sodba I U 66/2013
Datum: 2013-09-25T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.66.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ŠOLSTVO - LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI POSTOPEK - USTAVNO PRAVO
institut: usmerjanje otrok s posebnimi potrebami - usmeritev otrok v program - vročitev odločbe - občina - stranski udeleženec - sodelovanje v postopku - pravica do sodnega varstva - obnova postopka

## Jedro

Določili 43. in 44. člena ZUP, ob upoštevanju volje zakonodajalca v ZUOPP, ne pomenita pravne podlage za obstoj pravnega interesa občine, da sodeluje v postopku usmerjanja otroka s posebnimi potrebami. Podzakonski predpis, to je Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo, pa tudi ne daje podlage za razlago, kot jo uveljavlja tožnik, saj govori bolj za to, da je občina zgolj obveščena o odločitvi in da mora v celoti plačati dodatne stroške za otroka s posebnimi potrebami. Pri tem je z vidika pravice do sodelovanja v postopku bistvena razlika, ali je subjekt, ki mu je naložena določena finančna obveznost, javno-pravni ali zasebno-pravni subjekt. Izpodbijano odločbo je mogoče šteti za poseg v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave v zvezi z lokalno samoupravo, v katerem pa sodišče ne vidi protiustavnosti, saj je tožena stranka z argumentacijo v zvezi z mednarodno-pravnim načelom varovanja največje koristi za otroka in učinkovitosti odločanja v zadevah usmerjanja otrok s posebnimi potrebami pravilno nakazala, da je tak poseg predpisan z zakonom (ZUOPP v zvezi z ZUP), da je primeren, ker je z njim možno doseči omenjeni legitimen cilj, in da je tudi nujen, saj z milejšim posegom v pravico do sodnega varstva občine ne bi bilo mogoče doseči legitimnega namena v enaki meri ter da je odvzem pravice do sodnega varstva občini v zvezi z uresničevanjem lokalne samouprave sorazmeren tudi v ožjem pomenu besede glede na pričakovane koristi otroka s posebnimi potrebami, ki jih podpira tudi načelo socialne države (2. člen Ustave). Pri tem tožnik niti ne uveljavlja, da bi zaradi usmerjanja otrok s posebnimi potrebami imel nesorazmerno velike stroške.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je Zavod RS za šolstvo na podlagi 21. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP) in na podlagi prvega in drugega odstavka 267. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) odločil, da se predlog Občine A. za obnovo postopka usmerjanja B.B., končanega z odločbo št. 972-361-2165/2011-10 z dne 22.12.2011, zavrže. V obrazložitvi akta je navedeno, da je bil predlog za obnovo postopka vložen iz razlogov devete točke 260. člena ZUP. Pristojni organ je izdal odločbo št. 972-361-2165/2011-10 z dne 22.12.2012, s katero je otroka usmeril v program za predšolske otroke s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, ki ga izvaja Vrtec C. v A. Predlagateljica navaja, ker predmetna odločba predlagateljici kot plačnici storitev, kot to izhaja iz Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ni bila vročena, da je bila s tem neupoštevana stranska udeležba predlagateljice v postopku. S tem naj bi bilo predlagateljici onemogočeno sodelovanje v postopku. Zavod RS za šolstvo ugotavlja, da predloga za obnovo postopka ni vložila upravičena oseba, saj je v določbah ZUOPP na več mestih določeno, kdo so udeleženci postopka, med katere pa ZUOPP nikakor ne šteje občin, ne glede na to, ali bi v postopku usmerjanja želele uveljavljati svoje ustanoviteljske pravice. Določilo 20. člena ZUOPP določa, da se za odločanje v postopkih usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja uporabljajo določbe ZUP, če z ZUOPP ni drugače določeno. Glede na to, da so v 28. členu ZUOPP taksativno določene osebe, katerim je potrebno odločbo o usmeritvi vročiti, in glede na določbo prvega odstavka 20. člena ZUOPP, Zavod RS za šolstvo šteje, da Občina A. ne more biti stranski udeleženec postopka usmerjanja, saj ZUOPP kot lex specialis lokalnih skupnosti ne šteje niti med stranke niti med stranske udeležence postopka usmerjanja, iz česar izhaja, da lokalnih skupnosti ni mogoče šteti med subjekte, ki bi jim bilo potrebno vročiti odločbe o usmeritvi.

V pritožbi se občina sklicuje na 44. člen ZUP. Občina ima pravico do stranske udeležbe tudi na podlagi 37. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS), kadar gre za odločanje o pravicah iz javnih sredstev, ki se financirajo iz proračuna. V tem primeru pridobi enake pravice in obveznosti kot vsaka druga stranka v tem postopku (vroči se ji tudi odločba o pravicah iz javnih sredstev). Pritožnica je plačnica storitev na podlagi Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo (Ur.l. RS, št. 97/03, 77/05, 120/05). Ima utemeljen pravni interes in če bi ji bila kot stranskemu udeležencu vročena odločba o usmeritvi, bi imela možnost pritožbe na odločbo oziroma možnost sodelovanja v postopku.

Na drugi stopnji odločanja je ministrstvo pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno. ZUOPP določa, na čigavo zahtevo oziroma pobudo se uvede postopek usmerjanja, definira, kdo so stranke v postopku, taksativno našteva, komu se odločba vroči in kdo ima pravico do pritožbe ter kdo lahko zahteva oziroma predlaga spremembo usmeritve. Predpis ne določa, da se odločbe o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami vročajo občinam, prav tako ne določa, da so lokalne skupnosti tiste, ki lahko podajo predlog za začetek postopka usmerjanja, kot tudi ne, da slednje svoj interes pri uveljavljanju pravice do izobraževanja mladoletnih otrok s posebnimi potrebami uveljavljajo kakorkoli drugače. Pritožbeni organ sledi ZRSŠ, ki odločitev utemeljuje s tem, da ZUOPP kot lex specialis občine ne uvršča med stranke postopka in jih zato tudi ne gre šteti med subjekte, ki bi jih moral obveščati o pričetku postopka usmerjanja, povabiti k udeležbi in jim vročiti odločbo o usmeritvi otroka.

V tožbi tožeča stranka pravi, da ima neposredni pravni interes za izpodbijanje odločbe zato, ker je na podlagi zakonodaje zavezanka za plačilo razlike med ceno vrtca, ki jo plačujejo starši, in ceno, ki je posledica programa usposabljanja otroka. V primeru uspeha bo zahtevek staršev zavrnjen in tožeča stranka ne bo finančno obremenjena oziroma bo podana podlaga za zahtevek za vračilo že plačanih stroškov. Glede na zgoraj navedeno ima tožeča stranka utemeljen pravni interes za izpodbijanje napadenih aktov. Materialnopravni zakon (ZUOPP) nima prav nobenih določb, s katerimi bi izključil uporabo ZUP. Najprej je treba poudariti, da je uporaba pravne tehnike lex specialis nerazumljiva in nepotrebna. Uporaba argumentacije pravnih predpisov se namreč uporabi takrat, kadar pravni predpis določene materije ne ureja celovito oziroma je vsebina predpisa nejasna ali obstoji pravna praznina. V konkretnem primeru ne gre za tovrstni pravni zadržek. Resda ZUOPP ureja posebno materijo in resda ima nekatere določbe, ki se tičejo tudi postopkovnih pravil, vendar pa nobeno pravilo ne določa, da tretja oseba ne bi smela uveljavljati udeležbe, če izdana odločba posega v njene pravne interese. V ZUOPP ni določeno, da se določbe ZUP, ki urejajo pravico vsake osebe, da zahteva udeležbo v upravnem postopku, če odločba posega v njene pravne interese, ne uporabljajo. Tudi v razmerju specialnosti zakonov velja pravilo, da se lahko določene omejitve pravic uzakonijo samo z neposredno derogacijo. Povedano drugače, če specialni zakon izrecno ne določa, da v posebnem postopku ne velja določena splošna pravica, potem ta splošna pravica velja tudi v posebnem postopku.

Razlogovanje, da ker poseben zakon določa, komu se odločba vroča, to pomeni, da tožeča stranka ne more biti stranka postopka, je napačno. Določb zakona ni mogoče poljubno raztegovati glede njihovih učinkov brez ustrezne izrecne zakonske podlage. Določbe zakona glede vročitve urejajo točno to, kar predpisujejo, in sicer komu se odločba vroča, ne ureja pa, da to pomeni, da tretja oseba ne more prepoznati posega v svoj pravni položaj oziroma, da v kolikor organ ugotovi poseg v pravni položaj tretje osebe, tej ne določi položaja stranskega udeleženca po uradni dolžnosti. To pomeni, da omejitev obsega udeležencev določa njihovo neposredno upravičenje sodelovati v postopku, pri drugih osebah pa je njihovo upravičenje do sodelovanja v postopku odvisno od dejanskega stanja, to je od morebitnega posega v njihova pravna upravičenja. Slednje velja, če zakon izrecno ne določi, da druge osebe ne morejo sodelovati v postopku, česar pa v konkretnem primeru ni.

Ker je organ napačno razumel in uporabil materialno pravo in posledično napačno uporabil procesno pravo, dejanskega stanja ni presojal oziroma ugotavljal. Slednje je razvidno iz dejstva, da se do tega, ali predstavlja obveznost plačevanja po Pravilniku o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo (4/11. člen), s strani tožeče stranke poseg v njen pravni položaj, ni opredelil, ker je takoj izhajal iz napačne predpostavke, da tožeča stranka kot taka sploh ne more biti subjekt postopka.

Iz Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo (4/11. člen), je razvidno, da gre v obravnavanem primeru za odločanje o stvari, kjer glede na naravo stvari lahko pride do proračunske obremenitve tožeče stranke, saj je slednja zavezana za plačevanje razlike med navadno ceno vrtca in ceno zaradi usposabljanja otroka. Odločba organa prve stopnje (zavoda) torej vpliva tudi na pravni interes tožeče stranke. Skladno z določbo 44. člena ZUP mora organ, ki odloča v upravnem postopku, ves čas postopka po uradni dolžnosti paziti oziroma skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katere izdana odločba vpliva. Tožeča stranka poudarja, da se je z razlogovanjem, da je dolžnost organa, da če sam ugotovi možnost oziroma vpliv v pravno sfero tretje osebe, le-tej podeli status udeleženca v postopku, upravno-sodna praksa že srečala, in sicer v sodbi opr. št. U 1824/2008 z dne 3.12.2008 (4. odstavek l4. stran). Tožeča stranka pojasnjuje, da navedene sodbe ne navaja kot ustaljene sodne prakse, ker gre za bistveno drugačno dejansko stanje. Navaja jo zato, da poudari dolžnost organa, ki odloča, da po uradni dolžnosti podeli status stranki, za katero ugotovi, da izdana odločba lahko vpliva na njen pravni položaj. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in da se odločbi odpravita in zadeva vrne Zavodu Republike Slovenije za šolstvo v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka med drugim pravi, da je v otrokovo največjo korist, da je čim prej usmerjen v program vzgoje in izobraževanja, ki ustreza njegovi doseženi ravni razvoja, zmožnosti za učenje in doseganja standardov znanja, etiologije in prognoze glede na otrokove primanjkljaje, ovire oziroma motnje; zato je zakonodajalec določil v 28.a členu na eni strani obveznost staršev, da vključijo otroka s posebnimi potrebami v vrtec, šolo ali zavod v skladu z dokončno odločbo o usmeritvi v roku 15 dni od njene dokončnosti, če z odločbo o usmeritvi ni določeno drugače, in na drugi strani obveznost vrtca, šole ali zavoda, v katerega mora biti otrok s posebnimi potrebami v skladu z dokončno odločbo o usmeritvi vključen, da tega otroka vključi najkasneje v roku 15 dni od dokončnosti odločbe, če z odločbo o usmeritvi ni določeno drugače. Namen zakonodajalca je bil urediti posebnosti postopka usmerjanja otrok s posebnimi potrebami tudi na ta način, da je opredelil, kdo sodeluje v tem postopku.

Glede pravnega interesa v zvezi z 44. členom ZUP pa pravi, da pri pravnem interesu oziroma pravni koristi ne gre za splošno (javno) korist, temveč za osebno korist, ki je neposredna in pravna. Korist je osebna, če se nanaša neposredno na osebo, ki jo uveljavlja, in neposredna, če gre za sedanjo korist v upravnem postopku, ki obstaja v trenutku odločanja, ne pa za morebitno ali bodočo korist (tako tudi komentar ZUP-a). Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakoniti predpis. Dejanskega interesa v upravnem postopku ni mogoče uveljavljati. Tako je npr. Vrhovno sodišče odločilo tudi v sodbi št. I Up 832/2002, kjer je zapisalo, da stranka s sklicevanjem na pravice in obveznosti pri zagotavljanju bivanjskega in družbenega okolja ter narave in zdravja ljudi uveljavlja zgolj dejanske interese. Tudi iz sodbe opr. št. III U 87/2011 izhaja: "Dejanski interes za priznanje lastnosti stranke namreč ne zadošča. Iz navedenega torej sledi, da je stranski udeleženec le oseba, ki ima zaradi varstva svojih pravic ali pravnih koristi pravico udeleževati se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje ureja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima kdo oziroma kdo ima lahko kakšno pravico ali pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku." Tožena stranka opozarja tudi na stališče Vrhovnega sodišča, predstavljeno v sklepu opr. št. X Ips 25/2012, v katerem sodišče navaja: »Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je na podlagi 22. člena ZFO oziroma 36. člena ZFO-1 občina prejemnica sredstev iz nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar slednje občini ne daje pravice do sodelovanja v postopku odmere ali vračila tega nadomestila kot stranki oziroma stranski udeleženki. Vrhovno sodišče je tako že večkrat pojasnilo, da občina v tem postopku nima pravnega interesa, ampak zasleduje dejanski interes, in sicer pridobiti čim več sredstev v občinski proračun.« Pri tem mora biti temeljno vodilo za ravnanje vseh institucij in organov otrokova korist. Da je treba upoštevati korist otroka v vseh razmerjih in položajih, v katerih je udeležen, je eksplicitno zapisano tudi v 3. členu Konvencije ZN o otrokovih pravicah. Kadarkoli se sprejemajo uradne odločitve, povezane z otroki, so torej najpomembnejše njihove koristi. Odločba o usmeritvi je vedno posledica strokovnih ugotovitev glede tega, kakšne vzgojno-izobraževalne potrebe ima otrok glede na ugotovljene primanjkljaje, ovire oziroma motnje in otroku omogoča, da se usmeri v zanj najprimernejši vzgojno-izobraževalni program oziroma se mu le-ta ustrezno prilagodi. In zakonska dolžnost šole oziroma vrtca je, da otroka s posebnimi potrebami, na podlagi predhodnega mnenja te iste šole ali vrtca o tem, da izpolnjuje pogoje za izvajanje odločbe o usmeritvi otroka s posebnimi potrebami, tudi vključi v ustrezen program.

V pripravljalni vlogi tožnik pravi, če je nekdo plačnik določene storitve, o kateri odloča upravni organ, potem odločba vpliva na njegov pravni interes. Tožena stranka se pri razlogovanju vsebine materialnega zakona sklicuje na namen zakonodajalca. Slednje predstavlja uporabo argumentacije v pravu, pri čemer pa se metode argumentacije praviloma uporabljajo takrat, kadar je določena pravna norma nejasna, pomanjkljiva ali kako drugače njihova vsebina povzroča pravno «sivo polje«. V konkretnem primeru je vsebina določil, ki jih povzema tožena stranka, jasna, razumljiva in konsistentna, zato namenska argumentacija ni na mestu oziroma potrebna. Sklep tožene stranke je vsebinsko napačen tudi iz drugega, pomembnejšega razloga. Določbe o udeležencih v postopkih, ki se sprejemajo v specialnih predpisih za točno določene upravne postopke, morajo biti zaradi omejitev, ki jih sprožijo v smislu dopustitve varovanja pravic tretjih oseb, točno določene. To terja namreč poseg v ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS. Določbe zakonov morajo biti jasne, razumljive in določne. Iz določb ZUOPP ne izhaja, da bi slednji omejil udeležence na osebe, ki jih navaja tožena stranka. Prav tako ne izhaja, da bi udeležbo tretjim osebam prepovedal. Nomotehnično so specialni materialni zakoni doslej vedno izrecno navedli, kdo so stranke postopka, če je zakonodajalec želel število udeležencev postopka omejiti (primerjaj razveljavljeni 62. člen ZGO-1). Ker gre v primeru odreka pravice do udeležbe v postopku do posega v pravico do varstva pred sodiščem, bi takšna določba zakona morala biti posebej zapisana, njen sprejem pa posebej utemeljen. Tega v konkretnem primeru ni, takšnega namena pa tudi ni mogoče izluščiti iz zapisa oseb, ki sodelujejo v postopku, saj je njihova udeležba v postopku utemeljena na drugih razlogih. Povedano drugače, zapis oseb v zakonu se ne more razlagati na način, da ostale osebe, ki bi izkazovale pravni interes za sodelovanje v postopku, v določenem postopku ne morejo ali ne smejo sodelovati. Razlaga, kot jo podaja tožena stranka, vodi v kršitev pravic drugih oseb iz 22. člena Ustave RS in jim jemlje pravico do sodnega varstva. Dejstvo je, da si tožeča stranka navedene obveznosti ni naprtila sama, prav tako je dejstvo, da ima odrejena dolžnost posledice na njeno premoženje. Zato je po prepričanju tožeče stranke slednja upravičena udeležiti se postopka, v katerem se odloča o stvari, ki povzročijo njeno obveznost. Nekaj bi bilo zelo narobe v pravnem sistemu, če bi se po eni strani lahko pravnim subjektom odrejale obveznosti/dolžnosti plačevanja, po drugi strani pa bi se tem istim subjektom prepovedalo sodelovati. V nadaljevanju pripravljalne vloge pravi, da tožena stranka v točki IV. odgovora na tožbo navaja primere sodne prakse. Gre za sodbe št. I Up 832/20021, III U 87120112 in X Ips 25/20123. Tožeča stranka je skrbno pregledala vsebino vseh treh sodnih odločb, na katere se sklicuje tožena stranka, vendar niti pri eni ni našla enakega ali vsaj podobnega dejanskega stanja, kot je dejansko stanje v konkretnem primeru. Če se tožena stranka na navedene sodne primere sklicuje v smislu obstoječe sodne prakse, potem je njeno sklicevanje neutemeljeno, saj gre za primere s povsem različnimi dejanskimi stanji, ki jih ni mogoče primerjati z dejanskim stanjem konkretnega primera. V prvem primeru je društvo svoj interes zatrjevalo skozi varstvo ustavno zagotovljenega varstva okolja, ki pa se konkretizira skozi določbe ZVO-1, poleg tega je zatrjevalo svoj interes izven dejavnosti, kjer jim zakon ex lege podeljuje pravni interes, v drugem primeru je šlo za tehnični predpis, ki je odrejal določitev prehodov, v tretjem primeru pa je šlo za prejemek občine, ne pa njeno obveznost (dolžnost), ki posega v njeno premoženje, kar je bistvena vsebinska razlika. Po mnenju tožeče stranke obstaja bistvena pravna razlika med upravičenjem do dela sredstev, ki se prejmejo iz naslova nadomestila, in med obveznostjo, ki jo je dolžna plačati občina kot zavezanec na podlagi materialnega predpisa. V drugem primeru gre namreč za to, da se posega v njeno premoženje, ob takšnem posegu pa mora imeti zavezanec za plačilo tudi pravico do sodnega varstva.

Tožeča stranka je mnenja, da materialni predpis, ki ga je izrecno navedla v tožbi in ki jo zavezuje k plačilu razlike v ceni, predstavlja materialnopravno navezavo na predmetni postopek, saj toženo stranko neposredno opredeljuje kot zavezanca za plačilo. Da gre občini kot osebi javnega prava pravica do sodnega varstva, v primeru odločanja, ki predstavljajo njeno dolžnost, pa je ustavno sodna praksa že zdavnaj odločila. Tožeča stranka v konkretnem primeru ne izpodbija strokovnosti odločitve niti se vanjo ne spušča, tudi ne izpodbija ravnanja vrtca oziroma varstvene ustanove, izpodbija samo ravnanje prvostopenjskega organa, ki ji odreka pravico udeležiti se postopka, kjer se odloča o zadevah, katere plačnik je, in se ji posledično tudi odreka pravica do sodnega varstva. Tožeča stranka tudi ni trdila, da postopek ni namenjen koristi otroka. Trditve o ospredju pravic višine občinskega proračuna pred pravicami otroka je navadna žaljiva demagogija, nevredna državnega organa, saj česa takšnega tožeča stranka ni trdila, na navedeno trditev pa tudi ni mogoče nasloniti kakšno odločilno pravno okoliščino.

Tožena stranka v naslednji vlogi pravi, da pred naslovnim sodiščem potekajo štirje upravni spori med istima strankama (poleg predmetnega še pod opr. št. I U 67/2013, I U 68/2013 in I U 65/2013). Tožena stranka predlaga, da naslovno sodišče vse postopke združi za skupno obravnavanje in izda skupno sodbo. V vseh primerih gre namreč za enako dejansko stanje in isto pravno podlago. Že v skladu s Konvencijo o otrokovih pravicah (1989) morajo vsi organi pri svojem delu uporabiti načelo največje koristi otroka. To na področju usmerjanja otrok s posebnimi potrebami pomeni, da se mora otrokom zagotavljati zgodnja in takojšnja pomoč ter kontinuum pomoči v programih vzgoje in izobraževanja, pri čemer je potrebno upoštevati različne vzgojno-izobraževalne potrebe otroka. Oblike in načini dela se prilagajajo vzgojno-izobraževalnim potrebam otroka, pri čemer se ohranja ravnotežje med različnimi vidiki otrokovega telesnega in duševnega razvoja. Tožena stranka se pri utemeljevanju svojega pravnega interesa ne sklicuje niti na zakon, ki ureja usmerjanje otrok s posebnimi potrebami niti na določila konvencije, ampak na dejstvo, da ima z usmeritvijo otroka s posebnimi potrebami dodatne stroške, kar prav gotovo ni pravni interes, ki bi ji dajal pravico sodelovanja v postopku usmerjanja otrok s posebnimi potrebami. Domnevni pravni interes tožeče stranke v postopku usmerjanja, ki ga dejansko izkazuje skozi svoj finančni, ekonomski interes (kot navaja sama: »V primeru uspeha bo zahtevek staršev zavrnjen in tožeča stranka ne bo finančno obremenjena .. «) je v očitnem nasprotju ne le z namenom in cilji zakona, ki ureja usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, ampak tudi s Konvencijo o otrokovih pravicah. V konkretnem primeru sta interes tožeče stranke in največja korist otroka s posebnimi potrebami v očitnem konfliktu: največja korist otroka s posebnimi potrebami je zgodnja in strokovna pomoč za premagovanje njegovih primanjkljajev, ovir oziroma motenj, edini interes tožeče stranke v postopku usmerjanja pa je, da je zahtevek za usmerjanje zavrnjen, ker v tem primeru ne bo finančno obremenjena. Tožeča stranka očitno vidi svojo vlogo (uspeh) v postopku usmerjanja, da kot plačnik dodatnih stroškov za otroka s posebnimi potrebami, ki je vključen v redni oddelek vrtca, v tem, da se zahtevki staršev za usmerjanje zavrnejo, ker to pomeni, da zanjo ne bo dodatnih stroškov.

Če je otrok npr. gibalno oviran, kar je ugotovljeno na podlagi strokovnega mnenja Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, ki ima v postopku usmerjanja naravo izvedenskega mnenja (komisijo prve stopnje sestavljajo učitelj oziroma vzgojitelj, zdravnik specialist pediater oziroma zdravnik specialist šolske medicine, psiholog, socialni delavec, če gre za čustveno-vedenjske motnje otroka, ter zdravnik specialist glede na posebne potrebe otroka in defektolog glede na posebne potrebe otroka), je v skladu z zakonom upravičen do spremljevalca. ZUOPP namreč v 10. členu določa, da pripada težje in težko gibalno oviranim ter slepim otrokom, ki so usmerjeni v programe za predšolske otroke in izobraževalne programe s prilagojenim izvajanjem z dodatno strokovno pomočjo za izvajanje fizične pomoči v času izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela stalni ali začasni spremljevalec. Povsem logično je, da bi imela tožeča stranka manj stroškov, če določen otrok ne bi bil prepoznan kot težje in težko gibalno oviranim ali slep otrok, da bi bila torej zahteva za usmerjanje takšnega otroka zavrnjena in bi otrok ostal brez nujno potrebne fizične pomoči v času bivanja v vrtcu. Prav gotovo pa to ne pomeni največje koristi za otroka.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba ni utemeljena.

Ker je drugostopenjski organ v izreku odločil samo, da se pritožba zavrne kot neutemeljena, je sodišče v skladu z ustaljeno upravno-sodno prakso štelo, da tožnik izpodbija prvostopenjski akt v zvezi z drugostopenjskim aktom. Po določbi 2. odstavka 71. člena ZUS-1 sodišču ni treba ponavljati razlogov za odločitev, če ugotovi, da lahko sledi utemeljitvi tožene stranke. Sodišče ugotavlja, da je utemeljitev tožene stranke v končni posledici pravilna in jo dopolnjuje oziroma popravlja v naslednjem smislu: Določilo 37. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS) ni relevantno za obravnavani primer, kajti to izhaja iz besedila prvih štirih odstavkov 37. člena ZUPJS v povezavi z 5. in 6. členom ZUPJS, ki se ne nanašajo na področje usmerjanja otrok s posebnimi potrebami. Določilo 5. odstavka 37. člena ZUPJS pa se ne nanaša na področje usmerjanja otrok s posebnimi potrebam, ker to izhaja iz splošne opredelitve pojmov in področij, na katere se ZUPJS nanaša, kajti niti opredelitev izvajalcev storitev (3. člen, točka 1. ZUPJS) niti opredelitev pravic iz javnih sredstev, med katere spadajo samo pravice, ki so odvisne od materialnega položaja osebe, o kateri po tem zakonu odločajo centri za socialno delo (3. člen, točka 3. in 4 ZUPJS), očitno ne govorita v prid argumentu tožeče stranke, zato ZUPJS za obravnavano problematiko ni relevanten.

Nadalje tožnik nima prav, ko pravi, da se metode razlage predpisa uporabljajo samo takrat, ko predpis ni jasen. Vsaka uporaba prava zahteva uporabo pravih metod razlage in na pravilen način. Zato sodišče dopolnjuje oziroma popravlja utemeljitev tožene stranke tudi v tem smislu, da je po metodi razlage argumentum a coherentia treba na pravno ureditev na določenem področju gledati kot na koherentno in medsebojno usklajeno celoto, pri čemer je treba izhajati tudi iz predpostavke, da zakonodajalec pozna pravo in da je ob sprejemanju ZUOPP vedel, da bodo občine nosile določene stroške usmerjanja otrok s posebnimi potrebami, a kljub temu ni zagotovil neposredne udeležbe občin v tem postopku pred izdajo upravne odločbe, ob ali po njeni izdaji. Pravno-formalno to pomeni, da ZUOPP ne derogira določbe 44. člena ZUP in v tem smislu ima tožeča stranka prav, da izpeljava interpretacije tožene stranke ni povsem pravilna; vendar pa določili 43. in 44. člena ZUP, ob upoštevanju volje zakonodajalca v ZUOPP, ne predstavljata pravne podlage za obstoj pravnega interesa občine, da sodeluje v postopku. Iz 43. člena ZUP, kot je že ugotovilo Upravno sodišče v bistveno primerljivih zadevah (I U 65/2013-12 z dne 11. junija 2013, I U 68/2013-11 z dne 20. junija 2013) izhaja, da je »pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega izhaja, ali in kdo ima kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri je bilo v upravnem postopku odločeno.« ZUOPP tega razmerja v konkretnem primeru ne vzpostavlja. Podzakonski predpis, ki določa, da »mora vrtec o vrsti in obsegu dodatnih stroškov obvestiti lokalno skupnost zavezanko za plačilo razlike med ceno programa na otroka in plačilom staršev, ki je dolžna v celoti kriti dodatne stroške za otroka s posebnimi potrebami« (Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo, Uradni list RS. Št. 97/2003, 77/2005, 120/2005), pa ne more vplivati na razlago, kot jo uveljavlja tožnik, saj podzakonski akt govori bolj za to, da je občina zgolj obveščena o odločitvi in da mora v celoti plačati dodatne stroške za otroka s posebnimi potrebami, pri čemer je bistvena razlika z vidika pravice do sodelovanja v postopku, ali je subjekt, ki mu je naložena določena finančna obveznost, javno-pravni ali zasebno-pravni subjekt. V konkretnem primeru ne gre za zasebno-pravni subjekt. Izpodbijano odločbo pa je mogoče šteti za poseg v pravico do sodnega varstva iz 23. člena ustave v zvezi z lokalno samoupravo. Vendar pa Upravno sodišče v tem ne vidi protiustavnosti, saj je tožena stranka z argumentacijo v zvezi z mednarodno-pravnim načelom varovanja največje koristi za otroka in učinkovitosti odločanja v zadevah usmerjanja otrok s posebnimi potrebami v odgovorih na tožbo pravilno nakazala, da je tak poseg predpisan z zakonom ZUOPP v zvezi z ZUP, da je primeren, ker je z njim možno doseči omenjeni legitimen cilj, in da je tudi nujen, saj z milejšim posegom v pravico do sodnega varstva občine ne bi bilo mogoče doseči legitimnega namena v enaki meri in da je odvzem pravice do sodnega varstva občini v zvezi z uresničevanjem lokalne samouprave sorazmeren tudi v ožjem pomenu besede glede na pričakovane koristi otroka s posebnimi potrebami, ki jih podpira tudi načelo socialne države (2. člen Ustave), med tem ko tožeča stranka niti ne uveljavlja, da bi zaradi usmerjanja otrok s posebnimi potrebami imela nesorazmerno velike stroške.

Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Obrazložitev k drugi točki izreka: Ker je sodišče tožbo zavrnilo, vsak stranka nosi svoje stroške postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).