UPRS Sodba I U 221/2017-14
Datum: 2018-11-22T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2018:I.U.221.2017.14
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - rekonstrukcija objekta

## Jedro

Izračun na podlagi fotografij res ne more biti enako zanesljiv, kot na podlagi izmer na kraju samem ali listinske dokumentacije, vendar pa tožnik zgolj s pavšalnimi očitki o neusposobljenosti projektanta za izračun na podlagi fotografij ne ponudi razumnih razlogov, zakaj tak izračun mer obstoječega objekta v danih okoliščinah ne bi mogel biti zanesljiva podlaga za izračun prostornine.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Kranj št. 351-690/2015-32 z dne 8. 11. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo investitorju A.A. na zemljiščih s parc. št. 272/1, 27/3 in 274/1, vse k. o. ..., dovolil rekonstrukcijo gospodarskega poslopja in spremembo namembnosti celotnega objekta v dvostanovanjski objekt z označbo 11210 po enotni klasifikaciji objektov, ki je manj zahteven objekt (I. točka izreka izpodbijane odločbe). Med pogoji dovoljene gradnje, ki so določeni v II. do V. točki izreka izpodbijane odločbe, je v točki II.1. opisan obstoječi objekt, to je gospodarsko poslopje s pritličjem (tlorisnih dimenzij 8,48 - 8,76 x 15,41 m) in delno mansardo (tlorisnih dimenzij 9,02 -9,13 x 8,76 m) s streho dvokapnico z naklonom 43º, ki sega 8,56 m nad koto pritličja. V točki II.2. izreka izpodbijane odločbe je med drugim navedeno, da bo celoten mansardni del obstoječega objekta in del pritličja rekonstruiran tako, da se odstrani celoten mansardni del s streho in se izdela na novo; temelji in zunanji obod pritličja se ne spreminjajo; v pritličju se izvede preboje za nove odprtine (vrata, okna); obstoječi balkon na južni strani se podaljša za celotno dolžino objekta; na vzhodni strani se za dostop do stanovanja v mansardi izdela zunanje stopnišče; streha nad mansardnim delom bo lomljena enokapnica; na vzhodni strani bo nad pritličnim delom ravna pohodna terasa, obdana z varovalno ograjo; pritličje bo zaradi toplotne izolacije tlorisnih dimenzij 8,73 - 9,08 x 15,69 m; tlorisna dimenzija mansarde bo 11,34 x 8,82 m; najvišji del strehe bo segal 6,96 m, najnižji pa 5,40 nad koto pritličja.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe med drugim izhaja, da je poseg skladen z Odlokom o izvedbenem prostorskem načrtu Mestne občine Kranj (Ur. l. rs, št. 74/2014, 9/2016, v nadaljevanju IPN). Organ navaja, da se bo prostornina objekta povečala za 9,25 %. Gospodarsko poslopje, ki je predmet posega, je bilo zgrajeno pred letom 1968. Gradnja naj bi bila zasnovana tako, da jo je možno izvesti brez poseganja v tuje zemljišče, saj je vzdrževanje mogoče z zahodne, vzhodne in južne strani. Osnovni tlorisni gabarit objekta naj bi ostal enak, poveča se le za debelino fasade 12 do 16 cm, v zvezi s čemer bo odmik od sosednjih zemljišč manjši in bo znašal od 0,64 do 0,07 m. Višinski gabarit bo P + M, pri čemer bo objekt nižji (sleme) za 1,6 m (obstoječi objekt 8,56 m, predvideni pa 6,96 m). Streha bo enokapnica z lomljeno strešino naklona 6º in 15º.

3. V zvezi s tožničinimi navedbami v postopku organ med drugim dodaja, da je grafični del obstoječega objekta prikazan na risbah „stanje pred nelegalnim posegom“, njegove dimenzije pa izhajajo iz grafičnih podatkov. Obravnavani objekt naj bi bil ostanek vzhodnega dela večjega objekta, ki ga je investitor zakonito odstranil na podlagi gradbenega dovoljenja z dne 28. 8. 2007. Investitor naj bi sicer nelegalno že izvedel posege, vendar pa se postopek izdaje gradbenega dovoljenja za t. i. legalizacijo s stališča pravne ureditve ne razlikuje od postopka za gradnjo, ki je šele načrtovana. Organ zato ob izdaji gradbenega dovoljenja sledi predloženi projektni dokumentaciji tudi, če je objekt že izveden in v uporabi. Navaja, da je v konkretnem primeru objekt nelegalno nadzidan, kar je ugotovila tudi gradbena inšpekcija, da je nadzidava novogradnja, ki terja pridobitev soglasja soseda za manjši odmik od predpisanega, kar pa v tem primeru ni izvedljivo, zato se je investitor odločil, da zatečeno stanje sanira in na objektu izvede posege, ki pomenijo rekonstrukcijo objekta.

4. Meni, da se v tem primeru bistveni elementi objekta ohranjajo, to je temelji in pritlični del objekta, odstrani pa se mansardni del s streho in izdela na novo ter se v pritličju izvedejo preboji za nove odprtine (okna, vrata). Ocenjuje, da gre za izboljšavo objekta in da se ta bistveno ne bo spremenil. Ohranile naj bi se njegove tlorisne dimenzije, spremenjene pa bodo tehnične značilnosti, kot so izvedba balkona in zunanjega stopnišča za dostop do stanovanja v mansardi. Ne gre za bistveno spremembo velikosti, temveč za spremembo konstrukcijskih elementov, zmogljivosti in izvedbo izboljšav. V zvezi z očitki, da se s spremembo strehe, z ograjeno strešno teraso namesto ravne strehe, z dodatnimi okni v pritličju in nadstropju bistveno spreminja zunanji izgled objekta, navaja, da te omejitve pojem rekonstrukcije ne določa. 5. Glede povečane prostornine za 9,25 % meni, da je ta računsko dokazana in grafično prikazana v dopolnitvi vodilne mape iz marca 2016. Pojasnjuje, da je izdelovalec projektne dokumentacije tlorisne izmere obstoječega objekta (pred nelegalnim posegom) povzel iz geodetske skice mejne obravnave z dne 29. 8. 2001, ki je verodostojen dokument. V zvezi s tožničinimi očitki organ sicer priznava, da izdelovalec dokumentacije res ni izhajal iz podatkov prikaza obstoječega stanja v dokumentaciji, ki je bila sestavni del pri pridobitvi gradbenega dovoljenja št. 351-228/2007-16 z dne 28. 8. 2007, in da ni jasno, od kod razlika v višini slemena, kot je bila prikazana pri obstoječem objektu, ki je bil predmet odstranitve, in prikazu „obstoječega stanja pred nelegalnim posegom“ v obravnavani dokumentaciji, pojasnjuje pa, da je izdelovalcu dokumentacije sledil in verjel, ker je izdelovalec izračun grafično prikazal in računsko dokazal na najbolj verodostojen način, to je na fotografiji prereza objekta, ki je ostal po delni rušitvi in je predmet tega postopka. Meni, da pravilnosti prikaza obstoječega stanja v dokumentaciji navedenega gradbenega dovoljenja ne more preveriti, ker je šlo za postopek zaradi odstranitve objekta, za katerega pa mu predhodno ni bilo treba ugotavljati zakonitosti zgrajenega objekta, zaradi česar so bili prikazani podatki obstoječega stanja lahko tudi netočni. Glede očitkov, da bi v izračunu prostornine morala biti upoštevana tudi pokrita in ograjena terasa in balkon ter stopnišče, pritrjuje stališču investitorja, ki zanika, da bi bila terasa pokrita in ograjena ter navaja, da je za zavarovanje pred padcem v globino predvidena ograja. Dodaja še, da Standard SIST ISO 9836 v točki 5.2.1.5 navaja izjeme, za katere se bruto prostornina ne upošteva, kamor so uvrščena tudi zunanja stopnišča. 6. Navaja tudi, da se bodo odmiki od tožničinega zemljišča sicer zmanjšali zaradi izvedbe fasadne obloge za 12 do 16 cm na 64 do 7 cm od tožničinega zemljišča, pri čemer iz predložene dokumentacije jasno izhaja, da investitor v času gradnje ne bo posegal na sosednja zemljišča, ki niso v njegovi lasti, kar izhaja iz prikaza območja gradbišča in iz priložene izjave strokovnjaka za izvedbo fasad.

7. Tožena stranka je tožničino pritožbo kot neutemeljeno zavrnila. Strinja se z razlogi izpodbijane odločbe, h katerim dodaja, da je predmet odločanja gradnja, kot je predstavljena v projektni dokumentaciji, zato bo morebitna neskladna gradnja, ki se bo razlikovala od dovoljene v obravnavanem gradbenem dovoljenju, (ostala) neskladna gradnja. Zato naj bi bile za odločitev nepomembne vse pritožbene navedbe, ki se nanašajo na obseg, dimenzije in oblikovanje objekta z upoštevanjem nelegalno izvedene nadzidave objekta, enako pa velja za izračune, ki niso predmet PGD. Glede projektnih rešitev za izvedbo fasade vzdolž parcelne meje z zemljiščem v tožničini lasti in ugovorov v zvezi z vplivom hrupa toplotne črpalke pa meni, da lahko stranka vzbudi dvom v rešitve, predstavljene v PGD, le s predložitvijo strokovno podkrepljenih dokazov.

8. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava, nepravilno ugotovljeno dejansko stanje in bistvene kršitve določb postopka. Zahteva, da sodišče odloči po opravljeni glavni obravnavi. Sklicuje se na vse navedbe v pritožbi zoper izpodbijano odločbo in trdi, da toženka ni presodila vseh pritožbenih navedb, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti. Izpodbijana odločba naj bi bila tudi sicer brez razlogov o odločilnih dejstvih oziroma so njeni razlogi nejasni in med seboj v nasprotju ter protispisni.

9. Sklicuje se na 11. člen IPN in trdi, da nadstropje ni zgrajeno zakonito, kar dokazuje inšpekcijska odločba, zaradi česar rekonstrukcija ni dovoljena. Toženka naj bi prezrla, da se kot obstoječe stanje navaja neresnično stanje objekta (mansarda s streho dvokapnico 43º), dejansko pa je že od leta 2007 nelegalno zgrajeno nadstropje s položno streho (z naklonom 15º). Sklicuje se na sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 439/2014 in X Ips 250/2013, iz katerih naj bi izhajalo, da rekonstrukcija pomeni spremembo konstrukcijskih elementov, spremembo zmogljivosti in izvedbo izboljšav na obstoječem objektu. Ker mansarde s streho dvokapnico v naravi ni več, naj bi bil obstoječi objekt v naravi lahko samo še pritličje, zaradi česar gre za nadzidavo in torej novogradnjo.

10. Trdi, da je izračun povečanja volumna napačen, saj ga ni mogoče računati od neobstoječe mansarde, temveč le od obstoječega pritličja, kar pomeni, da je povečanje bistveno večje od 10 %. Nasprotuje tudi izmeram neobstoječe mansarde, saj so vsi podatki o njenih izmerah približni in ne odražajo dejanskega stanja. Trdi, da se zgolj na podlagi starih fotografij ne da ugotoviti točnih izmer objekta in da projektant ni strokovno usposobljena oseba, ki bi lahko zanesljivo izmeril objekt na podlagi fotografij. Meni, da bi morale izmere objekta izhajati iz listinske dokumentacije ali iz izvedenskega mnenja izvedenca geodezije. Uveljavlja, da se glede na navedeno izpodbijane odločbe ne da preizkusiti.

11. Trdi, da je zmotno toženkino stališče, da so nepomembne pritožbene navedbe, ki se nanašajo na obseg, dimenzije in oblikovanje objekta, ter da je ves čas postopka opozarjala, da je zatrjevano povečanje volumna za 9,25 % napačno in je za to predložila izračune, ki dokazujejo, da se volumen povečuje za več kot 10 %. V dokazilo svojih trditev se sklicuje na strokovno mnenje o skladnosti izračuna prostornin pred rekonstrukcijo in po njej, ki jo je izdelal ..., d. o. o., in iz katerega izhaja, da se je prostornina povečala za 18,64 %.

12. Nasprotuje ugotovitvam organa, da je gradnjo mogoče izvesti brez posega na tuje zemljišče. Splošno naj bi bilo znano, da je za izvedbo fasade treba postaviti gradbeni oder, ki meri najmanj 1m2, in da gradbeni delavec potrebuje najmanj toliko prostora za izvedbo gradbenih del. Ker je objekt od meje oddaljen samo 7 cm, se ni mogoče izogniti vsaj posegu v njen zračni prostor. Meni, da je dokazno breme na investitorju, zato ne drži, da je dolžna svoje trditve podkrepiti. Izjava slikopleskarja naj ne bi bila zadosten dokaz, njej pa splošno znanih dejstev ni treba dokazovati.

13. Tožba je bila vročena toženki in investitorju A.A. kot stranki z interesom. Toženka je sodišču poslala upravne spise, vsebinskega odgovora na tožbo pa ni podala, niti ni tega storila stranka z interesom.

14. Tožba je utemeljena.

15. Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o zavrnitvi izdaje gradbenega dovoljenja. Tožnica zato ne more uspeti s tožbenimi očitki o pomanjkljivostih obrazložitve, ki naj bi jih imela odločba drugostopenjskega organa o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjski akt. 16. Tožnica neutemeljeno uveljavlja, da izpodbijana prvostopenjska odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih in da se je zato ne da preizkusiti. Za takšno kršitev gre namreč le, če izpodbijani akt nima nobenih razlogov o odločilnih dejstvih, tako da ni jasno, na kateri pravni in dejanski podlagi je organ sprejel svojo odločitev. V obravnavanem primeru ne gre za tak primer, saj je organ navedel razloge in pravno podlago za svojo odločitev.

17. Tožbenih očitkov o nasprotju med razlogi izpodbijane odločbe in protispisnosti tožnica ni konkretizirala, saj ni navedla, med katerimi pravno odločilnimi razlogi naj bi bilo podano nasprotje, niti ni z ničemer konkretizirala nasprotja med tem, kar se navaja v razlogih izpodbijane odločbe o vsebini listin v spisu, in med samimi temi listinam. Sodišče se zato do teh pavšalnih tožbenih očitkov ni moglo opredeliti.

18. Glede tožničinega sklicevanja na svoje pritožbene navedbe sodišče poudarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo. Tožnik mora zato razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Tako stališče je to sodišče med drugim zavzelo že v zadevah U 2358/2008 in U 1476/2007, I U 36/2011. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu ni bilo dolžno opredeliti do navedb, ki jih je tožnica navajala v upravnem postopku, ne pa tudi v tožbi.

19. Utemeljeno pa tožnica izpodbijani odločbi očita, da med elementi opredelitve rekonstrukcije ni pravilno ugotovljeno povečanje prostornine.

20. Rekonstrukcija je definirana v točki 7.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Po tej določbi je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njena prostornina ne spremeni za več kakor 10%. Enako opredelitev tega pojma vsebuje tudi 47. točka prvega odstavka 4. člena IPN, z za ta primer nerelevantno razliko, da omejitev v zvezi s spremembo velikosti ne velja za objekte gospodarske javne infrastrukture.

21. Tožnica s tožbo izpodbija pravilnost izračuna povečanja prostornine tako z vidika izračuna prostornine obstoječega objekta, kakor tudi z vidika prostornine objekta po predvidenem gradbenem posegu, na podlagi česar trdi, da je povečanje večje od 10 %.

22. Tožbeni očitki, s katerimi oporeka izmeram obstoječega objekta, so po presoji sodišča premalo konkretizirani. Izpodbijana odločba se glede tlorisnih izmer opira na izmere geodeta, glede ostalih gabaritov stavbe pa na izračun, ki ga je na podlagi fotografij, izvedel projektant. Res je investitor s svojim nezakonitim ravnanjem onemogočil točne izmere, vendar pa to ne more biti edini razlog za to, da izračun ne bi bil mogoč na podlagi mer, ugotovljenih na drug način. Izračun na podlagi fotografij res ne more biti enako zanesljiv, kot na podlagi izmer na kraju samem ali listinske dokumentacije, vendar pa tožnik zgolj s pavšalnimi očitki o neusposobljenosti projektanta za izračun na podlagi fotografij ne ponudi razumnih razlogov, zakaj tak izračun mer obstoječega objekta v danih okoliščinah ne bi mogel biti zanesljiva podlaga za izračun prostornine.

23. Glede izračuna prostornine objekta po predvidenem gradbenem posegu je tožnica v upravnem postopku med drugim ugovarjala tudi, da v nasprotju s standardom SIST ISO 9836 nista bila upoštevana ograjena terasa in balkon, kar v tožbi konkretizirano uveljavlja s sklicevanjem na mnenje pooblaščenega arhitekta, ki ga prilaga tožbi in ga zato sodišče šteje za del njenih tožbenih navedb.1

24. Skladno s 1. alinejo prvega odstavka 66. člena ZGO-1 mora biti PGD izdelan v skladu s predpisi in standardi (drugi odstavek 48. člena ZGO-1), kot eden izmed standardov pa je z 207. členom ZGO-1 za izračunavanje površin in prostornin določen standarad SIST ISO 9836. Ta v točki 5.2.1 „Načela računanja“ določa, da bruto prostornino stavbe določajo zunanje mejne ploskve in da je treba razlikovati bruto prostornino stavb in delov, ki so na vseh straneh omejeni in pokriti, dele stavb, ki niso omejeni do polne višine na vseh straneh, so pa pokriti, ter stavb in delov stavb, ki so omejeni z elementi (npr. parapeti, venci, ograje), niso pa pokriti. Za slednje v točki 5.2.4. standarda, na katero se tožnica sklicuje ves čas postopka, določa način izračuna bruto prostornine, in sicer za pohodno teraso, obdano z varovalno ograjo v točki 5.2.4.2.a, za konzolne dele pa v točki 5.2.4.2.b. 25. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi bili navedeni deli upoštevani pri izračunu prostornine objekta po predvideni gradnji. Organ namreč navaja le, da se v zvezi s tem povezanimi tožničinimi ugovori strinja z odgovorom investitorja, ki je navedel, da terasa ni pokrita, temveč v celoti odprta, ter da ni ograjena, za zavarovanje pred padcem v globino pa je v skladu s predpisi predvidena ograja. S tem pa organ glede na vsebino določb standarda SIST ISO 9836 v točkah 5.2.4.2.a in 5.2.4.2.b, ki predvidevata izračun bruto prostornine tudi za nepokrite, a ograjene terase in balkone, ni odgovoril na tožničine ugovore, ki jih ponavlja v tožbi. Na neposredno trditev, da standard predvideva izračun prostornine tudi za nepokrite ograjene terase in balkone, organ ni dal ustreznega odgovora. Če je namreč za zavarovanje pred padcem v globino na terasi predvidena ograja, to pomeni, da je po projektni dokumentaciji ograjena. Enako velja za balkon.

26. Glede na navedeno izračun povečanja prostornine, ki je pravno odločilen za presojo, ali gre v danem primeru res za rekonstrukcijo, zaradi zmotne uporabe materialnega prava ne temelji na popolno ugotovljenem dejanskem stanju. Sodišče je zato, ne da bi se opredelilo do ostalih tožbenih navedb, tožbi ugodilo in na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo izpodbijano odločbo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo istemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral organ glede na pojasnjeno pravno stališče sodišča ugotoviti popolno dejansko stanje, ki je pomembno za izračun povečanja prostornine objekta s predvidenim gradbenim posegom. Če bo tako ugotovljeno povečanje prostornine manjše od 10 %, se bo moral opredeliti tudi do vseh ostalih tožničinih pravno relevantnih ugovorov, ki se nanašajo na opredelitev rekonstrukcije objekta.

27. Sodišče je odločilo na seji, ker v upravnem sporu zatrjevana dejstva in dokazi niso bili pomembni za odločitev o tožbi (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

28. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetnica, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

1 Prim. J. Zobec v Komentar ZPP, druga knjiga, str. 475 in 492; ter sodne odločbe Vrhovnega sodišča II Ips 748/2005, II Ips 780/2006 in II Ips 381/2009.