U-I-113/04
Datum: 2007-02-07T00:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:USRS:2007:U.I.113.04
vrsta: podzakonski akt
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: Uradni list RS, št. 83/2004,
Uradni list RS, št. 16/2007 in OdlUS XVI, 16 | 07.02.2007
dokument: US27160
akt: Pravilnik o kakovosti, označevanju in pakiranju krme v prometu (Uradni list RS, št. 34/03, 110/05 in 80/06), tč. a) 5. odst. 14. čl. in tč. l) 1. odst. 12. čl.
resitev: zavrnitev															ustavitev
izrek: Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti točke a) petega odstavka 14. člena Pravilnika o kakovosti, označevanju in pakiranju krme v prometu (Uradni list RS, št. 34/03, 110/05 in 80/06) se zavrne.

Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti točke l) prvega odstavka 12. člena Pravilnika o kakovosti, označevanju in pakiranju krme v prometu se ustavi.
stavek: Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne.
odlocitev: sklep
geslo: 1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
1.5.51.1.4.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ustavitev postopka - Zaradi umika pobude/zahteve.
2.2.1.6 - Viri ustavnega prava - Hierarhija - Hierarhija med nacionalnimi in ne-nacionalnimi viri - Pravo Skupnosti in domače pravo.
3.13 - Splošna načela - Zakonitost.
4.6.3 - Ustanove - Izvršilni organi - Uporaba zakonov.
2.1.3.2.2 - Viri ustavnega prava - Razredi - Sodna praksa - Mednarodna sodna praksa - Sodišče Evropskih skupnosti.
4.16.1 - Ustanove - Mednarodni odnosi - Prenos pristojnosti na mednarodne ustanove.
5.3.36 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do lastnine (33, 67).
5.4.6 - Temeljne pravice - Ekonomske, socialne in kulturne pravice - Svobodna gospodarska pobuda (74).
1.5.51.1.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Začasno zadržanje izpodbijanega akta.
podlaga: Člen 1, 2, 3.2, 3.a, 33, 60, 67, 69, 74, 120.2, Ustava [URS] 
Člen 6, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
vlagatelj: Jata Emona, d. d., Ljubljana in drugi
datum_vloge: 2004-04-22T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 2007-02-06T23:00:00.000Z

# U-I-113/04-17

# 8. 7. 2004

---

## SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud družb Jata Emona, d.d., Ljubljana in drugih, ki jih zastopa Anton Marolt, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 8. julija 2004

## sklenilo:

Izvrševanje točke l) prvega odstavka 12. člena in točke a) petega odstavka 14. člena Pravilnika o kakovosti, označevanju in pakiranju krme v prometu (Uradni list RS, št. 34/03) se do končne odločitve Sodišča Evropskih skupnosti o veljavnosti člena 1(1)(b) Direktive 2002/2/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002, ki spreminja Direktivo Sveta 79/373/EGS o prometu sestavin krme in razveljavlja Direktivo Komisije 91/357/EGS (UL L št. 63 z dne 6. 3. 2002, str. 23) in člena 1 (4) iste Direktive, v obsegu, ki spreminja člen 5c(2)(a) Direktive 79/373 Sveta o dajanju na trg sestavin krme (UL L št. 86 z dne 6. 4. 1979, str. 30), zadrži.

## OBRAZLOŽITEV

### A.

Pobudnice – gospodarske družbe, ki proizvajajo in prodajajo posamezna krmila in krmne mešanice, predlagajo oceno ustavnosti točke l) prvega odstavka 12. člena Pravilnika o kakovosti, označevanju in pakiranju krme (v nadaljevanju Pravilnik), ki določa, da morajo biti krmne mešanice, ki niso namenjene hišnim živalim, v prometu označene tako, da vsebujejo navedbo, kje je mogoče dobiti podatke o točnih utežnih odstotkih za vsako posamično krmilo v krmni mešanici (ime, naslov, telefonska številka in naslov elektronske pošte pravne ali fizične osebe), in točke a) petega odstavka 14. člena Pravilnika, ki določa, da mora biti vsebnost krmne mešanice, namenjene vsem vrstam živali, razen za hišne živali, označena tako, da so navedena posamezna krmila skupaj z njihovimi deleži po padajočem vrstnem redu, dovoljeno odstopanje pa lahko znaša največ +/- 15 odstotkov. Menijo, da so izpodbijane določbe v neskladju s 60., s 33., s 67., z 69., s 74. in s 87. členom Ustave.

Po navedbah pobudnic je sestava določene krmne mešanice (utežno razmerje med posameznimi krmili, ki takšno krmno mešanico sestavljajo) rezultat stalnega raziskovalnega dela in vlaganja večjih sredstev v razvoj, zato točna sestava krmnih mešanic pomeni njihov "know-how", obliko intelektualne lastnine in poslovno skrivnost. Stalno vlaganje v razvoj učinkovitosti krmnih mešanica naj bi pobudnicam zagotavljalo ohranjanje oziroma povečevanje tržnega deleža. Z izpodbijanimi določbami Pravilnika naj bi intelektualna lastnina izgubila vsak ekonomski smisel, ker naj bi vlaganje ne dajalo nobenih prednosti in koristi. Z objavo podatkov o točni odstotkovni vsebnosti posameznih sestavin v krmni mešanici bi konkurenca povsem izničila pomen in varstvo intelektualne lastnine, saj bi konkurenti brez stroškov vlaganj v raziskave in razvoj in brez nadomestila dajali na trg enake izdelke z nižjimi cenami, kar za pobudnice pomeni izgubo tržnih deležev. Izguba tržnih deležev po mnenju pobudnic predstavlja nepopravljivo škodo. Poleg tega pobudnice navajajo, da so izpodbijane določbe sicer v skladu s točko (d), (e) in (l) 5. člena in točko (a) drugega odstavka 5.c člena Direktive 2002/2/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002, ki spreminja Direktivo Sveta 79/373/EGS o prometu sestavin krme in razveljavlja Direktivo Komisije 91/357/EGS (v nadaljevanju Direktiva), vendar pa naj bi bila sporna sama pravna veljavnost navedenih določb Direktive, kar naj bi ugotovilo Evropsko združenje proizvajalcev krme (FEDEC) v svojem dopisu na predsednika Sveta EU, že več držav članic, in tudi nekatera sodišča, ki da so v konkretnih postopkih tudi že zadržala notranje akte, sprejete za prevzem obveznosti, ki jih je za države članice določila Direktiva in v ta namen tudi sprožila postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem Evropskih skupnosti (v nadaljevanju Sodišče ES). Pobudnice predlagajo, naj Ustavno sodišče do dokončne odločitve Sodišča ES o veljavnosti spornih določb Direktive zadrži izvrševanje izpodbijanih določb Pravilnika in po odločitvi Sodišča ES o zakonitosti navedenih določb Direktive izpodbijane določbe Pravilnika odpravi.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju Ministrstvo) v odgovoru z dne 6. 5. 2004 zavrača navedbe pobudnic in navaja, da izpodbijane določbe Pravilnika v celoti povzemajo določbe točk d), e) in l) 5. člena, ter točke a) drugega odstavka 5.c člena Direktive. Pojasnjuje, da je področje krme tesno povezano z zagotavljanjem zdravstvene ustreznosti živil, saj naj bi preko krme lahko prihajalo do ostankov škodljivih snovi v živilih, ki so povzročili zdravstveno neustreznost živil, ter opozarja, da je Slovenija glede na prevzete obveznosti v skladu s 3.a členom Ustave zavezana k polni uveljavitvi načel in določb predpisov Evropske unije (v nadaljevanju EU). Nespoštovanje predpisov Skupnosti pa bi lahko povzročilo sankcijo prepovedi in omejitev trgovanja na trgu Skupnosti.

### B.

Pobudnice izpodbijajo določbe Pravilnika, za katerega Ministrstvo zatrjuje, da je z njim uveljavilo obveznosti Slovenije kot države članice EU, ki jih določa Direktiva. Pravilnik je bil sprejet na podlagi petega odstavka 3. člena, šestega odstavka 4. člena in tretjega odstavka 6. člena Zakona o krmi (Uradni list RS, št. 13/02 – ZKrmi), ki ga pooblašča za izdajo Pravilnika o pogojih glede kakovostne ustreznosti krme, za rejo posameznih vrst in kategorij živali (peti odstavek 3. člena ZKrmi), določitev vrste embalaže za krmo, dodatke in premikse (tretji odstavek 6. člena ZKrmi) ter podrobnejšo ureditev načina označevanja krme v prometu (šesti odstavek 4. člena ZKrmi).

Direktiva v prvem odstavku 5. člena določa, da so države članice EU dolžne predpisati, da se krmna mešanica ne sme prodajati (dati v promet), če na mestu, namenjenem za označevanje, na paketu, embalaži ali na priloženi etiketi, niso jasno in čitljivo ter na način, ki ga ni mogoče izbrisati, označene v Direktivi - točka (d) 5. člena Direktive - naštete sestavine, in da je za tak način ter vsebino označbe odgovoren izdelovalec, tisti, ki mešanico pakira, uvoznik, prodajalec ali distributer, ki ima sedež znotraj Skupnosti. V točki (d) 5. člena je določeno, da morajo biti v skladu s 5.c členom Direktive označene vse sestavine krmnih mešanic, razen tistih, ki so namenjene za domače živali, v točki (e) 5. člena Direktive pa je predpisano, da se vsebnost analitskih sestavin označi v krmnih mešanicah v primerih, kot so navedeni v delu A Aneksa k Direktivi. V točki (l) 5. člena Direktive je nadalje določena obveznost držav članic EU, da so krmne mešanice, ki niso namenjene hišnim živalim, v prometu označene s podatkom, "da je točno utežne odstotke za vsako posamično uporabljeno krmilo mogoče pridobiti pri: …" (ime fizične ali pravne osebe, naslov oziroma sedež, telefonska številka in elektronski naslov odgovorne osebe), ter da se te informacije zagotovijo na zahtevo kupcev. Določba točke (2)(a) 5.c člena Direktive še navaja, da morajo biti krmne mešanice, razen mešanic, namenjenih hišnim živalim, označene tako, da se navedejo vsa posamična krmila, skupaj z njihovimi deleži po padajočem vrstnem redu, in da znaša dovoljeno odstopanje od navedb +/- 15 odstotkov.

Navedena Direktiva v 3. členu od držav članic zahteva, da do 6. 3. 2003 sprejmejo in objavijo predpise, ki so potrebni za implementacijo Direktive, in jih začno uporabljati s 6. 11. 2003. V skladu s 53. členom Akta o pogojih pristopa Češke Republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške Republike in o prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL L št. 236 z dne 23. septembra 2003 in Uradni list RS, št. 12/04, MP, št. 3/04), se od pristopa šteje, da so direktive iz 249. člena  Pogodbe ES naslovljene na nove države članice, pod pogojem, da so bile omenjene direktive naslovljene na vse sedanje države članice, pri čemer velja domneva, da so bile nove države članice o direktivah uradno obveščene ob pristopu. To pa pomeni, da je Republika Slovenija (vsaj) od dneva pristopa, tj. od 1. 5. 2004, dalje zavezana k uporabi ukrepov, ki jih predpisuje Direktiva.

V skladu s 3.a členom Ustave se pravni akti in odločitve, sprejete v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. Po izrecni določbi tretjega odstavka 249. člena Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (prečiščeno besedilo, UL C št. 325 z dne 24. 12. 2002 in Uradni list RS, št. 27, MP št. 7/04 – v nadaljevanju PES) je direktiva pravni akt, ki je za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča organom države članice izbiro oblike in metod, potrebnih za dosego cilja. To pomeni, da direktive s sprejetjem in objavo ne postanejo avtomatično del pravnega reda države članice, temveč to postanejo šele s predpisom, ki ga za njeno uresničevanje sprejmejo države članice. Direktive same po sebi tako praviloma vzpostavljajo obveznost le za organe držav članic, na katere so naslovljene, da uredijo neko pravno področje v skladu s cilji direktive. Ne glede na to, da navedeno pomeni, da praviloma direktiva daje državam članicam določeno polje proste presoje (diskrecije) pri izbiri sredstev za dosego obvezujočega rezultata, pa v obravnavnem primeru ni mogoče mimo ugotovitve, da je sporna Direktiva v delu, na katerega opozarjajo tudi pobudnice, za državo članico tako zavezujoča, da državi članici omenjene svobode pri dosegi ciljev Direktive ne daje. Pravilnik tako povsem v skladu z Direktivo v izpodbijanih določbah vsebinsko povzema to, kar določa že Direktiva in s tem na izpodbijani način ureja označevanje krme v prometu. Navedeno pomeni, da ne glede na to, da pobudnice formalno zahtevajo zadržanje in kasneje odpravo izpodbijanih določb Pravilnika, po vsebini dejansko izpodbijajo določbe Direktive, ki predpisuje sporne obveznosti. Pobudnice navajajo, da je sama Direktiva neveljavna iz več razlogov. Najprej naj za njen sprejem ne bi bilo podlage v členu 152(4)(b) PES, ki omogoča sprejem le tistih ukrepov, katerih neposredni cilj je varovanje javnega zdravja. Po trditvah pobudnic zahteva iz Direktive k navedenemu cilju ne prispeva, saj naj bi za kontrolo krmnih mešanic zadoščalo navajanje samih sestavin, ne pa tudi odstotnih deležev. Iz navedenega razloga naj bi bile zahteve iz Direktive tudi v nasprotju z načelom sorazmernosti. Z zahtevo po razkritju odstotnih deležev o sestavi krme, ki predstavljajo poslovno skrivnost podjetij, naj bi Direktiva posegala tudi v intelektualno lastnino, svobodno gospodarsko pobudo podjetij in imela za posledico tudi izključitev pravil konkurence. Veljavnost same Direktive pa je vprašanje, o katerem v skladu s prvim odstavkom 230. člena in točko b) prvega odstavka 234. člena PES odloča Sodišče ES.

Glede na to se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeliti do vprašanja, ali je na podlagi prve in tretje alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno za presojo skladnosti (zakonov in podzakonskih) predpisov z Ustavo tudi v primeru, ko gre za predpis, ki pomeni neposreden prenos evropske direktive v notranji pravni red. Ker pobudnice predlagajo zadržanje Pravilnika, pa je moralo presoditi, ali so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za zadržanje. Po določbi prvega odstavka 161. člena Ustave lahko Ustavno sodišče pod pogoji, ki jih določa zakon, do končne odločitve v celoti ali delno zadrži izvrševanje akta, katerega ustavnost ali zakonitost presoja. Po določbi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) pa sme Ustavno sodišče zadržati izvrševanje zakona ali drugega predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Ker se v konkretnem primeru zastavlja tudi vprašanje veljavnosti Direktive, na kateri temelji Pravilnik, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v vprašanje, ali in pod kakšnimi pogoji bi lahko Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje Pravilnika, če bi šlo zgolj za vprašanje njegove skladnosti z Ustavo. V sistemu pravnega varstva, kot ga zagotavlja pravo Skupnosti, imajo namreč posamezniki možnost, da pred pristojnimi sodišči države članice izpodbijajo tako predpise države članice, ki pomenijo prenos aktov Skupnosti v notranji pravni red, kot tudi same akte institucij Skupnosti, ter da v postopkih pred sodišči držav članic zahtevajo njihovo začasno zadržanje. V takih primerih imajo tudi pravico od sodišč držav članic zahtevati, da pred Sodiščem ES sprožijo postopek predhodnega odločanja o veljavnosti domnevno spornih aktov Skupnosti. Stališče Sodišča ES je tudi, da je zaradi usklajenosti sistema začasnega varstva nujno, da sodišča držav članic v primerih, ko je sporna veljavnost akta Skupnosti ali akta, ki temelji na takem aktu, izdajo začasne odredbe, s katerimi zadržijo izvrševanje izpodbijanih aktov oziroma aktov, izdanih na njihovi podlagi, le ob izpolnjevanju enotnih (uniformnih) pogojev, ki morajo ustrezati pogojem, pod katerimi lahko Sodišče ES zadrži izvršitev izpodbijanega akta (242. člen PES) oziroma sprejme potrebne začasne odredbe (243. člen PES) v postopkih pred njim.

Prvi pogoj, ki ga je za izdajo začasnih odredb v navedenih primerih postavilo Sodišče ES, zahteva, da pri sodišču nastane resen dvom glede veljavnosti akta Skupnosti, na katerem temelji izpodbijani predpis države članice. Ker gre za vprašanje veljavnosti akta Skupnosti, katerega neveljavnost lahko ugotovi le Sodišče ES, je v takih primerih nujno, da sodišče države članice sproži postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem ES v skladu s 234. členom PES, pri čemer je dolžno v zahtevi za predhodno odločitev navesti razloge, zaradi katerih meni, da je akt Skupnosti prima faciae neveljaven. Le v primeru, ko je vprašanje veljavnosti spornega akta že postavljeno pred Sodiščem ES iz enakih razlogov, zaradi katerih v veljavnost akta Skupnosti dvomi sodišče države članice, to sodišče ni zavezano k tej obveznosti. Začasna odredba je nadalje dopustna le v nujnih primerih, ko posamezniku grozi resna in nepopravljiva škoda. Sodišče mora pri odločanju o tem, ali bo izpodbijani akt zadržalo ali ne, upoštevati tudi interese Skupnosti in pri presoji vseh navedenih pogojev spoštovati katerokoli odločitev Sodišča ES ali Sodišča prve stopnje glede zakonitosti akta ali glede uporabe začasnih ukrepov, ki zahtevajo primerljivo začasno varstvo na ravni Skupnosti.

V konkretnem primeru se pobudnice sklicujejo na sodbo Višjega sodišča Anglije in Walesa (Queen's Bench Division, the Administrative Court) z dne 6. 10. 2003, ki jo tudi prilagajo, s katero je to sodišče zadržalo izvrševanje domačega predpisa, ki je bil izdan na podlagi spornih določb Direktive, in sprožilo postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem ES. Iz objave navedenega predhodnega vprašanja v Uradnem listu EU C 7/22 z dne 10. 1. 2004 izhaja, da je angleško sodišče Sodišču ES postavilo vprašanje o veljavnosti člena 1(1)(b) Direktive 2002/02 in/ali člena 1(4) Direktive 2002/02 v obsegu, kolikor s tem, ko zahtevata navedbo odstotkov, spreminjata člen 5c(2)(a) in kot razloge, zaradi katerih je ugotovilo obstoj resnega dvoma v njuno veljavnost, navedlo pomanjkanje pravne podlage v členu 152(4)(b) PES, kršitev temeljne pravice do lastnine in kršitev načela sorazmernosti (primer C-453/03). Začasno zadržanje predpisov držav članic, izdanih na podlagi sporne Direktive, sta iz podobnih razlogov sprejela tudi francoski državni svet (Conseil d'État) in italijanski državni svet (Consiglio di Stato). Glede na vse navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da je obstoj resnega dvoma v veljavnost navedene Direktive izkazan. Upoštevaje dejstvo, da predhodno vprašanje, kot ga je Sodišču ES postavilo angleško sodišče, v celoti pokriva razloge, ki tudi po mnenju pobudnic kažejo na to, da so sporne določbe navedene Direktive neveljavne in zaradi katerih se je tudi pri Ustavnem sodišču pojavil resen dvom v njihovo veljavnost, pa ni treba, da bi predhodno vprašanje glede veljavnosti spornih določb Direktive postavilo tudi Ustavno sodišče.

Glede pogoja nujnosti je treba ugotoviti, da razkritje poslovnih skrivnosti in know-how podjetja, kot ga zahtevata izpodbijani Pravilnik in Direktiva, po oceni Ustavnega sodišča pomeni grozečo, resno in nepopravljivo škodo. Ustavno sodišče sledi navedbam pobudnic, v skladu s katerimi razkritje poslovnih skrivnosti javnosti konkurenčnim podjetjem omogoča seznanitev s podatki in posledično njihovo uporabo. Izguba tržnih deležev je v takih primerih logična in tudi po mnenju Ustavnega sodišča utemeljuje sklep, da je škoda, ki pobudnikom grozi, ne le resna temveč tudi nepopravljiva. Za začasno zadržanje izpodbijanih določb Pravilnika govori tudi rezultat, do katerega je Ustavno sodišče prišlo na podlagi tehtanja posledic začasnega zadržanja v luči interesov Skupnosti. Na podlagi začasnih odredb, ki so bile že izdane v drugih državah članicah (Angliji, Franciji, Italiji), s katerimi so sodišča teh držav članic zadržala izvrševanje domačih predpisov v delu, v katerem ti predpisi sledijo zahtevam Direktive glede razkritja utežnih deležev sestavin krme, je mogoče zaključiti, da interesi Skupnosti, ki v prvi vrsti zahtevajo enotno uporabo prava Skupnosti na celotnem območju EU z zadržanjem izvrševanja navedenih določb Pravilnika na območju Republike Slovenije ne bodo prizadeti. Prav nasprotno: glede na to, da sporne določbe Direktive v določenem delu EU že sedaj nimajo nobenega učinka, bi izvrševanje izpodbijanih določb Pravilnika utegnilo negativno vplivati na pogoje konkurence. Poleg tega je mogoče pritrditi tudi navedbam pobudnikov, da temeljni cilj spornih določb, ki je v zagotavljanju javnega zdravja, z zadržanjem izpodbijanih določb Pravilnika ne bo ogrožen glede na to, da je že pravna ureditev doslej, tj. do uveljavitve sprememb iz sporne Direktive, omogočala dostop do vseh podatkov glede udeležbe posameznih sestavin v krmni mešanici.

Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da so v obravnavanem primeru vsi pogoji, ki jih za zadržanje izvrševanja predpisa države članice, s katerim se akt Skupnosti (v obravnavanem primeru Direktiva) prenaša v notranji pravni red, izpolnjeni, zaradi česar je Ustavno sodišče izpodbijane določbe Pravilnika zadržalo do odločitve Sodišča ES v primeru C-453/03.

---

---

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnik Fišer ter sodnici Krisper Kramberger in Škrk.

Predsednica
 dr. Dragica Wedam Lukić

---

[^[1]]: ZKrmi je bil sprejet v okviru Državnega programa za prevzem pravnega reda Evropske unije (NPAA), Poročevalec DZ št. 89/01, EPA 2344 III.

[^[2]]: UL je oznaka za Uradni list Evropskih skupnosti oziroma Uradni list Evropske unije.

[^[3]]: Nenazadnje gre za instrument harmonizacije (prilagajanja) pravnih ureditev držav članic, in ne unifikacije (poenotenja).

[^[4]]: Da gre za izključno pristojnost Sodišča ES je Sodišče ES odločilo v primeru 314/85, Firma Foto-Frost (1987) ECR 4199, kjer je tudi izrecno navedlo, da sodišča držav članic sicer niso pristojna za sprejem odločitve o neveljavnosti akta Skupnosti, da pa lahko ugotovijo, da je akt Skupnosti veljaven.

[^[5]]: C-213/89 Factortame in drugi (1990) ECR I-2433; združeni primeri C-143/88 in C-92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen and Zuckerfabrik Soest (1991) ECR I-451.

[^[6]]: Glej ibidem, odločitev v primeru Zuckerfabrik in odločitev v primeru C-465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (1995) ECR I-3761.

[^[7]]: Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, ibidem, 51. odstavek.

[^[8]]: N. 260768 z dne 29. 10. 2003.

[^[9]]: Ordinanza n. 7992 z dne 4. 12. 2003

---

---

---

---

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družb Jata Emona, d. d., Ljubljana, Perutnina Ptuj, d. d. , Ptuj, Pivka Perutninarstvo, d. d., Košana, in Tovarna močnih krmil Črnci, d. d., Apače, ter zadruge Kmetijska zadruga Krka, z. o. o., Novo mesto, ki jih vse zastopa Anton Marolt, odvetnik v Ljubljani, na seji 7. februarja 2007

---

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti točke a) petega odstavka 14. člena Pravilnika o kakovosti, označevanju in pakiranju krme v prometu (Uradni list RS, št. 34/03, 110/05 in 80/06) se zavrne.

Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti točke l) prvega odstavka 12. člena Pravilnika o kakovosti, označevanju in pakiranju krme v prometu se ustavi.

Po navedbah pobudnic je sestava določene krmne mešanice (utežno razmerje med posameznimi krmili, ki takšno krmno mešanico sestavljajo) rezultat stalnega raziskovalnega dela in vlaganja večjih sredstev v razvoj, zato točna sestava krmnih mešanic pomeni njihov "know-how", obliko intelektualne lastnine in poslovno skrivnost. Stalno vlaganje v razvoj učinkovitosti krmnih mešanica naj bi pobudnicam zagotavljalo ohranjanje oziroma povečevanje tržnega deleža. Z izpodbijanimi določbami Pravilnika naj bi intelektualna lastnina izgubila vsak ekonomski smisel, ker naj bi vlaganje ne dajalo nobenih prednosti in koristi. Z objavo podatkov o točni odstotkovni vsebnosti posameznih sestavin v krmni mešanici bi konkurenca povsem izničila pomen in varstvo intelektualne lastnine, saj bi konkurenti brez stroškov vlaganj v raziskave in razvoj in brez nadomestila dajali na trg enake izdelke z nižjimi cenami, kar za pobudnice pomeni izgubo tržnih deležev. Pobudnice navajajo, da so izpodbijane določbe sicer v skladu s točko (d), (e) in (l) 5. člena in točko (a) drugega odstavka 5.c člena Direktive 2002/2/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. 1. 2002, ki spreminja Direktivo Sveta 79/373/EGS o prometu sestavin krme in razveljavlja Direktivo Komisije 91/357/EGS (UL L št. 63 z dne 6. 3. 2002 – v nadaljevanju Direktiva 2002/2). Ker naj bi bila sporna sama pravna veljavnost navedenih določb Direktive 2002/2, je več držav članic Evropske unije (v nadaljevanju EU) sprožilo postopke predhodnega odločanja pred Sodiščem Evropskih skupnosti (v nadaljevanju Sodišče ES). Pobudnice so predlagale, naj Ustavno sodišče do dokončne odločitve Sodišča ES o veljavnosti spornih določb Direktive 2002/2 zadrži izvrševanje izpodbijanih določb Pravilnika in po odločitvi Sodišča ES o zakonitosti navedenih določb Direktive 2002/2 izpodbijane določbe Pravilnika odpravi.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju Ministrstvo) v odgovoru z dne 6. 5. 2004 zavrača navedbe pobudnic in navaja, da izpodbijane določbe Pravilnika v celoti povzemajo določbe točk d), e) in l) 5. člena ter točke a) drugega odstavka 5.c člena Direktive 2002/2. Pojasnjuje, da je področje krme tesno povezano z zagotavljanjem zdravstvene ustreznosti živil, saj naj bi krma povzročala ostanek škodljivih snovi v živilih, zaradi česar so ta neustrezna, ter opozarja, da je Slovenija glede na prevzete obveznosti v skladu s 3.a členom Ustave zavezana k polni uveljavitvi načel in določb predpisov EU. Nespoštovanje predpisov Skupnosti pa bi lahko povzročilo sankcijo prepovedi in omejitev trgovanja na trgu Skupnosti.

---

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-113/04 z dne 8. 7. 2004 (Uradni list RS, št. 83/04) na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) zadržalo izvrševanje točke l) prvega odstavka 12. člena in točke a) petega odstavka 14. člena Pravilnika do končne odločitve Sodišča Evropskih skupnosti o veljavnosti člena 1(1)(b) Direktive 2002/2/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002, ki spreminja Direktivo Sveta 79/373/EGS o prometu sestavin krme in razveljavlja Direktivo Komisije 91/357/EGS in člena 1(4) iste Direktive, v obsegu, ki spreminja člen 5c(2)(a) Direktive 79/373 Sveta o dajanju na trg sestavin krme (UL L št. 86 z dne 6. 4. 1979, str. 30).

Sodišče ES je s sodbo z dne 6. 12. 2005 v zadevi ABNA in drugi, C-453/03, C-11/04, C-12/04 in C-194/04 (ZOdl., str. I-10423, v nadaljevanju sodba ABNA) med drugim odločilo, da je člen 1, točka 1(b) Direktive 2002/2, ki proizvajalcem krme nalaga predložitev natančne sestave krme na zahtevo stranke, zaradi kršitve načela sorazmernosti neveljaven, ni pa neveljaven člen 1, točka 4 navedene direktive.

Pobudnice so predlagale postavitev izvedenca. Svoj predlog so utemeljevale z navedbo, da bi Ustavno sodišče s tem pridobilo mnenje strokovnjaka o trditvi, da za varstvo zdravja zadostuje navajanje sestavin posameznih krmil v krmnih mešanicah in da navajanje v odstotkih za dosego tega cilja ni potrebno. Ustavno sodišče ocenjuje, da je dejansko stanje, ki je podlaga za preizkus pobude, že na podlagi predložene dokumentacije dovolj pojasnjeno. Zato je odločilo, da izvedenca ne postavi.

---

S Pravilnikom o spremembi Pravilnika o kakovosti, označevanju in pakiranju krme v prometu (Uradni list RS, št. 80/06) je med postopkom za preizkus pobude izpodbijana določba točke l) prvega odstavka 12. člena Pravilnika prenehala veljati. Zato je Ustavno sodišče pobudnice v skladu s 47. členom ZUstS pozvalo, naj izjavijo, ali v tem delu vztrajajo pri vloženi pobudi, in kolikor pri njej vztrajajo, izkažejo svoj pravni interes.

Pobudnice so z dopisom z dne 30. 8. 2006 sporočile, da v tem delu ne vztrajajo pri pobudi. Ustavno sodišče je takšno izjavo štelo za umik pobude v navedenem delu, zato je v tem delu postopek ustavilo (2. točka izreka).

---

Pobudnice tako izpodbijajo le še točko a) petega odstavka 14. člena Pravilnika, ki določa, da mora biti vsebnost krmne mešanice, namenjene vsem vrstam živali, razen hišnim živalim, označena tako, da so navedena posamezna krmila skupaj z njihovimi deleži po padajočem vrstnem redu, dovoljeno odstopanje pa lahko znaša največ +/– 15 odstotkov.

Ustava v prvem odstavku 3.a člena določa, da lahko Slovenija z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države, ter vstopi v obrambno zvezo z državami, ki temeljijo na spoštovanju teh vrednot. Primer take mednarodne pogodbe je Pogodba med Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske (državami članicami Evropske unije) in Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo in Slovaško republiko o pristopu Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji (UL L št. 236 z dne 23. 9. 2003 in Uradni list RS, št. 12/04, MP, št. 3/04 –MPPEU), s katero je Slovenija del svojih suverenih pravic prenesla na EU. To pa hkrati pomeni, da je tudi normativno urejanje na nekaterih področjih prenesla na EU. Države članice so se namreč vzajemno sporazumele, da bodo odslej štele določene svoje pristojnosti za zadeve skupnega interesa, v katerih bo delovanje v okviru organizacije ali po njej bolj učinkovito in koristno, kakor bi bilo, če bi jih izvrševale posamezno (tako že v mnenju Rm 1/97 z dne 5. 6. 1997, Uradni list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86).

Pravna podlaga za sprejem Direktive 2002/2 je v členu 152(4)(b) Pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti (prečiščeno besedilo, UL C 321E/06 z dne 29. 12. 2006 in Uradni list RS, št. 27/04, MP, št. 7/04 – v nadaljevanju ES), ki določa, da Svet v skladu s postopkom iz člena 251 ter po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom in Odborom regij prispeva k doseganju ciljev iz tega člena s sprejetjem ukrepov, z odstopanjem od člena 37, na veterinarskem in fitosanitarnem področju, katerih neposredni cilj je varovanje javnega zdravja. Sodišče ES je v sodbi ABNA za člen 152(4)(b) ES ugotovilo, da je pravilna in primerna pravna podlaga za sprejem ukrepov, potrebnih za varovanje javnega zdravja.[1] Direktiva je v skladu s členom 249(3) ES za vsako državo članico, na katero je naslovljena,[2] zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod. Direktiva torej zmeraj zahteva, da jo države članice prenesejo v svoj pravni red. Navedena Direktiva 2002/2 v 3. členu od držav članic zahteva, da do 6. 3. 2003 sprejmejo in objavijo predpise, ki so potrebni za implementacijo Direktive 2002/2, in jih začno uporabljati s 6. 11. 2003. Za nove države članice ta obveznost glede na že v opombi št. 2 citiran 53. člen Akta o pogojih pristopa obstaja od 1. 5. 2004. V konkretni zadevi je tako treba upoštevati, da je bil Pravilnik izdan zaradi prenosa direktive EU v slovenski pravni red in je torej t. i. implementacijski predpis.

Niti 3.a člen Ustave niti člen 249(3) ES ne določata, s katerim pravnim aktom je treba prenesti pravo EU v slovenski pravni red. Zato dejstvo, da je Pravilnik implementacijski predpis, pristojnosti Ustavnega sodišča ne izključuje, niti je ne omejuje. To v obravnavanem primeru pomeni, da je treba upoštevati Ustavo in v njej urejeno načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast (drugi odstavek 3. člena). To načelo namreč izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo. Ustavnopravno relevantno vprašanje, ki ga je Ustavno sodišče obravnavalo, se torej nanaša na vprašanje obstoja zakonske podlage za ureditev v izpodbijanem Pravilniku in posledično na vprašanje njegove skladnosti z drugim odstavkom 120. člena Ustave (in ne s 87. členom Ustave, kot to napačno zatrjujejo pobudnice).

Po drugem odstavku 120. člena Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave, pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Upravni organi torej nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu – vendar izrecno pooblastilo v zakonu, za izvrševanje katerega se predpis izdaja, ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati izvršilni predpis v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in ji za to določil tudi rok (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-305/96 z dne 22. 4. 1999, Uradni list RS, št. 36/99 in OdlUS VIII, 82 in v odločbi št. U-I-264/99 z dne 28. 9. 2000, Uradni list RS, št. 97/2000 in OdlUS IX, 226). Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje. Pri tem je omejen le z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni podlage že v zakonu, zlasti pa ne smejo prepustiti izvršilnemu predpisu samostojnega odrejanja pravic in obveznosti.

Izpodbijani Pravilnik je imel izrecno zakonsko podlago v 4. členu Zakona o krmi (Uradni list RS, št. 13/02 in nasl. – v nadaljevanju ZKrmi), ki je v 4. točki četrtega odstavka določal, da mora biti krma označena z označbo, ki vsebuje podatke o surovinski sestavi, hranilnih snoveh oziroma o dodatkih. Glede na navedeno je mogoče zaključiti, da je že ZKrmi urejal obveznost označbe krme. V šestem odstavku 4. člena ZKrmi pa je zakonodajalec tudi pooblastil ministra, da podrobneje predpiše način označevanje krme. Med postopkom preizkusa pobude je bil sprejet novi Zakon o krmi (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZKrmi-1), ki je razveljavil ZKrmi, za podzakonske predpise sprejete na njegovi podlagi pa v drugem odstavku 31. člena določil, da veljajo do uveljavitve predpisov na podlagi tega zakona. Vendar pa tudi novi ZKrmi-1 ureja obveznost označevanja krme, saj v prvem odstavku 6. člena določa, da mora biti krma, ki je v prometu, označena na predpisan način. Poleg tega je v šestem odstavku 6. člena ZKrmi-1 določeno, da minister predpiše podrobnejši način označevanja krme, če predpisi EU ne določajo drugače. V novem zakonu je torej izvršilna klavzula splošnejša, kot je bila določena v ZKrmi. Vendar po oceni Ustavnega sodišča izpodbijana določba Pravilnika ne spreminja ali samostojno ureja obveznosti pravnih ali fizičnih oseb, ki dajejo krmo v promet. Zato so očitki pobudnic neutemeljeni.

Izpodbijani določbi Pravilnika pobudnice očitajo tudi kršitev 33., 60., 67., 69. in 74. člena Ustave. Kot je že bilo povedano, praviloma daje direktiva državam članicam določeno polje proste presoje (diskrecije) pri izbiri sredstev za dosego obvezujočega rezultata. Vendar v obravnavnem primeru ni mogoče mimo ugotovitve, da je Direktiva 2002/2 v delu, na katerega opozarjajo tudi pobudnice, za državo članico tako zavezujoča, da državi članici omenjene svobode pri dosegi ciljev Direktive 2002/2 ne daje. Pravilnik v skladu z Direktivo 2002/2 v izpodbijani določbi vsebinsko povzema to, kar določa že Direktiva 2002/2. To pomeni, da pobudnice s tem ko formalno zahtevajo odpravo izpodbijane določbe Pravilnika, po vsebini dejansko izpodbijajo določbo Direktive 2002/2, ki predpisuje obveznosti označevanja krme. Za določbo člena 1, točke 4 Direktive 2002/2 pa je že Sodišče ES s sodbo v zadevi ABNA ugotovilo, da z vidika načela sorazmernosti ni nobenega elementa, ki bi vplival na njeno veljavnost[3] in da ne krši temeljnih pravic, predvsem ne lastninske pravice in pravice do svobodnega opravljanja poklica.[4]

Čeprav so bile prvotne ustanovitvene pogodbe EU omejene na cilje ekonomske integracije, tj. na oblikovanje carinske unije in skupnega trga, v kateri ni bilo govora o politični uniji, ki bi vključevala katalog človekovih pravic, je bila s pomočjo sodne prakse Sodišča ES postopno zgrajena pot do priznanja človekovih pravic kot sestavnega dela pravnega reda EU. S formalnim priznanjem in s spremembami ustanovitvenih pogodb je spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin eno izmed temeljnih načel, na katerih temelji EU. Tako iz člena 6 (1) in (2) Pogodbe o Evropski uniji (prečiščeno besedilo, UL C 321E/06 z dne 29. 12. 2006 in Uradni list RS, št. 27/04, MP, št. 7/04) izhaja, da EU temelji na načelih svobode, demokracije, spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravne države, na načelih, ki so skupna vsem državam članicam, in spoštuje temeljne pravice, kakršne zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana v Rimu 4. novembra 1950, in ki kot splošna načela prava Skupnosti izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic. Poleg tega je eden izmed ključnih ciljev EU, da se z vzpostavitvijo skupnega trga in ekonomske in monetarne unije ter z izvajanjem skupnih politik ali dejavnosti v vsej Skupnosti spodbuja skladen, uravnotežen in trajnosten razvoj gospodarskih dejavnosti, visoko stopnjo zaposlenosti in socialne zaščite, enakost med moškimi in ženskami, trajnostno in neinflatorno rast, visoko stopnjo konkurenčnosti in konvergence ekonomskih učinkov, visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, zvišanje ravni in kakovosti življenja ter ekonomsko in socialno kohezijo in solidarnost med državami članicami (člen 2 ES). Za dosego tega cilja je bil ustanovljen notranji trg, za katerega je značilna odprava ovir pri prostem pretoku blaga, oseb, storitev in kapitala med državami članicami.

Pravo EU tako med drugimi varuje pravico do premoženja,[5] ki vključuje tako lastninsko pravico kot tudi pravice intelektualne lastnine, pravico opravljati gospodarsko dejavnost,[6] še posebej pa svobodno konkurenco in z njo povezane štiri temeljne svoboščine (prost pretok blaga, oseb, storitev in kapitala). Te pravice v obravnavanem primeru po vsebini ustrezajo pravicam iz 33., 60., 67., 69. in 74. člena Ustave. Ker navedene človekove pravice ne zagotavljajo več pravic, kot jih varuje pravo EU, je v obravnavanem primeru in ob upoštevanju specifičnih okoliščin tega primera, tj., da je izpodbijana določba Pravilnika popolnoma enaka določbi člena 1, točke 4 Direktive 2002/2, za katero pa je že Sodišče ES s sodbo v zadevi ABNA ugotovilo, da je veljavna, pobuda tudi v tem delu očitno neutemeljena.

Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno (1. točka izreka).

---

---

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 6. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodnika dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik

dr. Janez Čebulj

---

[^[1]]: Glej sodbo v zgoraj navedeni zadevi ABNA in drugi, 52. – 61. točka obrazložitve.

[^[2]]: V skladu s 53. členom Akta o pogojih pristopa Češke Republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške Republike in o prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL L 236 z dne 23. 9. 2003 in Uradni list RS, št. 12/04, MP, št. 3/04 – v nadaljevanju Akt o pogojih pristopa), se od pristopa šteje, da so direktive iz 249. člena  Pogodbe ES naslovljene na nove države članice, pod pogojem, da so bile omenjene direktive naslovljene na vse sedanje države članice, pri čemer velja domneva, da so bile nove države članice o direktivah uradno obveščene ob pristopu.

[^[3]]: Prav tam, 85. točka obrazložitve.

[^[4]]: Prav tam, 86. – 88. točka obrazložitve.

[^[5]]: Glej na primer sodbo Sodišča ES z dne 13. decembra 1979 v zadevi Liselotte Hauer proti Deželi Rheinland-Pfalz, 44/79, Recueil, str. 3727.

[^[6]]: Glej na primer sodbo Sodišča ES z dne 27. septembra 1979 v zadevi SpA Eridania-Zuccherifici nazionali et SpA Società italiana per l'industria degli zuccheri proti Ministre de l'agriculture et des forêts, Ministre de l'industrie, du commerce et de l'artisanat in SpA Zuccherifici meridionali, 230/78, Recueil, str. 2749.