UPRS Sklep I U 1043/2018-16
Datum: 2018-06-19T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2018:I.U.1043.2018.16
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI SPOR
institut: tožba v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe - zavrženje začasne odredbe

## Jedro

Zapisnik 21. seje sveta zavoda A. z dne 22. 11. 2017, ki ga prilaga tožnik, in na podlagi katerega uveljavlja nezakonitost sklepa št. 4 (o imenovanju v. d. direktorice), sprejetega na navedeni seji, ni upravni akt, ki se na podlagi 2. člena ZUS-1 lahko izpodbija v upravnem sporu. Ne gre namreč za dokončen upravni akt, prav tako tudi ne za upravni akt, ki bi posegal v pravni položaj tožnika. Tožba zoper tak akt zato ni dovoljena in jo je treba zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ker tožnik ni izkazal procesnih predpostavk za vložitev tožbe v tem upravnem sporu, kar je bilo razlog za njeno zavrženje, je slednje tudi razlog za zavrženje tožnikovega predloga za izdajo začasne odredbe.

## Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Tožnik je 9. 5. 2018 na sodišče vložil tožbo zaradi odprave naslednjih upravnih aktov: 1. sklepa Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo in šport 30102-118-2017/4 z dne 5. 12. 2017, s katerim je bil ustavljen postopek izrednega inšpekcijskega nadzorstva, uveden 30. 11. 2017; 2. sklepa Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo in šport 30102-118-2017-6 z dne 18. 12. 2017, s katerim je bila zavržena tožnikova pritožba zoper prvo navedeni sklep; 3. odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport 021-7/2018/2 z dne 20. 3. 2018, s katero je bila zavrnjena pritožba tožnika zoper drugo navedeni sklep. Hkrati je tožnik vložil tožbo zaradi ugotovitve nezakonitosti sklepa št. 4, sprejetega na 21. seji A. in obrazloženega odpravka tega sklepa. V zvezi s slednjo je tožnik predlagal tudi izdajo začasne odredbe.

2. Sodišče je tožnika z dopisom I U 1043/2018-3 z dne 10. 5. 2018 pozvalo na popravo, razdružitev tožbe in pravilno navedbo tožene stranke.

Tožnik je 11. 6. 2018 v skladu z danim pozivom tožbo razdružil in sodišču poslal dve tožbi: - tožbo zaradi ugotovitve nezakonitosti sklepa št. 4, sprejetega na 21. seji A. in obrazloženega odpravka tega sklepa s predlogom za izdajo začasne odredbe in - tožbo, s katero izpodbija upravne akte, ki jih je izdal Inšpektorat RS za šolstvo in šport in odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport. 3. Iz sklepa št. 4, sprejetega na 21. seji sveta zavoda A. (ki je predmet tega upravnega spora) izhaja, da člani A. imenujejo B.B. za opravljanje v. d. direktorice za čas od 23. 11. 2017 do imenovanja novega direktorja/direktorice, največ pa za eno leto.

4. V tožbi zaradi ugotovitve nezakonitosti sklepa št. 4, sprejetega na 21. seji A. in obrazloženega odpravka tega sklepa se tožnik sklicuje na akt o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda A., ki v četrtem, petem in šestem odstavku XVIII. točke določa pravila odločanja sveta (kdo sklicuje seje sveta). Navaja, da se je svet sestal na predlog sklicatelja, ki sploh ni imel pooblastil za sklic 21. seje sveta dne 22. 11. 2017, pri čemer je bila seja sveta sklicana že na dan 23. 11. 2017 s strani predsednika sveta. Mandat je direktorici potekel 18. 11. 2017, predsednik sveta je sklical sejo sveta za dne 23. 11. 2017 ter tako postopal v skladu z Zakonom o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI). Rok za imenovanje vršilca dolžnosti direktorja po drugem odstavku ZOFVI pa bi se iztekel šele 26. 11. 2017, zaradi česar ni bilo potrebe vabljenja v izjemnih okoliščinah, kar določa Poslovnik o delu sveta zavoda A. Slednji v 24. členu določa, kdo sklicuje seje sveta. Tožnik meni, da je navedeni poslovnik v neskladju s hierarhično višjim splošnim aktom t.j. aktom o ustanovitvi A. Posledično meni, da so sprejeti sklepi št. 2, 3, 4, 5 in 6, sprejeti na 21. seji sveta A., nezakoniti. Tožnik sodišču zato predlaga, da v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugotovi, da je navedeni sklep št. 4 nezakonit. Predlaga, da sodišče ugotovi, da je navedeni sklep, sprejet na 21. seji sveta A. in obrazložen odpravek tega sklepa nezakonit, zaradi česar se odpravi. Predlaga tudi, da sodišče naloži toženi stranki povrnitev tožnikovih stroškov postopka s pripadajočimi zamudnimi obrestmi.

5. Hkrati s tožbo tožnik predlaga, da sodišče izda začasno odredbo, zaradi zavarovanja javnega interesa ter lastnega interesa pri varovanju svojega premoženja, zaradi morebitne odškodninske odgovornosti in preprečitve povzročanja škode zaradi izpodbojnosti vseh pravnih dejanj zakonite zastopnice A. s strani tretjih oseb. Tožnik sodišču predlaga izdajo začasne odredbe v skladu s 32. členom ZUS-1, saj je z nezakonitim imenovanjem v. d. direktorice prizadeta javna korist, kajti zaradi tega so vse njene finančne odredbe lahko izpodbojne s strani poslovnih partnerjev, prav tako pa so lahko prizadeta javna sredstva zaradi netransparentnega upravljanja in vodenja. Izdaja začasne odredbe je po mnenju tožnika še toliko bolj upravičena, saj tožnik brani javno korist, za katero je kot član sveta tudi odgovoren s svojim celotnim premoženjem. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 vidi tožnik rešitev v začasni ureditvi nezakonitega stanja na način, da se svetu zavoda A. nemudoma naloži, da imenuje zakonitega vršilca dolžnosti direktorja v skladu s 55. členom v povezavi s 54. členom ZODVI. Z začasnim zadržanjem izvajanja drugih sklepov, sprejetih na seji sveta zavoda A. pa se bo odpravila nezakonitost upravljanja tega sveta in vzpostavilo prejšnje stanje do dokončne odločitve. Gre za oblastni akt, za katerega sploh ni znano, ali je bil izdan pisni obrazložen odpravek, saj ga tožnik ni mogel pridobiti preko informacije javnega značaja, zato naj ga sodišče pridobi po uradni dolžnosti od tožene stranke. Sodišče bo z izdajo predlagane začasne odredbe svetu zavoda A. omogočilo, da sanira nezakonito stanje, ki je bilo v inšpekcijskem postopku potrjeno za zakonito. Tožnik predlaga, da sodišče izda naslednjo začasno odredbo: - do dokončne odločitve se zadrži izvajanje sklepa št. 4, sprejetega na 21. seji sveta zavoda A.; - svetu zavoda A. se naloži, da v roku osmih dni od prejema začasne odredbe imenuje vršilca dolžnosti direktorja A.; - o stroških se odloči z dokončno odločitvijo v upravnem sporu.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo uvodoma izpostavlja, da je bila predmetna tožba vložena po preteku 30 dnevnega prekluzivnega roka in je kot takšna prepozna. Sklep, ki ga izpodbija tožnik, je bil sprejet 22. 11. 2017, tožbo pa je sodišče prejelo 12. 5. 2018. Na podlagi navedenega tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot prepozno zavrže. Ob tem tožena stranka izpostavlja, da je bil tožnik s sklepom z dne 22. 11. 2017, kateremu očita nezakonitost, seznanjen najkasneje 23. 11. 2017, kar nesporno izhaja iz zapisnika izredne seje sveta A. z dne 23. 11. 2017. Zato ni dvoma, da je bila predmetna tožba vložena po preteku 30 dnevnega roka in je prepozna.

7. Zgolj iz previdnosti pa se tožena stranka v nadaljevanju opredeljuje tudi do vsebine zahtevka. Tožnik v svojem zahtevku navaja, da je bila 21. seja sveta zavoda A., ki je potekala 22. 11. 2017, sklicana in izvedena nezakonito. Navedeni očitki so v celoti neutemeljeni, kar izhaja tudi iz akta o ustanovitvi javnega vzgojno – izobraževalnega zavoda A. Iz slednjega izhaja, da lahko sejo sveta skliče katerikoli član sveta, če si za sklic pridobi soglasje več kot polovice članov sveta. Svet zavoda je v letu 2017 vodil postopek imenovanja direktorja A. Ker nihče od prijavljenih kandidatov ni prejel potrebne večine glasov, je moral svet zavoda skladno z določili 55. člena v povezavi s 54. členom ZOFVI imenovati vršilca dolžnosti direktorja, kar pa mora skladno z določili citiranega člena storiti v 8 dneh, šteto od dneva, ko trenutnemu direktorju poteče mandat. Ko je tožnik v vlogi takratnega predsednika sveta zavoda sklical sejo sveta za 23. 11. 2017, je bil s strani večine članov sveta zavoda seznanjen, da se na dan 23. 11. 2017 zaradi ostalih obveznosti seje ne bodo mogli udeležiti. Člani sveta so se zaradi kratkega roka za imenovanje vršilca dolžnosti med seboj povezali in uskladili datum, na katerega bi se lahko seje sveta zavoda udeležili vsi, s tem pa zagotovili sklepčnost organa in posledično možnost, da organ izpolnjuje formalne predpostavke za sprejetje sklepa o imenovanju vršilca dolžnosti, kot svetu zavoda to nalaga ZOFVI. Tožna stranka prav tako zavrača tožnikove navedbe glede skladnosti poslovnika in ustanovitvenega akta. Tožnik kljub pozivom članov sveta seje, ki jo je napovedal za 23. 11. 2017, ni želel prestaviti na 22. 11. 2017. Zato so člani sveta zavoda ravnali skladno z določili že citiranega akta in sejo izvedli 22. 11. 2017. 8. V nadaljevanju tožena stranka opozarja na odsotnost tožnikovega pravnega interesa za vložitev predmetne tožbe. Tožnik ob sprejetju izpodbijanega sklepa ni več deloval v vlogi predsednika sveta zavoda, prav tako ni podal lastne kandidature v postopku imenovanja vršilca dolžnosti. Posledično nima nikakršnega pravnega interesa za vložitev tovrstne tožbe. Tožnik celo navaja, da vlaga ugotovitveno tožbo po drugi alineji prvega odstavka 33. člena ZUS-1, ki jasno določa, da je tožbo možno vložiti, če je z aktom organa poseženo v pravne koristi ali pravice tožnika, do česar pa nesporno ni prišlo (tožnik namreč zahteva razveljavitev sklepa o imenovanju vršilca dolžnosti direktorja, kar v njegove pravice in koristi nikakor ne posega).

9. V zvezi s predlagano začasno odredbo tožena stranka prav tako meni, da je neupravičena. Tožnik s podanim predlogom sploh ne ščiti lastnih interesov ali koristi in tako sploh nima potrebnega pravnega interesa za izdajo odredbe. Tudi sicer predlog ne vsebuje formalnih zahtev. Tožnik ne izkazuje, zakaj zahteva odložitev izvrševanja izpodbijanega sklepa, niti tega ne zahteva pravilno. Tudi sama vsebina predlagane začasne odredbe je povsem neizvršljiva, saj zahteva nekaj od zavoda, kar je le-ta že storil. Tožnik tudi ni ustrezno obrazložil, zakaj bi bila začasna odredba sploh potrebna, saj izvrševanje predmetnega sklepa v ničemer ne predstavlja možnosti nastanka težko popravljive škode za tožnika. Tožena stranka zato predlaga, da sodišče tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavrne, tožniku pa naloži povrnitev stroškov tega postopka.

K I. točki izreka

10. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

11. V predhodnem preizkusu tožbe, ki ga je sodišče dolžno opraviti na podlagi 36. člena ZUS-1, sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Prav tako sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1) ali če je tožba vložena prepozno (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

12. V obravnavani zadevi tožnik s tožbo, ki jo je vložil 9. 5. 2018, izpodbija sklep št. 4, sprejet na 21. seji sveta zavoda A. z dne 22. 11. 2017, katerega zapisnik prilaga. Iz navedenega zapisnika izhaja, da se omenjeni sklep glasi: „Člani sveta zavoda imenujejo B.B. za opravljanje funkcije v.d. direktorice za čas od 23. 11. 2017 do imenovanja novega direktorja/direktorice, največ pa za eno leto. (ZA-soglasno vsi prisotni člani).“ Tožnik torej izpodbija sklep, ki izhaja iz zapisnika, ki ga prilaga.

13. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitostih drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne oseba ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Tako v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki po materialnem kriteriju vsebuje vsebinsko odločitev o materialno-pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Iz citirane določbe torej izhaja, da sodišče v upravnem sporu ne odloča o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in prav tako ne o tistih tistih, ki ne posegajo v pravni položaj tožnika.

14. Zapisnik 21. seje sveta zavoda A. z dne 22. 11. 2017, ki ga prilaga tožnik, in na podlagi katerega uveljavlja nezakonitost sklepa št. 4 (o imenovanju v. d. direktorice), sprejetega na navedeni seji, ni upravni akt, ki se na podlagi 2. člena ZUS-1 lahko izpodbija v upravnem sporu. Ne gre namreč za dokončen upravni akt, prav tako tudi ne za upravni akt, ki bi posegal v pravni položaj tožnika. Tožba zoper tak akt zato ni dovoljena in jo je treba zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 15. Tožnik izpodbija tudi pisni (obrazložen) odpravek sklepa št. 4, sprejetega na 21. seji sveta zavoda A., za katerega navaja, da mu ni znano, ali je le-ta (sploh) izdan, zaradi česar ga naj pridobi sodišče po uradni dolžnosti. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo priložila pisni odpravek sklepa o imenovanju v.d. direktorice A., iz katerega izhaja, da se B.B. imenuje za v.d. direktorico A. za čas od 23. 11. 2017 do imenovanja direktorja/direktorice, vendar največ za eno leto ter da sklep začne veljati z 23. 11. 2017. Navedeni pisni odpravek sklepa je bil vročen (le) B.B. 16. Glede na to, da tožnik v postopku imenovanja v.d. direktorice A. ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma v tem postopku ne more biti stranka, tožnik s tožbo navedenega sklepa ne more izpodbijati. Tožbo je zato treba zavreči na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 17. Prav tako bi moral tožnik, v primeru, če bi izkazal, da je upravni spor dovoljen, tožbo vložiti v roku, ki ga določa 28. člen ZUS-1. Iz slednjega izhaja, da je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. Tožbo, ki je vložena po navedenem roku, je treba na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči. V obravnavni zadevi tožba ni dovoljena že iz prej pojasnjenih razlogov, prav tako pa bi bila (ob izpolnjevanju procesnih predpostavk za tožbo) prepozna. Nepravočasnost tožbe je razlog, da se tožba zavrže na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 18. Ker torej sklep sveta zavoda A. z dne 22. 11. 2017 ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, se ga na podlagi 2. člena ZUS-1 ne more izpodbijati v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Pisni odpravek sklepa o imenovanju d.d, direktorice A. pa tožnik ne more izpodbijati s tožbo, saj v tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi in v tem postopku ni bil stranka, zaradi česar je sodišče tožbo zavrglo tudi na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Poleg tega pa je tožba (tudi če bi tožnik izpolnjeval procesne predpostavke za tožbo) vložena prepozno, kar je razlog, da se tožba zavrže na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

19. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

20. Ker tožnik ni izkazal procesnih predpostavk za vložitev tožbe v tem upravnem sporu, kar je bilo razlog za njeno zavrženje, je slednje tudi razlog za zavrženje tožnikovega predloga za izdajo začasne odredbe. Obstoj vložene tožbe je namreč procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Po določbi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razloga iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Ker je sodišče s tem sklepom tožnikovo tožbo zavrglo, ta procesna predpostavka ni več izpolnjena in tako ni več pogojev za meritorno odločanje o predlagani začasni odredbi. Zato je sodišče zavrglo tudi tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 4., 3. in 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. K III. točki izreka:

21. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.