U-I-94/99
Datum: 2001-03-15T00:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:USRS:2001:U.I.94.99
vrsta: zakon
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: OdlUS X, 53 | 15.03.2001
dokument: US20710
akt: Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92) (ZPos), 12., 13. čl. Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in 50/92) (ZNOJF), 5. čl.
resitev: zavrnitev
izrek: Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. in 13. člena Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92) in 5. člena Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in 50/92) se zavrne.
stavek: Ustavno sodišče je pobudilo zavrnilo, ker so pobudnikovi razlogi, ki naj bi opravičevali začetek ustavnosodne presoje izpodbijanih določb Zakonov, očitno neutemeljeni, samo Ustavno sodišče pa tudi ni našlo razlogov za oceno ustavnosti izpodbijanih določb.
odlocitev: sklep
geslo: Državni zbor, poslanci, nezdružljivost opravljanja javne funkcije. Načela pravne države.
Načelo enakosti pred zakonom.
Odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
podlaga: Ustava, 2., 14. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 2. odst. 26. čl.
vlagatelj: Aleksander Merlo, Postojna
datum_vloge: 1999-04-15T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 2001-03-14T23:00:00.000Z

# U-I-94/99 - 8

15. 3. 2001

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Aleksandra Merla iz Postojne na seji dne 15. marca 2001

---

s k l e n i l o :

---

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. in 13. člena Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92) in 5. člena Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in 50/92) se zavrne.

---

## O b r a z l o ž i t e v

### A.

Pobudnik navaja, da je z izpodbijanimi določbami Zakona o poslancih (v nadaljevanju ZPos) in Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo - v nadaljevanju ZNOJF) ogrožena njegova funkcija poslanca v Državnem zboru oziroma da mu je onemogočeno opravljanje dela direktorja Bolnišnice za ženske bolezni in porodništvo v Postojni. Pobudnik meni, da so izpodbijane določbe obeh zakonov nejasne, protislovne, nedorečene in neustrezne, zaradi česar prihaja v praksi do različnih tolmačenj. Uveljavlja kršitev načel pravne države (2. člen Ustave) in načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Nejasnost in nenatančnost izpodbijanih določb naj bi bila predvsem v tem, da ne določata, katere pridobitne dejavnosti v zasebne namene ne sme opravljati poslanec. Po pobudnikovem mnenju se kot pridobitna dejavnost ne bi smelo šteti poklicno delo v javnem zavodu, saj gre za delo, ki se opravlja v javnem interesu. Člena 12 in 13 ZPos naj bi bila v neskladju z načelom enakosti, ker je zakonodajalec brez utemeljitve in jasnih kriterijev določil privilegije posameznim poslancem (kmetje, župani, publicisti, znanstveniki, raziskovalci). Prvi odstavek 5. člena ZNOJF, ki poslancu prepoveduje opravljanje vsakršne pridobitne dejavnosti, naj bi bil v neskladju s 13. členom ZPos, ki pa dovoljuje opravljanje dejavnosti poslancu v obsegu, ki ne presega tretjine polnega delovnega časa, če gre za opravljanje zahtevnejših strokovnih, znanstvenih, pedagoških ali raziskovalnih del. Nejasnost in nepopolnost izpodbijanih določb naj bi povzročali njihovo diskrecionarno razlago. Predlaga tudi, naj Ustavno sodišče izpodbijane določbe razveljavi, do svoje končne odločitve pa začasno zadrži izpodbijane določbe zakonov.

### B.

Pobudnik je vložil pobudo v času, ko je opravljal funkcijo poslanca v prejšnjem mandatnem obdobju, hkrati pa je opravljal tudi funkcijo direktorja Bolnišnice za ženske bolezni in porodništvo do ene tretjine delovnega časa. Iz poročila Republiške volilne komisije o izidu rednih volitev poslancev v Državni zbor (Uradni list RS, št. 98/2000) je razvidno, da pobudnik na rednih volitvah v Državni zbor dne 15. 10. 2000 ni bil ponovno izvoljen za poslanca (mandat poslanca mu je prenehal s prvo sejo novega Državnega zbora dne 27. 10. 2000). Na podlagi sklepa Državnega zbora št. 020-02/92-27/125 z dne 19. 12. 2000 pa pobudnik ponovno opravlja funkcijo poslanca v skladu z določbo drugega odstavka 14. člena ZPos namesto izvoljenega poslanca dr. Dimitrija Rupla, ki je prevzel funkcijo v Vladi. Ker pobudnik v času obravnavanja pobude opravlja funkcijo poslanca, iz listin, priloženih pobudi pa je tudi razvidno, da mu mandat direktorja Bolnišnice za ženske bolezni in porodništvo do ene tretjine delovnega časa še ni potekel, je pravni interes pobudnika za obravnavanje pobude še vedno podan (24. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS).

Ustavno sodišče pobudnikovemu predlogu za začasno zadržanje izpodbijanih določb ni ugodilo. Pri tem je upoštevalo, da izpodbijane določbe pomenijo bistvene vsebinske določbe o nezdružljivosti opravljanja funkcije poslanca s pridobitno dejavnostjo in bi z zadržanjem izpodbijanih določb nedvomno nastale hujše škodljive posledice, kot so grozile pobudniku samemu. Upoštevalo je tudi, da ima pobudnik zoper odločitev Državnega zbora zagotovljeno sodno varstvo.

Po pobudnikovem mnenju utemeljujejo nejasnost in nedoločenost izpodbijanih določb ZPos in ZNOJF različne razlage, ki naj bi jih sprejela delovna telesa Državnega zbora v zvezi s postopkom ugotavljanja, ali je pobudnik kot poslanec opravljal pridobitno dejavnost v nasprotju z zakonom. V ta namen je pobudnik priložil pobudi poročilo Mandatno-imunitetne komisije glede sklepa Komisije po Zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo v zvezi z 9. členom ZPos (št. 432-03/93- 01565 z dne 26. 5. 1998), poročilo in sklep Komisije po Zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo št. 432-03/93-01565 z dne 18. 3. 1998) in odgovor Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve na vprašanje Komisije po Zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo, ali je v skladu s prvim odstavkom 13. člena ZPos, da poslanec opravlja do tretjine polnega delovnega časa delo direktorja javnega zavoda.

Iz navedenih listin je razvidno, da so navedena delovna telesa Državnega zbora sprejela stališča, da ZPos in ZNOJF ne dopuščata hkratnega opravljanja funkcije poslanca in funkcije direktorja javnega zavoda. Tako je Komisija po Zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo ocenila, da je pobudnik s tem, ko ni prenehal opravljati funkcije direktorja javnega zavoda Bolnišnice za ženske bolezni in porodništvo v roku treh mesecev po nastopu funkcije poslanca, ravnal v nasprotju z 12. členom ZPos. Zato je o tem obvestila Državni zbor.

Mandatno-imunitetna komisija je predlagala Državnemu zboru, naj sprejme sklep o prenehanju mandata na podlagi četrte alinee prvega odstavka 9. člena ZPos, ker pobudnik ni prenehal opravljati funkcije direktorja javnega zavoda v roku treh mesecev po nastopu funkcije poslanca. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve je v svojem mnenju razložil pomen in vsebino izpodbijanih določb ZPos in ZNOJF ter navedel, da prvi odstavek 13. člena ZPos ne daje podlage za hkratno opravljanje funkcije poslanca ter delo direktorja javnega zavoda do tretjine polnega delovnega časa. Pri tem je dodal, da dosedanja praksa pri izvajanju te določbe potrjuje njegove ugotovitve.

Kot je razvidno, so delovna telesa Državnega zbora pri uporabi izpodbijanih določb ZPos in ZNOJF sprejela enotna stališča v zvezi z vprašanjem o nezdružljivosti funkcije poslanca s funkcijo direktorja javnega zavoda. Na podlagi teh stališč je bil Državnemu zboru podan tudi predlog odločitve, da pobudniku preneha mandat poslanca. Do prenehanja mandata pa očitno ni prišlo zaradi poteka mandatne dobe Državnega zbora in s tem tudi do poteka pobudnikove poslanske funkcije. Pobudnikove navedbe, da je v postopku ugotavljanja, ali je opravljal pridobitno dejavnost v nasprotju z Zakonom, prišlo do različne razlage izpodbijanih določb ZPos in ZNOJF, torej niso utemeljene. Zgolj dejstvo, da se pobudnik ne strinja s konkretno uporabo izpodbijanih zakonskih določb v njegovem primeru še ne pomeni, da so izpodbijane določbe nejasne in nepopolne in tako v nasprotju z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Neustavne so le tiste nejasne in nepopolne pravne norme, iz katerih ni mogoče razbrati njihovega namena in vsebine niti z uporabo pravil o interpretaciji pravnih norm, ali pa je nejasnost in nepopolnost tolikšna, da dopušča različne razlage, kar lahko povzroči arbitrarno uporabo zakona.

Pravno normo, ki na splošen (abstrakten) način ureja nedoločeno število življenjskih razmerij, je mogoče uporabiti na že obstoječe konkretno razmerje (primer) le tako, da jo pristojni organ razlaga z uveljavljenimi metodami razlage (jezikovna, logična, sistematična, zgodovinska in teleološka razlaga) in jo v skladu z razumevanjem uporabi na konkretno razmerje. S pomočjo metod razlage, predvsem z zgodovinsko (s prikazom nastajanja določbe 5. člena ZNOJF v zakonodajnem postopku), je tudi Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve podal razlago, da se besedilo prvega odstavka 5. člena ZNOJF "opravljati nobene pridobitne dejavnosti v zasebne namene" razume kot prepoved vsake plačane dejavnosti, ki je vir dohodka prizadete osebe. Iz njegovega mnenja je tudi razvidno, da je takšna razlaga v skladu z dosedanjo prakso pri izvajanju te določbe, kar pomeni, da ni prihajalo do drugačne razlage izpodbijane določbe 5. člena ZNOJF.

Ustavno sodišče tudi ni našlo razlogov, ki bi utemeljevali začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb z vidika zatrjevane kršitve načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pobudnik le na splošno zatrjuje neenakost in ne navaja nobenih razlogov, ki bi kazali na zakonodajalčevo arbitrarnost pri določanju izjem od splošne prepovedi opravljanja poklicne dejavnosti oziroma o nezdružljivosti funkcije poslanca z opravljanjem pridobitne dejavnosti. Ustava daje namreč v drugem odstavku 82. člena zakonodajalcu široka pooblastila, da z zakonom uredi nezdružljivost funkcije poslanca z drugimi funkcijami in dejavnostmi. Pobudnikovo mnenje, da bi mu zaradi javnega interesa ter v dobro pacientk in občanov Občine Postojna zakon moral dopustiti tudi opravljanje funkcije direktorja javnega zavoda, ni utemeljeno. Pobudniku izpodbijane določbe ne preprečujejo opravljanja zahtevnih strokovnih del zdravnika specialista. Kot je razvidno iz listin, priloženih pobudi, je pobudnik ta dela v prejšnjem mandatnem obdobju na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPos tudi opravljal (obvestilo pobudnika o opravljanju zahtevnega strokovnega dela z dne 28. 1. 1997 in dopis Komisije za volitve, imenovanja in administrativne zadeve št. 102-02/92-22 z dne 4. 2. 1997).

Ker so pobudnikovi razlogi, ki naj bi opravičevali začetek ustavnosodne presoje izpodbijanih določb Zakonov, očitno neutemeljeni, samo Ustavno sodišče pa tudi ni našlo razlogov za oceno njihove ustavnosti, je pobudo zavrnilo.

### C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena. ZUstS v sestavi predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo z sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Čebulj in Janko. Sodnik Čebulj je dal odklonilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k 
Franc Testen

---

Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja

V navedeni zadevi je pobudnik izpodbijal 12. in 13. člen Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92 - ZPos) ter 5. člen Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in 50/92 - ZNOJF).

Zaradi navedenih določb pobudnik ne sme opravljati nalog direktorja Bolnišnice za ženske bolezni in porodništvo v Postojni poleg opravljanja funkcije poslanca. Pobudnik je izpodbijanim določbam obeh zakonov očital nejasnost, protislovnost, nedorečenost in neustreznost, zaradi česar naj bi prihajalo v praksi do različnih tolmačenj. S tem jim je očital neskladnost z načeli pravne države iz 2. člena Ustave. Člena 12 in 13 ZPos naj bi bila v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), ker je zakonodajalec brez utemeljitve in jasnih kriterijev določil privilegije posameznim poslancem (kmetje, župani, publicisti, znanstveniki, raziskovalci). Z drugimi besedami - zakonodajalcu očita arbitrarnost pri določanju izjem od prepovedi.

Ustavno sodišče je na seji 15.3.2001 pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Proti taki odločitvi sem glasoval zato, ker menim, da Ustavno sodišče sploh ni odgovorilo na pobudnikove trditve.

Razloga za zavrnitev pobude najdemo v 6. in 7. točki obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča. V 6. točki obrazložitve je Ustavno sodišče zapisalo: "..... Zgolj dejstvo, da se pobudnik ne strinja s konkretno uporabo izpodbijanih zakonskih določb v njegovem primeru še ne pomeni, da so izpodbijane določbe nejasne in nepopolne in tako v nasprotju z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Neustavne so le tiste nejasne in nepopolne pravne norme, iz katerih ni mogoče razbrati njihovega namena in vsebine niti z uporabo pravil o interpretaciji pravnih norm, ali pa je nejasnost in nepopolnost tolikšna, da dopušča različne razlage, kar lahko povzroči arbitrarno uporabo zakona.

Pravno normo, ki na splošen (abstrakten) način ureja nedoločeno število življenjskih razmerij, je mogoče uporabiti na že obstoječe konkretno razmerje (primer) le tako, da jo pristojni organ razlaga z uveljavljenimi metodami razlage (jezikovna, logična, sistematična, zgodovinska in teleološka razlaga) in jo v skladu z razumevanjem uporabi na konkretno razmerje. S pomočjo metod razlage, predvsem z zgodovinsko (s prikazom nastajanja določbe 5. člena ZNOJF v zakonodajnem postopku), je tudi Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve podal razlago, da se besedilo prvega odstavka 5. člena ZNOJF "opravljati nobene pridobitne dejavnosti v zasebne namene" razume kot prepoved vsake plačane dejavnosti, ki je vir dohodka prizadete osebe. Iz njegovega mnenja je tudi razvidno, da je takšna razlaga v skladu z dosedanjo prakso pri izvajanju te določbe, kar pomeni, da ni prihajalo do drugačne razlage izpodbijane določbe 5. člena ZNOJF." Vse lepo in prav - samo, da pobudnik sploh ni zatrjeval, da bi bil 5. člen ZNOJF sam po sebi v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave). Zatrjeval je, da so vse izpodbijane določbe (torej 5. člen ZNOJF in 12. in 13. člen ZPos) nejasni, protislovni itd. ter zato v neskladju z 2. členom Ustave. Na to trditev pa v obrazložitvi sklepa ni odgovora.

Zahteva enega od načel pravne države je tudi zahteva po jasnosti pravnih norm, ali, kot je zapisalo Ustavno sodišče v odločba št. U-I-64/97 z dne 7.5.1998 (Uradni list RS, št. 39/98): "Eno od temeljnih načel pravne države je, da morajo biti zakonske norme jasne, razumljive in nedvoumne." Seveda pa to ne velja samo za posamezno normo, temveč za vse norme, ki se, kadar se, nanašajo oziroma urejajo isti položaj. Kadar do tega pride, Ustavno sodišče presoja medsebojno skladnost dveh zakonov, če bi medsebojna neskladnost kršila načela pravne države in s tem 2. člen Ustave (tako v sklepu št. U-I-141/94 z dne 7.5.1998 - OdlUS VII, 83). V obravnavani zadevi 5. člen ZNOJF ter 12. in 13. člen ZPos urejajo isti položaj. Po določbah 25. člena ZNOJF in 43. člena ZPos so se izpodbijane določbe začele uporabljati "z dnem konstituiranja Državnega zbora" - torej z istim dnem za iste poslance istega sklica. Ni jasno, v kakšnem medsebojnem razmerju so, je pa jasno (in v postopku pred Ustavnim sodiščem izkazano), da jih pristojna komisija Državnega zbora uporablja - in to hkrati. Jasno je tudi, da urejajo isto stvar (prepoved opravljanja pridobitne dejavnosti) na različen način. Poglejmo samo en primer. Po prvem odstavku 5. člena ZNOJF funkcionar (tudi poslanec) ne sme opravljati nobene pridobitvene dejavnosti, ki bi lahko vplivala na neodvisno opravljanje poslanske funkcije (vplivanje na neodvisnost je torej dodatni kriterij, ki mora biti ugotovljen). Drugi odstavek 5. člena iz prepovedi izvzema določene dejavnosti, ki se ne štejejo kot pridobitne dejavnosti, ki bi lahko vplivale na neodvisnost opravljanja funkcije in jih zaradi tega ni dopustno opravljati poleg poslanske funkcije. Torej se lahko opravljajo in to brez omejitev in dodatnih pogojev. Člen 13. ZPos pa ureja isto stvar nekoliko drugače. Ne le da zahteva dovoljenje: govori sicer o predhodnem obvestilu in odklonitvi zaradi možnosti vplivanja na neodvisnost (kako vendar, če gre za dejavnosti iz drugega odstavka 5. člena ZNOJF |), temveč tudi same dejavnosti, ki naj bi se smele opravljati, opredeljuje drugače kot drugi odstavek 5. člena ZNOJF. Poleg tega uporablja drugačne kriterije. Medtem ko drugi odstavek 5. člena ZNOJF govori o znanstveno-raziskovalnem delu, govori prvi odstavek 13. člena ZPos o zahtevnejših znanstvenih in zahtevnejših raziskovalnih delih. Ne vem sicer, kdo odloča o tem, kaj je zahtevnejše znanstveno, raziskovalno ali pedagoško delo (je meja pri slednjem pri osnovnošolskem ali srednješolskem učitelju, ali pa morda zahtevno pedagoško delo opravljajo samo visokošolski učitelji?), gotovo pa je, da je to nekaj drugega, kot zgolj znanstveno-raziskovalno delo (zanimivo je, da ZNOJ sploh ne govori o pedagoški dejavnosti kot o tisti, ki jo lahko opravlja poklicni funkcionar). In kot je zatrjeval pobudnik: so "nejasne, protislovne, nedorečene in neustrezne". V obrazložitvi sklepa Ustavnega sodišča o tej, sicer zatrjevani, medsebojni neskladnosti ni ničesar.

V 7. točki obrazložitve je Ustavno sodišče zapisalo: "Ustavno sodišče tudi ni našlo razlogov, ki bi utemeljevali začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb z vidika zatrjevane kršitve načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pobudnik le na splošno zatrjuje neenakost in ne navaja nobenih razlogov, ki bi kazali na zakonodajalčevo arbitrarnost pri določanju izjem od splošne prepovedi opravljanja poklicne dejavnosti oziroma o nezdružljivosti funkcije poslanca z opravljanjem pridobitne dejavnosti. ....". Po mojem to ne drži.

Pobudnik v pobudi jasno zatrjuje, da izpodbijana ureditev (po njegovem mnenju) postavlja njega v neenak položaj v primerjavi s tistimi, ki opravljajo dejavnosti, katerih opravljanje ni določeno kot nezdružljivo z opravljanjem poslanske funkcije. Zatrjuje, da je bila odločitev zakonodajalca o tem, katere dejavnosti oziroma poklice uvrstiti med izjeme, arbitrarna. Več od tega mu niti ni bilo treba zatrjevati. Ali je to res ali ne, mora ugotoviti Ustavno sodišče. Res je, da pri tem (ker gre za presojo na podlagi drugega odstavka 14. člena Ustave) za to, da ne gre za arbitrarnost, zadostuje že, da je imel zakonodajalec za razlikovanje razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog (tako npr. Ustavno sodišče v odločba št. U-I-398/96 z dne 15. 6. 2000, Uradni list RS, št. 61/2000). Vendar ta razumen razlog mora obstajati, Ustavno sodišče ga mora ugotoviti in nanj opreti svojo odločitev. Za ugotovitev, da ne gre za kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave ne zadostuje zgolj navedba v obrazložitvi, da "Ustava daje v drugem odstavku 82. člena zakonodajalcu široka pooblastila, da z zakonom uredi nezdružljivost funkcije poslanca z drugimi funkcijami in dejavnostmi". Tudi če mu ga daje, ta tega ne sme početi arbitrarno. Poleg tega pa navedba Ustavnega sodišča, češ da "pobudniku izpodbijane določbe ne preprečujejo opravljanja zahtevnih strokovnih del zdravnika specialista", kaže ravno na to, da določba prvega odstavka 13. člena ZPos dopušča različne razlage. Prvi odstavek 13. člena ZPos namreč govori samo o "zahtevnejših strokovnih delih". Pristojna komisija Državnega zbora je sprejela stališče, da so zahtevnejša strokovna dela tudi dela zdravnika specialista. Prav. Zakaj pa niso takšna tudi dela predstojnika (direktorja) bolnišnice? So manj strokovna, manj zahtevna ali pa morda niso niti strokovna niti zahtevna?

Naj za zaključek pripomnim še naslednje. S tem svojim ločenim mnenjem se ne zvzemam za to, da bi funkcionarji (vključno s poslanci) lahko neomejeno opravljali katerokoli dejavnost, če sploh kakšno. Vendar je to lahko predmet razmisleka za ta razmislek poklicanih, predmet mojega razmisleka je bilo zgolj vprašanje ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve.

dr. Janez Čebulj