UPRS Sodba I U 1842/2017-11
Datum: 2018-10-09T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2018:I.U.1842.2017.11
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: JAVNI RAZPISI - KMETIJSTVO
institut: neposredna plačila v kmetijstvu - javni razpis - razpisni pogoji za prijavitelja - tržna cena - nepopolno dejansko stanje

## Jedro

Toženka vloge ni zavrnila na podlagi predpisa, ki bi predložitev netržnih ponudb opredelil kot samostojno kršitev. Po presoji sodišča Uredbao izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 in Javni razpis tudi ne določata izrecno (upravne) kazni za kršitev, ki jo toženka očita tožniku, saj Katalog kršitev in sankcij, ki je Priloga 2 Uredbe, predložitve netržne ponudbe ne opredeljuje kot kršitev in zanjo ne določa sankcije.

Kršitev v zvezi s predloženo netržno ponudbo je lahko podlaga za zavrnitev vloge in izrek upravne kazni le, če je ugotovljeno, da je vlagatelj uveljavljal nerazumne stroške. Le izplačilo (oziroma uveljavljanje) nerazumnih stroškov bi namreč lahko pomenilo oškodovanje proračuna in šele ob taki ugotovitvi bi bil zapolnjen zakonski dejanski stan, določen z definicijo "nepravilnost".

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33120 – 5/2016/8 z dne 2. 3. 2017 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožnika na Javni razpis za operacijo ureditev gozdne infrastrukture iz PRP 2014-2020 za leto 2016 (1. točka izreka) in odločila, da se tožnika izključi iz Podukrepa M4.3 – Podpora za naložbe v infrastrukturo, povezano z razvojem, posodabljanjem in prilagoditvijo kmetijstva in gozdarstva, Operacije: Ureditev gozdne infrastrukture za leti 2017 in 2018 (2. točka izreka) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da je v skladu z 48. členom Uredbe št. 809/2014/EU1 v zvezi s 67 (1)(a) Uredbe št. 1303/2013/EU2 pri upravnem pregledu vlog dolžna ugotavljati tudi, ali so stroški, ki jih uveljavlja stranka, razumni, torej taki, da bi jih bil ob upoštevanju razmer na trgu pripravljen plačati dober gospodar. Iz te določbe in načela dobrega finančnega poslovodenja, opredeljenega v 30. členu Uredbe 966/2012/EU3, izhaja zahteva, da se iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja financirajo le razumni stroški. Razumnost stroškov se preveri z ocenjevanjem predloženih ponudb. Namernost ali malomarnost vlagatelja v zvezi s predložitvijo dokazov in podatkov, potrebnih za odločitev o financiranju, ima za posledico uporabo upravnih kazni, ki so določene v šestem odstavku 35. člena Uredbe 640/2014/EU4. Ukrepi za zaščito finančnih interesov EU so na nacionalni ravni določeni v Programu razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju PRP), Uredbi o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju Uredba) in z Javnim razpisom za operacijo ureditev gozdne infrastrukture iz PRP 2014-2020 za leto 2016 (v nadaljevanju Javni razpis). Izpolnitvi zahteve, da naj se financirajo le razumni stroški, so namenjene določbe tretjega in šestega odstavka 95. člena Uredbe in petega poglavja Javnega razpisa, ki določajo zahtevo, da vlagatelji k vlogi priložijo eno ali tri tržno primerljive ponudbe s ciljem, da ne bi prišlo do preplačila storitev, če so na trgu sicer cenejše. 3. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je tožnik kandidiral za dodelitev sredstev za kritje stroškov za izvedbo gozdnih vlak in kašt. Za gradnjo vlak je moral priložiti eno ponudbo ter za gradnjo kašt tri tržno primerljive ponudbe. Ponudbe, ki jih je predložil, pa niso bile pridobljene s poštenim poizvedovanjem in pogajanji na trgu, ampak so rezultat vnaprejšnjega dogovarjanja s ponudniki. Tožnik se je vnaprej dogovoril s ponudnikom, za katerega je želel, da izvede dela, nato pa je pridobil še dve dražji ponudbi. Cene so zato višje, kot bi bile, če ne bi bilo predhodnega dogovora o načinu pridobivanja ponudb in oblikovanja cen. Gre za netržno delovanje, ki je neupravičeno višalo cene na način, da se doseže maksimalen znesek, ki ga je mogoče sofinancirati. Taka prikrojitev ponudbe je v smislu drugega odstavka 1. člena Uredbe Sveta št. 2988/955 nepravilnost, saj lahko škodljivo vpliva na proračun EU. Prikrojene ponudbe so lažen dokaz, za primer lažnih dokazov, predloženih z namenom, da bi vlagatelj pridobil neupravičeno korist, pa je v šestem odstavku 35. člena Uredbe 640/2014/EU predpisana upravna kazen in sicer se podpora zavrne, vlagatelj pa se v koledarskem in naslednjem letu izloči iz ukrepa. Tožnik je ravnal v nasprotju s 30. členom Uredbe 966/2012/EU ter v nasprotju s tretjim in šestim odstavkom 95. člena Uredbe ter drugo in četrto alinejo drugega odstavka petega poglavja Javnega razpisa. Ravnal je namerno, saj se je zavedal, da je njegovo ravnanje v nasprotju s predpisi EU ter nacionalnimi izvedbenimi akti in je to tudi hotel, saj se je gotovo seznanil z določbami Javnega razpisa in vedel, da lahko pri tem uveljavlja le razumne stroške. Vedel pa je tudi, da bo razumne stroške uveljavljal le, če bo ponudbe pridobil s poštenimi poizvedovanji na trgu. Če organ ne bi ugotovil, na kakšen način so bile pridobljene ponudbe, bi bil tožniku odobren najvišji možni znesek, ki ga je za pokritje stroškov mogoče odobriti glede na najvišje priznane vrednosti iz Seznama upravičenih stroškov, ki je Priloga 1 v razpisni dokumentaciji (v nadaljevanju Seznam), kar pa je več, kot v konkretnem primeru znašajo razumni stroški za izvedbo naložbe. S tem bi nastala škoda za proračun EU.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. V obrazložitvi soglaša z razlogi prvostopenjskega organa, da ponudbe niso bile pridobljene s poštenimi poizvedovanji in pogajanji na trgu in ne odražajo razumne cene. Zato je bilo kršeno načelo učinkovite porabe javnih sredstev.

5. Tožnik zoper odločbo vlaga tožbo, saj se s takšno odločitvijo ne strinja. Navaja, da v razpisu ni bilo določeno, da si vlagatelj ponudnika ne more izbrati sam in tudi ne, da se vlagatelj in ponudnik za ceno ne smeta dogovoriti; le tržna mora biti. To, da je tožnik pridobil ponudbo od ponudnika, ki ga pozna iz poslovnega sodelovanja, ni nezakonito. Toženka ni z ničemer podkrepila svoje ugotovitve, da so se tožnik in ponudniki za ceno dogovorili. Ugotovitev toženke, da je tožnik ponudbe pridobil tako, da se je s ponudniki dogovoril, pa tudi ne more pripeljati do zaključka, da ponudbena cena ni prava. Toženka je tista, ki mora dokazati, da vloge tožnikov ne ustrezajo pogojem, ker ponudbene cene ne ustrezajo tržnim, česar ni niti poizkusila. Brez vsake dokazne podlage nekritično navaja, da je šlo med vlagatelji in ponudniki za vnaprejšnji dogovor o cenah in da je bila ponudba prikrojena, pri tem pa nima druge primerljive ponudbe. Kot pomemben šteje zgolj način pridobivanja ponudb, ni pa preverila, ali je ponudbena cena morda vendarle tržna. Tožniku očita, da ni spoštoval zaveze, da mora pridobiti ponudbo, ki bo predstavljala razumen strošek. Pri tem ni pojasnila, kaj je v konkretnem primeru razumen strošek, niti ni tega dokazala s primerljivo ponudbo ali mnenjem strokovnjaka, saj navaja, da tega sploh ni ugotavljala. Ker toženka ne pojasni, kaj so zanjo razumni stroški, se njene ugotovitve, da ponudba v tožnikovi vlogi ne predstavlja razumnih stroškov, ne da preizkusiti. Načeloma pa je razumna cena že ugotovljena, saj predstavlja ceno iz Seznama, ki je ponudniki niso presegli. Toženka ne more trditi, da si tožnik ni prizadeval za pridobitev najugodnejših cen, ko sama ni ugotovila, katera je sploh ta cena. Prav tako ni mogoče preizkusiti odločbe v delu, kjer tožniku očita namerno ravnanje, saj ni razvidno, kako je toženka ugotovila, da ponudba ne vsebuje razumne cene. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

6. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, ki so navedeni v obrazložitvi njene odločbe. V postopku ni ugotavljala, katera cena je tržna, ampak tožniku očita, da je zavestno ravnal v nasprotju z zavezo, da pridobi tržno primerljive ponudbe. Ne očita mu, da so ponudbe netržne, ampak da so cene višje, kot bi bile, če ne bi bilo predhodnega dogovora o načinu pridobivanja ponudb in oblikovanja cen. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožba je utemeljena.

8. Peto poglavje Javnega razpisa v skladu s 95. členom Uredbe določa, da mora upravičenec za stroške, ki so navedeni v Seznamu, predložiti eno ponudbo. Če upravičenec v vlogi za pridobitev sredstev uveljavlja višje stroške, kot so določeni v Seznamu, se pri izračunu priznane vrednosti stroškov upoštevajo najvišje priznane vrednosti iz Seznama. Če upravičenec v vlogi za pridobitev sredstev uveljavlja nižje stroške, kot so navedeni v Seznamu, pa se pri izračunu priznane vrednosti stroškov upoštevajo vrednosti iz predložene ponudbe (druga alineja drugega odstavka petega poglavja Javnega razpisa in 3. odstavek 95. člena Uredbe). Če stroški niso določeni v Seznamu, mora upravičenec k vlogi na javni razpis priložiti tržno primerljive pisne ponudbe najmanj treh ponudnikov. Pri izračunu višine upravičenih stroškov se upošteva vrednost ponudbe z najnižjo ceno (šesti odstavek 95. člena Uredbe). Po četrti alineji drugega odstavka petega poglavja Javnega razpisa so ponudbe primerljive, če je upravičenec vsem potencialnim ponudnikom poslal enako povpraševanje, v katerem je navedel minimalne pogoje, ki jih mora nek izdelek oziroma storitev vsebovati, da bo lahko izbran. V kolikor ponudba ne vsebuje minimalnih pogojev, je upravičenec ne more izbrati. Pri izračunu višine upravičenih stroškov se upošteva vrednost najugodnejše ponudbe.

9. Toženka glede na obrazložitev na 8. in 9. strani prvostopenjske odločbe, da ponudba ne vsebuje osnovnih podatkov o ponudniku, številke ponudbe in pogojev plačila, očitno ne meni, da bi formalne pomanjkljivosti, ki jih navaja, pomenile nepredložitev ponudbe in nepopolnost vloge. Tožniku očita, da je predložil ponudbe, ki niso bile pridobljene s poštenim poizvedovanjem na trgu, ampak s predhodnim dogovorom s ponudniki, tak način sestave ponudb pa kaže na netržno pridobivanje ponudb. Sodišče se v tem upravnem sporu v te toženkine ugotovitve ne spušča. Ugotavlja namreč, da toženka vloge ni zavrnila na podlagi predpisa, ki bi predložitev netržnih ponudb opredelil kot samostojno kršitev. Po presoji sodišča Uredba in Javni razpis tudi ne določata izrecno (upravne) kazni za kršitev, ki jo toženka očita tožniku, saj Katalog kršitev in sankcij, ki je Priloga 2 Uredbe, predložitve netržne ponudbe ne opredeljuje kot kršitev in zanjo ne določa sankcije.

10. Sam način pridobivanja ponudb torej v tem upravnem sporu ne more biti odločilen oziroma ne zadošča za zavrnitev vloge, saj je toženka kot pravno podlago za svojo odločitev uporabila določbo drugega odstavka 1. člena Uredbe 2988/95/ES. Iz nje izhaja, da „nepravilnost“ iz te določbe pomeni vsako kršenje določb zakonodaje skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki. Iz citirane določbe krovne uredbe izhaja torej tudi pogoj obstoja finančne škode za proračunska sredstva skupnosti ali nacionalni proračun oziroma možnost, da bi do škode lahko prišlo. Povedano tudi tako: kršitev v zvezi s predloženo netržno ponudbo je lahko podlaga za zavrnitev vloge in izrek upravne kazni le, če je ugotovljeno, da je vlagatelj uveljavljal nerazumne stroške. Le izplačilo (oziroma uveljavljanje) nerazumnih stroškov bi namreč lahko pomenilo oškodovanje proračuna in šele ob taki ugotovitvi bi bil zapolnjen zakonski dejanski stan, določen z definicijo "nepravilnost". Definicija kršitve po drugem odstavku 1. člena Uredbe 2988/95/ES zahteva torej zapolnitev dveh materialnih pogojev.

11. Glede na določbo drugega odstavka 1. člena Uredbe 2988/95/ES je torej treba ugotoviti tudi oškodovanje proračuna, tj. dejstvo, da je vlagatelj uveljavljal nerazumne stroške. Sodišče se zato strinja s toženko, da je potrebno pri odločanju, ali naj se prosilcu dodelijo sredstva iz Javnega razpisa, uporabiti 48. člen izvedbene Uredbe Komisije št. 809/2014, ki določa, da se opravijo pregledi vseh vlog za podporo, zahtevkov za plačilo ali drugih prijav, ki jih mora predložiti upravičenec ali tretja oseba, pri čemer se pregledajo vsi elementi, ki jih je mogoče in primerno preveriti z upravnimi pregledi (prvi odstavek). Po drugem odstavku te uredbe pregledi vključujejo zlasti…. (e) za stroške iz člena 67 (a)6 Uredbe (EU) št. 1303/2013, ... preverjanje razumnosti predloženih stroškov. Toženka mora torej v postopku obravnave vloge preverjati razumnost stroškov. Po presoji sodišča pa tožnik utemeljeno opozarja, da toženka v tem primeru ni ugotavljala, ali so bili v predloženih ponudbah res navedeni višji stroški, kot znašajo razumni stroški naložbe. Kot razlog za zavrnitev namreč navaja nepravilno pridobljene ponudbe, ki so bile obvezna sestavina vloge. Tožniku očita, da so bile pridobljene netržno, tj. s predhodnim dogovarjanjem, že iz tega pa naj bi izhajalo, da so cene zato višje oziroma da je tožnik v vlogi na javni razpis uveljavljal višje stroške od razumnih. Vendar okoliščine v zvezi s sestavo ponudb po presoji sodišča same po sebi ne pomenijo, da v ponudbi navedeni stroški ne prestanejo testa razumnosti, kot ga je opredelila toženka (razumni stroški so taki, da bi jih bil ob upoštevanju razmer na trgu pripravljen plačati dober gospodar). Sam (nepravilen) način sestave ponudb ne zadošča kot razlog za zavrnitev vloge in izrek upravne kazni. Toženka pa ni navedla razlogov o tem, da so v ponudbah navedeni nerazumni stroški. Zato je v tem okviru, glede na uporabljeno materialno pravo, določbo drugega odstavka 1. člena Uredbe 2988/95/ES nepravilno uporabila in posledično na podlagi določbe točke 2) drugega odstavka 48. člena Uredbe 809/2014, v povezavi s šestim odstavkom 35. člena Uredbe 640/2014 izrekla sankcijo na podlagi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršila materialno pravo.

12. V točki 2) drugega odstavka 48. člena Uredbe 809/2014 je predpisan način ugotavljanja – preverjanja razumnosti predloženih stroškov. Stroški se ocenijo s primernim sistemom ocenjevanja, ki lahko vključuje referenčne stroške, primerjavo različnih ponudb ali odbor za ocenjevanje. Šele, če bo toženka (na podlagi opisane ali njej primerljive metode) ugotovila, da sporne ponudbe vsebujejo nerazumne stroške, bo lahko zavrnila tožnikovo vlogo z očitkom, da zaradi malomarnosti ni predložil potrebnih informacij oziroma da je predložil lažne dokaze, in izrekla upravno kazen. Sestava netržne ponudbe (pri čemer se sodišče v tem upravnem sporu, v katerem je pojasnilo pravilno uporabo materialnega prava, ne spušča v razloge toženke, da posamezne okoliščine pomenijo netržno sestavo), sama po sebi ni razlog za zavrnitev vloge po uporabljeni splošni Uredbi 2988/95 ES.

13. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovnega postopka sodišče še opozarja, da tožnik v tožbi utemeljeno opozarja, da je razumna cena načeloma že ugotovljena v Seznamu. To izhaja tudi iz določil PRP in njihove izvedbe. Tako se v točki 8.2.4.3.7.9.1. PRP z naslovom Tveganja pri izvajanju ukrepov pod R2 Razumnost stroškov opozarja, da pri izvedbi naložb prihaja na trgu do velikih cenovnih nihanj za enake oziroma sorodne stroške. Pod točko 8.2.4.3.7.9.2. pa je kot blažilni ukrep za to tveganje navedeno, da se vzpostavi enotni katalog stroškov za vse ukrepe, ki vključujejo naložbe. Katalog bo pripravil neodvisni zunanji izvajalec in bo določil najvišje priznane vrednosti posameznih stroškov, ki bo po potrebi (npr. sprememba tržnih pogojev) revidiran. Katalog stroškov in najvišjih priznanih vrednosti je tako sestavni del Pravilnika o katalogu stroškov in najvišjih priznanih vrednosti. Te vrednosti so v bistvenem povzete v Seznamu. Katalog oziroma Seznam, ki so ga pripravili neodvisni strokovnjaki, je torej namenjen ravno zmanjševanju tveganja, da bi se za izvedbo posameznih del uveljavljali previsoki stroški. Zato bo morala toženka svojo morebitno (ponovno) oceno, da cena, ki je enaka ceni iz tega Seznama, ni razumen strošek oziroma je previsoka, prepričljivo utemeljiti.

14. Ker je toženka napačno uporabila materialno pravo, je posledično tudi nepopolno ugotovila dejansko stanje. Zato je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) izpodbijani akt odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek. Ker je bilo že iz izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

15. Glede na to, da je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnika je zavezanka za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

1 Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 809/2014/EU z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo 2 Uredba št. 1303/2013/EU z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 3 Uredba (EU, EURATOM št.966/2012 Evropskega parlamenta in sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, EURATOM) št. 1605/2002 4 Delegirana uredba Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev in ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost 5 Uredba Sveta ES, EURATOM št. 2988/95 z dne 18. decembra 2015 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti 6 Povračilo dejansko nastalih in upravičenih stroškov skupaj s prispevki v naravi in amortizacijo, kadar je primerno.