UPRS sodba I U 931/2015
Datum: 2016-05-05T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2016:I.U.931.2015
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI SPOR - VARSTVO OSEBNIH PODATKOV - UPRAVNI POSTOPEK
institut: upravni spor - tožba v upravnem sporu - aktivna legitimacija - varstvo osebnih podatkov - poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist - status stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku - pravni interes - supervizor

## Jedro

Tožnica je pravočasno, v času trajanja postopka, v skladu s prvim odstavkom 142. člena ZUP vložila zahtevo za priznanje lastnosti stranke, zoper izdani zavrnilni sklep pa sprožila upravni spor, za kar ima izrecno podlago v tretjem odstavku 17. člena ZUS-1. Zato okoliščina, da tožnica v trenutku izdaje izpodbijanega sklepa ni imela priznanega statusa stranske udeleženke, ki bi jo kvalificiral za upravičeno vlagateljico tožbe zoper soglasje, ne more biti odločujoča. To bi bila zgolj v primeru, če tožnica sploh ne bi zahtevala udeležbe v postopku, ali če bi bila taka zahteva pred tem pravnomočno zavrnjena.

Inšpekcijski postopek, kot je obravnavani, ni namenjen izključno varstvu javnega interesa, temveč tudi varstvu ustavne pravice do varstva osebnih podatkov. Ker je nosilka te pravice tožnica, se vprašanje zakonitosti obdelave njenih osebnih podatkov neposredno nanaša na njen pravni položaj, pri tem pa je mogoče morebitno ugotovljeno nezakonitost v inšpekcijskem postopku tudi odpraviti.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Informacijskega pooblaščenca št. 0612-45/2015/46 z dne 29. 5. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je toženec ustavil postopek inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1) zoper Komisijo za preprečevanje korupcije. Iz sklepa izhaja, da je bil izdan po uradni dolžnosti in da se nanaša na objavo osebnih podatkov večjega števila posameznikov v spletni aplikaciji Supervizor. Tam naj bi bila objavljena izplačila, ki so jih subjekti javnega sektorja izplačali posameznikom na podlagi avtorskih oziroma podjemnih pogodb v obdobju od 1. 1. 2003 do 4. 3. 2015, podatki pa naj bi se dnevno posodabljali in spreminjali.

2. Toženec v obrazložitvi obsežno in podrobno povzema potek postopka ter ugotavlja, da ima zavezanec za pridobivanje in nadaljnjo obdelavo osebnih podatkov ustrezno podlago v Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) v primerih, ki se nanašajo na njegove dejavnosti, opredeljene s tem zakonom. To sicer ni veljalo za ves čas, ko je zavezanec pridobival predmetne osebne podatke, vendar je bila z dnem 4. 3. 2015 uvedena preiskava, ki je pomenila podlago za pridobitev teh podatkov tudi za nazaj, v skladu z Zakonom o opravljanju plačilnih storitev za proračunske uporabnike za obdobje 10 let. Ker je bila s tem pravna podlaga za pridobitev in obdelavo podatkov vzpostavljena, se toženec ni odločil za ukrepanje, saj meni, da bi zavezanec lahko vse te podatke v vsakem primeru ponovno pridobil. Poleg tega navaja še, da ukrep, s katerim bi zavezancu naložil izbris nezakonito pridobljenih osebnih podatkov iz njegovih podatkovnih zbirk, ni mogoč, saj bi s tem posegel v načelo samostojnosti pristojnega državnega organa pri odločanju (pri tem se sklicuje tudi na sklep Ustavnega sodišča RS, U-I-92/12 z dne 10. 10. 2013).

3. Objavljeni osebni podatki po mnenju toženca pomenijo prosto dostopne informacije javnega značaja, izvirajo pa iz delovnega področja zavezanca. K temu organ dodaja še, da imajo ti podatki v skladu z Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) značaj javno dostopnih podatkov že pri subjektih, pri katerih so nastali, saj gre v vsakem primeru za subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, tako da ni pomembno, ali se podatki nanašajo na izplačila iz proračunskih ali iz tržnih in drugih sredstev. Ne gre niti za varovane osebne podatke, zavezanec pa ima po mnenju organa tudi ustrezno zakonsko podlago za njihovo objavo. Pri tej objavi je bilo z omejitvijo nabora dostopnih podatkov ustrezno upoštevano načelo sorazmernosti. Ob tem so bile vse nepravilnosti, ugotovljene v inšpekcijskem postopku, odpravljene, zato je organ ta postopek ustavil. 4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je na organ naslovila prijavo kršitve varstva osebnih podatkov, saj so bili po nadgradnji spletne aplikacije Supervizor na spletni strani KPK dostopni njeni osebni podatki v obsegu, ki ga šteje za nedopusten oziroma prekomeren poseg v pravico do varstva osebnih podatkov. V prijavi je zahtevala tudi priznanje položaja stranskega udeleženca. To njeno zahtevo je toženec zavrnil, tožnica pa je njegovo odločitev izpodbijala s tožbo. V tej tožbi je natančno opredelila svoj pravni interes, zaradi katerega bi ji toženec moral dovoliti udeležbo v inšpekcijskem postopku. V nadaljevanju povzema svoje navedbe v zvezi s tem in poudarja, da bi moralo biti vprašanje o tem, ali ima pravico udeleževati se postopka, dokončno rešeno pred odločitvijo o ustavitvi postopka. Ker ni bilo tako, je zaradi njene neudeležbe prišlo do bistvene kršitve postopka, kar že samo po sebi pomeni razlog za odpravo izpodbijanega akta.

5. Poleg tega navaja še, da toženec sploh ni ugotavljal dejanskega stanja glede na navedbe v njeni prijavi, kolikor pa ga je, je to storil pomanjkljivo. Zavezanec je zbirko osebnih podatkov zgradil iz podatkov, ki jih ne bi smel pridobiti oziroma na podlagi napak, ki so se izplačevalcem zapisale v rubriki „namen nakazila“. Iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, kako je zavezanec zadostil določbi 16. člena ZIntPK, ki dovoljuje pridobivanje osebnih podatkov za namen izvajanja zakonskih nalog na obrazloženo zahtevo, saj je tožnici poznana le ena zahteva, ki se nanaša nanjo, in sicer za obdobje od 1. 1. 2013 naprej, ne pa za obdobje zadnjih 10 let, o katerem govori toženec. Glede sistemske preiskave, na katero se sklicujeta toženec in zavezanec, tožnica opozarja, da je ostala povsem neopredeljena glede obdobja ki ga zajema, izplačil, izplačevalcev ipd. Zavezanec ne bi smel imeti več osebnih podatkov, kot jih za to preiskavo dejansko potrebuje. Podatki tudi sicer vsebujejo številne napake, kot so izplačila plače, naslovi prejemnikov izplačil in podobno. Poleg tega se tožnica ne strinja z materialnopravno podlago za odločitev in meni, da 16. člen ZIntPK ne more biti ustrezen pravni temelj za pridobitev osebnih podatkov za zbirko, kot je obravnavana, 13. člen istega zakona pa omogoča objavo ugotovitev zavezanca zgolj pod posebnimi pogoji. Posebej poudarja, da objavljanje osebnih podatkov v spletni aplikaciji Supervizor ni zakonska naloga zavezanca. Sklicuje se tudi na 75. člen ZIntPK, ki omejuje namene nadaljnje obdelave podatkov, tudi osebnih. Supervizor nima zakonskega pravnega temelja, čeprav bi ga glede na 9. člen ZVOP-1 moral imeti. Obširno se sklicuje tudi na upravnosodno in ustavnosodno prakso ter meni, da je spletna objava osebnih podatkov, do katere je prišlo ob nadgradnji aplikacije Supervizor, brez pravnega temelja in zato tudi v neposrednem nasprotju z 8. členom Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP). Sodišču smiselno predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne tožencu v ponovni postopek, poleg tega pa naj mu naloži povračilo stroškov upravnega spora.

6. Toženec v odgovoru na tožbo navaja, da je po 17. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožnik lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, zaradi česar meni, da tožnica ni upravičena do vložitve tožbe in bi zato moralo sodišče njeno tožbo zavreči. Glede na to, da je tožnica vložila tudi tožbo zoper sklep, s katero je bila zavrnjena njena zahteva za vključitev v postopek, bi lahko tožbo zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka vložila le v primeru, če bi ji sodišče priznalo stransko udeležbo v inšpekcijskem postopku in šele po tem, ko bi to storilo. S tem v zvezi opozarja še, da gre za enostopenjski postopek, zato v njem ni mogoče upoštevati prvega odstavka 142. člena ZUP, po katerem o glavni stvari ne sme biti odločeno, dokler ni odločeno o vprašanju statusa stranke. Tudi sicer je za upravni spor zoper sklep o zavrnitvi stranske udeležbe izvedela šele po izdaji izpodbijanega sklepa. Poleg tega se je od izdaje izpodbijanega sklepa dejansko stanje spremenilo tako, da tožnica zdaj nima več interesa za sodelovanje v inšpekcijskem postopku. Sicer v bistvenem ponavlja in podrobneje obrazlaga svoja stališča iz izpodbijanega sklepa in sodišču smiselno predlaga, naj tožbo zavrže ali zavrne.

7. Tožba je utemeljena.

8. Kot že rečeno, je tožnica v inšpekcijskem postopku, ki je bil ustavljen z izpodbijanim sklepom, vložila zahtevo za udeležbo v postopku. Toženka je to njeno zahtevo zavrnila s sklepom št. 0612-45/2015/28 z dne 20. 4. 2015, ki ga je tožnica izpodbijala v upravnem sporu. Sodišče je s sodbo I U 775/2015 z dne 20. 8. 2015 njeni tožbi ugodilo tako, da je ugotovilo nezakonitost navedenega sklepa, s katero je bila zavrnjena tožničina zahteva za udeležbo v postopku. Kot izhaja tako iz obrazložitve te sodbe, kot iz upravnega spisa, je bila ta sodba izdana po izdaji izpodbijanega sklepa (29. 5. 2015). Prišlo je torej do situacije, v kateri je sodišče sicer ugotovilo, da je bila nevključutev tožnice v postopek nezakonita, vendar je bil ta postopek že pred tem zaključen. Kot pravilno ugotavlja toženka, določbe 17. člena ZUS-1 tožnici v taki situaciji izrecno ne dajejo aktivne procesne legitimacije (pravice do vložitve tožbe), ki je po prvem odstavku navedenega člena omejena na osebe, ki so bile stranke ali stranski udeleženci v postopku izdaje upravnega akta.

9. Zato je bilo najprej treba odgovoriti na vprašanje, ali je bila tožnica v opisani situaciji sploh upravičena do vložitve tožbe. Po stališču Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 82/2016 je za odgovor na to vprašanje bistvenega pomena, da je tožnica pravočasno, v času trajanja postopka, v skladu s prvim odstavkom 142. člena ZUP vložila zahtevo za priznanje lastnosti stranke, zoper izdani zavrnilni sklep pa sprožila upravni spor, za kar ima izrecno podlago v tretjem odstavku 17. člena ZUS-1. Tožnici torej ni mogoče očitati delovanja v nasprotju z zakonom, zato z njegovo razlago in sprejetimi pravnimi stališči ne more biti poseženo v njeno pričakovanje, da bo sodišče v primeru, če se bo izkazalo, da ji je bil status stranske udeleženke neutemeljeno zavrnjen, obravnavalo tudi vloženo tožbo zoper sklep o ustavitvi postopka.

10. Treba je namreč upoštevati, da se je vprašanje, ali ima tožnica pravico udeleževati se postopka in v nadaljevanju vlagati pravna sredstva zoper končno odločitev, postavilo v času trajanja rednega postopka in mora biti v njegovem okviru, preko vloženih tožb, tudi rešeno. Tožnica s tem v zvezi ne bi mogla predlagati obnove postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, saj ta obnovitveni razlog predpostavlja, da stranka ni vedela, da teče postopek, ki bi se ga imela možnost udeleževati zaradi varstva svojih pravnih koristi in da zato ni mogla že takrat uveljavljati te svoje procesne pravice. S tem, ko je vložila še tožbo zoper sklep o ustavitvi postopka, ki je predmet tega upravnega spora, si je dejansko zavarovala svoj pravni položaj, primerljiv tistemu, ki nastopi po dovolitvi obnove postopka – to je svoje sodelovanje v njem z vsemi pripadajočimi procesnimi pravicami.

11. ZUS-1 nima posebnih določb, ki bi upoštevale navedene okoliščine in stranskemu udeležencu omogočale naknadno vložitev tožbe zoper meritorno odločitev. Zato okoliščina, da tožnica v trenutku izdaje izpodbijanega sklepa ni imela priznanega statusa stranske udeleženke, ki bi jo kvalificiral za upravičeno vlagateljico tožbe zoper soglasje, ne more biti odločujoča. To bi bila zgolj v primeru, če tožnica sploh ne bi zahtevala udeležbe v postopku, ali če bi bila taka zahteva pred tem pravnomočno zavrnjena. Povedano drugače: če bi sodišče upoštevalo zgolj dejstvo že končanega postopka (ker je bil izdan sklep o njegovi ustavitvi), tožnici ne bi bil zagotovljen dostop do sodišča oziroma učinkovito sodno varstvo. Sodišče je zato tožbo v tej zadevi sprejelo v obravnavo.

12. Kot je bilo že navedeno, je bila s sodbo tega sodišča I U 775/2015 z dne 20. 8. 2015 pravnomočno ugotovljena nezakonitost sklepa toženke, s katerim je bila zavrnjena tožničina zahteva za udeležbo v postopku. Kot izhaja že iz obrazložitve te sodbe, inšpekcijski postopek, kot je obravnavani, ni namenjen izključno varstvu javnega interesa, temveč tudi varstvu ustavne pravice do varstva osebnih podatkov. Ker je nosilka te pravice tožnica, se vprašanje zakonitosti obdelave njenih osebnih podatkov neposredno nanaša na njen pravni položaj, pri tem pa je mogoče morebitno ugotovljeno nezakonitost v inšpekcijskem postopku tudi odpraviti. To pomeni, da ima tožnica kot imetnica osebnih podatkov od postopka neposredno pravno korist oziroma je lahko v primeru ustavitve postopka v to korist poseženo. Tožnica bi torej morala biti udeležena v inšpekcijskem postopku oziroma je njena izključitev iz tega postopka nezakonita.

13. Če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, se to po 2. točki drugega odstavka 237. člena ZUP vedno šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Glede na navedbe v odgovoru na tožbo dodaja še, da upravni spor pomeni odločanje o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). To odločanje lahko smiselno temelji zgolj na dejanskem in pravnem stanju v času izdaje akta, saj bi bil akt, ki bi se opiral na v času izdaje (še) neobstoječa dejstva ali pravno podlago, očitno nezakonit. Sklicevanje na spremembe dejanskega stanja, do katerih je prišlo po izdaji izpodbijanega akta, je zato za odločitev v zadevi nepomembno.

14. Tožnica v tožbi kot izpodbijani akt sicer navaja tako sklep o ustavitvi postopka, kot tudi dopis, s katerim jo je toženka obvestila o izdaji tega sklepa. Res je sicer, da je bil tožnici vročen zgolj dopis, vendar to še ne pomeni, da je bilo v njeno pravno korist poseženo z njim in ne s sklepom. V skladu z gornjo obrazložitvijo na to ne vpliva okoliščina, da tožnici v času vročitve tega dopisa ni bil priznan status stranke v postopku. Ker se ob tem vse tožbene navedbe po vsebini nanašajo izključno na sklep o ustavitvi (in ne na dopis) je sodišče štelo, da je tožnica s tožbo izpodbijala le ta sklep in jo je tako tudi obravnavalo.

15. Sodišče je odločilo na seji, ker je že na podlagi tožbe izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikom v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

17. Sodišče je zato tožnici priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika v višini 285,00 EUR, povečane za 22% DDV. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).