Anayasa Mahkemesinin 24/9/2024 Tarihli ve E: 2024/112, K: 2024/160 Sayılı Kararı
ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARI | 2024-11-21

21 Kasim 2024 PERŞEMBE 
Resmî Gazete 
Sayı : 32729
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI 
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2024/112Karar Sayısı : 2024/160Karar Tarihi : 24/9/2024
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 19. Idare Mahkemesi 
İTİRAZIN KONUSU: 15/7/1950 tarihli ve 5682 sayılı Pasaport Kanunu'mun 28/5/1988 tarihli ve 3463 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen 22. maddesinin birinci fikrasının birinci cümlesinin“…memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakamından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere.." bölāmünün Anayasa'nın 2., 13.ve 23. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Pasaportta bulunan tahdidin kaldırılması istemiyle yapılan başvurunun reddine dair işlemin iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırıolduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

L. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 22. maddesi şöyledir:
"Pasaport veya vesika verilmesi yasak olan haller:
Madde 22  (Değişlk: 28/5/1988 - 3463/3 md.)
Yurt dışına çıkmalar; mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrimalarnda genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişlert Bakanlığınca tespit edileniere ve terör örgütlerine aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen yurtdişındaki her türlü eğttim,öğretim ve sağlık kuruluşları ile vakıf, dernek veya şirketlerin kurucu ve yōneticisi olduğu veya bu yerlerde çalıştiğı Içişleri Bakanlığımnca tesptt edllenlere (…) pasaport veya seyahat vesikası verilmez. Ancak, yabancı memleketlere gitmeleri mahkemelerce yasaklananlar dışında kalanlara, zaruri hallerde Cumhurbaşkanının onayı ile pasaport veya pasaport yerine geçen seyahat vestkası vertlebillr.

Bu durumda olanların açık kimlikleri (adi, soyadi, doğum yeri ve tarihi, ana ve baba adı ile miffusa kayulı olduğu yer) ve tahdit sebebi, ilgili daireler tarafından mahallin polis makamlarına bildirilir.

llgili polis makamları da bu bilglleri alır almaz bağlı bulunduğu il emniyet mūdürlüğu kanalıyla en seri haberleşme aracryla yazılı olarak mudha kapısı bulunan emntyer mūdürlüklerine, şahsın müfusa kaynlı olduğu il emniyet müdürlüğüne ve Emniyet Genel Müdürlüğüne bildirtr.

Bunların yurt dışına çıkaşları engellenir ve kendilerine pasaport veya vesika verilmez,verilmişse geri almır.

Birinci fikrada yazılı makamlar tarafindan pasaport verllmesi veya yurt dişına çıkmasıyasaklananlarla, yurt dışında kalmalarında genel güvenlik bakımından maħzur buhunduğu tespit edilenlerin süreleri dolan pasaportları yenilenmez, kendilerine Türktye'ye dönmeleri için seyahat vesikası verilir.


Pasaport veya pasaport yerine geçen vesikaları kaybedenlerden, bumu hakdı bir sebebe dayandramayanlarla bulundukları ülkelerden sınır dışı edilmiş olanlara, bu ülkelerden çıkarılış sebepleri gözōnünde tutularak pasaport veya vesika verilmeyebilir."
II. İLK İNCELEME 
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hūkümleri uyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN.Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOŠLU, Selahaddin MENTE$, Irfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE,Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR'ın katılımlarıyla 30/5/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadiğından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞIYLE karar verilmiştir.

III. EŞASIN İNÇELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cem GÜNDOĞDU tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kurallanı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşüntldt:
A. İtirazın Gerekçesi 
3. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kural gereğince herhangi bir mahkeme kararı aranmaksızın idari kararla yurt dışına çıkma özgürlüğünüın sınırlandığı, ancak Anayasa hūkmti uyarınca sőz konusu özgürlüğūn sadece suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararıyla sınırlanabileceği belirtilerek kuralın Anayasa'mn 2., I3. ve 23.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu 
4. Itiraz konusu kuralda ülkeden ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca (Bakanlık) tespit edilenlere pasaport veya seyahat vesikasının verilmeyeceği öngörülmektedir.

5. Anayasa'nın 23. maddesinin birinci fikrasında herkesin yerleşme ve seyahat özgürlüığüne sahip olduğu belirtilmiş, aym maddenin üçüncü fikrasında ise seyahat Özgürİüğünüīn Özel görünümü olan yurt dışına çıkma Özgürlüğü güvence altına ahnmıştır.
6, 5682 sayılı Kanun uyarınca Türk vatandaşlarının yurt dışına çıkabilmeleri için ilke olarak muteber bir pasaport veya pasaport yerine geçerli bir vesika sahibi olmalarıgerekmektedir. Bu bakımdan kural uyarınca ülkeden ayrilmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu Bakanlıkça tespit edilenlere pasaport veya seyahat vesikasıverilmemesi hâlinde bu kişilerin hukuka uygun biçimde yurt dışına çıkabilmesi mümkün olmayacaktür. Bu durum ise Anayasa'nın 23. maddesinin üçüncü fikrasında düzenlenen yurt dışına çıkma özgürlüğüne getirilmiş bir sınırlama niteliğindedir.

7. Anayasa'nın 13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, ōzlerine dokumulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sımrlanabilir. Bu sinarlamalar, Anayasanun sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin 

ve låik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykarı olamaz." denilmektedir. Buna göre yurt dışına çıkma Özgürlūğüne getirilen sınırlamaların kanunla yapılması, Anayasa'nın 23, maddesinde belirtilen sınırlama sebeplerine ve güvencelere aykirı olmaması gerekir.
8. Bu kapsamda yurt dışına çıkma Özgtürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir.
9. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu nitelikiere sahip olmasi, Anayasa'nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikier hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur.Zira bu ilke hukuk normlarının Öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yōntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017,§§ 153, 154). Dolayısıyla Anayasa'nın 13. maddesinde şınırlama Ölçütū olarak belirtilen kanunilik, Anayasa'nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesi işığında yorumlanmalıdir.

10. Kural, Bakanlığa, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunanları tespit etme yetkisi vermekle birlikte idareye tanınan bu yetkinin kapsam ve sınırları kuraldan anlaşılamamaktadır. Bir başka ifadeyle kuralın belirsizliğe yol açabilecek ölçūde farklı yorumlara ve uygulamalara elverişli olduğu açıktır, Bu nedenle kuralın belirli ve Öngőrülebilir olmadığı, bu yőnūyle kanunilik şartını taşımadığı sonucuna ulaşılmıştır.
11. Kaldı ki yurt dışına çıkma özgürlüiğüne getirilen sınırlamanın Anayasa'nın 13.maddesi gereğince Anayasa'nın sözüne ve Anayasa'da öngõrülen sınırlama sebeplerine de uygun olması gerekir.

12. Anayasa'nın 23. maddesinin üçüncü fikrasında “Vatandaşın yurt dışına çıkma hūrriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hákim kararına bağlı olarak sımırlanabilir." denilmek suretiyle vatandaşın yurt dışına çıkma Özgürlüğünün sadece suçsoruşturması veya kovuşturması sebebine bağlı olarak ve ancak hâkim kararıyla smırlanabileceği hüküm altına alınmıştır.

13. Yurt dışına çıkma õzgtürlüğünün düzenlendiği anılan fikra 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile son hâlini almış ve fikrada yurt dışına çıkma Özgtīrlūğtnün ancak suçsoruşturması veya kovuşturmasından dolayı sadece hâkim kararı ile sınırlanabileceği açıkça ifade edilmiştir. Söz konusu Anayasa değişikliğinin fikraya ilişkin gerekçesinde de “Maddede yapılan değışikdikle, idare tarafindan, vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyetinin sınırlandırılmasına son verilmekte; yurt dışına çıkma hürriyetinin, sadece suç soruşturmasıveya kovuşturması sehebiyle ve hâkim kararına bağlı olarak sınırlandırılabilmesi ilkesi benimsenmektedir." ifadelerine yer verilmiştir.


14. Nitekim Anayasa Mahkemesinin 24/7/2019 tarihli ve E.2016/205, K.2019/63sayılı kararında belirli şartlarda kişilerin haklarında bir suç nedeniyle yapılan soruşturma ya da kovuşturma olmaksızın ve hâkim kararı aranmaksızın pasaportlarının Bakanlıkça iptaline karar verilebilmesine imkân sağlayan hükmün Anayasa'nın 23. maddesine aykırı olduğuna,3/6/2021 tarihli ve E.2019/114, K.2021/36 sayılı kararında da yine belirli şartları taşıyan kişilere pasaport verilmesi konusunda Bakanlığa takdir yetkisi tanıyan hükmün Anayasa'nın 13. ve 23. maddelerine aykın olduğuna hükmedilmiştir (AYM, E.2016/205, K.2019/63,24/7/2019 §§ 69-77; E.2019/114, K.2021/36, 3/6/2021, §§ 42, 43).
15. Anayasa Mahkemesinin 24/3/2022 tarihli ve E.2019/94, K.2022/32 sayılıkararında ise yurt dışına çıkma özgürlüğünün hangi hallerde hâkim kararıyla sınırlanabileceğine yönelik ölçtitler belirlenmiştir. Anılan kararda Anayasa'nın 23.maddesinin üçüncü fikrasında güvence altına alınan vatandaşın yurt dışına çıkma Özgürlüğünün, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlıolarak sınırlanabileceğine ilişkin teminatın niteliği itibarıyla bireysel durumlarda işlerlik kazanabileceği, dolayısıyla bu özel sınırlama sebebinin yalnızca bireysel olarak belirli kişi veya kişilerin yurt dışına çıkış haklarının sınırlanması hâlinde söz konusu olabileceği açıkça ve ayrıca belirtilmiş, yurt dışına çıkış hakkını genel olarak sınırlayan düzenlemelere yönelik herhangi bir sinırlama nedenine ise Anayasa'nın 23. maddesinde yer verilmediği ifade edilmiștir (AYM, E.2019/94, K.2022/32, 24/3/2022, § 117).

16. Bu bağlamda itiraz konusu kuralla ülkeden ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu Bakanlıkça tespit edilenlere pasaport veya seyahat vesikasının verilmeyeceği hüktm altına alınmak suretiyle öngörülen sınırlamanin genel nitelikte bir sınırlama olmadığı, belirli kişi veya kişilere yönelik ołduğu anlaşılmaktadır.
17. Bu itibarla Anayasa'nın 23. maddesi uyarınca yurt dışına çıkma Özgürlūğünün ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabileceği ve hâkim kararıgüvencesine bağlandığı gözetildiğinde kuralla yurt dışına çıkabilmenin idarenin yetkisine bırakılarak Anayasa'da belirtilen sınırlama sebeplerine bağlanan hâkim kararı güvencesinin ihlal edildiği görülmektedir. Dolayısıyla kuralın yurt dışına çıkma Özgürlüğünü Anayasa'nın sőzüne ve Anayasa'da õngörülen sınırlama sebeplerine aykın olarak sınırladığı sonucuna da ulaşılmıştır.

18. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 13. ve 23. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Muhterem ÎNCE ve Ömer ÇINAR bu görüşe katılmamışlardır.
Kural, Anayasa'nın 13. ve 23. maddelerine aykını görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa'nın 2. maddesi yönünden incelenmemiştir.

IV. HÜKÜM 
15/7/1950 tarihli ve 5682 sayılı Pasaport Kanunu'nun 28/5/1988 tarihli ve 3463sayılı Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen 22, maddesinin birinci fikrasının birinci cümlesinin “.…memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu Içişleri 

Bakanlığınca tespit edilenlere..." bölümünün Anayasa'ya aykını olduğuna ve İPTALİNE,Muhterem INCE ile Ömer ÇINAR'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA 24/9/2024 tarihinde karar verildi.

Başkanvekili Başkanvekili Üye Hasan Tahsin GÖKCAN Basri BAĞCI Engin YILDIRIM 
Üye Úye Üye Rıdvan GÜLEÇRecai AKYEL Yusuf Şevki HAKYEMEZ 
Öye Uye Öye Yıldız SEFERİNOĞLU Selahaddin MENTEŞIrfan FIDAN 
Üye Úye Üye Kenan YAŞAR Muhterem INCE Yılmaz AKÇİL 
Üye Ömer ÇINAR 
Öye Metin KIRATLI 

Esas Sayısi : 2024/1 12Karar Sayısı : 2024/160
Karşı Oy 
1. Itiraz konuşu kuralda memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu Içişleri Bakanlığınca tespit edilenlere pasaport veya seyahat vesikasıverilmeyeceği öngörüimektedir.

2. Îlk olarak çoğunluk kararında kuralın kanuniliği noktasında inceleme yapılmış ve düzenlemenin belirli olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

3. 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (1) numaralıCumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 254. maddesine göre iç güvenlik kuruluşlarını idare etmek suretiyle ülkesi ve milleti ile bölünmez būtünlüğünü, yurdun iç gūvenliğini ve asayişini, kamu düzenini ve genel ahlakı, Anayasa'da yazıłt hak ve hürriyetleri koruma görev ve yetkisi İçişleri Bakanlığına verilmiştir. Aym maddenin (1) numaralı fikrasının (g) bendine göre ise pasaport hizmetleri de İçişleri Bakanlığıtarafindan yürütülmektedir.

4. Bu görev ve yetkilerle donatılan Bakanlığın genel güvenliği temin edebilmek amacıyla pasaport veya seyahat vesikası verilecek kişilere yônelik bazı araştırmalan yapmasıise bu görev ve yetkilerin gereği için elzemdir. Kuralda genel güvenlik bakımından memleketten ayrılmalarında mahzur görülenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmeyeceği öngörülmek suretiyle bu araştırmanın sınırları belirlenmiştir. Bir başka ifadeyle bu araştırma sadece genel güvenliğin temiņini sağlama gayesiyle yapılmalı ve kişilerin sakınca durumlarıbu kriter bağlamında değerlendirilmelidir. Her ne kadar kararda mahzur bulunma ifadesinin belirli olmadığı sonucuna varılmışsa da genel güvenlik bakımından tehlike arz edebilecek tüm durumların önceden öngörülmesi mümkün değildir. Sınırları belli olan bir alanda yapılacak araştırmanın değerlendirilmesi faaliyetinden ibaret söz konusu yetkinin belirsizlik arz ettiği söylenemez. Nitekim Anayasa Mahkemesi tarafindan incelenen benzer nitelikteki iki ayrıbireysel başvuruya konu uyuşmazlıkta yapılan müdahalenin kanumilik şartını sağladığı, yani kuralın belirlilik kriterini taşıdığı kabul edilmiştir (Yağmur Erşan [GK], B. No: 2018/36451,27/10/2021; Onur Can Taştan [GK], B. No: 2018/32475, 27/10/2021).
5. Îptal kararının bir diğer gerekçesi ise itiraz konusu kuralla getirilen sınırlamanın Anayasa'da yer alan sınırlama sebeplerine uygun olmadığıdır.

6. Anayasa Mahkemesinin 24/3/2022 tarihli ve E.2019/94, K,2022/32sayılıkararında da belirtildiği üzere Anayasa'nın 23. maddesinin üçüncti fikrasında güvence altina alınan vatandaşın yurt dışına çıkma ðzgürlūğünün, ancak suç soruşturması veya kovuşturmasısebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabileceğine ilişkin teminatın niteliği itibarıyla ancak bireysel durumlarda işlerlik kazanabileceği, dolayısıyla bu õzel sıntrlama sebebinin yalnızca bireysel olarak belirli kişi veya kişiłerin yurt dışına çıkış haklarının sınırlanmasıhâlinde söz konusu olabileceği, buna karşılık yurt dışına çıkış hakkını genel olarak sınırlayan düzenlemelere yönelik herhangi bir sınırlama nederine Anayasa'nın 23. maddesinde yer verilmediği anlaşılmaktadır (§ 117).


7. Memleketten ayrlmalarında genel güvenlik bakımından sakınca bulunan kişilerin tespitine yönelik yetkinin temelde genel nitelikte bir düzenleme olduğu açıktır. Bu kişilerin tespitinin genel güvenliğin temini açısından taşıdığı önem düizenlemeyi genel nitelik taşıyan bir sınırlama haline getirmektedir. Bir başka ifadeyle pasaport veya seyahat vesikası talebinde bulunan belli bir gruba mensup kişi veya kişiler değil herkes söz komusu araştırmanın muhatabı olmaktadır. Genel güvenliğin temini açısından kaçınılmaz olan genel nitelikteki düzenlemelerin bireysel nitelikte sınırlama olduğunun kabulü ise mümkün değildir. Bu bağlamda yurt dışına çıkış hakkını genel olarak sınırlayan düzenlemelere yōnelik herhangi bir surlama nedenine Anayasa'nın23. maddesinde yer verilmediğinden genel güvenlik gerekçesiyle getirilen sinırlamanın Anayasa'da yer alan sınırlama sebeplerine uygun olmadığıda söylenememektedir.

8. Bu itibarla itiraz konusu kuralın kanunilik ile birlikte diğer kriterleri de taşıdığısonucuna ulaşıldığından çoğunluk kararına katılmıyoruz.

Üye Muhterem INCE 
Oye Ömer ÇINAR