sodba U 357/2007
Datum: 2010-02-10T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2010:U.357.2007
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: RAZLASTITEV
institut: odprava odločbe o razlastitvi - vrnitev razlaščenega zemljišča - pravna podlaga odločanja

## Jedro

Odločba o razlastitvi je bila izdana na podlagi tedaj veljavnega ZRPPU, ki v času tožnikove vloge za vrnitev razlaščenega kmetijskega zemljišča ni več veljal, pač pa je tedaj razlastitev urejal ZSZ, pred tem pa ZRPPN. Glede na prehodne določbe ZRPPN in ZSZ je ZRPPU prenehal veljati tudi v delu glede odločanja o razlastitvi, vključno z možnostjo, da se (na podlagi 22. člena) zahteva odprava izdane odločbe. Kasnejša ureditev v ZRPPN oziroma v ZSZ, po kateri se v primeru, če razlastitveni upravičenec v enem letu po dokončnosti gradbenega dovoljenja ni začel z gradnjo, zaradi katere je bila nepremičnina razlaščena, sklep o razlastitvi razveljavi, in sicer na predlog razlaščenca, ki ga ta vloži pri sodišču, ki je na prvi stopnji odločilo o razlastitvi (38. člen ZSZ), po presoji sodišča za odločitev ni pomembna, saj se lahko nanaša le na sklepe (odločbe) o razlastitvi, izdane na podlagi tega (kasnejšega) in ne na podlagi prejšnjega zakona.

## Izrek

1. Tožba se zavrne.

2. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Na tožnikovo zahtevo za odpravo odločbe o razlastitvi št. 4-465-305/73-K/v, ki jo je dne 11. 10. 1974 izdala Skupščina občine Ajdovščina, v delu izreka, ki se nanaša na razlastitev parcele št. 2305 k.o. A., katere lastnik je bil tožnik, je Upravna enota Ajdovščina kot prvostopni organ (v nadaljevanju prvostopni organ) z odločbo št. 492-2/2005-07-18 z dne 8. 5. 2007 odločila, da se navedena odločba iz leta 1974 v zahtevanem delu izreka odpravi (1. točka izreka), da se pri nepremičnini parc. št. 2305 ponovno vzpostavi lastninska pravica na tožnika, da se vknjižba lastninske pravice v korist tožnika po pravnomočnosti odločbe izvede v zemljiški knjigi (2. in 3. točka izreka) in še o povračilu stroškov postopka (4. točka izreka). Zoper tako odločitev se je preko Državnega pravobranilstva pritožila Republika Slovenija. Ministrstvo za okolje in prostor kot drugostopni organ (v nadaljevanju drugostopni organ) je nato pritožbi ugodilo, odločbo prvostopnega organa z dne 8. 5. 2007 odpravilo in odločilo, da se zahteva tožnika za odpravo odločbe o razlastitvi št. 4-465-305/73-K/v z dne 11. 10. 1974 v delu izreka, ki se nanaša na razlastitev parcele št. 2305 k.o. A., katere lastnik je bil tožnik, zavrne in da stroški postopka bremenijo tožnika.

Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane drugostopne odločbe, je tožnik z vlogama z dne 7. 10. 1999 in 31. 5. 2005 zahteval vrnitev parc. št. 2305 k.o. A., razlaščene z odločbo z dne 11. 10. 1974, ki je bila v času razlastitve opredeljena kot njiva v velikosti 5.510 m2. Razlastitvena odločba je bila izdana na podlagi 6. alinee 3. odstavka 1. člena Zakona o razlastitvi (Uradni list SFRJ, št. 11/68, v nadaljevanju ZRaz/68) v povezavi s 3. odstavkom 67. člena Zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe (Uradni list SRS, št. 27/72, v nadaljevanju ZRPPU), in sicer na zahtevo vojnega pravobranilca, ki je predlagal razlastitev obravnavanega zemljišča v korist države SFRJ za potrebe Zveznega sekretariata za narodno obrambo. Kot izhaja iz razlastitvene odločbe iz leta 1974, je bila parcela št. 2305 k.o. A., skupaj z ostalimi zemljišči na tem območju, razlaščena za izgradnjo vojaškega objekta stalnega značaja. Skladno s tedanjim ZRaz/68 je obstoj splošnega interesa za postavitev objektov za vojaške potrebe tedaj ugotavljal Zvezni sekretariat za narodno obrambo in o obstoju splošnega interesa izdal odločbo, ki je bila podlaga za izdajo razlastitvene odločbe, vendar številka te odločbe v obrazložitvi razlastitvene odločbe ni navedena. Kot navaja drugostopni organ je bila v odločbi o izkazanem splošnem interesu v k.o. A. in B. določena tudi ožja lokacija, ki se je razlaščala. Prvostopni organ je tekom postopka opravil tudi ogled parcel in ugotovil, da je zemljišče s parc. št. 2305 v naravi nezazidano zemljišče - travnik, ter da na vzhodnem delu zemljišča stojijo kovinski stolpi oziroma stebri in zaključil, da je na podlagi določbe 22. člena ZRPPU mogoče odpraviti razlastitveno odločbo iz leta 1974. Po navedenem zakonu je zahtevi za odpravo odločbe mogoče ugoditi, če razlastitveni upravičenec na konkretno razlaščeni nepremičnin v dveh letih od pravnomočnosti razlastitvene odločbe ni izvršil obsežnejših del. Po presoji drugostopnega organa pa odločitev ni pravilna in ni skladna z materialnim predpisom, ki ureja postopek razlastitve. ZRPPU, ki je bil podlaga za izdajo razlastitvene odločbe v tem primeru, je v 2. odstavku 22. člena določal, da se pravnomočna odločba o razlastitvi odpravi na zahtevo prejšnjega lastnika razlaščene nepremičnine, če razlastitveni upravičenec v dveh letih od pravnomočnosti na njej ne izvrši glede na naravo objekta obsežnejših del, razen če gre za kompleksno razlastitev. Po navedenem v primeru kompleksne razlastitve bivši lastniki po tej zakonski določbi ne morejo zahtevati vrnitve posamične nepremičnine, četudi točno na njej ni bilo začeto obsežnejše delo. V primeru kompleksne razlastitve namreč velja, da je namen razlastitve dosežen, če so bila v predvidenem roku vsaj na enem zemljišču znotraj kompleksa začeta obsežnejša dela. V obravnavani zadevi je bilo predmetno zemljišče podržavljeno za izgradnjo vojaških objektov stalnega značaja (vojašnico). Z odločbami, v katerih je bila ugotovljena splošna korist za razlastitev, pa je bila določena tudi ožja lokacija, ki se razlašča. Ker je šlo v primeru razlastitve na podlagi odločbe z dne 11. 10. 1974 za kompleksno razlastitev, bi moral prvostopni upravni organ, glede na 22. člen ZRPPU in glede na ugotovitev, da se je vsaj na delu razlaščenih zemljišč takoj po njihovi pridobitvi začela gradnja za namen, za katerega so bila zemljišča podržavljena, odločiti, da pogoj za odpravo razlastitvene odločbe po 22. členu ZRPPU ni izpolnjen ter zahtevo zavrniti. Zato so pravno nepomembne ugotovitve, da na tožnikovem zemljišču v dveh letih po pravnomočnosti razlastitvenih odločb niso bila izvedena nikakršna dela. V zadevi namreč ne gre za navadno razlastitev, pač pa za kompleksno razlastitev, za katero veljajo drugačni pogoji. Ker je bila v predmetni zadevi že v ugotovitvenih odločbah o obstoju splošne koristi za razlastitev določena meja razlastitvenega območja oziroma ožja lokacija, ki se razlašča ob upoštevanju namena razlastitve, po oceni drugostopnega organa ni sporno, da je šlo pri razlastitvi zemljišča s parc. št. 2305 k.o. A. za kompleksno razlastitev, ter da zato niso izpolnjeni pogoji za vrnitev zemljišča tožniku kot bivšemu lastniku. Meni tudi, da je prvostopni organ pravilno odločil na podlagi ZRPPU, saj je bila razlastitvena odločba, ki je predmet tega postopka, izdana na podlagi navedenega predpisa. Ker ZRPPU v 22. členu omogoča tudi odpravo razlastitvene odločbe, pri tem pa čas za vložitev zahtevka za odpravo odločbe ni določen, je potrebno zahtevo presojati na podlagi njegovih določb. V primeru odprave razlastitvene odločbe namreč ne gre za izredno pravno sredstvo, kot jih pozna Zakon o splošnem upravnem postopku, pač pa gre za postopek, izvedbo katerega omogoča sam zakon, ki je bil podlaga razlastitvi.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in odločbo drugostopnega organa izpodbija s tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1). Drugostopni organ je na sicer jasno opredeljen dejanski stan napačno zaključil, da je šlo v primeru razlastitve spornega tožnikovega zemljišča v k.o. A. v letu 1974 za kompleksno razlastitev, kot jo je urejal ZRPPU, zaradi česar ravnanje razlastitvenega upravičenca, ki na razlaščenem zemljišču v roku dveh let ni opravil gradbenih in temu podobnih del, ni bilo sankcionirano z ugotovitvijo, da ni upravičil zahteve za razlastitev. Drugostopni organ je pri odločitvi prezrl materialno pravne zaključke prvostopnega organa, da se izjema, na katero se sklicuje drugostopna odločba, nanaša le na primere kompleksne razlastitve za stanovanjsko gradnjo, in sicer v korist občine. Drugostopni organ je prezrl tudi ugotovitve organa prve stopnje, po katerih je bila leta 1974 razlastitev možna in predvidena le za postavitev ali izgradnjo utrdbe, vojaškega vežbališča ali drugega objekta za narodno obrambo in da je v odločbi o razlastitvi navedeno, da se tožniku razlašča njegovo zemljišče za izgradnjo - postavitev „vojaškega objekta stalnega značaja“. V postopku odprave odločbe o razlastitvi pa ni bilo izkazano, da bi bila v roku 2 let ali tudi kdaj kasneje na spornem zemljišču in tudi v njegovi okolici izvedena kakršnakoli obsežnejša dela za izgradnjo vojaškega objekta stalnega značaja. Poudarja, da na obširnih razlaščenih zemljiščih v kompleksu, kjer se nahaja tudi parc. št. 2305 k.o. A., niso bila opravljena nobena gradbena dela ali drugi posegi, ki bi opravičevali razlastitev. To zemljišče in sosednja na površini 10 ha in več pa se sploh niso uporabljala za vadišča. Vse površine so bile vsa leta od razlastitve dalje neograjene in nezastražene. Vadišče, ki ni ograjeno, ni pozidano in na njem ni nobenega objekta in ni neposredno varovano ali na drug transparenten način oddvojeno od privatnih zemljišč tretjih oseb, pa ne more biti gradbeni objekt stalnega značaja.

Stališče iz obrazložitve drugostopne odločbe, da je potrebno od primera do primera presojati, ali je v danih postopkih šlo za kompleksno razlastitev ali ne, kot tudi, da na kompleksnost razlastitve kaže potreba, da ima vojašnica nezazidljive površine, na katerih se urijo pripadniki vojske, ni pravilno. Tudi pri zunanjih nepozidanih površinah, namenjenim vadiščem za vojake, je potrebno upoštevati specifičnosti takih površin. Na teh površinah se zaradi razlogov varnosti vojakov in tudi civilnih oseb ne smejo prosto gibati niti civilne osebe, niti vojaki sami ne smejo izvajati aktivnosti, s katerimi bi civilne osebe ogrozili. Sodišču predlaga, da razveljavi (pravilno: odpravi) izpodbijano odločbo oziroma da jo spremeni tako, da pritožbo zavrne in pusti v veljavi prvostopno odločbo in toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, navedenih v izpodbijani odločbi in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Iz podatkov, ki se nahajajo v upravnem spisu, kot nesporno sledi, da je bilo o razlastitvi parcele št. 2305 v izmeri 5.510 m2 k.o. A., ki je predmet spora, odločeno z odločbo o razlastitvi Skupščine občine Ajdovščina, št. 4-465-305/73-K/v z dne 11. 10. 1974. Odločba o razlastitvi je bila izdana na podlagi tedaj veljavnih predpisov, to je na podlagi 6. alinee 3. odstavka 1. člena ZRaz/68 v zvezi s 3. odstavkom 67. člena ZRPPU.

V času tožnikove vloge za vrnitev razlaščenega kmetijskega zemljišča z dne 8. 10. 1999 oziroma ob začetku upravnega postopanja v zadevi, omenjeni zakon ni več veljal. Tedaj je razlastitev urejal Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, v nadaljevanju ZSZ), pred tem pa Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list SRS, št. 5/80, 30/87, 20/89 in Uradni list RS št. 44/90-odl.US, v nadaljevanju ZRPPN). ZSZ, ki je veljal v času vložitve tožnikove vloge, je v prehodnih določbah omogočil nadaljevanje postopka po prejšnjih predpisih samo v postopkih, v katerih razlastitvena odločba oziroma odločba o odškodnini še ni pravnomočna (53. člen), medtem ko je sicer, skladno s prehodno določbo iz 56. člena, ob uveljavitvi tega zakona prejšnji zakon (ZRPPN) prenehal veljati. ZRPPU, na podlagi katerega je bila izdana odločba o razlastitvi tožnikove parcele, pa je prenehal veljati že z uveljavitvijo ZRPPN. Tudi ta zakon je v prehodnih določbah omogočil nadaljevanje postopka po prejšnjih predpisih, vendar samo v postopkih, v katerih odločba o odškodnini še ni pravnomočna (64. člen), medtem ko je prejšnji zakon (ZRPPU), skladno s prehodno določbo 67. člena ZRPPN, prenehal veljati. Po navedenem je torej prenehal veljati tudi v delu glede odločanja o razlastitvi, vključno z možnostjo, da se (na podlagi 22. člena) zahteva odprava izdane odločbe.

Kasnejša ureditev v ZRPPN oziroma v ZSZ, po kateri se v primeru, če razlastitveni upravičenec v enem letu po dokončnosti gradbenega dovoljenja ni začel z gradnjo, zaradi katere je bila nepremičnina razlaščena, sklep o razlastitvi razveljavi, in sicer na predlog razlaščenca, ki ga ta vloži pri sodišču, ki je na prvi stopnji odločilo o razlastitvi (38. člen ZSZ), po presoji sodišča za odločitev ni pomembna, saj se lahko nanaša le na sklepe (odločbe) o razlastitvi, izdane na podlagi tega (kasnejšega) in ne na podlagi prejšnjega zakona. O tem, da bi šlo lahko za odločbe, izdane po prejšnjih predpisih, ni ne v ZRPPN ne v ZSZ nobenih določb. Pojem sklepa (odločbe) o razlastitvi se torej lahko razume le v kontekstu tega zakona in ga, ob odsotnosti drugačnih določb, ni mogoče širiti na odločbe, ki so bile izdane kadarkoli pred tem oziroma na podlagi predpisov, ki nimajo več pravne veljave. Upoštevati je namreč treba, da gre v primerih navedenih zakonov, čeprav na podoben način urejajo isto vsebino, vendarle za različne zakonske ureditve postopka razlastitve in določanja odškodnine, od katerih sta tedaj celo že dve (ZRPPU in ZRPPN - razen v primerih iz 53. člena ZSZ) z uveljavitvijo vsakokratnega novega zakona prenehali veljati. S tem pa je, po presoji sodišča v celoti odpadla pravna podlaga za ukrepanje po navedenih zakonih, tako s strani organov, ki odločajo o razlastitvi, kot tudi s strani razlaščencev oziroma tistih, ki so udeleženi kot stranke v razlastitvenih postopkih in torej tudi v pogledu uveljavljanja upravičenj na podlagi 38. člena ZSZ oziroma pred tem veljavnega 22. člena ZRPPN.

Navedeno za obravnavani primer pomeni, da tožnik za zahtevo za vrnitev zemljišča, razlaščenega z odločbo št. 4-465-305/73-K/v z dne 11. 10. 1974 na podlagi določb ZRPPU, v času, ko jo je vložil, nedvomno ni imel več pravne podlage. Po veljavnih predpisih torej v obravnavanem primeru ni bilo pogojev za uvedbo postopka odločanja o tožnikovi zahtevi ne ob njeni vložitvi in ne kasneje. Temu ustrezna bi morala biti tudi odločitev upravnih organov, to je sklep iz 125. člena ZUP/86 oziroma sklep o zavrženju zahteve na podlagi 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/02 in 73/04). Ker pa je bilo z zavrnitvijo zahteve storjeno več in ne manj, kot zahteva zakon, sodišče kršitve postopka ni štelo za bistveno in je na podlagi drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1) kot pravilno, le da iz drugih razlogov, potrdilo odločitev organa druge stopnje.

Sodišču so sicer znana drugačna pravna stališča, ki sta jih glede uporabe zakonske podlage pri odločanju o zahtevi za odpravo odločbe o razlastitvi zavzela Vrhovno sodišče (npr. v sodbi z opr. št.1-Up 1077/2003) in to sodišče (npr. v sodbi z opr. št. U 159/2006), ki pa sicer prav tako pripeljejo do drugačne uporabe zakona, kot je bilo to storjeno v konkretnem primeru. Vendar pa omenjeni stališči po presoji tega sodišča ne upoštevata dovolj (eksistenčne in časovne) odvisnosti konkretnih upravnih aktov (odločb) ob njihovem nastanku od zakonskih norm in dejstva, da zakonodajalec lahko, oziroma celo mora, kadar gre za poseganje v ustavne pravice, vprašanja, ki se nanašajo na nezaključena pravna razmerja, urediti v prehodnih določbah novega zakona. Po drugi strani pa pravilnost stališča, ki ga je zavzelo sodišče v tej sodbi potrjujejo rezultati, do katerih lahko pripelje drugačna uporaba zakona - v skrajnem primeru tudi do vračanja pozidanih zemljišč, saj noben od kasnejših republiških zakonov ni prevzel določbe, ki jo je vseboval zvezni ZRaz-68 in po kateri je bilo odpravo odločbe o razlastitvi mogoče zahtevati le do tedaj, dokler razlastitveni upravičenec ni izvršil obsežnejših del (4. odstavek 31. člena).

Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave, ker pravno relevantna dejstva, ki so pomembna za odločitev v zadevi med strankama niso sporna (1. odstavek 59. člena ZUS-1).

O stroških upravnega spora je sodišče odločilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.