Anayasa Mahkemesinin 12/11/2020 Tarihli ve E: 2018/162, K: 2020/66 Sayılı Kararı
ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARI | 2021-03-24

24 Mart 2021 ÇARŞAMBA 
Resmî Gazete 
Sayı : 31433
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI 
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2018/162Karar Sayısı : 2020/66Karar Tarihi: 12/11/2020
ÎPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY.Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 137 milletvekili 
ÍPTAL DAVASININ KONUSU: 11/10/2018 tarihli ve 7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Ħakkında Kanunun;
A. 3. maddesinin;
1. Birinci cümlesinde yer alan ".ya da Cumhurbaşkantığı kararnumesiyle.…“ibaresinin,
2. İkinci cümlesinin.
B. Geçici 1. maddesinin (2) numaralı fikrasının ikinci cümlesinde yer alan ".Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde ... “ baresinin,
Anayasanın 2.. 7., 49., 87., 104. ve 161. maddelerine aykırılıgı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanunun iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;
1. 3. maddesi şöyledir:
“MADDE 3- Banka: kann ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyłe. kalkma płam.program ve stratejik planlar doġrultusunda kaynağı tahsis  edilmek suretiyte górevlendirilebilir.Bu_görevlendirmelere_ ilişkin usul_ve esaslar_ ile_görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyułan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karştlanacuġı Cumhurbaşkanınca belirtenir.'
2. Geçici 1. maddesinin (2) numarali fkrasi şöyledir:
"(2; Bankanm veniden vapiłamna sürecinde. 4857 sayihı Kanuna tubi çalişmak istemeven personel hu maddenin vürürlüğe girdiġi tarihten itiharen vapilacak ilk Genef Kurul tarihini tukip eden doksom gün içinde Bunkaya hildirimde hulumur. Bu personel, Aile.(ahşma ve Sosval Hizmetłer Bakanhığinca bir kamu kuruunda göreve başłaulmcaya kadar Bankanın ihntiyac duyduğu uygun işterde görevlendirilir. Bu personel. Banka Fonetim Kurulu kararlarma istinaden 30·9:2020 tarihine kadar Aile. Çalşma ve Sosval Hizmeiler Bakanhığma bildirilir. Aile. Calişma ve Sosval Hizmetler Bakanhıġma bildirilen personelin Bankada herhangi bir statüde tekrar istihdamı mümnkün değildir. Bankaca isimleri bildirilen personelin atama teklifleri, Aile. Çahşma ve Sosyal Hizmetler Bakanhğmca 24 11'1994tarihli ve -10-16 savih Özelleştirıne Uygulamaları Hakkmda Kammm 22 nci maddesinin ikinci. üçüncü, dördüncü ve beşinci fikralarında belirtilen usul ve esasłar ile gerçekleştirilir.

Söz konusu taleplerin veterli olmamnası hölinde Aile. Çahşma ve Sosyal Hizmetler Bakanhiğinca resen avmı usulle atama teklifi vapılir. Ancak, J016 sayih Kamunun 22 nci maddesi uyarınca Özelleştirme  Fonundan  karşłanması öngörülen  ödemeler  Banka tarafmdan karşılamır. Personelin nakledileceği kadro ve pozisvonlar: Aile. Cahşna ve Sosval Hizmetter Bakanhığınca kamu kurum ve kuruluşlarma atama tekliflerinin yapldığıtarih itibarıyla diğer kanunlardaki hükümlere hakıłmaksızı ve haşka bir işleme gerek kalmaksizm ihdas. tahsis ve vize edilmis savilir. Atama iştemi vaplan personele ilişkin bilgiler ve bu bilgilerdeki değişiklikler en geç on beş gün içinde Aile. Calişma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığma bildirilir.Bu fkra kapsammda ortaya çikabilecek tereddütleri gidermeye. gerekli bilgi ve belgeleri istemeye, araştırma ve inceleme vapmaya, uygulamayt vönlendirmeye ilgisine göre Aile. Çahşma ve Sosyał Hizmetler Bakanłığı ve Banka vetkilidir.Bu Kanun ile vürürlükten kaldırılan 4456 sayılı Kanunun geçici 2 nci maddesi kapsanmmda istihdam edilen personelden bu modde uyarınca nakledileceklere kudem ve ihbar tazminati ödenmez ve kndem tazminatına esas hizmet süreleri emekli ikramiyesi veya iş sonu tazminotmm hesabimda sayilir."
IL İLK İNCELEME 
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN. Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELI, Recep KÖMÜRCÜ.Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINC1, Muammer TOPAL. M. Emin KUZ. Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ. Recai AKYEI ve Yusuf Şevki HAK YEMEZ'in kauılımlarıyla 17/t/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadıġından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara baġlanmasına OYBİRLiĠİYLE karar verilmiştir.
H1I. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ergin ERGÜL tarafiından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuratları ve bunların gerekçeleri ile diger yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Kanun'un 3. Maddesinin Birinci Cümlesinde Yer Alan “.….ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,.…" İbaresinin İncelenmesi 
1. Genel Açıklama 
3. 7147 sayılı Kanunun 1. maddesine göre: Türkiye Kalkınma ve Yatırım BankasıAnonim Şirketinin (Banka) amaci, çağdaş kalkınma ve yatırım bankacılğı araçlarınıkullanarak ülkemizin kalkınma hedetleri doğrultusunda sürdürülebilir büyümeye yönelik yatırımların ve projelerin desteklenmesi, sermaye ve fon kaynaklanımın etkin kullanımınun sağlanması. yurt içi, yurt dışı ve uluslararası ortak yatırımların tinanse edilmesí ile kâr ortaklığı veya kiralama esaslı kredi işlemleri dâhil tüm kalkınma ve yatırım bankacılığıişlevlerinin rekabetçi, dinamik ve etkin bir şekilde yerine getirebilmesini sağlamaktır.
4. Banka özel statülüi bir anonim şirket olarak kurulmuş olup Kanun'un 2.maddesinin (1) numaralı fikrasında “Bankanın merkezi, umaci, kaynaklurı, sermaye yapıst.organlari. hesaplar. fauliyet konuları ile kârının dağutimına ilişkin husustar esas 

sözleşmesinde belirlenir. “ hükmüne ver verilmiştir. Türkive Kalkınma ve Yatırım BankaşıAnonim Şirketi Esas Sözleşmesi'nin 3. maddesinde ise Bankanın hizmet alanı ve işlevleri."Türkiye nin kalkınması ve sürdürülebilir büyümesi için: bölgesel gelişmişlik farkılıklarının azalulmasına yönelik yatırımları ve teknolojik gelişmeye katkı sağlayacak projeleri desteklemek. girişim sermayesinin gefişmesine kaikıda bułunmak. fon kurmak. katłmak ve yönetmek, kredi vermek. iştirak etmek, proje finansmanı yapmak, kár ortaklığı veya kirałama esaslı kredi işłemłeri yapmak. yurtiçi. yurtdiışı ve ułuslararası ortak yatırımları finanse etmek ve dunışmanlık hizmetłeri de dáhil kalkınma ve yatırım bankacıhığı işlevlerini yerine getirmek" olarak belirtilmiştir.

5. Öte yandan Kanun'un 5. maddesinde tüzel kişiliği haiz, idarí, mali ve operasyonel iş ve işlemlerinin Banka tarafindan gerçekleştirileceği Türkiye Kalkınma Fonunun kurulmasıhükme bağlanmıştır. Kanun un 6. maddesinin (5) numaralı fikrasında da Türkiye Kalkınma Fonu tarafindan iştirak edilen şirketlerin ve fonların denetiminin, ilgili mevzuatı uyarınca düzenlenen ve münhasıran Sayıştaya sunulan bağımsiz denetim raporları esas alınarak Sayıştay tarafından hazırlanan raporun Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulmasısuretiyle yapılacağı ifade edilmiştir.

6. Kanun un 7. maddesi uyarınca Banka ve iştirakleri 10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılıHarcırah Kanunu, 18/11/1960 tarihli ve 132 sayılı Türk Standardlanı Enstitüsü ile 11gili BazıDüzenlemeler Hakkında Kanun. 2/1/1961 tarihli ve 195 sayılı Basın İlan Kurumu Teşkiline Dair Kanun. 5/1/1961 tarihli ve 237 sayılı Taşıt Kanunu, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayıli Devlet İhale Kanunu, 9/11/1983 tarihli ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu, 8/6/1984tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüşleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname.22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, 12/4/1990 tarihli ve 3624 sayılı Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı Teşvik ve Muafīyetleri Kanunu, 18/5/1994 tarihli ve 527 sayılı Memurłar ve Diğer Kamu Görevlileri ile İ1gili BazıKanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, 12. maddesi hariç olmak üzere 4/7/2001 tarihli ve 631 sayılı Memurlar ve Diger Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve yapım ihalcleri hariç 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayıli Kamu thale Kanunu hükümlerine tabi değildir. Ancak 3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayiştay Kanununun 4. maddesinin (1)numaralı fikrasının (a) bendine göre Banka, Sayıştay denetimine tabidir.
2. İptal Talebinin Gerekçesi 
7. Dava dilekçesinde özetle: Bankanın tüm görev ve işlemlerinin 7147 sayılıKanun'da ayrıntılı olarak düzenlendiği. buna karşın kurala Bankanın CumhurbaşkanlığıKaramamesi (CBK) ile görevlendirilebilmesine imkân tanındığı, bu durumun kanunlarda CBK'larla değişiklik yapılmasının mümkün olmadığına ilişkin anayasal ilkeyle bağdaşmadığıbelirtilerek kutalın Anayasanın 104. maddesine aykıtı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Aaayasa'ya Aykırıhk Sorunu 
8. Kanun'un 3. maddesinin birinci cümlesi Bankanın karun ya da CBK'yla.kalkınma plan. programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebilmesini öngörmektedir. Anılan cüm!ede yer alan “.…ya da C'umhurhaşkanħığıkararnamesiyłe,..." ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

9. Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fikrasında “Cumhurbaşkanı. yürüme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanhığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci ksmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurhaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez.Anayasada_münhasıran kanunla düzenlenmesi_öngörülen _konularda Cumhurbaşkantığı kararnamesi  çıkartłamaz. Kanunda açıkça düzentenen  konularda Cumhurbaşkanłığı kararnamesi çıkarıłamaz. Cumhurbaşkanhğı kararnamesi iłe kamunłarda farkhı hükümler bulunmast halinde. kamun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Miller Meclisinin aym konuda kanun çıkarması  durumunda. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir. “ denilmektedir.

10. Kural Anayasanın 104. maddesinde kapsamında incelenirken öncelikle CBK ile düzenleme yetkisi tanınan hususun yürütme yetkisi kapsamında olup olmadığinin. ardından ise anılan yetkinin konu bakımından öngörülen anayasal sınırları aşıp aşmadığının tespiti gerekmektedir.

11. Kuralda Bankanın kalkınma plani, programı ve stratejik planlar doğrultuşunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebilmesi düzenlenmekte olup ülkenin kalkınmaşına ilişkin politikaları ilgilendiren söz konusu belgelerde ver alan hedeflere ulaşılması amacıyła kurum ve kuruluşlara görev verilebilmesinin Anayasa'nın 104.maddesinin on yedinci fikrasının ilk cümlesinde belirtilen yürütme yetkisine ilişkin konulardan olmadığı söylenemez.

12. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farkh olarak Anayasa'nın 104.maddesinin on yedinci fikrası uyarınca Cumhurbaşkanının Anayasa'da belirlenen yetki cerçevesinde herhangi bir kanuna dayanmadan_ ya da yasama organinn onayi olmadan CBK'lar yoluyla düzenlemeyapabiłmesi mümkündür. Bu nedenle CBK ile düzenleme yapılabilmesi için kanunun bu konuda bir yetki tanıması gerekmemektedir. Yürütme yetkisi kapsamında CBK çıkarılabilecek bir konuda kanun hükmü olan kural kendisi bir düzenleme yapmayarak bu hususta CBK ile düzenleme yapilabileceğini öngörmektedir. Bu durumun dava dilekçesinde ileri sürüldüğü gibi kanunun değiştirilmesi veya kanuna ek madde getirilmesianlamın taşıdığı söylenemez, Zira burada kuralın Anayasada tanınmayan bir yetkiyì CBK'ya tamdığından söz edilemez.

13. Bu bağlamda Anayasanun 104. maddesinin on yedinei fìkrasının birinei cümlesi uyanınca. yürütme yetkisi kapsamında CBK'yla Bankaya kalkınma planı. programı ve stratejik planlar doğrułtusunda yeni bir görev verilebilmesinin zaten mümkün oldugu gözetildiğinde kanunda bu konuda bir hükme yer verilmesinin hukuk dünyasında inşai bir sonueu bułunmamaktadir, Dolayısivla kuralın anlan konuda kanunun yani sira CBK'yla da düzenleme yapılabileceğini izhar eden açıklayıcı bir hüküm olma dışında bir nitelik taşımadığı anlaşılmaktadır.


14. Öte yandan kural: CBK ile Anayasanın lkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevlere ilişkin herhangi bir düzenleme yapılabilmesini de öngörmemektedir.

15. Anayasa'nn 104. maddesinin on yedinci fikrasının üçüncü cümtesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağıhüküm altına alınmıştır. Anayasanın l6l. maddesinin ikinci fikrasının birinci cümlesinde "Mali yil başłangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin haztrlanması. uygułanması ve kontrolü iłe yatirımlar veya bir yıłdan fazła sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir" denilmektedir. Buna göre bütçenin uygulanmasına ilişkin hususların kanunla düzenlenmesi gerekmektedir.

16. Dava konusu kuralda Bankanın. CBKyla kaynağı tahsis ediłmek suretiyłe görevlendirilebileceği düzenlenmiştir. Ancak kuralın yer aldığı maddenin ikinci cümlesinde "Bu görevlendirmelere ilişkin usul ve esasłar ile görevlendirme kapsammda ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağı Cumhurbaşkanınca belirlenir"hükmüne yer verilmiştir. Arılan hükümler birlikte değerlendirildiğinde CBK ile verilecek göreve ilişkin kaynak tahsisinin 27/12/ 2006 tarihli ve 5570 sayılı Kamu Sermayeli Bankalar Tarafindan Yürütülen Faiz Destekli Kredi ve Kâr Payı Destekli Fon Kullandırılmasına Dair Kanun, S018 sayılı Kanun ile yılı bütçe kanunu kapsamında gerçekleşeceği ve bu hususun CBK'yla değil Cumhurbaşkanı kararı ile düzenleneceğianlaşılmaktadır.Bu çerçevede kaynak tahsisiCumhurbaşkanı karanıyla gerçekleştirilecek olup birinci cümlede yer alan ".…kaynağt tahsis edilmek suretiyle…" ibaresi ikinci cümleye vapilan atif niteligindedir.Dolayısıyla Anayasa'nın 161. maddesi bağlamında kuralın münhasiran kanunla düzenlenmesi gereken bir konunun CBK ile düzenlenmesini öngördüğü söylenemez.
17. Öie yandan Anayasanın 166. maddesinin üçüncü fikrasında “Kulkınmu planlarınin hazirłanmasına. Türkiye Büyük Millet Meclisince onayłanmasına. uygułammasına.değiştirilmesine ve bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esaslar kamunła düzenlenir" denilmektedir. Buna göre kalkınma planlarının uygulanmasıa ilişkin hususlarin da kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. Dava konusu kuralda Bankanın kalkınma plani, programı ve stratejik planlar doğrultusunda CBK ile görevlendirilebileceği öngörülmektedir, Ancak kuralda kalkınma planlarında belirtilen hususların nasıl uygulanacağıkonusunda herhangi bir düzenlemeye yer verilmemekte olup söz konusu plan ve programlarda belirtilen hedeflere ulaşılmasi amacıyla bazi görevlerin Bankaya verilebileceği hüküm altına alınmaktadır. Dolayısıyla kuraln amlan madde kapsamında münhasıran kanunfa düzenlenmesi gereken bir konunun CBK ile düzenlenmesini öngördüğü de ileri sürülemez.
18. Anayasa'nun 104. maddesinin on yedinei likrasında CBK çıkarma yetkisine getirilen sınırlamalardan biri de “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarıłamaz" hükmüdür. Anayasanın 104. maddesinin on yedinci tikrasının dördüncü cümtesi uyarınca daha önce açıkça düzenlenmiş olan bir konuda CBK çıkarıldığmdan söz edilebilmesi için bu düzenlemeyi yapan kuralın kanun olması gerekir.İkinci olarak bu kanunun CBKdan önce çıkarılmış olması gerekir.
19. Dava konusu kural bakınından daha önce çıkarılan bir kanunun süz konusu olmadıği anlaşılmaktadır. Bankann görevlendirilmesi yönünden hem CßK hem de kanun 

çıkarılabileceğini belirten kuralın lafzına göre ortada henüz kuralda belirtilen nitelikte görevlendirmeyi yapan bir kanun hükmü bulunmadığından kanunun açıkça düzenlediği bir konuda CBK çıkarılması gibi bir durundan da söz edilemez. Buna göre kuralda öngörüldüğügibi Bankanın görevlendirildiği bir kanun düzenlendikten sonra aynı konuda bir CBK çıkarılması hälinde bu CBKnın denetimi kapsamında belirtilen ölçüt yönünden inceleme yapılabilir. Bu itibarla kuralın Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fkrasının dördüncücümlesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır.

20. Açıklanan nedenlerle kural Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fikrasına aykı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM. Celal Mümtaz AKINCI. M. Emin KUZ ve YusufŞevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.

B. Kanun'un 3. Maddesinin İkinci Cümlesinin Íncelenmesi 
1. iptal Talebinin Gerekçesi 
21. Dava dilekçesinde özetle: dava konusu kuralla, Bankanın kanun ya da CBK ile görevlendirilmesine ilişkin usul ve esaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağı hususunun Cumhurbaşkanınca belirlenmesinin öngörülmesi suretiyle Cumhurbaşkanına belirsiz bir takdir yetkisinin tanındığı, anılan yetkinin temel ilkelerinin ve çerçevesinin belirlenmediği, bu itibarla bütçenin hazırlanma, uygulanma ve denetimine ilişkin Anayasada öngörülen çerçevenin dışına çıkıldıği, bu durumun TBMM’ye ait olan bütçe hakkı ile bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa'nın 2., 7., 87., 104, ve 161. maddelerine aykın olduğu ilerì sürülmüştür.
2. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 
22. Kanun'un 3. maddesinin birinei cümlesiyle Bankanın kanun ya da (‘BK'yla kalkınma planı, programu ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebileceği belirtildikten sonra dava konusu kuralla bu görevlendirilmelere ilişkin usul ve esaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağının Cumhurbaşkanınca belirleneceği öngörülmektedir.
23. Anayasa'nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adma Turkiye Büyuk Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez." denilmektedir. Bu itibarla Anayasa da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda gene: ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturabilmektedir.Dolayısıyla Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esaslari, ilkeleri ve çerçeveyi bclirlemiş olmasj gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkęa kanunla düzenlenmesini öngördüğükonularda, yasama organının temel kurallan saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin asli düzenleme yetkisi bulunmayan işlemlerine bırakması. yasama yctkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM, E.2019/40, K.2020/40. 17/7/2020, § 61).

24. Anayasa'nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında "kanun koymak. değiştirmek ve kaldırmak" yanında “bütçe ve kesin hesap 

kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek“ görev ve yetkisine de ayrıca yer verilmiştir Anayasa'nın 161, maddesinde de kamu idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dişındaki kamu tüzel kişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağı, mali yıl başlangıcı ile merkezi yönctim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usullerin kanunla düzenleneceği hükümlerine yer verilerck bütçeyle ilgili temel hükümlerin düzenlenmesi konusunda yasama organi yetkili kılınmıştır.

25. Bütçe genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir.Devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir (AYM, E.2016/47, K,2018/10, 14/2/2018, § 18).
26. Yasama organının halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sinırlarını belirleyerek yetki vermesine ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir. Bir başka deyişle bütçe hakkı. vergi ve benzeri gelirlerle kama harcamalarının çeşit ve miktanni belirleme, onaylama ve bütçe harcamaların sonuçlarını denetleme hakkıdır. Bu hak, demokratik ülkelerde halk tarafindan seçilen temsilcilerden oluşan yasama organına ait bulunmaktadır. Bütçe. hükûmetin Meclise karşı temel sorumluluk mekanízmasıdır. Meclis, bütçe ile hükūmete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte; bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir (AYM, E.2016/47. K.2018/10, 14/2/2018. §§ 25-26).
27. Dava konusu kural, ilki kanun veya CBKyla verilen görevlendirmeye ilişkin usul ve esaslar, diğeri görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağı olmak üzere iki hususun belirlenmesini Cumhurbaşkanına bırakmaktadır. Usul ve esaslar ile verilen görevin uygulamaya dönük teknik ayrıntılarıdüzenlenecektir. İkinci yetki ile de kaynağı bütçesinden karşılanacak kurum veya kuruluşbelirlenecektir. Cumhurbaşkanı'na tanınan her iki yetkinin kapsamı ve niteliği kural metninden anlaşılmakta olup belirsiz olduğu söylenemez. Aynca söz konusu yetkiler ancak Bankaya kanøn ya da CBK ile görev verilmesi hâlinde kullanılabileccktir.
28. Devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir, Merkezi yönetim kapsamındaki idarelere ait bütçelerin_hazırlanmast, uygulanması. muhasebeleştirilmesi,raporlanmasıvekontrolüne ilişkin usul ve esaslar ise 5018 sayılı Kanun'da düzenlenmiştir.

29. Kural uyarınca tahsisi öngörülen kaynağın 5018 sayılı Kanun çerçevesinde hazırlanan yılı bütçe kanununda yer alan bütçe içi bir kaynak olduğu anlaşılmaktadır. Bu durumda Bankaya tahsis edilecek kaynağın verilen görevin niteliğine bağlı olarak merkezi yönetim bütçesi içinde hangi kurum ve kuruluş bütçesinden karşılanacağı Cumhurbaşkanıkararı ile belirlenecektir. Bu tespit sırasında yürürlükte bulunan kanun hükümleri gözönünde bułundurulacaktır. Bu durumda söz konusu kaynağın hangi kamu kurum ve kuruluşun bütçesinden karşılanacağı belirlenirken konuyla doğrudan ilgili olan bütçenin uygulanmasına ilişkin 5018 sayılı Kanun'a, 5570 sayılı Kanuna ve yılı merkezi yönetim bütçe kanununa uygun hareket edilmesi gerektiği açıktır.


30. 5570 sayılı Kanun'un I. maddcsinin (2) ve (3) numaralı fikraları uyarınca Cumhurbaşkanınca belirlenecek özel ve/veya kamunun doğrudan veva dolaylı olarak hâkim sermayedar olduğu bankalara Cumhurbaşkanı tarafindan verilen görevler dolayısıyla anılan mevzuatta belirtilen usullere göre tahakkuk eden görevlendirme bedeli ve/veya gelir kaybi alacakları ilgili mevzuatında belirlenen usul ve esaslar kapsamında Hazine Müsteşarlıgi bütçesine gider kaydedilerek karşılanacaktır. Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası A.Ş.nin sermayesinin %99,08°i kamuya aittir. Bu hâliyle Bankaņın doğrudan hâkim sermayedarı ilgili mevzuatina göre belirlenen kamu kurum ve kuruluşudur.

31. Başbakanlığa bağlı olarak faaliyet gösteren Hazine Müsteşarlıği ¿0/7/2018 tariħli ve 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı TeşkilatıHakkında Cumhurbaşkanhığı Kararnamesi ile Hazine ve Maliye Bakanlığı altında teşkilatlandırılmış ve görev ve yetkileri de amılan Bakanlığa devredilmiştir. Bu itibarla görevlendirme bedeli ve/veya gelir kaybı alacaklarının Hazine ve Maliye Bakanlığıbütçesinden yapılan aktarımla karşılanması gerekmektedir.

32. 5570 sayıh Kanun ile Bankanın görevlendirme bedeli ve/veya gelir kaybıalacaklarının sadece Bankaya aktarılma anında Hazine ve Maliye Bakanlığı ile ilişkiłendirildiği, aktarım yapılacak ödeneklerin merkezi yönetim bütçe kanununun hazırlanma ve onaylanma aşamasında hangi kamu kurum ve kuruluşunun bütçesi içinde yer alacağının ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde belirlenmesi gerektiği açıktır. Bütçe hazırłama ve uygulanma süreci 5018 sayıhı Kanun da belirlenmiştir.
33. Bankanın görevlendirilmesinin kalkınma plani, programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilme koşułuna bağlanması. anılan görevłendirme ile 5018sayılı Kanun ve yılı bütçc kanunu arasındaki bağłantıyı ortaya koymaktadır. 50i8 sayıłıKanunun l. maddesine göre Kanun'un amaçları arasında ".…kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda .…. kamu hitçelerinin hazırłanmasınt. uygułanmasımı … dü-enlemek…“ de yer almaktadır. Ayrıca Kanunun "Stratejik planlama ve performans esastı program bitçe“ başlıklı 9. maddesinin birinci fikrasında “Kamu idareleri: kalkmma_ planları. Cumhurbaşkam tarafindan_ belirtenen politikalar. programlar ilgiti mevzuat ve benimsedikleri temeł ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarımı ołuşturmak. stratejik amaçłar ve olçülebilir hedefler saptamak.performansłarın önceden belirlenmiş olan góstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değertendirmesini yapmak amaciyla katilimcı yóntemlerle stratejik plan hazırlarlar" hükmüne yer verilmiş ikinci fikrasında ise kamu idarelerinin bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini stratejik planłarına, yıllik amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorunda oldukları belirtiłmiştir.
34. Buna göre 5018 sayılı Kanun gereği merkezi yönetim bütçe kanunu hazırlanırken kalkınma planı. programı ve stratejik planlar esas alınacaktır. Kalkınma Planları 30/10/1984tarihli ve 3067 sayılı Kalkınma Planlarının Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün KorunmasıHakkında Kanun gereği Cumhurbaşkanlığı tarafindan TBMMye sunulmakta ve TBMM tarafindan onaylanmaktadır. Bütçe hazırlama süreci sonunda Bankaya verilecek göreve ilişkin ödenek de Cumhurbaşkanı tarafindan belirlenen kurum veya kuruluş bütçesi içerisinde yer ałaçak ve yılı içinde TBMM'nin onayına sunulacaktır.


35. Bu çerçevede Bankaya verilecek görev kalkınma planı. programı ve stratejik planlar kapsamında olacağından, göreve ilişkin ödenek ve harçama tertibi bütçe kanun tasarında bulunacaktır. TBMM, bütçe kanununu kabul cttiğinde ise bütçe hakkı kullanarak yürütme organlarına bütçe ödenekleri nispetinde harcama yetkisi verilmiş olmaktadır.
36. 5570 sayılı Kanun'da. Bankaya aktariımın Hazine ve Maliye Bakanlığıbütçesinden yapıłacağı belirtilmiştir. Söz konusu ödenekler bütçe kanunu hazırlama sürecinde Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesine konulabileceği gibi S0i8 sayılı Kanunun aşağıda belirtilen hükümlerine göre ödenek aktarımı yoluyla da anılan Bakanlığın bütçesine konulabilecektir.

37. Kural olarak ödenekler bütçe kanunu ile verildikleri kamu idareleri tarafîndan kulłanılmak durumundadır. Ancak kanun koyucu tarafından belirli şartlar hâlinde ödenek aktarılmasına izin verilmiştir.

38. S018 sayılı Kanun'un 21. maddesinin birinci fikrasında “Merkezi vönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla vapılır.Ancak, harcamalarda tasarrufu sağlumak. dengeli ve etkili hir bütçe politikasm gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyła, merkezi yönetim kapsammduki kamu idarelerinin bütçeleri arasınduki ödenek aktarmalarıa ilişkin yetki ve işłemler ile usul ve esasłar merkezí yönetim bütçe kanununda belirlenir" hükmüne yer verilmiştir.Buna göre genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla kamu idarelerinin bütçeleri arasında aktarma yapmak mümkün olmakla birlikte bunun geçerliliği merkezi bütçe kanununda düzenleme yapılmasına bağlıdır. Bir başka itadeyle TBMM, bütçe kanununda genel bütçe ödenckłerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla yürütme organına kamu kurum ve kuruluşlarının ödenekleri arasında aktara yapma yetkisi tanıyabiłmektedir.
39. 5018 sayılı Kanun'un 23. maddesinin birinci fikrasında da “Merkezi yönetim bütçe kanuuunda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek. odenek yetersi-liğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için. bu Kanuna ekli (1) sayıłı cetvelde yer alan idareler ite (I1) sayilı cetvelde yer alan idarelerden merkezi yönetim bütçe kumununda gösterilecek olanların bütçelerine aktarıłmak üzere. genel bütçe ödenekłerinin yüzde ikisine kadar yedek ödenek konulabilir. Bu ödenekten aktarma yupmaya Cumhurbaşkamı yetkilidir."hükmüne yer verilmiştir. Bu çerçevede TBMMnin bütçelerde öngörüfmeyen hizmetłer için yedek ödenek ayirması da mümkündür.

40. 21/12/2019 tarihli ve 7197 sayılı 2020 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6. maddesi ile 19/12/2020 tarihli ve 7258 sayılı 2021 Yilı Merkezi Yönctim Bütçe Kanununun 6. maddesinde bu Kanunla verilen ödeneklerin etkir ve verimli bir şekilde kullanılması amacıyla, kamu idareleriain yıł içinde ortaya çıkabilecck ihtiyaç fazlasıödeneklerinin diğer kanu idarelerinin ödenek ibtiyacının karşılanmasında kullanılmasınıtemin etmek veya ödeneklerin öncelikli hizmetlerde kullanılmasını sağlamak üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde 10'unu aşmamak kaydıyła; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçelì idarelerin bütçelerine konulan (01), (02), (03), (05), (06), (07). (08)ve (O9) ekonomik kodlanndaki ödenekleri kamu idareleri bütçeleri arasında veya Strateji ve Bütçe Başkanlığı bütçesinin Yedek (denek tertibine aktarmaya Cumhurbaşkaninın yetkili olduğu hükme bağlanmıştır. Söz konusu düzenleme uyarınca geneł bütçe ödeneklerinin yüzde onunu aşmamak kaydıyla kamu idareleri bütçeleri arasında aktarmaya veya yedek ödenek 

tertibine aktarma konusunda yürütme organına yetki verildiği görülmektedir. Benzer hükümler 23/12/2017 tarihli ve 7066 sayılı 2018 Yih Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile 22/12/2018 tarihli ve 7156 sayıh 2019 Yilı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nda da bulunmaktadir.

41. Anılan hükümler gözetildiğinde kuralla 5570 sayıtı Kanun. 5018 sayılı Kanun ve yıh bütçe kanununda öngörülen usul ve esaslar iłe sınırlamalar kapsamında tahsis edilecek bir ödeneğin düzenlendiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralla 5570 sayılı Kanun, 5018 sayılıKanun ve yılı bütçe kanunu hükümleri kapsamında bir ödemeye izin verildiği anlaşıłmaktadır.
42, Öte yandan bütçeye ilişkin her detayın kanunla belirlenmesi zorunłu olmayıp konuya ilişkin temel kuralların ve genel çerçevenin kanunla düzenlenmesinden sonra bu çerçevenin içinde kalacak hususların yürütmenin düzenleyici veya birel işlemleriyle gerçekleştirilmesi mümkündür, Yukanıda açıklandığı üzere konuya ilişkin temel kural ve kanuni çerçeve 5570 sayıl Kanun'un 1. maddesinin (2) ve (3) numarab fikraları ile 5018sayılı Kanun'un 1., 9., 21. ve 23. maddelerinde düzenlenmiştir. Bu kapsamda bütçe hazırlama süreci içinde Cumhurbaşkan Bankaya verdiği görev için gerekli kaynağın Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesine konulmasına karar verilebileceği gibi genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu aşmamak kaydıyla Cumhurbaşkanının Ödenekler arasında aktarma yaparak kalkınma planlan doğrultusunda hedeflenen bir görevin yerine getirilmesi amacıyla Bankaya verilen görev için harcanmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığının bütçesine kamu kurum ve kuruluşlannın bütçesinden veya yedek ödenek tertibinden ödenek tahsis etmesi de mümkündür.

43. Açıklanan nedenlerle kural Anayasanın 7., 87. ve 161. maddelerine aykın değildir. Iptal talebinin reddi gerekir.

Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Celal Mümtaz AK[NCI. M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMFZ bu görüşe katılmamıştır.

Kuralın Anayasa'nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususłannAnayasanın7., 87,ve161, maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa'nın 2. maddesi yönünden aynca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

Kuralın Anayasanın 104, maddesiyłe ilgisi görülmemiştir.
C. Kanun'un Geçici 1. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer Alan “.…Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde..." İbaresinin İncelenmesi 
1. Anlam ve Kapsam 
44. 7147sayılı Kanun'un geçici 1. maddesinin (2)numaralı fikrasının ikinci cümlesinde Bankanın yeniden yapılanma sürecinde 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İşKanunu'na tabi çalışmak istemeyen personelin Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca (Bakanhık) bir kamu kurumunda göreve başlatılłıncaya kadar Bankanın ihtivaçduyduğu uygun işlerde görevlendirilmesi öngörülmekte olup anılan cümlede yer alan “.…Bankanin ihtiyaç duyduğu uygun işłerde .. “ ibaresi dava konusu kuralı ołuşturmaktadır.

45. Kuralın gerekçesinde şöyle denilmiştir: “Bankada belli bir tarihten sonra -1857sayilt Is Kamunu hükümlerine tabi olmayan personet çaltşmamast, mevcut personelden dileyenlerin Aile. Ç’alışma ve Sosyał Hizmetler Bakanlığınca bir kamu kurumuna atanması ve bu atama işlemi gerçekleşinceye kador Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilmesi hüküm altına alınmıştır."
46. Kanunun 2. maddesinin (2) numaralı fikrasında bu Kanun ile yürürlükten kaldırılan 14/l0/1999 tarihli ve 4456 sayılı Kanun ile kurulan Türkiye Kalkınma BankasıAnonim Şirketinin, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte Türkiye Kalkınma ve Yatınım Bankası Anonim Şirketi unvanyla kalkınma ve yatırım bankası olarak hiçbir hukuki muameleye tabi olmaksizin faaliyetlerine devam edeceği belirtilmiştir.
47. Banka personelinin statüsü isc Kanunun 4. maddesinde açık biçimde düzenlenmiştir. Anlan maddeye göre Banka personeli 4857 sayıh Kanun hükümIerine göre işsözleşmesi ile istihdam edilir. Bankada 4857 sayılı Kanun'a tabi olarak çalışanlarla Banka arasında çikan ihtilatlarda iş mahkemeleri görevlidir. Personelin aylık ücret ve diğer mali hakfarı Banka Genel Kurulunea tespit olunur. Genel Kurul bu vetkilerini Yönetim Kuruluna devredebilir. Personel istihdamına ilişkin diğer hususlarda karar almaya Yönetim Kurulu yetkilidir.

48. Kanun un geçici 1. maddesi Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte çalışmaya devam etmekte olan Banka personelinin durumunu düzenlemektedir. Buna göre; Bankada, 1/1/2021tarihinden itibaren 4857 sayih Kanun hükümlerine tabi olmayan personel çahıştırılmaz.Bankanın yeniden yapılanma sürecinde, 4857 sayılı Kanuna tabi çahışmak istemeyen personel bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren yapılacak ilk Genel Kurul tarihini takip eden doksan gün içinde Bankaya bildirimde bulunur. Bu personel, Bakanlıkça bir kamu kurumunda göreve başlatılıncaya kadar Bankanın jhtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilir. Bu personel. Banka Yönetim Kurulu kararlarına istinaden 30/9/2020 tarihine kadar Bakanlığa bildirilir. Bakanlığa bildirilen personelin Bankada herhangi bir statüde tekrar istihdamı mümkün değildir. Bankaca isimleri bildirilen personelin atama teklifleri.Bakanlıkça 24/1 1/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Cygulamaları Ħakkında Kanunun 22. maddesinin ikinci, üçüncü, dördüncü ve beşinei fikralarında belirtilen uşul ve esaslar ile gerçekleştirilir.

49, Anayasa Mahkemesi daha önceki bir kararında. 4456 sayılı Kanun kapsamında Banka ile personeli arasında ilişkinin bir özel hukuk ilişkisi olmayıp kamu hukuku ilişkisi olduğu sonucuna ulaşmiştir (AYM, E.2018/14. K.2018/112, 20/12/2018. § 13)
50. Görüldüğü üzere Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun göreceği şlerde çalıştınlacak olan kişiler mülga 4456 sayılı Kanuna göre statü hukukuna tabi tutulmuş ancak anılan Kanun un yerini alan 7147 sayılı Kanun uyarınca 4857 sayılı Kanun hükümlerini tabi olmayıkabul etmeyerek Bakanlıkça yine statü hukukuna tabi olarak bir kamu kurumunda göreve başlatlmayı bekleyen personeldir.

2. İptal Talebinin Gerekçesi 
51. Dava dilekçesinde özetle: 7147 sayılı Kanun'la Banka çahşanlarının 4857 sayılıKanun hükümlerine tabi olarak çalışmalarının düzenlendiği, kurahn statü hukukuna tabi 

sözleşmelipersonel için 1/1/2021 tarihine kadar bir geçiş süreci Öngördüğü. işçi statüsüne geçmek istemeyen personelin diğer kanu kurumlarıņa geçişlerinin düzenlendiği ancak kuralla naklen atama işlemi tamamlanana kadar geçecek olan sürede naklen atama talebinde bulunan çalışanın, yapmakta olduğu işlerden başka işlerde görevlendirilebilmesine imkân tanındığı, bu kişiler bakımından yapılaeak iş ve görev değişikliği konusunda Banka yönetim kuruluna yetki tanındığı, antlan yetkinin belirsiz olduğu, personelin kazanılmış haklarını ortadan kaldırdığve hukuki güvenliklerini zedelediği, söz konusu yetkinin çalışan ile Banka arasındaki sözleşmenin esaslı bir biçiņıde tek taraflı olarak değiştirilebilmesine_ yol açtığı belirtilerek kuralīn Anayasanın 2.. 7. ve49. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür 
3. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 
52. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usułleri Hakkında Kanun'un 43. maddesí uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasanın 128maddesi yönünden incelenmiştir.

53. Anavasanın 128. maddesinin birinci ve ikinci fikraları “Devletin. kamı iktisadíteşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişiłerinin genel idare esasłarma göre yürümekle yükümlüoldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asti ve sürekli görevler, memurłar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür./ Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları.görev ve yetkileri. hakları ve yükümlüfükleri. ayłık ve ödenekłeri ve diğer özlük işłeri kanunła düzenlenir. Ancak. malī ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri suklıdır."hükümlerini içermektedir.

54. Mülga 4456 sayılı Kanunda Banka personelinin statüsü, Anayasanın anılan maddesi kapsamında yer alan diğer kamu görevlisi statüsünde düzenlenirken 19/10/2005tarihlj ve 541l sayılı Bankacılīk Kanunu ve özel hukuk hükümleri çerçevesinde bankacılık sektörü ve ekonomik kurallara uygun biçimde verimlilik ve rekabet esaslarına göre faaljyet gösteren Bankarun 7l47 sayılı Karunla yeniden yapılandırlması sonucunda personel rejiminin de yeniden düzenlendiği anlaşılmaktadır.

55. Bankanın yeniden yapılanma sürecinde aktif ve dinamik çalışmasınısürdürebilmesinin taşıdığı önenı açıktır. Bu nedenle kanun koyucu kuralla. Bankanın yeniden yapılanmasının zorunlu bir sonucu olarak 4857 sayılı Kanuna tabi olarak çalışmak istemeyen statü hukukuna tabi personelin görev yapacakları kadrolara atanıncaya kadar mevcut statülerine ve unvanlarına ilişkin sosyal ve özlük hakları sakl kalmak suretiyle Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilmesi konusunda Banka Yönetim Kuruluna yetki vermiştir. Bu yetki 1/1/2021 tarihe kadar geçerli olan, süresi belirli ve sınırlı bir yetkidir. Bu süre boyunca Banka personeli Banka ile hukuki ve idari bağlarını korumaya ve mali ve sosyal haklanndan istifade etmeye devam etmektedir. Bu itibarla kanun koyucunun temel çerçevesini çizdiği yetkinin sınırsız ve belirsiz olduğu. geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine bīraktığı söylenemez. Kuralda yer alan "..uygun işler.." ibaresi de görevlendirme sirasında personelin meveut statü ve unvanlanņın dikkate alīnmasi gerektiğini ortaya koymaktadır. Kaldı ki kuralın uygulanmasından doğacak uyuşmazlıklara karşı yargıyolu da açıktir.

56. Açıklanan nedenlerle kural Anayasanın 128. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.


Kuralın Anayasa'nın 2. ve 7. maddelerine de aykrı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa'nın 128. maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyłe Anayasa'nın 2. ve 7. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

Kuralın Anayasanın 49. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
57. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralların uygulanmaları hâlinde telafīsi güç veya imkānsız zararlann doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

11/10/2018 tarihli ve 7147 sayıh Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun'un;
A. 3. maddesinin;
1. Birinci cümlesinde yer alan “….ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle…"ibaresine,
2. İkinci çümlesine.
B. Geçici 1. maddesinin (2) numaralı fikrasının ikinci cümlesinde yer alan ".… Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işłerde.…. “ ibaresine.

yönelik iptal talepłeri 12/11/2020 tarihli ve E.2018/162, K.2020/66 sayılı kararla reddedildiğinden bu cümleye ve ibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE t 2/11/2020 tarihinde OYBÍRLİGIYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM 
11/10/2018 tarihli ve 7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şitketi Hakkında Kanunun;
A. 3. maddesinin;
1. Birinci cümlesinde yer alan "…ya da Cumhurbaskanlığı kararnamesiyłe.…"ibaresinin.

2. İkinci cümlesinin,
Anayasaya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin REDDiNE Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI, M. Emin KCZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ'in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B. Geçici 1. maddesinin (2) numaralı fikrasının ikinci cümlesinde yer alan ".Bankanın ihtiyaç duyduğu uygu işłerde .." ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDiNE OYBİRLiGiYLE,
12/1 l/2020 tarihinde karar verildi.
Başkanvekili Başkanvekili Üye Hasan Tahsin GÖKCAN Kadir ÖZKAYA Burhan ÜSTÜN 
Üye Üye Üye Engin YILDIRIM Hicabi DURSUN Celal Mümtaz AKINCl 
Üye Üye Üye Muammer TOPAL M. Emin KUZ Rıdvan GÜLEÇ
Üye Recai AKYEL 
Cye Yusuf Şevki HAK YEMEZ 
Üye Yıldız SEFERİNOĞLU 
Üye Selahaddin MENTES 

Esas Say1si: 2018/162Karar Say1s: 2020/66
KARŞIOY GEREKÇESİ
A. 7142sayılı Kanunun 3/t. Maddesindeki“ya da CumhurbaşkanlıgıKararnamesiyle" Ibaresi Yönünden 

1, Anayasanın 104/17. maddesinde asli yetki niteliğinde ve yürütme yetkişine ilişkin olarak Cumhurbaşkanlığ kararnamesi (CBK) çıkarma yetkisi düzenlenmiştir. Aynca Anayasanın diğer bazı maddelerinde de özel konularda CBK düzenleme yetkisi verilmiştir.Bununla birlikte Anayasanın J04/17. maddesi ve fikrasında konulan anayasal sınırlar tüm CBKlar yönünden geçerlidir. Buna göre anılan 17. fikranın ilk dört cümlesinde sırasıyla:CBK'nın yürütme yetkisine ilişkin olması gerektiği, Anayasanın birinei ve ikinci Bölümlerindeki temel haklar ile 4. Bölümde yer alan siyasi hak ve ödevlerin CBK ile düzenlenemeyeceği: münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkanlamayacağ ve kanunla açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağıbelirtilmektedir.

2. 7147 sayıl Kanun ile Türkiye Kalkınma ve Yatınm Bankası Anonim Şirketi kurulmuş ve Bankanın tabi olacağı yasal hükümler ile görev ve yetki alanları belirlenmiştir.Başka devişle bu Kanun Banka ile ilgili görev alanlarını belirlemiştir. Bununla birlikte Kanunun 3/l. maddesinde Bankanın kanunla veya CBK ile "kalkıma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda_ kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebileceği belirtilmiştir. Bankava kanunla veni bir görev verilmesinde Anayasal açıdan bir sorun bulunmamaktadır. Yasama yetkisinin asliligi ve genelligi ilkeleri uyarınca Yasama Organı bu yetkiyi haizdir. Bu noktada, õzel hukuka tabi olsa da Banka faaliyetlerinin yürütme yetkisiyle ilgili oldugu ve bu nedenle Anayasa 104/17-1.c. uyarınca CBK ile de düzenleme yapılabileceği ileri sürülebilir. Ne var ki Anayasanın 104 maddesinin 17. fikraşının 4.cümlesinde belirtildigi üzere “kanunla açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz." Öte yandan böyle bir durumun kanun hükmünün CBK ile değiştirilmesi sonucuna yol açacağın da ifade elmek gerekir. Bu nedenle kuralda yer alan “ya da CumhurbaşkanlığıKararnamesiyle ibaresi ile Banka'ya CBK ile görev verilebileceğine ilişkin düzenlemenin Anayasaya aykırı olacağı düşüncesindeyim. Anayasadaki anılan sınırlayıcı kural karşısında böyle bir yetkiyi kanun koyucu da veremez. Bu gerekçelerle sayın çoğunluğun aksi yöndeki görüşlerine katilamadım.

B. 7142 sayıh Kanunun 3/1. Maddesinin İkinci Cümlesi Yönünden 
3. Anılan ikinei cümlede Bankanın görevlendirilmesi konusunda gereken kaynağın hangi kurum ve kuruluş bütçesinden karşılanacağinın Cumhurbaşkanınca belirleneceği belirtilmektedir. Bu hüküm, kamu kurumlarının bütçelerinden ödenek aktarılmasıyla ilgilidir.5018 sayılı Kanunun 21 ve 23. maddeleri uyarınça yüzde onu aşmamak üzere ödenek aktarma konusunda yönetime yetki verilmektedir. līłı hutçe kaunłarıda da kısmi ődenek aktarmayla ilgili düzenlemeler (örn. 2021 yılı Bütçe Kanunu m.6) bulunmaktadır. Mahkememiz çoğunluğunca ifade edilen görüşte bu hükümlerin incelemeye konu Banka yönünden de uygulanacağı için anayasal bir sorun olmadığı belirtilmektedir (bkz. Karar, par. 38-42). Ne var ki bu yorumda, bütçeyle ilgili aktarmaņın kamu kurumlarının bütçeleri arasında mümküņolacağıi ve incelemeye konu Bankanın anılan Kanun kapsamında bulunmadıgı hususu gözder kaçırılmaktadır.


4. Diğer taraftan Anayasanın 161/7. maddesinde 'Merkezi yönetim bütçesiyłe vertlen ödenek. harcanahilecek tutarın sınırını gösterir. Harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle aştlabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konamaz." denilmektedir. Bir an için incelenen kurałdaki ödenek aktarmayła ilgili yetkinin. S018 sayılı Kanun ile yıl bütçe kanunundaki düzenlemeler kapsamında yapılmasının kastedilmiş olabileceği yorumu akla gelebilir. Ancak incelenen kuralda herhangi bir oran belirlenmeden ve sinır çizilmeden Bankanın görevlendirilmesi konusunda özel bir yetki verildiği görülmektedir. Başka deyişle ödenek aktarmayla ilgili diğer kurallarla yönetime verilen yetki genel nitelikli iken. incelenen 3/1. madde ile verilen yetki özel niteliklidir. Dolayısıyla genel norm karşısında özel normun önceliği ifkesi uyarınca, çatişan normlar arasında incelenen kuralın öncelikli olarak uygulama imkanına sahip olduğu görülmektedir. Böylece genel bütçeye tabi idarelerin bütçe kanunlarıyla belirlenen ödenekleri. Banka konusunda görevlendirme halinde hiçbir sınr gözetilmeden CBK ile aşılabilecektir. Cygulamada olup olmayacağı bir tarafa, teorik olarak böyle bir hukuki sonucu kapsayan düzenlemenin, yasama organının bütçe hakkıyla ilgili olarak Anayasada getirilen açık yasağa (AY 161/7) aykırılık oluşturacağı söylenmelidir.Bütçe hakkıyla ilgili olarak Anayasanın 161, maddesinde sözü edilen bu anayasal sınırın da aslında konu bakımından yetkiyle bağlantıl bulunduğu düşünülmelidir. Yine Anayasanın 161/2, maddesi uyarınca ödeneklerde ve dolayısıyla bütçede değişiklik gerektiren bu tür düzenlemelerin kanunla yapilması zorunhı olmakla, Anayasanın 104. maddesinin 17.fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık nedeniyle kuralın iptali gerekmektedir.5. Diğer taraftan, yasama organının kanun hükmü ile CBK'ya yetki verip veremeyeceği meselesi de tartışılmalıdır. Bilindiği üzere hukuk sisteminde daha öncc meveut olan Kanun Hükmünde Kararname (KHK) kurumu 2017 Anayasa değişikligi ile yürürlükten kaldırılmıştır. Önceki düzenleme uyarınca olağan dönem KhKlan Anayasaya göre ancak kanunun yetki vermesi durumunda Bakanlar Kurulu tarafndan çıkarılabilmekteydi (AY m.91). Bu nedenie işlevsel olarak kanun gücünde olmakla birlikte olağan dönem KıKlarıkaynağını doğrudan anayasadan almamaktaydı. Başka deyişle idarenin KłK düzenleme yetkisi asli nitelikte olmayıp kanuna dayandığından türevsel nitelikteydi. Bu açıdan yönetmelikler de türevsel düzenleyici işlem niteliğindedir. Bununla birlikte Anayasanın 104/17. maddesinde yer alan CBK işlevsel olarak kanun niteliğinde olduğu gibi. konu bakımından sınırlı olsa da kaynağını doğrudan anavasadan aldığından asli nitelikte bir düzenleme yetkisini havidir. Başka deyişle CBK çıkarılabilmesi için bir kanunun yetki vermesi gerekli bułunmayıp, Anayasada belirtilen konularda Cumhurbaşkanı doğrudan anayasadan aldığı yetkiyle bu düzenleyici işlemi ihdas cdebilmektedir. Anayasanın CBKyıasli yetki olarak düzenłeyen hükümleri karşısında yasama organının da bir kanun hükmü ile Cumhurbaşkanını CBK çıkarma yönünde yetkilendirmesinin anayasal dayanağının bulunmadığı düşünülmelidir, Aksi yorumun kabulü CBK'lan yönetmelik niteliğine dönüştürür, Bu bakımdan kanunla yetki verilmesi, CBKların aslilik vasfıyla bağdaşmayacak ve türevsel bir niteliğe dönüştüreceğinden, bu şekiłdeki kanun hükümlerinin Anayasanın 104.maddesinin 17, fikrasının ilk cümlesine aykırı olacağı sonucuna ulaşılmalıdır 
Açıklanan nedenlerle. incelemeye konu iki kuralın Anayasaya aykırı olduğu için iptal edilmesi gerektiği görüşüyle çoğunluk görüşüne katılamadım.

Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN 

Esas Sayist: 2018/162Karar $ayis1: 2020/66
KARŞIOY GEREKÇESİ
A) Kanunun 3. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının “.…ya da Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle ..." İbaresi Yönünden 

1. İptali talep edilen ibarenin de bulunduğu fikra, Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketinin kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle (CBK), kalkınma plani, programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilmesini düzenlemektedir.

2. Anayasa'nın l04. maddesinin on yedinei fikrasinın ilk cümlesine göre Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanbğı kararnamesi çıkarabilir." Burada, genel olarak yürütme yetkisine ilişkin konularda ve Anayasanın diğer bazı hükümlerinde ver alan özel durumlarda yürütme organına asli düzenleme yetkisi verilmiştir. Buna göre CBK, düzenleme yapma yetkisini kanundan değil Anayasadan aldığından kanun koyucunun türevsel düzenleyici işlemlerden farklı olarak CBKlara belli bir konuda belli bir konuda düzenleme yapma yetkisi vermesi söz konusu olamaz.
3. Anavasa’nın 104. maddesinin on vedinci fikrasinin üçüncü cümlesinde "Kanunda açıkça düzenłenen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarıłamaz" hükmü_yer almaktadır. Bu hüküm uyarınca. CBK'lara kanunun değiştirilmesi veya kanuna ek madde getirilmesi sonucu doğurabilecek düzenleme yetkisi tanınmadığı açıktır. Kural, kanunun açıkça düzenlediği Bankanın görevlerine CBK ile ek görev verilebileceğini düzenlemektedir.Anavasa'tın 1o4. maddesinin on yedinci fikraşındaki konu sınırlamaları nedeniyle ilk elden kullanılması mümkün olmayan bir CBK yetkisinin kanunia tanınıası bu konudaki anayasal sınırların göz ardı edilmesi anlamına gelecektir.

4. Belirtilen gerekçeyle kuralın Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fikrasının birinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmadım.
B) Kanun'un 3. Maddesinin 1. Fıkrasının İkinci Cümlesi Yōnünden 
5. Dava konusu kural, Bankanın kanun ya da CBK ile kalkınma plani. programı ve stratejikplanlar doğrultusunda kaynağıtahsis edilmek suretiylegörevlendirilmesi halinde buna ilişkin usul ve esaslar ile görevlendirıme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum ve kuruluş bütçesinden karşılanacağı hususunda Cumhurbaşkanına yetki vermektedir.
6. Anayasa'rin 87. maddesinde Türkiye Büvük Millet Meclisinin (TBMM) görev ve yetkileri arasında “bütçe kamun tasarıłarını görüşınek ve kabul etmek“ de sayılmıştır.
7. Kuralda ihtiyaç duyulacak ve kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerinden aktarılacak kaynak için herhangi bir ilke ve üst sınır tespit edilmemiştir. Bankaya görevlendirıne yapılması halinde ilgili yıl merkezi yönetim bütçesinde Bankanın kullarumıiçin ödenek tahsis edilmemesi durumunda bütçe kanununda yasama organı tarafindan başka kamu kurum ve kuruluşlarına ayrılmışödenekler hiçbir sınırlamaya ve esasa tabi olmadan bankaya aktarilabilecektir.


8, Kural, yürütme organına bütçeden kaynak aktarıma konusunda sınırları belirsiz bir şekilde ve doğrudan vetki vererek bütçenin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin Anayasa'nın 16l. maddesindeki iłkeler ve bütçenin uygulanmasıhususundaki kanunilik şartıyla uyumluluk taşımamaktadır.

9. Kaynak tahsis edilmek suretiyle görevlendirilme yapıłması niteliği gereği yasama yetkisine ilişkin olan bütçe hakkıyla ilgili olup, yürütme yetkisi kapsamında görülemez. Bu nedenle de kural Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fikrasının ilk cümlesiyle de bağdaşmamaktadır.

10. Yukarıda değinilen gerekçelerle Kuralın Anayasa'nn 87.. 104. ve 161.maddelerine aykırı olduğu sonueuna ulaştığımdan çoğunluk kararına katılmadım.
l'"ye Engin YILDIRIM 

Esas Sayist : 2018·162Karar Sayisi: 2020/66
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Anayasa Mahkemesi çoğunluğunca. 11/10/2018 tarihlive 7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatirım Bankası Anonim Şirketi lłakkında Kanunun 3. maddesinin (1)numaralı fikrasının birinci cümlesinde yer alan “…ya da Cumhurbaşkan/ığıkurarnamesiyle.. “ ibaresinin ve ikinci cümlesinin Anayasaya aykın_ olmadığına ilişkin kanaatine katılmamaktayiz, Aşağıda siraladığım gerekçelerle dava konusu bu iki fikradaki ilgili düzenlemelerin Anayasa'ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptali gerektiği kanaatindeyiz.
2. Kanun'un 3. maddesinin (1) numaralı fikrasının "Banka; kanun ya da Cumhurbaşkanliğı kararnamesiyle, kalkınma plan, programı ve stratejik plantar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle_görevlendirilebilir."_şeklindeki birinci cümlesi bağlamında Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankasının kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda iptali talep edilen ibare olarak “Cumhurbaşkanlıği Kararnamesiyle" görevlendirilebilmesi hususunda bir Anayasa'va avkıtıliktan bahsedilemez.Zira kuruluş kanununda amaeı çağdaş kalkınma ve yatınım bankacılığı araçlannı kullanarak.ülkemizin kalkınma hedefleri doğrultuşunda, sürdürülebilir büyümeye yönelik yatırımların ve projelerin desteklenmesi, sermaye ve fon kaynaklarının etkin kullammının sağlanmasi, yurt içi. yurt dışı ve uluslararası ortak yatınmlann finanse edilmesi ile kâr ortaklığı veya kiralama esaslı kredi işlemleri dâhil, tüm kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerinin rekabetçi,dinamik ve etkin bir şekilde yerine getirebilmesini sağlamak şeklinde öngörülen Bankanın kanun yanında yürütmenin tek aktörünün tesis edeceği Cumhurbaşkanlığı Karamamesi ile görevlendirilebilmesi onun daha amacına uygun biçimde faaliyette bulunabilmesinin de bir gereğidir.

3. Ancak burada Anayasaya uygunluk denetiminde asil üzerinde odaklanılmasıgereken husus Bankanın “kaynağı tahsis edilmek suretiyle" CumhurbaşkanlığıKararnamesiylegörevlendirilmesinde kendinigöstermektedir. Öncelikle iptali talep edilen hükümdeki bahse konu tahsis edilecek kaynağın bir kamu kaynağ ve o yılın bütçesinde yer alan bir kaynak olduğunu ifade etmek gerekir. Zira fikranın ikinci cümlesinde yazılan “kaynağın hangi kurum ve kuruluşun bütçesinden karşlanacağı“ şeklindeki ibare de bu kaynağın bütçede yer alan bir kaynak olduğunu teyit etmektedir.

4. Dolayısıyla burada Anayasaya uygunluk denetiminde öncelikle bu kuraln Cumhurbaşkanhığı Karamameleri ile ilgili düzenlemenin yer aldığı Anayasa'nın 104.maddesinin on yedinci fikrasındaki eümlelere uygun olup olmadığına bakmak gerekecektir.
S. İlk olarak Bankanın Cumhurbaşkanlığı Karamamesi ile kalkınma planı, programıve stratejik planlar doğrultusunda kaynağ tahsis edilmek üzere görevlendirilmesinin Anayasa'nun 104. maddesinin on yedinei fikrasının birinei cümlesindeki “yürütme yetkisine giren konu“lar kapsamına olup olmadığına bakılmalıdır. Burada kaynak tahsisinin bütçe hakkıbağlamında yasama organına ait olduğu göz önünde bulundurulduğunda dava konusu ibarenin bütçe hakkı bağlamında yasama yetkisiyle iłgili olduğu söylenebileçektir. Burada Anayasada Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin düzenleme yetkisi kapsamında olmayan. bütçe hakkıkapsamında olması nedeniyle yasama organinca düzenlenmesi gereken bir hususun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesine imkan verilmesi Anayasanın lO4.maddesinin onyedinci fikrasının ilk cümlesine aykınhık teşkil etmektedir.

6. Ancak kaynak tahsisi dışında kuralda Bankanın kalkınma plani, programı ve stratejik planlar doğrultusunda görevlendirilmesinin yürütme yetkisine girmesinde Anayasal açıdan bir sorun olmadığı da göz önüne alındığında, onyedinci fikradaki diğer cümlelere uygunluk denetimine geçilerek daha sağlıklı değerlendirmeler yapmak mümkün olabilecektir.
7. Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fikrasının ikinci cümlesinde hangi hakların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyeceği belirtildiğinden dava konusu ibarenin bu cümle kapsamına girmediği açıktır. Kanaatimce burada asıl üzerinde odaklanılması gereken cümle üçüncü cümledir. Anayasanin l04. maddesinin on yedinci fikrasının üçüncü cümlesinde Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı hüküm altına alınmaktadır.Nítekim dava konusu ibarenin içinde yer aldiğı kanun hükmünde kaynak tahsis edilmesi hususundan bahsedildiğinden bu bağlamda Anayasa'nın özelikie bütçe ile ilgili l61.maddesine bakmak gerekecektir.

8. Anayasa'nın l6l. maddesinin ikinci fikrasında bu konuda açıkça "Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve uşuller kanunla düzenlenir.“ hükmü yer almaktadır. Dolayısıyla Anayasanın bu hükmüne göre dava konusu ibarenin yer aldığı fikra kapsamyndaki planlar doğrultusunda kaynak tahsis edilmesi hususunun ancak kanunla yapılabilmesi mümkündür. Bu yönü jle de kuralda Anayasa'ya aykirılik olduğu ifade edilmelidir.

9. Öte yandan dava konusu kuralla yasama organı kanunla CumhurbaşkanlığıKararnamesine bu konuda düzenleme yapma yetkisi vermektedir. Oysa bilindiği üzere Cumhurbaşkanlığı Karamamesi asli nitelikteki bir düzenłeme yetkisine sahip olup bu niteliğini Anayasadan almaktadır. Anayasa koyucu Cumhurbaşkanlıgı Kararnamesiyle düzenlenebileceği öngörülen konularda başka hiçbir işleme gerek olmaksızın ilk elden düzenleme yapılabilmesine imkan tanımaktadır.

10. Bununla birlikte bu konuda çoğunluk kararında şu değerlendirmeye yer verilmiştir:
“Bu bağlamda Anayasa nim 101. maddesinin on vedinci fikrasının birinci cümlesi uyarınca. yürütme yetkisi kapsamında C'BK yła Bankaya kalkınma_ plan, programı ve stratejik planlar_ doğrultusunda_ yeni_ bir_ gorev veriłebilmesinin zaten mümkün olduğu gözetildiğinde kanunda bu konuda bir hükme yer verilmesinin hukuk dünyasında inşai bir sonucu bulunmamaktadir. Dolayisıvla kuralın anilan konuda kanunun yanı sira CBK vla da düzenleme vaplabilecegini izhar eden açiklavicı bir hüküm olma disında bir nitelik taşımadığı anlaşılmaktadır“ (§ 13).

11. Kanaatimizce asli düzenleme yetkisini Anayasadan alan CumhurbaşkanlığıKaramamelerinin dava konusu kanunda olduğu gibi yasama organınca yapilan bir düzenlemeye binaen asli düzenleme yetkisi kapsamında olan konularda yetkilendirilmesi bunların Anayasal konumuyla bağdaşmamaktadır. Zira Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kanunun_ yetkilendirmesinegerek olmaksızın Anayasada_ öngörülen hükümlere_ aykırıolmamak şartiyla her durumda ilk elden düzenleme vapmak mümkündür.

12. Yukanıda sıralanan nedenlerle 7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatirım BankasıAnonim Şirketi Hakkında Kanun'un 3. maddesinin (1) mumaralı fikrasının birīnci eümlesinde yer alan ".…ya da Cumhurhaşkanlığı kararnamesiyłe " ibaresinin Anayasa'nın 104.maddesinin on yedinci fikrası ile t6l. maddesinin ikinci fikrasına aykırılık teşkil ettiğinden iptaligerekmektedir.

13. Kanun'un 3. maddesinin (1) numaralı fikrasınun iptali talep edilen ikinci cümlesi ise şöyledir: “Bu görevlendirmelere ilişkin usul ve esaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyułan kaynağın hangi kurum veya kurułuş hütçesinden karşiłanacağıCumhurbaşkanınca belirlenir. " Bu hükümde hem bahse konu görevlendirmelerle ilgili usul ve esasların hem de görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum ve kuruluş bütçesinden karşılanacağı hususunun Cumhurbaşkanınca belirleneceği öngörülmektedir. Burada Cumhurbaşkanının işleminin artık bir CumhurbaşkanlıgıKararnamesi olmayıp idari işlem niteliği açık olan bir Cumhurbaşkanlığı kararı olduğunu da belirtmek gerekir.

14. Bu cümledeki Anayasaya aykırılık özellikle görevlendirme kapsamında ihtiyaçduyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağı noktasında Cumhurbaşkanına verilen yetkiden kaynaklanmaktadır. Esasında bu bağlamda eğer Banka bütęesi merkezi idarede yer alan bir idarì birim olsaydı bu durumda 50l8 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 21. maddesindeki hükümle birlikte değerlendirildiğinde Anayasa'ya aykırılık söz konusu olmayabilirdi. Zira bu hükme göre merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarınn ilke olarak kanunla yapilmasi benimsenmekle birlikte harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına Cumhurbaşkanlığınea karar verilmesi mümkündür.
I5. Ancak bu hususun vukarida da ifade edildiği üzere aktarım her iki kurumun da merkezi yönetim kapsamında idari birim olması ve genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemesi şartıyla yapilması durumunda mümkün olabilmektedir. Bununla birlikte öncelikle Türkiye Kalkınıma ve Yatırım Bankasının merkezi yönetim kapsamında bir kurum veya kuruluş olmaması nedeniyle bu imkanın devreye sokulması Anayasa'ya uygun olmayacaktır.
16. Dolayısıyla tahsis edilecek kaynağın hangi kamu kurum ve kuruluşunun bütçesinden karşılanacağı. bu karşılamanın bir Cumhurbaşkanlığı kararı ile gerçekleştirilmesi ve hatta bir an için Bankanın merkezi yönetim kapsamında olduğu kabul edilse dahi kamu kurum ve kuruluşlarının bütçclerinden aktarılacak kaynakla ilgili bir ilke ve sınır belirlenmemiş olması nedeniyle iptali talep edilen kural Anayasaya uygunluk açısından halen sorunlu kalmaya devam etmektedir. Dava konusu kuralda kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerinden karşılanaçak ve aktarılacak kaynak ile ilgili bir ilke ve üst sınür belirlenmemişolması ve bu belirsizliklerin olduğu bir durumda bu konuda yasama organının tamamen devre dışı bırakılarak Cumhurbaşkanının yetkili kılınması Anayasanın bütçe yapımı ve uygulanması ile ilgili hususları düzenleyen l61, maddesi ile çelişmektedir.
17. Bütçe yapımı ile ilgili yetki Anayasatun 87 maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiştir. Bütçe yapımı ve uygulanması ile ilgili temel ilke ve esasları düzenleyen 

Anayasa hükmü ise 161. maddesidir. Dava konusu kural ise Anayasanın 161. maddesindeki hükümlerle çelişmektedir.

18. Bu nedenle Kanunun 3. maddesinin (1) numaralı fikrasının ikinci cümlesinin Anayasanın 87. ve 161. maddelerine aykını olduğundan iptali gerekir.
19. Yukarıda sıralanan gerekçelerle 11/10/2018 tarihli ve 7147 sayılı T'ürkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunun 3. maddesinin birinci cümlesinde yer alan “.ya da Cumhurbuşkan/ığı kararnamesiyłe,…“ ibaresinin ve ikinci cümlesinin Anayasa va aykırı olmadıklanna ve iptal taleplerinin reddine ilişkin Mahkememiz çoğunluk görüşüne katılmamaktayız.

Üye Celal Mümtaz AKINÇ[
Üye YusufŞevki HAKYEMEZ 

Esaș Sayi$1 : 2018/[62Karat Sayisi: 2020/66
KARŞIOY GEREKÇESİ
7147 sayilı Kanunun 3. maddeşinin (l) numaralı fikrasının birinci cümlesindeki ".…ya da Cumhurbaşkanlığı karamnamesiyle...“ ibaresi ile ikinci cümlesinin Anayasaya aykııolmadığına ve iptal talebinin reddine karar verilmiştir.

Çoğunluğun red gerekçesinde; Bankanın, kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilmesinin -ilgili kanunların hükümleri de dikkate alındığında- bütçe hakkına aykırıbir yönünün bulunmadığı ve anılan kuralda yürütme yetkisine ilişkin bir konunun düzenlendiği, kanunun bir düzenleme yapmadan bu hususta CBK ile düzenleme yapılabileceğini öngörmesinin de kanunun C'ßK ile değiştirilmesi veya kanuna ek getirilmesi anlamına gelmeyeceği. ineelenen kanun hüknüyle öngörülmüş olmasaydı da CBK ile Bankava veni bir görev verilmesi zaten mümkün olduğundan incelenen kuralın inşai bir sonucunun bulunmadığı ve açıklayıcı bir hüküm niteliği taşıdığı, kuralın Anayasanın İkinei Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölününde yer alan siyasî haklara ve ödevlere ilişkin düzenleme içermediği.Anayasanın T61. maddesinin ikinci fikrasına göre bütçenin uygulanmasına ilişkin hususların kanunla düzenlenmesi gerekmekle birlikte CßK ile verilecek göreve ilişkin kaynak tahsisinin Cumhurbaşkanı karanı ile gerçekleştirileceği anlaşıldığından anılan hükümlerin kanunla düzentenmesi öngörülen bir konuda düzenleme yapmadiği ve Anayasanın 104. maddesinin onyedinei fikrasının üçüneü cümlesine aykırı bir yönünün bulunmadığı. ayrıca bu konuların daha önce kanunlarda açıkça düzenlenmediği belirtilerek, kurallann konu yönünden Anayasanın jo4. maddesine aykiùi olmadiği sonucuna varilmiştir,
Kanunun 3. maddesinin (1) numaralı fikrasında, Türkiye Kalkınma ve Yatirım Bankasının kanun veya CBK ile, kalkınma planı. programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle görcvlendirilebilmesi: buna ilişkin usûl ve esaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum ve kunuluş bütçesinden karşılanacağının ise Cumhurbaşkanınca belirlenmesi öngörülmüştür.
Önceliklc. iptali talep edilen kuralların -yer aldığı fikrada öngörülen düzenlemenin niteliği itibariyle- bir bütün olarak değerlendirilmesinin; bu değerlendirmede de ilk olarak CBK'ların hukukî niteliğinin ele alınmasının gerektiği belirtilmelidīr.
Bilindiği üzere, 677l sayılı Kanunla yapılan Anayasa değişikliği ile hukuk sistemimize giren CBK'lar bakımından Cumhurbaşkanına tanınan düzenleme yetkisi doğrudan Anayasadan kaynaklandığından, CBK ile düzenleme yapılabilmesi için yasama organının Cumhurbaşkanına bir kanunla yetki vermesine gerck bulunmadığı gibi Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fikrasına göre, kanunla belli bir konuda CBK çikarılacağının öngörülmesi mümkün de değildir (aynı yöndeki açıklamalar için bkz. 24/9/2020 tarihli ve E.2018/113, K. 2020/48 sayılı karara ilişkin karşıoy gerekçem).

Aksinin kabulü: Cumhurbaşkani karan veya vönetmelikle düzenlenebilecek hususların CBK ile düzenlenmesi öngörülmek suretiyle, Anayasada belirlenen denetimin yapilacaği yargı merciinin değiştirilebileceği ve yasama organının, yürütme organına -KHK çıkarma yetkisinde olduğu gibi- ČBKlarla kanunlarda değişiklik yapma yetkisì tanıyabileceği anlamina gelir,

Doktrinde de, kanunlarla CBKlar arasındaki ilişkinin kanunlarla diğer düzenleyici işlemler arasındaki ilişkiden farklı olması sebebiyle, kanunlarda belli bir hususun CBK'larla düzenlencceği belirtilmişse bunun yasama hatası olarak anlaşılıp düzeltilmesi gerektiği (Yavuz Atar, Cumhurbaşkanlığı Karamamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi,Anayasa Yargısı, S. 36 (1), 2019, s. 244); kanunla CBK çıkarma yetkisi verilebileceğini kabul etmenin hem türev niteliğinde CBKlar gibi bir türün ortaya çıkmasına neden olacağı hem de CBK'lar için Anayasada öngörülen sınirlarin yasama tasarruflart ile etkisiz hâle getirilebileceğini kabul etmek anlamına geleceği, bu nedenle ČBK'larla kanunlarda değişiklik yapilmasının da kanunla bu konuda yetki verilmesinin de Anayasaya uygun olmadiği ifade edilmiştir (Özen Ülgen Adadağ, Kanun-Cumhurbaşkanlığı Karamnamesi İlişkisinin Yargısal Denetimine Yönelik Sorunlar, Anayasa Yargısi, S. 36 (1), 2019. s. 268-269).İncelenen kuralla, Bankanın kuruluş ve görevlerini düzenleyen kanunda yer almayan bir görevin CBK ile verilebileceğinin ve bu amaçla kaynak tahsis edilebileceğinin öngörülmesi de kuşkusuz bu kapsamdadır.
Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fikrasında öngörülen şartlara uygun olmak kaydıyla CBK çıkarılması zaten mümkün olmakla birlikte, yasama organı -yönctmelik gibi düzenleyici işlemlerden farklı olarak- belli bir konuda CBKlarla düzenleme yapılmasınıöngőremez. Bu itibarla dava konusu kural ile yapılan mezkůr düzenleme, öncelikle bu sebeple Anayasanın 104, maddesinin onyedinci fikrasına uygun değildir.
Diğer taraftan, adı geçen Banka henüz bir CBK ile görevlendirilmiş olmasa da.incelenen kuralda, CBK ile kaynağı tahsis edilmek suretiyle böyle bir görevlendirme yapilabileceğinin ve bu görevlendírmelere ilişkin usûl ve esaslar ile görevlendirmeler kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum ve kuruluşlann bütçelerinden karşılanacağının Çumhurbaşkanınca belirleneceğinin öngörülmesi, bu düzenlemenin Anayasanın 104. maddesinin onyedinei fikrasının birinci ve üçüncü cümlelerinde belirtilen şartlara uygun olup olmadığının da değerlendirilmesini gerektirmektedir.
Başka bir anlatımla, Kanunun 3. maddesinin (1)numaralı fikrasının birinei cümlesinde yer alan ve Bankanın, CBK ile "kaynağı tahsis edilmek suretiyle"görevlendirilebileceğini hükme bağlayan, böylece CBK ile Banka görevlendirilirken kaynak tahsis etme yetkisi de tanıyan kura! -fikranın bu görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın bir kurum veya kuruluşun bütçesinden karşılanmasını öngören ikinci cümlesi birlikte değerlendirildiğinde- Anayasanın 1o4. maddesinin onyedinci fikrasının birinci cümlesi uyarınca yürütme yetkisine ilişkin bir konuyu düzenleyip düzenlemediği ve üçüncücümlesine göre kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda düzenleme getirip getirmediği yönünden de incelenmelidir.
CBK ile bir kurum veya kuruluşun bütçesinden kaynak tahsis edilmek suretiyle Bankanın görevlendirilmesini öngören dava konusu kurallarda hangi kurum veya kuruluşun bütçesinden kaynak tahsis edileceği belirtilmemekle birlikte, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kurum ve kuruluşları da kapsadığı anlaşılan hükmün, esas itibariyle yasama organına ait olan bütçe hakkına ilişkin bir konuda CBK çıkarılmasını öngördüğü açıktır.Mahkememiz çok sayıda kararında yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlari denetlemesi anlamına gelen bütçe hakkıni, vergi ve benzeri gelirlerle 

kamu harcamalatının çeşit ve miktarıni belirleme, onaylama ve harcamaların sonuçlarımi denetleme hakkı olarak tanımlamış ve bu hakkın, kuvvetler ayrılığı esasına dayanan bütün demokratik ülkelerde halk tarafindan seçilen yasama organına ait olduğunu vurgulamıştır (öm. olarak bkz. 26/5/2016 tarihlive E.2015/7, K.2016/47 sayıl [§ 33,35]; 14/2/2018 tarihli ve E.2016/47, K.2018/10 sayılı [§ 25]; 14/2/2018 tarihli ve E. 2017/61. K. 2018/12 sayılı [§20] kararlarimız.)

Bu kapsamda. Anayasadan kaynaklanan kanunla düzenleme zorunluluğunun bütçe hakkı ile ilgisinin vurgulanması gerckir. Anayasanın 161, maddesi de dahil olmak üzere birçok hükmünde kanunla düzenleme şartiının aranmasının temelinde, esasen parlamentoların varlık sebebi yatmaktadır. Bu husus genel olarak bütün vatandaşlar açisından da önemli bir güvence oluşturmaktadır.

Kuşkusuz bu ilke, sadece bütçenin ve bütçeye ilişkin kesin hesabın değil. kamu kaynaklarının kullanılmasını gerektiren birçok konunun kanunla düzenienmesini gerektirir,
Çoğunluğun gerekçesinde, incelenen kuralların Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna varılırken, söz konusu kaynak tahsisinin 5018 ve 5570 sayılı Kanunlar ile yılı bütçe kanunu kapsamında gerçekleştirileeeği belirtilerck anılan kanunların ilgili hükümlerì aktarılmakta ise de, bu gerekçeler mezkür hükümlerin neden yeterli bulunmayıp incelenen kuralların ihdasına gerek görüldüğünü açıklamamaktadır.

Anılan hükümler, CBK ile Bankanın görevlendirilmesini ve bu amaçla kaynak tahsis edilmesini öngören dava konusu hükümlerden, amaçları bakımından da kapsamları. konufarıve aktarılacak ödeneklerin oranları itibariyle de tamamen farki düzenlemeler öngörmektedir.Mesela gerekçede belirtilen 5018 savıl Kanunun 21. maddesindeki “harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla“ kamu idarelerinin bütçeleri arasında ödenek aktarılabileceğini ve 23. maddesindeki “bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçlarıgerçekleştirmek, ödenekyetersizliğinigidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için“ anılan Kanuna ekli (1) ve ([l) sayılı cetvellerde yer alan idarelerden "merkezi yönetim bütçe kanununda gösterilecek olanların bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar yedek ödenek" konulabileceğini. aktarma yapmaya da Cumhurbaşkanının yetkili olduğunu hükme bağlayan düzenlemelerin amaçlarının da.kapsamında yer alan idarelerin ve ödenek aktarmalarının da incelenen kurallarla bit ilgisinin bulunmadıği açıktır.

Dolayısıyla. incelenen kurallarla. 5018 ve 5570 sayılı Kanunlar ile yılı bütçe kanunlarında Öngörülen sınırlamalar kapsamuda tahsis edilecek bir kaynağın düzenlendiği:bu nedenle de bütçe hakkına ilişkin olmadıği yönündeki değerlendirmelere katılamıyorum.İnçelenen kurallar bütçe hakkına ilişkin bir konuda CBK çıkarılmasını öngördüğünden.Anayasanın 104. maddesinin onyedinei fikrasıın, yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarılabileceğini hükme bağlayan birinci cümlesine aykırıdır.

Aynı şekilde. Bankanın görevlendirilmesi kapsamında CBK ile kaynak tahsis etme yetkisinin de verildiği ve fikranın ikinei cümlesi ile birlikte değerlendirildiğinde söz konusu kaynağın bir kurum veya kuruluşun bütçesinden karşılanacağı anlaşıldığından, dava konusu 

kuralların, Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fikrasının üçüncü cümlesi uyarınca.Anayasanın 161. maddesi bakımından da değerlendirilmesi gerekir.
Bilindiği gibi, Anayasanın 16l. maddesinin ikinci fikrasında merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasının kanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Buna göre bütçenin uygulanmasına ilişkin hususlar Anayasa gereği kanunla düzenlenmesi gereken konu kapsamında kaldığından Anayasaya göre CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir, CBK ile verilen görev kapsamında ve yine CBK ile tahsis edilen kaynağın, dava konusu ikinci cümle uyarınca -merkezì yönetim bütçesi kapsamındaki kurum ve kuruluşlar da dahil olmak üzere- bir kurum veya kuruluşun bütçesinden karşılanaçağı hükme bağlandığından, dava konusu kuralların bütçenin uygulanmasına ilişkin olduğu da tartışmasızdır. Nitekim çoğunluğun red gerekçesinde de, mezkûr kurahın "bütçenin uygulanması kapsamından kal[dığı]“ kabul edilmiş. ancak ihtiyaç duyulan kaynağın CBK ile tahsis edilmesine ilişkin hükmün, devamındaki ikinci cümleye bir atıf niteliğinde olduğu ve ihtiyaç duyulan kaynağın tahsisinin Cumhurbaşkanı kararı ile düzenleneceğinin anlaşıldıği. bu nedenle kuralların münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konunun CBK ile düzenlenmesini öngördüğünün söylenemeyeceği belirtilmiştir.

Ancak bu yorumun incelenen kuralların lafzıyla da amacıyla da bağdaştırılmasıun mümkün olmaması ve kuralların kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuda düzenleme öngörmesi sebebiyle Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fikrasının üçüneü cümlesine de aykır olduğunu düşünüyorum.

Yukanda açıklanan sebcplerle anılan kuralla yapılan değişikliklerin Anayasaya aykın olduğu ve iptal edilmesi gerektiği düşüncesiyle. çoğunluğun red kararına katilmiyorum.

Üye M. Emin Kl:Z