarak durdurulacağı düzenlenmiştir.
3. Benzer bir kural, AYM'nin E.2023/32, K.2023/138, 26/7/2023 tarihli kararına konu olmuş ve iptal edilmiştir. Anılan karara ilişkin karşıoyumda açıkladığım gerekçelerle çoğunluğun iptal yönündeki görüşüne katılmıyorum.

Üye Muhterem INCE