sodba in sklep I U 1478/2010
Datum: 2011-05-26T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2011:I.U.1478.2010
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: inšpekcijski postopek - izvršba inšpekcijske odločbe - varstvo pravic in pravnih koristi - obnova inšpekcijskega postopka - pravnomočnost predloga - objektivni rok - združitev zadev

## Jedro

Sklep o združitvi zadev v en postopek iz tretjega odstavka 130. člena ZUP je upravni akt procesne narave, ki ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

V postopku izvršbe inšpekcijske odločbe, izdane zaradi nelegalne gradnje na podlagi 152. člena ZGO-1, ni več mogoče varovati pravic, ki jih osebe zatrjujejo na nelegalno zgrajenem objektu, saj morajo biti te obravnavane že v osnovnem inšpekcijskem postopku, v katerem se ugotavlja, ali gre za nelegalno zgrajen objekt, zaradi česar je treba izdati odločbo (izvršilni naslov), s katero se izrečejo inšpekcijski ukrepi in določi naslovnik oz. zavezanec, ki jih je dolžan izvršiti.

Ko gre za odločanje o obnovi postopka na predlog, za presojo pravnomočnosti ni bistvenega pomena, kdaj je upravni organ odločil o vlagateljevem predlogu, ampak kdaj je bil ta vložen.

## Izrek

Tožba se v delu, v katerem izpodbija 1. točko izreka sklepa Ministrstva za okolje in prostor št. 061-02-286/2005-34 z dne 6. 9. 2010, zavrže. Tožba se v delu, v katerem izpodbija 2. in 3. točko izreka istega sklepa Ministrstva za okolje in prostor, zavrne.

V preostalem delu se tožbi ugodi in se odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 061-02-286/2005-34 z dne 6. 9. 2010 odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu druge stopnje v ponovni postopek.

## Obrazložitev

Upravni organ druge stopnje je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka v en postopek združil obravnavo pritožbe inšpekcijskega zavezanca A.A. zoper sklep z dne 30. 3. 2010 o dovolitvi obnove inšpekcijskega postopka, tožničine pritožbe zoper isti sklep, njene pritožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe z dne 9. 5. 2005 in njen predlog za priznanje statusa udeleženke v izvršilnem postopku. V 2. točki izreka je odločil, da tožnici ne prizna lastnosti stranke izvršilnega postopka, vodenega na podlagi sklepa o dovolitvi izvršbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, št. 356-02-01-678/2004-18-8001 z dne 9. 5. 2005, in da se njena pritožba zoper ta sklep zavrže (3. točka izreka). Z izpodbijano odločbo je isti upravni organ odpravil že omenjeni prvostopenjski sklep št. 356-02-01-678/2004-73 (8001) z dne 30. 3. 2010. Iz obrazložitve sklepa in odločbe je med drugim razvidno, da je tožnica vložila zahtevo za priznanje statusa udeleženke postopka v zadevi št. 356-02-01-678/2004-18-8001 (izvršilnega postopka – opombe sodišča). V njej je navedla, da je upravni organ izdal sklep o dovolitvi izvršbe, v katerem A.A. nalaga odstranitev objekta, ki predstavlja skupno premoženje, nastalo v času trajanja zakonske zveze, ki je bila sklenjena leta 1973. Ker o inšpekcijskem postopku ni bila obveščena, čeprav bi morala biti udeležena v njem, zahteva tudi vročitev inšpekcijske odločbe z dne 17. 6. 2004 in morebitnih drugih aktov. Pritožbeni organ meni, da je stranka izvršilnega postopka le zavezanec A.A. kot investitor nelegalno zgrajenega objekta, saj je predmet tega postopka izpolnitev obveznosti investitorja, ki je v postavljenem roku ni izvršil, ne pa pravice in obveznosti lastnika nepremičnine. Zato tožnica, čeprav zatrjuje, da je sporni objekt skupno premoženje, ne izkazuje pravnega interesa za priznanje statusa udeleženke v postopku po 43. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ker se s sklepom o dovolitvi izvršbe odloča le o prisilni izvršitvi odločbe oz. v njej odrejene obveznosti, se z njim ne odloča o pravicah ali pravnih koristih, kar pomeni, da se zoper sklep o dovolitvi izvršbe lahko pritoži le zavezanec, ne pa tudi druga oseba, saj ne more izkazati, da se s sklepom o dovolitvi izvršbe posega v njene pravice ali pravne koristi. Zaradi tega je pritožba, ki jo je vložila tožnica kot neupravičena oseba, nedovoljena in jo je treba zavreči v skladu s 1. odstavkom 246. člena ZUP. Drugostopenjski organ v zvezi z zatrjevano skupno lastnino nelegalno zgrajenega objekta še pojasnjuje, da se z njim ne posega v lastninska razmerja na objektu, zakon pa tudi ne varuje lastninske pravice na nelegalno zgrajenem objektu.

Iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta nadalje izhaja, da je prvostopenjski upravni organ s sklepom št. 356-02-01-678/2004-73 (8001) z dne 30. 3. 2010 ugodil tožničinemu predlogu in v celoti obnovil inšpekcijski postopek, ki je bil končan z odločbo z dne 17. 6. 2004, izdano inšpekcijskemu zavezancu A.A. zaradi nelegalne gradnje objekta na zemljišču parc. št. 677/5 k.o. ... Drugostopenjski organ ugotavlja, da je bila obnova postopka dovoljena iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, vendar pa po preteku prekluzivnega roka za uvedbo obnove postopka iz 4. odstavka 263. člena ZUP. Inšpekcijski postopek se je namreč končal z odločbo, ki je postala pravnomočna 21. 7. 2004, obnova pa je bila dovoljena s sklepom z dne 30. 3. 2010. Ker je to po preteku roka iz omenjene določbe ZUP, je pritožbeni organ izpodbijani sklep odpravil. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma navaja razloge, zaradi katerih meni, da je sklep o obnovi postopka z dne 30. 3. 2010 protisloven, zaradi česar je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Nadalje navaja, da inšpektor v izreku tega sklepa ni odločil o njenem predlogu z dne 25. 5. 2005 za priznanje statusa udeleženke in je o tem odločil kar drugostopenjski organ, ki je na podlagi njene pritožbe odločil celo v njeno škodo, ne da bi za to navedel zakonite razloge. S tem ko je organ druge stopnje sam odločil o predlogu, naj se ji prizna položaj stranske udeleženke, je storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 1. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Tudi obrazložitev sklepa je v nasprotju z izrekom, saj govori o statusu udeleženke, izrek v 2. točki pa o nepriznanju lastnosti stranke izvršilnega postopka. Nepravilno pa je tudi stališče, da ni upravičena do udeležbe v izvršilnem postopku. Odrejena odstranitev objekta namreč posega v njeno lastninsko pravico, saj je bil objekt pridobljen v zakonski zvezi z inšpekcijskim zavezancem in zato prestavlja njuno skupno premoženje. Meni, da je lastninska pravica druge osebe na predmetu izvršbe pravna ovira, ki preprečuje izvršbo. Poleg tega bi z odstranitvijo prišlo do protipravnega zmanjšanja njenega premoženja. Čeprav ni zavezanka po inšpekcijski odločbi, bo izvršba opravljena tudi proti njej, kar je po njenem mnenju celo razlog za ustavitev izvršbe po 1. odstavku 293. člena ZUP. Ker ji je organ druge stopnje neupravičeno odrekel pravico do udeležbe v postopku, jo je prikrajšal tudi za vsebinsko odločitev o pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe. Tožnica se pri tem sklicuje na 2. odstavek 292. člena ZUP. Ne strinja se niti z odpravo sklepa z dne 30. 3. 2010 o dovolitvi obnove inšpekcijskega postopka. Med dokončnostjo inšpekcijske odločbe – ta je postala pravnomočna 21. 7. 2004 –, do 10. 6. 2005, ko je vložila predlog za obnovo inšpekcijskega postopka, še niso minila 3 leta iz 4. odstavka 263. člena ZUP. Za morebitno tezo, da je bila v njenem primeru obnova uvedena po uradni dolžnosti, pa v spisu tudi ni nikakršne opore. S tako odločitvijo je upravni organ druge stopnje odločil mimo njene pritožbe in v njeno škodo, saj je sklep o obnovi postopka le odpravil, kar pomeni, da ji je odvzel pravico do pravnega sredstva, za kar pa ni navedel pravne podlage. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep in odločbo z dne 6. 9. 2010 odpravi in zadevo vrne upravnemu organu druge stopnje v ponovno odločanje, podrejeno, da odpravi omenjeni sklep in odločbo, poleg tega pa še sklep prvostopenjskega upravnega organa z dne 30. 3. 2010 in zadevo vrne gradbenemu inšpektorju v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

K 1. točki izreka Tožnica predlaga odpravo izpodbijanega drugostopenjskega sklepa in odločbe z dne 6. 9. 2010 v celoti, torej tudi v 1. točki izreka sklepa, v kateri je drugostopenjski organ odločil, da bo v njej naštete postopke združil v en postopek, kar pomeni, da bo o vseh vlogah tožnice odločeno v enem (pritožbenem) postopku.

Navedena točka izreka tako predstavlja sklep o združitvi zadev v en postopek iz 3. odstavka 130. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji). Ta sklep je upravni akt procesne narave, s katerim je odločeno o vprašanju, ki se nanaša na vprašanje izvedbe postopka oz. odločanja pred upravnim organom druge stopnje (1. in 2. odstavek 226. člena ZUP). Ker ne gre za upravni akt, s katerim bi se odločalo o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi, ne gre za upravni akt, o katerem odloča sodišče v upravnem sporu na podlagi 1. in 2. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1).

Poleg tega tudi ne gre za sklep iz 2. odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem se lahko v upravnem sporu izpodbijajo le sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

Glede na navedeno 1. točka izreka izpodbijanega sklepa nima narave upravnega akta, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, zaradi česar je sodišče tožbo v tem delu zavrglo (4. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

K 2. točki izreka V zadevi ni sporno - to je razvidno tudi iz predloženih upravnih spisov -, da je tožnica po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 9. 5. 2005 vložila zahtevo z dne 25. 5. 2005 za priznanje statusa udeleženke izvršilnega postopka, obenem pa je zoper omenjeni sklep vložila tudi pritožbo.

Navedeno pomeni, da je tožnica šele v času teka roka za vložitev pritožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe zahtevala priznanje pravice do udeležbe v postopku. Ker je vložila tudi pritožbo, se je presoja, ali ima pravico udeleževati se postopka, opravila v okviru preizkusa procesnih predpostavk za vložitev pritožbe, med drugim tega, ali je pritožbo vložila upravičena oseba. Upravičena oseba za vložitev pritožbe zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku je v skladu z 2. odstavkom 292. člena ZUP poleg zavezanca in upravičenca tudi vsaka druga oseba, v katere pravice in pravne koristi posega izvršba. Zato je vprašanje, kdo ima pravico udeleževati se postopka izvršbe, neločljivo povezano z vprašanjem, kdo sme vložiti pritožbo zoper izvršilne sklepe. Preizkus, ali je pritožbo vložila upravičena oseba (in s tem odgovor na pravico do udeležbe v postopku), pa je na podlagi 1. odstavka 246. člena ZUP v pristojnosti drugostopenjskega upravnega organa.

Upravni organ druge stopnje je v 2. točki izreka izpodbijanega sklepa sicer brez potrebe posebej odločil in tožnici ni priznal lastnosti stranke izvršilnega postopka glede na to, da je v 3. točki izreka njeno pritožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe zavrgel iz razloga, ker jo je vložila kot oseba, ki te pravice nima. Ker pa to nima nikakršnega vpliva na zakonitost ravnanja pritožbenega organa, da je o tem vprašanju odločil v pritožbenem postopku, je tožničino nasprotno stališče, da bi moral o tem odločiti prvostopenjski upravni organ, napačno. Slednji odloča o pravici oseb do udeležbe v postopku le takrat, ko je tak predlog vložen med trajanjem postopka na prvi stopnji in ko o njem odloči po 142. členu ZUP.

Sodišče se strinja s stališčem drugostopenjskega organa, da sklep o dovolitvi izvršbe 2. točke izreka inšpekcijske odločbe (da naj se objekt odstrani), ki je bila 17. 6. 2004 izdana zavezancu A.A. zaradi nelegalne gradnje, ne posega v tožničine pravice in pravne koristi, zato ni upravičena oseba za vložitev pritožbe. Sodišče se na te razloge sklicuje (2. odstavek 71. člena ZUS-1), saj tožnica v postopku, v katerem se prisilno izvršuje izrečeni inšpekcijski ukrep odstranitve nelegalno zgrajenega objekta, ne more več varovati svojih pravic in preprečiti izvršbe. Pri tem še dodaja: Po 1. odstavku 43. člena ZUP se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes; tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pri ugotavljanju, ali lahko tožnica v konkretnem postopku sploh varuje zatrjevano lastninsko pravico na nelegalnem objektu, ki da je njeno skupno premoženje, je treba izhajati iz narave izvršilnega postopka in v njem izdanih upravnih aktov. Tako je po 1. odstavku 292. člena ZUP v pritožbah zoper sklepe v izvršilnem postopku mogoče uveljavljati le ugovore, ki se nanašajo na samo izvršbo – s pritožbo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje. To pa pomeni, da v postopku izvršbe inšpekcijske odločbe, izdane zaradi nelegalne gradnje na podlagi 152. člena ZGO-1, kakršna je tudi odločba z dne 17. 6. 2004, ni več mogoče varovati pravic, ki jih osebe zatrjujejo na nelegalno zgrajenem objektu, saj morajo biti te obravnavane že v osnovnem inšpekcijskem postopku, v katerem se ugotavlja, ali gre za nelegalno zgrajen objekt, zaradi česar je treba izdati odločbo (izvršilni naslov), s katero se izrečejo inšpekcijski ukrepi in določi naslovnik oz. zavezanec, ki jih je dolžan izvršiti. S trditvami, da bo z odstranitvijo spornega objekta prišlo do protipravnega zmanjšanja njenega premoženja, tožnica ugovarja zakonitosti izrečenega inšpekcijskega ukrepa v odločbi z dne 17. 6. 2004 in s tem izvršilnemu naslovu. Kot je razvidno tako iz predloga za obnovo inšpekcijskega postopka z dne 10. 6. 2005 kot sklepa o dovolitvi obnove postopka z dne 30. 3. 2010, pa je tožnica iz istih razlogov (zaradi posega v skupno premoženje, ki da ga predstavlja nelegalno zgrajeni objekt) predlagala tudi obnovo inšpekcijskega postopka, ker ji kot skupni lastnici objekta, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep odstranitve, v postopku ni bila dana možnost sodelovanja.

Glede na navedeno je pravilno stališče drugostopenjskega organa, da predmet izvršilnega postopka, ki se vodi v zvezi z izvršitvijo naloženih inšpekcijskih ukrepov, niso pravice in obveznosti lastnika nepremičnine, ampak izpolnitev investitorjeve obveznosti, ki je ni izpolnil v postavljenem roku.

Na odločitev ne morejo vplivati niti tožbene navedbe, ki opozarjajo na nedosledno uporabo izrazov „stranka“ in „stranska udeleženka“ izvršilnega postopka. Izvršba se namreč opravi proti zavezancu, ta pa je naveden v izvršilnem naslovu (v inšpekcijski odločbi z dne 17. 6. 2004 je kot zavezanec določen A.A.). Zato bi lahko tožnica v izvršilnem postopku lahko nastopala le kot stranska udeleženka, saj v nasprotnem primeru sklep o dovolitvi izvršbe ne bi bil v skladu z izvršilnim naslovom (sodišče se pri tem ne spušča v vprašanje morebitnega pravnega nasledstva na zavezančevi strani).

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba v tem delu ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

K 3. točki izreka V zvezi z navedbami, s katerimi tožnica utemeljuje svoje nestrinjanje z obrazložitvijo prvostopenjskega sklepa o obnovi inšpekcijskega postopka z dne 30. 3. 2010, sodišče poudarja, da ta sklep oz. v njem vsebovana odločitev, da se obnovi inšpekcijski postopek, končan z odločbo z dne 17. 6. 2004, ne more biti predmet preizkusa v tem upravnem sporu, saj je bil z izpodbijano odločbo odpravljen. V tem upravnem sporu se zato preizkuša le zakonitost odločitve o odpravi omenjenega sklepa iz razloga nepravilne uporabe določbe 4. odstavka 263. člena ZUP, po kateri se obnova postopka ne more več predlagati (in tudi ne uvesti po uradni dolžnosti) po preteku treh let od dokončnosti odločbe.

Navedena določba torej določa objektivni rok, v katerem lahko upravičeni predlagatelji predlagajo obnovo postopka, oz. če gre za obnovo po uradni dolžnosti, objektivni rok, v katerem lahko upravni organ uvede obnovo.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je prvostopenjski organ dovolil obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP po preteku navedenega roka. Kdaj je bila obnova dovoljena in ali je bilo to po preteku objektivnega roka, je pomembno le v primeru, ko gre za uvedbo obnove postopka po uradni dolžnosti, česar pa drugostopenjski organ v konkretnem primeru ni ugotovil. Nasprotno, iz obrazložitve je razvidno, da je bila prvostopenjska odločitev o dovoljeni obnovi sprejeta v ponovljenem postopku v zvezi s tožničinimi vlogami iz junija 2005, v katerih je predlagala obnovo inšpekcijskega postopka, končanega z odločbo z dne 17. 6. 2004, in priznanje statusa stranke v tem postopku. Tudi iz obrazložitve sklepa o obnovi postopka z dne 30. 3. 2010 je razvidno, da je prvostopenjski organ z njim odločil o tožničinem predlogu za obnovo postopka z dne 10. 6. 2005. V obravnavanem primeru, ko gre za odločanje o obnovi postopka na predlog, torej ni bistvenega pomena, kdaj je upravni organ odločil o vlagateljevem predlogu, ampak kdaj je bil ta vložen. Ker je drugostopenjski organ kot pravno relevantno okoliščino nepravilno štel datum dovolitve obnove oz. izdaje sklepa o obnovi postopka, in s tem nepravilno uporabil določbo 4. odstavka 263. člena ZUP, kar je vplivalo na zakonitost njegove odločitve, je sodišče tožbi v delu, ki se nanaša na izpodbijano drugostopenjsko odločbo, ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo v tem obsegu vrnilo upravnemu organu druge stopnje v ponovni postopek. V njem bo moral pritožbeni organ odločiti o pritožbah zoper sklep z dne 30. 3. 2010. O stroških postopka Tožnica je v tožbi zahtevala povračilo stroškov tega postopka in kot nastale stroške priglasila sodno takso za tožbo.

Kadar sodišče ugodi tožbi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka. Čeprav je tožnica s tožbo uspela le deloma, sodišče ugotavlja, da so stroški za ta postopek z vidika nastalih stroškov, to je plačanih sodnih taks v višini 148 EUR, enaki, kot če bi bilo njeni tožbi ugodeno v celoti. Tožnica je zato upravičena do njihovega povračila v celotnem znesku. Ker pa se takse v skladu z opombo pod točko 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1) vrnejo po uradni dolžnosti, sodišče njihovega vračila ni naložilo v breme toženki.