UPRS Sodba in sklep I U 828/2023-21
Datum: 2023-08-10T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2023:I.U.828.2023.21
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO
institut: mednarodna zaščita - predaja odgovorni državi članici - Uredba (EU) št. 604/2013 (Dublinska uredba III) - diskrecijska klavzula - upravni postopek - začasna odredba

## Jedro

Tožena stranka je šele na zapisniku na glavni obravnavi sodišču sporočila, da bo obravnavala prošnjo tožnika za mednarodno zaščito in da ne bo predala tožnika Hrvaški.

Na podlagi nove pravne situacije, ugotovljene na glavni obravnavi, je Upravno sodišče moralo odpraviti izpodbijani akt, saj upoštevajoč načelo pravne varnosti in pravne države iz 2. člena Ustave ne moreta istočastno učinkovati upravni akt tožene stranke, da Slovenija ne bo obravnavala tožnikove prošnje za mednarodno zaščito in da bo tožnik predan Hrvaški, ter kasnejša diskrecijska odločitev tožene stranke, da bo Slovenija obravnavala tožnikovo prošnjo in da tožnik ne bo predan Hrvaški.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep št. 2142-5046/2022/17 (1222-05) z dne 15. 5. 2023 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijanim aktom je tožena stranka zavrgla prošnjo za priznanje mednarodne zaščite prosilca za mednarodno zaščito po imenu A. A., roj. ... 2001 v kraju Bujumbura, državljan Republike Burundi in odločila, da Republika Slovenija ne bo obravnavala prošnje za mednarodno zaščito prosilca, saj bo imenovani predan Republiki Hrvaški, ki je na podlagi meril, določenih v Dublinski uredbi, odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito.

2. V tožbi tožnik med drugim pravi, da so v obravnavanem primeru podane ovire za predajo tožnika Republiki Hrvaški, saj obstaja utemeljena domneva, da bo tožnik v Republiki Hrvaški izpostavljen mučenju, nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju, ter da na Hrvaškem ne bo imel možnosti učinkovite podaje prošnje za mednarodno zaščito oziroma njegova prošnja ne bo obravnavana v skladu s predpisanimi standardi, prav tako mu ne bo zagotovljen ustrezen sprejem. Pri tožniku so tudi podane posebne okoliščine (pripadnik skupine LGTB), kar je še dodaten razlog, da predaja na Hrvaško ni mogoča. 3. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da ima Republika Hrvaška v celoti uveljavljen sistem mednarodne zaščite, kar pomeni, da imajo prosilci tam enake oziroma primerljive pravice kot prosilci v Republiki Sloveniji in predlaga, da se tožba ter predlog za izdajo začasne odredbe zavrneta in potrdi izpodbijani sklep.

4. V pripravljalni vlogi z dne 8. 8. 2023 tožnik naslovnemu sodišču predlaga, da vpogleda v odločitev Upravnega sodišča Braunschweigu je 8. 5. 2023, ki je javno dostopna na spletni strani. Tožnik se sklicuje tudi na prvi odstavek 29. člena Dublinske uredbe. Pravi, da je Sodišče Evropske unije sprejelo stališče, da vložitev pravnega sredstva zoper sklep o predaji lahko pomeni, da se bo rok za predajo iztekel šest mesecev po sprejetju pravnomočne odločbe o pravnem sredstvu, če ima to pravno sredstvo odložilni učinek. Države članice v okviru polja proste presoje ne smejo zadržati ali pretrgati tega roka za predajo, če izvršitev odločbe o predaji ni bila na podlagi tretjega ali četrtega odstavka 27. člena Dublinske uredbe III odložena za čas obravnave prvostopenjskega pravnega sredstva. Iz sodbe SEU v zadevi Majid Shiri, C-201/16 z dne 25. 10. 2017 izhaja, da odgovornost države iz drugega odstavka 29. člena Dublinske uredbe preide na državo prejema, ne da bi morala sprejemna država posebej odkloniti sprejem. Če okoliščina, ki je pomembna za določitev odgovorne države članice (potek šestmesečnega roka za predajo), nastane po izdaji sklepa o predaji, država članica ne more opraviti predaje prosilca in je zavezana po uradni dolžnosti sprejeti potrebne ukrepe za priznanje odgovornosti.

5. V pripravljalni vlogi pravi, da je v konkretnem primeru dne 7. 1. 2023 Republika Hrvaška na podlagi petega odstavka 20. člena Dublinske uredbe sprejela odgovornost za ponovni sprejem tožnika. Tožnik je vložil tožbo in predlagal izdajo začasne odredbe. Upravno sodišče njegovi zahtevi ni ugodilo. To pa pomeni, da izvršitev sklepa o predaji ni bila odložena na podlagi tretjega odstavka 27. člena Dublinske uredbe. Zato je rok za predajo začel teči z dnem, ko je Republika Hrvaška sprejela odgovornost za ponovni sprejem. Rok za predajo je torej začel teči 7. 1. 2023 in je pretekel 7. 7. 2023. S pretekom roka za predajo je Republika Slovenija postala odgovorna za odločanje o pritožnikovi prošnji za priznanje mednarodne zaščite in v takem položaju pristojni organ Republike Slovenije predaje pritožnika v Republiko Hrvaško ne morejo več opraviti. Glede na navedeno je izpodbijani sklep nezakonit in ga je treba odpraviti.

6. Na glavni obravnavi je sodišče najprej pojasnilo strankama, da je glavna obravnava v obravnavani zadevi namenjena predvsem izvedbi dokaza z zaslišanjem tožnika. Sprejelo je dokazni sklep, da se vpogleda v upravne spise in informacije o stanju na Hrvaškem, ki so bile priložene tožbi. Na posebno vprašanje sodišča, ali je tožena stranka prejela pripravljalno vlogo tožeče stranke z dne 8. 8. 2023, je tožena stranka pritrdila, da je s tem seznanjena. Na naslednje posebno vprašanje sodišča, ali ima tožena stranka kakšno pripombo ali komentar na pripravljalno vlogo, je tožena stranka izjavila, da so na ministrstvu ugotovili, da je rok za predajo tožnika Hrvaški potekel dne 17. 7. 2023, ker niso podaljšali začasne odredbe. Tožena stranka je dodala, da bo tožnika vzela v postopek in da bo obravnavala njegovo prošnjo za mednarodno zaščito.

7. Sodišče je zaradi navedene izjave tožene stranke seznanilo stranke, da ne bo zaslišalo tožnika, ker bo tožena stranka obravnavala prošnjo tožnika za mednarodno zaščito. Končno besedo je dobil tožnik, ki se je zahvalil, da bo tožena stranka obravnavala njegovo prošnjo za mednarodno zaščito.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba je utemeljena.

8. Tožena stranka šele na zapisniku na glavni obravnavi sodišču sporočila, da bo obravnavala prošnjo tožnika za mednarodno zaščito in da ne bo predala tožnika Hrvaški. To je dopustna odločitev, saj se zaradi diskrecijske klavzule iz člena 17(1) Dublinske uredbe država lahko kadarkoli odloči, da bo obravnavala prošnjo za mednarodno zaščito in da tožnika ne bo predala drugi državi članici EU. Po določbi člena 2(d) Dublinske uredbe _„obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito“_ v smislu člena 17(1) Dublinske uredbe pa pomeni _„kakršna koli odločitev“_ v zvezi s tako prošnjo s strani pristojnega organa, razen postopkov določanja odgovorne države članice v skladu z Dublinsko uredbo.1 Za uporabo te možnosti ne velja noben poseben pogoj.2

9. Eden od ključnih ciljev Dublinske uredbe (ne pa edini) oziroma poseben pomen, ki ga je zakonodajalec EU upošteval v Dublinski uredbi, je tudi hitra obravnava prošenj za mednarodno zaščito (uvodna izjava št. 5 Dublinske uredbe), da se postopki izvajajo brez nepotrebnega odlašanja.3

10. Nadalje je v obravnavani zadevi pomembno, da mora po ustavljeni sodni praksi Sodišča EU sodišče države članice v okviru zagotavljanja učinkovitega pravnega sredstva iz člena 27(1) Dublinske uredbe v zvezi z 47. členom Listine EU o temeljnih pravicah vzeti v presojo tudi okoliščine, ki nastanejo po sprejetju odločbe o predaji, če je njihovo upoštevanje odločilno za pravilno uporabo navedene uredbe.4 Upravno sodišče se zaradi omenjene diskrecijske klavzule v tej zadevi za potrebe odločanja o tožbi ni ukvarjalo z vprašanjem, ali se je v konkretnem primeru rok za predajo iz člena 29(1) in 27(3) Dublinske uredbe iztekel, ali ne.5

11. Na podlagi nove pravne situacije, ugotovljene na glavni obravnavi, je Upravno sodišče moralo odpraviti izpodbijani akt, saj upoštevajoč načelo pravne varnosti in pravne države iz 2. člena Ustave ne moreta istočasno učinkovati upravni akt tožene stranke, da Slovenija ne bo obravnavala tožnikove prošnje za mednarodno zaščito in da bo tožnik predan Hrvaški, ter kasnejša diskrecijska odločitev tožene stranke, da bo Slovenija obravnavala tožnikovo prošnjo in da tožnik ne bo predan Hrvaški. Po določilu drugega pod-odstavka člena 17(1) Dublinske uredbe država članica, ki se odloči, da bo prošnjo za mednarodno zaščito obravnavala, postane odgovorna država članica in prevzame obveznosti v zvezi s to odgovornostjo.

12. Sodišče je izpodbijani akt odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 (kršitev načela pravne države iz 2. člena Ustave) in je zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem je tožena stranka vezana na novo dejansko stanje, ki ga je sodišče ugotovilo na glavni obravnavi, in je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (peti odstavek 64. člena ZUS-1)..

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. 13. Upravno sodišče je v nekaterih sodbah, izdanih od aprila 2023 naprej,6 izpeljalo interpretacijo, da je z objavo sodbe Sodišča EU v zadevi E.N., S.S., J.Y.7 z dne 30. 3. 2023 v Sloveniji nastala posebna pravna situacija glede možnosti vložitve pravnega sredstva tožene stranke zoper prvostopenjsko sodbo Upravnega sodišča, s katero je upravni akt tožene stranke, izdan na podlagi Dublinske uredbe, po katerem se prošnja za mednarodno zaščito zavrže, ker bo tožnica predana drugi državi članici EU kot odgovorni državi članici, odpravljen in je zadeva vrnjena v ponovno odločanje toženi stranki. V nadaljevanju bo Upravno sodišče dopolnilo dosedanjo interpretacijo, upoštevajoč pri tem interpretacijo tega istega pravnega vprašanja s strani Vrhovnega sodišča v sodbi v zadevi I Up 175/2023 z dne 5. 7. 2023. 14. V zadevi E.N., S.S., J.Y. Sodišče EU prvič jasno izpelje,8 da namen določbe člena 27(3) Dublinske uredbe _„ni urejati začasne ukrepe, ki bi se lahko morebiti sprejeli v okviru drugostopenjskega pravnega sredstva, ki so ga vložili pristojni organi.“_9 Po stališču Sodišča EU iz člena 27(4) Dublinske uredbe izhaja, da _„lahko za pretrganje ali zadržanje roka za predajo v nekaterih primerih pobudo podajo pristojni organi“_10 in določba, kot je opozorjeno v točki 22 sodbe pomeni _„dopolnitev člena 27(3) te uredbe, katerega namen je odložiti izvršitev odločitve o predaji.“_11 Sodišče EU nato nadaljuje, če je odločba o predaji na prvi stopnji sojenja razglašena za nično, potem v okviru drugostopenjskega sredstva, ki so ga vložili pristojni upravni organi, odločitev o predaji, _„ne obstaja več._12 _Ker Dublinska uredba ne vsebuje nobenega pravila v zvezi z možnostjo vložitve pritožbe zoper prvostopenjsko sodno odločbo, s katero je odločeno o pravnem sredstvu zoper odločbo o predaji, ali ki bi izrecno urejalo sistem morebitne pritožbe, je treba ugotoviti, da je varstvo, zagotovljeno s členom 27(1) navedene uredbe v povezavi s členom 18 in členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, omejeno na obstoj sodnega pravnega sredstva in ne zahteva določitve več sodnih instanc“.13_

15. Iz tega dela obrazložitve oziroma na podlagi razlage Sodišča EU do tega mesta, ob upoštevanju precej starejše zadeve _Diouf_,14 bi bilo sicer možno izpeljati ugotovitev, da pristojni organi držav članic EU za odločanje o mednarodni zaščiti nimajo pravice do pritožbe zoper sodne odločbe sodišč prve stopnje. Razumljivo je, da določilo člena prvega odstavka 27. člena Dublinske uredbe izrecno daje pravico do pravnega sredstva prosilcu oziroma drugemu tujcu, kar je sicer skladno tudi z besedilom in konceptom varstva človekove pravice iz 47. člena Listine, ki pripada posamezniku (in zasebnim pravnim osebam) in ne državnemu organu. Vendar pa Sodišče EU ni ustavilo interpretacije na omenjeni točki, ampak je dodalo naslednje:

16. _„Glede na prej navedeno in ker na tem področju ni predpisov Unije, je treba torej na podlagi načela procesne avtonomije v notranjem pravnem redu vsake države članice sprejeti odločitev o tem, da se morebiti določi drugostopenjska sodna instanca zoper sodbo, s katero je odločeno o pravnem sredstvu, ki se nanaša na odločbo o predaji, in po potrebi določiti postopkovna pravila za to drugostopenjsko sodno instanco, vključno z morebitno izdajo začasnih ukrepov, vendar pod pogojem, da ta pravila v položajih, ki so zajeta s pravom Unije, niso manj ugodna od pravil v podobnih položajih, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in da ta pravila v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravo Unije (načelo učinkovitosti) (glej v tem smislu sodbi z dne 26. septembra 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Odložilni učinek pritožbe), C‑180/17, EU:C:2018:775, točki 34 in 35, in z dne 15. aprila 2021, État belge (Elementi, nastali po odločbi o predaji), C‑194/19, EU:C:2021:270, točka 42).“_ Načelo učinkovitosti se torej nanaša na vprašanje, ali sporna pravila onemogočajo ali čezmerno otežujejo _„uveljavljanje pravic, ki jih priznava pravo Unije“_, kar v predmetni zadevi pomeni uveljavljanje pravic za prosilca za mednarodno zaščito. Pogoja (oziroma načeli) enakovrednosti in učinkovitosti sta postavljena kumulativno.

17. Upravno sodišče se torej strinja z ugotovitvijo Vrhovnega sodišča v sodbi z dne 5. 7. 2023, da je _„morebitna določitev drugostopne sodne instance v procesni avtonomiji notranjega pravnega reda vsake države članice.“_15 Vrhovno sodišče je v omenjeni sodni odločbi tudi pritrdilo Upravnemu sodišču, da mora biti procesna avtonomija države članica v skladu z dvema načeloma iz prava EU in sicer z načelom enakovrednosti in načelom učinkovitosti.16

18. V zadevi E.N., S.S., J.Y. je Sodišče EU v zvezi z načelom enakovrednosti ugotovilo, da se predmetna nacionalna ureditev glede dvostopenjskega sodnega postopka v nizozemskem pravnem redu uporablja _„za vse postopke s pravnimi sredstvi v upravnem pravu“_ in da zato lahko taka nacionalna ureditev določa, da sodišče, ki odloča o drugostopenjskem pravnem sredstvu, na predlog pristojnih organov izda začasne ukrepe.17

19. V Sloveniji pa je pravna situacija glede upoštevanja pogoja oziroma načela enakovrednosti drugačna kot na Nizozemskem in zato uporaba načela enakovrednosti pripelje do sklepa, da tožena stranka v primeru, kot je obravnavani, ne bi smela imeti možnosti vložiti pravnega sredstva zoper odločitev sodišča v prvi točki izreka te sodbe, in s tem odložiti pravnomočnost sodne odločbe, ki gre v prid prosilcu.

20. Kot že rečeno, na podlagi načela enakovrednosti v zvezi s procesno avtonomijo držav članic, ki je v pravu EU uveljavljeno že precej dolgo časa pred zadevo E.N., S.S., J.Y., država članica lahko določi postopkovna pravila v zvezi s pravnimi sredstvi pred sodišči, s katerimi se zagotavlja _„varstvo pravic upravičencev, vendar pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti).“_ Sodišče EU dodaja, da je treba ob upoštevanju preverjanj, ki jih mora opraviti nacionalno sodišče, ugotoviti, da /.../ _„ni razvidno, da bi za podobne položaje veljala nacionalna postopkovna pravila, ki so ugodnejša od tistih, ki so bila določena za izvajanje direktive EU.“_18

21. Na tej točki, torej ob razlagi in uporabi načela enakovrednosti po pravu EU v konkretnem primeru možnosti pritožbe tožene stranke zoper prvostopenjsko sodbo pa je prišlo do razlik med interpretacijo Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča. Vrhovno sodišče namreč izhaja iz predpostavke, da možnost pritožbe Ministrstva za notranje zadeve in tožnika na prvostopno sodno odločbo Upravnega sodišča vedno in v vsakem primeru pomeni bolj „ugodno ureditev“ in pri tem po mnenju Vrhovnega sodišča ni važno, če takšna „bolj ugodna“ ureditev možnosti za pristojno ministrstvo glede na primerljive druge spore, kjer ne gre za uporabo prava EU, pomeni manj ugodno ureditev za prosilca; poleg tega Vrhovno sodišče stoji na stališču, da _„takoj, ko je nacionalno pravno pravilo ugodnejše od pravnega pravila EU, je sklicevanje sodišča prve stopnje na Listino EU in na sodno prakso Sodišča EU sistemsko zgrešeno.“19_

22. Stališče, po katerem takoj, ko je nacionalno pravno pravilo ugodnejše od pravnega pravila EU, je sklicevanje nacionalnega sodišča na Listino EU in na sodno prakso Sodišča EU sistemsko zgrešeno, nima podlage v načelih uporabe in metodah razlage prava EU, kajti takšno stališče je v nasprotju s sodno prakso Sodišča EU in načelom primarnosti in enotne razlage prava EU.20 Zaradi tega Upravno sodišče ni smelo oziroma ni moglo upoštevati navedenega stališča Vrhovnega sodišča v tej zadevi.

23. Enako velja tudi za stališče Vrhovnega sodišča oziroma predpostavko, da možnost pritožbe Ministrstva za notranje zadeve in tožnika na prvostopno sodno odločbo Upravnega sodišča vedno in v vsakem primeru pomeni bolj „ugodno ureditev“ in pri tem po mnenju Vrhovnega sodišča ni važno, če takšna bolj ugodna ureditev možnosti za pristojno ministrstvo glede na primerljive druge spore, kjer ne gre za uporabo prava EU, pomeni manj ugodno ureditev za prosilca.

24. V nasprotju s tem stališčem iz sodne prakse Sodišča EU izhaja, da je treba primerljivost in enakovrednost ureditve oziroma pravnih pravil v nacionalnem pravu glede možnosti pritožbe zoper prvostopno sodbo presojati glede na položaj upravičenca do pravice, ki mu pripada po pravu EU, ne pa zgolj abstraktno za državni oziroma pristojni organ in za upravičenca. Bistvena so torej pravila o pravnih sredstvih brez razlikovanja za pravna sredstva, ki temeljijo na kršitvi prava EU, in tista, ki temeljijo na kršitvi nacionalnega prava.21 Kršitve prava pa uveljavljajo posamezniki in zasebne pravne osebe kot tožniki, ne pa pristojni državi organi, ki so sporne odločitve sprejeli. Človekove pravice in med njimi tudi pravica do pravnega sredstva po azilnem pravu EU namreč pripada(jo) prosilcem, ki so tožniki v upravnih sporih, kjer se izvaja pravo EU, ne pa pristojnim organom, ki odločajo o teh pravicah.22

25. Upravno sodišče ni moglo slediti interpretaciji Vrhovnega sodišča tudi zato, ker Vrhovno sodišče odstavka 32. kjer Sodišče EU v zadevi E.N., S.S., J.Y. pojasni, kaj je treba pravzaprav primerjati, ni uporabilo, kakor tudi ne kakšnega drugega primerljivega vira iz sodne prakse Sodišča EU, ki razjasnjuje, kaj je treba primerjati z vidika načela enakovrednosti.

26. Izmed navedenih pravnih virov (v opombi št. 21 te sodbe) v zvezi z načelom enakovrednosti je morda najbolj jasno, natančno in razdelano stališče Sodišča EU v zadevi JP. Enakovrednost pravnih sredstev v azilnih zadevah in v domačih zadevah, kjer ne gre za uporabo prava EU, je treba presojati po predmetu, podlagi in bistvenih elementih ureditve pravnih sredstev.23 V zvezi s primerljivo obravnavo pravnih sredstev Sodišče EU opozarja, da _„mora nacionalno sodišče vsak primer, v katerem se zastavi vprašanje, ali je neka nacionalna procesna določba v zvezi s pravnimi sredstvi, ki temeljijo na pravu Unije, manj ugodna od določb v zvezi s primerljivimi pravnimi sredstvi po nacionalnem pravu, preizkusiti ob upoštevanju položaja zadevnih pravil v celotnem postopku, poteka tega postopka in posebnosti teh pravil pred različnimi nacionalnimi sodišči.“_24 Zato Upravno sodišče tudi ni moglo upoštevati interpretacije iz omenjene sodbe Vrhovnega sodišča, po kateri _„presoje, katero sredstvo je ugodnejše v smislu načela enakovrednosti, ni mogoče opraviti na ravni konkretnega primera, temveč je treba ureditvi primerjati na splošni in abstraktni ravni.“_25 Primer JP dokazuje, da je treba narediti konkretno primerjavo v vsakem primeru.26

27. Vrhovno sodišče v navedeni zadevi ni naredilo primerjave pravnega sredstva upravičenca po členu 27(1) Dublinske uredbe in 47(1) Listine EU v azilni zadevi in pravnega sredstva tožnikov v drugem primerljivem upravnem sporu, ko ne gre za izvajanje prava EU, v skladu z zgornjimi interpretacijami Sodišča EU, ampak je štelo za ključno, da tudi tožnik po ZTuj-1 nima možnosti pritožbe, in da imata tako tožena stranka kot tožnik možnost pritožbe v procesnem položaju po prvem odstavku 73. člena ZUS-1 in da pravica do pritožbe po ZMZ-1 pripada obema.27 To pa ni vsebina načela enakovrednosti, kot jo razlaga Sodišče EU, kajti načelo enakovrednosti v pravu EU ni reducirano na vprašanje, ali imata obe stranki enakopraven položaj v postopku.

28. Nadalje ne gre zgolj za to, da je Upravno sodišče v omenjenih zadevah ugotovilo, da prvi odstavek 27. člena Dublinske uredbe izrecno daje pravico do pravnega sredstva samo prosilcu, čemur Vrhovno sodišče dodaja, da je Upravno sodišče spregledalo, da svoje lastne odločitve državni organ logično ne more izpodbijati.28 Bistveno je, da tudi člen 47(1) in (2) Listine EU, ki ima neposredni učinek, daje pravico do pravnega sredstva vsakomur, komur so kršene pravice, zagotovljeno s pravom EU; to pa pristojni organ za odločanje o prošnjah za mednarodno zaščito v zgoraj opisanih pravnih okoliščinah v Sloveniji in v konkretnem primeru ne more biti. Zato sta določbi 4. odstavka 70. člena ZMZ-1, ki pravi, da je zoper sodbe Upravnega sodišča, dovoljena pritožba na Vrhovno sodišče, in določba člena 47(1) in (2) Listine EU bistveno različni in je treba določbo iz četrtega odstavka 70. člena ZMZ-1 razlagati v skladu z načelom enakovrednosti iz določbe člena 47(1) in (2) Listine.

29. Problem z vidika načela enakovrednosti je torej v tem, da je zakonodajalec Republike Slovenije samo za zadeve mednarodne zaščite (v četrtem odstavku 70. člena ZMZ-1) predpisal naslednje: _„Zoper sodbe, ki jih izda upravno sodišče, je dovoljena pritožba na vrhovno sodišče.“_ Sodna praksa v Republiki Sloveniji je to določbo razlagala, da ima tudi organ, ki je pristojen za odločanje o prošnji za mednarodno zaščito, pravico do pritožbe na Vrhovno sodišče RS.

30. Ta možnost dostopa upravnega organa oziroma tožene stranke do sodišča druge stopnje pa ni predpisana za druga pravna področja, kjer se sicer uporablja samo nacionalno pravo o upravnem sporu. Na splošno je za druga področja upravnega prava urejeno tako, da v situaciji, ko sodišče prve stopnje upravni akt odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovni postopek, tožena stranka nima pravice do pritožbe. Pritožba je dovoljena samo v primeru, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovila tožena stranka, ter je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt ali če je sodišče odločilo na podlagi 66. člena tega zakona (prvi odstavek 73. člena ZUS-1). Prosilci za mednarodno zaščito so torej v slabšem oziroma neenakovrednem položaju glede njihove pravice do pravnega sredstva v situaciji, ko s tožbo v azilnem postopku uspejo pred sodiščem prve stopnje, tako da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani akt odpravi in vrne zadevo ministrstvu v ponovno odločanje, kakor tožniki v drugih upravnih sporih, kjer ne gre za izvajanje prava EU. In to velja tudi za tožnika v tem konkretnem primeru.

31. V zvezi z načelom enakovrednosti iz sodne prakse Sodišča EU izhaja, da ni dovolj kakršna koli oziroma zgolj splošna primerjava z drugimi upravnimi spori, ampak sodišče EU v zadevi JP pravi, da je _„treba na eni strani identificirati primerljive postopke ali pravna sredstva in na drugi strani ugotoviti, ali se pravna sredstva, ki temeljijo na nacionalnem pravu, obravnavajo ugodneje od pravnih sredstev, ki se nanašajo na varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije /.../. V zvezi s primerljivostjo pravnih sredstev mora nacionalno sodišče, ki neposredno pozna postopkovna pravila, ki se uporabijo, preveriti, ali sta si zadevni pravni sredstvi podobni po predmetu, podlagi in bistvenih elementih /.../. V zvezi s primerljivo obravnavo pravnih sredstev je treba opozoriti, da mora nacionalno sodišče vsak primer, v katerem se zastavi vprašanje, ali je neka nacionalna procesna določba v zvezi s pravnimi sredstvi, ki temeljijo na pravu Unije, manj ugodna od določb v zvezi s primerljivimi pravnimi sredstvi po nacionalnem pravu, preizkusiti ob upoštevanju položaja zadevnih pravil v celotnem postopku, poteka tega postopka in posebnosti teh pravil pred različnimi nacionalnimi sodišči.“29_

32. V slovenskem pravnem redu bi bilo mogoče primerjavo z odločanjem o mednarodni zaščiti narediti s področjem odločanja o različnih dovoljenjih tujcev, z odločanjem o vrnitvi tujcev, ki nezakonito bivajo v Sloveniji v izvorno državo, čeprav gre tudi tu največkrat za izvajanje prava EU, z odločanjem o izročitvah tujih državljanov, kjer pa večinoma ne gre za izvajanje prava EU. Vendar v nobeni vrsti zadeve, ki bi bila primerljiva z mednarodno zaščito, ni določbe, ki bi bila primerljiva z določbo 4. odstavka 70. člena ZMZ-1, in ki jo je prevladujoča sodna praksa razlagala tako, da ima pravico pritožbe zoper sodbe, ki jih izda Upravno sodišče RS, tudi državni organ oziroma tožena stranka. Zaradi načela enakovrednosti v zvezi z načelom procesne avtonomije držav članic EU v povezavi z določbo 27. člena Dublinske uredbe in 47. člena Listine ter v tem razdelku obravnavanih sodb Sodišča EU je Upravno sodišče prišlo do zaključka, da določbe določila četrtega odstavka 70. člena ZMZ-1 ni mogoče razlagati tako, da se to določilo nanaša na toženo stranko.

33. Do te pravne posledice je Upravno sodišče prišlo z uporabo načel uporabe prava EU, po katerih, če zakonskim določbam ni mogoče dati pravu EU skladne razlage, Upravno sodišče ne sme prekiniti postopka in vložiti zahteve za presojo zakona z vidika določila člena 3.a Ustave, ker to ne bi bila učinkovita in lojalna uporaba prava EU,30 ampak mora bodisi razlagati nacionalno pravo v skladu s pravom Unije in z ustaljeno sodno prakso Sodišča EU in paziti, da se ne opre na tako razlago besedila sekundarne zakonodaje, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, ki jih varuje pravni red Unije, ali z drugimi splošnimi načeli prava Unije,31 ali pa mora Upravno sodišče ravnati, kot je odločilo Sodišče EU na primer v azilni zadevi _Torubarov_. Po stališču Sodišča EU v zadevi _Torubarov_ je vsaka določba nacionalnega pravnega reda ali vsaka zakonodajna, upravna ali sodna praksa, katere učinek bi bil zmanjšanje učinkovitosti prava Unije s tem, da bi se sodišču, pristojnemu za uporabo tega prava, odrekla možnost, da ob tej uporabi stori vse potrebno, da se ne uporabijo nacionalne zakonske določbe, ki morda ovirajo polni učinek predpisov Unije, ki imajo neposredni učinek (27. člen Dublinske uredbe v zvezi z 47. členom Listine EU) nezdružljiva z zahtevami same narave prava Unije. To na primer pomeni, da mora upravni organ ali nacionalno sodišče v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) Pogodbe EU po potrebi ravnati tako, da sporne nacionalne ureditve ali sodne prakse ne uporabi.32 V konkretni zadevi je sodišče za potrebe odločanja o zahtevi za izdajo začasne odredbe in za potrebe pravnega pouka v zvezi s sodbo iz prve točke izreka moralo uporabiti to drugo varianto v tem smislu, da se po stališču Upravnega sodišča določba četrtega odstavka 70. člena ZMZ-1 ne uporablja za toženo stranko.

34. Ker zoper sodbo iz prve točke izreka pritožba tožene stranke ni dovoljena, sodišče lahko izda začasno odredbo samo do izdaje pravnomočne sodbe v tem upravnem sporu, sodba v prvi točki izreka pa postane pravnomočna z izdajo in njeno vročitvijo strankam. Zato je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo (drugi in peti odstavek 32. člena ZUS-1).

1 H.R., C-582/17 in 583/17, 2. 4. 2019, odst. 52. 2 Halaf, C-528/11, 30. 5. 2013, odst. 36. 3 Glej mutatis mutandis. B F K, C-323/21, C-324/21, 12. 1. 2023, odst. 55. 4 Shiri, C-201/16, 25. 10. 2017, odst. 44-46; H. A., C-194/19, 15. 4. 2021, odst. 49; B F K, C-323/21, C-324/21, 12. 1. 2023, odst. 92. 5 O vprašanju teka roka iz člena 29(1) Dublinske uredbe glej sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 836/2023 z dne 20. 6. 2023, odst. 47-57. 6 Glej na primer: I U 443/2023, 26. 4. 2023, odst. 83-95; I U 688/2023, 15. 5. 2023, odst. 53-64 in I u 836/2023, 20. 6. 2023, odst. 84-95. 7 C-556/21. 8 V tej sodbi se v delu interpretacije, ki je pomembna za obravnavani upravni spor, Sodišče EU sicer sklicuje na 41. in 42. odstavek iz starejše sodbe v zadevi MA, PB, LE (C-245/21) z dne 22. 9. 2022. V teh dveh odstavkih je Sodišče EU v septembru leta 2022 navedlo (zgolj) naslednje: _„S členom 27(3) Uredbe Dublin III se tako zahteva, da države članice zadevnim osebam zagotovijo pravno sredstvo, ki lahko privede do odloga izvršitve odločitve o predaji, sprejete zoper njih. V skladu s to določbo morajo države članice določiti, prvič, da pritožba zoper odločitev o predaji zadevni osebi daje pravico ostati v državi članici, ki je sprejela to odločitev, do zaključka postopka pritožbe ali, drugič, da se po vložitvi pritožbe zoper odločitev o predaji predaja avtomatično odloži za razumno obdobje, v katerem sodišče odloči, ali tej pritožbi odobri odložilni učinek, ali tretjič, da ima zadevna oseba možnost vložiti pritožbo, da bi dosegla odložitev izvršitve odločitve o predaji, dokler se njena pritožba zoper to odločitev obravnava.“_ 9 C-556/21, 30. 3. 2023, odst. 27. 10 Po tej določbi „države članice lahko določijo“ da se lahko pristojni organi po uradni dolžnosti odločijo, da bodo odložili izvršitev odločitve o predaji, dokler se obravnava pritožba ali poteka ponovni pregled. To je torej potrebno urediti v nacionalni zakonodaji.  
11 Ibid. odst. 28. 12 Ibid. odst. 29. 13 Ibid. odst. 30. 14 Po sodbi Sodišča EU v zadevi _Diouf_ načelo učinkovitega sodnega varstva zagotavlja _„posamezniku“_ pravico do dostopa do sodišča, in ne do večstopenjskega sodnega varstva (C-69/10, 28. 7. 2011, odst. 69).  
15 Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 175/2023, 5. 7. 2023, odst. 9, 11. 16 Ibid. odst. 11. 17 C-556/21, 30. 3. 2023, odst. 32. 18 LH, C-564/18, 19. 3. 2020, odst. 63-64; PG, C-406/18, 19. 3. 2020, odst. 26-27; JP, C-651/19, 9. 9. 2020, odst. 36. 19 Sodna odločba Vrhovega sodišča I Up 175/2023, 5. 7. 2023, odst. 12. 20 Glej na primer sodbe Sodišča EU o teh načelih iz različnih pravnih področij: Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, 17.12.1979, odst. 3; Winner Wetten, C-409/06, 8. 9. 2010, odst. 54-56, 60; Križan in ostali, C-416/10, 15. 1. 2013, odst. 69-70; Melloni, C-399/11, odst. 35-64; Minister for Justice and Equality, C-378/17, 4. 12. 2018, odst. 36, 49; AB in ostali, C-824/18, 2. 3. 2021, odst. 144-145, 148; več o tem glej sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1754/2022, 27.3.2023, odst. 55-58. 21 O tem glej stališča Sodišča EU iz različnih pravnih področij, kot na primer: El Hassani, C-403/16, 13. 12. 2017, odst. 28-29; Alassini, C-317/08 do C-320/08, 18. 3. 2010, odst. odst. 49-51; Aquino, C-3/16, odst. 50; UI, C-300/21, 5. 5. 2023, odst. 53-57; Uniqa Versicherungen AG, C-18/21, odst. 36-38; Manfredi in drugi, C-295/04 do C-298/04, odst. 92-98; LH, C-564/18, 19. 3. 2020, odst. 63-64; PG, C-406/18, 19. 3. 2020, odst. 26-27; JP, C-651/19, 9. 9. 2020, odst. 36-37. 22 Glej člen 27(1) Dublinske uredbe in člen 47(1) Listine EU.  
23 JP, C-651/19, 9. 9. 2020, odst. 38. 24 Ibid. odst. 39. 25 I Up 175/2023, 5. 7. 2023, odst. 13. 26 Glej: JP, C-651/19, 9. 9. 2020, odst. 40-47. 27 I Up 175/2023, 5. 7. 2023, odst. 13-14. 28 Sodba Vrhovnega sodišča I Up 175/2023, 5. 7. 2023, odst. 15. S pravno interpretacijo, da mora biti pritožba na podlagi člena 27(1) Dublinske uredbe dana na voljo naslovniku odločbe o predaji, pri čemer pristojni organi nimajo nobenega interesa za izpodbijanje svojih odločitev, se je ukvarjalo tudi Sodišče EU in ne samo Upravno sodišče. Kajti Dublinska uredba pristojnemu organu daje možnost, če nacionalno pravo to ureja, da po uradni dolžnosti odloči, da se odloži izvršitev odločitve tega istega organa o predaji, če bi moralo biti zadevni osebi dovoljeno, da ostane na ozemlju države članice do sprejetja dokončne odločitve o pravnem sredstvu, vloženem zoper to odločitev (E.N., S.S., J.Y, C-556/21, 30. 3. 2023, odst. 22, 26).  
29 JP, C-651/19, 9. 9. 2020, odst. 37-39. 30 _Simmenthal_, 106/77, 9. 3. 1978, odst. 24; RS, C-430/21, 22. 2. 2022, odst. 51-53. 31 _N. S. in M. E._ (C-411/10 in C-493/10), tč. 77; glej tudi odločbo Ustavnega sodišča RS, št. Up 2012/08-18, 5. 3. 2009, odst. 9. 32 _Torubarov, C-556/17, 29. 7. 2019, odst. 73-74. To velja tudi za upravni organ (FMS, C-924/19 PPU in C-925/19 PPU, odst. 183; Minister For Justice and Equality, C-378/17, 4. 12. 2018, odst. 38; glej tudi: Randstad Italia SpA, C-497/20, odst. 54, 79._