sodba II U 5/2013
Datum: 2014-01-22T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:II.U.5.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: JAVNI USLUŽBENCI - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA
institut: javni uslužbenec - imenovanje na položaj načelnika upravne enote - pogoji za imenovanje - strokovna usposobljenost - primernost kandidata

## Jedro

Zaradi zagotavljanja učinkovitosti upravnega sistema mora imeti tožena stranka, ko kadruje javne uslužbence na najvišje položaje, široko polje proste presoje.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je Posebna natečajna komisija ugotovila, da tožnica kot kandidatka izpolnjuje natečajne pogoje, glede na svojo strokovno usposobljenost pa ni primerna za položaj načelnice Upravne enote Ruše. V obrazložitvi se sklicuje na 60. člen Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) in ugotavlja, da je ob preverjanju natečajnih pogojev za položaj načelnice Upravne enote Ruše ugotovila, da kandidatka izpolnjuje vse natečajne pogoje. Zato jo je uvrstila v izbirni postopek, v katerem je ocenila primernost kandidatke za položaj načelnice Upravne enote Ruše glede na njeno strokovno usposobljenost. Strokovno usposobljenost je preverjala na podlagi Standarda strokovne usposobljenosti z merili za izbiro in metodami preverjanja usposobljenosti uradnikov na položaj v državni upravi št. 0131-57/2010/1 z dne 8. 11. 2010 (Standardi). Na podlagi Standardov je preverila strokovno usposobljenost po posameznih standardih, s pomočjo v naprej določenih metod. V prvem sklopu standardov je ocenjevala „izkušnje in menedžerske sposobnosti kandidata“ s pomočjo treh elementov. Na podlagi razpisne dokumentacije in razgovora s kandidatko je kot neustrezne ocenila kandidatkino sposobnost vodenja in jo po tem sklopu ocenila s skupno oceno neustrezno. Ugotovila je, da ni izkazala zadostne delovne prožnosti, zlasti komuniciranja kot je govorna sposobnost, veščina javnega nastopanja in reševanja konfliktov ter ustvarjalnosti, sposobnosti razvojnega mišljenja in odprtosti za novosti. V drugem sklopu standardov „strokovna znanja“ je bila kandidatka po vsem treh elementih ustrezna. Na podlagi tako opravljenega izbirnega postopka posebna natečajna komisija tožnice ni ocenila za primerne za položaj načelnice Upravne enote Ruše. Tožnica s tožbo vloženo v upravnem sporu izpodbija navedeno odločitev, ker dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno, in ker tudi materialno pravo, zlasti prosti preudarek, ni bil uporabljen v skladu z zakonskim pooblastilom. Prepričana je, da je sposobna za položaj načelnice upravne enote in da je to dokazala že v praksi, ko je leto in pol vodila dva oddelka na Upravni enoti Ruše s približno 20 uslužbenci, nadomeščala je načelnika v njegovi odsotnosti in strokovno delala na kadrovsko finančnem področju ter področju skupnih zadev. Meni, da komisija njene pisne predložene vizije razvoja ni ovrednotila oziroma ni preučila dokumentacije. Komisija je pri ocenjevanju prekoračila svoja pooblastila in je ocenjevala le politično. Neprimerna so se ji zdela tudi vprašanja strokovne komisije v zvezi odpuščanjem zaposlenih. Takega vprašanja komisija sploh ne bi smela zastaviti, razen tega je minister tisti, ki mora izvajati politiko vlade in ima zato v postopku izbire kandidata pravico politično presojati kandidata za položaj načelnika. S tem ko je v izreku sklepa komisija podala samo končno oceno, da ni strokovno usposobljena, jo je osebno diskreditirala. Takšna interpretacija obrazložitve ocenjevanja pa ni le nezakonita, ampak pomeni tudi kršenje človekovih pravic ter je neetična. Začudena je tudi nad tem, da je komisija v tem postopku veliko pozornost namenila prav sposobnosti vodenja, glede na to, da Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in pravosodnih organih v 52. členu določa, da so načelniki dolžni pridobiti znanje v okviru predpisanega programa v 15 mesecih od imenovanja na položaj. Predlaga, da se tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi oziroma če zakon to dopušča samo odloči o tožbi v sporu polne jurisdikcije.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača tožbene navedbe kot neutemeljene. V celoti vztraja pri svoji odločitvi. Navaja, da je Posebna natečajna komisija pri presojanju strokovne usposobljenosti v skladu s Standardi ocenila kandidatko v vsakem posameznem elementu obeh sklopov standardov z ocenami ustrezna oziroma neustrezna; ocenila kandidatko kot ustrezno ali neustrezno v celoti za vsak posamezni sklop standardov, pri čemer je upoštevala, da je kandidatka ustrezna v posameznem sklopu, če se oceni kot ustrezna v vseh treh posameznih elementih tega sklopa; ocenila kandidatko kot primerno ali neprimerno glede na ustreznost v obeh sklopih standardov, pri čemer je kandidatka primerna, če je ocenjena kot ustrezna v obeh sklopih, vsak sklop predstavlja okvirno 50 % skupne vrednosti ocene primernosti kandidatke. Standardi strokovne usposobljenosti veljajo za vsa položajna uradniška delovna mesta. Standardi so razdeljeni v dva poglavitna sklopa, vsak sklop pa na nadaljnje tri elemente. Sklopa sta: izkušnje in menedžerske sposobnosti ter strokovna znanja. Sporen je prvi sklop standardov, v katerem je Posebna natečajna komisija ocenjevala izkušnje in menedžerske sposobnosti tožeče stranke pri čemer je ta po posameznih elementih pridobila: a) oceno ustrezno po elementu kakovosti izkušenj pri delu, vodenju in upravljanju; b)oceno ustrezno po elementu vrednosti vizije razvoja organa; c)oceno neustrezno po elementu sposobnosti vodenja.

Tožeča stranka prereka oceno po elementu sposobnosti vodenja. Posebna natečajna komisija je iz spisovne dokumentacije razbrala, da je tožeča stranka v svoji dosedanji karieri že zasedala vodstvene funkcije in je to upoštevala tudi pri elementu kakovosti izkušenj pri delu, vodenju in upravljanju, kjer jo je tudi ocenila kot ustrezno, zato ne držijo trditve tožeče stranke, da tožena stranka ni preučila dokumentacije. Glede na Standarde naj bi kandidat izkazal več vidikov elementa „sposobnost vodenja“ in sicer delovno prožnost, zlasti komuniciranje (znanje tujih jezikov, govorne sposobnosti, veščine javnega nastopanja, sposobnost doslednega poslušanja, sposobnost komuniciranja z zunanjimi – notranjimi javnostmi, sposobnost reševanja konfliktov, oceno neverbalnega komuniciranja), izvedba in optimizacija postopkov (sposobnost racionalizacije, skrajšanja, poenostavitve postopkov) in ustvarjalnost (sposobnost razteškega in razvojnega mišljenja, odprtost za novosti, sposobnost predlaganja učinkovitih metod dela in podobno) ter sposobnost uresničevanja (postavljanje jasnih in uresničljivih ciljev sebi in sodelavcem, vztrajanje na dokončanju začetih zadev, premagovanje ovir, sposobnost prevajanje strateških ciljev v operativne cilje, izkazovanje sposobnosti delegiranja nalog); razvijanje organizacijske klime v poudarkom kandidata na ključnih elementih glede načina pristopa k izboljšanju medsebojnih odnosov v organu in v vzpostavitvi dobrega odnosa do strank.

V skladu s Standardi komisija vrednoti ta element z razgovorom s kandidatom in preučitvi dokumentacije, ki jo kandidat priloži v izbirnem postopku, po naročilu predstojnika, ki je objavil postopek natečaja, pa tudi s testiranjem. Tožeča stranka svojo sposobnost vodenja utemeljuje z dejstvom, da je leto in pol vodila dva oddelka na Upravni enoti Ruše, tožena stranka pa je po navedenem sklopu ocenjevala, ali je tožeča stranka glede na sposobnost vodenja „primerna za vodenje upravne enote“. Posebna natečajna komisija ni presojala, ali je tožeča stranka ustrezno vodila oddelek upravne enote, saj je brez dvoma vidik vodenja upravne enote bistveno drugačen in zahtevnejši kot vidik vodenja oddelka. Posebna natečajna komisija je na podlagi razgovora in dokumentacije presodila, da tožnica glede na izkazano delovno prožnost in sposobnost razvijanja organizacijske klime v tem trenutku še ne dosega nivoja, ki se zahteva za zasedbo delovnega mesta načelnik upravne enote in pri tem ne gre za nikakršno osebno diskreditacijo tožnice. Pri tem tožena stranka pojasnjuje, da ne držijo navedbe tožeče stranke, da komisijo vizija razvoja, ki jo je v prijavi priložila, ni zanimala, saj je tožena stranka le-to posebej vrednotila v prvem sklopu standardov v okviru elementa „vrednost vizije razvoja organa“ in jo ocenila z oceno ustrezno. Prav tako se vprašanje tožene stranke v zvezi z ukinitvijo oddelkov in odpuščanjem ne nanašajo neposredno na element „sposobnost vodenja“, saj je Posebna natečajna komisija na podlagi teh vprašanj preverjala predvsem strokovno znanje tožeče stranke in se torej nanaša na drugi sklop standardov. Ne gre za politično vprašanje, kot to zgolj pavšalno navaja tožeča stranka, saj je tožena stranka želela predvsem, da kandidati podajo svoj pogled na obstoječe možnosti na kadrovskem in finančnem področju v luči varčevalnih ukrepov, iz česar je razvidno predvsem poznavanje ureditve navedenih področij in ni predvidela odgovora, ki bi bil pravilen oziroma napačen. Je pa tožena stranka lahko na podlagi odgovora na navedeno vprašanje (oziroma na podlagi celotnega razgovora) ocenila tudi ustvarjalnost (njihovo delovno prožnost) oziroma ocenila sposobnost vodenja kandidatov. Po mnenju tožene stranke ni mogoče govoriti o obrekovanju. Vsak kandidat, ki se prijavi na posebni javni natečaj je že z vabilom seznanjen, da bo posebna natečajna komisija ocenjevala njegovo strokovno usposobljenost na podlagi Standardov, s katerimi se lahko vnaprej seznani in v kar privoli s tem, da se razgovora pred komisijo udeleži. Tožeča stranka se je zato morala zavedati, da bo podvržena ocenjevanju po Standardih in da ocena ne bo nujno skladna z njenimi pričakovanji oziroma samo oceno. Pri tem se tožena stranka sklicuje tudi na izoblikovano sodno prakso v tovrstnih zadevah (sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1760/2011-27 z dne 3. 7. 2012). Tožena stranka meni tudi, da je ravnala v skladu s prvim odstavkom 60. člena ZJU in smiselno sledila odločbam Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) tako, da je pravilno ugotovila dejansko stanje in tudi omogočila tožeči stranki, da se izjavila o vseh dejstvih in okoliščinah na predvidene načine (s pisno prijavo in ustnim razgovorom) in tako, kot tudi vsem drugim kandidatom ter svojo odločitev obvezno obrazložila. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožeča stranka v odgovoru na odgovor tožene stranke ponovno utemeljuje svoje tožbene razloge in nestrinjanje z izpodbijano odločitvijo. Vztraja, da tožena stranka v izpodbijanem aktu ni ustrezno obrazložila svoje odločitve v zvezi s sposobnostjo vodenja. Opozarja tudi na določbo tretjega odstavka 81. člena ZJU, ki določa, da se funkcionalna znanja upravnega vodenja in upravljanja kadrovskih virov pridobijo za položaj na delovna mesta (kamor sodi tudi načelnik upravne enote) v 15 mesecih od dneva imenovanja na položaj. Za namen je bil sprejet tudi program usposabljanja. Izpostavlja vprašanje dopustnosti takšnega merila, glede na to, da zakon napotuje na pridobitev teh znanj šele po imenovanju na položaj.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi gre za izvedbo javnega natečaja za položaj načelnika Upravne enote Ruše na podlagi javnega natečaja po določbi četrtega odstavka 60. člena ZJU. Ta določa, da javni natečaj za položaj načelnika upravnih enot izvaja posebna natečajna komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje uradniški svet. Posebna natečajna komisija v tovrstnih zadevah po opravljenem javnem natečaju, na podlagi določbe prvega odstavka 64. člena ZJU, izda odločbo o tem, kateri kandidati, ki izpolnjujejo pogoje, so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za položaj. Kandidatom, ki se ne uvrstijo na seznam, se o tem izda poseben sklep, kar se je zgodilo tudi v primeru tožeče stranke. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka ugotovila, da tožeča stranka izpolnjuje natečajne pogoje, glede na strokovno sposobnost pa ni primerna za položaj načelnice Upravne enote Ruše. Tožena stranka ima pravno podlago za sprejem sporne odločitve v določbi prvega odstavka 64. člena ZJU. Ta določba namreč nalaga posebni natečajni komisiji iz četrtega odstavka 60. člena ZJU dolžnost, da ugotovi, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje za položaj in kateri kandidati so glede na svoje strokovno usposobljenost primerni za položaj. Tej dolžnosti je z izrekom izpodbijanega sklepa tožena stranka po presoji sodišča zadostila in v skladu s citirano določbo prvega odstavka 64. člena ZJU sprejela s pravnega vidika pravilno odločitev. Dejstvo, da tožeča stranka ni bila spoznana kot primeren kandidat, po presoji sodišča še ne pomeni, da je odločitev tožene stranke napačna oz. da so bili pri ocenjevanju tožeče stranke osebni kriteriji posameznih članov politični in ne strokovni. Tako kot je pravilno navedla že tožena stranka v odgovoru na tožbo, se je v tovrstnih zadevah v upravno sodni praksi izoblikovalo dvoje stališč in sicer, da je strogost sodne presoje zakonitosti izpodbijanega akta v upravnem sporu lahko različna v odvisnosti od vrste javno pravne zadeve ter da mora biti sodna presoja zakonitosti izbire zadržana glede pogojev oz. kriterijev, kadar ti niso natančno določeni ali objektivizirani s predpisi ali splošno sprejetimi standardi, ampak gre za profesionalne kriterije, ki so vezani na potrebe in naravo razpisanega položaja mesta javnega uslužbenca. Za tako situacijo gre tudi v danem primeru. Zadržana presoja skladno s sodno prakso pomeni, da sodišče ugotovi nezakonitost v takšni odločbi le, če je odločitev tožene stranke očitno nerazumna, saj mora tožena stranka imeti zaradi zagotavljanja učinkovitosti upravnega sistema široko polje proste presoje pri ocenjevanju primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje, ko kadruje javne uslužbence na najvišje položaje.

Kot izhaja iz spisnih podatkov in izpodbijane odločbe je Posebna natečajna komisija strokovno usposobljenost tožeče stranke presojala v skladu s Standardi ter na podlagi razgovora in predložene dokumentacije ugotovila, da tožeča stranka z vidika elementa „sposobnosti vodenja“, ki se presoja v okviru sklopa „izkušnje in menedžerske sposobnosti“, ni ustrezna. Po mnenju sodišča je sklop „izkušnje in menedžerske sposobnosti“ v izpodbijanem sklepu dovolj pojasnjen in prepričljiv, komisija pa je navedla tudi razloge, zakaj jo je po elementu „sposobnosti vodenja“ ocenila kot neustrezno. Sodišče se tudi strinja z mnenjem tožene stranke iz odgovora na tožbo, da vprašanja v zvezi z ukinitvijo oddelkov in odpuščanjem ne pomenijo političnih vprašanj, pač pa je želela tožena stranka na podlagi odgovorov ugotovit, kakšni so pogledi tožeče stranke na obstoječe možnosti na kadrovskem in finančnem področju v luči varčevalnih ukrepov. Odgovori na navedena vprašanja tako niso pomenili ocene sposobnosti vodenja kandidatke, pač pa so se presojali v okviru prvega sklopa standardov po elementih „vrednosti vizije razvoja organa“ ter „kakovost izkušenj pri delu, vodenju in opravljanju“ ter v okviru drugega sklopa (strokovna znanja), kjer je bila ocenjena kot ustrezna. Seveda je lahko na podlagi celotnega razgovora komisija tožečo stranko ocenila tudi z vidikov elementa „sposobnosti vodenja“ in sicer tako glede ustvarjalnosti, uresničevanja in pristopa k izboljšanju medosebnih odnosov v organu. Zato dejstvo, da tožeča stranka ni bila spoznana kot primerna kandidatka in da je bila z vidika kriterija sposobnosti vodenja ocenjena kot neustrezna, še ne pomeni njenega diskreditiranja oz. obrekovanja, niti da je bila odločitev tožene stranke nerazumna.

Po določbi tretjega odstavka 49. člena Ustave je vsakomur, pod enakimi pogoji, dostopno vsako delovno mesto. Pravica dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji je ustavna pravica in se kot taka uresničuje neposredno na podlagi Ustave RS, kar pa še ne pomeni, da se uresničuje neodvisno od ureditve v ZJU. Dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji pomeni zagotavljanje enakih možnosti pri zaposlovanju in enako dostopnost glede na izpolnjene pogoje, ki tako enakopravnost omogočajo. Določba 49. člena Ustave RS torej zagotavlja le dostopnost do vsakega delovnega mesta vsakomur pod enakimi pogoji, ne pa tudi vnaprejšnje pravice, da bo na razpisano delovno mesto izbran. Po presoji sodišča je natečajna komisija strokovno usposobljenost tožeče stranke presojala po posameznih sklopih standardov in metodah določenih s Standardi, zato je tožbene ugovore, ki se nanašajo na nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter nepravilno uporabo materialnega prava v smislu uporabe instituta prostega preudarka, kot neutemeljene zavrnilo.

Ker je bil postopek izvedbe javnega natečaja pravilen in zakonit, izpodbijani sklep Posebne natečajne komisije pa je pravilen in na zakonu utemeljen, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.