U-I-346/98
Datum: 2000-10-26T00:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:USRS:2000:U.I.346.98
vrsta: zakon
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: OdlUS IX, 255 | 26.10.2000
dokument: US20444
akt: Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98) (ZLS)
resitev: zavrženje
izrek: Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98) se zavrže.
stavek: Ustavno sodišče presoja ustavnost in zakonitost splošnih pravnih aktov. Posamične pravne akte presoja le v okviru posebnega postopka z ustavno pritožbo.
odlocitev: sklep
geslo: Ustavno sodišče, nepristojnost za presojo akta, ki ni predpis.
Sodelovanje pri upravljanju javnih zadev.
Zakonska iniciativa.
Zakonodajni referendum.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
podlaga: Ustava, 3., 44., 88., 90. čl.
Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI), 13., 15., 16., 17. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 25. čl.
vlagatelj: Damijan Dolinar, Ljubljana
datum_vloge: 1998-10-04T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 2000-10-25T22:00:00.000Z

# U-I-346/98-9

26. 10. 2000

---

# S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Damijana Dolinarja iz Ljubljane na seji dne 26. oktobra 2000

s k l e n i l o:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98) se zavrže.

## O b r a z l o ž i t e v

### A.

Pobudnik izpodbija Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS-J), ki naj bi ga Državni zbor sprejel 30. 9. 1998 v nasprotju z Zakonom o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju: ZRLI), kar naj bi pomenilo tudi kršitev 2. in 44. člena Ustave.

Navaja, da je v skladu z določili 13. in 14. člena ZRLI vložil pri pristojni službi Državnega zbora pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega referenduma o predlogu ZLS-J s prošnjo za določitev roka za zbiranje podpisov volivcev. Predsednik Državnega zbora ga je z dopisom z dne 28. 9. 1998 obvestil, da ne bo določil roka za zbiranje podpisov, češ da je zaporedno vlaganje pobud ustavno sporno, saj je pobudo z vsebinsko podobnimi vprašanji že vložil drugi pobudnik, ki pa v določenem roku ni uspel zbrati predpisanega števila podpisov volivcev. Državni zbor je nadaljeval z zakonodajnim postopkom in 30. 9. 1998 sprejel ZLS-J.

Pobudnik meni, da je Predsednik Državnega zbora ravnal v nasprotju s 13. členom ZRLI, saj bi moral po četrtem odstavku tega člena določiti rok za zbiranje podpisov. Trdi, da ni v pristojnosti Predsednika Državnega zbora ocenjevati zakonitost in jasnost pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, pač pa je to po 15. in 16. členu ZRLI izključna pristojnost Državnega zbora.

Postopek sprejemanja ZLS-J naj bi torej bil nezakonit, kar pa naj bi obenem predstavljalo tudi kršitev 2. in 44. člena Ustave. Zato predlaga odpravo Zakona in začasno zadržanje njegovega izvajanja.

### B.

Zakonodajni postopek določa Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93 in nasl. - v nadaljevanju: Poslovnik DZ). V primeru vložitve pobude volivcem za vložitev zahteve za predhodni zakonodajni referendum mora Državni zbor počakati z odločanjem o zakonu do zaključka roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za referendum (tretji odstavek 17. člena ZRLI). Ustavno sodišče ni pristojno presojati, ali je postopek za sprejem izpodbijanega zakona tekel skladno s poslovnikom in skladno z morebitnimi določbami drugih zakonov, če s tem niso kršene tudi ustavne določbe. ZRLI določa način uresničevanja ustavne pravice do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) in sicer pravice do ljudske pobude (88. člen Ustave) in pravice do referenduma (90. člen Ustave), obe izhajajoči iz načela ljudske suverenosti (drugi odstavek 3. člen Ustave). Morebitna kršitev določb ZRLI lahko pomeni omejevanje ali preprečevanje uresničevanja navedenih ustavnih pravic in torej njihovo kršitev. Kršitev določb ZRLI, ki posegajo v zakonodajni postopek, pa ima lahko za posledico tudi neustavnost zakonodajnega postopka.

Pobudnik izrecno navaja, da je bi ZLS-J sprejet v nasprotju z določili ZRLI, saj bi predsednik Državnega zbora moral po določilih 13. člena Zakona v treh dneh po sprejemu pobude določiti rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za referendum. Posledica določitve roka za zbiranje podpisov pa je zadržanje zakonodajnega postopka do izteka določenega roka (tretji odstavek 17. člena ZRLI). Trdi, da ZRLI v 15. in 16. členu jasno določa, da je le Državni zbor pristojen zavrniti zahtevo za razpis referenduma, če meni, da je nejasna ali če ni obrazložena, pa jo predstavnik predlagatelja, kljub pozivu ne popravi oziroma ne obrazloži. Če Državni zbor meni, da je vsebina zahteve neustavna, pa jo mora posredovati Ustavnemu sodišču v presojo.

Iz navedb pobudnika izhaja, da odreka predsedniku Državnega zbora pristojnost ocenjevati, ali pobuda izpolnjuje pogoje, določene z ZRLI, in na podlagi te ocene sprejeti ustrezno odločitev (zahtevati dopolnitev pobude, zavrniti pobudo ali določiti rok za zbiranje podpisov). Tako pooblastilo, ima po mnenju pobudnika le Državni zbor. Pri tem se sklicuje na 13., 15. in 16. člen ZRLI. Pobudnik ne zatrjuje nepravilnosti vsebine predsednikove odločitve.

Pobudnikovo stališče, da Predsednik Državnega zbora ni pristojen ocenjevati vložene pobude volivcem za razpis referenduma, ni pravilno. ZRLI o tem nima posebnih določb (pravna praznina). V Državnem zboru se je ob smiselnem upoštevanju Poslovnika DZ uveljavila praksa, da je Predsednik Državnega zbora pristojen ocenjevati, ali pobuda izpolnjuje zakonske predpostavke. O ustavnosti in zakonitosti take prakse Ustavno sodišče nima pomislekov. Seveda pa lahko nastane vprašanje, ali je Predsednik Državnega zbora pri sprejemu take odločitve prekoračil pooblastila oziroma ravnal protiustavno in nezakonito. Takšna odločitev Predsednika Državnega zbora ima pravno naravo posamičnega akta in mora biti vročena pobudniku.

Zoper takšno odločitev je pobudniku volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Pobudnik torej lahko, če meni, da je Predsednik Državnega zbora s svojo odločitvijo kršil zakon ali celo posegel v njegovo ustavno pravico, začne ustrezen postopek pred pristojnim upravnim sodiščem. Prav tako lahko pobudnik, ki je začel ustrezen postopek, predlaga sodišču, naj začasno odloži izvršitev izpodbijanega akta oziroma odredi prekinitev zakonodajnega postopka do izdaje sodne odločbe. Po izčrpanju pravnih sredstev lahko pobudnik vloži ustavno pritožbo po 50. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Na ta način je pobudniku volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno ustrezno sodno varstvo. Šele, če bi se v navedenih postopkih izkazalo, da je Predsednik Državnega zbora s svojo odločitvijo kršil zakon oziroma ustavne pravice pobudnika, bi pobudnik lahko vložil pobudo za oceno ustavnosti zakonodajnega postopka, v katerem je bil sprejet zakon, katerega posamezna vprašanja so bila predmet pobude oziroma zahteve za razpis referenduma.

Ker pobudnik dejansko izpodbija akt Predsednika Državnega zbora, ki je posamičen pravni akt, je bilo treba pobudo zavreči. Ustavno sodišče presoja ustavnost oziroma zakonitost predpisov (splošnih pravnih aktov), posamične pravne akte pa presoja le v okviru posebnega postopka z ustavno pritožbo. Pobudnik je imel možnost v ustreznem sodnem postopku uveljaviti varstvo svojih ustavnih pravic. Iz pobudnikovih navedb pa ni razvidno, ali jih je tudi dejansko uveljavljal.

### C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Testen in sodnica Wedam-Lukić, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.

Franc Testen

---

# Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Wedam-Lukić

V tej zadevi je pobudnik izpodbijal Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98 - v nadaljevanju ZLS-J), ker naj bi bil postopek sprejemanja Zakona v neskladju z Ustavo. Neskladje z ustavo naj bi bilo v tem, da je predsednik Državnega zbora v nasprotju z določbami Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI) zavrnil njegovo prošnjo za določitev roka za zbiranje podpisov volivcev za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma. S tem naj bi bila kršena njegova ustavna pravica, da v skladu z zakonom neposredno sodeluje pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) in hkrati načelo pravne države (2. člen Ustave)

Ustavno sodišče je pobudo zavrglo z utemeljitvijo, da je imela odločitev predsednika Državnega zbora naravo posamičnega akta, zoper katerega je pobudniku zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, po izčrpanju pravnih sredstev pa lahko vloži ustavno pritožbo. Kot izhaja iz obrazložitve sklepa, ima kršitev določb ZRLI lahko za posledico tudi neustavnost zakonodajnega postopka (5. točka obrazložitve), vendar mora takšno kršitev predhodno ugotoviti sodišče v upravnem sporu oziroma Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo.

Proti zavrženju pobude imam naslednje pomisleke. Po tretjem odstavku 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče pristojno tudi za odločanje o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili predpisi sprejeti. Iz sklepa o zavrženju pa izhaja, da Ustavno sodišče v postopku presoje ustavnosti sprejemanja zakona ne more ugotavljati, ali je pri sprejemanju zakona prišlo do kršitve neke ustavne pravice, ampak mora (in sme) takšno kršitev ugotoviti sodišče v upravnem sporu, oziroma - po izčrpanju sodnega varstva - Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo. Kršitev postopka je vedno posledica nekega ravnanja osebe ali organa, ki vodi postopek, zato se postavlja vprašanje, kakšno je v tem primeru razmerje med obema postopkoma: ali je izčrpanje sodnega varstva procesna predpostavka za vložitev pobude in ali je Ustavno sodišče pri odločanju o pobudi vezano na morebitno (ne)ugotovitev kršitve v postopku sodnega varstva. Sklep o zavrženju pa tudi ne pove, ali gre za odstop od dosedanje prakse Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče je v dveh vsebinsko enakih primerih, ko predsednik Državnega zbora prav tako ni določil roka za zbiranje podpisov, sicer zavrglo ustavno pritožbo, ker pritožniki niso izčrpali sodnega varstva (sklep Ustavnega sodišča št. Up-62/96 z dne 14. 4. 1996, OdlUS V, 68 in sklep št. Up-254/97 z dne 22. 10. 1997, OdlUS VI, 93). Vendar pa pobude, vložene proti zakonu, sprejetem v postopku, obremenjenem s takšno kršitvijo, ni zavrglo iz tega razloga, ampak je postopek ustavilo zaradi pomanjkanja pravnega interesa (sklep št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998, OdlUS VII, 93). V sklepu o ustavitvi je izrecno navedlo, da je pobudnik imel možnost v ustreznem sodnem postopku uveljavljati varstvo svojih pravic, za katere trdi, da so mu bile ob sprejetju izpodbijanega predpisa kršene, vendar to, ali jih je dejansko uveljavljal, na odločitev ne more vplivati.

Ker večinski sklep na navedena vprašanja ne daje odgovora, zanj nisem mogla glasovati. To pa ne pomeni, da mislim, da je v konkretnem primeru dejansko šlo za kršitev postopka sprejemanja zakona. Sama sem se namreč zavzemala za to, da Ustavno sodišče pobudo zavrne. Iz pobudnikovih navedb izhaja, da ni izpodbijal pravilnosti odločitve predsednika Državnega zbora po vsebini, ampak mu je samo odrekal pristojnost za sprejem take odločitve.

Po njegovem mnenju bi lahko tako odločitev glede na določbe 13., 15. in 16. člena ZRLI sprejme samo Državni zbor. Člena 15 in 16 ZRLI urejata postopek Državnega zbora v primeru, ko je vložena zahteva za razpis referenduma, medtem ko glede preizkusa pobude Zakon nima posebnih določb. V Državnem zboru se je ob smiselnem upoštevanju Poslovnika DZ uveljavila praksa, po kateri o tem, ali pobuda izpolnjuje pogoje za postopanje v skladu s petim odstavkom 13. člena ZRLI, odloča predsednik Državnega zbora in proti temu Ustavno sodišče do sedaj ni imelo pomislekov. Tudi če bi to, da o izpolnjevanju pogojev za vložitev pobude odloča predsednik Državnega zbora in ne Državni zbor, pomenilo kršitev postopka, pa takšna kršitev po mojem mnenju ne bi bila bistvena, saj sama po sebi ne more vplivati na vsebino sprejetega predpisa.

dr. Dragica Wedam-Lukić