UPRS sodba I U 2030/2013
Datum: 2014-09-02T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.2030.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ZAPOSLOVANJE - INVALIDI - UPRAVNI POSTOPEK
institut: zaposlovanje invalidov - prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja - odločba o obveznosti plačila - zastaranje obveznosti - bistvena kršitev pravil postopka

## Jedro

Iz drugostopne odločbe ni jasno, katere obveznosti naj bi zastarale in bile zato neupoštevane pri odmeri višine prispevka. Zgolj navedba, da je prvostopni organ pozval tožnika na plačilo prispevka, ter da je pri ponovnem izračunu glavnice in obresti (ki ga je opravil po zaprosilu drugostopnega organa) upošteval, da so nekatere obveznosti zastarale, ne zadostuje za preizkus zakonitosti odločitve, saj bi moral organ natančno specificirati, za katere obveznosti je glede na njihovo zapadlost po 65. členu ZZRZI (ob upoštevanju sedaj veljavne ureditve in glede na 5-letni zastaralni rok) nastopilo zastaranje, zaradi česar njihova odmera ni več možna. Iz tega razloga je izpodbijana odločba obremenjena z zatrjevano kršitvijo pravil postopka in jo je zato treba odpraviti.

## Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 14104-8/2012-4 z dne 18. 11. 2013, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopni organ) pritožbi tožnika zoper odločbo Sklada RS za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov (v nadaljevanju prvostopni organ), št. ODL-5503795000-2012-200/64N z dne 14. 3. 2012, delno ugodilo, odpravilo 1. in 2. točko izreka ter odločilo, da je: 1. tožnik - zavezanec za zaposlovanje invalidov dolžan plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, in sicer skupaj glavnico v višini 82.235,16 EUR ter skupni znesek zamudnih obresti za celotno glavnico (obračunanih do 26. 3. 2013) v višini 28.926,12 EUR, skupaj 111.161,28 EUR; 2. tožnik je poleg skupnega zneska in glavnice dolžan plačati tudi nadaljnje zamudne obresti od skupnega zneska glavnice iz 1. točke izreka te odločbe, ki tečejo vključno od dneva 1. 3. 2013, do katerega so obračunane skladno s 1. točko izreka te odločbe, do plačila (1. točka izreka), v ostalem je izpodbijano odločbo potrdilo in pritožbo zavrnilo (2. točka izreka). V obrazložitvi je drugostopni organ povzel določbe 62., 63. 64. in 65. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI) in Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (v nadaljevanju Uredba). Ugotovil je, da je prvostopni organ pri obračunu višine prispevka upošteval tudi mesece, za katere je obveznost glede na zastaralne roke že zastarala, kar je tožnik tudi ugovarjal. Po ZZRZI se za obračunavanje in plačevanje obveznosti po tem zakonu uporabljajo določbe zakona, ki ureja davčni postopek, torej Zakon o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), ki določa petletni zastaralni rok za izdajo odločbe. V skladu z določbami ZDavP-2 pretrga zastaranje vsako dejanje organa z namenom odmere obračuna davka. Organ mora ves čas, tudi v postopku izvršbe in zavarovanja, po uradni dolžnosti paziti, ali obveznost ni zastarala. Kot je razvidno iz podatkov spisa, je prvostopni organ pozval tožnika k plačilu prispevka 3. 8. 2011, tožnik je poziv prejel 4. 8. 2011, izpodbijano odločbo je prvostopni organ izdal 14. 3. 2012, ki je nadomestila odločbo z dne 30. 9. 2011. Ker drugostopni organ ne razpolaga za informacijskim sistemom za izračun višine dolgovanega mesečnega prispevka ter izračuna zamudnih obresti, je v pritožbenem postopku na podlagi četrtega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zaprosil prvostopni organ, da opravi ponovni izračun glavnice in skupni znesek zamudnih obresti. Pri novem izračunu je prvostopni organ upošteval, da so nekatere obveznosti zastarale. Glede na povedano je drugostopni organ odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

Prvostopni organ je s svojo odločbo odločil, da je tožnik zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov za obdobje od januarja 2006 do oktobra 2010 dolžan plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 116.094,37 (pri čemer znesek izračuna na osnovi tabele in sešteje skupaj glavnico v višini 92.262,52 EUR, skupni znesek zamudnih obresti do vključno 31. 1. 2012 v višini 23.831,85 EUR) (1. točka izreka), nadalje, da je tožnik dolžan poleg skupnega zneska glavnice in obresti iz prve točke izreka te odločbe plačati tudi nadaljnje zamudne obresti od skupnega zneska glavnice iz 1. točke izreka te odločbe, ki tečejo od vključno od dneva 1. 2. 2012, do katerega so obračunane skladno s prvo točko izreka, do plačila (2. točka izreka), da je tožnik dolžan plačati navedeni dolg na tam navedeni podračun organa (3. točka izreka), da če obveznost ne bo poravnana kot izhaja iz tega izreka, bo po poteku 15-dni odločba predana organu, pristojnemu za začetek postopka davčne izvršbe (4. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka), da v postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški (6. točka izreka) in da se s to odločbo nadomesti odločba prvostopnega organa z dne 30. 9. 2011 (7. točka izreka). V obrazložitvi je uvodoma navedel, da gre za odločanje po 242. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), se skliceval na določbe ZZRZI, poudaril, da je ta prispevek po svoji naravi obvezna javnopravna dajatev, ki je najbližja drugim obveznim prispevkom in davku, zaradi česar velja glede zastaranja 5-letni zastaralni rok iz 125. člena ZDavP-2 in ne 3-letni rok iz Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ).

Tožnik je tožbo vložil iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Uvodoma je navedel, da je bila odločba že v celoti izvršena na podlagi sklepa o davčni izvršbi z dne 6. 5. 2013 v znesku glavnice 82.235,16 EUR, zamudnih obresti v znesku 35.327,76 EUR (obračunane do 6. 5. 2013) ter nadaljnje zamudne obresti in stroške izvršbe. Tožnik trdi, da je zastaralni rok za navedene terjatve 3 leta, tako za glavnico kot obresti. Terjatev je zastarala v večjem obsegu, kot je odločeno z izpodbijano odločbo tudi v primeru, da se za obračunavanje in plačevanje obveznosti po ZZRZI uporabi petletni zastaralni rok po ZDavP. Izpodbijana odločba navaja obveznost plačila prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, ki zapade v plačilo mesečno ob izplačilu plač, kot je to veljalo do uveljavitve novele ZZRZI-C. Iz odločbe z dne 14. 3. 2012 je razvidno, da se obračun nanaša tudi na obdobje izplačila plač do 1-12/2006 v znesku 14.682,92 EUR z datumom zapadlosti 14. 10. 2007, kar je nepravilno, saj je obveznost plačila prispevkov zapadala mesečno ob izplačilu plač. Obveznost za obdobje 1-12/2006 je torej absolutno zastarala. Iz odločbe ni jasno, za katero obdobje je priznano zastaranje, zato odločbe ni možno preizkusiti. Ne glede na ugovor zastaranja pa je na to organ dolžan paziti po uradni dolžnosti. Dejansko stanje je zato tudi nepopolno in nepravilno ugotovljeno. Tožnik ugovarja tudi uporabi 62. člena ZZRZI. Po njegovem mnenju je ta določba v nasprotju z Ustavo in krši načelo enakosti pred zakonom in Ustavo. Delodajalci, ki zaposlujejo do 20 delavcev, so privilegirani, zato bi bilo načelo enakosti upoštevano le v primeru, če bi bila za izračun deleža upoštevana dolžnost zaposlovanja invalidov od števila zaposlenih nad 20 delavcev. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, odpravi odločbo in vrne v ponovno odločanje. Zahteval je tudi povrnitev stroškov.

Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svojih odločbah. Ker je prvostopni organ pozval tožnika na plačilo prispevka 3. 8. 2011, ki ga je tožnik prejel 4. 8. 2011, je bil tek zastaranja pretrgan. Od tega dneva se torej računa 5-letni zastaralni rok – to je do dne 4. 8. 2006 –, obveznosti pred tem datumom so torej po ZDavP zastarale. V drugostopni odločbi je organ pojasnil, za katere obdobje je nastopilo zastaranje. Pri ZZRZI je poudarjen vidik varstva invalidov v zvezi z zaposlitvijo, kot to izhaja iz 52., 49. in 66. člena Ustave RS. ZZRZI tako uveljavlja sistem pozitivne diskriminacije. Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi, št. U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008. V primeru ZZRZI je zakonodajalec predvidel različno ureditev za večje in manjše delodajalce, odvisno od števila zaposlenih. Dolžnost delodajalca, da zaposli določeno kvoto invalidov, ne posega prekomerno tudi v njegovo pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, zato je poseg dopusten, kar je z odločbo, št. U-I-36/06-18 z dne 5. 2. 2009, ugotovilo tudi Ustavno sodišče. Predlagala je zavrnitev tožbe.

Tožba je utemeljena.

V zadevi je sporna višina prispevka za plačilo ZZRZI, ki ji tožnik (v delu) nasprotuje zaradi zastaranja terjatev, hkrati ugovarja neobrazloženosti odločbe, meni pa tudi, da je pravna podlaga, ki predpisuje dolžnost zaposlovanja invalidov – kvoto določenim delodajalcem, protiustavna.

Z ZZRZI se ureja pravica do zaposlitvene rehabilitacije in nekatera vprašanja zaposlovanja invalidov ter določajo druge oblike, ukrepe in vzpodbude za njihovo zaposlovanje ter način njihovega financiranja (1. člen). Namen zakona je povečati zaposljivost invalidov in vzpostaviti pogoje za njihovo enakovredno udeležbo na trgu dela z odstranjevanjem ovir in ustvarjanjem enakih možnosti (prvi odstavek 2. člena ZZRZI). Na podlagi 62. člena ZZRZI so tako delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev. Višina kvote je odvisna od dejavnosti delodajalca in jo določi Vlada RS z Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uredba). Glede na 63. člen ZZRZI se v kvoto vštevajo vsi invalidi iz 3. člena ZZRZI, ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za najmanj 20 ur tedensko. Zavezanec lahko na podlagi 5. člena Uredbe svojo obveznost glede kvote izpolni tako, da: - ima zaposleno predpisano število invalidov, - sklene pogodbo o poslovnem sodelovanju z invalidskim podjetjem oziroma zaposlitvenim centrom pod pogoji, po kateri so priznani stroški dela najmanj v višini minimalne plače mesečno za vsakega manjkajočega invalida, oziroma - plača prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov. V skladu s 65. členom ZZRZI in 15. členom Uredbe je delodajalec, ki kvote ne izpolni z zaposlenimi invalidi niti z nadomestno izpolnitvijo, dolžan do vključno zadnjega dne v mesecu za pretekli mesec (oziroma mesečno ob izplačilu plač – kar je veljalo do uveljavitve ZZRZI-C z dnem 17. 11. 2011, kot tudi pravilno opozarja tožnik v tožbi) plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70 % vsakokrat veljavne minimalne plače, za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote. V primeru, da delodajalec svoje obveznosti ne izpolni pravočasno, ga upravni organ, upoštevaje določbo 65. člena ZZRZI, s pisnim opominom pozove, da v roku 15 dni plača prispevek, skupaj z zamudnimi obrestmi. Če zavezanec tega ne stori po pozivu, niti ne dokaže, da ni zavezanec, mu organ izda odločbo o obveznosti plačila (peti odstavek 65. člena ZZRZI).

Ustavnost te ureditve je presojalo že Ustavno sodišče v svoji odločbi, U-I-36/06 z dne 5. 2. 2009, in odločilo, da prvi odstavek 62. člena ZZRZI posega v pravico delodajalcev, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, vendar je določitev teh kvot v javno korist in teža posledic opisane omejitve ne posega prekomerno v pravico delodajalcev do svobode zaposlovanja. Navedena določba zato ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave, kakor tudi ne s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Ustavno sodišče je tudi odločilo, da sporna ureditev ni v neskladju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave, saj so položaji delodajalcev, ki opravljajo različne dejavnosti, različni. Tožbeni očitek o protiustavnosti ureditve sodišče tako zavrača kot neutemeljen.

Po 6. členu tega zakona se v postopku uveljavljanja pravic po tem zakonu uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso drugače urejena (prvi odstavek); ne glede na določbo prejšnjega odstavka se glede obračunavanja in plačevanja obveznosti po tem zakonu uporabljajo določbe zakona, ki ureja davčni postopek (drugi odstavek).

Po presoji sodišča tako tudi velja zastaralni rok za obračunavanje prispevka iz 125. člena ZDavP-2, po katerem pravica do odmere davka zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba davek napovedati, obračunati, odtegniti in odmeriti (prvi odstavek). Že iz zgoraj citirane določbe 6. člena ZZRZI izhaja, da se glede obračunavanja in plačevanja obveznosti po tem zakonu uporabljajo določbe zakona, ki ureja davčni postopek – torej ZDavP-2, kar je logična ureditev tudi glede na samo naravo prispevka in ob upoštevanju namena zakona. Gre namreč za javnopravno dajatev, ki jo delodajalec (ob zakonsko določenih pogojih) plačuje državi za subvencije plač invalidov in za financiranje drugih vzpodbud iz 67. člena ZZRZI.

Se pa sodišče strinja s tožnikom, da iz drugostopne odločbe ni jasno, katere obveznosti naj bi zastarale in bile zato neupoštevane pri odmeri višine prispevka. Zgolj navedba, da je prvostopni organ pozval tožnika 3. 8. 2011 na plačilo prispevka, poziv naj bi tožnik prejel 4. 8. 2011 (kar naj bi očitno pomenilo, da je nastopilo zastaranje za obveznosti, nastale pred 4. 8. 2006, kot to navaja toženka v odgovoru na tožbo), ter da je prvostopni organ pri ponovnem izračunu glavnice in obresti (ki ga je opravil po zaprosilu drugostopnega organa) upošteval, da so nekatere obveznosti zastarale, ne zadostuje za preizkus zakonitosti odločitve, saj bi moral organ natančno specificirati, za katere obveznosti je glede na njihovo zapadlost po 65. členu ZZRZI (ob upoštevanju sedaj veljavne ureditve in glede na 5-letni zastaralni rok) nastopilo zastaranje, zaradi česar njihova odmera ni več možna. Iz tega razloga je izpodbijana odločba obremenjena z zatrjevano kršitvijo pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP) in jo je zato treba odpraviti.

Glede na povedano je sodišče, ker je presodilo, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, odločbo drugostopnega organa odpravilo in jo vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral drugostopni organ ponovno odločiti o pritožbi tožnika zoper prvostopno odločbo in pri tem upoštevati pravno mnenje sodišča ter njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).