UPRS sklep I U 149/2014
Datum: 2014-06-10T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.149.2014
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Javne finance
podrocje: BANČNO JAVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR
institut: Banka Slovenije - odločba o izrednih ukrepih - prenehanje kvalificiranih obveznosti banke - imetnik obveznic - sodno varstvo zoper odločbo Banke Slovenije - aktivna legitimacija - upravni akt - zavrženje tožbe - pravica do povrnitve škode

## Jedro

Tožeča stranka nasprotuje odločbi in s tem upravnemu aktu, kar pomeni, da že glede na vrsto oziroma naravo izpodbijanega akta upravičenosti za tožbo neposredno na podlagi 4. člena ZUS-1 ne izkazuje. Uveljavljanje kršitev določb Ustave pri tem ni odločilno. Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu lahko vloži le banka.

Tožeča stranka ima možnost, da toži in na ta način uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena Zban-1. Toži lahko na povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi izrečenega ukrepa. Zahteva lahko razliko med škodo, ki ji je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik obveznic in med višino poplačila, do katere bi bila kot imetnik obveznic upravičena v primeru stečaja banke, torej povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki ji je nastala zaradi odločbe. V konkretnem primeru ni povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe.

## Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je tožena stranka dne 17. 12. 2013 sprejela izredni ukrep, da z dnem 17. 12. 2013 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke A., ki predstavljajo osnovni kapital banke in obveznosti iste banke do upnikov iz naslova podrejenih terjatev, ki bi se v primeru stečaja banke poplačale šele po popolnem poplačilu vseh navadnih terjatev do banke.

Dalje tožeča stranka navaja, da je imetnica obveznic izdajatelja banka A. d.d. z oznako B., pri čemer je lastnica števila lotov, kot izhaja iz priloženega potrdila banke A. d.d. na dan 16. 12. 2013. Kot imetnica vrednostnih papirjev je bila z izrednim ukrepom tožene stranke razlaščena lastništva vrednostnih papirjev, tako da ji je z izpodbijano odločbo nastala neposredna škoda, saj je izgubila materialnopravno upravičenje od banke A. d.d. zahtevati izplačilo obveznice ob njenem dospetju, kot je bilo dogovorjeno s sprejetjem pogojev, določenih v prospektu obveznice B. Banka izdajateljica vrednostnega papirje po izrednem ukrepu tožene stranke ni več dolžna imetnikom obveznic izplačati denarnih sredstev, ki jih je prejela od vplačnika obveznic in kateremu se je zavezala vložena denarna sredstva tudi vrniti, za to zavezo pa je v prospektu obveznice jamčila z vsem svojim premoženjem.

Glede na takšne posledice je tožena stranka z izrednim ukrepom po navedbah tožeče stranke neposredno kršila določbe 2., 22., 23., 14., 67. in 33., 155., 74. in 2. v povezavi s 120. členom Ustave, tožeči stranki pa odvzela možnost do pravnega sredstva, saj po določbah 374. člena ZBan-1 lahko tožbo zoper Banko Slovenije vloži le banka izdajateljica vrednostnega papirja. Zato je tožeča stranka prisiljena, da vloži tožbo v skladu s 4. členom ZUS (pravilno ZUS-1), glede na vse navedeno, ki sledi iz razlogov tožbe, pa sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo tožene stranke „razveljavi in odpravi“ oziroma podrejeno, da ugotovi nezakonitost odločbe in da niso podani pogoji za izredni ukrep, kolikor se nanaša na zgoraj navedene obveznice, toženi stranki pa naloži, da tožeči stranki povrne stroške postopka.

V zvezi z zatrjevano kršitvijo 22. in 23. člena Ustave tožeča stranka še posebej poudarja, da je ustavna pravica do pravnega sredstva absolutna pravica ter da mora imeti vsak na voljo pravno sredstvo v zvezi s pravico, v katero oblastveni akt posega ter da ni dovolj odškodnina. Imetniki obveznic možnosti pravnega sredstva v zvezi z aktom o razlastitvi nimajo in tudi nimajo možnosti, da na učinkovit način dokazujejo višino primerne odškodnine, saj ZBan-1 to izrecno prepoveduje in onemogoča in je zato zakonska ureditev (350.a člen ZBan-1) v nasprotju z Ustavo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo nasprotuje tožbenemu zahtevku ter predlaga sodišču, da tožbo zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije tožeče stranke zavrže oziroma podrejeno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Meni, da tožeča stranka legitimacije za tožbo, kakršno uveljavlja, v skladu z določbami ZBan-1 in ZUS-1 nima. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi o izrednem ukrepu lahko vloži banka. Pač pa varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih ureja 350.a člen ZBan-1. Zato tožeča stranka ne more biti aktivno legitimirana za vložitev tožbe v upravnem sporu, obenem pa tudi ne drži navedba tožeče stranke, da ji je bila odvzeta pravica do sodnega varstva. Poleg tega tožena stranka še poudari, da tožeča stranka v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bila ne stranka postopka ne stranski udeleženec. Zato v skladu z določbami 17. člena ZUS-1 ne more biti tožnik in je zato treba tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči tudi iz tega razloga.

Tožena stranka ob sklicevanju na določbe ZBan-1 izpostavlja, da ZBan-1 v 352. členu izrecno določa, kdo je stranka v postopku nadzora ter da je to oseba, nad katero se opravlja nadzor. Gre za specialno ureditev aktivne legitimacije v postopku nadzora tožene stranke glede na splošno ureditev, ki sicer izhaja iz določb ZUP. Zato je bila izpodbijana odločba pravilno vročena banki, ki je bila subjekt nadzora. Takšno stališče potrjuje tudi vpogled v sodno in ustavnosodno prakso ter določbe 1. in 2. člena ZUS-1, po katerih je materialnopravni pogoj za to, da se upravni akt lahko izpodbija v upravnem sporu, položaj stranke v postopku izdaje akta, tega pa tožeča stranka v konkretnem primeru ni imela.

V zvezi z zatrjevano kršitvijo pravice do pravnega sredstva in sodnega varstva iz 22. in 23. člena Ustave pa tožena stranka poudarja, da odloča o vseh ukrepih nadzora, vključno z izrednimi ukrepi, po uradni dolžnosti ter da se za postopek nadzora ne zahteva kontradiktornost. To je po mnenju tožene stranke nujno, saj se le na ta način lahko zagotovi takojšnje učinkovanje in izvršitev izrednih ukrepov ter obenem prepreči negotovost na finančnih trgih in pri deponentih. Zato niti banki kot subjektu nadzora ni priznana pravica do aktivne udeležbe pred izdajo odločbe, še manj pa je zato priznanje takšne pravice utemeljeno za imetnike obveznic. Poleg tega niti delničarji niti upniki ali druge osebe niso v položaju, da bi lahko ocenjevali obstoj pogojev za izredne ukrepe in s tem okoliščin, ki (vsaj delno) temeljijo na podatkih, ki se ne razkrivajo javnosti in so poznane le banki in toženi stranki kot nadzornemu organu. Zato že iz teh razlogov delničarji in upniki banke iz kvalificiranih obveznosti v postopku z izrednimi ukrepi ne morejo biti stranke v postopku sodnega varstva zoper odločbo. Njihov pravni interes lahko izhaja izključno iz posamičnih razmerij delničarja oziroma upnika do banke ter se zato lahko nanaša zgolj na kvalifikacijo posamezne terjatve in na višino poplačila, do katerega bi bil upravičen v primeru stečaja banke. Tak pravni interes pa je ustrezno obravnavan z uveljavljanjem odškodnine na podlagi 350.a člena ZBan-1, ki omogoča celo širše pravno varstvo, kot bi ga lahko upniki uveljavljali v primeru stečaja banke. Tožena stranka pri tem s sklicevanjem na stališče Ustavnega sodišča še poudari, da mora biti varstvo ustavnih pravic učinkovito ter da učinkovito pravno sredstvo ni vedno nujno sodni postopek. Odprava odločbe v postopku sodnega varstva bi nasprotno glede na že izvršene ukrepe in časovno distanco nesorazmerno posegla v novo nastale položaje in s tem ponovno vzpostavila položaj ogrožene stabilnosti finančnega sistema, ki je bil z izrednimi ukrepi odpravljen.

Sodišče je moralo tožbo zavreči. Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožeča stranka opira svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Citirana določba je z ozirom na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

V konkretnem primeru je že iz vsebine tožbe in priloženih listin razvidno, da tožeča stranka nasprotuje odločbi tožene stranke oziroma izrednim ukrepom, izrečenim z odločbo. Da gre v konkretnem primeru za upravni akt oziroma upravno odločbo, izhaja tudi iz upravnih spisov, ki jih je sodišču posredovala tožena stranka in iz katerih je razvidno, da je sporna odločba o izrednih ukrepih z oznako 24.20-021/13-010 in z datumom 17. 12. 2013, s katero je tožena stranka kot pristojni organ v okviru izvrševanja nadzorne (in s tem upravne) funkcije ter na podlagi določb Zakona o Banki Slovenije in ZBan-1 po uradni dolžnosti odločila o izrednih ukrepih, ki zadevajo banko A. d.d., in v tem okviru o prenehanju vseh kvalificiranih obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje odločbe, tudi tistih iz naslova finančnih instrumentov, ki mu tožeča stranka nasprotuje v tožbi. Tožeča stranka torej v tožbi nasprotuje odločbi in s tem upravnemu aktu. To pa pomeni, da že glede na vrsto oziroma naravo izpodbijanega akta tožeča stranka upravičenosti za tožbo neposredno na podlagi 4. člena ZUS-1 ne izkazuje. Uveljavljanje kršitev določb Ustave pri tem ni odločilno. Odločanje o zakonitosti upravnega akta v rednem upravnem sporu iz 2. člena ZUS-1 namreč vključuje tudi presojo ugovorov, ki so ustavnopravne narave.

Sodno varstvo proti odločbam tožene stranke pa se sicer zagotavlja v postopku, določenem z ZBan-1 (337. člen). Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu lahko vloži banka (prvi odstavek 347. člena ZBan-1). Tožeča stranka kot imetnik obveznic, na katere se nanaša izrečeni ukrep, torej z ozirom na citirano specialno ureditev v ZBan-1 nima možnosti, da zahteva presojo zakonitosti odločbe kot upravnega akta v smislu določb ZUS-1. Ima pa možnost, da toži in na ta način uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena ZBan-1, kot v odgovoru na tožbo pravilno opozarja že tožena stranka. Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe o izrednih ukrepih tožene stranke, lahko po citirani določbi zahtevajo od tožene stranke povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bil izrečen. Sodno varstvo se v tem primeru sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavila v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb. Vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo.

V konkretnem primeru torej tožeča stranka za presojo zakonitosti odločbe tožene stranke o izrednih ukrepih ni aktivno legitimirana, je pa legitimirana, da toži na povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahteva razliko med škodo, ki ji je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik obveznic do A. d.d., in med višino poplačila, do katere bi bila kot imetnik obveznic upravičena v primeru stečaja banke. Zahteva torej lahko povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki ji je nastala zaradi odločbe. Kar pomeni, da je (v premoženjskopravnem pogledu) postavljena v povsem enak položaj, kot bi ji nastal v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o višji oziroma nadaljnji škodi, ki naj bi jo tožeča stranka utrpela kot imetnik obveznic, ter posledično tožbenim trditvam, po katerih v zvezi z „aktom o razlastitvi“ ni učinkovitega pravnega sredstva. Ni pa v konkretnem primeru povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če bi izredni ukrep ne bil izrečen“, to pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v konkretnem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke, sploh podani. Da se pri odločanju o povrnitvi škode lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma da presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, pa nenazadnje izhaja tudi iz tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1, po katerem mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 374. členom (t.j. tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. To pa po presoji sodišča pomeni, da tožeči stranki, z ozirom na premoženjskopravno naravo njenih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta, obenem pa to pomeni, da tožeča stranka tudi ne izkazuje legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu.

Iz navedenih razlogov je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot sledi iz izreka.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.