UPRS sodba I U 618/2015
Datum: 2015-11-26T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.618.2015
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - temeljne zahteve projektiranja - izračunavanje površin in prostornin - standard SIST ISO

## Jedro

Vprašanje skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom se v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja preverja prek PGD, ki mora biti izdelan v skladu s predpisi in standardi. Kot eden izmed teh standardov je z 207. členom ZGO-1 za izračunavanje površin in prostornin določen SIST ISO 9836.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo prizidave ter odstranitev jeklenih stebrov v A., na zemljišču parc. št. 1006 k.o. ... (1. točka izreka) ter njuno zahtevo za povrnitev stroškov postopka in upravne takse (2. in 3. točka izreka). Odločil je še, da bo o vračilu takse po tarifni št. 40 izdan poseben sklep (4. točka), ugodil zahtevi B.B. in C.C. za povrnitev stroškov postopka do zneska 126,34 EUR (5. točka izreka) in odločil, da morata te stroške plačati tožnika (6. točka izreka) ter zavrnil zahtevo C.C. za povračilo stroškov prihoda na narok ustne obravnave (7. točka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da se zemljišče gradnje nahaja v območju, ki je urejeno z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Novo mesto (v nadaljevanju OPN), organ pa meni, da obravnavana gradnja ni skladna s tem prostorskim aktom. Našteva pogoje, pod katerimi so po tem prostorskem aktu dovoljena odstopanja od PIP (prostorski izvedbeni pogoji - op. sodišča) in meni, da morajo biti ti pogoji izpolnjeni kumulativno, kar jasno izhaja iz določbe prostorskega akta. Glede na navedbe tožnikov, da med temi pogoji ni veznika in, prvostopenjski organ dodaja, da tudi veznika ali ni, vendar je iz vsebine razvidno, da morajo biti izpolnjeni vsi trije pogoji hkrati.

3. Glede izračuna površine obravnavane gradnje navaja, da je po 207. členu ZGO-1 treba uporabljati standard SIST ISO 9836, podzakonski akt oziroma navodilo, da na katerega se sklicuje projektant, pa se uporablja za potrebe geodetske uprave in ga v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti. Poseg se nanaša na legalizacijo rekonstruirane lope, ki je bila zaradi statičnih razlogov povezana s stanovanjskim delom, vmesni nadkriti del pa je bil pozidan po dveh prostih stranicah za potrebe garaže, ki je zdaj zajeta v sklopu stanovanjske hiše. Tako povezana obstoječa objekta kot prizidek tvorijo urejeno celoto, zato ni mogoče ločeno obravnavanje garaže in lope.

4. Ob upoštevanju navedenih izhodišč organ ugotavlja, da gre pri obravnavanem objektu za odstopanje od PIP, saj je presežen dovoljeni faktor pozidanosti, hkrati pa ni izpolnjen eden izmed omenjenih pogojev, saj iznaša povečanje uporabne površine več kot dovoljenih 30 %. Zahtevo tožnikov je bilo treba zato zavrniti, odločitev o stroških pa temelji na tej odločitvi.

5. Drugostopenjski upravni organ je izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se nanaša na odstranitev jeklenih stebrov, v preostalem delu pa je pritožbo tožnikov zavrnil. 6. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri navajata, da je treba stanovanjsko hišo, rekonstruirano lopo in vmesni nadkriti prostor obravnavati posebej. Hiša in lopa imata gradbeno oziroma uporabno dovoljenje, ki pomeni pridobljeno pravico.

7. Iz prostorskega akta ne izhaja, da bi bili pogoji za dopustna odstopanja od PIP postavljeni kumulativno, saj med posameznimi alinejami, v katerih so zapisani, ni veznika "in". Pogoji so torej določeni alternativno, drugačna razlaga je v nasprotju z načelom legalitete, tožnika pa sta dokazala, da bi prilagajanje PIP pomenilo nesorazmerno visoke stroške konstrukcijskih prilagoditev in da bi bile poslabšane dosežene kakovosti v soseščini objekta, s čimer je bil izpolnjen eden izmed pogojev.

8. Pri izračunu razmerja obstoječe in prizidane površine bi toženka morala objekt z uporabnim dovoljenjem prišteti k površini obstoječih, legalno postavljenih objektov, kar pomeni, da ni presežen ne faktor zazidljivosti, niti dovoljeno povečanje uporabne površine. Po 9. členu OPN se pri faktorju izrabe gradbene parcele ne upošteva (med drugim) površina odprtih teras, zato toženka tudi odprte terase v površini 56 m2 ne bi smela všteti med tlorisne površine. Nove površine so s stališča namenske rabe zgolj tehnične in ne uporabne površine po navodilu geodetske uprave, ki je usklajeno s pravili katastra stavb in Zakona o evidentiranju nepremičnin. Zavračanje rabe tega navodila pomeni poseg v hierarhijo in časovno veljavnost pravnih aktov. Navodilo in zakonodaja za potrebe katastra so časovno kasnejši, zato prej uveljavljenega standarda ni možno uporabiti. Med uporabnimi površinami po navodilu ni ravne strehe, kar pomeni, da dva prostorska predpisa enako obravnavata nove površine, drugačno stališče pa ruši zaupanje v pravno državo. Standarda SIS ISO 9836 tudi sicer ni mogoče uporabiti, ker je namenjen računanju indikatorjev površine in prostornine z namenom ugotavljanja kakovosti stavb in kot pomoč pri načrtovanju presoje funkcionalnih, tehničnih in ekonomskih vidikov. Pri površini nad garažo gre za streho, ki je pokrov objekta in v smislu prostorskega posega ne spreminja ničesar, neglede na njeno izvedbo. Uporabna površina se v resnici povečuje samo za 17 %, kar bi veljalo tudi v primeru, če bi bila nad novim delom dvokapna streha. Poleg tega je toženka spregledala, da ima stanovanjska hiša tri etaže, kar povečuje njeno površino na preko 200 m2, to pa prav tako spreminja faktor zazidljivosti v korist tožnikov.

9. Tožnika menita, da gre "s strani sosede", ki je vložila pritožbo zoper prvo pozitivno odločbo, za kršitev lastninske pravice. Gre za območje, ki je prostorsko močno omejeno, zato so lastniki v izvrševanju lastninskopravnih upravičenj med seboj tesno povezani. Izvrševanje pravic pa ne sme iti na škodo drugih in ne sme preseči meje pravičnosti. To se je zgodilo v obravnavani zadevi, ko stranki z interesom pogojujeta izdajo soglasja s podpisom sporazuma, s katerim bi razveljavili že med pravnimi predniki strank urejena medsebojna razmerja. Na medsebojni sporazum sta se ves čas sklicevala tudi tožnika, upravni organ pa tega ni upošteval, "kar je materialnopravno napačno", zaradi tega pa je zmotno ugotovljeno tudi dejansko stanje. Izpodbijani odločbi pomenita poseg v temeljne ustavne pravice tožnikov iz 22., 25. in 33. člena Ustave. Iz navedenih razlogov sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10. Toženka na tožbo ni odgovorila.

11. Tožba ni utemeljena.

12. Glede na izrek izpodbijane odločbe in tožbene navedbe se je moralo sodišče najprej opredeliti do vprašanja, kakšno vrsto gradnje sploh obravnava izpodbijana odločba, ter ali je treba to gradnjo obravnavati kot enega ali kot dva objekta (lopo in garažo posebej). Ker se postopek za izdajo gradbenega dovoljenja začne na zahtevo investitorja (prvi odstavek 54. člena Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1), je pri tem bistvenega pomena vsebina oziroma obseg zahtevka (128. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Zahtevek v takem postopku se nanaša na pridobitev upravnopravnega upravičenja do gradnje, kot je opredeljena s projektom za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), ki ga mora investitor priložiti zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 54. člena ZGO-1) in je tudi sestavni del gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 68. člena ZGO-1). Obseg zahtevka je torej opredeljen z vsebino PGD.

13. Tako iz zahteve investitorjev z dne 26. 10. 2012, kot tudi iz PGD izhaja, da se zahtevek nanaša na „legalizacijo prizidave in legalizacijo rekonstrukcije lope“, torej vsaj navidez na dva različna gradbena posega na dveh različnih objektih. Vendar pa tako iz izreka izpodbijane odločbe kot iz njene obrazložitve izhaja, da je toženka vsa dela, ki so predmet PGD in zahteve, obravnavala kot eno gradnjo. Izrek se namreč nanaša na izključno „legalizacijo prizidave“, iz obrazložitve pa izhaja, da je rekonstruirana lopa iz statičnih razlogov povezana s stanovanjskim delom, vmesni nadkriti del pa je pozidan ob dveh prostih stranicah in se uporablja kot garaža za osebni avtomobil, ki je zajeta v sklopu stanovanjske hiše, tako da gre za urejeno celoto in ni mogoče ločeno obravnavanje garaže in lope.

14. Navedeni razlogi so jasni, razumljivi in logični, tožnika pa v tem pogledu ne navajata nobenih drugačnih dejstev ali okoliščin, zato sodišče nima razloga, da jim ne bi sledilo. Tudi smiselno te gradnje ni mogoče obravnavati drugače, kot je to storila toženka: tudi če je lopa prej obstajala kot samostojen objekt, ločen od glavnega, je v kontekstu obravnavane gradnje nanj vezana tako statično kot funkcionalno (česar tožnika ne zanikata), tako da jo je mogoče obravnavati zgolj kot njegov del oziroma prizidek.

15. Prizidek kot del glavnega objekta spreminja lastnosti tega objekta, zato je vprašanje njegove skladnosti s prostorskim aktom povsem drugačno od vprašanja skladnosti samostojnega pomožnega objekta. Sodišče se zato strinja s toženko, da uporabno dovoljenje, ki je bilo za lopo izdano preden je bila statično in funkcionalno povezana z glavnim objektom, torej vključena v prizidek, ne more vplivati na legalnost tega prizidka. Izključno na samostojen pomožni objekt (lopo), ne pa tudi na prizidek se nanašajo tudi morebitne pridobljene pravice, na katere se sklicujeta tožnika. Tožbene navedbe v tej smeri so zato neutemeljene.

16. Po ugotovitvi toženke sta z obravnavano gradnjo presežena dovoljena faktorja zazidanosti in izkoriščenosti zemljišča, ki ju določajo PIP v 110. členu UPN. Zato je bilo treba presojati dovoljenost gradnje po 141. členu OPN, ki pod določenimi pogoji dovoljuje odstopanje od PIP.

17. Tožnika sicer v zvezi s tem navajata, da ministrstvo ni zavzelo nobenega stališča in je zgolj ponovilo, da sta faktorja zazidljivosti in izrabe zemljišča presežena, kar naj bi pomenilo „protispisnost“ med njuno trditveno podlago in razlogi sodbe (drugi odstavek na četrti strani tožbe). Vendar teh navedb v ničemer ne konkretizirata, v nadaljevanju pa se spuščata v obravnavo pravilnosti uporabe 141. člena OPN, ki že v izhodišču predpostavlja odstopanje od PIP. Tudi kolikor take tožbene navedbe po vsebini sploh pomenijo nestrinjanje tožnikov s stališčem toženke, da obravnavana gradnja sama po sebi ni v skladu s PIP, sodišču zaradi pavšalnosti ne omogočajo njihovega preizkusa. Sodišče se zato v nadaljevanju omejuje na presojo pravilnosti uporabe 141. člena OPN.

18. Po njem so odstopanja od PIP, določenih s tem odlokom, dopustna pri obstoječih legalno zgrajenih objektih, ki se rekonstruirajo, dograjujejo ali se jim spreminja namembnost, če: - so pogoji za gradnjo v izdanem gradbenem ali uporabnem dovoljenju za obstoječi objekt v neskladju s PIP tega odloka; - se uporabna površina ne povečuje za več kot 30%; - bi prilagajanje PIP določenim s tem odlokom, pomenilo nesorazmerno visoke stroške konstrukcijskih prilagoditev ali bi objekt zaradi upoštevanja PIP poslabšal dosežene kakovosti v soseščini objekta.

19. Edini razlog, ki ga tožnika navajata za svoje stališče, da so pogoji, ki jih navedena določba OPN predpisuje za dopustnost odstopanja od PIP, predpisani alternativno, da je torej za dovoljenost gradnje dovolj izpolniti le enega izmed njih, je, da normodajalec med njimi ni uporabil veznika „in“. To stališče je po presoji sodišča napačno, saj je že na ravni argumenta tožnikov očitno, da normodajalec ne le da med posameznimi pogoji ni uporabil nobenega veznika (torej tudi ne „ali“, kot pravilno opozarja toženka), temveč je veznik „ali“ uporabil znotraj tretjega pogoja, ki tako smiselno ne pomeni enega, temveč dva alternativno predpisana pogoja. Če bi bila ta pogoja predpisana alternativno tudi v razmerju do preostalih dveh (in ne le med seboj), bi bil tak zapis nesmiselen, saj bi pomenil členjenje enega od že tako alternativno določenih pogojev na dva nadaljnja alternativno določena pogoja. Tak kot je, pa zapis pogojev po presoji sodišča lahko smiselno pomeni le, da morajo biti kumulativno izpolnjeni oba pogoja iz prvih dveh alinej ter eden izmed pogojev iz tretje alineje.

20. Še očitneje pa kumulativnost navedenih pogojev izhaja iz njihove vsebine, na kar prav tako pravilno opozarja toženka. V tem pogledu zadostuje že pomen drugega pogoja, po katerem se uporabna površina ne sme povečati za več kot 30%. Če bi bili pogoji predpisani alternativno, bi to pomenilo, da je avtomatično dopustno vsako odstopanje od PIP, ki ne pomeni povečanja uporabne površine za več kot 30%, kar je očiten nesmisel, saj bi normodajalec, če bi želel doseči ta rezultat, preprosto predpisal drugačne PIP.

21. Sodišče se zato strinja s toženko, da so pogoji predpisani kumulativno, da morajo torej biti za dovoljenost gradnje izpolnjeni vsi, tudi drugi, ki predpisuje, da se uporabna površina ne sme povečati za več kot 30%. Vsebina pojma „uporabna površina“ iz OPN ne izhaja, med strankama pa je sporno, katero podlago je treba uporabiti za njen izračun.

22. Sodišče se strinja s toženko, da je treba uporabiti standard SIST ISO 9836. Vprašanje skladnosti nameravane gradnje s prostorskim aktom se namreč v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja preverja prek PGD (prva alineja prvega odstavka 66. člena ZGO-1), ki mora biti izdelan v skladu s predpisi in standardi (drugi odstavek 48. člena ZGO-1). Kot eden izmed teh standardov je z 207. členom ZGO-1 za izračunavanje površin in prostornin določen SIST ISO 9836. Ker je ta standard predpisan za izdelavo projekta, ga je izključno na njegovi podlagi mogoče tudi interpretirati, tako da je toženka ravnala pravilno, ko je površine v projektu ovrednotila v skladu z njim. Kot že rečeno, je uporaba tega standarda predpisana neposredno z zakonom, ki ga je treba uporabiti pri izdaji gradbenega dovoljenja, zato so vse navedbe tožnikov o medsebojnem razmerju standarda in podzakonskih predpisov oziroma pomenu tega standarda v kontekstu drugih zakonov nepomembne za odločitev.

23. Izključno na uporabo drugih podlag (torej ne standarda SIST ISO 9836) za izračun uporabne površine temeljijo tudi nadaljnje navedbe tožnikov o nepravilnosti tega izračuna. Zato so te navedbe neutemeljene, sodišče pa pripominja še, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka za izračun povečanja uporabne površine uporabila podatke iz PGD, torej navedbe tožnikov samih. Da bi bili ti podatki povzeti napačno oziroma bi se razlikovali od navedb v PGD tožnika ne zatrjujeta, zato sodišče tudi glede navedb o uporabi napačnih oziroma nepopolnih podatkov ugotavlja, da so neutemeljene.

24. V zvezi s pogoji iz 141. člena PUP sodišče dodaja še, da imata tožnika sicer prav, da je (ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev) dovoljeno 30% povečanje uporabne površine, kar pomeni 30% povečanje površine legalno zgrajenega objekta. Prav tako imata prav, da v obravnavani zadevi legalno zgrajen objekt ni le stanovanjska hiša, temveč je to bila tudi lopa, za katero je bilo izdano uporabno dovoljenje. Vendar pa obravnavana gradnja ne pomeni prizidka k legalno zgrajeni lopi, temveč k stanovanjski hiši. Povečuje se torej uporabna površina te hiše (in ne lope), zato je le površina te hiše lahko tudi izhodišče za ugotavljanje dovoljenosti gradnje. Da je izhodišče za to presojo objekt, ki se dograjuje (in ne morda površina vseh legalno zgrajenih objektov na zemljišču) jasno izhaja tudi iz besedila 141. člena OPN. Okoliščina, da je v zdaj enotni prizidek zajeta tudi prej samostojna lopa (kot je obrazloženo v 15. točki te sodbe) zato na to presojo ne more vplivati. To izhaja tudi iz narave 141. člena OPN, ki pomeni izjemo od splošne ureditve PIP, kar pomeni, da ga je treba uporabljati restriktivno.

25. Glede na izrecne tožbene navedbe sodišče dodaja še, da morebitna civilnopravna razmerja med tožnikoma in lastniki sosednjih parcel ne morejo biti predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja v večji meri, kot to izhaja iz predpisov, ki jih je treba uporabiti za izdajo tega dovoljenja, torej predvsem ZGO-1 in OPN. Tožbenih navedb, ki presegajo ta okvir, zato ni mogoče obravnavati v upravnem sporu, ki je namenjen presoji pravilnosti in zakonitosti odločbe, izdane v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožnika poleg tega zatrjujeta tudi poseg v njune temeljne ustavne pravice, ki pa ga v ničemer ne konkretizirata na način, ki bi sodišču omogočal vsebinski preizkus njunih navedb.

26. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

27. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.