sodba I U 1720/2010
Datum: 2011-12-15T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2011:I.U.1720.2010
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO
institut: inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - neskladna gradnja - vsebina gradbenega dovoljenja - sanacija objekta - poseg v lastninsko pravico

## Jedro

Zgolj to, da so dela vključena v PGD, ne pa tudi v izreku gradbenega dovoljenja, še ne pomeni, da so ta dela zajeta (in s tem dovoljena) s tem dovoljenjem.

Investitor, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja povzročil nezakonito stanje, je tega dolžan tudi sanirati ne glede na to, ali je gradil na svoji nepremičnini ali nepremičnini v (so)lasti tretjih oseb. Varstvo slednjih je v inšpekcijskem postopku zagotovljeno z njihovo udeležbo ter možnostjo navajanja dejstev in okoliščin relevantnih za odločitev v tem postopku.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je inšpekcijski organ prve stopnje A.A. in B.B., kot investitorkama naložil, da morata takoj po vročitvi te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo prizidave in nadzidave poslovno stanovanjskega objekta ..., na zemljišču s parc. št. *13 k. o. ... (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je inšpekcijskima zavezankama naložil, da morata v roku treh mesecev po vročitvi te odločbe odstraniti nelegalno gradnjo in to v 22 alinejah tudi podrobno opredelil. Po preteku tega roka bo opravil izvršbo pooblaščeni izvajalec (3. točka izreka). S 4. točko izreka je inšpekcijski organ odredil prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04-UPB1, 14/05–popr., 126/07 in 108/09, v nadaljevanju ZGO-1), s 5. točko je odločil, da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep, s 6. točko pa, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži njene izvršitve.

Upravni organ prve stopnje je odločbo izdal po uradni dolžnosti na podlagi 152. člena ZGO-1, ker je ugotovil, da pomenijo dela, navedena v 2. točki izreka, nelegalno gradnjo (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Upravni organ je upošteval, da je bilo za navedeni objekt izdano gradbeno dovoljenje št. 3515-18/2004-14/440-BN z dne 24. 6. 2004 (pravnomočno dne 30. 7. 2004), po katerem je dovoljena obnova strehe v istih gabaritih kot obstoječa streha (pri kateri se bo zamenjalo dotrajane špirovce, lege ter kritino in odstranilo nevarne dimnike), obnova fasade in sanacija temeljev pod fasado. V 2. točki izreka navedene odločbe je navedeno, da ostala dela, ki so zajeta v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja PGD Arhitektura, št. P-6/04 01, februar 2004, in sicer izvedba prizidka na vzhodni strani objekta z vsemi spremljajočimi deli, niso predmet tega dovoljenja. V inšpekcijskem postopku je bilo ugotovljeno, da dela, našteta na straneh 6 do 8 (in povzeta v 2. točki izreka izpodbijane določbe), niso dela obnove – rekonstrukcije strehe, kot je dovoljena s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem, saj je staro ostrešje, vključno s kolenčnimi zidovi in deli starih stropov nad zadnjo bivalno etažo, odstranjeno v celoti, in da so zgrajene nove armiranobetonske plošče, nova stopnišča in novi, višji kolenčni zidovi ter višje ostrešje s strešnimi okni, vse z namenom pridobitve novih stanovanj. Izvedena dela na obravnavanem objektu kljub poskusom niso bila legalizirana. Po mnenju inšpekcijskega organa teh del ni mogoče šteti kot neskladno gradnjo, temveč gre za nelegalno gradnjo.

Drugostopenjski organ je odpravil 12., 18. in del 19. alineje 2. točke izreka prvostopenjske odločbe, 6. alinejo 2. točke pa je odpravil in nadomestil z novo. Točko 2 izreka je dopolnil še z obveznostjo vzpostavitve prejšnjega stanja na stroške inšpekcijskih zavezank, v 4. točki izreka je odpravil drugo alinejo, v četrti alineji pa prepoved prometa z zemljiščem, na katerem je objekt. V preostalem je pritožbe zavrnil. Pritožbeni organ pritrjuje stališču organa prve stopnje, da gre v obravnavanem primeru za nelegalno gradnjo in kot protispisne zavrača pritožbene trditve o skladnosti izvedenih del z gradbenim dovoljenjem. V obravnavani zadevi je namreč odločilno to, da gradbeno dovoljenje za ta dela ni bilo izdano in je zato sporna gradnja izvedena nezakonito.

Tožnika v tožbi navajata, da sta solastnika dela stavbe, ki je predmet izpodbijanih odločb. Ker je gradbeni inšpektor inšpekcijskima zavezankama med drugim naložil odstranitev armiranobetonske plošče, ki predstavlja strop stanovanja tožnikov, menita, da inšpekcijski zavezanki odločbe brez protipravnega posega v lastnino tožnikov ne moreta izvršiti. Odločba je zato neizvršljiva in nična.

Opozarjata, da je treba razlikovati med gradnjo na vzhodni strani objekta in ostalo gradnjo, izvedeno na zahodni strani objekta, ki je bila dovoljena s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem. To namreč izrecno izključuje le dela v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki se nanašajo na izvedbo prizidka na vzhodni strani objekta. Projekt je sestavni del gradbenega dovoljenja, zato bi moral upravni organ, če bi želel izključiti tudi druga dela iz projekta, to izrecno navesti. Če je v tem delu gradbeno dovoljenje nejasno, se to ne sme razlagati v škodo tožnikov. Ker toženka v izpodbijani odločbi ni obrazložila, katera dela so bila s projektom predvidena in v katerem delu izvršena dela odstopajo, se odločbe v tem delu ne da preizkusiti. Inšpekcijski organ tudi le pavšalno ugotavlja, da so izvedena dela popolnoma nekaj drugega kot dela obnove – rekonstrukcije strehe iz pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Tožnikoma ni jasno, zakaj naj bi bila odstranitev ostrešja in stropov nad zadnjo etažo popolnoma nekaj drugega kot del rekonstrukcije ostrešja. Nepravilna je tako ugotovitev, da gre za nelegalno gradnjo, saj gre za gradnjo v zvezi z dovoljeno obnovo strehe. Prav tako ne gre za gradnjo samostojnega objekta. Morebitno naskladnost bi bilo mogoče sanirati s pridobitvijo gradbenega dovoljenja, zato so naložene rušitve nesorazmeren ukrep.

Tožnika se ne strinjata z odločitvijo drugostopenjskega organa, da nista dokazala, da bi odrejena rušitvena dela posegla v gradbena dela, dovoljena z gradbenim dovoljenjem in ogrozila varnost objekta. Splošno znano dejstvo je, da rušitev armiranobetonske plošče med dvema etažama ogrozi varnost objekta. Poleg tega je dokazno breme na toženki. Glede na vse navedeno sodišču predlagata, naj izpodbijani odločbi izreče za nični oz. ju odpravi in vrne v ponoven postopek, toženki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče najprej pojasnjuje, da je v zadevah, ki sta se pred tukajšnjim sodiščem vodili pod opr. št. I U 1195/2010 in I U 1710/2010, že presojalo pravilnost in zakonitost izpodbijanih odločb. Tožbi v navedenih zadevah sta vložili inšpekcijski zavezanki, sodišče pa je obe tožbi s sodbama z dne 25. 8. 2011 zavrnilo kot neutemeljeni.

Sodišče tudi po obravnavi predmetne tožbe nima dvomov v odločitvi organa prve stopnje in organa druge stopnje o spremembi in dopolnitvi odločitve organa prve stopnje, zato se sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja: V zadevi ni sporno, da je bilo za rekonstrukcijo objekta ..., ki stoji na zemljišču s parc. št. *13 k. o. ..., izdano gradbeno dovoljenje št. 3515-18/2004-14/440-BN z dne 24. 6. 2004. Sporno pa je, ali so dela, ki so predmet izpodbijane odločitve, tudi predmet tega gradbenega dovoljenja.

Inšpekcijski organ je upošteval, da je bilo zgoraj navedeno gradbeno dovoljenje izdano za rekonstrukcijo objekta, ki naj bi poleg obnove fasade in sanacije temeljev pod fasado obsegala obnovo strehe v istih gabaritih kot obstoječa, pri kateri naj bi se: zamenjalo dotrajane špirovce, lege ter kritino in odstranilo nevarne dimnike. V 3. točki izreka gradbenega dovoljenja je navedeno, da je sestavni del gradbenega dovoljenja projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, v 2. točki izreka pa je navedeno, da vsa ostala dela, ki so zajeta v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, in sicer izvedba prizidka na vzhodni strani objekta z vsemi spremljajočimi deli, niso predmet tega dovoljenja.

Glede na navedeno vsebino gradbenega dovoljenja je zmotno stališče tožnikov, da so s tem dovoljenjem zajeta vsa gradbena dela, kot so predvidena v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), razen gradnje na vzhodni strani objekta. Katera dela po PGD so s tem gradbenim dovoljenjem dovoljena, je namreč navedeno v alinejah 1. točke izreka gradbenega dovoljenja: poleg obnove fasade in sanacije temeljev pod fasado, se gradbeno dovoljenje, kot že rečeno, nanaša le še na „obnovo strehe v istih gabaritih kot obstoječa, pri kateri se bo zamenjalo dotrajane špirovce, lege ter kritino in odstranilo nevarne dimnike“. Vsebina dovoljene gradnje je tako v izreku gradbenega dovoljenja jasno in natančno določena, s PGD pa je ni mogoče dopolnjevati. PGD kot sestavni del gradbenega dovoljenja je namreč namenjen presoji v postopku izdaje uporabnega dovoljenja oz. v morebitnem inšpekcijskem postopku, ali je gradnja izvedena v skladu s tem dovoljenjem. Povedano drugače: zgolj to, da so dela vključena v PGD, ne pa tudi v izreku gradbenega dovoljenja, še ne pomeni, da so ta dela zajeta (in s tem dovoljena) s tem dovoljenjem. Izrek gradbenega dovoljenja sicer res izrecno izključuje le dela „za izvedbo prizidka na vzhodni strani objekta“, vendar po drugi strani izrecno in natančno našteva vsa dela, ki so z dovoljenjem dovoljena, in izključuje vsa ostala dela, zajeta s PGD. Po presoji sodišča tak izrek kljub morebitni dvoumnosti posameznih delov, na katera se sklicujeta tožnika, kot celota izključuje vsakršen dvom o tem, katera dela so z njim dovoljena. Sodišče tako nima razloga za dvom v ugotovitev inšpekcijskega organa, da dela, ki so predmet izpodbijane odločitve, niso zajeta z gradbenim dovoljenjem.

Inšpekcijski organ je pravilno tudi pojasnil, da izvedenih gradbenih del, ki niso zajeta z izdanim gradbenim dovoljenjem, s tem dovoljenjem ni mogoče usklajevati. V zvezi z deli na velikem atriju, ki jih tožnika posebej izpostavljata, inšpekcijski organ tako ugotavlja, da so zgrajene nove armiranobetonske plošče in stopnice, da je nadvišan in pozidan nov kolenčni zid, da je streha nadvišana ter da je nad delom stavbe zgrajeno novo ostrešje. Tožnika ne oporekata tem ugotovitvam inšpekcijskega organa, menita pa, da so izvedena dela povezana z dovoljeno obnovo strehe. Sodišče ugotavlja, da je takšno mnenje tožnikov posledica njunega zmotnega stališča, da je obnova strehe obsegala vsa dela po PGD, razen izrecno izključenih del na vzhodni strani objekta. Kot je sodišče obrazložilo že zgoraj, to ne drži. Iz obrazložitve izpodbijanih odločb je razvidno, da je toženka tožnikoma večkrat pojasnila, kakšna gradnja je dovoljena po izdanem gradbenem dovoljenju in da izvedena dela niso dela obnove, kot je opredeljena v tem gradbenem dovoljenju. Toženka je tudi pravilno pojasnila, da je za ta dela potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, zato gre v obravnavanem primeru za nelegalno gradnjo. Tožbene trditve, da je izpodbijana odločba v tem delu neobrazložena, so zato neutemeljene. Tožbeni očitek, da v obravnavani zadevi ni šlo za gradnjo samostojnega objekta, pa ni utemeljen, saj se po 152. členu ZGO-1 inšpekcijski ukrepi pri nelegalni gradnji lahko nanašajo tudi na del objekta, tj. na tisti del, ki je nelegalna gradnja.

Ker torej izvedenih del na obravnavanem objektu ni mogoče šteti za neskladno gradnjo, temveč gre za nelegalno gradnjo, so neutemeljene tudi trditve tožnikov o nesorazmernosti izrečenega ukrepa. Po določbi 152. člena ZGO-1 je namreč gradbeni inšpektor v primeru nelegalne gradnje dolžan odrediti, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, če vzpostavitev prejšnjega stanja ni mogoča. Izrek obravnavanega inšpekcijskega ukrepa je torej obligatoren, pri tem pa razen ustavitve, odstranitve in vzpostavitve v prejšnje stanje oz. drugačne sanacije objekta ni predvidenih drugih ravnanj. Zakonska določba gradbenemu inšpektorju torej ne daje pooblastila, da na podlagi konkretno ugotovljenih okoliščin, ki kažejo na nelegalno zgrajen objekt, tehta, ali sploh izreči predpisani ukrep ali morda kakšnega drugega. Zato v tem primeru, ko je izrek nekega ukrepa obvezen, ne more priti do kršitve sorazmernosti ukrepov. Zakonodajalec je namreč presojo sorazmernosti opravil že pri določitvi ukrepov, ki se v skladu z določbami ZGO-1 izrečejo v zvezi s posameznimi vrstami nedovoljene gradnje, upoštevajoč na eni strani vsebino (težo) nezakonitega ravnanja, na drugi strani pa varstvo javnega interesa na področju urejanja prostora.

Sodišče še dodaja, da se izpodbijana odločitev ne nanaša na gradbena dela, ki so bila predmet gradbenega dovoljenja (tj. v obnovljeno streho in fasado ter v sanirane temelje pod fasado), zato je očitek o posegu v objekte, zgrajene z veljavnim gradbenim dovoljenjem, neutemeljen. Prav tako je neutemeljena tožbena trditev, da bo zaradi rušitve armiranobetonske plošče med dvema etažama ogrožena varnost objekta, saj se hkrati zahteva vzpostavitev prejšnjega stanja. To pomeni, da je treba nelegalno gradnjo odstraniti tako, da bo objekt ustrezal izdanemu gradbenemu dovoljenju, v katerem je bila ocena o varnosti objekta že opravljena. Način izvršitve odrejenega ukrepa pa ni in ne more biti predmet izpodbijane odločitve.

V zvezi z uveljavljano ničnostjo izpodbijanih odločb sodišče pojasnjuje, da je investitor, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja povzročil nezakonito stanje, tega dolžan tudi sanirati ne glede na to, ali je gradil na svoji nepremičnini ali nepremičnini v (so)lasti tretjih oseb. Varstvo slednjih je v inšpekcijskem postopku zagotovljeno z njihovo udeležbo ter možnostjo navajanja dejstev in okoliščin relevantnih za odločitev v tem postopku (tako tudi odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008). Glede na to, da sta tožnika takšno možnost v obravnavanem postopku imela in da se z izpodbijanima odločbama zgolj odpravlja protipravno stanje, ki sta ga s svojimi posegi na predmetni stavbi povzročili inšpekcijski zavezanki, se kot neutemeljena izkaže trditev tožnikov o kršitvi pravice do zasebne lastnine in s tem o ničnosti izpodbijanih odločb. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Odločitev o zavrnitvi tožbe vsebuje tudi odločitev o stroških postopka, saj po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.