UPRS Sodba II U 382/2016-19
Datum: 2018-01-17T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2018:II.U.382.2016.19
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KONCESIJE - UPRAVNI POSTOPEK
institut: podelitev koncesij - pritožba - stranka v postopku - aktivna legitimacija

## Jedro

Interes, na katerega se sklicuje tožnik v postopku, nima podlage v materialnopravnih predpisih. Tožnik namreč zgolj na podlagi vložene tožbe v upravnem sporu in s sklicevanjem na morebiten uspeh te tožbe, ne more izkazati obstoja neposrednega in v materialnem pravu utemeljenega pravnega interesa za vložitev pritožbe zoper kasneje izdano odločbo o izbiri drugega izvajalca javne službe.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je župan Občine Hajdina zavrgel pritožbo tožnika zoper odločbo Skupne občinske uprave občin v Spodnjem Podravju št. 430-17/2012 z dne 15. 4. 2016, ki je bila izdana v upravni zadevi podelitve koncesije na področju ravnanja z odpadki na območju Občine Hajdina (točka 1 izreka). Ugotovil je še, da posebni stroški v postopku niso nastali (točka 2 izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa župan pojasnjuje, da je Skupna občinska uprava občin v Spodnjem Podravju (v nadaljevanju Skupna občinska uprava) dne 12. 8. 2016 prejela tožnikovo pritožbo, vloženo zoper prvostopno odločbo, ki je bila izdana v postopku, v katerem tožnik ni bil udeležen kot stranka. Odločbo je prejel na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja. V pritožbi je tožnik zatrjeval, da izpodbijana odločitev Skupne občinske uprave o podelitvi koncesije za opravljanje gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki na območju Občine Gorišnica, Občine Hajdina, Občine Juršinci in Občine Markovci neposredno posega v njegove pravice in pravne koristi, saj je navedeno gospodarsko javno službo v omenjenih občinah opravljal vse od leta 1991 dalje, za opravljanje te službe pa je zainteresiran tudi v bodoče. Skupaj s še dvema članoma konzorcija je zato oddal ponudbo na Javni razpis za opravljanje obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki na območju občin Spodnjega Podravja, ki je obsegalo tudi območje Občine Hajdina. Konzorcij je bil z odločbo Skupne občinske uprave št. 430-17/2012 z dne 18. 11. 2015 izbran kot najugodnejši ponudnik. Zoper navedeno odločbo pa se je pritožil neizbrani ponudnik. Pritožbi so župani občin ugodili in odpravili prvostopno odločbo ter zavrnili ponudbe vseh ponudnikov, ki so se prijavili na javni razpis. Zoper drugostopno odločbo je nato tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, o kateri pa Upravno sodišče RS še ni odločilo.

3. V izpodbijanem sklepu župan priznava tožniku interes za opravljanje gospodarskih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki ter dodaja, da pa je interes, ki ga zatrjuje v pritožbi, zgolj dejanski in ne tudi pravni, kot izhaja to tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča RS. Iz sodbe opr. št. I U 2003/2010 namreč izhaja, da se za priznanje položaja stranskega udeleženca v skladu z 229. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) terja poseg v pravno korist, v sodbi z opr. št. I U 1099/2013 je sodišče ugotovilo, da gre v takšnih primerih za dejanski in ne za pravni interes, navedlo pa je tudi, da mora upravni organ ugotoviti, ali ima oseba pravni interes za vložitev pritožbe, ki mu ga priznavajo materialni predpisi. Enako določa tudi sodba, izdana v zadevi opr. št. I U 87/2011. 4. Skupna občinska uprava je zato po mnenju župana ravnala pravilno, ko tožnika ni povabila k udeležbi v postopku neposredne podelitve koncesije, zaradi česar tožniku ni mogoče priznati aktivne legitimacije za vložitev pritožbe zoper prvostopno odločbo.

5. Kot še ugotavlja župan, tožnik v skladu z določbo drugega odstavka 229. člena ZUP tudi ni zahteval vročitve odločbe, izdane na prvi stopnji. Navedeno pa po mnenju župana niti ni pomembno, ker tožnik ne izkazuje aktivne legitimacije za vložitev pritožbe. Pravočasnost vložene pritožbe bi bilo treba namreč ugotavljati šele v primeru, če bi tožnik izkazal pravni interes za vložitev pritožbe.

6. Zoper izpodbijani sklep je tožnik v upravnem sporu vložil tožbo, v kateri navaja, da je v pritožbi izkazal pravni interes s tem, ko je zatrjeval, da je za opravljanje gospodarskih javnih služb, ki so bile s prvostopno odločbo podeljene v izvajanje tretji osebi, oddal pravočasno in pravilno ponudbo, o kateri je toženka sprva odločila tako, da je ponudbo sprejela in koncesijo podelila tožniku, nato pa so po pritožbi neizbranega ponudnika župani Mestne občine Ptuj, Občine Gorišnica, Občine Hajdina, Občine Juršinci in Občine Markovci z odločbo št. 430-17/2012 z dne 17. 2. 2016 zavrnili vse prejete ponudbe in ustavili postopek podelitve koncesije. Tožnik, ki se z odločitvijo ni strinjal, je zoper odločbo županov vložil tožbo v upravnem sporu, o kateri Upravno sodišče RS še ni odločilo.

7. V vloženi pritožbi je tožnik trdil, da odločitev Skupne občinske uprave, ki je s prvostopno odločbo tudi v imenu Občine Hajdina koncesijo neposredno in v ločenem upravnem postopku podelila A. d.d., neposredno posega v njegov pravni položaj. Če bi namreč Upravno sodišče RS ugodilo tožnikovi tožbi in odpravilo odločbo županov občin z dne 17. 2. 2016, bi tožnik še naprej ohranil možnost pridobiti koncesijo po postopku, v katerem je že bil izbran kot najugodnejši ponudnik (član konzorcija), te možnosti pa ne bi imel v primeru, če bi v veljavi ostala prvostopna odločba. V tem primeru bi lahko zoper posamezne koncedente uveljavljal zgolj odškodninske zahtevke. Ker bi lahko le na podlagi odprave prvostopne odločbe ponovno pridobil možnost pridobiti koncesijo, je njegov interes za izpodbijanje prvostopne odločbe pravni in ne zgolj dejanski, kot meni to v izpodbijanem sklepu napačno toženka.

8. Pri izdaji izpodbijanega sklepa so bila po mnenju tožnika kršena tudi določila upravnega postopka, saj župan v obrazložitvi odločbe ni odgovoril na navedbe v pritožbi glede zatrjevanega pravnega interesa tožnika.

9. V zvezi s pravočasnostjo vložene pritožbe pa tožnik navaja, da se je s prvostopno odločbo seznanil dne 27. 7. 2016, ko mu je Občina Gorišnica na podlagi njegove zahteve za dostop do informacij javnega značaja (kot prva izmed občin, na katere je naslovil zahtevo) posredovala odločbo. Zato mu po njegovem mnenju tudi ni bilo treba zahtevati, da se mu odločba vroči še na podlagi določb ZUP, kar izhaja tudi iz stališča Upravnega sodišča RS v sodbi opr. št. I U 1051/2014 z dne 25. 9. 2014. Toženka pa pritožbe ne bi smela zavreči, četudi bi jo štela za prepozno, saj bi jo v takšnem primeru v skladu s petim odstavkom 235. člena ZUP morala obravnavati kot predlog za obnovo postopka.

10. Tožnik, ki meni, da je pritožbo zoper prvostopno odločbo vložil pravočasno in kot stranka z izkazanim pravnim interesom, sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter vrne zadevo organu v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

11. V odgovoru na tožbo toženka poudarja, da bi tožniku položaj stranke v postopku izdaje odločbe o podelitvi koncesije pripadal le, če bi mu tak status v postopku izrecno priznaval kateri od materialnih predpisov ali v primeru, če bi iz vsebine takega predpisa izhajalo, da je njegova udeležba v postopku potrebna. Obstoja takšnega pravnega interesa pa tožnik po mnenju toženke ni izkazal. Koncedent namreč v skladu z 59. členom Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) tudi po objavi javnega razpisa ni zavezan, da izbere koncesionarja. Ker pritožbe tožnik tudi ni vložil pravočasno, toženka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. V postopku je kot stranski intervenient na strani toženke sodelovalo tudi A. d.d., ki je v vlogi, ki jo je poslalo sodišču, predlagalo zavrnitev tožbe iz razlogov, ki jih je v postopku navedla že toženka.

K točki I izreka:

13. Tožba ni utemeljena.

14. Predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu je sklep, s katerim je župan Občine Hajdina zavrgel pritožbo tožnika zoper odločbo Skupne občinske uprave št. 430-17/2012 z dne 15. 4. 2016, s katero je bila tudi na območju Občine Hajdina koncesija za opravljanje obveznih lokalnih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki za obdobje 5 let - neposredno, torej brez javnega razpisa - podeljena A. d.d., ki je v celoti v javni lasti občin (tudi Občine Hajdina).

15. Tožnik, ki v postopku neposredne podelitve koncesije ni bil udeležen kot stranka oziroma stranski udeleženec in mu zato prvostopna odločba tudi ni bila vročena, je zoper odločitev o izbiri koncesionarja - potem, ko je odločbo prejel na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja - vložil pritožbo. Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, je župan pritožbo z izpodbijanim sklepom zavrgel, ker je presodil, da tožnik ne izkazuje pravnega interesa za udeležbo v postopku neposredne podelitve koncesije.

16. Osebe, ki so upravičene do vložitve pritožbe, opredeljuje 229. člen ZUP. Ta v prvem odstavku določa, da ima poleg stranke zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico do pritožbe tudi vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi, in sicer v roku, ki je določen za stranko. Pravico do pritožbe ima torej tudi stranski udeleženec, torej oseba, ki zatrjuje in tudi dokazuje, če je to treba, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (prvi odstavek 43. člena v zvezi z drugim odstavkom 142. člena ZUP). Pravna korist pa predstavlja neposredno, na zakon ali drug predpis oprto osebno koristi (drugi odstavek 43. člena ZUP).

17. Po uveljavljeni sodni praksi mora obstajati določeno pravno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje pa vzpostavlja pravni predpis, iz katerega je razvidno, kdo ima kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Osebi, ki želi vstopiti v (tuj) upravni postopek, je torej mogoče priznati položaj stranskega udeleženca, če ji ta status izrecno priznava kateri od materialnih predpisov, ali v primeru, če iz vsebine takšnega predpisa izhaja, da je v postopku potrebna njena udeležba, da se prepreči morebitni poseg v njen pravno varovani položaj. Katere pravno varovane koristi želi v postopku varovati, mora oseba, ki želi vstopiti v postopek, zatrjevati sama (sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1099/2013 z dne 12. 12. 2013).

18. V pritožbi (enako pa tudi v tožbi) tožnik svoj pravni interes za udeležbo v postopku neposredne podelitve koncesije utemeljuje s sklicevanjem na tožbo, ki jo je vložil zoper odločbo županov petih občin (tudi Občine Hajdina) št. 430-17/2012 z dne 17. 2. 2016, ki so odločbo Skupne občinske uprave št. 430-17/2012 z dne 18. 11. 2015, s katero je bila koncesija za opravljanje gospodarskih javnih služb podeljena tožniku ter njegovima partnerjema, v pritožbenem postopku odpravili ter odločili, da se za izvajanje gospodarskih javnih služb ne izbere nobenega od ponudnikov na javnem razpisu.

19. Tožnik torej meni, da izkazuje pravni interes za udeležbo v postopku neposredne podelitve koncesije zato, ker odločitev županov o zavrnitvi ponudb vseh ponudnikov, ki so kandidirali na javnem razpisu, še ni pravnomočna in ker torej, kot smiselno navaja, obstaja možnost, da sodišče tožbi ugodi in odločbo županov odpravi. S tem bi namreč lahko ostala v veljavi odločba Skupne občinske uprave, ki tudi na območju Občine Hajdina koncesijo podeljuje tožniku.

20. Interes, na katerega se sklicuje tožnik v postopku, pa tudi po presoji sodišča nima podlage v materialnopravnih predpisih.

21. Tožnik namreč zgolj na podlagi vložene tožbe v upravnem sporu in s sklicevanjem na morebiten uspeh te tožbe, ne more izkazati obstoja neposrednega in v materialnem pravu utemeljenega pravnega interesa za vložitev pritožbe zoper kasneje izdano odločbo o izbiri drugega izvajalca javne službe.

22. Kot še ugotavlja sodišče, pa je bilo o navedeni tožbi tožnika dne 12. 1. 2018 tudi že pravnomočno odločeno s sodbo opr. št. II U 106/2016, s katero je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo in s tem potrdilo zakonitost odločbe št. 430-17/2012 z dne 17. 2. 2016 o zavrnitvi vseh ponudb in zaključku postopka podelitve koncesije na podlagi javnega razpisa. Odločba Skupne občinske uprave št. 430-17/2012 z dne 18. 11. 2015, s katero je bil tožnik (skupaj z ostalima članoma konzorcija) izbran za koncesionarja gospodarskih javnih služb, je bila s tem pravnomočno odpravljena.

23. V omenjeni sodbi je sodišče tudi pojasnilo, da ima javni partner pri izbiri oblike, v kateri se bo izvajala gospodarska javna služba in pri izbiri načina njenega opravljanja po Zakonu o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) polje široke presoje (6. in 7. člen ZGJS), ki javnemu partnerju omogoča, da se lahko v katerikoli fazi postopka odloči, da koncesije nobenemu od ponudnikov na javnem razpisu ne bo podelil. Če so izpolnjeni za to predpisani pogoji (te določa tako sodna praksa Sodišča Evropske unije kot tudi zakonodaja Evropske unije), pa se lahko tudi odloči (kot se je to storila Občina Hajdina), da bo koncesijo podelil osebi javnega prava neposredno, brez javnega razpisa (t.i. in-house javna koncesija).

24. Ker je bila z izpodbijanim sklepom pritožba tožnika tudi po presoji sodišča pravilno zavržena zaradi neizkazanega pravno priznanega interesa za vložitev pritožbe, se s vprašanjem pravočasnosti pritožbe sodišče v postopku ni ukvarjalo.

25. Izpodbijani akt je torej pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

K točki II izreka:

26. Odločitev o zavrnitvi zahtevka tožnika za povrnitev stroškov postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.