U-I-128/97
Datum: 2000-04-06T00:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:USRS:2000:U.I.128.97
vrsta: zakon
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: OdlUS IX, 79 | 06.04.2000
dokument: US20107
akt: Zakon o družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 65/93, 71/94, 73/95 in 26/99) (ZDPre)
resitev: zavrnitev
izrek: Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o družinskih prejemkih se zavrne.
stavek: Po Zakonu o družinskih prejemkih je pravica do otroškega dodatka opredeljena kot pravica staršev in ne kot pravica otrok. Za pridobitev te pravice mora posameznik izpolnjevati z zakonom določene pogoje, zato ta pravica ne gre vsem staršem, temveč samo tistim, ki so izpolnili z zakonom predpisane pogoje.Sklicevanje pobudnika, da je slovenski državljan, v Sloveniji zaposlen in da tu plačuje dohodnino, v tej zadevi ni relevantno. Republika Slovenija namreč nima univerzalnega otroškega dodatka, temveč je pravica do te socialne dajatve oziroma njen obseg pogojen s socialnoekonomskim položajem družine, v kateri otrok živi. Poleg tega prispevek v proračun posamezniku še ne zagotavlja avtomatično tudi prejemkov iz tega proračuna, temveč samo, če za to izpolnjuje z zakonom določene pogoje. Pravica do otroškega dodatka tudi ne izvira iz pravic iz delovnega razmerja in je zato od njega neodvisna. Zakonodajalec ima avtonomno pravico, da za različne potrebe v mejah svoje pristojnosti opredeljuje dejanska stanja in nanje veže pravne posledice. To polje njegove presoje sme biti še posebej široko na področjih, kjer uresničuje načelo socialne države.
odlocitev: sklep
geslo: Načelo usklajenosti pravnih aktov.
Družinski prejemki, otroški dodatek.
Pravica do socialne varnosti.
Pravice in dolžnosti staršev.
Pravice otrok.
Načelo enakosti pred zakonom.
Načela socialne države.
Zakon, zakonodajalec, polje proste presoje.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
podlaga: Ustava, 14., 50., 54., 56., 153. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
vlagatelj: Edvard Ščipior, Kranj
datum_vloge: 1997-05-07T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 2000-04-05T22:00:00.000Z

# U-I-128/97

6. 4. 2000

---

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Edvarda Ščipiorja iz Kanala na seji dne 6. aprila 2000

s k l e n i l o:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 65/93, 71/94, 73/95 in 26/99) se zavrne.

---

## O b r a z l o ž i t e v

### A.

Pobudnik je slovenski državljan, ki je v Sloveniji tudi zaposlen in je po slovenskih predpisih zavezanec za plačilo dohodnine. Že od leta 1996 ne prejema več otroškega dodatka za svoja otroka, ki nista slovenska državljana, živita na Hrvaškem in tam nimata pravice do otroškega dodatka. Pobudnik je zanju vse do uveljavitve Zakona o družinskih prejemkih (v nadaljevanju: ZDPre) prejemal polni otroški dodatek. Z uveljavitvijo ZDPre (leta 1993) se je otroški dodatek otrokom iz drugih republik bivše Jugoslavije, ki so pridobili pravico do družbene pomoči po samoupravnem sporazumu o uresničevanju socialnovarstvenih pravic, na podlagi 58. člena ZDPre zmanjšal za 60%. Novi zakon je pravico do otroškega dodatka zagotavljal le do sklenitve ustreznih mednarodnih sporazumov z državami, ki so nastale na ozemlju bivše Jugoslavije, vendar najdlje eno leto od uveljavitve Zakona. Tudi novela ZDPre iz leta 1994 je pravico do izplačevanja otroškega dodatka otrok iz drugih republik bivše Jugoslavije zagotavljala le do sklenitve ustreznih mednarodnih pogodb, vendar ni več vsebovala dostavka, da se otroški dodatek izplačuje najdalj eno leto od uveljavitve zakona. Z novelo ZDPre iz leta 1995 je bil 58. člen v celoti črtan. Mednarodni sporazumi, ki bi urejali pravico do otroškega dodatka, še niso bili sklenjeni. Pobudnik je z razveljavitvijo 58. člena ZDPre izgubil pravico do otroškega dodatka.

Pobudnik navaja, da je z zmanjšanjem oziroma z ukinitvijo otroškega dodatka izgubil že pridobljene pravice. Glede na to, da vprašanje otroškega dodatka za otroke iz drugih republik bivše SFRJ še ni urejeno z mednarodnimi pogodbami, je po menju pobudnika na tem področju nastala pravna praznina, ki je v nasprotju z Ustavo. Pobudnik navaja, da morajo na podlagi Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90; Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij organizacije Združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju: KOP) države podpisnice (torej tudi Republika Slovenija) vsakemu otroku (nediskriminatorno) priznati pravico do življenjske ravni, ki ustreza njegovemu telesnemu, umskemu, nravstvenemu in družbenemu razvoju. Eno od sredstev za zagotavljanje te ravni je po mnenju pobudnika tudi otroški dodatek, zato je razveljavitev določbe 58. člena ZDPre povzročila stanje, ki ni v skladu s določbo prve točke 27. člena v zvezi z 2. členom in prvo točko 3. člena KOP (korist otroka). Pritožnik meni, da je pravica do otroškega dodatka pravica staršev, zato je on kot slovenski državljan postavljen v neenakopraven položaj nasproti drugim državljanom, ki za svoje otroke dobivajo otroški dodatek, kar naj bi predstavljalo kršitev enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), pravice do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave), pravic in dolžnosti staršev (prvi odstavek 54. člena Ustave) in pravic otrok (prvi odstavek 56. člena Ustave). Omenjeno stanje pa naj bi bilo v nasprotju tudi z določbo prvega odstavka 153. člena Ustave o usklajenosti pravnih aktov.

Vlada Republike Slovenije meni, da je pobuda neutemeljena.

Navaja, da je določba 58. člena ZDPre v prehodnem obdobju, ko veliko število državljanov bivših jugoslovanskih republik ni imelo urejenega statusa, vsaj nekaj prispevala za otroke - tujce, kar je bilo po njenem mnenju vsekakor v korist teh otrok, ne pa kršitev mednarodnih obveznosti. Navaja tudi, da v Sloveniji nimamo univerzalnega otroškega dodatka, zato trditev pobudnika, da bi moral dobiti otroški dodatek za otroka, ki ni slovenski državljan in živi v tujini, ni utemeljena.

V odgovoru na pobudo Državni zbor meni, da imajo države podpisnice KOP obveznosti iz te konvencije samo do otrok, ki so njeni državljani, do otrok, ki niso njeni državljani, pa le, če v njej prebivajo in če obstoji vzajemnost. Ukinitev otroškega dodatka se zdi Državnemu zboru vprašljiva le zato, ker oče otroka prispeva sredstva v vir, iz katerega se otroški dodatek izplačuje.

### B.

Po ZDPre je pravica do otroškega dodatka opredeljena kot pravica staršev in ne kot pravica otrok. Za pridobitev te pravice mora posameznik izpolnjevati z zakonom določene pogoje, zato ta pravica ne gre vsem staršem, temveč samo tistim, ki so izpolnili z zakonom predpisane pogoje. Sklicevanje pobudnika, da je slovenski državljan, v Sloveniji zaposlen in da tu plačuje dohodnino, v tej zadevi ni relevantno. Republika Slovenija namreč nima uveljavljenega univerzalnega otroškega dodatka, temveč je pravica do te socialne dajatve oziroma njen obseg po prehodnih določbah ZDPre pogojen s socialnoekonomskim položajem družine, v kateri otrok živi. Poleg tega prispevek v proračun posamezniku še ne zagotavlja avtomatično tudi prejemkov iz tega proračuna, temveč samo, če za to izpolnjuje z zakonom določene pogoje. Pravica do otroškega dodatka tudi ne izvira iz pravic iz delovnega razmerja in je zato od njega neodvisna. Zakonodajalec ima avtonomno pravico, da za različne potrebe v mejah svoje pristojnosti opredeljuje dejanska stanja in nanje veže pravne posledice. To polje njegove presoje sme biti še posebej široko na področjih, kjer uresničuje načelo socialne države. Glede na to pobudniku niso bile kršene pravica do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave), pravice in dolžnosti staršev (prvi odstavek 54. člena Ustave), pravice otrok (prvi odstavek 56. člena Ustave), prva točka 27. člena v zvezi z 2. členom in prvo točko 3. člena KOP, niti ni bil postavljen v neenak pravni položaj nasproti drugim državljanom. Tako je neutemeljen njegov očitek, da mu je bila kršena pravica do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Kršitev pravice do enakosti pred zakonom tudi ne more biti podana, ker otrok nima nobene "pristne zveze" z Republiko Slovenijo, ker ni niti njen državljan niti v njej ne prebiva. To dejstvo predstavlja razumen razlog za drugačno ureditev njegovega pravnega položaja.

Skladnost pravnih aktov pomeni, da se mora nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt. V konkretnem primeru mora zakon upoštevati okvire, ki jih določa Ustava. Glede na to, da ni bila kršena nobena od temeljnih pravic in svoboščin, ki jih navaja pobudnik in da pobudnik ni navedel kakšnih drugih razlogov, zaradi katerih naj bi bil ZDPre v neskladju z Ustavo, omenjenemu zakonu ni mogoče očitati neskladja s prvim odstavkom 153. člena Ustave.

Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k

Franc Testen

---

### Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja

Proti zavrnitvi pobude sem glasoval zaradi tega, ker menim, da Ustavno sodišče ni odgovorilo na vse pobudnikove trditve, na tiste, na katere je, pa napačno.

Pobudnik je slovenski državljan, ki je v Sloveniji tudi zaposlen, njegovi otroci pa so hrvaški državljani s stalnim prebivališčem v Republiki Hrvaški. Do uveljavitve Zakona o družinskih prejemkih (ZDPre), je prejemal otroški dodatek na podlagi Samoupravnega sporazuma o uresničevanju socialnovarstvenih pravic (SaS). Z uveljavitvijo ZDpre, ki je v svojem 35. členu uzakonil univerzalni otroški dodatek (njegova uveljavitev pa je s 57. členom ZDPre odložena do 30.4.2001), se je položaj pobudnika spremenil. Spremenil se je z 32. členom ZDPre, ki je položaj, v kakršnem je pobudnik, uredil z določilom, po katerem ima pravico do otroškega dodatka eden od staršev, "če je zavezanec po predpisih o dohodnini v Republiki Sloveniji" (z novelo ZDPre iz leta 1995 se je ta del besedila spremenil tako, da se glasi: "če je zaposlen kot delojemalec v Republiki Sloveniji") tudi za otroka, ki nima stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji in ni slovenski državljan, če je tako dogovorjeno z mednarodno pogodbo. Iz določb ZDPre ni nikjer razvidno, da je pogoj za pravico do otroškega dodatka slovensko državljanstvo staršev. Pogoj je slovensko državljanstvo otroka, razen v obravnavanem primeru (druga alinea drugega odstavka 32. člena ZDPre) in v primeru iz druge alinee prvega odstavka 32. člena, ki predstavljata izjemo tudi glede državljanstva otroka.

Treba pa je opozoriti, da je ZDPre v 58. členu uredil položaj otrok, ki nimajo slovenskega državljanstva in tudi ne stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, ga pa imajo na območju drugih republik bivše Jugoslavije, eden od njihovih staršev pa je (ne glede na državljanstvo) zavezanec za dohodnino v Republiki Sloveniji (oz. po noveli - je zaposlen kot delojemalec v Republiki Sloveniji), drugače od tistega, ki je z uveljavitvijo ZDPre nastal za takšne otroke s stalnim prebivališčem v npr. Avstriji, Italiji, Nemčiji ali katerikoli drugi državi, ki ni nastala iz ene od republik bivše Jugoslavije. Ta člen je namreč za te otroke znižal otroški dodatek, pridobljen po SaS, za 60%, njegovo izplačevanje pa omejil na eno leto po uveljavitvi ZDPre. Z novelo ZDPre iz leta 1994 je bil 58. člen spremenjen tako, da je izplačevanje tako znižanega otroškega dodatka podaljšal do sklenitve mednarodnih pogodb iz druge alinee drugega odstavka 32. člena z državami na območju nekdanje SFRJ. In končno - novela ZDPre iz leta 1995 je 58. člen črtala.

Naj ponovim: pobudnik (slovenski državljan, ne tujec) je do uveljavitve ZDPre prejemal otroški dodatek (za otroka s hrvaškim državljanstvom in stalnim prebivališčem v Republiki Hrvaški). Z uveljavitvijo ZDPre je bil otroški dodatek znižan za 60% in časovno omejen, z zadnjo novelo pa ukinjen.

Ustavno sodišče je v obrazložitvi sklepa o zavrnitvi pobude zapisalo, da "je pravica do otroškega dodatka opredeljena kot pravica staršev in ne kot pravica otrok" (5. točka obrazložitve sklepa). Ta pravica se je zmanjšala z 58. členom ZDPre (32. člen mu je ob uveljavitvi zakona še ni vzel). In pobudnik - pobudnik je v pobudi zahteval, naj Ustavno sodišče oceni, ali je bilo 60% znižanje (kasneje celo odvzetje) pravice po 58. členu zanj kot državljana Republike Slovenije v skladu z Ustavo in načeli mednarodnih pogodb. Zahteval je odločitev na podlagi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS). In Ustavno sodišče - nič.

Naj spomnim: že v odločbi št. U-I-93/93 z dne 9.12.1993 (Uradni list RS, št. 1/94 in OdlUS II, 120) je Ustavno sodišče zapisalo: "Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo zaupanja v pravo, kot eno od ustavnih načel prava države." Kakšna je narava pravice, pridobljena s SaS? Ne vem - včasih je bila močnejša kot zakonska. Ne glede na to, pa bi moralo odgovor na to dati Ustavno sodišče, v njem pa navesti kaj več, kot zgolj to, da ima zakonodajalec pri uresničevanju načela socialne države široko polje presoje. To je sicer res - vendar pobudnik ni zastavil tega vprašanja.

S prenehanjem 58. člena ZDPre pa se je pobudnik znašel "pod ureditvijo" 32. člena ZDPre. Seveda po njej (po drugi alinei drugega odstavka 32. člena) nima pravice do otroškega dodatka, ker Slovenija s Hrvaško nima sklenjenega mednarodnega sporazuma, ki bi urejal to vprašanje. In kaj pravi na to. V pobudi zahteva od Ustavnega sodišča, naj oceni, ali ni v 32. členu ZDPre morda (protiustavna) pravna praznina, ki je nastala s prenehanjem veljavnosti njegovega 58. člena. Nikjer namreč ni, po njegovem mnenju, urejen položaj državljanov Republike Slovenije, ki so v Republiki Sloveniji tudi zaposleni, imajo pa otroke, ki so tuji državljani s stalnim prebivališčem v tujini. In Ustavno sodišče - nič. Razen, če je v molčanju vsebovano stališče, da druga alinea drugega odstavka 32. člena velja enako za starše, ki so državljani Republike Slovenije, in za starše, ki so tujci.

In če je tako - torej tako, da so v obravnavanem primeru starši državljani Republike Slovenije izenačeni s starši tujimi državljani, s tem pa v neenakem položaju v primerjavi s starši državljani Republike Slovenije, katerih otroci so slovenski državljani - se zastavlja vprašanje, ali ni takšna zakonska ureditev v nasprotju z drugim odstavkom 14. členom Ustave in s Konvencijo o otrokovih pravicah, s tem pa tudi v nasprotju z drugim odstavkom 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti zakoni v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor. Po pobudnikovih navedbah, naj bi bila izpodbijana zakonska ureditev v nasprotju z 2. členom (pravna pristojnost in izključitev razlikovanja), s 3. členom (otrokove koristi kot glavno vodilo) in s 1. do 3. točko 27. člena (pravica do življenjske ravni, odgovornost staršev za življenjske razmere otrok in pomoč držav podpisnic pri uveljavitvi te pravice)

Konvencije o otrokovih pravicah. Na te navedbe mu je Ustavno sodišče odgovorilo z istim argumentom - to sodi v polje presoje zakonodajalca, ki je na področju socialnih pravic še posebej široko. Premalo, da bi lahko glasoval za sprejeto odločitev.

Ustavno sodišče je očitek kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave (enakost pred zakonom) utemeljilo tudi s stavkom: "Kršitev pravice do enakosti pred zakonom tudi ne more biti podana, ker otrok nima nobene "pristne zveze" z Republiko Slovenijo, ker ni niti njen državljan niti v njej ne prebiva. To dejstvo predstavlja razumen razlog za drugačno ureditev njegovega pravnega položaja.". Pustimo ob strani vprašanje, ali slovensko državljanstvo staršev lahko pomeni kakšno zvezo otroka z našo državo. Vendar po obstoječi zakonski ureditvi se pobudnikov položaj ne bi prav nič spremenil, če bi otrok imel stalno prebivališče v Sloveniji. V konkretnem primeru pobudnik na podlagi obstoječe ureditve po ZDPre in ob predpostavki, da se ga kot starša, ki je slovenski državljan, obravnava enako kot tujca, še vedno ne bi dobil otroškega dodatka.

dr. Janez Čebulj