U-I-332/04
Datum: 2007-02-07T00:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:USRS:2007:U.I.332.04
vrsta: podzakonski akt
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: Neobjavljeno | 07.02.2007
dokument: US27164
akt: Pravilnik o določitvi odpravnin zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov za namene izvajanja Zakona o dohodnini in Zakona o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 114/02)
resitev: zavrnitev
izrek: Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o določitvi odpravnin zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov za namene izvajanja Zakona o dohodnini in Zakona o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 114/02) se zavrne.
stavek: Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa očitno neutemeljen, jo Ustavno sodišče zavrne.
odlocitev: sklep
geslo: 1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
4.6.3 - Ustanove - Izvršilni organi - Uporaba zakonov.
1.4.51.5.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke (v vseh postopkih razen v postopku ustavne pritožbe) - Pravovarstvena potreba v primeru, ko je predpis prenehal veljati - Med postopkom.
3.4 - Splošna načela - Delitev oblasti.
podlaga: Člen 120.2, 153.3, Ustava [URS] 
Člen 26, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
vlagatelj: Telekom Slovenije, d. d., Ljubljana
datum_vloge: 2004-11-29T23:00:00.000Z
datum_odlocitve: 2007-02-06T23:00:00.000Z

# U-I-332/04-7

# 7. 2. 2007

## SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Telekom Slovenije, d. d., Ljubljana, ki jo zastopa mag. Mitja Jelenič Novak, odvetnik v Ljubljani, na seji 7. februarja 2007

## sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o določitvi odpravnin zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov za namene izvajanja Zakona o dohodnini in Zakona o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 114/02) se zavrne.

## OBRAZLOŽITEV

### A.

Iz vložene pobude in iz njenih prilog izhaja, da je davčni organ pobudnici naložil, da za leto 2003 iz naslova dokupa zavarovalne dobe zaposlenim, katerih delo je postalo nepotrebno iz poslovnih razlogov, poravna davke in prispevke. Pobudnica pojasnjuje, da je pravna podlaga za to odločitev 2. člen Pravilnika o določitvi odpravnin zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov za namene izvajanja Zakona o dohodnini in Zakona o prispevkih za socialno varnost (v nadaljevanju Pravilnik). Meni, da je izpodbijana določba Pravilnika v neskladju z drugim odstavkom 120. člena in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Po oceni pobudnice je Minister za finance brez ustreznega zakonskega pooblastila posegel v materijo, ki jo je mogoče urejati z zakonom, ter zožil vrsto odpravnin, od katerih se, v smislu Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 71/03 in nasl. – v nadaljevanju ZDoh), ne plačuje dohodnina. Ob tem navaja, da ZDoh ne loči med različnimi odpravninami, temveč zgolj določa, da se od odpravnin, izplačanih v skladu z zakonodajo s področja delovnih razmerij, ne plačuje dohodnina. Ministru za finance očita, da je spremenil davčno naravo določenih vrst odpravnin. Pobudnica se je zoper odločitev davčnega organa pritožila. Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano določbo razveljavi.

### B.

Pravilnik je z uveljavitvijo Zakona o dohodnini (Uradni list RS, št. 17/05 in nasl. – ZDoh-1) 1. 1. 2005 prenehal veljati, uporabljal pa se je do 31. 12. 2004 oziroma za odmero dohodnine za leto 2004. Po določbi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) lahko v primeru, ko je predpis med postopkom prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu z Ustavo in zakonom. Pri podzakonskih predpisih Ustavno sodišče odloči, ali ima njegova ugotovitev učinek odprave ali razveljavitve. Pobudnica je predlagala razveljavitev sporne določbe. V skladu s tretjim odstavkom 45. člena ZUstS razveljavitev učinkuje za naprej, kar pomeni, da se ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Zato je pravovarstvena potreba za presojo ne več veljavnega predpisa podana le, če bi morebitna ugotovitev o njegovi neskladnosti z Ustavo še vplivala na pobudničin položaj. Glede na to, da pobudničin postopek, v katerem izpodbija odločitev Posebnega davčnega urada v delu o plačilu davkov in prispevkov od plač in drugih osebnih prejemkov za leto 2003, še ni pravnomočno končan, so pogoji iz 47. člena ZUstS za obravnavo izpodbijane določbe podani.

Pobudnica izpodbija 2. člen Pravilnika z vidika drugega odstavka 120. člena in tretjega odstavka 153. člena Ustave. Glede na tretji odstavek 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni, lahko pravilnik, ki je izvedbeni akt, zakonsko normo dopolnjuje le tako daleč, da z dopolnjevanjem ne ureja razmerij samostojno, zunaj zakonskega okvira, ali da ne uvaja novih obveznosti. Podzakonski predpis kot izvedbeni akt tudi ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne sme samostojno določati pravic in obveznosti, kot je uvajanje obveznosti plačila dohodnine. To, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izključuje načelo delitve oblasti, ki med drugim pomeni, da upravni organi nimajo pravice izdajati splošnih norm brez podlage v zakonu. Skladno z drugim odstavkom 120. člena Ustave so namreč upravni organi pri svojem delu, kamor sodi tudi izdajanje predpisov iz njihove pristojnosti, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon.

Po prvi alineji 3. točke 19. člena ZDoh se davek od osebnih prejemkov ne plačuje od odpravnin, izplačanih zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov po predpisih o delovnih razmerjih. V skladu z Zakonom o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 – v nadaljevanju ZDR) kot predpisom, ki ureja vprašanje odpovedi pogodbe o zaposlitvi in odpravnin, lahko delodajalec pogodbo o zaposlitvi odpove. Od odpovednega razloga je odvisna delodajalčeva obveznost plačila odpravnine. V skladu s 109. členom ZDR je delodajalec, ki odpove pogodbo o zaposlitvi iz poslovnih razlogov (prva alineja prvega odstavka 88. člena ZDR) ali iz razloga nesposobnosti[1] (v obeh primerih gre za redno odpoved s strani delodajalca), dolžan delavcu izplačati odpravnino. Zakon poslovni razlog opredeljuje kot prenehanje potreb po opravljanju določenega dela, pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi, zaradi ekonomskih, organizacijskih, tehnoloških, strukturnih ali podobnih razlogov[2] na strani delodajalca. Bistveno za opredelitev poslovnega razloga je, da so razlogi pri delodajalcu tisti, ki povzročijo prenehanje potreb po določenem delu. Bistveno za opredelitev, kdaj se šteje, da je delavec upravičen do odpravnine zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih oziroma poslovnih razlogov, je torej ugotovitev: 1) da je delo delavca postalo trajno nepotrebno zaradi poslovnih razlogov na strani delodajalca in 2) da mu je zaradi teh razlogov prenehalo delovno razmerje.[3] Izhajajoč iz definicije poslovnega razloga je torej mogoče sklepati, da ne gre zgolj za razloge poslovne narave, povezane s poslovanjem delodajalca, ki jih lahko odpravi delodajalec sam (tj. z redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga – prva alineja prvega odstavka 88. člena ZDR, kar ne pogojuje prenehanje poslovanja delodajalca, oziroma z redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi v drugih primerih prenehanja delodajalca – 108. člen ZDR,[4] kar pa bo vselej  pogojeno s prenehanjem poslovanja delodajalca), temveč gre tudi za razloge, ki se lahko odpravijo šele z odločbo sodišča. ZDR med take postopke šteje stečaj in likvidacijo (103. člen ZDR) ter prisilno poravnavo (106. člen ZDR). V primeru spremembe delodajalca pa ZDR določa, da ima delavec enake pravice, kot če pogodbo o zaposlitvi odpove delodajalec iz poslovnih razlogov, če se pri delodajalcu prevzemniku iz objektivnih razlogov poslabšajo pravice iz pogodbe o zaposlitvi in delavec zato odpove pogodbo o zaposlitvi (tretji odstavek 73. člena ZDR).

Na podlagi prve alineje 3. točke 19. člena ZDoh in tretjega odstavka 3. člena Zakona o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 5/96 in nasl. – v nadaljevanju ZPSV)[5] je Minister za zdravje izdal Pravilnik ter v 2. členu določil, katere odpravnine, določene z ZDR, štejejo za odpravnine, izplačane zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov po predpisih o delovnih razmerjih. To so odpravnine, izplačane iz poslovnih razlogov (prva alineja prvega odstavka 88. člena ZDR), v stečajnem postopku ali v postopku likvidacije, ki jo izvede sodišče (103. člen ZDR), v primeru potrjene prisilne poravnave (106. člen ZDR), v drugih primerih začetega postopka za prenehanje delodajalca (108. člen ZDR) in v primeru spremembe delodajalca (tretji odstavek 73. člena ZDR).

Glede na to je obseg odpravnin, ki se delavcu izplačajo zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov, ki izhaja iz ZDR in je kot tak oproščen davka od osebnih prejemkov na podlagi prve alineje 3. točke 19. člena ZDoh, enak obsegu odpravnin, ki je določen v 2. členu Pravilnika. Iz ZDR pa tudi ne izhaja, da bi se dokup zavarovalne dobe štel kot odpravnina, ki se delavcu izplača zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov. Iz navedenega izhaja, da je podzakonska določba odpravnine razčlenila le v tistem delu, ki ureja vprašanje odpravnin iz operativnih razlogov. Ker torej izpodbijana določba zakonske ureditve ne spreminja oprostitve plačila prejemkov iz naslova odpravnin, izplačanih zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov po predpisih o delovnih razmerjih, saj meje oprostitve ne razširja oziroma ne zožuje, je očitek pobudnice, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 120. člena in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, očitno neutemeljen. Zato je bilo treba pobudo zavrniti.

### C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodnika dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik

dr. Janez Čebulj

---

[^[1]]: ZDR opredeljuje razlog nesposobnosti kot nedoseganje pričakovanih delovnih rezultatov, ker delavec dela ne opravlja pravočasno, strokovno in kvalitetno, ali neizpolnjevanje pogojev za opravljanje dela, določenih z zakoni in izvršilnimi predpisi, izdanimi na podlagi zakona, zaradi česar delavec ne izpolnjuje oziroma ne more izpolnjevati pogodbenih obveznosti iz delovnega razmerja. Ker odpoved iz tega razloga ni predmet te pobude, ga Ustavno sodišče v nadaljevanju ne obravnava.

[^[2]]: Gre za t. i. operativne razloge oziroma v skladu s pravno terminologijo nove delovnopravne zakonodaje za t. i. poslovne razloge. Prejšnji Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 in nasl. – v nadaljevanju ZDR/90) je med operativne razloge štel tehnološke, organizacijske ali strukturne razloge, ki prispevajo k večji učinkovitosti organizacije oziroma delodajalca, ekonomske razloge in ukrepe družbenopolitične skupnosti (29. člen ZDR/90).

[^[3]]: Predmet obravnave zato niso odpravnine, ki se delavcem izplačajo ob prenehanju delovnega razmerja v primeru redne odpovedi s strani delodajalca zaradi razloga nesposobnosti na strani delavca (druga alineja prvega odstavka 88. člena ZDR), v primeru izredne odpovedi na strani delavca zaradi kršitev pogodbenih obveznosti na strani delodajalca (drugi odstavek 112. člena ZDR), v primeru upokojitve (132. člen ZDR) ter v primeru odpovedi s ponudbo nove pogodbe (četrti odstavek 90. člena ZDR).

[^[4]]: Gre zlasti za prostovoljne oblike prenehanja delodajalca kot je redna likvidacija družbe oziroma prenehanje družbe po skrajšanem postopku v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah. V času veljavnosti izpodbijane določbe Pravilnika je to bil Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – ZGD), sedaj je to Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/06 – ZGD-1). Med druge primere prenehanja delodajalca je mogoče šteti tudi prenehanje po uradni dolžnosti na podlagi Zakona o finančnem poslovanju podjetij (Uradni list RS, št. 54/99 in 110/99 – ZFPPod). Seveda v tem primeru ne bo šlo za prostovoljno obliko prenehanja delodajalca oziroma družbe.

[^[5]]: V tretjem odstavku 3. člena ZPSV je med drugim določeno, da zavezanci ne plačujejo prispevkov za socialno varnost od odpravnin, izplačanih zaradi prenehanja delovnega razmerja iz operativnih razlogov po predpisih o delovnih razmerjih.