U-I-57/92
Datum: 1994-11-03T00:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:USRS:1994:U.I.57.92
vrsta: zakon
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: Ur. list RS, št. 76/94 in OdlUS III, 117 | 03.11.1994
dokument: US17273
akt: Zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev (kmetij) (Ur. list SRS, št. 26/73 in 1/86) (ZDKZ)
resitev: razveljavitev ali odprava
izrek: 1. Zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev (kmetij) se razveljavi.

2. Razveljavitev določb 4., 5. in 6. odstavka 3. člena ter 6., 7., 8. in 10. člena začne učinkovati naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, razveljavitev ostalih določb pa po preteku enega leta po objavi.
stavek: 1. Ni v nasprotju z ustavo, če zakon določa posebna pravila za dedovanje kmetijskih zemljišč in zasebnih gospodarstev, ker s tem uresničuje opredelitev Slovenije kot socialne države (2. člen ustave) in opredeljuje posebne socialne in ekonomske funkcije srednjih kmetij (67. in 71. člen Ustave).2. Če zakon določa omejevanje oporočiteljeve svobode in pravico do dedovanja kmetijskih zemljišč, ni kršeno načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), ker uveljavlja razlikovanje na temelju splošno priznanih posebnosti dejanskega stanja.3. V nasprotju z načeli pravne države je omejevanje oporočnega razpolaganja, dedne in lastninske pravice, če ukrepi in merila niso določno ali vsaj določljivo opredeljeni z zakonom.
odlocitev: odločba
geslo: Načelo socialne države.
Socialne in ekonomske funkcije srednjih kmetij.
Enakost pred zakonom.
Določanje posebnih zakonskih pravil za dedovanje kmetijskih zemljišč in zasebnih gospodarstev.
Omejevanje svobode oporoke in pravice do dedovanja kmetijskih zemljišč.
Zaščitene kmetije.
podlaga: Ustava, 2., 67., 71. in 14. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču RS (ZUstS), 43. čl., 1. odst. 21. in 48. čl.
vlagatelj: Veronika Ribič, Ljubljana
datum_vloge: 1992-05-06T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 1994-11-02T23:00:00.000Z

# U-I-57/92

# 3/11-1994

## O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Veronike Ribič iz Ljubljane, ki jo zastopa Janez Zajc, odvetnik v Ljubljani, Vide Pirnovar iz Ljubljane, Martina Sajeta iz Gaberij in Ivana Tepeha iz Zgornje Korene, ki ga zastopa Marija Arko, odvetnica v Mariboru, na seji dne 3/11-1994

o d l o č i l o :

Zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev (kmetij) (Uradni list SRS, št. 26/73 in 1/86) se razveljavi.

Razveljavitev določb 4., 5. in 6. odstavka 3. člena ter 6., 7., 8. in 10. člena začne učinkovati naslednji dan po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, razveljavitev ostalih določb pa po preteku enega leta po objavi.

## O b r a z l o ž i t e v

### A.

Pobudnica Veronika Ribič glede Zakona o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju: ZDKZ) zatrjuje neskladnost z načelom pravne države in zlasti v zvezi s 3. členom poudarja, da dopušča arbitrarnost upravnega organa pri odločanju o zaščiteni kmetiji. Zakon naj bi dedovanje urejal v neskladju z načelom zagotovljene zasebne lastnine in dedovanja in povzročil diskriminacijo glede na poklic dediča.

Pobudnica Vida Pirnovar meni, da ZDKZ uveljavlja neenakost med dediči glede na njihov prispevek z dolgoletnim delom na kmetiji in da ne varuje kmetijskih zemljišč, pač pa le posameznike.

Pobudnik Martin Saje navaja, da je bilo določanje kmetij, ki se dedujejo po ZDKZ, predvsem politično in ne strokovno delo. Tudi pobudnik Ivan Tepeh izpodbija ZDKZ v celoti. Meni, da bi bil namen tega Zakona omogočiti prevzem kmetij pod pogoji, ki dediča preveč ne obremenjujejo, skladen z 71. členom Ustave, ki zagotavlja posebno varstvo kmetijskih zemljišč, če bi se sredstva za nadomestilo v naravi ali za odškodnino zagotavljala iz javnih sredstev. Ker pa Zakon v 15. členu določa, da pri zakonitem dedovanju zapustnikovi dediči dedujejo le denarno vrednost nujnega deleža, pomeni, da ti nosijo breme posebnega varstva kmetijskih zemljišč, še zlasti, ker se dedni deleži izplačajo v 5 do 10 letih, Zakon pa ne zagotavlja niti obresti. Tudi pri dedovanju bi po njegovem mnenju moralo biti upoštevano določilo 69. člena Ustave, po katerem se lastninska pravica na nepremičnini lahko v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini.

Državni zbor je po Sekretariatu za zakonodajo in pravne zadeve med drugim odgovoril, da je poseben pravni režim prometa in dedovanja kmetijskih gospodarstev potreben, ker gre za nenadomestljive naravne vire, ker je treba zagotoviti, da se lastninska pravica na teh virih pridobiva in uresničuje tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija; zaradi celovite in socialne izrabe prostora, varstva okolja in pokrajine; zaradi demografskih in socialnih gibanj; pa tudi zaradi razvoja kmetijstva in gozdarstva. Zaradi navedenega lastninska pravica zlasti na kmetijskih zemljiščih in gozdovih ne more biti absolutna, temveč mora biti omejena. Zato zemljišča ne more in ne sme vsakdo po svoji volji in interesu uporabljati, pa tudi ne odtujevati, deliti ali celo uničiti. Vse to je vsebovano v posameznih določbah Ustave in izvedeno v mnogih zakonih. Razlogi, ki so vodili k sprejemu posebnega zakona o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev in so že navedeni, še veljajo. Tudi v drugih državah poznajo posebno pravno ureditev prometa in dedovanja kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetijskih gospodarstev. Določanje kriterijev za določitev kmetijskega gospodarstva v vseh državah, tudi v Republiki Sloveniji, izhaja iz obstoječega stanja ter iz ciljev splošne gospodarske in znotraj te, posebne kmetijske oziroma gozdarske politike. Po prvem odstavku 3. člena ZDKZ opredeljena kmetija npr. v letu 1994 dosega ali bi lahko dosegala 117.452,32 tolarjev katastrskega dohodka.

Poleg take kmetije se lahko po četrtem odstavku 3. člena ZDKZ razglasi za kmetijo tudi drugo kmečko gospodarstvo, če tako predlaga lastnik, občina kot začasna pravna naslednica kmetijske zemljiške skupnosti ali krajevna skupnost. V obeh primerih se kmetija določi z odločbo občinskega upravnega organa oziroma v postopku, ki stranki omogoča, da dokaže, da kriteriji za kmetijo niso izpolnjeni. Z določanjem pogojev dedovanja ne gre za razlikovanje državljanov med seboj ali za odvzem oziroma omejitev lastninske pravice (14. in 69. člen Ustave), temveč za določanje pogojev na podlagi 67. člena Ustave.

### B.

Ustavno sodišče je združilo obravnavanje vseh pobud, ki so bile vložene zaradi presoje ZDKZ. Na seji dne 6/10-1994 je sodišče odločilo, da bo Zakon o kmetijskih zemljiščih, ki so ga nekateri pobudniki tudi izpodbijali, obravnavalo posebej, kot zadevo pod številko U-I-184/94.

Ustavno sodišče je z odločbo v zadevi štev. U-I-122/91, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 46/92, odločilo, da zakonske določbe, ki na splošno omejujejo oziroma izključujejo lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, niso skladne z ustavnimi določbami, ki zagotavljajo pravico do osebne lastnine in dedovanja. V skladu s sprejetim stališčem je v nasprotju z Ustavo tudi preširoko omejevanje dedovanja, saj ZDKZ v 1. členu med drugim določa, da je sprejet tudi z namenom, da se omejuje prehod kmetijskega zemljišča v last tistih, ki zemlje ne obdelujejo.

Takšno omejevanje lastninske pravice presega okvir 2. odstavka 67. člena Ustave, po katerem zakon določi način in pogoje dedovanja. Ureditev namreč določeni kategoriji državljanov povsem jemlje možnost dedovati pod enakimi pogoji tudi kmetijsko zemljišče ali kmetijo. Obravnavano omejevanje lastnine ne prispeva k uresničevanju z Ustavo predvidenih funkcij lastnine.

Zemljiški maksimum je bil odpravljen. Bistveni namen Zakona je v opredeljevanju zaščitene kmetije, s tem da se zavaruje dediča srednje kmetije, tako da se mu omogoči eksistenca in se kmetija ne drobi (socialna funkcija lastnine). Taka zaščita ni potrebna za velike kmetije (veleposestva), zato bo moral Državni zbor na novo opredeliti spodnjo in gornjo mejo zaščitene kmetije. Ker je Zakon grajen tako, da se njegov omejevalni namen prepleta skozi vrsto določb in teh ni bilo mogoče v izrek te odločbe zajeti tako, da bi bil zakon še sposoben za uporabo, ga je bilo treba razveljaviti v celoti.

Ni mogoče pritrditi pobudnikom, ki zatrjujejo, da je celotna koncepcija ZDKZ v nasprotju s 33. in 67. členom Ustave, ker omejuje na področju kmetijstva svobodo lastnine in dedovanja.

Ustava določa v drugem odstavku 67. člena, da zakon ureja način in pogoje dedovanja, temeljni kriteriji pa so določeni v prvem odstavku istega člena, ki nalagajo zakonodajalcu, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena ekonomska, socialna in ekološka funkcija. Pri obravnavanem zakonu sta v ospredju ekonomska in socialna funkcija lastnine, kar se povezuje tudi z določbo 2. člena Ustave, ki opredeljuje Slovenijo kot socialno državo. ZDKZ poudarja socialno funkcijo lastnine, kar pomeni, da predstavlja eksistenčno podlago določenim kategorijam oseb. Eksistenčna podlaga se zagotavlja s prepovedjo delitve kmetij, s sorazmernim razbremenjevanjem prevzemnika glede nujnih deležev drugih dedičev in se skladno s tem tudi omejuje oporočna svoboda v teh primerih. Tako razlikovanje in poudarjanje socialne funkcije lastnine je utemeljeno, saj se lastninska pravica in oporočno razpolaganje uresničujeta skladno z naravo in namenom stvari ter skladno s splošnim interesom, ki je opredeljen v agrarni politiki države. Na poseben pravni režim glede zaščitenih srednjih kmetij kaže tudi zgodovinski razvoj. Posebno dedovanje kmetij na področju Slovenije je bilo uvedeno že s cesarskimi patenti iz leta 1770 in 1795, kasneje v 761. členu Občnega državljanskega zakonika, nato s posebno ureditvijo dedovanja srednjih kmetij v letu 1889 in končno z deželnimi zakoni v začetku tega stoletja. Poudarek je bil na varovanju srednjih kmetij, saj problematika socialne funkcije lastnine ne prihaja v poštev pri veleposestvih. Iz pregleda primerjalnega prava izhaja, da je dedovanje srednjih kmetij v sodobnih državah posebej urejeno.

S tako ureditvijo ni prizadeto ustavno načelo o enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), kakor menijo nekateri pobudniki. To načelo prepoveduje, da bi zakon uveljavil neposredno ali posredno neupravičeno razliko v pravnih položajih, neodvisno od narave stvari in opredelitve subjektov. Načelo enakosti zagotavlja, da mora zakon prevevati načelo razumnosti in namen zakona (rationabilitas in causa legis). Skrajno pojmovanje enakosti, brez upoštevanja posebne narave nekega dejanskega in pravnega položaja, lahko privede do neenakosti. Že sama Ustava uveljavlja neenakost pravnih položajev glede na socialno, ekonomsko in ekološko funkcijo lastnine (67. člen), glede naravnih bogastev in javnega dobra (70. člen), glede varstva zemljišč (71. člen) in glede varovanja naravne in kulturne dediščine (73. člen). Tako se uveljavlja relativnost pravic glede na naravo in namen stvari, ki je objekt normiranja, ali poseben položaj subjektov, ki so nosilci nekih pravic. Zakonodajalec pri tem nima polne svobode in lahko uveljavlja razlike samo iz utemeljenih razlogov. Različnost dejanskih stanov mora biti dovolj pomembna, razlikovanje mora ustrezati izkušnjam iz vsakdanjega življenja. V danem primeru je taka ureditev tradicionalna v pravni civilizaciji. Z njo se uveljavlja načelo pravičnosti, ker se zmanjšuje ogrožanje eksistenčnega položaja prevzemnega dediča, in končno je dan poudarek tudi ekonomski funkciji lastnine, ker se preprečuje delitev srednjih kmetij, ki bi tako postale nesposobne za smotrno gospodarjenje. Na poseben dejanski in pravni položaj je zakonodajalec upravičen uveljaviti posebnosti v normiranju.

Med določbami Zakona, ki ga je bilo potrebno razveljaviti zaradi njegove neskladnosti z novo ustavno ureditvijo, je bilo nekaj takšnih, da je bilo treba glede njih določiti krajši rok pričetka učinkovanja razveljavitve ter tako omogočiti sodiščem, da v postopkih, ki jih vodijo, odločajo neposredno na podlagi ustavnih načel, torej še pred uveljavitvijo nove zakonske ureditve.

Določbe četrtega, petega in šestega odstavka 3. člena ZDKZ urejajo določanje kmetij, za katere velja način dedovanja po tem zakonu, tudi za primere, ko niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 3. člena. V petem odstavku 3. člena Zakona so določeni kriteriji, ki jih mora upoštevati upravni organ pri določanju zaščitene kmetije: razvrstitev kmetijskih zemljišč v družbenem planu občine; ogroženost smotrnega izkoriščanja zaradi drobitve kmetije; možnost proizvodnega sodelovanja s podjetji; varstvo krajine, pomembnost za obrambo ali varstvo naravne in kulturne dediščine. Ta odstavek je v nasprotju z Ustavo, saj omogoča arbitrarno določanje zaščitenih kmetij. Pri tem Ustavno sodišče poudarja, da je temeljno izhodišče v izvajanju načel pravne države (2. člen Ustave) in da je uresničevanje ustavnih človekovih pravic pridržano zakonu (drugi odstavek 15. člena Ustave). Po pojmovanjih pravne države mora zakon spoštovati načelo ustreznosti ukrepov glede na svoj namen. Ker je namen zakona zagotavljanje socialne in ekonomske funkcije lastnine, niso sprejemljivi kriteriji, ki se od tega namena oddaljujejo (varstvo krajine, obrambna sposobnost in varstvo naravne ter kulturne dediščine). Varstvo teh interesov se lahko v zadostni meri dosega z drugimi ukrepi in zato ni v skladu z načelom sorazmernosti, da izpodbijani Zakon tudi iz teh razlogov omejuje lastninsko in dedno pravico. Ravnanje države do državljanov mora biti merljivo in predvidljivo (pravna varnost), zato ne smejo biti pogoji za omejevanje nejasni in nedorečeni.

Kriterij o razvrščenosti zemljišč v družbenem planu občine je nedorečen, saj je to lahko vsaka parcela, ne glede na velikost in pridobitno sposobnost, če se nahaja v prostorski coni, namenjeni za kmetijstvo ali gozdarstvo. Ustava določa, da mora upravni akt temeljiti na zakonu (četrti odstavek 153. člena Ustave), tega pa ni mogoče uresničiti, če zakon ni dorečen, če norma ni povsem jasna in določna. Kriterija o smotrnosti izkoriščanja zemljišč in sposobnosti poslovnega sodelovanja morata biti vsebovana v generalni opredelitvi zaščitene kmetije in ju ni treba ponavljati, zlasti ne, če nista ustrezno obrazložena (merila).

Namen Zakona, da zagotovi uresničevanje socialne in ekonomske funkcije lastnine, je mogoče uresničiti z drugačnimi ukrepi in zato ni treba posegati tako daleč, kot je to storjeno z določbo petega odstavka 3. člena.

Opredeljevanje pogojev za omejevanje lastninske in dedne pravice ne more biti prepuščeno aktom lokalne skupnosti, kot je to storjeno s šestim odstavkom, ker je to pridržano zakonu (drugi odstavek 15. člena in 67. člen Ustave). Ker določbe četrtega, petega in šestega odstavka 3. člena ZDKZ tvorijo smiselno celoto, je bilo treba v odločitvi o takojšnji razveljavitvi zajeti tudi njegov četrti odstavek.

Prvenstveni namen Zakona (kakor tudi tujih zakonodaj), je zagotovitev eksistence dediču, ki je pred smrtjo zapustnika delal na kmetiji. V 6. členu je med drugim določeno, da v primeru, če noben dedič ne izpolnjuje pogojev za dedovanje, določi kmetijska skupnost prevzemnika, s katerim morajo dediči skleniti pogodbo po ustrezni ceni. Tak ukrep presega namen Zakona. Namen obdelave zemljišč se lahko zagotavlja z blažjimi ukrepi, kot je npr. obvezna sklenitev zakupnega razmerja, če zemljišče ni obdelovano skladno z agrotehničnimi standardi in normativi. V 7. in 8. členu Zakona je predvideno, da kmetijska zemljišča, ki jih ne morejo dedovati dediči, postanejo družbena lastnina. Ustava nastajanja družbene lastnine ne omogoča več. Možna bi bila le razlastitev oziroma odvzem lastninske pravice v javno korist, vendar pogoji za tak odvzem na podlagi obravnavnih določb niso izpolnjeni. V 10. členu ZDKZ je določeno, da kmetijska zemljišča dedujejo na podlagi zakona dediči po splošnih predpisih o dedovanju, če izpolnjujejo pogoje po Zakonu o kmetijskih zemljiščih. Ne glede na to, kakšno stališče bo Ustavno sodišče zavzelo v zvezi z izpodbijanimi določbami Zakona o kmetijskih zemljiščih (glej B 1.), navedena določba 10. člena omejuje dedovanje le na osebe, ki izpolnjujejo pogoje po Zakonu o kmetijskih zemljiščih in s tem ustvarja pogoje za neenako obravnavanje dedičev posameznih kmetijskih zemljišč in dedičev kmetij in je zato bilo treba odločiti kot pod 2. točko izreka te odločbe.

Ustavno sodišče je na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) glede ostalih določb ZDKZ odložilo učinke razveljavitve, da bi Državni zbor lahko v roku enega leta sprejel novo, z Ustavo skladno ureditev.

### C.

To odločbo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena in 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k

dr. Tone Jerovšek