UPRS Sodba I U 2002/2019-12
Datum: 2020-11-11T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.2002.2019.12
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI POSTOPEK - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST
institut: lekarniška dejavnost - podružnica - koncesija - bistvena kršitev določb postopka

## Jedro

ZUP razlikuje med procesnim položajem, ko vloge sploh ni mogoče obravnavati, ker ne vsebuje najosnovnejših podatkov za to (67. člen), in položajem, ko je vlogo sicer mogoče obravnavati, vendar stranka ne predloži dokazov, na podlagi katerih bi se organ lahko prepričal o utemeljenosti njenega zahtevka. Določba, da organ v takem primeru postopek nadaljuje, zato smiselno pomeni, da mora organ odločiti na podlagi podatkov, ki so mu na voljo, oziroma nadaljevati ugotovitveni postopek.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep A. št. 160-4/2019-4 (610) z dne 9. 9. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Tožena stranka sama trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski upravni organ zavrgel vlogo tožnice, ki jo je podala za odprtje podružnice lekarne v A.. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica vložila vlogo za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice B. v občini, v kateri je pojasnila, da je imetnica koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju C.. Organ je tožnico pozval k dopolnitvi vloge v postavljenem roku skladno s prvim odstavkom 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), in sicer z odločbo o koncesiji, ki tožnici dovoljuje opravljanje lekarniške dejavnosti na območju A., ali z drugim pravnim aktom v tej zvezi, sicer bo njena vloga zavržena. Tožnica je na to odgovorila z dopisom, v katerem je pojasnila svoja naziranja glede Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1). Tožnica po presoji organa svoje vloge ni dopolnila tako, kot je bilo zahtevano, temveč je podala le svoje pravno naziranje, češ da koncesije ne potrebuje, zato je organ smatral, da je treba njeno vlogo zavreči po drugem odstavku 67. člena ZUP, saj ni izpolnjena procesna predpostavka (veljavna koncesija oz. drug pravni akti) za vsebinsko obravnavo vloge. Poleg tega je organ v obrazložitvi podal še svoje tolmačenje ZLD-1, ki je nasprotno od tožničinega naziranja.

2. Drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil, saj je smatral, da je prvostopenjski organ pravilno presodil, da tožničina vloga ne vsebuje vsega, kar je treba, da bi se jo lahko obravnavalo, ker je nepopolna. Zato ni podana kršitev 63. člena ZUP. Ravno tako prvostopenjski organ ni kršil 125. in 209. člena ZUP. Poleg tega je bila tožničina vloga nepopolna tudi v drugih pogledih, saj ni vsebovala naslova, kjer naj bi se podružnica odprla, nadalje pa tudi ni razvidno, ali je na območju, kjer tožnica želi podružnico, zadostno število prebivalcev. Tudi drugostopenjski organ v obrazložitvi poda svoja naziranja glede ZLD-1. 3. Tožnica zoper izpodbijani sklep vlaga tožbo, v kateri navaja, da je z njim bilo dejansko odločeno po vsebini (ker tožnica nima koncesije za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju A., nima upravičenja do ustanovitve podružnice na tem območju), kar pa pomeni, da bi toženka dejansko morala vlogo tožnice zavrniti. Zavrženje je bilo napačno, saj je bila njena vloga popolna in jasna, poziv toženke pa se je nanašal na dopolnitev vsebine, torej na materialno podlago, na ta poziv pa je tožnica tudi argumentirano odgovorila. V nadaljevanju tožbe obširno pojasnjuje postopek izdaje dovoljenja za podružnico lekarne po ZLD-1 ter izpostavlja, da toženka s svojim ravnanjem protipravno omejuje konkurenco na trgu. Prepričana je, da izpolnjuje vse pogoje za odprtje podružnice na predlaganem območju. Meni, da ji toženka zunaj meja njene diskrecijske pravice nezakonito posega v ustavno pravico gospodarske pobude ter krši njeno pravico do ustanavljanja, ki jo omogoča 49. člen Pogodbe o delovanju EU. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijani sklep (ki je nezakonit) v zvezi s sklepom drugostopenjskega upravnega organa odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, zahteva pa tudi povrnitev stroškov sodnega postopka s pripadki.

4. Toženka v odgovoru na tožbo ugovarja, da tožnica ni navedla vrednosti spornega predmeta, nadalje pa meni, da je tožbeni zahtevek tožnice procesno nepravilen ter bi bilo treba njeno tožbo v delu, ki se nanaša na ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa, in v delu, v katerem se nanaša na sklep drugostopenjskega upravnega organa, zavreči. Izpostavlja, da je bila tožničina vloga nepopolna še iz enega drugega razloga, namreč ker je tožnica tista, ki bi morala pridobiti mnenje zbornice in soglasje ministrstva, ne pa toženka. V nadaljevanju podaja svoja naziranja glede ZLD-1 in pristojnosti toženke po tem zakonu ter glede konkurenčnopravnih aspektov. Predlaga zavrnitev tožbe in zahteva povračilo stroškov upravnega spora s pripadki. V naknadni pripravljalni vlogi je toženka podala še nadaljnja pravna naziranja ter izpostavila po njenem mnenju relevantno sodno prakso.

5. Tožba je utemeljena.

6. Sodišče uvodoma ugotavlja, da gre v zadevi za zahtevek neocenljive vrednosti, zato tožnici vrednosti spornega predmeta v tožbi ni bilo treba označiti (prvi odstavek 30. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Nadalje sodišče izpostavlja, da v upravnem sporu sodišče odloča o tožbenem zahtevku v smislu Zakona o pravdnem postopku le v sporu polne jurisdikcije oziroma pri odločanju o adhezijskem zahtevku, v primeru preostalih vrst tožb pa tožbenega predloga ne opredeljuje le formalni predlog, kateri upravni akt oziroma njegov del naj se odpravi, temveč ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja.1 Po presoji sodišča tožnica v obravnavani zadevi ne vlaga ugotovitvene tožbe, s katero naj sodišče ugotoviti nezakonitosti upravnega akta, s katerim bi bilo poseženo v njene pravice oz. pravne koristi, temveč povsem jasno vlaga izpodbojno tožbo, s katero sodišču predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve prvostopenjskemu organu v nov postopek. Navedeno velja, četudi je tožnica v tožbenem predlogu ob tem zapisala, da je izpodbijani sklep nezakonit, s čimer je po presoji sodišča prišlo le do iteracije tožničinega stališča, ki narekuje odpravo izpodbijanega sklepa. Pri tem pa tožnica po presoji sodišča povsem jasno tudi ni izpodbijala sklepa drugostopenjskega upravnega organa, saj je le-tega v svojem tožbenem predlogu navedla le kot z izpodbijanim sklepom povezan upravni akt, kar je sicer odvečno, ne narekuje pa to zavrženja.

7. Toženka je tožničino vlogo zavrgla po drugem odstavku 67. člena ZUP na podlagi ugotovitve, da je njena vloga nepopolna in je zato ni mogoče obravnavati, pri čemer se je sklicevala na to, da tožnica (po pozivu) ni predložila odločbe o koncesiji ali drugega pravnega akta, iz katerega bi bilo razvidno, da lahko opravlja lekarniško dejavnost na območju A.. To je storila kljub temu, da je tožnica vztrajala pri svoji vlogi kot formalno popolni, saj naj bi vsebovala vse zahtevane podatke.

8. Prvi odstavek 66. člena ZUP določa, da mora biti vloga razumljiva in obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava, predvsem navedbo organa, zadevo, zahtevek oziroma predlog, ime vlagatelja in njegov naslov. Po drugem odstavku istega člena mora vloga vsebovati tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis (pri čemer pa toženka ne argumentira, da bi šlo v obravnavavani zadevi za takšen primer).

9. Po presoji sodišča je stališče toženke, da zaradi nepredložitve odločbe o koncesiji ali drugega pravnega akta, iz katerega bi izhajalo, da tožnica lahko opravlja lekarniško dejavnost na območju A., vloga ni popolna, nepravilno, saj takšna priloga k vlogi ni predpisana. Poleg tega po presoji sodišča predložitev dokumenta, iz katerega izhaja upravičenost do opravljanja dejavnosti, dejansko pomeni zahtevo za predložitev dokaza, ne pa zahtevo za dopolnitev vloge. Po drugem odstavku 140. člena ZUP mora namreč stranka za svoje navedbe predložiti dokaze. Če tega ne stori, zahteva to od nje uradna oseba, kakor je storila tudi v tem postopku. Če pa stranka v določenem roku ne predloži dokazov, organ samo zaradi tega vloge ne sme zavreči kot nepopolne po drugem odstavku 67. člena ZUP, temveč mora postopek nadaljevati (tretji odstavek 140. člen ZUP). Povedano drugače: ZUP razlikuje med procesnim položajem, ko vloge sploh ni mogoče obravnavati, ker ne vsebuje najosnovnejših podatkov za to (67. člen), in položajem, ko je vlogo sicer mogoče obravnavati, vendar stranka ne predloži dokazov, na podlagi katerih bi se organ lahko prepričal o utemeljenosti njenega zahtevka. Določba, da organ v takem primeru postopek nadaljuje, zato smiselno pomeni, da mora organ odločiti na podlagi podatkov, ki so mu na voljo, oziroma nadaljevati ugotovitveni postopek. Tožena stranka je torej s tem, ko je vlogo tožeče stranke zavrgla po drugem odstavku 67. člena ZUP, po presoji sodišča bistveno kršila pravila postopka in je zato izpodbijani sklep nezakonit. Glede na navedeno se sodišče o drugih tožbenih razlogih ni izrekalo.

10. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena v takem primeru sodišče vrne upravno zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponovni postopek. Po četrtem odstavku istega člena je organ v tem postopku vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka.

11. Izrek o stroških in višini le-teh temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v upravnem sporu. Ker je tožnico v postopki zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, zadeva pa je bila rešena izven glavne obravnave, se ji prizna 285 EUR stroškov in pripadajoči davek na dodano vrednost. 12. Iz navedene določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 smiselno izhaja tudi, da toženka sama trpi svoje stroške postopka.

13. Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

14. Sodišče je v zadevi odločilo po sodniku posamezniku na podlagi 2. alinee drugega odstavka 13. člena ZUS-1. 1 Sodba VS RS X Ips 317/2015 z dne 18. 10. 2017.