U-I-93/15
Datum: 2017-11-30T00:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:USRS:2017:U.I.93.15
vrsta: zakon
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: Neobjavljeno | 30.11.2017
dokument: US31286
akt: Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) (ZPIZ-1), 6. odst. 7. čl., 36. al. 8. čl. in 191. čl.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17, 40/17 in 65/17) (ZPIZ-2), 5. odst. 6. čl., 42. tč. 7. čl. in 133. čl.
resitev: zavrženje
izrek: Zahteva za oceno ustavnosti šestega odstavka 7. člena, šestintridesete alineje 8. člena in 191. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) ter petega odstavka 6. člena, 42. točke 7. člena in 133. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17, 40/17 in 65/17) se zavrže.
stavek: Ustavno sodišče zahtevo zavrže, če predlagatelj ne izkaže ogroženosti pravic delavcev.
odlocitev: sklep
geslo: 1.2.51.3.6 - Ustavno sodstvo - Vrste vlog - Aktivna legitimacija v postopku pred Ustavnim sodiščem - Predlagatelj - Reprezentativni sindikat za območje države.
1.5.51.1.1.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje zahteve - Neupravičeni predlagatelj.
1.4.51.3 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Položaj predlagatelja.
podlaga: Člen 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
vlagatelj: Konfederacija slovenskih sindikatov, Ljubljana in drugi
datum_vloge: 2015-06-21T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 2017-11-29T23:00:00.000Z

# U-I-93/15-19

# 30. 11. 2017

## SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Konfederacije slovenskih sindikatov, Ljubljana, Sindikata vojakov Slovenije, Slovenska Bistrica, Neodvisnih sindikatov Slovenije, Ptuj, Sindikata Neodvisnost, Konfederacije novih sindikatov Slovenije regije Celje, Celje, na seji 30. novembra 2017

### **sklenilo:**

**Zahteva za oceno ustavnosti šestega odstavka 7. člena, šestintridesete alineje 8. člena in 191. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) ter petega odstavka 6. člena, 42. točke 7. člena in 133. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17, 40/17 in 65/17) se zavrže.**

### OBRAZLOŽITEV

#### A.

Predlagatelji izpodbijajo šesti odstavek 7. člena, šestintrideseto alinejo 8. člena ("zavarovalna doba") in 191. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) ter peti odstavek 6. člena, 42. točko 7. člena ("zavarovalna doba") in 133. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17, 40/17 in 65/17 – v nadaljevanju ZPIZ-2). Izpodbijane določbe naj bi bile v neskladju z načeli pravne in socialne države iz 2. člena Ustave, iz katerih naj bi za državo izhajale obveznosti, ki naj bi ji preprečevale umik s področja urejanja delovnih razmerij. Predlagatelji menijo, da izpodbijane določbe s tem, ko se v zavarovalno dobo, ki vpliva na višino odmerjene pokojnine, upošteva le obdobje, za katerega so bili plačani prispevki, ogrožajo pravice delavcev iz delovnega razmerja. Delavec je namreč kljub zakonito sklenjenem delovnem razmerju in na tej podlagi dejansko opravljenem delu, prikrajšan za pravico do pripadajoče višine pokojnine zaradi kršitev delodajalca. Izpodbijane določbe naj bi bile v neskladju s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, s katero naj bi bilo varovano upravičenje delavca, da delodajalec obveznost plačila socialnih prispevkov dejansko izvede. V utemeljitev očitka o neskladju izpodbijane ureditve s prvim in drugim odstavkom 50. člena Ustave predlagatelji navajajo, da so pri plači obračunani in delavcu od bruto plače odtegnjeni prispevki pravni temelj za priznavanje zavarovalne dobe. Njihovo neplačilo ima zato za posledico prikrajšanje delavca pri višini pokojnine. V prikaz dejanskega vpliva neplačila prispevkov na višino pokojnine navajajo tudi dva primera izračuna višine pokojnine za moškega in žensko, ob pogoju neplačila prispevkov za obdobje petih let. Menijo, da delavci (zavarovanci) ne bi smeli biti prikrajšani pri višini pokojnine, saj za (ne)plačilo prispevkov niso odgovorni oni, temveč delodajalci. Država pa naj ne bi, kljub temu, da je po drugem odstavku 50. člena Ustave dolžna skrbeti za delovanje sistemov socialnih zavarovanj, zagotavljala učinkovitih vzvodov za dosego plačila prispevkov, kot tudi ne ustreznega delovanja mehanizmov sankcioniranja neplačevanja prispevkov. Zato predlagatelji menijo, da izpodbijane določbe, ki pogojujejo višino pravic s plačilom prispevkov, posegajo v samo bistvo njihove pravice do pokojnine. Ker je plačilo prispevkov obveznost delodajalca, v primeru neplačila prispevkov pa je za izterjavo odgovorna država (finančna uprava), menijo, da je zato edina sprejemljiva ureditev le taka, po kateri neplačilo prispevkov ne bi vplivalo na obseg pravice do pokojnine, ki delavcu pripada ob njenem nastopu glede na dopolnjeno pokojninsko dobo. Opozarjajo, da je problem neplačevanja prispevkov, kljub odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-281/09 z dne 22. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 105/11, in OdlUS XIX, 29), s katero je bila razveljavljena ureditev po ZPIZ-1, ki je med drugim omogočala odpis prispevkov, še vedno aktualen in pereč. ZPIZ-2 naj ne bi uredil odprave posledic opisane protiustavne ureditve kot tudi ne posledic siceršnjega neplačevanja prispevkov. Tako ostajajo prispevki, ki so bili odpisani na podlagi protiustavne ureditve po ZPIZ-1, neplačani, hkrati pa se prispevki še vedno ne plačujejo, čeprav sicer ZPIZ-2 take ureditve, kot je bila z navedeno odločbo ugotovljena kot protiustavna, več ne pozna.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo meni, da izpodbijane določbe ZPIZ-1 in ZPIZ-2 niso v neskladju z določbami Ustave, kakor zatrjujejo vlagatelji. Meni, da izpodbijane določbe, ki kot temelj obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja postavljajo plačane prispevke, v jedro pravice do pokojnine ne posegajo in jih je treba razumeti kot izpeljavo ustavnih pooblastil za zakonsko urejanje pokojninskega področja ter realizacijo temeljnih načel obeh zakonov (3. člen ZPIZ-1 in 2. člen ZPIZ-2). Ob tem Državni zbor izraža tudi pomislek, ali bi razveljavitev izpodbijanih določb ZPIZ-1 in ZPIZ-2 glede na to, kako je v obeh zakonih urejeno ugotavljanje pokojninske osnove (39. člen ZPIZ-1 in 30. člen ZPIZ-2), sploh lahko vplivala na položaj zavarovancev. Meni tudi, da bi bila ureditev, po kateri bi se pri priznanju in odmeri pravic iz obveznega pokojninskega zavarovanja oziroma pri ugotavljanju osnov za določitev pokojnine upoštevali vsi obračunani in prijavljeni prispevki, ne glede na to, ali so plačani ali ne, v neskladju s 50. členom Ustave. Takšna ureditev naj bi bila lahko vprašljiva tudi z vidika enakosti zavarovancev. Meni, da je v nekaterih primerih položaj oseb, za katere prispevki niso bili plačani, celo ugodnejši od položaja tistih, ki imajo plačane prispevke, saj zakon v primeru neplačila prispevkov (primerjaj četrti odstavek 30. člena ZPIZ-2) določa, da se tako leto preskoči pri ugotavljanju osnove za odmero pokojnine. Meni še, da je zakonska ureditev, ki posameznikom, za katere so delodajalci zgolj obračunali ne pa plačali prispevke za pokojninsko zavarovanje, ta obdobja upošteva (le) pri ugotavljanju pogojev za pridobitev pravice do pokojnine, skladna s 50. členom Ustave, saj jim omogoča pridobitev pokojnine. Iz navedene ustavne določbe (tudi ne iz 2. člena Ustave) naj ne bi izhajala zahteva, da zakonodajalec pokojninsko zakonodajo uredi na način, kot to predlagajo vlagatelji zahteve, tj. da bi za upoštevanje pri odmeri pokojnine zadoščalo zgolj dejstvo, da so bili obračunani prispevki. Pokojninski sistem temelji na vplačanih prispevkih, zato zakonski ureditvi, ki obdobja, za katera niso bila izvedena vplačila prispevkov, upošteva pri ugotavljanju pogojev za pridobitev pravice do pokojnine, ne pa pri odmeri pokojnine, po mnenju Državnega zbora ni mogoče očitati, da je v neskladju s 33. členom Ustave.

Svoje mnenje je predložila Vlada. Opozarja, da je obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje po Ustavi socialno zavarovanje, katerega bistvo je, da se ob izpolnjevanju zakonskih pogojev priznavajo pravice na podlagi plačanih prispevkov. Navedenemu izhodišču naj bi sledile tudi izpodbijane določbe, ki pa se, kot opozarja Vlada, nanašajo na vse zavarovance, tako delavce kot tudi tiste zavarovance, ki so si dolžni prispevke plačevati sami. Glede na to, da položaji posameznih skupin zavarovancev glede možnosti vplivanja na plačevanje prispevkov niso enaki, naj bi zakonodaja pri nadaljnji izpeljavi navedenega izhodišča upoštevala tudi to. Tega pa, kot opozarja Vlada, predlagatelji sploh ne navajajo. Tako je v 192. členu ZPIZ-1 in 134. členu ZPIZ-2, v skladu z navedenim, urejena izjema za zavarovance, zavarovane kot delavci v delovnem razmerju. Ta pri ugotavljanju pogojev za pridobitev pravice do pokojnine omogoča vštevanje obdobij, v katerih je delodajalec le obračunal prispevke za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje od zavarovančeve plače, ni pa jih plačal v pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Pri določanju te izjeme naj bi bila upoštevana prav omejena možnost vpliva delavcev na plačilo prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter na izterjavo teh prispevkov, ki jih mora sicer od delavčeve plače odvesti delodajalec.

Vlada opozarja, da so izračuni, ki jih v svoji zahtevi podajajo predlagatelji, napačni. Pri prikazu višine prikrajšanja pri odmeri pokojnine na primeru moškega in ženske, ki imata dopolnjenih 40 let pokojninske dobe, vendar pa v petletnem obdobju nimata plačanih prispevkov, temveč le obračunane, naj bi napačno upoštevali višino odmernega odstotka le v odvisnosti od obdobji zavarovanja, za katera so bili plačani prispevki za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Prav tako naj bi bile zavajajoče priloge, ki so jih predlagatelji priložili zahtevi. Predložene sodbe naj bi se sicer nanašale na priznavanje zavarovalne in pokojninske dobe, za katero niso bili plačani prispevki, vendar ne pri posameznikih, zavarovanih kot delavci v delovnem razmerju. Za odločitev o zahtevi naj zato ne bi bile upoštevne.

Vlada v zvezi z vplivom neplačanih, vendar obračunanih prispevkov pojasnjuje, da višino pokojnine določata dva elementa, in sicer odmerni odstotek ter pokojninska osnova. Odmerni odstotek naj bi se tako po ZPIZ-1 kot tudi po ZPIZ-2 določil v odvisnosti od dolžine pokojninske dobe. Obdobje, v katerem so bili prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje za delavce obračunani, vendar niso bili plačani, se šteje v pokojninsko dobo in se upošteva pri določanju odmernega odstotka. Pri odmeri pokojnine je zavarovancu torej priznan odmerni odstotek za celotno obdobje, v katerem je delodajalec (vsaj) obračunal prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. V primeru hipotetičnega izračuna, ki ga navaja zahteva, naj bi bila torej tako moški kot ženska upravičena do enakega odmernega odstotka starostne pokojnine, ne glede na to, ali so bili prispevki plačani za celotno obdobje 40 let ali pa so bili plačani zgolj za 35 let, preostalih 5 let pa je delodajalec prispevke le obračunal, ne pa tudi plačal. Vlada pa poudarja, da je v opisanem primeru pogoj ta, da so bili prispevki s strani delodajalca obračunani in da je izjema določena zgolj za zavarovance, ki so bili zavarovani na podlagi delovnega razmerja.

Vlada navaja, da dejstvo neplačila prispevkov lahko vpliva na drugi element, od katerega se izračuna višina pokojnine, tj. pokojninsko osnovo. Poudarja, da se, ker sta ureditvi po ZPIZ-1 in ZPIZ-2 v tem delu, kljub malo drugačnem zapisu, enaki, v svojem mnenju osredotoča zgolj na veljavno ureditev iz ZPIZ-2. Starostna pokojnina naj bi se v skladu s 30. členom ZPIZ-2 odmerila od pokojninske osnove, ki jo tvori mesečno povprečje osnov zavarovanca za posamezno leto zavarovanja, od katerih so bili plačani prispevki za obvezno zavarovanje, pri čemer se za leto zavarovanja pri izračunu koledarske osnove šteje koledarsko leto, v katerem so bili za najmanj šest mesecev zavarovanja plačani prispevki od osnove, zavarovanec pa je dopolnil najmanj šest mesecev zavarovalne dobe. Po četrtem odstavku istega člena se v primeru, da so bili v posameznem koledarskem letu prispevki od osnov plačani za krajše obdobje, kot je določeno v prejšnjem odstavku, ali če zavarovanje sploh ni obstajalo oziroma če podatkov o osnovah ni mogoče pridobiti, tako leto preskoči. V tem primeru se pri določitvi obdobja iz drugega odstavka tega člena upošteva prvo naslednje koledarsko leto, za katero obstajajo podatki o osnovah, od katerih so bili plačani prispevki. Na določitev pokojninske osnove za odmero starostne pokojnine naj bi tako lahko vplivalo tudi dejstvo, da so bili delavcu prispevki v določenem obdobju obračunani, ne pa tudi plačani. Vendar naj to ne bi bilo nujno. Odvisno naj bi bilo tako od dolžine obdobja, v katerem ni bilo plačanih prispevkov, kot tudi od same višine plače, ki bi se štela v to obdobje, če bi delodajalec od nje odvedel ustrezne prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Če ne gre za obdobje najugodnejših let oziroma če bi se pokojninska osnova odmerila od najnižje ali najvišje pokojnine osnove, ne glede na dejansko plačilo prispevkov, posledic neplačila prispevkov za delavca ni. Če pa gre za obdobje najugodnejših let, je vpliv neplačila prispevkov na pokojninsko osnovo lahko pozitiven, negativen ali pa vpliva ni, odvisno od višine plač, od katerih niso bili plačani prispevki, ter plač, ki se namesto teh štejejo v pokojninsko osnovo. Ustrezno višja, nižja ali enaka je pokojninska osnova v odvisnosti od razmerja med plačami, ki so se štele v pokojninsko osnovo, v primerjavi s plačami, ki se v pokojninsko osnovo niso štele, ker od njih, kljub temu da so bili obračunani, prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje niso bili plačani. Vlada pojasnjuje, da se starostna pokojnina skladno s 37. členom ZPIZ-2 odmeri v odmernem odstotku od pokojninske osnove, odvisnem od dolžine pokojninske dobe. ZPIZ-1 s 192. členom in ZPIZ-2 s 134. členom pa naj bi delavcu jamčila odstotek za odmero pokojnine. To naj bi pomenilo, da se delavcu celotno obdobje, za katero prispevki niso bili plačani, vseeno všteva za izpolnitev pogoja pokojninske dobe, prav tako pa vpliva tudi na višino pokojnine, in sicer tako, da se vsako posamezno leto zavarovanja, kljub temu da za to leto prispevki niso bili plačani, vrednoti v enaki višini, kot če bi bili prispevki plačani.

Vlada poudarja, da je Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-104/10 z dne 23. 6. 2010 že ugotovilo, da neplačevanje prispevkov glede na 192. člen ZPIZ-1 ne vpliva na obstoj pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Ob upoštevanju, da ZPIZ-2 to vsebino ureja enako oziroma primerljivo ureditvi ZPIZ-1, Vlada meni, da je tudi tokrat treba primarno presoditi, ali je predlagatelj sploh upravičeni predlagatelj zahteve za oceno ustavnosti zakona (enajsta alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Vlada tudi meni, da je sklicevanje predlagatelja na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-281/09, s katero je to ugotovilo, da so institúti odloga, obročnega plačila ter odpisa in delnega odpisa dolga iz naslova prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje protiustavni, v tej zadevi, ki odpira druga vprašanja v zvezi z neplačevanjem prispevkov, nesmiselno. ZPIZ-2 naj teh institútov tudi ne bi več urejal.

Ustavno sodišče je zaprosilo Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) za pojasnila glede načina odmere pokojnine v primeru, ko prispevki za osebo v delovnem razmerju za določeno obdobje niso plačani, so pa obračunani. Pojasnila Zavoda so po vsebini enaka navedbam Vlade. Je pa Zavod v zvezi s primeri oškodovanja delavcev, navedenimi v zahtevi, katerega vzrok naj bi bili neplačani prispevki za obdobje petih let v skupnem obdobju 40 let zavarovanja, navedel, da temeljijo na predpostavkah, ki nimajo podlage niti v zakonu niti v dejanski uporabi zakona. Posebej opozarja na napačno določen in razumljen način določitve odmernega odstotka ter poudarja, da se vsa obdobja zavarovanja, ki so bila upoštevana za izpolnitev pogojev za pridobitev pravice do pokojnine, upoštevajo tudi pri določitvi odstotka za odmero pokojnine.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in pojasnila Zavoda poslalo predlagateljem. Ti nanje niso odgovorili.

#### B.

ZPIZ-1 je v šestem odstavku 7. člena določal, da so, če zakon ne določa drugače, pravice iz obveznega zavarovanja sorazmerne zavarovančevi plači ali drugim dohodkom in vplačanim prispevkom. V 8. členu je ZPIZ-1 za potrebe tega zakona pojem zavarovalne dobe opredeljeval kot obdobje, ko je bil zavarovanec vključen v obvezno ali prostovoljno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ter obdobja, za katera so bili plačani prispevki. V 191. členu ZPIZ-1 pa je določal, da se v zavarovalno dobo štejejo obdobja zavarovanja, če so bili za ta obdobja plačani predpisani prispevki (prvi odstavek), ter da se, če je bil za določeno obdobje zavarovanja plačan le del prispevkov, v pokojninsko dobo upošteva le sorazmeren del zavarovalne dobe (drugi odstavek). Določbe z enako vsebino ureja ZPIZ-2, ki je razveljavil ZPIZ-1, v izpodbijanih petem odstavku 6. člena, 42. točki 7. člena in 133. členu. Poleg teh določb je, ko gre za zavarovance, zavarovane kot delavci v delovnem razmerju (predlagatelji očitek izpodbijani ureditvi utemeljujejo prav s kršitvijo delodajalčevih obveznosti), treba upoštevati tudi 192. člen ZPIZ-1 in 134. člen ZPIZ-2, po katerih se ne glede na 191. člen ZPIZ-1 oziroma 133. člen ZPIZ-2 v pokojninsko dobo štejejo obdobja, v katerih je delodajalec obračunal prispevke za obvezno zavarovanje od zavarovančeve plače, vendar jih ni plačal v pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ne glede na uspeh ukrepov za izterjavo plačila prispevkov.

Predlagatelji izpodbijajo šesti odstavek 7. člena, šestintrideseto alinejo 8. člena in 191. člen ZPIZ-1 ter peti odstavek 6. člena, 42. točko 8. člena in 133. člen ZPIZ-2, kolikor ti določajo odvisnost višine pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja od plačanih prispevkov ter kolikor ti pogojujejo vštevanje obdobij zavarovanja v zavarovalno dobo s plačanimi prispevki za ta obdobja. Trdijo, da so zavarovanci (delavci) zaradi take ureditve v primeru neplačila prispevkov ob izpolnitvi pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine prikrajšani pri njeni višini. To svoje stališče ponazarjajo s sklicevanjem na izračuna prikrajšanja za zavarovanca (moškega in žensko), do katerega bi prišlo v primeru, ko zanju ne bi bili plačani prispevki za obdobje petih let v skupnem obdobju 40 let zavarovanja, bili pa bi obračunani. Hkrati se sklicujejo na sodno prakso Višjega delovnega in socialnega sodišča, iz katere naj bi izhajalo, da obdobij zavarovanja, za katera niso bili plačani prispevki, ni mogoče priznati v pokojninsko dobo kot zavarovalno dobo.

Reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic lahko na podlagi enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa le, "če so ogrožene pravice delavcev". To pomeni, da mora predlagatelj izkazati, da so pravice delavcev zaradi izpodbijane ureditve ogrožene.

Ustavno sodišče je neplačevanje prispevkov pri obveznih zavarovanjih, sproženo z zahtevami reprezentativnih sindikatov, že obravnavalo. Ugotovilo je, da ima neplačevanje prispevkov zgolj pogojni vpliv na višino pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, in sicer v primeru, da se neplačani prispevki nanašajo prav na obdobje najugodnejših let delavca, ki se zaradi neplačila ne upoštevajo pri odmeri pravic, in da ne gre za primer, ko bi se tudi v primeru upoštevanja obdobij neplačil prispevkov uporabila najnižja oziroma najvišja pokojninska osnova. Glede na to je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da neplačilo prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje ne vpliva na pridobitev pravic iz tega zavarovanja, zaradi česar tudi ne ogroža obstoja pravic delavcev. Zato je zahtevo zavrglo (sklep št. U-I-104/10). Z odločbo št. U-I-281/09 pa je Ustavno sodišče po vsebini obravnavalo zahtevo reprezentativnih sindikatov in presojalo institúte odpisa, delnega odpisa, odloga in obročnega plačila prispevkov, ki imajo za posledico (lahko) neplačilo prispevkov, ne da bi se izrecno opredelilo do obstoja procesne predpostavke iz 23.a člena ZUstS.

Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da abstraktna ogroženost pravic ne zadostuje, izkazana mora biti konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev (tako npr. v sklepu št. U-I-72/14 z dne 17. 9. 2015), da zmanjšanje ali poslabšanje pravic delavcev, do katerega bi lahko prišlo zaradi uveljavitve izpodbijane ureditve, samo po sebi ne zadošča za izpolnitev te procesne predpostavke (tako npr. v sklepu št. U-I-236/13 z dne 8. 1. 2015) ter da je treba v zvezi z zagotovitvijo socialne varnosti izkazati, da izpodbijana ureditev, ob upoštevanju še drugih ureditev, ki urejajo sporno vprašanje, prizadetemu te pravice ne zagotavlja (glej sklep št. U-I-72/14, tudi sklep št. U-I-186/14 z dne 19. 11. 2015).

Predlagatelji trdijo, da so delavci, katerim delodajalec v določenem obdobju ni plačal prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, jih je pa obračunal, zaradi izpodbijane ureditve, ko izpolnijo pogoje za pridobitev pravice do pokojnine, drastično prikrajšani pri njeni višini. V utemeljitev procesne predpostavke ogroženosti pravic delavcev iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS navajajo primera oškodovanja zavarovancev, ki naj bi nastalo zaradi neplačevanja prispevkov za obdobje petih let v skupnem obdobju 40 let zavarovanja. Ob tem navajajo še, da iz sodne prakse Višjega delovnega in socialnega sodišča izhaja, da obdobij zavarovanja, za katera niso bili plačani prispevki, ni mogoče priznati v pokojninsko dobo kot zavarovalno dobo.

Vlada in Zavod z obširnim sklicevanjem na zakonsko ureditev odmere pokojnine izčrpno utemeljita, zakaj sta nepravilna izračuna, ki jih v utemeljitev dejanskega prikrajšanja, ki naj bi ga utrpeli delavci pri višini pokojnine zaradi neplačila prispevkov, navajajo predlagatelji. Zavod še posebno poudarja, da predpostavke, na katerih temeljijo primeri oškodovanja, ki jih navajajo predlagatelji, nimajo podlage v predpisih oziroma v njihovi dejanski uporabi. Hkrati Vlada opozarja, da navedeno stališče Višjega delovnega in socialnega sodišča velja za primere zavarovancev, ki so sami dolžni poravnavati prispevke. Ker torej v navedenih sodnih primerih sploh ne gre za zavarovance, ki so zavarovani kot delavci v delovnem razmerju, zanje pri ugotavljanju pogojev za pridobitev pravice do pokojnine ni (bilo) mogoče uporabiti ureditve, ki omogoča vštevanje obdobij, v katerih je delodajalec obračunal prispevke za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje od zavarovančeve plače, vendar pa jih v pokojninsko in invalidsko zavarovanje ni plačal (192. člen ZPIZ-1 in 134. člen ZPIZ-2). Poleg tega nasprotni udeleženec, Vlada in Zavod s sklicevanjem na zakonsko ureditev opozarjajo, da ima neplačilo prispevkov le v določenih primerih za posledico odmero pokojnine, ki bi bila nižja od pokojnine, če bi bili vsi prispevki plačani. Vsi, torej Državni zbor, Vlada in Zavod, pa ob tem poudarjajo, da je v primeru neplačila prispevkov upravičenec do pokojnine praviloma na boljšem. S tem v zvezi navajajo, da je neplačilo prispevkov praviloma posledica delodajalčevih težav v poslovanju, kar se hkrati odraža v nižjih izplačanih plačah, ki se zaradi neplačila prispevkov ne upoštevajo za izračun pokojninske osnove in je zato ne znižujejo.

Ustavno sodišče je predlagatelje seznanilo z odgovorom nasprotnega udeleženca, mnenjem Vlade in pojasnili Zavoda. Vendar se ti do njih niso niti opredelili niti niso procesne predpostavke ogroženosti pravic delavcev utemeljili z novimi, drugačnimi razlogi. Glede na to, da predlagatelji izčrpnim in prepričljivim trditvam o nepravilnosti in nepopolnosti izračunov in podatkov, s katerim so utemeljevali procesno predpostavko ogroženosti pravic delavcev, očitno ne nasprotujejo (nanje niso niti odgovorili), jih Ustavno sodišče pri presoji procesne predpostavke ogroženosti pravic delavcev ne more upoštevati. Ustavno sodišče mora zato izhajati iz predpostavke, da predlagatelji morebitnih prikrajšanj pri odmeri pokojnine za zavarovance, zavarovane kot delavci iz delovnega razmerja, ki bi nastala zaradi izpodbijane ureditve, kljub temu, da je vsebinsko enaka ureditev v veljavi že od 1. 1. 2000,[1] niso utemeljili. Zato konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev, katere vzrok bi bila izpodbijana ureditev, ni izkazana.

Ker predlagatelji niso izkazali pogoja ogroženosti pravic delavcev po enajsti alineji prvega odstavka 23.a člena ZUstS, je Ustavno sodišče njihovo zahtevo zavrglo. Ustavno sodišče se zato ni ukvarjalo z vprašanjem, ali so glede izpodbijanih določb ZPIZ-1 izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS.

## C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Rajko Knez, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Korpič – Horvat ter sodnika Jaklič in Pavčnik. Odklonilno ločeno mnenje je dala sodnica Korpič – Horvat. Pritrdilni ločeni mnenji pa sodnika Accetto in Knez.

dr. Jadranka Sovdat

---

[^[1]]: ZPIZ-1 je začel veljati 1. 1. 2000.

# U-I-93/15-20

# 18. 12. 2017

## Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Acceta

V svetu in do neke mere tudi pri nas se je v zadnjih letih uveljavil izraz "strateško pravdanje" (strategic litigation), ki opredeljuje pristop, ko nekdo – pogosto kaka nevladna organizacija – prek konkretnih sodnih postopkov zasleduje splošnejši pravni ali družbeni cilj. Razrešitev spora enega posameznika lahko vpliva na tisoče drugih oseb v primerljivih položajih ali pa lahko vsaj javno opozori na določen problem v veljavni pravni ureditvi, kar bo morda vodilo v prenovo te ureditve. Zagovorniki strateškega pravdanja kot njegov sodobni arhetip pogosto omenjajo zadevo Brown v. Board of Education[1] pred Vrhovnim sodiščem ZDA v petdesetih letih prejšnjega stoletja, s katero je gibanje za državljanske pravice skušalo spremeniti razpravo o rasni enakosti in doseglo soglasno sodbo Vrhovnega sodišča o protiustavnosti segregacije v šolah. Ob študiju te zadeve se izrišejo obrisi dobrega – čeprav ne vedno brezhibnega[2] – pristopa k oblikovanju prepričljive argumentacije, ki zahteva nekakšno vzajemno potrjevanje med pravnimi argumenti in upoštevnimi dejstvi, ki še dodatno orišejo in izostrijo pomen teh argumentov: previden izbor trinajstih tožnikov, vključno z (v duhu tistega časa menda strateško pomembno) določitvijo Oliverja Browna, edinega moškega med njimi, za nosilnega (pri)tožnika;[3] poseben pomen te zadeve iz Kansasa, ker je v primerjavi z drugimi povezanimi zadevami iz drugih zveznih držav edina vsebovala ureditev šolstva, v kateri med šolami za belsko in črnsko prebivalstvo ni bilo kakovostnih razlik, kar je v ospredje ustavnosodne presoje privedlo prav vprašanje segregacije kot take;[4] itd.

Pričujoča zadeva je po preudarnosti in prepričljivosti vložene zahteve malodane nasprotje zgoraj opisanega pristopa. Predlagatelji, ki bi morali v skladu z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča izkazati konkretno in neposredno ogroženost pravic delavcev (glej 14. točko obrazložitve sklepa), te ne izkazujejo z nobenimi konkretnimi, na resničnih dogodkih temelječimi podatki ali argumenti, temveč zgolj z abstraktnim primerom dveh hipotetičnih delavcev, ki je povrhu še povsem zgrešen in nikakor ne dokazuje tistega, kar naj bi po navedbah predlagateljev dokazoval.

V dokaz dejanske škode namreč predlagatelji navajajo hipotetična primera moškega delavca in ženske delavke s hipotetično pokojninsko osnovo oziroma mesečno plačo v višini 1500 EUR in 40 leti delovne dobe, pri katerih pa bi delodajalec zanju vse prispevke plačeval le 35 let, medtem ko bi jih v preostalih petih letih le obračunaval, ne pa tudi plačeval. Po mnenju predlagateljev naj bi bila v tem primeru delavca v skladu z izpodbijanimi določbami pri izračunu pokojnine prikrajšana za 93,75 EUR na mesec v primerjavi z nekom, ki mu je delodajalec ob istih okoliščinah prispevke plačeval vseh 40 let. Moški delavec bi namesto 858,75 EUR prejemal 765 EUR mesečne pokojnine, ženska delavka pa namesto 903,75 EUR le 810 EUR mesečne pokojnine.

Ta hipotetični izračun je docela napačen. V zavarovalno oziroma pokojninsko dobo se v skladu s 134. členom ZPIZ-2 vštevajo tudi obdobja, v katerih je delodajalec obračunal prispevke za obvezno zavarovanje, vendar jih ni plačal v pokojninsko in invalidsko zavarovanje. V skladu s 30. členom ZPIZ-2 pa se pri izračunu pokojninske osnove kot mesečnega povprečja osnov, od katere se odmerja pokojnina, ne upoštevajo leta, v katerem prispevki niso bili plačani. Za opisana hipotetična primera to pomeni, da bi bila višina pokojnine v vsakem primeru povsem enaka, ne glede na to, ali bi delodajalec prispevke plačeval vseh 40 let ali pa bi jih pet let (ali deset let, ali petnajst let) le obračunaval in ne tudi plačeval. Povedano drugače: če je izhodišče izračuna, da ima delavec povsem nespremenljivo plačo, potem bo tudi izračun povprečja povsem neodvisen od tega, koliko let oziroma posameznih mesečnih plač se pri izračunu tega povprečja upošteva.

Na netočnost teh navedb sta v postopku opozorila tudi Vlada in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju Zavod), a predlagatelji na njune očitke niso odgovorili. K odgovoru sicer niso zavezani, a molk tudi ne more služiti kot dodatno pojasnilo, zakaj bi z zahtevo kljub tem očitkom še vseeno izkazovali konkretno in neposredno ogroženost pravic delavcev. Ker so očitki tehtni in so po moji presoji predlagatelji s tako zapisano zahtevo namesto ogroženosti delavcev izkazali predvsem napačno poznavanje ureditve, ki jo izpodbijajo, sem se brez posebnih zadržkov pridružil odločitvi večine.

Drobni zadržki, ki so se mi v zvezi s tem vseeno pojavljali, izhajajo iz ugotovitve, da bi bila ob bolje pripravljeni zahtevi moja presoja procesnih predpostavk lahko drugačna. Kako bi pogoj ogroženosti delavcev presojali ob navedbi konkretnih primerov delavcev, ki bi v spornih letih (z obračunanimi, a ne plačanimi prispevki) prejemali nadpovprečno visoko plačo, zaradi česar bi bili ob izračunu pokojninske osnove prikrajšani, če se pri izračunavanju povprečja ta leta ne bi upoštevala? Kako bi v takem primeru na presojo sodišča vplivala navedba Zavoda v njegovih pojasnilih, da je v praksi celo bolj verjetno, da imajo v primerih izločitve obdobij z neplačanimi prispevki delavci od tega celo korist, saj da gre večinoma za obdobja, ko je poslovanje delodajalca v težavah, in so zato tudi izločene plače praviloma nižje od tistih iz upoštevnih obdobij uspešnejšega poslovanja delodajalcev? Brez konkretnih podatkov lahko v vsakem primeru le ugibamo, v kolikšni meri to drži glede na sicer razmeroma dolgo obračunsko obdobje za izračun pokojninske osnove in delavčevo osebno karierno napredovanje skozi vsa ta leta in, kolikor že drži, ali gre potemtakem sploh za smotrno ureditev, če v celoti gledano ugodnosti zaradi izločitve določenih let vodijo v višje pokojnine, kot bi delavcem sicer šle z upoštevanjem vseh obdobij, pri čemer to dodatno breme nosijo vsi zavarovanci oziroma davkoplačevalci. Z vidika pravic delavcev pa bi se potem v takem primeru predvsem postavilo vprašanje, ali naj bi potemtakem po stališču Zavoda "nezaslužene" višje pokojnine večine opravičevale "nezaslužene" nižje pokojnine manjšine.

Žal tovrstnih vprašanj pričujoča zahteva in v njej vsebovani prikaz dejanske škode izpodbijane ureditve, ki je docela abstrakten, neživljenjski in vsebinsko zgrešen, ne odpirata. Ali predlagatelji v vseh letih uporabe izpodbijane in pred njo vsebinsko enake ureditve res še niso srečali konkretnih primerov, ob katerih bi najprej sami ustrezno razumeli izpodbijano ureditev in s katerimi bi nato Ustavnemu sodišču prepričljivo izkazali ogroženost pravic delavcev, če do nje v praksi res prihaja? Ne more biti naloga Ustavnega sodišča, da namesto predlagateljev sâmo išče tovrstne primere in dokazuje tisto, česar njim ni uspelo izkazati. Zato je bilo zahtevo tudi po moji presoji treba zavreči.

dr. Matej Accetto

---

[^[1]]: Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954).

# U-I-93/15-21

# 21. 12. 2017

## Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič - Horvat, ki sem mu pridružuje sodnik dr. Marijan Pavčnik

V obravnavani zadevi je Ustavno sodišče zavrglo zahtevo štirih sindikatov[1] (v nadaljevanju predlagatelji). Predlagatelji so zahtevali oceno ustavnosti šestega odstavka 7. člena,[2] šestintridesete alineje 8. člena,[3] in 191. člena[4] Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) ter petega odstavka 6. člena,[5] 42. točke 7. člena[6] in 133. člena[7] Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17 in 40/17 – v nadaljevanju ZPIZ-2). Gre za neplačevanje prispevkov za obvezno pokojninsko socialno zavarovanje, in sicer prispevkov, ki so jih delodajalci obračunali, ne pa jih tudi plačali. Ustavno sodišče je zahtevo zavrglo, ker je presodilo, da predlagatelji niso izkazali ogroženosti pravic delavcev, kar je po 23.a členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) procesna predpostavka za sprejetje vložene zahteve v vsebinsko obravnavo.

Ustavnosodna presoja, da ni izkazana procesna predpostavka ogroženosti pravic delavcev, temelji na ugotovitvi napačnega izračuna pokojnin v zahtevi in ugotovitvi, da predlagatelji niso odgovorili na navedbe Državnega zbora in Vlade (v nadaljevanju nasprotnih udeležencev, 17. točka obrazložitve).

Iz navedb predlagateljev v zahtevi (poglavje 4), kot iz odgovorov nasprotnih udeležencev Državnega zbora in Vlade, kakor tudi iz pojasnil Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju Zavod), izhaja, da neplačilo prispevkov lahko pri določenih zavarovancih vpliva na višino pokojnine, to je na pokojninsko osnovo, ne pa na odmerni odstotek, to je pokojninsko dobo. Ta se zavarovancu prizna za celotno obdobje obračunanih prispevkov na podlagi 191. člena ZPIZ-1 in 134. člena ZPIZ-2. Navedeno je povzeto tudi v obravnavanem sklepu Ustavnega sodišča v 16. točki obrazložitve. Torej že iz navedb udeležencev in na podlagi zakonske ureditve izhaja, da pri posameznih zavarovancih (gre za zavarovance, ki praviloma prejemajo višje plače) ima lahko neplačevanje prispevkov za posledico nižje pokojnine. Zato, tudi, če so konkretni izračuni pokojnin, ki so jih opravili predlagatelji v zahtevi, napačni, je to za presojo ogrožanja pravic delavcev nepomembno. Pravica in ne obveznost predlagateljev je, da odgovorijo na navedbe nasprotnih udeležencev, če se jim zdi potrebno za razjasnitev zadeve.[8] Pomembno je, da so posamezni zavarovanci zaradi neplačevanja pokojnin prikrajšani. To pa so predlagatelji v zahtevi jasno zapisali: "Tako ZPIZ-1, kot tudi ZPIZ-2 uzakonjata dejstvo, da če zavarovanec (delavec v delovnem razmerju) pridobi pravico do starostne pokojnine (ob izpolnjenih pogojih starosti in pokojninske dobe) in so mu od njegove bruto plače prispevki za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje obračunani, ne pa plačani, to ne vpliva na pridobitev starostne pokojnine, vendar pa drastično vpliva na višino starostne pokojnine, ki jo prejme zavarovanec." Navedeno predlagatelji v zahtevi večkrat ponovijo v kontekstu različnih vsebin. Trditev predlagateljev, da gre v primerih neplačevanja prispevkov za prikrajšanje posameznih zavarovancev, je torej preverljiva že na podlagi zakonskih določb, ne glede na njihov odgovor na navedbe nasprotnih udeležencev v postopku.

Iz navedb predlagateljev v zahtevi povzamem, da zahteva v zvezi z obračunanimi in neplačanimi prispevki opozarja na dvoje: 1) na neustrezno zakonsko ureditev in 2) na neustrezno varstvo in nadzor plačevanja prispevkov. V zvezi s tem se predlagatelji sklicujejo na kršitev načela pravne in socialne države (2. člen Ustave) ter na kršitev človekovih pravic do zasebne lastnine (33. člen Ustave) in do socialne varnosti (50. člen Ustave). Z ustavnopravnega vidika gre torej za urejanje in učinkovanje pravice do pokojnine kot pomembne pravice iz socialne varnosti in pravice do zasebne lastnine ter uresničevanja načela socialne države.[9]

Država mora skrbeti za to, da uresničuje zapisano načelo v Ustavi, da je socialna (2. člen Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat v svojih odločitvah navedlo, da zakonodajalec ima, ko konkretizira in uresničuje načelo socialne države skozi zapisane zakonske norme na področju zagotavljanja socialne varnosti, široko polje proste presoje.[10] Ima pozitivno obveznost, da sprejme ustrezno zakonodajo, ki ureja področje pokojninskega zavarovanja. V zvezi z navedenim in obravnavanim primerom menim, da bi Ustavno sodišče moralo presoditi, ali je zakonodajalec s sedanjo zakonsko ureditvijo uresničevanja pravice do pokojnine prekoračil meje dopustnega oziroma ali bi moral neplačilo prispevkov obravnavati enako, kot da bi bili plačani tudi pri pokojninski osnovi (višini pokojnine) in ne samo pri pokojninski dobi.

Zakonodajalcu dano pooblastilo v Ustavi, da ureja socialno varnost, pomeni hkrati dolžnost, da uresničevanje zapisanih norm tudi varuje in nadzira. Zato mora sprejeti ustrezne ukrepe. Vprašanje je, ali so za izterjavo plačil prispevkov sprejete ustrezne norme, ki zagotavljajo uspešno izterjavo plačil prispevkov od delodajalcev.

Po navedbah predlagateljev naj bi bila neustrezna zakonska ureditev zato, ker so zavarovanci, če prispevke delodajalec ne plača in s tem ne izpolni svoje obveznosti, prikrajšani zaradi višine pokojnine. V Republiki Sloveniji velja bruto sistem obračunavanja plač. Z delom bruto plače, namenjenim za prispevke, delavec ne more razpolagati in, kot navaja Zavod, "ne more sam zagotoviti, da bodo prispevki plačani." Gre za že zasluženo plačo, ki delavcu pripada na podlagi opravljenega dela. Tehnika obračuna je s predpisi določena tako, da mora delodajalec nakazati del njegovih sredstev tudi v pokojninsko blagajno za pokojnino. Z obračunom plač (plačilno listo) delavec dobi informacijo, da so bili prispevki za namen pokojnine obračunani. Nima pa vpogleda, ali so bili prispevki tudi dejansko plačani. Njihovo plačilo je odvisno od izpolnitve obveznosti delodajalca. Delavec praviloma zaupa delodajalcu in državi, ker meni, da mu obvestilo v obračunskem listu, iz katerega je viden obračun plače za pokojninsko zavarovanje, tudi zagotavlja, da bo zanj delodajalec odtegnjeni del plače vplačal v pokojninsko blagajno. Delavec šele po enem letu dobi od Zavoda obvestilo[11] o neplačilu prispevkov. Res je, da ima možnost dobiti informacijo o plačilu prispevkov na Finančnem uradu Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS); če je strokovno zmožen, lahko elektronsko vpogleda v osebno evidenco (IOE). Vendar menim, da se breme neplačila prispevkov ne bi smelo prenašati na delavca. Razlogov je več. Delavec je svojo obveznost izpolnil, zaslužil je plačo, katere del se mu zmanjša za prispevke za socialna zavarovanja. Obveznosti ni izpolnil delodajalec, ker del plače ni nakazal pokojninski blagajni. Delovanje pokojninskega sistema je v javnem interesu in država je zato dolžna zagotoviti pogoje, da pokojninski sistem deluje. Njena skrb za urejanje in delovanje pokojninskega zavarovanja je izrecno določena v drugem odstavku 50. člena Ustave.[12] Obračunani in neplačani prispevki pomenijo davčno obveznost delodajalca. FURS na podlagi zakonskih pooblastil[13] lahko prične z davčno izvršbo. Če mu zakonske norme ovirajo uspešno izterjavo, ima kot organ izvršilne oblasti možnost prek Vlade predlagati spremembe in dopolnitve predpisov, ki urejajo izterjavo. Zato menim, da bi Ustavno sodišče moralo presoditi, ali je ureditev, da posledice neizpolnitve obveznosti delodajalca in neučinkovite izvršbe nosi delavec, kot šibkejša stranka v delovnem razmerju, ustavnoskladna z 2., s 33. in s 50. členom Ustave, na katere se sklicuje predlagatelj.

Ustavno sodišče je v zadevi št. U-I-281/09 z dne 22. 11. 2011, ko je presojalo ustavnoskladnost prvega odstavka 228. člena ZPIZ-1, ki je dovoljeval odpise, delne odpise, odloge in obročno odplačevanje prispevkov, presodilo, da gre za poseg zavarovancev do zasebne lastnine (33. člen Ustave). Z odpisi in uporabo drugih navedenih ukrepov naj bi se omogočilo nadaljnje delo pravnih oseb in s tem ohranitev zaposlitev zavarovancev. Ustavno sodišče je presodilo, da gre sicer za ustavno dopustna cilja, ki naj ju država zasleduje s svojimi ukrepi, "[v]endar sredstvo, ki ga je zakonodajalec uporabil za dosego navedenih ciljev, ni ustavnopravno dopustno, saj ob posegu države v lastninsko pravico delavca iz 33. člena Ustave zaradi koristi delodajalca vse tveganje in škodljive posledice nosi le delavec." Kljub zapisanemu v navedeni odločitvi Ustavnega sodišča se še vedno nadaljuje praksa neplačevanja prispevkov, ki se praviloma opravičuje z likvidnostnimi težavami delodajalcev. Menim, da dajanje prednosti obstoju družbe (delodajalca) ne more biti opravičljiv razlog za prikrajšanje delavca zavarovanca pri pravici do zaslužene (višine) pokojnine, saj gre za nedopustno poseganje v ustavno pravico do socialne varnosti. V Zvezni republiki Nemčiji velja, da če delodajalec ne plača prispevkov, namenoma ali zaradi likvidnostnih težav, pomeni tako ravnanje kaznivo dejanje po 266.a členu nemškega kazenskega zakonika (Strafgesetzbuch StGB).

Pristojni organi pokojninskega zavarovanja že v primeru enkratnega neplačila prispevkov sprožijo postopke: poziv na plačilo, opomin, izvršba, stečaj družbe, kazenski postopki. Delavec zaradi neplačila pokojninskih prispevkov ni prikrajšan. Dokler ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi mu je socialna varnost zagotovljena. Podobna ureditev velja v Republiki Avstriji.

Ustavno sodišče je že večkrat zapisalo v svojih odločbah, da pokojnina uživa dvojno ustavnopravno varstvo: po prvem odstavku 50. člena (pravica do socialne varnosti) in po 33. členu Ustave (pravica do zasebne lastnine).

Gre za zavarovalni princip varčevanja. Menim, da bi glede na načelo socialne države in načelo enakosti država morala zagotoviti zasluženo pokojnino vsem zavarovancem v delovnem razmerju po enakih principih ne glede na to, ali so bili prispevki plačani ali ne, ker gre za ustavno in zakonsko pravico zavarovanca.

Poudariti še želim širši vidik problema neplačevanja prispevkov. V Republiki Sloveniji pokojninski sistem temelji na plačevanju prispevkov in načelih solidarnosti in vzajemnosti. Kot že navedeno, je delovanje pokojninskega sistema zelo pomembno zaradi uresničevanja načela socialne države, saj pokojnine prejema okrog 615.000 upokojencev. Neplačevanje prispevkov pomeni manjši priliv sredstev v pokojninsko blagajno. Izpad prihodkov krije Zavod iz sredstev ostalih zavarovancev oziroma proračun iz sredstev davkoplačevalcev. Zavod glede posledic neplačanih prispevkov navaja: "To pa pomeni, da breme pravic, ki niso pokrite s plačilom prispevkov, nosijo zavezanci in zavarovanci, ki so svoje obveznosti izpolnili, ter na podlagi 162. člena ZPIZ-2 tudi proračun in preko tega vsi davčni zavezanci v Republiki Sloveniji. Posredno breme nosijo tudi drugi uživalci pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, saj je treba na račun manjšega obsega zagotovljenih sredstev sprejemati sistemske ukrepe, ki zavirajo rast in ohranjanje realne vrednosti vseh pravic" (četrti odstavek na strani 13 dopisa Ustavnemu sodišču). To pa pomeni, da ne gre samo za ogrožanje pravic delavcev – zavarovancev, ampak tudi davkoplačevalcev.

Menim, da se zakonodajalec zaveda problema neplačevanja prispevkov, saj je neplačevanje prispevkov sankcioniral s kaznivima dejanjema kršitve temeljnih pravic delavcev po 196. členu Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 6/16 – popr., 54/15, 38/16 in 27/17 – v nadaljevanju KZ-1) in kršitve pravic iz socialnega zavarovanja po 202. členu KZ-1, vendar je zaradi sodne prakse kazenskopravno varstvo ostalo neučinkovito.[16] Poudariti velja, da je zakonodajalec z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 65/17 – v nadaljevanju ZPIZ-2E) določil tudi način upoštevanja obdobij zavarovancem iz delovnega razmerja, katerim delodajalec ni niti obračunal niti plačal prispevke (134.a člen ZPIZ-2E). Kljub temu problem neplačevanja prispevkov ostaja.

Glede na vse navedeno se nisem pridružila večini. Menim, da bi Ustavno sodišče moralo opraviti širši premislek o problemu neplačevanja prispevkov, ki v Republiki Sloveniji obstaja že vrsto let. Neplačevanje prispevkov za pokojninsko zavarovanje je tako pomembno vprašanje, ki zadeva samo bistvo načela socialne države. Gre za vprašanje ustavnoskladnega in pravičnega delovanja pokojninskega sistema. Ustavno sodišče, kot varuh ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin, bi lahko z vsebinsko obravnavo zahteve pomembno prispevalo k razvoju ustavnosodne presoje načela socialne države, pa tudi, če bi ugotovilo, da gre za zakonsko ureditev, ki ni neskladna z Ustavo.[17]

Dr. Etelka Korpič-Horvat

Sodnica

Nosilni razlog, da se pridružujem odklonilnemu ločenemu mnenju (OLM) sodnice dr. Etelke Korpič – Horvat, je načelo socialne države, na katerega se opira njeno mnenje:

> Menim, da bi glede na načelo socialne države in načelo enakosti država morala zagotoviti zasluženo pokojnino vsem zavarovancem v delovnem razmerju po enakih principih ne glede na to, ali so bili prispevki plačani ali ne, ker gre za ustavno in zakonsko pravico zavarovanca.

Za načelo socialne države – mutatis mutandis velja tudi za druga ustavna načela, ki jih vsebujejo splošne določbe Ustave Republike Slovenije – je bistveno tudi to, da je integralni del ustave. To na eni strani pomeni, da določila tako imenovanega normativnega dela ustave operacionalizirajo ali lahko operacionalizirajo vidike posameznih načel. Načela so na drugi strani vrednostna merila in vrednostni cilji, v mejah katerih se mora odvijati razlaga ustave, zakona in drugih splošnih pravnih aktov.[19]

Razlagalna teža ustavnih načel je zelo pomembna tudi za razumevanje zahtev, pobud in ustavnih pritožb. Ko Ustavno sodišče o njih sprejema odločitve, ne upošteva samo načel, na katera se pravovarstveni zahtevki opirajo. Dolžnost Ustavnega sodišča je tudi ta, da tako imenovani normativni del ustave razlaga v mejah in pomenu ustavnih načel, četudi se pravovarstveni zahtevki na njih izrecno ne sklicujejo. Ta razsežnost je še posebej poudarjena pri načelu vladavine prava, ki je tudi sopomenka za pravno državo, to je pri načelu, ki uokvirja razumevanje prav vseh normativnih pravnih aktov. Razlaga, ki je vladavina prava ne prekriva, je že onkraj tega, kar lahko označimo kot pravo.

Dr. Marijan Pavčnik

Sodnik

[^[1]]: Konfederacije slovenskih sindikatov, Ljubljana; Sindikata vojakov Slovenije, Slovenska Bistrica; Neodvisnih sindikatov Slovenije, Ptuj; Sindikata Neodvisnost in Konfederacije novih sindikatov Slovenije regije Celje.

[^[2]]: ZPIZ-1 je v šestem odstavku 7. člena določal, da če zakon ne določa drugače, so pravice iz obveznega zavarovanja sorazmerne zavarovančevi plači ali drugim dohodkom in vplačanim prispevkom.

[^[3]]: Šestintrideseta alineja 8. člena ZPIZ-1 pojem zavarovalne dobe opredeljuje kot obdobje, ko je bil zavarovanec vključen v obvezno ali prostovoljno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ter obdobja, za katera so bili plačani prispevki.

[^[4]]: V 191. členu je ZPIZ-1 določal, da se v zavarovalno dobo štejejo obdobja zavarovanja, če so bili za ta obdobja plačani predpisani prispevki (prvi odstavek), ter da se, če je bil za določeno obdobje zavarovanja plačan le del prispevkov, v pokojninsko dobo upošteva le sorazmeren del zavarovalne dobe (drugi odstavek).

[^[5]]: Peti odstavek 6. člena ZPIZ-2 določa, da če ta zakon ne določa drugače, so pravice iz obveznega zavarovanja sorazmerne zavarovančevi plači ali drugim dohodkom in vplačanim prispevkom.

[^[6]]: Po 42. točki 7. člena ZPIZ-2 je zavarovalna doba obdobje, ko je bil zavarovanec obvezno ali prostovoljno vključen v obvezno zavarovanje, ter obdobja, za katera so bili plačani prispevki.

[^[7]]: Po 133. člena ZPIZ-2 se v zavarovalno dobo štejejo obdobja zavarovanja, če so bili za ta obdobja plačani prispevki. Če je bil za določeno obdobje zavarovanja plačan le del prispevkov, v pokojninski dobi se upošteva le sorazmerni del zavarovalne dobe.

[^[8]]: Primeri, ko Ustavno sodišče vsebinsko obravnava zadevo, četudi na navedbe nasprotnih udeležencev predlagatelj ne odgovori, niso redki. Glej odločbi št. U-I-100/15 z dne 14. 9. 2017, (zadeva se nanaša na prostovoljno pokojninsko zavarovanje); in št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017, ter druge.

[^[9]]: Avtorji F. Grad, I. Kaučič in S. Zagorc navajajo, da "[n]ačelo socialne države in na njem utemeljene ustavne pravice vežejo zlasti zakonodajalca, da jih pri normativnem urejanju ustrezno izrazi in pravno udejanji." (F. Grad, I. Kaučič in S. Zagorc, Ustavno pravo, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2016, str. 121).

[^[10]]: Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-302/07 z dne 28. 1. 2009.

[^[11]]: ZPIZ-2 v tretjem odstavku 140. člena določa, da Zavod enkrat letno obvesti delavce o obračunanih oziroma plačanih prispevkih. Zavarovanci lahko tudi sami elektronsko vpogledajo v informativno osebno evidenco z istim namenom od 1. 1. 2014. Pred ZPIZ-2 je dajal zavarovancem navedene podatke FURS na podlagi 21. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14, 91/15 in 63/16 69/17?– v nadaljevanju ZDavP-2), ki je začel veljati 1. 1. 2007.

[^[12]]: Drugi odstavek 50. člena Ustave določa: "Država ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje."

[^[13]]: FURS izvaja davčno izvršbo po 143. členu ZDavP-2.

[^[14]]: <http://www.gesetze-im-internet.de/stgb/__266a.html>.

[^[15]]: Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011.

[^[16]]: Glej B. Kovačič Mlinar, Kaznivo dejanje kršitve pravic iz socialnega zavarovanja v praksi, Pravna praksa, št. 22 (2010), str. 6–8.

[^[17]]: Poudariti gre, da se z zahtevo lahko utemelji kršitev načela socialne države po 2. členu Ustave. To pa ne velja za ustavno pritožbo, ki jo delavec, zaradi neplačila prispevkov, sicer lahko vloži, vendar po ustaljeni sodni praksi Ustavnega sodišča z ustavno pritožbo ne more utemeljiti kršitve 2. člena Ustave, ker ta določba neposredno ne ureja človekovih pravic. Poleg tega bi delavec lahko vložil ustavno pritožbo, ki bi jo Ustavno sodišče vsebinsko obravnavalo šele po dolgi poti izčrpanja vseh pravnih sredstev pred upravnimi in sodnimi organi.

[^[18]]: Točka 9 OLM.

[^[19]]: Podrobneje glej M. Pavčnik, 1. Ustavnoskladna razlaga (zakona), v: Marijan Pavčnik, Aleš Novak (urad.), (Ustavno) sodno odločanje, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 81 in nasl., in 2. Teorija prava, 5. izd., GV Založba, Ljubljana 2015, str. 246–247.

---

## U-I-93/15-22

## 18. 12. 2017

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza

V tej zadevi, kjer je poglavitno vprašanje problematika neplačevanja prispevkov za obvezno pokojninsko zavarovanje, in sicer prispevkov, ki so jih delodajalci obračunali, ne pa jih tudi plačali, sem se z veliko mero nelagodnosti opredelil za zavrženje. V ospredju so sicer bili razlogi procesne narave in zahtevani pogoji za vlagatelje zahtev (Ustavno sodišče poudarja strogost dostopa do Ustavnega sodišča ravno s temi pogoji), a o tem pišejo ločena mnenja drugi sodniki. A ne glede na to tudi nisem mogel mimo razlogov, ki jih povezujem s širšo sliko izpodbijanih šestih določb obeh zakonov (ZPIZ-1 in ZPIZ-2), katerih ustavnost bi morali presojati.

Te določbe so tesno povezane s temelji pokojninskega sistema oz. pokojninskega zavarovanja. Zarežejo v sistemsko naravo teh določb in ne morejo biti spregledana. Dejstvo, da nekateri delodajalci ne plačujejo prispevkov za pokojninsko zavarovanje (jih pa obračunajo), je bistvo problematiziranja zahteve za presojo ustavnosti. Ta trdi, inter alia, da delavec sam ne more skrbeti za to, da bi prispevki bili plačani (stran 9 zahteve). Trdi tudi, da delavcu ne preostane (v primeru neplačila) drugega kot prijava inšpekciji za delo (stran 10 zahteve). Na 11. strani pa zahteva navaja, da ni mogoče zahtevati od delavca, da skrbi za izterjavo neplačil, in da je zato odgovorna država po 50. členu Ustave.

Sam menim, da temu ni povsem tako, in v nadaljevanju navajam argumente, ki pa hkrati ne pomenijo vsebinske presoje izpodbijanih določb. Tega namreč, glede na to, da je prišlo do zavrženja zahteve, iz procesnih razlogov ne smem narediti. Zato se opredeljujem zgolj do izhodišč zahteve in ostajam na ravni njenih pravno-sistemskih vidikov ter se spuščam v presojo izpodbijanih določb.

Izhajam iz dveh osnovnih elementov, ki ju bom povezal:

pri plačevanju prispevku iz bruto plače gre za zakonsko subrogacijo,[1] kjer delodajalec odvede Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju Zavod) plačilo za terjatev, ki jo ima ta dejansko do delavca (vendar pa je zakon zavezal za plačilo delodajalca), in

sistem pravnih sredstev v javnem interesu (public law remedies ali public law enforcement) ne izključuje varstva v zasebnem interesu (private law remedies ali private law enforcement) in ta tudi z 2. členom, predvsem pa s 50. členom Ustave ni ne omejen ne derogiran. To pomeni, da se delavec lahko "bori", tako ex post kot ex ante za svoj denar – za bruto del, iz katerega se plačujejo prispevki, in kaj se je z njim zgodilo. Pri tem pa mu lahko pomaga sindikat.

Za kaj gre? Kot, po mojem mnenju pravilno, piše Zavod, da "delavec kljub lastninski pravici na delu svoje bruto plače, z njo ne more sam razpolagati", to še ne pomeni, da do delodajalca, ki mu je po zakonu moral prepustiti ta del plače, da bo ta z njo plačal prispevke zanj, ne more zahtevati informacij, ali je plačilo v resnici bilo izvršeno. To lahko naredi prav vsak mesec. Sploh ni treba, da mu zaupa, da bo plačilo res naredil?. Tako je lahko popolnoma na tekočem, ali so bili prispevki za pokojninsko zavarovanje redno plačani. Še več, če na ta način ugotovi, da ima delodajalec težave s plačilom, bo to ne samo vedel, ampak se bo lahko z delodajalcem dogovoril, da bo morda potrpel tudi kasnejše plačilo; ali pa, da takšnega stanja ne bo trpel in bo ali zahteval varstvo v zasebnem interesu (zahtevek za plačilo ali tožba)[2] ali pa varstvo v javnem interesu (prijava pristojnim organom). Z drugimi besedami, kljub temu da Ustava v drugem odstavku 50. člena določa, da ureja obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter skrbi za njeno delovanje, to še ne pomeni, da v primeru opisane zakonske subrogacije delavec nima nobenih pravic do delodajalca iz naslova prispevkov, ki se plačujejo iz bruto dela njegove plače. Z drugimi besedami, to torej ne pomeni, da bi varstvo v zasebnem interesu bilo derogirano. Ustava ga ne prepoveduje. Še več, pravica do sodnega varstva (23. člen Ustave) oziroma pravica do vsakega pravnega varstva ostaja nedotaknjena. Težavo vidim predvsem v tem, da smo tradicionalno navajeni, da mora za marsikatero pravico posameznika poskrbeti država (ali nekdo drug)[3] in da varstvo v zasebnem interesu ni povsod dovolj razvito, še posebej ne tam, kjer že na prvi pogled ne gre za stranke, ki bi bile – ekonomsko, socialno (ne pa tudi pravno) – v enakem položaju.[4] Temu pripisujem tudi dejstvo, da se pogosto ne loči med zgoraj omenjenima sistemoma varstva v zasebnem in varstva v javnem interesu, ki pa sta med sabo popolnoma kompatibilna, se dopolnjujeta in ne izključujeta in lahko potekata tudi istočasno.

To pa pomeni, da delodajalec ni nujno nadzorovan zgolj s strani pristojnih državnih organov, temveč tudi s strani posameznika – delavca oziroma s strani vseh zaposlenih hkrati. Čeprav se na prvi pogled zdi, da slednji ni(so) v enakem pravnem položaju za delodajalca, da je(so) ekonomsko šibkejši, da je(so) prava neuk(i), da pripada(jo) skupini, ki jo je treba posebej varovati – in favorem laboris, pa temu ni nujno tako. Seveda ne trdim, da nič od zapisanega ne drži, vendar pa je treba upoštevati tudi to, da je lahko pritisk delavcev za delodajalca celo bolj pomemben kot grožnja po kazni državnih organov. Če mu zaradi neplačila prispevkov delavci "obrnejo hrbet" ali zagrozijo s tem, bo ogrožena sama bit gospodarske družbe oz. podjetja. Varstvo v zasebnem interesu, še posebno takrat, ko se v njem združijo skupine posameznikov, je lahko zelo učinkovito, v vsakem primeru pa pomeni pomembno alternativo, če že ne vsaj pomoč, varstvu v javnem interesu (pregonu državnih organov).[5]

Da bi se slednje lahko izkazalo za realnost, pa morajo delavci biti ažurni in morajo skrbeti za svoje pravice. To pa lahko, v odsotnosti izrecnih zakonskih določb, ki bi delodajalcem nalagala obveznost rednega mesečnega informiranja in dokazovanja, da so prispevki obračunani in tudi plačani, dosežejo zgolj, če jih kdo prej o tem pouči in jim pomaga. Namreč, vedenje o zgoraj zapisanemu je toliko specialno, da ga od delavcev ne moremo pričakovati. Zato je smiselno, da jim pri tem pomagajo sindikati.

Prenos celotnega bremena skrbi za plačevanje prispevkov za pokojninsko zavarovanje na državo, po mojem mnenju, ni (edina) prava rešitev. Država verjetno niti teoretično ne more poskrbeti za mesečno nadzorovanje "na izvoru" in sprožanje ustreznih postopkov proti tistim, ki ta pravila kršijo, in hkrati skrbeti za dve interesni sferi – javni interes (delovanje sistema) ter zasebni interes delavcev. Kot opisano zgoraj lahko delavci to uspejo sami (bolj uspešno in z večjim pritiskom) in s pomočjo sindikatov uveljavljajo svoj zasebni interes – in, pomembno, pri tem pomagajo javnemu interesu, to je delovanju sistema. Slika se torej obrne – ni varstvo v javnem interesu (in s tem vloga države) tista, ki je ena in edina, ki je alfa in omega ter ključ rešitve, temveč je varstvo v zasebnem interesu lahko ne le soobstoječe in kompatibilno (ter morebiti celo istočasno) z varstvom v javnem interesu, temveč tudi bolj učinkovito. In kot omenjeno zgoraj, niti Ustava, niti zakon ga ne prepovedujeta.[6]

S tem se lahko, prav tako zelo pomembno, dosledno doseže tudi načelo internalizacije stroškov, ki je antipod socializacije stroškov.[7] To pomeni, da breme neplačevanja prispevkov ne more (ne sme) preiti na družbo kot celoto (davkoplačevalce), ampak bremeni delodajalca iz naslova tistega dela plače, s katerim delavec sam ne more razpolagati.

Namen pritrdilnega ločenega mnenja ni v kritiki zahteve za presojo ustavnosti ali mojih razlogov za zavrženje, ampak želim prikazati zapletenost sistema varstva v zasebnem in v javnem interesu tudi v primeru zakonskih subrogacij. Delavci, ki so mesečno redno obveščeni in pridobijo informacijo, ali so bili njihovi prispevki plačani ali ne in zakaj ne, lahko v znatni meri vzdržujejo temelje sistema. Razumen in skrben delodajalec bo prav tako sam, samoiniciativno (v odsotnosti izrecne zakonske obveznosti), poskrbel za takšno informacijo. Dostop do takšne informacije je ne le pogoj, da sistem lahko deluje, ampak tudi temelj za pošten odnos med delodajalcem in delavci.

Določbe, s katerimi si država poskuša zagotoviti ustrezen nadzor nad delodajalci, ali določbe, ki omogočajo kaznovanje delodajalcev – neplačnikov, se lahko vidijo celo podrejene varstvu v zasebnem interesu. Nikakor ne trdim, da določbe ZPIZ-2, ki so uvrščene pod IX. poglavje – Nadzor, ne bi bile potrebne ali primerne, poudariti pa želim, da so del javnopravnega varstva oz. varovanja sistema samega, ne pa neposredno varovanja interesov delavcev; ti so varovani šele posredno. Najprej se varuje javni interes – sistem sam – in ne neposredno konkretni delavec. Zato, ker posamezen delavec ni v ospredju, ampak je v ospredju varstvo sistema, tudi ni svetovati delavcem, da se zanašajo zgolj na varstvo v javnem interesu, ampak bi bilo treba primarno uporabljati možnosti varstva v zasebnem interesu (ponovim naj, da je delovanje sindikatov v tem pogledu nujno in neprecenljivo hkrati). Tudi sodno varstvo, ki ga ureja zakon (170. člen ZPIZ-2), je omejeno zgolj na odnos med zavarovancem oz. delavcem in Zavodom. Ne ureja vprašanja odnosa med delavcem in delodajalcem. To je logično; v tem odnosu gre za civilnopravno razmerje in posebne ureditve ne potrebuje. V odnosu delavec, kot zavarovanec, do Zavoda, pa gre za upravnopravni odnos oz. za odnos vertikalne narave, kjer Zavod deluje na temelju javnega pooblastila in s primatom oblasti (de iure imperii); zato je potrebno sodno varstvo posebej urediti. Kot omenjeno, za zahtevke za informacije oz. glede plačila prispevkov oz. za zahtevke v zasebnem interesu, ki jih lahko ima delavec do delodajalca, pa posebne ureditve ne potrebuje in jih lahko uveljavlja neposredno na podlagi pravil civilnega prava ter civilnega procesnega prava.

Zgoraj omenjena pomoč sindikatov se ne kaže samo v tem, da bi namesto delavcev zahtevali takšne informacije od delodajalcev, ampak tudi v posredovanju med delavci in delodajalci v tistih primerih, ko ne bi šlo vse gladko in ko bi delodajalec potreboval določen časovni zamik pri plačilu prispevkov. Poslovno življenje je pogosto nemirno kot "razburkana reka" in ni mogoče natančno predvideti, ali se bo zalomilo (npr. plačilna nedisciplina) pri pridobivanju sredstev za plačilo prispevkov. V takšnem primeru, seveda, ni pametno delodajalca takoj "stisniti ob zid", ga blokirati, ampak je primerno presoditi, ali ni primerno v nekih danih okoliščinah delodajalcu omogočiti sprejemljiv časovni zamik. To je prav tako lahko v korist delavcev, kajti ko bo delodajalec (skupaj z delavci) prebrodil težavo, bo nekaznovan (drugače kot pri javnopravnem varstvu) nadaljeval z rednimi plačili. Sindikati lahko pri tem pomagajo. Tudi iz navedenega sledi, da lahko varstvo v zasebnem interesu večplastno, zajema lahko več situacij, omogoča delavcem in delodajalcu soodvisno vez in skupno načrtovanje. Vse to v sistemu varstva v javnem interesu, ki se trenutno vidi kot eden in edini, ni mogoče. Država takšnih prilaganj ne pozna.

Vse navedeno nikakor ni bil razlog, da sem glasoval za zavrženje zahteve (razlogi za to so procesne narave). To pritrdilno ločeno mnenje sem napisal izključno zato, da opozorim na te vidike, ki jih v zahtevi za presojo ustavnosti nisem prepoznal in sem jih pogrešal (tako, kot jih pogrešam v praksi).

dr. Rajko Knez
Sodnik

---

[^[1]]: Gl. pojasnila več avtorjev in urednika M. Papeža, Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), GV Založba, Ljubljana 2013, str. 243 in 244, kjer je pojasnjeno, kdo so zavezanci za plačilo prispevkov zavarovanca. Gl. tudi M. Papež et al., Novi veliki komentar Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ZPIZ-2 s področja obveznega in poklicnega zavarovanja, Založba reforma, d. o. o., Ljubljana 2014, str. 340.
Zavezanci za plačilo prispevka zavarovanca so praviloma zavarovanci sami, a za osebe v delovnem razmerju velja, da prispevek zavarovanca obračuna, odtegne in plača delodajalec. Gre torej za plačilo terjatve, ki jo ima Zavod do delavca, a delodajalec to naredi zanj. Ne le da zanj plača, zanj to tudi obračuna. Temu, da gre za subrogacijo, je tako, ker gre za prispevek zavarovanca, ne za prispevek delodajalca (slednje vprašanje je urejeno ločeno, kajti tudi delodajalec mora prispevati, a to ni del, ki se nanaša na obveznosti plačil zavarovanca). Namreč, kadar se prispevki plačujejo od prejemkov, ki jih izplačujejo izplačevalci, ki so v skladu z določbami Zakona o davčnem postopku plačniki davka po četrtem odstavku 352. člena tega zakona, prispevek zavarovanca obračuna, odtegne in plača delodajalec, izplačevalec nadomestila ali drug izplačevalec prejemka v imenu in za račun zavarovanca.

[^[2]]: Menim, da varstvo v zasebnem interesu ne more biti sporno, kajti gre za civilnopravno razmerje in tudi po 3. členu ZPP lahko stranke pred sodišči uveljavljajo svoje pravice – prosto razpolagajo z zahtevki.

[^[3]]: Lahko si zamislim, da je delavcu verjetno zelo težko zahtevati od delodajalca določene informacije. Predvsem za tiste kolektive, kjer se kaže razmerje med delodajalcem in delavcem kot izrazito oblastno, kjer je podrejenost delavca potencirano izražena, se zdi takšen pristop že kar heretičen. Ravno zato v tem ločenem mnenju večkrat poudarjam vlogo sindikatov, ki ne le razbremenijo takšen položaj delavca, ampak, zelo pomembno, delavce združijo in s tem dosežejo moč. To pa je tudi izvorno bistvo sindikalnega gibanja. Hkrati to pomeni, da zaradi moči pogosto ne bo treba iskati pravnega (sodnega) varstva.

[^[4]]: Naj mi bo dovoljeno, zgolj zaradi ponazoritve, omeniti še dve takšni področji – konkurenca in potrošniki. Tudi na teh dveh področjih je bilo varstvo v javnem interesu dolgo videno kot edino učinkovito, pa se je pogled na to spremenil.
Na področju varstva konkurence, kjer je varstvo v zasebnem interesu problematično predvsem zaradi pridobivanja dokazov, s katerimi bi se dokazovale kršitve konkurenčnih pravil, je Evropska komisija večkrat poskušala spodbuditi varstvo v zasebnem interesu, ki ga vidi kot pomembno dopolnilo varstva v javnem interesu (ki ga izvaja tako Evropska komisija kot na nacionalni ravni uradi za varstvo konkurence). Na tej strani file:///C:/Users/knez/Downloads/SPEECH-01-258_EN.pdf lahko bralec najde zelo zgovoren govor takratnega komisarja za konkurenco (Mario Monti), ki je skušal dati varstvu v zasebnem interesu večji pomen. Ta isti namen ima Uredba Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe; namreč, nacionalnim sodiščem omogoča uporabo pravil EU s področja varstva konkurence v sporih med samimi tržnimi subjekti, torej v horizontalnem razmerju (v varstvu v zasebnem interesu).

Podobno je tudi na področju varstva potrošnikov. Potrošnik je tradicionalno bil viden kot prava neuka stranka, kot šibkejša stranka, ki jo je treba iz teh razlogov posebej varovati (protekcionistični sistem ali caveat venditor sistem, glej več o tem R. Knez, Koncept varstva potrošnikov, v: V. Trstenjak, R. Knez, D. Možina, Evropsko prava varstva potrošnikov, GV Založba, Ljubljana 2005, str. 28). Potrošniški spori so redki, potrošnik je razumljen kot "one shot player", kajti ne pravda se za male zneske, čeprav lahko trgovcu ti mali (neupravičeni) zneski, ko se kumulirajo, prinesejo velike prihodke oz. dobičke. Vendar pa dobi varstvo v zasebnem interesu tudi na področju varstva potrošnikov povsem drugačen pomen, kadar se potrošniki združijo in nastopijo skupaj (klasičen primer takšnega učinka moči, ki ga omogoča združevanje, so tudi skupinske tožbe, vendar pa bi nadaljnja razprava o tem, na tem mestu, že pomenila prevelik odmik od začrtane poti tega ločenega mnenja).

Kar torej želim poudariti, je, da tudi na področjih, kjer tradicionalno varstvo v zasebnem interesu ni igralo velike vloge in se je poudarjalo varstvo v javnem interesu, danes ugotavljamo, da smer ni bila najbolj prava; varstvo v javnem interesu ni vedno učinkovito in varstvo v zasebnem interesu lahko pomeni velik korelativ oz. veliko pomoč. Še več, kadar pride do združitve posameznikov, kot kaže primer potrošnikov, je takšno varstvo precej močnejše kot varstvo v javnem interesu.

Z drugimi besedami, preneseno na vprašanja tega ločenega mnenja, če bi se delavci sami ali prek sindikatov združili in zahtevali informacije in dokaze o plačilu prispevkov, na mesečni ravni, bi to pomenilo popolnoma novo, bolj kvalitetno raven odnosa med delavcem in delodajalcem glede vprašanja dela bruto plače in kaj se z njim dogaja. Zamislimo si lahko, da bi bil delodajalec, ki zaposluje 100 ali več delavcev (ali pa (znatno) manj), v primeru neplačila prispevkov soočen z njimi vsemi, in kakšen pritisk bi to imelo na delodajalca (saj je njegovo delovanje odvisno od teh delavcev) v primerjavi z možnostjo, da je soočen z državnim uradnikom, ki mu očita to isto (neplačilo prispevkov) in grozi z upravnim postopkom, ki bo šele sledil. Upam se trditi, da bo pritisk delavcev za delodajalca precej večji.

Če je temu tako in če razmišljam prav, potem ima varstvo v zasebnem interesu celo večji neposredni pritisk in je zato lahko učinkovitejše (hkrati pa bolj prožno, če delavci in delodajalci najdejo skupen jezik v primeru težav s trenutno plačilno sposobnostjo). Težko pa si tudi predstavljam drugačno situacijo, da bi delodajalec ravnal po sistemu, "če ti ni všeč, pa pojdi", saj bi s tem tvegal izgubo celotnega kolektiva. Prav tako menim, da tudi novi kandidati za zaposlitev pri delodajalcu, ki ne plačuje prispevkov in si zadrži del njihove bruto plače, ne bi bili zainteresirani zanjo.

[^[5]]: Gl. prejšnjo opombo.

[^[6]]: In kot pišem v op. 3, to ne pomeni, da bi do sodnega varstva vedno ali pogosto sploh prihajalo.

[^[7]]: Na socializacijo stroškov opozarja (a ne s to terminologijo) tudi Zavod v dopisu Ustavnemu sodišču (Ustavno sodišče je v postopku Zavod prosilo, da pojasni način odmere pokojnine v primeru, ko prispevki za osebo v delovnem razmerju za določeno obdobje niso plačani, so pa obračunani).

[^[8]]: Dodatno menim celo, da lahko takšen pristop odnosa med delavci in delodajalci ne le pomaga javnemu interesu delovanja sistema pokojninskega zavarovanja in internalizaciji stroškov, ampak tudi bolj intenzivno vpne delavce v korporativne procese soodločanja, kjer ti posledično čutijo večjo pripadnost in soodgovornost za dnevno poslovanje družbe (se borijo za cilje, od katerih bodo sami odvisni, zato jih dojemajo drugače, bolj osebno), kar avtomatično zmanjšuje danes, žal, prevladujoč občutek nivo mezdnega odnosa, ki ga nekatere oblike kapitalizma podpirajo, kjer pa se interesi delodajalca in delavcev ločujejo in oddaljujejo, to pa zmanjšuje občutek pripadnosti in s tem tudi oddaljujejo doseganje (ne več skupnega) cilja (lastnika kapitala).