U-I-238/96
Datum: 1996-11-21T00:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:USRS:1996:U.I.238.96
vrsta: občinski predpis
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: Ur. list RS, št. 71/96 in OdlUS V, 161 | 21.11.1996
dokument: US18107
akt: Odlok o proračunu Občine Tržič za leto 1996 (Ur. list RS, št. 31/96)
resitev: ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom
izrek: 1. Odlok o proračunu Občine Tržič za leto 1996 ni v skladu z Ustavo in zakonom, kolikor ne zajema vseh izdatkov občine, ki jih bo le-ta morala plačati za financiranje javne porabe iz naslova že prevzetih in v proračunskem letu 1996 zapadlih obveznosti.

2. Občinski svet mora ugotovljeno neskladnost odpraviti do 31. decembra 1996.
stavek: Proračun Občine Tržič za let 1996 ni v skladu s 148. členom Ustave in 57. členom Zakona o lokalni samoupravi, kolikor ne zajema vseh izdatkov občine, ki jih bo le-ta morala plačati za financiranje javne porabe iz naslova že prevzetih in v proračunskem letu 1996 zapadlih obveznosti.
odlocitev: odločba
geslo: Občinski proračun, zajemanje vseh podatkov.
Financiranje javne porabe.
Občina, financiranje.
Pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
podlaga: Ustava, 148. čl.
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), 33., 36., 57., 32. čl.
Zakon o financiranju občin (ZFO), 8., 10., 214. do 228. čl.
Statut Občine Tržič, 81., 85. čl.
Zakon o računskem sodišču (ZRacS), 21. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 48. čl.
vlagatelj: Župan Občine Tržič
datum_vloge: 1996-06-30T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 1996-11-20T23:00:00.000Z

# U-I-238/96-11

21.11.1996

## O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na zahtevo župana Občine Tržič, na seji dne 21. novembra 1996

## o d l o č i l o :

Odlok o proračunu Občine Tržič za leto 1996 (Uradni list RS, št. 31/96) ni v skladu z Ustavo in zakonom, kolikor ne zajema vseh izdatkov občine, ki jih bo le-ta morala plačati za financiranje javne porabe iz naslova že prevzetih in v proračunskem letu 1996 zapadlih obveznosti.

Občinski svet mora ugotovljeno neskladnost odpraviti do 31. decembra 1996.

## O b r a z l o ž i t e v

### A.

Župan izpodbija Odlok o proračunu Občine Tržič za leto 1996, ki ga je sprejel Občinski svet na seji dne 5.6.1996. Navaja, da bilanca prihodkov in odhodkov, ki je sestavni del Odloka, ni realna. Ne bi naj namreč izkazovala dejanskega stanja, ker ne upošteva vseh dejanskih odhodkov, katerih obveznost plačila zapade v tem proračunskem letu. Prav tako naj bi ne bilo upoštevano dejstvo, da se je občina do uveljavitve Odloka financirala po sistemu začasnega financiranja na podlagi 148. člena Ustave in 17. člena Zakona o financiranju javne porabe. Navaja, da na odhodkovni strani niso upoštevane postavke, za katere je denar strogo namenski oziroma je bil že izplačan na podlagi začasnega financiranja ali pa zapade v plačilo v tem proračunskem letu na podlagi obveznosti iz že sklenjenih pogodb.

Ob izvajanju sprejetih proračunskih postavk naj bi občina v zaključnem računu izkazovala izgubo. Bilanca naj bi bila uravnotežena le navidezno, dejansko pa naj bi bila neuravnotežena, kar je po mnenju župana v neskladju z določbami 217. in 222. člena Poslovnika Državnega zbora, ki naj bi se uporabljal v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena Zakona o financiranju občin, ker veljavni občinski akti tega ne urejajo.

Do sprejema neuravnoteženega proračuna naj bi prišlo zaradi nespoštovanja predpisanega postopka za sprejem proračuna. Predlog odloka o proračunu, ki ga je na podlagi 33. člena Zakona o lokalni samoupravi predlagal v obravnavo občinskemu svetu, je bil uravnotežen. Na seji Sveta je bil vložen amandma, ki je bistveno spremenil bilanco prihodkov in odhodkov, zato je župan predlog proračuna umaknil z dnevnega reda. Vendar je na isti seji eden od svetnikov predlagal ponovno obravnavo predloga proračuna, ki ga je občinski svet sprejel skupaj z amandmajem. Tak postopek sprejemanja proračuna je bil po mnenju župana v nasprotju z določbo 33. člena Zakona o lokalni samoupravi ter z 218., 219., 222. in 223. členom Poslovnika Državnega zbora. Ker naj tako sprejeti Odlok ne bi temeljil na zakonitih predpisih, naj bi bil v neskladju tudi z določbo četrtega odstavka 153. člena Ustave.

Občinski svet v odgovoru na zahtevo pojasnjuje, zakaj so bile določene postavke vnesene v proračun oziroma iz njega črtane.

Občinski svet meni, da je bil postopek sprejema proračuna zakonit in da izraža izglasovano voljo svetnikov. Svet je pri svojem delu uporabljal najprej začasni poslovnik, po objavi in uveljavitvi pa Poslovnik o delu občinskega sveta. Občinski svet še navaja, da pobude ni podpisala oseba, ki je po Statutu občine pooblaščena za nadomeščanje župana.

### B.

Župan je vložil zahtevo na podlagi petega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93; 6/94 - odl. US št. U-I-13/94; 45/94 - odl. US št. U-I-144/94; 57/94 in 14/95 - v nadaljevanju: ZLS) kot upravičeni predlagatelj postopka. Vlogi je bilo priloženo tudi ustrezno pooblastilo. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 11. junija 1996 zavrnilo predlog župana, da se do končne odločitve zadrži izvajanje izpodbijanega Odloka o proračunu.

Ustavno sodišče je po določbi 4. alinee prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) pristojno le za presojo skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni. V tem okviru odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti (tretji odstavek 21. člena ZUstS). Ni pa v pristojnosti Ustavnega sodišča presoja medsebojne skladnosti predpisov lokalne skupnosti.

Postopek sprejemanja odločitev ter način odločanja v občinskem svetu določajo Statut občine in poslovnik občinskega sveta.

Statut Občine Tržič (Uradni list RS, št. 41/95) v 81. členu določa, da se proračun občine odreja z odlokom. V členih od 85 do 89 ureja postopek za sprejem odloka, za podrobnejšo ureditev načina dela, postopka odločanja in ureditev razmerij do drugih občinskih organov pa skladno s 36. členom ZLS napotuje na poslovnik občinskega sveta. Občinski svet Občine Tržič je sprejel Začasni poslovnik (Uradni list RS, št. 14/95), ki je veljal še v času prvega odločanja o spornem Odloku (27.3.1996), ob drugem odločanju (5.6.1996) pa je že veljal Poslovnik Občinskega sveta (Uradni list RS, št. 22/96). Postopek odločanja je bil torej urejen z ustreznimi občinskimi predpisi, presoja skladnosti Odloka o proračunu kot splošnega akta lokalne skupnosti z drugimi predpisi lokalne skupnosti pa pred Ustavnim sodiščem ni možna. To velja tudi za presojo skladnosti postopka, po katerem je bil Odlok sprejet, s Statutom in Poslovnikom Občinskega sveta.

Vsebinska presoja in presoja postopka sprejemanja spornega Odloka se lahko omeji le na presojo skladnosti z Ustavo in ZLS ter Zakonom o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 - v nadaljevanju: ZFO).

Glede četrtega odstavka 153. člena Ustave, na katerega se sklicuje predlagatelj, Ustavno sodišče ugotavlja, da ta ustavna določba ne pride v poštev za oceno spornega Odloka. Odlok je splošni akt občine, navedena ustavna norma pa določa, da morajo posamični akti in dejanja organov lokalnih skupnosti temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.

Določba tretjega odstavka 5. člena ZFO ne daje podlage za smiselno uporabo določb Poslovnika Državnega zbora, ki urejajo postopek sprejemanja državnega proračuna (členi 214 do 228). Po navedeni določbi ZFO se pri pripravi proračuna občine smiselno uporabljajo določbe tistih predpisov, nanašajočih se na državni proračun, ki urejajo izkazovanje prihodkov in odhodkov v bilanci prihodkov in odhodkov in izkazovanje računa financiranja. Gre za izvedbene predpise za pripravo proračuna, ne pa za postopkovne norme, ki jih za sprejem svojih splošnih aktov samostojno in avtonomno določa občina sama. Predmet ustavnosodne presoje tudi niso proračunska načela oziroma pravila, ki veljajo za proračunsko poslovanje (na primer: pravilo o ravnovesju med proračunskimi prejemki in izdatki).

Ustava v prvem odstavku 148. člena določa, da morajo biti vsi prihodki in izdatki lokalne skupnosti za financiranje javne porabe zajeti v njenem proračunu. ZLS pa v prvem odstavku 57. člena določa, da morajo biti prihodki in izdatki za posamezne namene financiranja javne porabe občine zajeti v proračunu občine, ki ga ta sprejme v skladu z zakonom. Zakonska obveznost občine je torej, da v proračunu predvidi vse odhodke, ki izhajajo iz prevzetih obveznosti oziroma iz dolgoročnih obveznosti, ki zapadejo v proračunskem letu. To velja tudi za obveznosti, sprejete v času začasnega financiranja. Peti odstavek 57. člena ZLS določa, da se ob nepravočasno sprejetem proračunu javna poraba občine začasno financira po proračunu za prejšnje leto. To pa lahko pomeni samo v okviru tam določenih namenov in v okviru tam predvidenih sredstev za posamezne namene. Občinski svet Občine Tržič je z Odlokom o začasnem financiranju javne porabe Občine Tržič v letu 1996 (Uradni list RS, št. 14/96) sam določil, da se v obdobju začasnega financiranja uporabljajo sredstva v višini povprečnih mesečnih dvanajstin po proračunu za leto 1995, pa tudi, da so prihodki in odhodki v času začasnega financiranja sestavni del proračuna Občine Tržič za leto 1996 (2. in 3. člen Odloka). Ali je župan kot izvrševalec proračuna ravnal v skladu s svojimi pooblastili in v okvirih, ki mu jih je dopuščalo začasno financiranje (kot tudi, ali bi moral za nepredvidene izdatke dobiti predhodno soglasje občinskega sveta), ni predmet odločanja pred Ustavnim sodiščem. Namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev (poleg občinskega sveta samega) nadzoruje Nadzorni odbor občine (32. člen ZLS), končni nadzor nad zakonitostjo, namembnostjo ter gospodarno in učinkovito rabo sredstev javnih financ - tudi med začasnim financiranjem - pa opravlja Računsko sodišče (21. člen Zakona o Računskem sodišču).

ZFO sicer določa, da se v proračunu predvidi tekoča proračunska rezerva oziroma, da se začasno krijejo odhodki iz sredstev občinskih rezerv ali najetih posojil (8. in 10. člen ZFO). Vendar gre v teh primerih bodisi za financiranje namenov, ki jih ni bilo mogoče predvideti ali zanje ni bilo predvidenih dovolj sredstev bodisi za premostitev neenakomernega pritekanja prihodkov. Odhodki, ki jih je mogoče predvideti oziroma za katere je iz prevzetih obveznosti jasno, da jih bo treba plačati iz proračuna, pa v proračunu morajo biti predvideni.

Proračun Občine Tržič zato ni v skladu z Ustavo in zakonom, kolikor ne zajema vseh izdatkov občine, ki jih bo le-ta morala plačati za financiranje javne porabe iz naslova že prevzetih in v proračunskem letu 1996 zapadlih obveznosti. Ugotovljena protiustavnost in nezakonitost ne omogoča razveljavitve izpodbijanega Odloka. Predstavniški organ v občini je tisti, ki sprejema odločitve o prihodkih proračuna in namenih njihove porabe. Izdatkov za posamezne namene, ki jih je s proračunom za leto 1996 določil občinski svet, ni mogoče šteti za neustavne in nezakonite. Zato je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo, občinski svet Občine Tržič pa bo moral ugotovljeno neustavnost in nezakonitost odpraviti z ustrezno spremembo Odloka o proračunu še pred zaključkom tega proračunskega leta.

Neutemeljeno pa se predlagatelj sklicuje na neskladnost postopka sprejemanja Odloka z določbo drugega odstavka 33. člena ZLS. Ta določba ne daje županu izključne pravice predlagati proračun občine. Že določba sama v drugem stavku daje tako možnost vsakemu posameznemu članu občinskega sveta, Statut Občine Tržič pa v prvem odstavku 85. člena tako možnost še konkretizira.

### C.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Krivic.

P r e d s e d n i k

dr. Tone Jerovšek

---

### Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica

K tej odločbi, s katero sicer v celoti soglašam, dajem pritrdilno ločeno mnenje le zaradi nesoglasja s 14. točko obrazložitve - in posledično s tem, da v izreku zato manjka posebna točka, s katero bi Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost dela prvega stavka drugega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS). V 14. točki obrazložitve namreč piše, da omenjena zakonska določba "ne daje županu izključne pravice predlagati proračun občine" in da ta zakonski odstavek že sam "v drugem stavku daje tako možnost vsakemu posameznemu članu občinskega sveta".

Taka razlaga drugega odstavka 33.člena ZLS je očitno nepravilna. Določba se namreč glasi takole: "Župan predlaga občinskemu svetu v sprejem proračun občine in zaključni račun proračuna, odloke in druge akte iz pristojnosti občinskega sveta ter skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta. Odloke in druge akte iz pristojnosti občinskega sveta lahko predloži tudi vsak posamezni član občinskega sveta."

Jezikovna in logična interpretacija gornje določbe brez dvoma pokažeta, da se drugi stavek izrecno nanaša samo na del zadev iz prvega stavka, torej samo na "odloke in druge akte", ne pa tudi na "proračun občine in zaključni račun proračuna". Za kategorično trditev v 14. točki obrazložitve, da "ta določba ne daje županu izključne pravice predlagati proračun občine", torej v besedilu sporne odločbe ni nikakršne podlage. Če se je Ustavno sodišče pri razlagi sporne določbe že postavilo na gornje stališče, bi moralo torej obrazložiti, s pomočjo kakšne interpretacije je prišlo do take ugotovitve, ki iz samega besedila sporne določbe nikakor ne izhaja. Toda tudi s historično, sistematično in teleološko interpretacijo žal ne bi moglo utemeljiti, da je sporno določbo treba razumeti drugače oziroma prav v nasprotju s tem, kar izhaja iz običajnega razumevanja tam uporabljenih besed in besednih zvez. Še več - pogled v t.i. zakonske materije ali travaux preparatoires (v sprejete in odklonjene amandmaje itd.) jasno pokaže, da je bil namen zakonodajalca pri tej določbi prav ta, ki ga sprejeta določba sedaj tudi izraža.

Moje zavzemanje za to, da se zakonski določbi "prizna" njena prava vsebina oziroma da se ji ne pripisuje vsebina, ki je očitno nima, pa seveda ne pomeni, da se s to vsebino tudi strinjam. Če bi analiza pokazala (kot domnevam), da za tak zakonski "monopol" župana pri predlaganju proračuna ni ustavne podlage, bi bilo sporno zakonsko določbo treba razveljaviti ali vsaj z ugotovitveno odločbo spoznati za neskladno z Ustavo.

Res pa je, da v tem konkretnem primeru postopek sprejemanja občinskega proračuna pravzaprav niti ni bil v nasprotju z obravnavano zakonsko določbo, ker (v skladu z 81. členom občinskega statuta) ni bil predlagan in sprejet proračun, ampak odlok o proračunu - za odloke pa tudi sporna zakonska določba predlagane pristojnosti ne omejuje samo na župana. Pri tem pa se ne spuščam v vprašanje, ali je taka določba občinskega statuta v skladu z ZLS in v skladu z Ustavo, ki v 148. členu tudi predvideva sprejemanje proračuna in ne zakona oziroma odloka o proračunu.

Pravna narava proračuna (ali to sploh je predpis ali ne) je tudi v tuji literaturi in judikaturi sporna.

Sodnik

Matevž Krivic