UPRS Sodba I U 90/2019-21
Datum: 2022-07-13T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.90.2019.21
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KONCESIJE - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST
institut: koncesije - koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti - podelitev koncesij - trajanje koncesije - odločitev ustavnega sodišča

## Jedro

Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe Ustavnega sodišča obvezne.

Ustavno sodišče je pri svoji presoji upoštevalo tudi vidik nove ureditve koncesij z vidika 74. člena Ustave, zato sodišče ni vložilo ponovne zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker naj bi bilo to določilo v nasprotju z 74. členom Ustave. Sodišče tudi ni ponovno vložilo zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker naj bi bilo navedeno določilo po stališču tožeče stranke v nasprotju s 33. členom Ustave. Navedeno določilo Ustave določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Z omejitvijo časa trajanja koncesije se po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino tožeče stranke. Z 41. členom ZZDej-K tožeči stranki koncesija ni bila odvzeta in ni bil zožen njen dosedanji obseg. Sodišče tudi ni ugotovilo, da bi četrti odstavek 41. člena ZZDej-K pomenil poseg v ustavno pravico tožnika do svobode dela (49. člena Ustave). Pri njem zaposleno medicinsko in administrativno osebje bi lahko še vedno svobodno opravljalo svoj poklic.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v točki 1 izreka tožeči stranki spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo št. 503-359/2006 z dne 20. 11. 2006 na področju oftalmologije, in sicer se je čas trajanja koncesije spremenil, in sicer se je koncesija podelila za obdobje 15 let, to je v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je Ministrstvo za zdravje skladno Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej-K), po uradni dolžnosti dolžno spremeniti čas trajanja že podeljenih koncesij. ZZDej-K v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo navedenega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve zakona. ZZDej-K koncendentom nalaga, da v 12 mesecih od uveljavitve ZZDej-K po uradni dolžnosti izdajo odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določijo novo obdobje podelitve koncesije, to je od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032. ZZDej-K je namreč začel veljati 17. 12. 2017 in se 15 letni rok izteče 16. 12. 2032, po tem datumu je ob izpolnjevanju predpisanih pogojev iz ZZDej-K koncesijo možno podaljšati. Ministrstvo za zdravje je v postopku ugotovilo, da iz odločbe o podelitvi koncesije ne izhaja čas trajanja koncesije, zato je štelo, da je bila koncesija tožeči stranki podeljena za nedoločen čas.

3. Tožeča stranka v tožbi navaja, da ji je tožena stranka z izpodbijano odločbo posegla v že pridobljeno pravico izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe, zaradi česar meni, da je predmetna odločba nezakonita. Določba 41. člena ZZDej-K je protiustavna, ker učinkuje retroaktivno in je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave. Tožeča stranka meni, da je določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v nasprotju s 33. členom (pravica do lastnine), 49. členom (pravica do svobode dela), 74. členom (svobodna gospodarska pobuda), 2. členom (načelo pravne države), 155. členom (prepoved retroaktivnosti) in določbo 158. člena (prepoved posega v pravnomočno razmerje) Ustave. Odločba sicer temelji na zakonski določbi, vendar je zakonodajalec pri tem, ko je zasledoval interes zagotavljanja vzdržnosti zdravstvene blagajne, posegel v svobodo gospodarske pobude koncesionarjev ter v pravico pacienta do dostopa zdravstvene storitve. S postopnim omejevanjem koncesijskih pravic, k čemur stremi tudi določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, se kaže slabšanje in zmanjšanje možnosti dostopa do zdravstvenih storitev. Zakonodajalec je s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K nedopustno posegel v pravnomočno in dokončno pravico tožeče stranke iz naslova pridobljene pravice do izvajanja koncesijske dejavnosti. Poseg v že pridobljeno pravico pomeni postopanje v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Spremenjena zakonodaja pomeni poseg v pravico do lastnine, saj koncesionarju po poteku 15 let postanejo povsem nepotrebni prostor, oprema in vse, kar je moral zagotoviti, da je lahko pričel izvajati dejavnost. Tožeča stranka pojasnjuje, da četrti in šesti odstavek 41. člena ZZDej-K spreminja vsebino pravnomočno podeljene pravice in v bistvenem drugače konstituira pravni položaj tožnika. Predlagatelj zakona ni imel nobenega utemeljenega razloga, da poseže v pravico tožeče stranke, da za nedoločen čas izvaja koncesijsko storitev, saj gre za dejavnost v javnem sektorju in v korist posameznikov in tako ni izpolnjen pogoj, da retroaktivnost zahteva javna korist. Prav tako ni izpolnjen pogoj nujnosti. Sprememba pravice do izvajanja zdravstvene dejavnosti pomeni tudi poseg v pravico do svobode dela in svobodne gospodarske pobude ter pomeni kršitev pravice do lastnine iz 33. člena Ustave. Koncesionar opremo in prostor financira iz lastnih sredstev, torej gre za njegovo lastno premoženje, ki pa je zanj povsem neuporabno in nekoristno, če nima podlage, da bi opravljal svoj poklic in izvajal zdravstveno dejavnost. Tožeča stranka tudi opozarja, da je primerjalno gledano zakonodajalec z Zakonom o lekarniški dejavnosti drugače uredil omejevanje podeljevanja koncesij, pri čemer je ureditev ZZDej-K veliko bolj radikalna in neobičajna. Tožeča stranka predlaga sodišču, da postopek prekine in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena, predhodnih in končnih določb ZZDej-K ter dodatno predlaga, naj ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita ter jo odpravi. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je z izdajo izpodbijane odločbe ravnala v skladu z veljavnimi predpisi in izdala zakonito odločbo v skladu s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K. Tožena stranka pojasnjuje, da z navedenim zakonom država vzpostavlja sistem, v katerem so koncesije podrejena oblika opravljanja javne službe, saj 15. člen ZZDej-K jasno določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Nadalje tožena stranka navaja, da je ureditev izvajanja zdravstvene dejavnosti kot javne službe primarno v javnih zdravstvenih zavodih dopustna tudi glede na prakso Sodišča Evropske unije, ki sicer zdravstvene storitve v svojih odločitvah pogosto uvršča med storitve splošnega pomena gospodarske narave, za katero sicer veljajo pravila konkurenčnosti in prostega pretoka. Vendar pa sodišče EU v več svojih odločitvah sprejetja nacionalne zakonske ureditve, ki pravila konkurenčnosti in prostega pretoka pri zagotavljanju zdravstvenih storitev omejujejo kot nedopustne in nesprejemljive, če so uvedene za zagotavljanje socialnih ciljev zdravstvenega sistema, ki temelji na solidarnosti in varovanju javnega zdravja, ohranjanju javno dostopnih celovitih zdravstvenih storitev ter zagotavljanju potrebnih zmogljivosti in usposobljenosti v vseh delih države, kar je bistveno za javno zdravje in kakovostno življenje državljanov. Spremenjena določba 42. člena ZZDej določa jasno usmeritev, da se koncesije za izvajanje zdravstvene dejavnosti podeljujejo ob ugotovljeni potrebi po izvajanju zdravstvene dejavnosti s podeljeno koncesijo in ne na podlagi izkazanega interesa posameznika za izvajanje javno financirane zdravstvene dejavnosti na podlagi koncesije. Tožena stranka tudi navaja, da se javna zdravstvena služba izvaja kot negospodarska dejavnost splošnega pomena na nepridobitni način, kar ne pomeni, da se koncesije ukinjajo, ampak je le jasno opredeljena njihova podrejena vloga pri pridobitvi pravice do javnih sredstev. Glede posega v pravico do svobode dela in svobodno gospodarsko pobudo, pravice do lastnine in varstva dela tožena stranka ocenjuje, da le te niso prizadete, saj gre v navedem primeru pri koncesiji za pravico do sklenitve pogodbe z ZZZS v breme javnih sredstev, brez pogodbe pa lahko izvajalec na podlagi dovoljenja še vedno izvaja zdravstveno storitev za paciente, ki storitev sami plačajo. Tožena stranka tudi trdi, da bi zaradi nove ureditve prišlo do daljšanja čakalnih dob, saj zakon jasno določa, da kadar javni zavod ne bo mogel zagotavljati potrebnega obsega izvajanja določenih storitev, se bo podelila koncesija, oziroma se bo koncesija ob izpolnjevanju pogojev podaljšala. Glede retroaktivnosti tožena stranka meni, da obravnavana ureditev predstavlja dovoljen poseg v pridobljene pravice, saj pridobljene pravice niso absolutne. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo in zahtevek za plačilo stroškov zavrne.

5. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo, tožeča stranka pa je naknadno zaporedoma vložila dve obsežni pripravljalni vlogi, v katerih sodišču predlaga, naj naknadno prekine postopek in vloži Zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K tudi iz vidika presoje spremembe ureditve v neupravičen poseg v načelo zaupanja v pravo skozi varstvo pravice koncesionarja iz 33., 49. in 74. člena Ustave ter 158. člena Ustave v zvezi z načelom enakosti po 14. členu Ustave. Ustavno sodišče naj bi izpodbijano ureditev presojalo le iz vidika določb 2. in 155. člena Ustave, potrebna pa je tudi presoja izpodbijane zakonodaje skozi določbo 33. in 74. člena Ustave v zvezi s 14. členom Ustave, češ da je Ustavno sodišče presojo ustreznosti utemeljenega interesa zakonodajalca opravilo le iz vidika enega izmed ciljev zakonodajalca, in sicer prevladujočega javnega interesa pri izvajanju negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov. Odpadla pa naj bi presoja ustreznosti po načelu varstva zaupanja v pravo glede drugega cilja zakonodajalca, to je varstvo konkurence, izostal pa naj bi tudi test sorazmernosti, enako meni glede posega v načelo varstva zaupanja v pravo iz vidika vpliva spremembe ureditve na konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. Tožeča stranka trdi, da iz zakonodajnega gradiva ni mogoče ugotoviti, kako naj bi zastavljena cilja zakonodajalca, torej prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v obliki javnih zavodov in varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist, to je varstvo zdravja in življenja ljudi. Javni interes naj bi bil ogrožen prav zaradi zakonskega zagotavljanja monopolnega položaja javnih zdravstvenih zavodov na podlagi določbe drugega odstavka 42. člena ZZDej-K, v povezavi s časovno omejitvijo koncesij, odločanje o podaljšanju koncesijskega razmerja s koncesionarjem je odvisno izključno od izjave in volje javnega zdravstvenega zavoda, ki deluje na območju izvajanja koncesije določenega koncesionarja, kar po mnenju tožeče stranke predstavlja neenako obravnavo koncesionarja in njegov podrejen položaj na trgu v razmerju do javnega zdravstvenega zavoda. Takšna ureditev krši pravico do svobodne gospodarske pobude in tudi pravila varstva konkurence, saj naj bi o podaljšanju koncesije odločal javni zavod, ki je koncesionarjev konkurent. Dodaja, da sprememba ZZDej-K tako krši pravila varstva konkurence, in sicer trg ni svoboden, ker ima javni zavod prednost izbire izvajanja programa, vstop koncesionarja na trg ni prost, ker je odvisen od predhodne poslovne odločitve njegovega konkurenta na trgu in časovna omejitev pravice izvajati zdravstveno dejavnost v okviru javne mreže je določena le za obstoječega koncesionarja, ne pa tudi za javni zavod. Sprememba ureditve, ki na zakonski ravni slabša konkurenčni položaj koncesionarja nasproti javnemu zavodu je v neskladju z določbo 74. člena Ustave v zvezi z 2. členom Ustave. Koncesionar je omejen tudi v pravici do zasebne lastnine. Zaradi položaja na trgu opravljanja zdravstvene dejavnosti in negotovega stanja glede možnosti podaljšanja koncesije, se koncesionar za večje investicije ne odloča. Nadalje tožeča stranka navaja, da Ustavno sodišče testa sorazmernosti v odločbi U-I-193/19-14 ni opravilo celovito, saj bi moral biti izvršen strogi test sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, to je ali je poseg nujen, primeren in sorazmeren v ožjem pomenu. Tožeča stranka opozarja, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice, je takšen poseg nedopusten, brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila. S spremembo ureditve je posameznik zaustavljen v podjetniški svobodi, zato sprememba zakona povzroča tudi osebne, družinske in socialne posledice. Z iztekom trajanja koncesije, se prekine tudi pogodba o financiranju programa koncesije, ki je sklenjena med koncesionarjem in Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS). V tistem trenutku tudi odpade podlaga povračila amortizirane vrednosti nepremičnine, to je ambulantnega prostora, kar predstavlja za koncesionarja negativni poslovni efekt. Zaradi amortizacije izgublja na vrednosti nepremičnina, dejstvo časovne omejitve pa ga onemogoča v vsakršni investiciji, katere amortizacijska doba je daljša od dobe trajanja koncesije. Koncesionar v obdobju 5 let pred iztekom koncesijske dobe ne bo imel poslovnega interesa vlagati in investirati v opremo, saj bo investicija zanj pomenila stroškovno breme. Bo pa primoran izvajati investicijo v obvezno opremo in prostor, ki ju potrebuje, da lahko izvaja zdravstveno dejavnost. S takšnim neenakim položajem koncesionarja v razmerju do javnega zdravstvenega zavoda, je koncesionar oviran v pravici do svobodne gospodarske pobude ter konkurenčnosti v razmerju do javnega zdravstvenega zavoda. Sprememba ureditve tako posega v pravico koncesionarja do varstva lastnine. Tožeča stranka tudi navaja, da so pred Ustavnim sodiščem v obravnavi še druge Zahteve za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K v širšem obsegu (U-I-198/19, U-I-415/19 in U-I-434/19). Tožeča stranka predlaga sodišču, da prekine sodni postopek ter vloži Zahtevo za oceno ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, in sicer za presojo ustavnosti z določbo 33., 49., 74., 158. člena ter 14. člena Ustave, v zvezi z določbo 2. člena Ustave. Tožeča stranka tudi izpostavlja, da sprememba ZZDej-K z določbo 4. odstavka 41. člena posega v pravico iz 23. člena Splošne deklaracije o človekovih pravicah. Navedeni člen določa, da ima vsakdo pravico do dela in proste izbire zaposlitve, do pravičnih in zadovoljivih delovnih pogojev in do varstva pred brezposelnostjo. Nadalje tožeča stranka navaja, da Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (2010/C 83/02) v 15. členu določa svobodo izbire poklica in pravice do dela. Tožeča stranka zaključuje, da za odločanje o tožbenem zahtevku ni potrebna izvedba naroka in tako tožeča stranka soglaša, da sodišče odloči v zadevi brez glavne obravnave, vendar izpostavlja, da je pred odločitvijo potrebna prekinitev postopka in vložitev obrazložene Zahteve za oceno ustavnosti določbe 4. odstavka 41. člena ZZDej-K. K točki I izreka:

6. Tožba ni utemeljena.

7. Sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da tista pravno-relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, med strankama niso sporna. Med strankama namreč ni sporno, da je bila tožeči stranki z odločbo št. 503-359/2006 z dne 20. 11. 2006 koncesija podeljena za nedoločen čas. V četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K je določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Na tej podlagi je tožena stranka z odločbo št. 0142-285/2013/7 z dne 7. 12. 2018 s prvo točko izreka spremenilo prvotno odločbo na način, da se čas trajanja koncesije spremeni iz nedoločenega v določen čas, za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja. Sodišče ugotavlja, da so v navedeni zadevi sporna izključno pravna vprašanja, in sicer skladnost četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z Ustavo.

8. Sodišče je v drugi primerljivi zadevi (I U 103/2019) že vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker je menilo, da je izpodbijana ureditev spremembe trajanja koncesije v neskladju s 155. in 2. členom Ustave. Vendar je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi obsežno pojasnjuje, zakaj po njenem mnenju Ustavno sodišče v svoji odločbi ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Vendar pa Upravno sodišče ne more ocenjevati odločbe Ustavnega sodišča, zato se do navedb tožeče stranke v pripravljalni vlogi o tem, ali je Ustavno sodišče ustrezno opravilo presojo skladnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z 2. in 155. členom Ustave, ne more in ne sme opredeljevati.

9. Ustavno sodišče se je v svoji odločbi ukvarjalo tudi s spremenjeno ureditvijo koncesij z vidika varstva konkurence iz 74. člena Ustave. V 11. točki obrazložitve je tako navedlo, da je Državni zbor v odgovoru kot stvarni razlog za izpodbijano ureditev, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, navedel, da je zakonodajalec z njo želel preprečiti zapiranje trga in omejevanje konkurence. Enak stvarni razlog izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva. V 11. točki obrazložitve citirane odločbe je nadalje navedeno, da je varstvo konkurence že samo po sebi ustavna kategorija, izrecno določena v tretjem odstavku 74. člena Ustave. Med drugim je navedeno, da že zato ne more biti dvoma, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Nadalje je navedeno, da tudi iz dosedanje ustavno sodne presoje izhaja, da je zagotavljanje svobodne in poštene konkurence oziroma varstvo konkurence ustavno dopusten cilj, ki opravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem ni zanemarljivo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj trajno zagotovljen. Nadalje je v navedeni točki obrazložitve odločbe navedeno, da iz zakonodajnega gradiva izhaja še drug zakonodajalčev cilj, to je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ki ga je ustavno sodišče v dosedanji ustavno-sodni presoji prav tako že sprejelo kot ustavno dopusten cilj. Ustavno sodišče je nadalje navedlo, da ne sledi trditvi, da naj bi si bila navedena dva zakonodajalčeva cilja med seboj v nasprotju. Navedlo je, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Navedena razloga torej pomenita stvarna razloga, utemeljena v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, kot je navedeno v 12. točki obrazložitve odločbe.

10. Glede na navedeno sodišče v tem upravnem sporu ugotavlja, da je Ustavno sodišče pri svoji presoji upoštevalo tudi vidik nove ureditve koncesij z vidika 74. člena Ustave, zato sodišče ni vložilo ponovne zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker naj bi bilo to določilo v nasprotju z 74. členom Ustave. Sicer pa so omejitve svobodne gospodarske pobude dopustne že po Ustavi, saj se v skladu z drugim stavkom drugega odstavka 74. člena Ustave gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Glede trditve, da je kršen 74. in 14. člen Ustave, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod, sodišče pojasnjuje, da drugi odstavek 43. člena ZZDej določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. O tem, ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod, bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da ne bodo potrebne.

11. Sodišče pa tudi ni ponovno vložilo zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker naj bi bilo navedeno določilo po stališču tožeče stranke v nasprotju s 33. členom Ustave. Navedeno določilo Ustave določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Z omejitvijo časa trajanja koncesije se po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino tožeče stranke. Po preteku 15 let se namreč lahko koncesija podaljša. Tudi če se po tem obdobju ne bi podaljšala, bi lahko tožeča stranka še naprej opravljala svojo dejavnost kot zasebno zdravstveno dejavnost, le brez koncesije. Samo opravljanje dejavnosti torej s tem ne bi smelo biti prizadeto. Po mnenju sodišča navedena spremenjena ureditev pri dodeljevanju koncesij ne pomeni posega v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave, zato iz tega razloga ni vložilo nove zahteve za oceno ustavnosti. Z 41. členom ZZDej-K tožeči stranki koncesija ni bila odvzeta in ni bil zožen njen dosedanji obseg. Sicer pa 44.f člen ZZDej določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo.

12. Po presoji sodišča določilo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K tudi ni v neskladju z 51. členom Ustave, ki določa, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon. Tožeča stranka ni pojasnila, na kakšen način naj bi navedena določba ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, na negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo ipd., uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa ji ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj.

13. Tožeča stranka opozarja tudi na to, da so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Ta merila so drugačna, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato koncesionarja nista v enakem oziroma v primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena Ustave nista neenakopravno obravnavana.

14. Sodišče tudi ni ugotovilo, da bi četrti odstavek 41. člena ZZDej-K pomenil poseg v ustavno pravico tožnika do svobode dela (49. člena Ustave). Pri njem zaposleno medicinsko in administrativno osebje bi lahko še vedno svobodno opravljalo svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije toženi stranki nad 15 let in se tudi ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bo morala tožena stranka (in pri njej zaposleni) delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svoboda dela namreč ne pomeni, da bi posameznim subjektom moralo biti zagotovljeno določeno delo oziroma dejavnost oziroma delo pri istem delodajalcu.

15. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov sodišče ni vložilo nove zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. V zvezi z navedbo tožeče stranke, da Ustavno sodišče še ni odločilo o vseh zahtevah za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa sodišče meni, da ker je Ustavno sodišče že odločilo o ustavnosti izpodbijane ureditve ZZDej-K z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in ugotovilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s tem temeljnim načelom, je torej izpodbijano ureditev že presojalo iz vidika tistih očitkov, ki se nanašajo na domnevno neskladnost ZZDej-K z 2. členom Ustave. Iz navedenega razloga je Ustavno sodišče dve zahtevi za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki ju je prav tako vložilo upravno sodišče, že zavrglo s sklepom U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021. 16. Ker je glede na vse navedeno izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

17. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker relevantno dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba med strankama ni sporno, to je, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožeči stranki z odločbo pristojnega upravnega organa podeljena koncesija za nedoločen čas. Kadar pa je dejansko stanje med strankama nesporno, pa ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.