U-I-240/07
Datum: 2009-07-09T00:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:USRS:2009:U.I.240.07
vrsta: zakon
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: Neobjavljeno | 09.07.2009
dokument: US28801
akt: Zakon o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 114/06 in 71/08) (ZUTPG), 4. al. 3. tč. 3. čl., 2., 3. in 5. al. 3. tč. 2. odst. 3. čl., 3. al. 5. čl. in  8. al. 8. čl.
resitev: zavrnitev															zavrženje
izrek: Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge, tretje in pete alineje 3. točke drugega odstavka 3. člena, tretje alineje 5. člena in osme alineje 8. člena Zakona o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 114/06 in 71/08) se zavrne.
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrte alineje 3. točke drugega odstavka 3. člena Zakona o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v Republiki Sloveniji se zavrže.
stavek: Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
odlocitev: sklep
geslo: 1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom.
1.4.51.5.1 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Pred začetkom postopka.
1.5.51.1.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrženje pobude.
5.3.35.3 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Prepoved povratne veljave zakonov (155) - Socialno pravo.
5.2.1.3 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Področje sklicevanja (14.1) - Socialna varnost.
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
podlaga: Člen 14.2, 155, Ustava [URS] 
Člen 25.3, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
vlagatelj: Zveza delovnih invalidov Slovenije
datum_vloge: 2007-08-30T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 2009-07-08T22:00:00.000Z

# U-I-240/07-15

9. 7. 2009

## SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za začetek postopka za preizkus pobud Zveze delovnih invalidov Slovenije, ki jo zastopa predsednik Drago Novak, Ljubljana, ter Valerije Češnovar, Laško, na seji 9. julija 2009

## sklenilo:

**Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge, tretje in pete alineje 3. točke drugega odstavka 3. člena, tretje alineje 5. člena in osme alineje 8. člena Zakona o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 114/06 in 71/08) se zavrne.**

**Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrte alineje 3. točke drugega odstavka 3. člena Zakona o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v Republiki Sloveniji se zavrže.**

## OBRAZLOŽITEV

### A.

Zveza delovnih invalidov Slovenije (v nadaljevanju prva pobudnica) izpodbija določbe Zakona o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUTPG), s katerimi se na način, ki ga določa prvi odstavek 3. člena, usklajujejo tudi nekatere pravice iz Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS št. 109/06 in nasl. – v nadaljevanju ZPIZ-1). Meni, da izpodbijana ureditev neutemeljeno vzpostavlja razlikovanje med prejemki istih vrst, saj se usklajevanje pokojnin ni spremenilo. Še posebej poudarja, da izpodbijana ureditev ustvarja razlikovanje med prejemniki nadomestila na podlagi preostale delovne zmožnosti, priznanega pred 1. 1. 2003, ki se usklajuje po ZUTPG, in med prejemniki nadomestila za invalidnost, priznanega po 1. 1. 2003, ki se usklajuje tako kot pokojnine. Prejemki prvih se v letu 2007 niso uskladili, prejemki drugih pa so se. Prejemkov, ki so zajeti z izpodbijanimi določbami ZUTPG, naj ne bi bilo mogoče šteti za socialne transferje, saj gre za pravice iz invalidskega zavarovanja, ki so osebne in neodtujljive. ZUTPG naj bi porušil sistem in prejemke porinil pod socialni minimum. Pobudnica predlaga, naj zaradi neskladnosti s členi 2, 14, 50 in 52 Ustave Ustavno sodišče izpodbijano ureditev razveljavi.

Pobudnica Valerija Češnovar (v nadaljevanju druga pobudnica) izpodbija ZUTPG v celoti, po vsebini pa le peto alinejo 3. točke drugega odstavka 3. člena ZUTPG. Navaja, da so se pred 1. 1. 2007 denarna nadomestila uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti usklajevala tako kot pokojnine, kar je zapisano tudi v prejetih odločbah. Leta 2007 se nadomestila niso uskladila. Ker so se pred uveljavitvijo ZUTPG nadomestila usklajevala dvakrat letno, po ZUTPG pa se bodo usklajevala enkrat letno, v vlogah, vloženih 29. 2. 2008 in 28. 11. 2008, meni, da izpodbijana ureditev delovnim invalidom, ki so to postali pred 31. 1. 2002 in čakajo na drugo ustrezno zaposlitev, jemlje pravico za nazaj oziroma posega v pridobljeno pravico, niža življenjski standard na raven, ki ni vredna človeka, in jih obravnava neenako v primerjavi z delovnimi invalidi, ki so to postali po 1. 1. 2003. V vlogi, vloženi 15. 12. 2008, sporoča, da vztraja pri pobudi kljub spremembi Zakona, po kateri se nadomestila usklajujejo dvakrat letno, saj ta sprememba ni popravila posledic neuskladitve leta 2007 in prikrajšanja za dvakratno usklajevanje. ZUTPG ne omogoča letnih poračunov, ki so pripadali po prejšnji ureditvi, niti draginjskega dodatka, ki je bil leta 2008 odobren upokojencem. Pobudnica meni, da je bila prejšnja ureditev bolj pravična, saj je delovne invalide kot plačnike v pokojninsko blagajno obravnavala enako kot upokojence.

Vlada pojasnjuje, da je bil namen zakonodajalca poenotiti različne mehanizme valorizacije, ki so v preteklem obdobju ohranjali realno raven posameznih transferjev. Glede na nekonsistentno naraščanje indeksa rasti cen življenjskih potrebščin in raznoliko dinamiko rasti različnih kategorij plač, kar je vodilo v nepregleden in neenoten sistem usklajevanja transferjev in oteževalo planiranje javnofinančnih sredstev, se je z uvedbo enotnega koncepta uskladitve za pravice, ki imajo obliko denarnih prejemkov, ki se zagotavljajo iz državnega proračuna, med drugim zasledovala dolgoročna zdržnost javnih financ in zagotovitev enakopravnega socialnega položaja upravičencev do posameznih vrst transferjev. Umestitev pravic iz 4. člena ZPIZ-1 med transferje, ki se usklajujejo po ZUTPG, naj bi izhajala iz pravne narave in vsebine teh pravic in iz tega, da sredstva za dodatne pravice zagotavlja država, ker krije razliko med prihodki in odhodki Zavoda. Prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje naj bi v letu 2007 pomenili le 72,2 % vseh prihodkov v pokojninsko blagajno in naj ne bi pokrili niti odhodkov za pokojnine. ZUTPG naj bi z uvrstitvijo varstvenega dodatka in dodatka za pomoč in postrežbo med denarne prejemke, ki se usklajujejo po tem zakonu, le odpravil nelogičnosti. Pri usklajevanju drugih transferjev po ZUTPG (tudi denarne socialne pomoči) ni prišlo do sprememb, saj so se tudi v preteklosti usklajevali glede na rast cen življenjskih potrebščin. Glede usklajevanja nadomestil iz naslova invalidskega zavarovanja Vlada pojasnjuje, da je bilo z reformo sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja leta 1999 uvedeno individualiziranje odmere denarnih nadomestil. Cilj novega sistema invalidskega zavarovanja naj bi bila čim večja zaposlenost delovnih invalidov s spodbudno naravnanimi nadomestili iz naslova invalidnosti. To je pripeljalo do očitnih razlik v višini med starimi in novimi nadomestili. Namen zakonodajalca ob diferenciaciji načina valorizacije je bil v zmanjševanju razlik v nominalnih zneskih upravičencev, ki so jim nadomestila priznana v različnih obdobjih, vendar za enak namen. Ker gre za osebe, pri katerih se šteje, da lahko s preostalo delovno zmožnostjo nastopajo na trgu dela in pridobijo dodatne dohodke in so sredstva za izplačilo nadomestil v strukturi celotnih odhodkov Zavoda znašala 4,2 %, izplačila pa jamči država, se je zakonodajalec odločil v ZUTPG uvrstiti le stara nadomestila, ki so zaradi ugodnejše odmere bistveno višja od novih nadomestil. Na tak način se med navedenimi nadomestili zagotavlja aktuarska nevtralnost, podobno kot med pokojninami, ki so bile uveljavljene pred letom 2000 ali po tem letu. Ohranitev nominalnih zneskov starih nadomestil je odraz indeksa rasti cen življenjskih potrebščin. Glede na to, da se z valorizacijo ohranja vrednost posameznih transferjev, ki jih v celoti ali vsaj delno zagotavlja država, naj bi si ta lahko pridržala pravico do ustreznega vzdrževanja njihovih višin.

Prva pobudnica pojasnilom Vlade ugovarja. Meni, da gre z ZUTPG in njegovim hitrim spreminjanjem za prenagljeno odmerjanje pravic. Pravice invalidov naj bi že bile ustrezno urejene. Sklicevanje na primanjkljaj pokojninske blagajne naj bi bilo neutemeljeno, saj naj bi se bilo mogoče nanj pripraviti s premišljenimi spremembami zakonov, ki urejajo določena področja. Pobudnica meni, da so zavajajoče ali netočne tudi druge navedbe v pojasnilih, saj naj bi bil resnični in glavni namen ZUTPG zmanjšati transferje.

### B. – I.

Prva pobudnica je svojo vlogo opredelila kot zahtevo za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Ker pobudnica ni eden od subjektov, ki po 23.a členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) lahko začnejo postopek za oceno ustavnosti predpisa z zahtevo, je Ustavno sodišče njeno vlogo obravnavalo kot pobudo. Ker obe pobudnici izpodbijata peto alinejo 3. točke 3. člena ZTPG, je Ustavno sodišče pobudi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Glede na to, da je pobudo za oceno ustavnosti navedene določbe vložila tudi druga pobudnica, se Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje, ali prva pobudnica (po svojem statutu) izkazuje pravni interes za vložitev pobude.

### B. – II.

Po drugi alineji 3. točke drugega odstavka 3. člena ZUTPG se na način, ki ga določa ta zakon, usklajuje dodatek za pomoč in postrežbo iz 137. člena ZPIZ-1. Po tretji alineji 3. točke istega člena se na navedeni način usklajuje invalidnina iz 143. člena ZPIZ-1. Do uveljavitve Zakona o varstvenem dodatku (Uradni list RS, št. 10/08 – v nadaljevanju ZvarDod) se je po četrti alineji 3. točke 3. člena ZUTPG usklajeval tudi varstveni dodatek iz 132. člena ZPIZ-1. S peto alinejo 3. točke je enako določeno za denarna nadomestila uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti, uveljavljena po predpisih, ki so se uporabljali do datuma, določenega v prvem odstavku 446. člena ZPIZ-1 (torej do 1. 1. 2003). Po tretji alineji 5. člena ZUTPG se na način, določen s tem zakonom, usklajuje tudi osnova za odmero dodatnih pravic iz 4. člena ZPIZ-1. Osma alineja 8. člena je prehodna določba, ki razveljavlja drugi odstavek 57. člena, 153. člen in drugi odstavek 397. člena ZPIZ-1. Z uveljavitvijo ZUTPG je način usklajevanja navedenih prejemkov, določen z ZPIZ-1, prenehal veljati.

Pobudnici zatrjujeta, da se je zato, ker se prejemki iz izpodbijanih določb ne usklajujejo več tako, kot pokojnine, položaj uživalcev teh pravic poslabšal. Zatrjujeta neskladnost ureditve z 2. členom in s prvim odstavkom 50. člena Ustave. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve posamezne človekove pravice, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, je nujno zadržana. Ustavno sodišče lahko v tem okviru praviloma preizkuša le, ali ji je mogoče odreči razumnost. Glede na razloge, ki so vodili zakonodajalca in jih pojasnjuje tudi Vlada, izpodbijani ureditvi tega ni mogoče odreči. Pobudnici pa tudi nista izkazali okoliščin, ki bi dokazovale poseg v socialno varnost prejemnikov navedenih pravic. O tem, ali bo usklajevanje denarnih prejemkov urejeno v zakonu, ki določa pogoje za pridobitev pravic, ali pa bo usklajevanje teh pravic urejeno v drugem zakonu, zakonodajalec odloča v polju svoje proste presoje.

Pobudnici zatrjujeta neskladnost izpodbijanih določb ZUTPG z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker se nadomestilo plače zavarovanca s preostalo delovno zmožnostjo usklajuje drugače, manj ugodno, kot se usklajujejo pokojnine in nadomestilo za invalidnost po 94. členu ZPIZ-1. Ko pobudnici primerjata usklajevanje nadomestila plače zavarovanca s preostalo delovno zmožnostjo in nadomestilo za invalidnost, poudarjata enak namen obeh nadomestil. Ne zanikata pa različne pravne ureditve teh nadomestil. Načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Tudi če bi sledili mnenju pobudnic o enakem pomenu nadomestil za upravičence in bi zanemarili dejstvo, da gre zaradi razlik v pravni ureditvi teh pravic za dva različna položaja, so v okviru pojasnil Vlade navedeni razumni razlogi, iz katerih tudi urejanje enakih položajev na različne načine v tem primeru ne bi bilo v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Zatrjevanje pobudnic o neskladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave zato ni utemeljeno.

ZUTPG določa spremembo usklajevanja nadomestil od svoje uveljavitve naprej. Takšna ureditev ni retroaktivna in ne posega v pridobljene pravice uživalcev nadomestil, saj teh upravičencem ne jemlje niti jih ne znižuje za nazaj (155. člen Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da se izrek odločbe o priznanju in odmeri pravice (na primer: pravice do pokojnine) vedno nanaša na znesek pravice, do katerega je zavarovanec upravičen ob datumu priznanja te pravice, in kasnejše uskladitve pravice oziroma spremembe načina usklajevanja pravice zato ne pomenijo sprememb odločbe o odmeri pravice oziroma posega v pravnomočno odločbo. Odločba priznava le višino pravice na podlagi zakonodaje, veljavne ob izdaji odločbe. Ta višina se tako z rednimi valorizacijami kot tudi s spreminjanjem zakonodaje lahko spreminja. Zatrjevanje pobudnic o posegu v pridobljene pravice zato ni utemeljeno.

Četrta alineja 3. točke drugega odstavka 3. člena ZUTPG, ki jo izpodbija prva pobudnica, je z uveljavitvijo ZvarDod prenehala veljati. Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na podlagi prvega odstavka 47. člena ZUstS lahko presoja neveljavne predpise, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti in nezakonitosti. Za oceno ustavnosti predpisa, ki je prenehal veljati, mora pobudnik izkazati t. i. pravovarstveno potrebo. Pobudnica takšne potrebe ni izkazala. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti te določbe zavrglo (2. točka izreka).

### C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

Jože Tratnik
Predsednik

[^[1]]: Prvi odstavek 150. člena ZPIZ-1 določa: " Pokojnine se usklajujejo glede na rast zneska povprečne mesečne plače, izplačane zaposlenim pri pravnih osebah, ki ga Statistični urad RS objavlja v Uradnem listu RS (v nadaljnjem besedilu: povprečna plača)."

[^[2]]: ZUTPG v 1. členu določa: "Transferji posameznikom in gospodinjstvom iz drugega odstavka tega člena se uskladijo dvakrat letno, in sicer prvič v juliju mesecu z rastjo cen življenjskih potrebščin v obdobju januar-junij tekočega leta in drugič v januarju z rastjo cen življenjskih potrebščin v obdobju julij-december preteklega leta po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije."

[^]: Npr. odločba št. U-I-93/93 z dne 9. 12. 1993 (Uradni list RS, št. 1/94 in OdlUS II, 120).