UPRS Sodba I U 1766/2019-19
Datum: 2022-08-19T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.1766.2019.19
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KORUPCIJA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR
institut: Komisija za preprečevanje korupcije (KPK) - ugotovitve o konkretnem primeru - izrek odločbe - obrazložitev odločbe - absolutna bistvena kršitev določb postopka

## Jedro

Ker ni jasno razvidno, ali se tožnici očita kršitve v postopku sprejemanja Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju v zvezi s predlogom, osnutkom ali gradivom, namenjenim objavi na spletni strani, sodišče izpodbijanega akta ne more preizkusiti.

Tožena stranka ni jasno in določno opredelila, pri pripravi katere Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju se tožnici očita nastalo kršitev v izreku ugotovitev, zato je izrek pomanjkljiv in se ga ne da preizkusiti.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovitve o konkretnem primeru Komisije za preprečevanje korupcije št. 06210-328/2017/55 z dne 27. 9. 2019 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

## Obrazložitev

_Povzetek izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru_

1. Z izpodbijanimi ugotovitvami o konkretnem primeru je tožena stranka ugotovila, da je ravnanje tožnice kot ..., Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP), ko: - je s svojim aktivnim ravnanjem pri pripravi predloga Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju kršila določila Resolucije o normativni dejavnosti in 9. a člen Poslovnika Vlade RS, hkrati pa kot odgovorna oseba z opustitvijo dolžnega ravnanja ni poskrbela, da bi bil postopek transparentno izveden, da bi bili kakovostno podani minimalni standardi glede objave podzakonskih predpisov, da bi se naslovniki predpisa lahko kvalitetno seznanili s predpisom in učinkovito sodelovali v procesu sprejemanja predpisa, - ni informirala javnosti na stvaren, celovit in transparenten način in je zavestno podajala informacije o predpisu na zavajajoč način, - ni ravnala v skladu z dolžno skrbnostjo in družbeno odgovorno, da bi bili vsi interesi enakopravno obravnavani, s čimer je omogočila neupravičeno favoriziranje določenih parcialnih interesov, s tem pa kršila Kodeks etike javni uslužbencev, v nasprotju s pričakovano integriteto, kot jo opredeljuje 3. točka 4. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/11 – UPB; v nadaljevanju ZIntPK).

2. V točki A. UVODNA POJASNILA obrazložitve je tožena stranka pojasnila, da je v postopku preiskave obravnavala tožničino ravnanje v postopku spreminjanja Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 105/05, 34/08, 109/09 in 62/10) z javno objavljenim osnutkom predpisa Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju iz leta 2017 (EVA 2017-2550-0030, v nadaljevanju osnutek uredbe iz leta 2017) v povezavi s sprejemanjem predloga Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju iz leta 2016 (EVA 2016-2550-016) in sprejemanjem osnutka predloga Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o mejnih vrednosti kazalcev hrupa v okolju (EVA 2014-2330-0102), delno pa se tožena stranka sklicuje na sprejeto Uredbo o mejnih vrednostih hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 43/18).

3. Postopek preiskave je uvedla zaradi (1) suma kršitve določil Poslovnika Vlade RS, Resolucije o normativni dejavnosti, Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah pri sprejemanju uredbe ter Kodeksa etike javnih uslužbencev v državnih organih in upravnih lokalnih skupnostih, (2) suma zavajanja javnosti glede potrebe sprejemanja osnutka predpisa iz leta 2017 ter (3) suma seznanitve zasebnega kapitala s spremembami pred civilnim prebivalstvom in neupravičeno favoriziranje zasebnih družb pred civilnim prebivalstvom.

4. V nadaljevanju uvodnih pojasnil ugotavlja, da tožnica opravlja delo na delovnem mestu generalne ... na MOP od sprejemanja predloga uredbe iz leta 2014 dalje ter da je glede na dejansko aktivno vlogo v postopku sprejemanja predloga uredbe iz leta 2017 in normativno ureditev položajnega delovnega mesta, v celoti odgovorna za predlagano vsebino predpisa.

5. Tožnico je obvestila o uvedbi postopka preiskave 22. 3. 2018 zaradi suma kršitve etike in integritete javnega sektorja v postopku sprejemanja sprememb in dopolnitev Uredb o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju in ji vročila Osnutek ugotovitev v posameznem primeru z dne 3. 4. 2019 in Osnutek ugotovitev o konkretnem primeru z dne 20. 6. 2019. 6. V točki B. DEJANSKO STANJE obrazložitve je tožena stranka v prvem delu izpostavila ključna dejstva v zvezi s spremembo 94. člena Zakona o varstvu okolja – 1F (Uradni list RS, št. 92/13; v nadaljevanju ZVO-1F), razloge za spremembo predloga (osnutka) uredbe iz leta 2014 in predloga uredbe iz leta 2016 ter objavo predloga sprememb (osnutek uredbe iz leta 2017), ki razlogov za spreminjanje uredbe niti ne omenja. V zvezi z osnutkom uredbe iz leta 2017 je primeroma navedla bistvene spremembe glede na obstoječo ureditev ter ugotovila, da s tem v zvezi ni vsebinske obrazložitve o posledicah sprememb, da nista bili narejeni strokovna podlaga z oceno vpliva na zdravje ljudi in presoja posledic ter ni bila podana vsebinska obrazložitev predlaganih rešitev. Ugotovila je tudi, da je bil pred javno objavo osnutka uredbe dne 22. 3. 2017 s predstavniki zasebnih gospodarskih družb sestanek informativne narave, da se prisotni informirajo o obveznostih, ki jih bo država predpisala. Po poteku roka za podajo pripomb na osnutek uredbe, ki se je iztekel dne 3. 5. 2017, je bil 10. 5. 2017 opravljen sestanek s predstavniki civilne iniciative. Povzela je tudi tožničine navedbe, ki jih je 17. 5. 2017 podala v javnosti na oddaji Vala 202 in ugotovila, da se MOP ni opredelil do pripomb strokovne in civilne javnosti ter da gradivo ni bilo uvrščeno v nadaljnji vladni postopek, ker je predlog uredbe pomanjkljiv. V drugem delu točke B. pa se je tožena stranka na straneh od 7 do 17 izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru opredelila do tožničinih navedb, podanih med postopkom.

7. Po citiranju relevantnega prava je tožena stranka v točki D. podala mnenje in odločitev glede na v posamični alineji očitano tožničino ravnanje, za katero je ugotovila, da je v nasprotju s pričakovano integriteto.

8. V zvezi z netransparentnim postopkom sprejemanja predpisa in kršitvijo pravil sprejemanja predpisa (prva alineja izreka izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru) je tožena stranka v postopku priprave osnutka uredbe iz leta 2017 ob sklicevanju na lastno načelno mnenje o postopku spreminjanja uredbe o mejnih vrednosti kazalcev hrupa v okolju z dne 26. 3. 2018 ugotovila, da postopek priprave osnutka predpisa ni bil transparenten. V postopku priprave osnutka uredbe iz leta 2017 cilji Resolucije o normativni dejavnosti niso bili zasledovani. To dejstvo ob sklicevanju na 8. b člen Poslovnika Vlade RS, ki ureja sestavine predloga predpisa, je razvidno iz ugotovitve, da osnutek uredbe iz leta 2017, ki je bil objavljen na spletni strani 31. 3. 2017, ni vseboval obrazložitve posameznih členov oziroma ni vseboval obrazložitve v zadostni meri, saj niso razvidne ključne rešitve in pravne posledice glede določenih sprememb, temveč gre zgolj za povzetek vsebine posameznih členov. V postopku preiskave je ugotovila, da so bila kršena določila Resolucije o normativni dejavnosti in 9. a člen Poslovnika Vlade RS glede minimalnih standardov za predstavitev vsebine urejanja. Navedene kršitve v objavljenem osnutku uredbe iz leta 2017 so podane zaradi pomanjkljive opredelitve ključnih vprašanj in ciljev ter povzetka vsebine s strokovnimi podlagami. Po presoji tožene stranke bi morale biti strokovne podlage obvezna sestavina objavljenega podzakonskega predpisa, ko gre pri pripravi novega podzakonskega predpisa za uvajanje bistvenih sprememb (op. nekatere bistvene spremembe so navedene pod 7. alinejo točke D izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru1). Tožnica se je zavedala, da bi morale biti narejene strokovne podlage pri uvajanju bistvenih sprememb z osnutkom uredbe iz leta 2017, saj je iz dopisa MOP z dne 3. 12. 2014 razvidno, da so se zavedali, da je bil takratni osnutek predloga uredbe iz leta 2014 pripravljen brez ustreznih strokovnih podlag ali ocene posledic predlaganih sprememb na zdravje in počutje prebivalcev, da je v nasprotju s priporočili Svetovne zdravstvene organizacije ter da pomeni v smislu zaščite zdravja prebivalcev slabše pogoje kot pred predlagano spremembo. V nadaljevanju tožena stranka v zvezi z minimalnimi standardi glede objave predlogov podzakonskih predpisov ugotavlja, da je predlog uredbe iz leta 2017 pomanjkljiv z vidika opredelitve ključnih vprašanj, ki v obrazložitvi predpisa niso izpostavljena, poleg tega pa ne opozarja na bistvene spremembe. Predlog uredbe iz leta 2017 pa je v zvezi z minimalnimi standardi glede objave predlogov podzakonskih predpisov pomanjkljiv tudi z vidika opredelitve ciljev sprejema predloga uredbe, saj so ti navedeni tako splošno, da iz navedb ciljev ni mogoče razbrati, kaj se želi s predlogom uredbe doseči. 9. Tožena stranka ugotavlja, da iz pregleda uvodnega dela predloga predpisa z obrazložitvijo posameznik tako sploh ne pridobi informacije, da gre za bistvene spremembe dosedanje pravne ureditve v zvezi s hrupom, katere so te spremembe in kakšne pravne posledice prinašajo. Vsebinska utemeljitev je bistvenega pomena tako za predvidljivost pravnega položaja naslovnika oziroma predvidljivost pravnih posledic, še posebej, ker so pri uredbi o hrupu naslovniki tudi državljani, kot tudi za kakovostno sodelovanje javnosti, ki se lahko na ta način učinkovito vključi v proces priprave predloga predpisa.

10. Netransparentno delovanje z namenom prikrivanja nekaterih pomembnih sprememb na področju urejanja hrupa in potrebe po spremembah se kaže v pomanjkljivi objavi vsebine predloga uredbe iz leta 2017, ki ni vseboval obrazložitve vsebine predpisa, strokovnih podlag, ključnih vprašanj ali ciljev.

11. Po presoji tožene stranke dejstvo, da osnutek uredbe iz leta 2017 ni vseboval ključnih elementov za transparenten predpis potrjuje tudi dejstvo, da predlog uredbe ni bil uvrščen v nadaljnji vladni postopek, ker ni izpolnjeval vseh pogojev skladno s Poslovnikom Vlade RS. Služba Vlade RS za zakonodajo je v dopisu z dne 22. 12. 2017 podala pripombe na predložen predlog uredbe, v katerem je ugotovila, da predlog uredbe ni bil poslan v s Poslovnikom predpisani obliki gradiva, da zaradi navedenih pomanjkljivosti predloga ni bilo mogoče celovito pregledati in ugotoviti, kakšne bodo spremembe glede na obstoječo ureditev mejnih vrednosti kazalcev hrupa v okolju in v čem je razlog za pripravo in izdajo nove uredbe in ne morebiti le sprememb oziroma dopolnitev obstoječe uredbe.

12. Tožena stranka je glede na navedeno ugotovila, da je tožnica s svojim aktivnim ravnanjem pri pripravi predloga uredbe kršila določila Resolucije o normativni dejavnosti in 9. a člen Poslovnika Vlade RS, hkrati je kot odgovorna oseba opustila dolžno ravnanje, saj ni poskrbela za transparentno izvedbo postopka, da bi bili kakovostno podani minimalni standardi glede objave podzakonskih prepisov, da bi se naslovniki predpisa lahko kvalitetno seznanili s prepisom in učinkovito sodelovali v procesu sprejemanja predpisa.

13. V točki 2. D. obrazložitve tožena stranka v zvezi z drugo alinejo izreka izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru očita tožnici zavestno podajanje informacij o predpisu na zavajajoč način. Povzela je nekaj zavajajočih trditev predlagatelja predpisa glede razlogov za spremembo uredbe iz odgovora MOP na novinarsko vprašanje z dne 1. 8. 2017, v skladu s katerim je osnutek uredbe iz leta 2017 le dopolnjen predlog spremembe uredbe, ki je bila v javni objavi junija 2016. Vsebina osnutka uredbe naj bi po navedbah MOP sledila evropski direktivi in priporočilom Svetovne zdravstvene organizacije. Povzela je tudi zavajajoče tožničine trditve, ki jih je podala v oddaji Val 202 glede razlogov za spreminjanje veljavne uredbe z osnutkom uredbe iz leta 2017, ki se glasijo: „želimo urediti področje hrupa na gradbiščih in v lokalih ter se želimo približati zahtevam direktive, smernicam Svetovne zdravstvene organizacije glede hrupa ob cestah in železnicah“. Ugotovila je, da je bila javnost zavedena glede razlogov za spreminjanje predpisa s strani MOP in tožnice. Direktiva 2002/49/ES je bila po podatkih uradne spletne strani Evropske unije namreč v slovenski pravni red že prenesena z: Zakonom o varstvu okolja; Uredbo o ocenjevanju in urejanju hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 121/2004, 11. 11. 2004), Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 105/2005, 23. 11. 2005) in Pravilnikom o prvem ocenjevanju in obratovalnem monitoringu za vire hrupa ter o pogojih za njegovo izvajanje (Uradni list RS, št. 105/2008, 7. 11. 2008). Do 31. 12. 2018 je v slovenski pravni red treba prenesti Direktivo Komisije (EU) št. 996/2015 z dne 19. maja 2015 o določitvi skupnih metod ocenjevanja hrupa v skladu z Direktivo 2002/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L št. 168 z dne 1. 7. 2015), vendar navedena sprememba Direktive 2002/49/ES ne zahteva v javnosti najbolj kritiziranih sprememb Uredbe o hrupu. Tožena stranka je na podlagi izvedenega postopka ugotovila, da sta MOP in tožnica zavajala javnost glede namena urejanja področja hrupa, češ da se spreminja zaradi usklajevanja z direktivami in zaradi ureditve hrupa v zvezi z gradbišči, vse zato da bi bile določene spremembe uveljavljene. Tožnica se je morala zavedati, da gre za zavajajoče trditve, saj je na položajnem delovnem mestu generalne ... vse od priprave predloga uredbe iz leta 2014 dalje, in je vsekakor morala vedeti, da je bila Direktiva 2002/49/ES že implementirana v slovenski pravni red, kot tudi, da se Direktiva Komisije (EU) št. 996/2015 ne bo notificirala z osnutkom uredbe iz leta 2017. 14. Tožena stranka je na podlagi izvedenega postopka v zvezi s sumom zavajanja javnosti glede namena sprejemanja uredbe ugotovila, da je tožnica ravnala v nasprotju s pričakovano integriteto s tem, ko je v javnosti zatrjevala, da se sprememba uredbe sprejema zaradi usklajevanja z direktivami Evropske unije, kar pa ne drži, saj je bila Direktiva 2002/49/EU že prenesena v naš pravni red, Direktiva Komisije (EU) št. 996/2015 pa se z osnutkom uredbe iz leta 2017 ni prenašala, s čemer je kršila Kodeks etike javnih uslužbencev. Pristojno ministrstvo, ki pripravi predpis iz svojega področja delovanja, mora ta predpis predstaviti oziroma informirati javnost stvarno, celovito in transparentno, pri tem pa je že zaradi samega položaja izvršilne oblasti zavezano k delovanju z dolžno skrbnostjo, da informacij, ki jih pozna ne izkrivlja ali prikriva. Tožnica ni ravnala z navedeno potrebno skrbnostjo in je zavestno podajala informacije o predpisu na zavajajoč način.

15. Tožena stranka je v zvezi s tretjo alinejo izreka ugotovitev o konkretnem primeru v točki 3. D. obrazložitve pojasnila, da je v postopku preiskave obravnavala tudi sum, da so bili z osnutkom sprememb uredbe iz leta 2017 upoštevani parcialni interesi gospodarstva in države, vendar je bila namenoma spregledana pravica prebivalstva do zdravega življenjskega okolja.

16. V zvezi z vplivanjem na vsebino predloga uredbe iz leta 2017 je tožena stranka ugotovila, da je bilo na MOP naslovljenih več pripomb po objavi predloga uredbe (EVA 2016-2550-016). Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju MzI) je v pripombah na predlog uredbe iz leta 2016 navedlo, da osnutek obravnava zgolj spremembe v zvezi s hrupom gradbišč in gostinskih lokalov, ne obravnava pa nujnih sprememb, na katere opozarjajo že od leta 2010. Zaradi pripomb MzI je bil na MOP organiziran sestanek 11. 11. 2016, na katerem so bili sprejeti sklepi, da se bo MOP omogočila realizacija sprejema uredbe le pod določenim pogojem. Na vsebino predloga uredbe iz leta 2017 je vplival tudi sestanek na temo odškodnin v zvezi s hrupom, ki je potekal na Državnem pravobranilstvu v sodelovanju s predstavniki MOP. Tožena stranka je pri pregledu osnutka uredbe iz leta 2017 ugotovila, da velika večina državnih cest in železnic ne bi predstavljala vira hrupa, če bi bil ta osnutek uredbe sprejet, kar pomeni, da se spreminjajo standardi glede infrastrukturnih virov – cest in železnic. Bistvena je tudi sprememba, ki ukinja ureditev kritičnih vrednosti in jih izenačuje z mejnimi ter določbe, ki se nanašajo na čezmerno obremenitev hrupa. S tem v zvezi tožena stranka navaja, da deveti odstavek 9. člena osnutka uredbe iz leta 2017 navaja primere, ko bo upravni organ lahko štel, da obremenitev okolja s hrupom ni čezmerna, če bodo izpolnjeni določeni pogoji. Ugotavlja, da se je pri vsebini osnutka uredbe v delu glede problematike izplačevanja odškodnin in obvladovanja finančnih posledic prekomernega hrupa sledilo pobudi Mzl brez strokovnih podlag, ustreznih analiz, na netransparenten način ter brez upoštevanja oziroma enakovrednega obravnavanja interesa drugih naslovnikov predpisa (kot je pravica do zdravega življenjskega okolja), saj se je primarno sprejelo določene spremembe uredbe z namenom omejiti izplačila odškodnin iz proračuna, pri tem pa iskalo bližnjice za ugoditev interesom Mzl. 17. V nadaljevanju je tožena stranka ugotovila, da je bila z osnutkom uredbe iz leta 2017 zasledovana večina pobud, ki jih je Mzl posredoval MOP, saj je iz pregleda vsebine osnutka te uredbe razvidno, da so bili upoštevani predlogi MzI glede 1) izvajanja monitoringa za vse državne ceste ne glede na prometne obremenitve, 2) opredelitev pasivne zaščite kot pomembnega ukrepa za zaščito, 3) umeščanja novih poselitvenih območij in novih objektov, 4) mejnih vrednosti kazalcev hrupa in 5) uporabe načela stroškov in koristi pri načrtovanju ukrepov potihrupne zaščite. Da je bil eden izmed razlogov spreminjanja šestega odstavka 3. člena prej veljavne uredbe tudi (ponovno finančni) interes »države«, je razvidno tudi iz navedb Direkcije RS za infrastrukturo, ki kot vzrok za spremembo navaja finančno in časovno komponento, saj je bilo na podlagi izvedenih monitoringov hrupa ocenjeno, da znašajo stroški monitoringa cca 700 EUR/km, obratovalni monitoring pa od pridobivanja podatkov do končnega poročila traja približno eno leto.

18. Tožena stranka ugotavlja, da je bila neenakopravna obravnava različnih naslovnikov predpisa tudi pri sami predstavitvi predpisa javnosti in predstavnikom večjih slovenskih podjetij. Predstavniki zasebnih gospodarskih družb so bili 22. 3. 2017 na sestanku informativne narave na temo osnutka uredbe, da bi se informirali o obveznostih, ki jih bo predpisala država. Tako so bili seznanjeni z osnutkom uredbe še preden je bil 31. 3. 2017 javno objavljen, oziroma preden so bili z osnutkom 10. 5. 2017 na sestanku seznanjeni predstavniki civilne in strokovne družbe.

19. Z izbiro ukrepov se glede na načelo stroškovne učinkovitosti in omejitev izplačevanja odškodnin izboljšuje tudi položaj gospodarskih podjetij, ki ustvarjajo vir hrupa v okolju. Tožena stranka na podlagi pregleda vsebine predlaganih sprememb osnutka iz leta 2017, netransparentno izvedenega postopka spreminjanja uredbe ter zavajanja javnosti glede potrebe spreminjanja uredbe, ugotavlja, da so bili pri sprejemanju osnutka uredbe iz leta 2017 zasledovani parcialni interesi oziroma niso bili enakopravno obravnavani vsi naslovniki predpisa.

20. Interes, ki ni bil obravnavan in je bil namenoma spregledan zato, da bi se lahko uveljavile spremembe v korist zgoraj ugotovljenih parcialnih interesov, je bila zaščita prebivalcev pred hrupom oziroma varstvo pravice do zdravega življenjskega okolja. Da je bila pravica do zdravega življenjskega okolja namenoma spregledana na račun drugih interesov, je razvidno iz dopisa Ministrstva za zdravje z dne 23. 3. 2018, v skladu s katerim predlog uredbe ne zasleduje ciljev Direktive 2002/49/ES o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa in smernic Svetovne zdravstvene organizacije ter dolgoročno ne zmanjšuje števila prebivalcev, ki so izpostavljeni visokim ravnem hrupa. Na podlagi izvedenega postopka preiskave tako nedvoumno izhaja, da je bilo po objavi predloga uredbe iz leta 2016 na MOP naslovljenih več predlogov za vsebinske spremembe, ki so bili nato upoštevani pri predlaganih spremembah, pri tem pa se teh sprememb ni preverilo z vidika posameznikove pravice do zdravega življenjskega okolja, s čimer se je kršilo določilo 72. člen Ustave, ki nalaga državi skrb za zdravo življenjsko okolje.

21. Tožnica kot ..., ki glede na svoje položajno delovno mesto s celotno odgovornostjo za predlaganje predpisa ni ravnala z dolžno skrbnostjo in družbeno odgovorno, da bi bili vsi interesi enakopravno obravnavani, temveč je omogočila neupravičeno favoriziranje določenih parcialnih interesov, je kršila Kodeks etike javnih uslužbencev in ravnala v nasprotju s pričakovano integriteto uradnice na položaju.

22. V točki E. tožena stranka tožnici pojasnjuje, da bi bila kot ... na MOP dolžna pri pripravi predloga uredbe upoštevati določila Resolucije o normativni dejavnosti in 9. a člen v zvezi z 9. členom Poslovnika Vlade RS kot odgovorna oseba poskrbeti za transparentno izveden postopek, da bi bili kakovostno podani minimalni standardi glede objave podzakonskih prepisov, da bi se naslovniki predpisa lahko kvalitetno seznanili s predpisom in učinkovito sodelovali v procesu sprejemanja predpisa. Tožnica bi bila dolžna pri podajanju informacij o predpisu javnost informirati na stvaren, celovit in transparenten način, v samem postopku sprejemanja predpisa pa bi bila dolžna ravnati skrbno in družbeno odgovorno in zagotoviti, da so vsi interesi enakopravno obravnavani.

_Povzetek tožničinih navedb_

23. Tožnica je vložila tožbo zoper izpodbijane ugotovitve o konkretnem primeru zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in bistvenih kršitev določb upravnega postopka. Navaja, da izpodbijana odločitev tožene stranke ni zakonita in vsebuje kršitev 14., 21., 22., 28. in 29. člena Ustave.

24. V točki II tožbe na straneh od 3 do 12 obsežno povzema potek postopka in ugotovitve tožene stranke ter lastne ugovore in pripombe na osnutke tožene stranke, ki jih je tožnica prejela med postopkom.

25. Toženi stranki v zvezi s prvo alinejo izreka izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru očita napačno ugotovitev odločilnega dejstva, saj iz gradiva, ki se nanaša na osnutek uredbe z dne 31. 3. 2017 izhaja, da gre za osnutek uredbe (in ne predlog uredbe) in da 9. a člen Poslovnika ne zahteva obrazložitve členov, temveč le povzetek vsebine. To po mnenju tožnice pomeni, da so očitki materialno pravno zmotni in pomenijo kršitev enakosti pred zakonom, saj tožena stranka od tožnice zahteva ravnanje, ki ga od nje ne zahtevajo predpisi. Osnutek predpisa namreč običajno vsebuje predlagane spremembe predpisa, katerih del pa niso strokovne podlage, ključna vprašanja in cilji ali morebitna obrazložitev vsebine. Razlikovanje med osnutkom in predlogom predpisa je po mnenju tožnice ključnega pomena za presojo obravnavane zadeve z vidika materialnega prava in odgovornosti tožnice. Do teh tožničinih navedb pa se tožena stranka sploh ni opredelila. Na zmotno uporabo materialnega prava kaže tudi okoliščina, da tožena stranka ne ločuje med gradivom, ki se ga objavi na spletni strani, predlogom uredbe ter osnutkom predpisa, saj v pretežnem delu navaja kršitve pri sprejemanju predloga uredbe iz leta 2017. 26. Navaja, da iz 9. a člena Poslovnika Vlade RS izhaja, da je treba pri sodelovanju z javnostjo objaviti predpis s povzetkom vsebine, s strokovnimi podlagami, ključnimi vprašanji in cilji, pri čemer pa standard »povzetka s strokovnimi podlagami, ključnimi vprašanji in cilji« ni določen. Tožena stranka v svoji odločitvi, ko očita tožnici, da ni upoštevala standarda, ni pojasnila, kaj in kakšen je standard, ki naj bi bil v obravnavani zadevi kršen. Nedokazani so zaključki tožene stranke, da posameznik ni pridobil informacije, da gre za bistvene spremembe dosedanje ureditve v zvezi s hrupom in da ni pridobil informacije, katere so te spremembe in kakšne pravne posledice prinašajo. Standard, ki bi določal obseg in poglobljenost informacij, ne obstaja, zato do kršitve takih standardov ne more priti. Tožena stranka je z odločitvijo, da tožnica ni ravnala v skladu s pričakovano integriteto glede standardov, posegla v tožničine ustavne pravice, saj ji očita ravnanje v nasprotju z neopredeljeno obveznostjo.

27. Toženi stranki očita zmotno ugotovljeno dejansko stanje s tem, ko je navedla, da se je tožnica že pri pripravi osnutka iz leta 2014 zavedala, da je bil pripravljen brez ustreznih podlag. Strokovne podlage, povezane s hrupom gradbišč, so bile pripravljene, MOP pa ni naročil izdelave strokovnih podlag glede na podane pripombe ter v zvezi s spremenjenim 94. členom ZVO-1F. Ministrstvo izvede postopek javnega naročila za pridobitev strokovnih podlag le, ko iz strokovnih ali kadrovskih razlogov ne razpolaga z ustreznimi znanji ali kadar določenih vprašanj ne more obravnavati v predvidenih časovnih okvirih in oceni, da so strokovne podlage za rešitev vsebinskih dilem nujno potrebne.

28. V nadaljevanju tožnica v zvezi z odločitvijo v drugi alineji izreka izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru navaja, da za sum, da bi tožnica namenoma zavajala javnost glede namena urejanja področja hrupa, ni podanih nobenih objektivnih elementov. Tožnica v oddaji na Valu 202 ni nikogar zavedla, saj bi sicer tožena stranka svoj očitek konkretizirala in pojasnila, kdo konkretno je bil zaveden oziroma kakšne so posledice tega dejanja. Če je tožena stranka ocenjevala, da tožničino predstavljanje osnutka uredbe v pogovorni oddaji ni bilo pravilno, to ne opravičuje očitka, da bi tožnica s tem kršila integriteto, saj ni podanega nobenega zakonskega dejanskega znaka za tak očitek. Tožena stranka s svojimi zaključki posega v pravico tožnice do mnenja in izražanja v javnosti po svojih najboljših močeh, znanju in sposobnostih. Pri tem tožnici očita posledice, ki jih tožena stranka ni preverila in obrazložila. Po mnenju tožnice gre za posplošene zaključke, s čimer se posega v njeno pravico do svobode izražanja (39. člena Ustave) in v primeru prizadetosti pravice ali interesa posameznika, organizacije ali organa, pa do kršitve pravice do popravka (40. člen Ustave). Dodaja, da ni jasno, od kod sklepanje tožene stranke za zaključek, da je tožnica zavajala javnost, saj ni nobenega dokaza, ki bi utemeljeval namen tožnice po zavajanju.

29. V zvezi z očitki zavajanja javnosti glede spreminjanja uredbe zaradi prenosa Direktive 2002/49/ES z dne 26. 6. 2002 tožnica navaja, da je bil z Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 43/18) način izvajanja obratovalnega monitoringa za ceste, železniške proge in strnjena naselja kot ga predpisuje Direktiva 2002/49/ES, prevzet tudi v RS. Postopek spreminjanja Uredbe se je začel zaradi urejanja hrupa gradbišč in se je zaradi sodelovanja med različnimi resornimi ministrstvi v procesu oblikovanja javnega interesa razširil še na druga področja, kar izkazuje, da izjave tožnice niso bile zavajajoče. Drugačnih zaključkov ni mogoče utemeljiti niti na standardu ustavnega sodišča v odločbi U-I-191/17-27 iz leta 2018, saj ne gre za odločitev, ki bi bila vezana na postopek sprejema predpisa in s tem povezane javne objave, temveč za standard, ki je vezan na postopek referendumske kampanje.

30. Tožnica v zvezi s tretjo alinejo izreka izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru in zaključki tožene stranke, da ni bila obravnavana in da je bila namenoma spregledana zaščita prebivalstva pred hrupom oziroma varstvo pravice do zdravega življenjskega okolja, navaja, da tožena stranka nima znanj, pristojnosti in ni pooblaščena presojati vsebine posameznih interesov oziroma tehtati, kako so bili ti spoštovani v razmerju do interesov drugih oseb. Po mnenju tožnice tožena stranka glede tega ni strokovno usposobljena in gre za posplošene zaključke, kar izhaja tudi iz dejstva, da je tožena stranka utemeljila svoje zaključke na dokumentih drugih organov, pri čemer ni preverila pomena in cilja takih navedb pri teh organih. Tožnici pa glede dokumentov drugih organov, na katerih je utemeljila svoje zaključke, ni omogočila izjave. Ob tem pa ni niti enega indica, da bi bilo zdravo življenjsko okolje prizadeto oziroma da bi bili interesi prebivalstva na slabšem, saj ni jasno, kako naj bi se to odražalo. Tožena stranka pa ni pojasnila, kako naj bi bili interesi gospodarskih družb, ki ustvarjajo vir hrupa, dejansko izboljšani. Toženi stranki tudi očita, da v primeru izboljšanja interesov gospodarskih družb ni presojala, ali je tako ravnanje upravičeno in utemeljeno z vidika takrat veljavne ureditve. V izpodbijanih ugotovitvah o konkretnem primeru tožena stranka ne pojasni, kdo konkretno naj bi bil neenakovredno obravnavan v postopku obravnave predpisa, saj je bila zainteresirana javnost z vsebino seznanjena istočasno in na enak način.

31. Dodatno navaja, da je tožena stranka posegla v tožničine ustavne pravice s tem, ko ji očita kršitev Kodeksa etike javnih uslužbencev in pri tem ne navede pravila, ki naj bi bilo kršeno, in svojega očitka ne obrazloži. Zato se tožnica do teh navedb ne more opredeliti, kar predstavlja kršitev pravil postopka.

32. Toženi stranki očita še kršitev 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je tožena stranka brez ustrezne obrazložitve zavrnila tožničin predlog, naj se v njeni navzočnosti izvede dokaze in se jo v postopku neposredno zasliši. Ugotovitveni postopek je tožena stranka izvedla brez upoštevanja pravil ZUP.

33. Ob sklicevanju na 12. in 13. člen ZIntPK navaja, da tožena stranka nima pristojnosti za oceno pravilnosti ali nepravilnosti delovanja posameznika v smislu njegovih strokovnih stališč, mnenj ali nepravilnosti, saj ni disciplinski organ. V obravnavani zadevi gre za očitke, ki so vezani na domnevne napake pri pripravi podzakonskega predpisa, ki jih je tožena stranka mimo svoje pristojnosti ovrednotila kot kršitev predpisov. Tožena stranka v obrazložitvi namena storitve očitanih dejanj ni presojala in se ni opredelila do dolžnostnega ravnanja tožnice. Tožnica v zaključku dodaja, da ne predstavlja oblasti in ni na funkciji v smislu ZIntPK ter svojih pooblastil oziroma pristojnosti ni uporabila v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji ali etičnimi kodeksi, zato se postopek zoper njo ne bi smel začeti in voditi. Tožena stranka tožnici ne očita elementov, ki zakonsko opredeljujejo integriteto, temveč da je odgovorna za nepopolno pripravo gradiva v zvezi s podzakonskim aktom in objavo, ki naj ne bi bila dovolj informativna.

34. Sodišču predlaga, naj odloči, da 1. so izpodbijane ugotovitve nezakonite in posegajo v tožničine človekove pravice in 2. ugotovi, da tožničino ravnanje ne predstavlja ravnanja, ki bi bilo v nasprotju s pričakovano integriteto iz 3. točke 4. člena ZIntPK. Podrejeno predlaga, naj sodišče odloči, da 1. so izpodbijane ugotovitve nezakonite in posegajo v tožničine človekove pravice in 2. odpravi izpodbijane ugotovitve ter zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka.

35. Tožnica v pripravljalni vlogi dodatno navaja, da zakon, poslovnik ali drug predpis ne določa strokovnih podlag kot obvezne sestavine. Tožena stranka ni pojasnila, kaj je strokovna podlaga, kje naj bi bila podlaga za obvezne strokovne podlage v fazi osnutka in zakaj strokovne podlage strokovnih služb pripravljavcev niso zadostne. Ponovno poudarja, da je dosledna uporaba termina osnutek ali predlog uredbe izjemnega pomena za odločitev.

_Povzetek navedb tožene stranke_

36. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v bistvenem povzema svoje navedbe in ugotovitve iz izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru. Navaja, da so bile tožnici v postopku do sprejetja izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru zagotovljene vse njene procesne pravice, ki izhajajo iz ZIntPK in ZUP. Nasprotuje trditvam, da bi z izpodbijanimi ugotovitvami o konkretnem primeru očitala tožnici, da je kršila Poslovnik Vlade RS, ker osnutek Uredbe ni vključeval obrazložitve členov. Navaja, da je neintegritetno ravnanje tožnice ugotovila v povezavi z njenimi aktivnostmi pri pripravi in sprejemanju osnutka uredbe iz leta 2017, kar je pojasnjeno v izpodbijanih ugotovitvah. Priznava, da je na nekaterih mestih v izpodbijanih ugotovitvah zaslediti nedosledno uporabo terminov gradivo, ki se ga objavi na spletni strani, predlog uredbe ter osnutek predpisa, vendar, ker se je tožena stranka sklicevala na 9. a člen Poslovnik Vlade RS, ki ureja obveznosti pri pripravi osnutkov podzakonskih predpisov, je jasno, da je bil predmet preučevanja skladnosti tožničinega ravnanja osnutek Uredbe iz leta 2017 in ne predlog Uredbe. Glede dolžnosti informiranja javnosti se je tožena stranka sklicevala na standarde Ustavnega sodišča v odločbi U-I-191/17-27. 37. V nadaljevanju navaja, da s tem, ko se ni odločila za izvedbo ustne obravnave, ni posegla v tožničine pravice, saj ji je bilo vse od uvedbe preiskave omogočeno, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koristi. V postopku ji je bilo omogočeno, da se seznanja s potekom dokaznega postopka, da vlaga razbremenilne dokaze, navaja dejstva, ki bi ji lahko bila v prid, in izpodbija pravilnost navedb tožene stranke. Do sprejema izpodbijanih končnih ugotovitev o konkretnem primeru je tožnica prejela več osnutkov ugotovitev v izjasnitev. Ob sklicevanju na stališče Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 254/2015 zavrača kot neutemeljene tožničine navedbe, da ji je tožena stranka kršila njene človekove pravice, ker ji ni omogočila, da se izvedejo dokazi ob njeni prisotnosti in da se jo neposredno zasliši, saj ji je bila dana možnost, da se je lahko celovito seznanjala z obtožbami.

38. V zvezi s tožničini očitki, da je tožena stranka presegla svoje pristojnosti in da ni izkazala tožničinega naklepa ali malomarnosti za očitana ravnanja, je tožena stranka navedla, da postopek zaradi suma kršitve etike in integritete ni kaznovalni postopek, temveč je „sui generis“ postopek, ki je urejen v prvem odstavku 13. člena ZIntPK. ZIntPK in ZUP, ki se uporablja subsidiarno, ne zahtevata, da bo moral organ, ki vodi postopek zaradi suma kršitve etike in integritete, ugotoviti bodisi malomarnost ali naklep obravnavane osebe, da bi ji lahko pripisal ravnanje, ki je v nasprotju z dolžno integriteto. Da ne gre za odločanje o kazenski odgovornosti, zaradi česar ni treba izkazati oblike krivde, določa tudi peti odstavek 13. člena ZIntPK. Tožena stranka ima pristojnost, da za uradne osebe, za katere obstaja sum, da pri opravljanju uradnih nalog niso ravnale v skladu s pričakovanji, ki jih določajo zakon, pravno dopustni cilji in etični kodeksi, v okviru postopka presodi skladnost njihovega ravnanja. Dolžno ravnanje tožnice pa je tožena stranka opredelila v poglavju E. „Pojasnilo o dolžnem ravnanju osebe“.

39. Dodaja, da je tožnica po svojem statusu uradnica na položaju, ki deluje v okviru izvršilne veje oblasti, zato je pri svojem delu zavezana spoštovati tudi obveznosti, ki izhajajo iz ZIntPK. Ker tožnica pri pripravi predloga Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju ni ravnala v skladu s pričakovanji, ki so določeni z zakonom, podzakonskimi akti, načeli in etičnimi kodeksi, je tožena stranka pravilno ocenila, da je njeno ravnanje v nasprotju s pričakovano integriteto. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

_Presoja tožbe_ **K I. točki izreka:**

40. Tožba je utemeljena.

41. Predmet tega upravnega spora so ugotovitve o konkretnem primeru z dne 27. 9. 2019, s katerimi je bila tožnica spoznana za kršiteljico integritete, kot jo opredeljuje 3. točka prvega odstavka 4. člena ZIntPK.

42. Obravnavane ugotovitve o konkretnem primeru je tožena stranka izdala pred sprejemom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 158/2020 z dne 2. 11. 2020 in je začel veljati 17. 11. 2020. Zato je sodišče pri presoji zakonitosti in pravilnosti izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru upoštevalo določbe ZIntPK, ki so bile veljavne od 1. 1. 2013 do 16. 11. 2020, torej na dan odločanja tožene stranke v obravnavani zadevi (tj. 27. 9. 2019).

43. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da tožnica v tožbi na strani 2 izrecno navaja, da vlaga pravočasno tožbo po 4. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navedeni člen ZUS-1 predstavlja realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave in ureja tako imenovano subsidiarno sodno varstvo. Ta vrsta spora je oblika sodnega varstva, ki pride v poštev le v primerih, kjer zakonodajalec ni predvidel sodnega varstva v drugih postopkih pred rednimi ali specializiranimi sodišči zaradi nezakonitih aktov, ki niso upravni akti, in dejanj oblastvenih organov. Ker je v obravnavani zadevi zagotovljen redni upravni spor, saj so izpodbijane ugotovitve o konkretnem primeru, izdane na podlagi 13. člena ZintPK, po ustaljeni sodni praksi2 upravni akt, kar bo obrazloženo v nadaljevanju, bi sodišče táko tožbo moralo zavreči. Pri presoji, ali gre v obravnavani zadevi za tožbo po 2. ali po 4. členu ZUS-1, je sodišče upoštevalo stališče Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 317/2015 z dne 18. 10. 2017, v skladu s katerim tožnica s tožbenim predlogom in navedbami postavlja okvir sodne presoje zakonitosti odločitve o njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Glede na formalni tožbeni predlog, ki je naveden v točki 34 te obrazložitve, in tožbene navedbe, je sodišče presodilo, da gre v obravnavani zadevi za tožbo, ki je vložena na podlagi 2. člena ZUS-1 v rednem upravnem sporu.

44. V skladu z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku. Pri tem pa se v pojem upravnega akta vključuje vse enostransko, oblastveno odločanje pristojnih organov pri izvrševanju upravne funkcije, kajti pojem upravnega akta zajema poleg upravnih odločb tudi druge odločitve nosilcev upravne funkcije, ki posegajo v pravni položaj, čeprav ne gre za upravne zadeve, o katerih se odloča v upravnem postopku. Pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt, je namreč treba upoštevati formalni pogoj iz 1. člena ZUS-13 in materialni pogoj iz navedenega drugega odstavka 2. člena ZUS-1. 45. Tožena stranka, ki je izdala sporne ugotovitve o konkretnem primeru, je na podlagi 5. člena ZIntPK4 državni organ, ki v okviru svojih zakonskih pristojnosti opravlja tudi nadzor nad skladnostjo ravnanj posameznikov z zakonom, kar pomeni, da sprejema oblastvene odločitve.

46. Z izpodbijanimi ugotovitvami o konkretnem primeru, ki so bile izdane po končanem postopku (peti odstavek 13. člena ZIntPK) in se nanašajo na določeno ali določljivo pravno ali fizično osebo (šesti ter sedmi odstavek 13. člena ZIntPK), je bilo oblastveno odločanje tožene stranke usmerjeno v presojo zakonitosti ravnanj določene osebe (tožnice), kar pomeni, da je tožena stranka po vsebini izvrševala upravno funkcijo. Taka oblastvena ugotovitev je izdana na podlagi zakonske pristojnosti tožene stranke ter predpisanega postopka (12. člen ZIntPK in naslednji) in se torej ne more šteti za neformalni (realni) akt ne za akt poslovanja.

47. Tožena stranka je torej z ugotovitvami o konkretnem primeru ugotavljala tožničino pričakovano delovanje oziroma njeno kršitev na podlagi ugotovljenih okoliščin konkretnega primera, ki jih je opredelila kot ravnanje, s katerim naj bi uresničila vse znake kršitve integritete (3. točka prvega odstavka 4. člena ZIntPK). Sporni akt, za izdajo katerega ima tožena stranka posebno zakonsko pooblastilo, je tako ugotovitveni upravni akt (2. člen ZUS-1), saj tožena stranka z njim ugotavlja pričakovano delovanje/nedelovanje oziroma s tem povezane kršitve, in sicer na podlagi pravne subsumpcije konkretno ugotovljenega dejanskega stanja pod abstraktno pravno normo. Obravnavane ugotovitve o konkretnem primeru so torej upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Kljub dejstvu, da izpodbijani akt in njegova vsebina ostaja na ugotovitveni ravni, komisija ugotavlja kršitev pričakovanega delovanja, torej kršitev zakonskih obveznosti, pravno dopustnih ciljev in kršitev etičnih kodeksov posameznika, ki ga obravnava, s čimer pa posega v pravni položaj tožnice.

48. Tožena stranka je v izpodbijanih ugotovitvah o konkretnem primeru kot relevantno pravo navedla definicijo korupcije iz 1. točke prvega odstavka 4. člena ZIntPK5, 72. člen Ustave6, 9. a člen Poslovnika Vlade RS in 3. točko prvega odstavka 4. člena ZIntPK, ki določa, da je integriteta pričakovano delovanje in odgovornost posameznikov in organizacij pri preprečevanju in odpravljanju tveganj, da bi bila oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi.

49. Namen ZIntPK je med drugim celovito zagotavljanje visoke ravni učinkovitosti pri preprečevanju korupcije, krepitev transparentnosti in dvig integritete, kar so temeljni pogoji za zakonito, uspešno, pregledno, smotrno in pošteno delovanje države in lokalnih skupnosti, zato bi te cilje morali zasledovati vsi. Temelj navedenemu pa predstavlja etično delovanje in zgled, ki ga s svojim ravnanjem na državni ravni postavijo najvišji funkcionarji, zato se od njih pričakuje še posebna skrbnost in dolžnost v smeri odpravljanja tveganj in krepitve integritete javnega sektorja. Prav tako se od njih pričakuje zakonito in odgovorno ravnanje.7

50. Pojem integritete vsebuje pravni standard "pričakovano delovanje in odgovornost" javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev pri izvrševanju javne oblasti, funkcije, pooblastila ali druge pristojnosti za odločanje. Pomeni delovanje in odgovornost, ki ne čaka na posledice, ampak si proaktivno prizadeva čimbolj zgodaj prepoznati, preprečiti in odpraviti tveganja, ki lahko privedejo do situacije, v kateri bi bila javna oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi.8 V razmerju do 1. člena ZIntPK, po katerem je krepitev delovanja pravne države temeljni cilj, gre za celosten pristop, ki ob pričakovanju, vrlini, poštenosti vključuje obveznost javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev do vrednot pravne države. Ta obveznost je predvsem pošteno ravnanje in odločanje pri izvrševanju javne oblasti, kar je tudi po odločbah Ustavnega sodišča RS zahteva po uresničevanju pravne države v družbeni praksi.9 Temeljni cilj zakona torej je, da država zagotovi pogoje, da uslužbenci in funkcionarji svoje delo opravljajo pošteno, profesionalno in transparentno, ter spodbujanje poštenega in transparentnega vedenja javnih uslužbencev in spodbujanja dobrih praks vseh vpletenih v procese odločanja. Zakon opredeljuje integriteto in transparentnost kot standard oziroma stanje visoke ravni (samo)zavedanja odgovornosti in pripravljenosti posameznika, institucij in družbe za obvladovanje korupcije10. 51. Do tega, kaj je kršitev integritete, se je Upravno sodišče že opredelilo v zadevi I U 289/2019 z dne 21. 5. 2019, ko je sprejelo stališče, da je iz definicije pojma „integriteta“, opredeljene v 3. točki prvega odstavka 4. člena ZIntPK, mogoče logično in razumno sklepati, da predstavlja kršitev integritete ravnanje, ki je v nasprotju s to definicijo. Prav tako je Upravno sodišče v zadevi II U 93/2020 z dne 8. 7. 2022 sprejelo stališče, da kršitev integritete pomeni kršitev vrednot in načel, ki so vsebovane tako v zakonu kot tudi v etičnem kodeksu, kar izrecno opredeljuje 3. točka prvega odstavka 4. člena ZIntPK. Pojasnilo je, da je ravnanje v skladu z etičnimi kodeksi del pravne norme in je kot táko del zgornje premise sodniškega silogizma. V skladu s sklepanjem po nasprotnem razlogovanju določbe 3. točke prvega odstavka 4. člena ZIntPK pa ravnanje v nasprotju z etičnim kodeksom predstavlja ravnanje v nasprotju s pričakovano integriteto.

52. Zakonodajalec je torej pojma pričakovano delovanje oziroma integriteta pustil vsebinsko odprta in prepustil njuno vsebinsko opredelitev toženi stranki. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019 opozorilo, da mora organ nedoločen pravni pojem po vsebini opredeliti in obrazložiti glede na okoliščine konkretnega primera. Zato lahko sodišče v njeno razlago poseže le, če presodi, da glede na ustaljene metode razlage prava temu pojmu take vsebine ni mogoče dati.11

53. V obravnavani zadevi tožnica navaja, (1) da je ključno razlikovanje med gradivom, ki se ga objavi na spletni strani, osnutkom ali predlogom Uredbe o mejni vrednosti kazalcev hrupa v okolju; (2) da tožena stranka ni obrazložila, kaj pomeni pojem kakovostno podani minimalni standardi glede objave podzakonskih predpisov; (3) toženi stranki očita, da ni obrazložila, kako naj bi se prizadetost zdravega življenjskega okolja odražala in ni pojasnila dejanskega izboljšanja interesa gospodarskih družb, ki ustvarjajo vir hrupa; (4) da glede očitka o favoriziranju določenih parcialnih interesov ni jasno, ali se tožnici očita obstoj korupcije ali ogrožanje s koruptivnimi dejanji, torej kršitev integritete; (5) ni pojasnjeno, s čim naj bi tožnica izpolnila zakonske znake kršitve očitane integritete; ter (6) v zvezi z očitkom kršitve Kodeksa etike javnih uslužbencev toženi stranki očita, da ne navede pravila, ki naj bi bilo kršeno, in ne obrazloži svojega očitka. Tožnica torej uveljavlja kršitve določb postopka.

54. Do 16. 11. 2020 veljavni ZIntPK je pristojnost komisije ob sumu kršitve integritete ali drugih kršitev obravnaval v 13. členu, ki je določal, da lahko komisija na lastno pobudo, na podlagi prijave pravne ali fizične osebe ali na zahtevo iz drugega odstavka tega člena, uvede postopek zaradi suma korupcije, kršitve predpisov o nasprotju interesov, omejitvi poslovanja ali o lobiranju ali zaradi ocene in odprave posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj ali kršitev etike in integritete javnega sektorja (prvi odstavek 13. člena ZIntPK). Navedena določba je jasna in pomeni, da komisija uvede postopek tudi zaradi kršitev etike in kršitev integritete.

55. V primeru suma te kršitve izda komisija po končanem postopku ugotovitve o konkretnem primeru (peti odstavek 13. člena ZIntPK), ki vsebujejo opis dejanskega stanja, oceno ravnanja s pravnega vidika, z vidika krepitve integritete javnega sektorja ter z vidika korupcijskih tveganj in v primeru ugotovljenih nepravilnosti ali tveganj pojasnilo, kakšno bi bilo pričakovano ravnanje (šesti odstavek 13. člena ZIntPK). Kadar se ugotovitve komisije nanašajo na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, komisija osnutek ugotovitev pred javno objavo pošlje tej osebi, ki se lahko v roku sedmih dni izjavi o navedbah v ugotovitvah (prvi stavek sedmega odstavka 13. člena ZIntPK). V prvem odstavku 15. člena ZIntPK je predpisana uporaba zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni določeno drugače. 56. Upravno sodišče je v zadevi I U 1726/2019 z dne 17. 9. 2020 že sprejelo stališče, da šesti odstavek 13. člena v zvezi s 15. členom ZIntPK ne izključuje tretjega odstavka 210. člena ZUP, po katerem pisna odločitev vsebuje tudi izrek, v katerem se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (prvi odstavek 213. člena ZUP). Ta pa je najpomembnejši del upravnega akta, saj postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen. To za obravnavani primer pomeni, da mora tožena stranka jasno in določno opredeliti nastalo kršitev v izreku tovrstnih ugotovitev, v njeni obrazložitvi pa lahko le pojasnjuje razloge, zaradi katerih je ugotovila obstoj konkretno opredeljene nepravilnosti iz izreka.

57. V obravnavani zadevi, kot pravilno opozarja tožnica, ni jasno, ali se ji očita kršitve pri pripravi predpisa, predloga, osnutka ali gradiva, objavljenega na spletni strani, Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju. Iz uvodnega dela izpodbijanega akta izhaja, da se je vodil postopek zaradi kršitve etike in integritete javnega sektorja skladno z ZIntPK pri sprejemanju Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju. V prvi alineji izreka pa je tožena stranka tožnici očitala kršitev določil Resolucije o normativni dejavnosti in 9. a člena Poslovnika Vlade RS pri pripravi predloga Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju. Iz nadaljnje obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da tožena stranka v zvezi z očitano kršitvijo integritete uporablja tako pojem osnutek kot tudi pojem predlog Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju. Na strani 15 izpodbijanega akta je tožena stranka sicer pojasnila, da se v delu, kjer se sklicuje na predlog uredbe iz leta 2017, dejansko sklicuje na osnutek predpisa po Poslovniku Vlade RS, vendar v mnenju in odločitvi (točka D. obrazložitve) ponovno nedosledno in nejasno uporablja pojma osnutek in predlog. Nedosledno uporabo termina osnutek in predlog uredbe iz leta 2017 priznava tožena stranka tudi v odgovoru na tožbo v četrtem odstavku na 4. strani.

58. Dosledna uporaba pojma osnutek, predlog ali gradivo namenjeno objavi na spletni strani je v obravnavani zadevi bistvena, saj Poslovnik Vlade RS predpisuje različne sestavine, ki jih mora vsebovati predlog podzakonskega predpisa ali gradivo, ki je namenjeno objavi na spletnih straneh, na podlagi katerih se vključi javnost k sodelovanju. V skladu s 8. c členom Poslovnika Vlade RS mora predlog podzakonskega predpisa vlade vsebovati preambulo, naslov, besedilo členov in obrazložitev. Ta pa mora vsebovati predstavitev pravne podlage, vsebinsko obrazložitev predlaganih rešitev in presojo posledic po posameznih področjih, če te niso mogle biti celovito predstavljene v predlogu zakona. V skladu z 9. a členom Poslovnika Vlade RS pa gradivo, ki se objavi na spletnih straneh, vsebuje osnutek predpisa; povzetek vsebine s strokovnimi podlagami, ključna vprašanja in cilje; čas trajanja javne predstavitve, v katerem je mogoče posredovati stališča, predloge, mnenja in pripombe; datum in kraj morebitne javne obravnave ali druge oblike sodelovanja in uradni elektronski naslov in telefon predlagatelja. Iz navedenih določb je jasno razvidno, da je od tega, za katero vrsto vladnega gradiva gre, odvisno, kaj mora posamezno gradivo vsebovati; zato bi morala tožena stranka v obravnavani zadevi dosledno in jasno uporabiti pojem osnutek, predlog ali gradivo, namenjeno objavi na spletni strani. Ker ni jasno razvidno, ali se tožnici očita kršitve v postopku sprejemanja Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju v zvezi s predlogom, osnutkom ali gradivom, namenjenim objavi na spletni strani, sodišče izpodbijanega akta ne more preizkusiti.

59. Na drugačno odločitev pa ne vplivajo navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo, da je glede na to, da se tožena stranka pri uporabi abstraktne pravne norme sklicuje na 9. a člen Poslovnika Vlade RS, jasno, da je bil predmet proučevanja skladnosti tožničinega ravnanja osnutek uredbe iz leta 2017 in ne predlog te uredbe. Sodišče namreč ugotavlja, da tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega akta pod točko C. RELEVANTNO PRAVO sicer kot pravno podlago res navaja le 9. a člen Poslovnika Vlade RS, vendar v obrazložitvi izpodbijanega akta na strani 18 v zvezi z netransparentnostjo tožnici ob sklicevanju na 8. b člen Poslovnika Vlade RS očita pomanjkljivo obrazložitev posameznih členov, saj niso razvidne ključne rešitve ali pravne posledice glede določenih sprememb, temveč gre zgolj za povzetek vsebine posameznih členov. To po presoji sodišča pomeni, da tožena stranka tožnici v navedenem delu očita netransparentno pripravo predloga in ne osnutka Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju, saj obrazložitev posameznih členov s ključnimi rešitvami in pravnimi posledicami v skladu s 8. c členom Poslovnika Vlade RS vsebuje le predlog podzakonskega predpisa. Ob takem stanju stvari pa razlogi v izpodbijanem aktu niso jasni.

60. Sodišče ugotavlja, da iz prve alineje izreka ni razvidno, pri pripravi katere uredbe naj bi tožnica storila očitane kršitve. Med strankama namreč ni sporno, da je bilo v postopku spreminjanja Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 105/05, 34/08, 109/09 in 62/10) pripravljenih več gradiv za objavo na spletni strani, osnutkov ali predlogov sprememb navedene Uredbe, in sicer EVA št. 2014-2330-0102, EVA št. 2016-2550-016, EVA št. 2017-2550-0030 in sprejeti predlog Uredbe o mejnih vrednostih hrupa v okolju (EVA št. 2017-2550-0030), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 43/18. Tožena stranka je v prvi alineji izreka ugotovila, da je tožnica „s svojim aktivnim ravnanjem pri pripravi predloga Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju kršila določila...“. Ker tožena stranka ni jasno in določno opredelila, pri pripravi katere Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju se tožnici očita nastalo kršitev v izreku ugotovitev, je izrek pomanjkljiv in se ga ne da preizkusiti.

61. Tudi če navedene pomanjkljivosti ne bi bilo, pa po presoji sodišča prva alineja izreka izpodbijanega upravnega akta ni jasna in nasprotuje sama sebi. Tožnici v prvi alineji izreka namreč pri pripravi predloga Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju med drugim očita kršitev 9. a člena Poslovnika Vlade RS, ki določa vsebino gradiva za objavo na spletni strani, del katerega je tudi osnutek predpisa. Kršitve navedene določbe Poslovnika Vlade RS namreč ni mogoče očitati v zvezi s pripravo predloga, temveč s pripravo gradiva za objavo na spletni strani.

62. Izrek obravnavanega izpodbijanega akta pa je po presoji sodišča pomanjkljiv in nejasen tudi v drugi alineji, kjer tožena ugotovi, da je tožnica „...zavestno podajala informacije o predpisu na zavajajoč način,“, saj iz izreka ni razvidno, o katerem predpisu naj bi tožena stranka podajala zavajajoče informacije.

63. Tožnica na 16. strani tožbe utemeljeno opozarja, da niso podani dejanski znaki za očitek kršitve integritete v zvezi z zavajanjem javnosti, saj tožena stranka v izreku izpodbijanega akta ni ugotovila, ali je z očitanim ravnanjem podano kakšno tveganje, zaradi katerega bi bil kršen zakon, pravno dopustni cilj in etični kodeks. Zato je druga alineja izreka izpodbijanega upravnega akta tudi iz tega razloga pomanjkljiva do te mere, da ga ni mogoče preizkusiti.

64. V zvezi s kršitvijo Kodeksa etike javnih uslužbencev tožnica utemeljeno navaja, da tožena stranka ne navede določbe, ki naj bi bila kršena, in svojega očitka ne obrazloži. Tožena stranka je namreč glede neupravičenega favoriziranja določenih pravnih interesov tožnici očitala kršitev Kodeksa javnih uslužbencev, pri čemer ni navedla pravne podlage za svojo odločitev (katera določba navedenega Kodeksa etike12 je bila kršena), na kateri naj bi temeljila, prav tako pa v zvezi s kršitvijo navedenega Kodeksa etike očitka ne obrazloži. Zato izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj nima sestavin iz prvega odstavka 214. člena ZUP, skladno s katerim mora obrazložitev upravne odločbe obsegati navedbo o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, ter razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Stranka v postopku ima namreč pravico poznati razloge, zaradi katerih je pristojni organ odločil na določeni način. Če je obrazložitev upravne odločbe takšna, da te vsebine nima, stranki ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo.13 Navedeno pomeni, da bi tožena stranka v obravnavani zadevi morala pri kršitvi Kodeksa etike javnih uslužbencev navesti določbo, ki naj bi bila kršena, in jo obrazložiti. Ob takem stanju stvari tožena stranka v izpodbijanem aktu navedenih standardov obrazloženosti po presoji sodišča ni izpolnila, zato je podana absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

65. Po obrazloženem je sodišče zaradi bistvene kršitve določb postopka izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom tega člena je zadevo vrnilo organu, ki je izdal izpodbijani upravni akt, v ponoven postopek, v katerem bo vezan na navedeno pravno mnenje sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Tožena stranka bo morala v ponovljenem postopku ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Ob takem stanju stvari se sodišče ni opredeljevalo do ostalih tožbenih navedb.

66. Ob upoštevanju izhodišč iz 52. točke obrazložitve te sodbe o presoji pravilnosti zapolnitve nedoločenih pravnih pojmov sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Poleg tega podatki postopka glede na podano bistveno kršitev določb postopka za to ne dajejo zanesljive podlage, pri čemer tožnica ne utemeljuje, zakaj bi ji nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

67. Tožnica je podrejeno podala ugotovitveni zahtevek v povezavi z izpodbojnim zahtevkom (34. točka obrazložitve). Z ugotovitveno tožbo se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih interesov posameznikov, ko z odpravo upravnega akta vzpostavitve prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovnega postopka odločanja o izdaji upravnega akta ne bi bilo mogoče doseči14. Ko sodišče izpodbojni tožbi ugodi in odpravi prvotno odločbo, se z odpravo odločbe vzpostavi pravno stanje, ki je obstajalo pred njeno izdajo. To pomeni, da se ugotovitvena in izpodbojna tožba medsebojno izključujeta in da sodišče v isti zadevi ne more odločati tako o ugotovitvenem kot tudi o izpodbojnem zahtevku hkrati. Ker je glede na obrazloženo v obravnavani zadevi mogoče doseči vzpostavitev pravnega stanja, ki je obstajalo pred izdajo izpodbijanega akta, sodišče ni odločalo o ugotovitvenem zahtevku, saj zanj niso podani pogoji.

68. V obravnavani zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka:**

69. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožnici glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa je v postopku imela pooblaščenko, ki je odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To znese skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) 347,70 EUR.

70. Obresti od zneska stroškov tega upravnega spora je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v sodno določenem roku za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi z 378. členom OZ15). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

1 Opomba sodišča: bistvene spremembe so navedene v 7. alineji točke B na strani 5. 2 Glej sodba Vrhovnega sodišča I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016, sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016, sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 291/2015 z dne 11. 10. 2016 ter sklep Upravnega sodišča I U 30/2018-33 z dne 13.5. 2020 in druge.  
3 Formalno je upravni akt le tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil. 4 5. člen ZIntPK določa: „Komisija za preprečevanje korupcije je samostojen in neodvisen državni organ, ki z namenom krepitve učinkovitega delovanja pravne države in preprečevanja njenega ogrožanja s koruptivnimi dejanji v okviru in na podlagi zakonov samostojno izvršuje pristojnosti in opravlja naloge, določene v tem in v drugih zakonih.“ 5 V skladu s 1. točko prvega odstavka 4. člena ZIntPK je korupcija vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih in odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev, ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.  
6 72. člen Ustave RS določa: „Vsakdo ima v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja. Država skrbi za zdravo življenjsko okolje. V ta namen določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Zakon določa, ob katerih pogojih in v kakšnem obsegu je povzročitelj škode v življenjskem okolju dolžan poravnati škodo. Varstvo živali pred učenjem ureja zakon.“ 7 Bečir Kečanović: S krepitvijo pravne države do učinkovitejšega preprečevanja korupcije, Pravna praksa št. 23/2010 z dne 10. 6. 2010. 8 Prav tam.  
9 Prav tam.  
10 Predlog Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, Poročevalec DZ št. 27/2010 z dne 26. 2. 2010. 11 Tako sodba Upravnega sodišča I U 1726/2019 z dne 17. 9. 2020, sodba Upravnega sodišča II U 93/2020 z dne 8. 7. 2022 in sodba Vrhovnega sodišča X Ips 182/2017 z dne 9. 10. 2019. 12 Opomba sodišča: Glede na to da tožena stranka v uvodnem delu izpodbijanega akta pojasnjuje, da je uvedla postopek preiskave tudi zaradi suma kršitve Kodeksa etike javnih uslužbencev v državnih organih in upravnih lokalnih skupnosti, v izreku in nadaljnji obrazložitvi izpodbijanega akta pa tožnici očita kršitev Kodeksa etike javnih uslužbencev, sodišču ni jasno, kateri Kodeks etike naj bi tožnica kršila.  
13 Obrazložitev avtoritativne odločitve je namreč eno poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe ter možnosti pravnega in posebej sodnega varstva (Glej tudi Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, d. o. o., Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 443, 1. točka).  
14 Erik Kerševan in drugi, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2019, stran 229, točka 5. 15 Enako tudi načelno pravno mnenje sprejeto na občni seji Vrhovnega sodišča z dne 13. 12. 2006 (Pravna mnenja 1/2006, str.7 ).