UPRS Sodba I U 636/2019-12
Datum: 2020-05-14T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.636.2019.12
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO
institut: inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - uporabno dovoljenje - sorazmernost ukrepa

## Jedro

Iz prvega odstavka 32. člena ZIN se v skladu s prvim odstavkom 3. člena v postopkih gradbene inšpekcije uporablja le glede tistih vprašanj, ki niso urejena z ZGO-1. Če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis oziroma drug akt katerega izvajanje nadzoruje, ima pravico in dolžnost odrediti ukrepe v skladu s tem zakonom ali drugim zakonom, katerega izvajanje nadzoruje, za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti, v roku, ki ga sam določi. Navedena določba inšpektorju nalaga ukrepanje brez obvestil ali sklepov o razširitvi, na katera se tožnika, kot podlago za začetek postopka, sklicujeta.

V 150. členu ZGO-1 je v zvezi z uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja določen le ukrep prepovedi uporabe objekta (3. točka prvega odstavka 150. člena ZGO-1), zato se tožnika ne moreta sklicevati na to, da bi moral biti izrečen drugačen ukrep, opozorilo in dan rok za odpravo pomanjkljivosti (drugi in tretji odstavek 33. člena ZIN). Ukrepe gradbene inšpekcije določa ZGO-1 in ta v primeru uporabe objekta brez uporabnega dovoljenja določa ukrep iz 150. člena ZGO-1. Opozorilo iz drugega odstavka 33. člena ZGO-1 je oblika inšpekcijskega ukrepa, ki ga inšpektor izreče, če oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep. V primeru kršitev gradbene zakonodaje je tehtanje (oceno) neprimernosti opozorila kot ukrepa napravil že zakonodajalec, ko je za uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja predpisal le ukrep prepovedi uporabe, zato neuporaba 7. in 33. člena ZIN v obravnavanem primeru, kot ugovarjata tožnika, ne pomeni kršitve materialnega prava in načela sorazmernosti.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odločil, da morata tožnika takoj po vročitvi te odločbe: a) ustaviti gradnjo nezahtevnega objekta „nadstrešek“, ker je gradnja nelegalna ter b) prenehati uporabljati dvostanovanjski objekt, ki se uporablja brez uporabnega dovoljenja; v 2. točki izreka, da morata nelegalno gradnjo iz 1.a točke v roku treh mesecev od izrečenega ukrepa odstraniti in vzpostaviti zakonito stanje; v 3. točki izreka, da če ne bosta izvršila naloženih dejanj iz 1.a točke, da se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti; v 4. točki izreka, da se inšpekcijska zavezanca opozori, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz 1.b točke izreka začel postopek z denarno prisilitvijo; v 5. točki izreka, da se za nedovoljeno gradnjo iz 1.a točke izreka prepoveduje: - izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture; - vpise in sprememba opisov v zemljiški knjigi; - njegova uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem; - promet z njim ali z zemljiščem, na katerem je; - sklepanje drugih pravnih poslov, kot sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi. V 6. točki izreka, da v tem postopku niso nastali posebni stroški in v 7. točki izreka, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve. V obrazložitvi navaja, da je inšpektorica ugotovila, da je dvostanovanjski objekt, zgrajen z gradbenim dovoljenjem, že v uporabi, ni pa zanj pridobljeno uporabno dovoljenje, kot bi ga skladno s prvim odstavkom 5. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) inšpekcijska zavezanca morala pridobiti, za nadstrešek za avtomobile tlorisnih gabaritov 3,36 x 11,5 m, ki je glede na Uredbo o razvrščanju objektov in Tehnično smernico TSG-V-006, ker ima površina manjšo kot 50 m2, nezahtevni objekt, pa nimata gradbenega dovoljenja in je torej nelegalna gradnja, zato je zanj odredila ukrepe na podlagi 152. člena ZGO-1 in prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1. 2. Drugostopni organ je pritožbo tožnikov zavrnil. 3. Tožnika v tožbi navajata, da je nerazumljiv in nejasen izrek odločbe, saj se v eni odločbi odloča o dveh ukrepih na različnih pravnih podlagah. Ukrepa sta izrečena v okviru istega postopka, čeprav se zaradi nadzora skladnosti uporabe osnovnega objekta in gradnje nadstreška sploh nista začela 13. 10. 2016, ko se je začel postopek zaradi legalnosti gradnje dvostanovanjske hiše, temveč je organ, ki po izvedenem nadzoru v letu 2016 ni ugotovil kršitev gradbene zakonodaje, naknadno postopek razširil še na pomožni objekt in na uporabo osnovnega objekta, brez ustreznih obvestil ali sklepov o razširitvi postopka, s katerimi bi strankama dal možnost, da ju seznani, kaj je predmet inšpekcijskega pregleda. Če bi organ izdal dve odločbi, bi tožnika lahko razumela izrečene ukrepe in posebne prepovedi iz 5. točke izreka, tako pa jih ne. Iz 5. točke izreka ni jasno, ali se prepovedi nanašajo le na nadstrešek, saj ta leži na isti parcelni številki kot družinska hiša. Pravilna tudi ni ugotovitev inšpektorice, da sta imela tožnika v času začetka inšpekcijskega postopka, dne 13. 10. 2016, prijavljeno stalno prebivališče na ..., dne 19. 3. 2018 pa na .... Namreč tožnika sta ves čas inšpekcijskega postopka glede skladnosti uporabe hiše že imela prijavljeno stalno prebivališče na .... Organ je tudi nezakonito pridobil dokaze, saj inšpektorica ni imela pravice vstopiti na parcelo tožnikov. Parcela se glede na definicijo 36. člena Ustave uvršča med stanovanjske prostore. Dne 16. 4. 2018 na parceli ni bilo več prijavljeno gradbišče, zato inšpektorica ni imela zakonskega pooblastila, da vstopi na parcelo, ker ta v naravi predstavlja hišo, garažo in ograjen vrt, ne pa gradbišče. Inšpektorica je 16. 4. 2018 brez vedenja tožnikov vstopila v garažo in pričela z ogledom in zbiranjem dokaznega gradiva ob odsotnosti tožnikov, kar izhaja iz skice, ki se nahaja v spisu, in fotografij, ki niso mogle nastati drugače kot s slikanjem iz garaže. Tožnik je inšpektorico čakal pred osnovnim objektom in je k njej pristopil šele, ko jo je opazil v garaži in je že zaključila z zbiranjem gradiva. Zato se tožnika nista mogla izreči, ali se strinjata ali nasprotujeta ogledu doma. Če bi jo videla, preden je vstopila v njun objekt, bi nasprotovala njenemu vstopu, ter bi morala ona za vstop na njuno zemljišče v skladu z 22. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) pridobiti odločbo sodišča. Zato je odločba v delu, ki se nanaša na garažo, nezakonita. Predlagata zaslišanje inšpektorice in tožnikov o tem, kako je pridobivala dokazno gradivo. Dvomita tudi, da je prvi odstavek 22. člena ZIN v skladu z Ustavo RS, saj prekomerno posega v ustavno varovane človekove pravice posameznika. Uveljavljata bistveno kršitev določb postopka, ker organ ni upošteval pojasnil in ugovorov na ugotovitveni zapisnik z dne 29. 8. 2018 in se do njunih opredelitev v odločbi ni opredelil. Ugovor se nanaša na primer na ugotovitev oddaljenosti nadstreška od meja s sosednjo parcelo. Nadalje ugovarjata tudi napačno in nepopolno ugotovljenemu dejanskemu stanju v zvezi z imeni tožnikov, ki so navedena napačno, prav tako pa je napačno povzeto vabilo z dne 19. 3. 2018. Nepravilna je tudi širina nadstrešnice, organ je navedel 3,36 m, širina pa je 3,23 m. Predlagata izvedbo dokazov v zvezi z odmikom, da se upošteva predložen geodetski načrt in/ali, da sodišče samo opravi ogled ali s pomočjo izvedenca geodeta. V 1.b točki je bil izrečen ukrep prenehanja uporabe hiše, kar je prekomeren ukrep in kršitev načela sorazmernosti iz 7. člena ZIN. Navedeno je, da je zahteva po takojšnjem prenehanju uporabe utemeljena z dejstvom, da sta bila tožnika v zapisniku z dne 16. 4. 2018 že opozorjena, da objekt uporabljata brez uporabnega dovoljenja in da sta tako imela cca 6 mesecev časa, da ga pridobita. Ta trditev pa je zavajajoča, saj inšpektorica tožnikov ni opozorila in jima ni dala roka za odpravo kršitev, kot je navedeno v tretjem odstavku 33. člena ZIN. Zakaj uporaba tretjega odstavka 7. člena ZIN in drugega odstavka 33. člena ZIN v predmetni zadevi ni bila upoštevna, izpodbijana odločba nima razlogov. Vloga za izdajo uporabnega dovoljenja je bila zavrnjena, organ v tem postopku pa je tožnikoma očital, da je delal pod pritiskom, ker sta podala dve urgenci, v posledici izpodbijane odločbe. Inšpektorica bi lahko izrekla blažji preventivni ukrep, torej da bi ob ugotovljeni kršitvi določila razumen rok za pridobitev uporabnega dovoljenja in legalizacijo pomožnega objekta. Sorazmernost je bila kršena tudi pri izbiri ukrepov odstranitve nadstreška. Tudi garažo je šteti kot sestavni del tožnikovega doma. Upoštevajoč okoliščine predmetne zadeve so ukrepi posebnih prepovedi iz 158. člena ZGO-1, ki so izrečeni za pomožni objekt, nesorazmerni in nerazumni iz razloga, ker je nadstrešek nezahteven objekt, ki sploh ni priključen na komunalno infrastrukturo. Poleg tega je zanj že izrečen ukrep iz 152. člena ZGO-1, da ga je treba odstraniti, in je že s tem dosežen namen ukrepa. Ukrepi z vpisom v zemljiško knjigo se raztezajo na celotno nepremičnino, torej tudi na družinsko hišo, ki predstavlja dom tožnikov. Predlagata odložitev izvršitve izpodbijane odločbe ter odpravo izpodbijanega akta.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Tožba ni utemeljena.

6. Predmet upravnega spora je inšpekcijska odločba, izdana tožnikoma zaradi nelegalne gradnje nadstreška in uporabe dvostanovanjskega objekta brez uporabnega dovoljenja. Gre za vprašanje obstoja dveh kršitev, utemeljenih na različnih pravnih podlagah, urejenih v ZGO-1. 7. Tožnika ugovarjata nejasnost izreka, ker se v eni odločbi odloča o dveh ukrepih na različnih podlagah. Sodišče ugovoru ne sledi, saj je zgradba izreka jasna. Za vse določbe izreka, ki se nanašajo na nadstrešek, je navedeno, da se nanašajo na 1.a točko izreka, kar pa velja za dvostanovanjski objekt, pa z 1.b točko izreka. Jasna je tako tudi točka 5 izreka, ki ureja prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1, nanašajo se na nadstrešek, saj je jasno navedena 1.a točka izreka.

8. Tožnika nadalje ugovarjata, da se postopek, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba, ni začel 13. 10. 2016, pač pa je organ, ki po izvedenem nadzoru v letu 2016 ni ugotovil kršitev gradbene zakonodaje, postopek naknadno razširil še na nadstrešek in na osnovni objekt brez ustreznih obvestil in sklepov o razširitvi postopka, s katerimi bi strankama dal možnost, da ju seznani, kaj je predmet inšpekcijskega pregleda. Sodišče ugovoru kot kršitvi določb postopka ne sledi. Iz prvega odstavka 32. člena ZIN (ZIN se v skladu s prvim odstavkom 3. člena v postopkih gradbene inšpekcije uporablja le glede tistih vprašanj, ki niso urejena z ZGO-1) izhaja, da če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis oziroma drug akt katerega izvajanje nadzoruje, ima pravico in dolžnost odrediti ukrepe v skladu s tem zakonom ali drugim zakonom, katerega izvajanje nadzoruje, za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti, v roku, ki ga sam določi. Navedena določba inšpektorju nalaga ukrepanje brez obvestil ali sklepov o razširitvi, na katera se tožnika, kot podlago za začetek postopka, sklicujeta.

9. Nerelevantna je navedba, da ni pravilna ugotovitev inšpektorice, da sta imela tožnika na začetku inšpekcijskega postopka (dne 13. 10. 2016) prijavljeno stalno prebivališče na ..., dne 19. 3. 2018 pa na lokaciji obravnavne parcele ..., saj je za ugotovitev uporabe dvostanovanjskega objekta relevantno le stanje uporabe v času izdaje izpodbijane odločbe. Da tožnika uporabljata dvostanovanjski objekt na naslovu ..., pa ni sporno.

10. Tožnika se ne strinjata, da je imela inšpektorica pravico vstopiti na njuno parcelo v skladu s prvim odstavkom 19. člena ZIN, ker je vstopila na parcelo, ki se glede na definicijo uvršča med stanovanjske prostore po 36. členu Ustave RS. Sodišče taki razširjeni definiciji stanovanjskih prostorov, da bi celotna parcela, ki v naravi predstavlja hišo, garažo in ograjen vrt, štela za stanovanjske prostore, ne sledi. Po prvem odstavku 19. člena ZIN ima inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora pri fizični ali pravni osebi, pri kateri opravlja inšpekcijski nadzor, pravico pregledati prostore, objekte (1. alinea) ter vstopiti na parcele in zemljišče (2. alinea), brez predhodnega obvestila ter brez dovoljenja zavezanca (prvi odstavek 20. člena ZIN). Iz zapisnika z dne 16. 4. 2018 ne izhaja, da je inšpektorica vstopila v stanovanje tožnikov, za katerega bi, ob nasprotovanju tožnikov, potrebovala odločbo sodišča (prvi odstavek 22. člena ZIN). Da bi inšpektorica ob ogledu 16. 4. 2018 vstopila v stanovanje tožnikov, tožnika pa bi temu nasprotovala, ne izhaja tudi iz odgovora prvotožnika z dne 21. 9. 2018, ki ga je podal na ugotovitveni zapisnik z dne 29. 8. 2018 (zapisnik iz četrtega odstavka 29. člena ZIN). Po mnenju sodišča je pojem stanovanja iz prvega odstavka 22. člena ZIN razumeti ozko in ne kot tožnika, v obsegu celotne parcele. Po drugem odstavku 4. člena Stanovanjskega zakona (SZ-1) je stanovanje po tem zakonu skupina prostorov, namenjenih za trajno bivanje, ki so funkcionalna celota, praviloma z enim vhodom, ne glede na to ali so prostori v stanovanjski stavbi ali drugi stavbi. Garaža je lahko individualni prostor v smislu tretjega odstavka 4. člena SZ-1, vendar gre v obravnavanem primeru za nadstrešnico, ki je v smislu drugega odstavka 105. člena Stvarnopravnega zakonika (SPZ) pomožni objekt, torej objekt, ki služi glavnemu objektu, oziroma objekt zunanje ureditve (v smislu prvega odstavka 23. člena Zakona o vzpostavitvi etažne lastnine na določenih stavbah in o ugotavljanju pripadajočega zemljišča - ZVEtL-1). Torej, ker nič v izvedenem dokaznem postopku ne kaže na to, da je inšpektorica vstopila v stanovanje tožnikov, tožnika neupravičeno zatrjujeta nezakonitost dokazov. Ker tožnika izhajata iz napačne definicije stanovanja, ki naj bi obsegalo celotno njuno parcelo, je nerelevanten tudi dokazni predlog (zaslišanje tožnikov in inšpektorice o tem, kako se je pridobivalo dokazno gradivo). Tudi iz vloženih fotografij ne izhaja, da bi bile posnete iz prostorov, namenjenih za trajno bivanje (stanovanja), tega ne zatrjujeta tudi tožnika.

11. Po izvedenem ogledu je inšpektorica, pred izdajo izpodbijane odločbe, vročila tožnikoma ugotovitveni zapisnik z dne 29. 8. 2018, na katerega je prvotožnik odgovoril z vlogo z dne 21. 9. 2018. V zvezi s tem tožnika uveljavljata bistveno kršitev pravil postopka, ker v izpodbijani odločbi niso upoštevana pojasnila in ugovori tožnikov, oziroma se v izpodbijani odločbi inšpektorica ni opredelila do njih, zato sta ostala tožnika v celoti preslišana in jima je bila dejansko odvzeta možnost, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Primeroma uveljavljata ugotovitev odmaknjenosti nadstreška od meje s sosednjo parcelo. Odmaknjenost nadstreška od meje sosednje parcele ni bistvena v obravnavani zadevi, ko se ugotavlja vprašanje legalnosti postavitve nadstreška. Relevantno dejansko stanje za ugotovitev nelegalnosti objekta je vprašanje obstoja gradbenega dovoljenja zanj (točka 12.1. 2. člena ZGO-1), zato se organu z oddaljenostjo objekta od sosednje meje ni bilo treba ukvarjati, poleg tega pa oddaljenost nadstreška od sosednje meje iz izpodbijane odločbe ne izhaja. V izpodbijani odločbi je v zvezi z lego nadstreška navedeno le, da je lociran na parceli tožnikov 745 k.o. ..., kar pa ni sporno. Ugovor kršitve kontradiktornosti postopka v ugovarjanem ni podan, prav tako pa tudi ugovor o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju glede nadstreška v zvezi z oddaljenostjo od sosednje parcele. Nerelevantni za obravnavano zadevo so zato predlagani dokazi (geodetski načrt, ogled, postavitev izvedenca geodeta), zato jih sodišče ni izvedlo.

12. Tožnika opozarjata na napačno imenovanje investitorjev v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Ker sta tožnika v izreku imenovana pravilno, kršitev ni prerasla v upoštevno po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, kot ugovarjata.

13. Ugovor v zvezi z vabilom z dne 19. 3. 2018, za ogled z dne 16. 4. 2018, ni jasen, prav tako je protispisno povzemanje vsebine vabila v izpodbijani odločbi.

14. Zatrjevanja o nepravilni navedbi širine nadstrešnice (ne 3,36 m, ampak 3,23 m) so irelevantna, saj tudi širina, ki jo navajata tožnika, ne spremeni površine nadstrešnice, ki pomeni relevantno mejo za ločevanje nezahtevnega objekta od enostavnega.

15. Po prvem odstavku 7. člena ZIN morajo inšpektorji opravljati svoje naloge tako, da pri izvrševanju svojih pooblastil posegajo v delovanje pravnih in fizičnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora. Po drugem odstavku 7. člena ZIN pa morajo pri izbiri ukrepov, ob upoštevanju teže kršitve, izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Tožnika ugovarjata kršitvi načela sorazmernosti pri izbiri ukrepov, določenih v izpodbijani odločbi, tako v zvezi s stanovanjsko stavbo kot nadstrešnico. V skladu z ustaljeno sodno prakso je načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 7. člena ZIN mogoče razumeti le tako, da inšpektor v primeru kršitve izbere za zavezanca najugodnejši ukrep med tistimi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev in ukrepov ne sme izrekati arbitrarno in ne po prosti presoji mimo materialnega predpisa. V 150. členu ZGO-1 je v zvezi z uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja določen le ukrep prepovedi uporabe objekta (3. točka prvega odstavka 150. člena ZGO-1), zato se tožnika ne moreta sklicevati na to, da bi moral biti izrečen drugačen ukrep, opozorilo in dan rok za odpravo pomanjkljivosti (drugi in tretji odstavek 33. člena ZIN). Ukrepe gradbene inšpekcije določa ZGO-1 in ta v primeru uporabe objekta brez uporabnega dovoljenja določa ukrep iz 150. člena ZGO-1. Opozorilo iz drugega odstavka 33. člena ZGO-1 je oblika inšpekcijskega ukrepa, ki ga inšpektor izreče, če oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep. V primeru kršitev gradbene zakonodaje je tehtanje (oceno) neprimernosti opozorila kot ukrepa napravil že zakonodajalec, ko je za uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja predpisal le ukrep prepovedi uporabe, zato neuporaba 7. in 33. člena ZIN v obravnavanem primeru, kot ugovarjata tožnika, ne pomeni kršitve materialnega prava in načela sorazmernosti. Ocena, da objekt ni nevaren za uporabnike ali okolico, v kontekstu izbire ukrepa, glede na gornjo obrazložitev, ni relevantna.

16. Enako v zvezi z ugovorom nesorazmernosti in neuporabe 7. in 33. člena ZIN velja za nadstrešnico. Za nelegalno gradnjo ZGO-1 določa le en ukrep, ustavitev gradnje, odstranitev objekta in vzpostavitev v prejšnje stanje, kot je določeno v 152. členu ZGO-1. Predlog tožnikov, da bi morala inšpektorica izreči milejši ukrep, npr. ustavitev gradnje in napotitev na pridobitev gradbenega dovoljenja, nima pravne podlage v ZGO-1. Inšpektorica ni mogla izreči drugega ukrepa, kot ga je. Ker je izrek ukrepa obvezen, ne more priti do kršitve drugega odstavka 7. člena ZIN.

17. V zvezi z ugovori, ki se nanašajo na nesorazmernost in nerazumnost ukrepov iz 158. člena ZGO-1, pa je pojasniti, da gre za posebne prepovedi iz tega člena, ki pa so obvezna sestavina odločbe, kot določa drugi odstavek. Ker je nadstrešek nezahteven objekt, ki sploh ni priključen na komunalno infrastrukturo, tožnika pač ta posebna prepoved ne bo prizadela, zato v tem pogledu prepoved ni nesorazmerna, kot uveljavljata. Jasno pa je iz 5. točke izreka, da izpodbijana odločba ni podlaga za odklop javne gospodarske infrastrukture za hišo (enako velja za druge prepovedi, nanašajo se le na nadstrešek).

18. Tožnika vlagata tudi predlog za odložitev izvršitve ukrepov iz izpodbijane odločbe. Kot jima je pojasnil že drugostopni organ, pri katerem sta vložila s pritožbo enak predlog, o tem odloča prvostopni organ. Odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1 je samostojna pravna podlaga, posledično pa tudi samostojen zahtevek, ki ga lahko vloži inšpekcijski zavezanec ter o katerem odloči gradbeni inšpektor. Sodišče pa je, kot sta tožnika predlagala, lahko odločilo le o začasni odredbi po 32. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

19. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.