UPRS Sodba II U 323/2019-16
Datum: 2022-01-24T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:II.U.323.2019.16
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: JAVNI USLUŽBENCI - USTAVNO PRAVO
institut: javni uslužbenec - neizbran kandidat - javni sektor - strokovna usposobljenost kandidata

## Jedro

Uporaba Standardov v postopkih izbire kandidatov na podlagi posebnega natečaja sodišču nalaga zadržano presojo, kar pomeni, da se sodišče ne spušča v strokovno presojo, ki jo je izvedla Komisija, ampak poseže v odločitev samo, če je očitno nerazumna. Zadržana presoja skladno s sodno prakso pomeni, da sodišče ugotovi nezakonitost v takšni odločbi le, če je odločitev tožene stranke očitno nerazumna, saj mora tožena stranka imeti zaradi zagotavljanja učinkovitosti upravnega sistema široko polje proste presoje pri ocenjevanju primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje, ko kadruje javne uslužbence na najvišje položaje.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je Posebna natečajna komisija pri Uradniškem svetu Republike Slovenije (v nadaljevanju Komisija), v okviru izvedbe javnega natečaja za položaj načelnika Upravne enote ..., dne 3. 4. 2019 izdala sklep št. 01300-47/2018/57, s katerim je ugotovila, da kandidat mag. A. A. izpolnjuje natečajne pogoje, glede na svojo strokovno usposobljenost pa ni primeren za položaj načelnika Upravne enote ...

2. Tožnik je pri tukajšnjem sodišču vložil tožbo zoper navedeni sklep, ker so po njegovi oceni bila v postopku izdaje izpodbijanega sklepa, kršena ustavna načela, tako zagotovljene človekove pravice in svoboščine, med drugim enakost pred zakonom (14. člen Ustave RS) in svoboda dela, s katero mora biti vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto (49. člen Ustave RS). Kršene so bile tudi bistvene določbe upravnega postopka po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pomanjkljiva obrazložitev kot je podana v izpodbijanem sklepu tožniku onemogoča oz. mu omejuje učinkovito varstvo njegovih pravic kot stranke v postopku sodnega varstva.

3. Tožnik navaja, da je Komisija pravilno ugotovila, da izpolnjuje vse natečajne pogoje za načelnika Upravne enote ... in ga uvrstila v izbirni postopek. Komisija je v prvem sklopu po standardu ocenjevala tožnikove izkušnje in managerske sposobnosti ter izdala: oceno neustrezno po elementu „obseg in kakovost delovnih izkušenj ter sposobnost vodenja in upravljanja“, oceno neustrezno po elementu „vrednotenje vizije razvoja organizacijske enote ali organa“. V elementu obseg in kakovost delovnih izkušenj je ugotovljeno, da tožnik ima ustrezne delovne vodstvene izkušnje, saj je bil v letih 1988 do 2012 zaposlen v podjetju B., d.d. nazadnje kot vodja gospodarske javne službe s preko 80 zaposlenimi. V nadaljevanju pa Komisija zmotno in nepopolno ugotavlja, da tožnik nima ustrezne sposobnosti vodenja in opravljanja, saj nima primernega načina komuniciranja in sposobnosti strateškega načrtovanja povezanega z optimatizacijo postopkov in sposobnostjo opravljanja kadrovskih virov. Ta zaključek Komisija ne podkrepi s konkretnimi dejstvi. Tožnik navaja, da je Komisijo večkrat opozoril, da so vprašanja preveč podrobna s sklicevanjem na tretji odstavek poglavja 5 Razpisne dokumentacije za prosto delovno mesto položaja načelnika Upravne enote ... Komisija je tudi zanemarila in zmotno vrednotila dejstvo, da je tožnik akreditiran visokošolski predavatelj na dveh višjih šolah in Višja prometna šola ... ter na dveh programih naravovarstveno in varstveno okolje in komunala. Na podlagi obrazložitve, ki je podana tožnik meni, da je Komisija zmotno in pomanjkljivo ugotovila, da je obseg in kakovost delovnih izkušenj ter sposobnost vodenja in opravljanja, ki ga je predstavljal, presplošna in preskromna ter v nasprotju z 214. členom ZUP. Tožnik navaja, da je v letu 2017 kandidiral tudi na položaj načelnika Upravne enote ..., kjer mu je Komisija izdala sklep na področju obsega in kakovosti delovnih izkušenj ter je ocenila kot ustrezno. Glede na to, da se standardi strokovne usposobljenosti z merili za izbiro in metodami in preverjanja usposobljenosti uradnikov na položaje v državni upravi od 1. maja 2016 niso spremenili in bi morale posebne natečajne komisije svoje delo izvajati skladno z standardi strokovne usposobljenosti, pomeni objektivno strokovno zakonitost skladno s Poslovnikom in skladno z etičnim kodeksom javnih uslužbencev. Zato meni, da je svojo odločitev Komisija sprejela subjektivno, zmotno in predlaga, da se odpravi in odloči, da odloči ustrezno oceno po elementu obseg in kakovost delovnih in vodstvenih izkušenj ter sposobnosti vodenja in upravljanja. Tudi v elementu vrednotenja vizije razvoja Upravne enote ... je ocena Komisije presplošna in premalo konkretizirana. Tožnik tudi navaja, da ga je Komisija v tej oceni za mesto načelnika Upravne enote ... ocenila kot ustrezno. Komisija je v izpodbijani odločbi zmotno ugotovila, da je bila vizija, ki jo je tožnik predstavil preveč na splošni ravni oz. premalo konkretizirana. Komisija je tudi zmotno ugotovila, da v elementu standarda poznavanja načrtovanja in rabe virov tožnik ne pozna ustrezna področja. Vprašanje Komisije oz. pričakovani odgovori so se nanašali na specifike in detajle, ki jih v času zagovora pred Komisijo tožnik ni mogel poznati. Zaradi navedenega tožnik predlaga na podlagi drugega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), da sodišče v odseku 1 izpodbijanega sklepa oceno č odpravi in določi, da ustreza ocena po elementu poznavanja načrtovanja in rabe virov. Tožnik predlaga, da sodišče spremeni izpodbijano odločbo tako, da njegova ocena ustreza tako po elementu obseg in kakovost delovnih izkušenj ter sposobnost vodenja in upravljanja, kot vrednotenja vizije razvoja organizacijske enote ali organa ter poznavanje področja dela ter razumevanja poslanstva in vloge organizacijske enote ali organa v sistemu, ter poznavanje načrtovanja in rabe virov. Podrejeno pa predlaga, da sodišče odpravi zadevo in vrne v ponovno reševanje toženi stranki.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti zavrača očitke tožnika, da je izpodbijani sklep pomanjkljivo obrazložen in da se ga ne da preizkusiti. Iz izpodbijanega sklepa jasno izhaja, da ima vse sestavine, prav tako pa so obrazloženi razlogi za tožnikovo neprimernost za položaj načelnika Upravne enote ... Tožena stranka navaja, da tožnik dejansko ni podal jasnih odgovorov na vprašanja posebne natečajne komisije, kar pa po mnenju tožene stranke izhaja tudi iz njegove tožbe. Tožnik se sicer brani, da je Komisijo že na razgovoru opozoril, da so vprašanja preveč podrobna in da bo lahko v 15. mesecih od imenovanja na položaj pridobil ustrezna funkcionalna znanja upravnega vodenja in upravljanja kadrovskih virov, vendar pa iz standardov strokovne usposobljenosti javno izhaja kakšne sposobnosti vodenja in upravljanja se pričakujejo od kandidata za položaj na delovno mesto. Pri presoji sposobnosti vodenja naj bi kandidat izkazal sposobnost komuniciranja optimatizacije postopkov, ustvarjalno sposobnost uresničevanja in razvijanja organizacijske klime pri presoji sposobnosti upravljanja pa sposobnost upravljanja kadrovskih in finančnih virov ter inovativnost postopkov. Ker tožnik navedenega v razgovoru ni izkazal, ga je posledično Komisija ocenila kot neustreznega, svojo odločitev pa ustrezno obrazložila, zato ji nerazumnosti ni mogoče očitati. Neutemeljeno pa je tudi sklicevanje tožnika na sklep Komisije, št. 01300-31/2017/42, z dne 17. 11. 2017 s katerim je v postopku izbire načelnika Upravne enote Gornja Radgona njegov obseg in kakovost delovnih in vodstvenih izkušenj ter sposobnost vodenja upravljanja ocenila kot ustrezno. Sklepa sta bila izdana v dveh različnih postopkih in vsaka Komisija je strokovno usposobljenost oz. primernost tožnika za razpisani položaj ocenjevala na isti dejanski podlagi, ki je predmet njenega postopka. Neutemeljena je tudi trditev tožnika, da je Komisija svojo oceno o neustreznosti njegove vizije razvoja Upravne enote ... sprejela subjektivno in zmotno, pri čemer ni upoštevala vseh relevantnih dejstev.

5. Tožena stranka zato ne more slediti zatrjevanju tožnika. Poudarja, da iz standardov strokovne usposobljenosti jasno izhaja, da mora biti vizija sestavljena iz vsebinske opredelitve vizije (s katere more biti razvidno, kako bi kandidat prispeval k razvoju organizacijske enote ali organa in področja v mandatnem obdobju, zlasti z opredelitvijo prednostnih ciljev dela aktivnosti za njihovo doseganje in marljivih kazalnikov) ter okvirne opredelitve časa posebnega za uresničevanje vizije z utemeljitvijo razlogov za posamezno zastavljeno časovno obdobje. Dejstvo, da je bila tožnikova vizija, ki jo je pripravil v nekem drugem natečajnem postopku za nek drug organ ocenjena kot ustrezna, pa kot je pojasnjeno, ne utemeljuje zaključka, da je bila ocena Komisije zmotna oz. nezakonita. Prav tako je neustrezno tožnikovo poznavanje načrtovanja rabe virov v okviru sklopa strokovnega znanja, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, tožnik v razgovoru ni znal odgovoriti na vprašanja v zvezi z načinom spreminjanja notranje organizacijske upravne enote, ni navedel predpisa, ki ureja notranjo organizacijo upravnih enot, napačno poimenoval akt o notranji organizaciji in sistematizaciji upravne enote, ni poznal povezave med predlogom kadrovskega načrtovanja in predlogom proračuna, presplošno pa je odgovoril tudi na vprašanje kako bi ravnal v primeru napovedane stavke. Glede na navedeno tožena stranka dodaja, da je kandidat tisti, ki mora Komisijo s predloženo dokumentacijo in na opravljanem razgovoru prepričati o svoji primernosti za razpisani položaj. To pomeni, da je trditveno in dokazno breme ne le o tem, da izpolnjuje natečajne pogoje, ampak tudi o tem, da je glede na svojo strokovno usposobljenost primeren za položaj. Tej zahtevi pa tožnik po mnenju tožene stranke ni zadostil. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne in da vsaka stranka trpi svoje stroške.

6. Sodišče je v predmetni zadevi v skladu z določili ZUS-1 in 22. ter 23. členom Ustave RS razpisalo glavno obravnavo, do katere ima tožeča stranka pravico, saj se stranki šele pred sodiščem srečata v enakopravnem položaju. Izvedba glavne obravnave zagotavlja pravico do učinkovitega sodnega pravnega varstva pravic, med katerimi je tudi pravica do poštenega postopka, kar ustreza tudi 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP) in 47. členu Listine EU o temeljnih pravicah. Tožeča stranka je prejela vabilo na glavno obravnavo, vendar se le te ni udeležila in opravičila izostanka, zato je sodišče v zadevi odločilo izven glavne obravnave v skladu s tretjim odstavkom 58. člena ZUS-1. Če stranka ne pride na glavno obravnavo, to pomeni, da se je odpovedala svoji procesni pravici do sodelovanja na njej.

7. Tožba ni utemeljena.

8. V obravnavani zadevi sodišče presoja zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa tožene stranke, ki je kot Posebna natečajna komisija (Komisija) za izvedbo javnega natečaja za položaj načelnika Upravne enote ... ugotovila, da tožnik izpolnjuje natečajne pogoje, glede na svojo strokovno usposobljenost pa ni primeren za položaj načelnika Upravne enote ...

9. Po določbi četrtega odstavka 60. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), javni natečaj za položaje načelnikov upravnih enot izvaja posebna natečajna komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje uradniški svet. Natečajna komisija iz četrtega odstavka 60. člena ZJU ugotovi, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje za položaj in kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za ta položaj. Natečajna komisija izda kandidatom, ki izpolnjujejo pogoje in so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za položaj, ter kandidatom, ki se ne uvrstijo na seznam, poseben sklep (na podlagi prvega odstavka 64. člena ZJU).

10. V obravnavani zadevi je Komisija svojo strokovno presojo, kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za ta položaj, oprla na Standarde strokovne usposobljenosti z merili za izbiro in metodami preverjanja usposobljenosti uradnikov na položajih v državni upravi št. 0130-5/2016/5 z dne 11. 4. 2016 (v nadaljevanju Standardi).

11. Uradniški svet sprejme standarde strokovne usposobljenosti, merila za izbiro in metode preverjanja usposobljenosti uradnikov na položajih v državni upravi, na podlagi 178. člena ZJU. Standardi veljajo za vse posebne javne natečaje objavljene po 1. 5. 2016. Uradniški svet z oblikovanjem standardov strokovne usposobljenosti in meril določa zaželeni profil uradnikov na položaju v državni upravi, tako da določa izkušnje, znanja in sposobnosti, ki jih morajo imeti. Tako z določitvijo metod preverjanja usposobljenosti določa enoten način preverjanja usposobljenosti kandidatov, ki ga bodo v natečajnem postopku opravile posebne natečajne komisije. Sprejeti so bili z namenom „podpore posebnim natečajnim komisijam v postopku selekcije primernih kadrovskih virov“ in torej ne prestavljajo natančno določenih in objektiviziranih kriterijev, zato se uporabljajo kot „pripomoček oziroma orodje za izbiro najustreznejšega kandidata“ (Standardi, Uvod) in vsebujejo priporočene postopke izbora uradnikov na položaju.

12. Upravno sodišče je v svoji sodni praksi že izoblikovalo stališče, da je strogost sodne presoje zakonitosti izpodbijanega akta v upravnem sporu lahko različna od vrste javno pravne zadeve. Uporaba Standardov v postopkih izbire kandidatov na podlagi posebnega natečaja tako sodišču nalaga zadržano presojo, kar pomeni, da se sodišče ne spušča v strokovno presojo, ki jo je izvedla Komisija, ampak poseže v odločitev samo, če je očitno nerazumna. Zadržana presoja skladno s sodno prakso pomeni, da sodišče ugotovi nezakonitost v takšni odločbi le, če je odločitev tožene stranke očitno nerazumna, saj mora tožena stranka imeti zaradi zagotavljanja učinkovitosti upravnega sistema široko polje proste presoje pri ocenjevanju primernosti kandidatov glede na razpisne pogoje, ko kadruje javne uslužbence na najvišje položaje.1 Dejstvo, da tožnik ni bil spoznan kot primeren kandidat, po presoji sodišča še ne pomeni, da je odločitev tožene stranke napačna. Sodišče v spornem primeru ugotavlja, da odločitvi tožene stranke nerazumnosti ni mogoče očitati.

13. Tožnik oporeka ocenam, ko je Komisija ocenjevala izkušnje in menedžerske sposobnosti tožnika v prvem sklopu Standardov, in sicer „neustrezno“ po elementu obseg in kakovost delovnih in vodstvenih izkušenj ter sposobnost vodenja in upravljanja ter elementu vrednost vizije razvoja organizacijske enote ali organa. V drugem sklopu Standardov, ko je Komisija ocenjevala strokovna znanja tožnika, je le ta pridobil kot neustrezno oceno po elementu poznavanje načrtovanja in rabe virov. Sodišče je ocenilo, da je tožena stranka dovolj argumentirano pojasnila, da tožnik v razgovoru ni podal jasnih odgovorov in ni izkazal sposobnosti strateškega načrtovanja. Kot rečeno, gre pri tem za strokovno presojo izpolnjevanja profesionalnih kriterijev, v katero se sodišče ne spušča, če ni očitno nerazumna, in v obravnavanem primeru ni takšna.

14. Po presoji sodišča je Komisija strokovno usposobljenost tožeče stranke presojala po posameznih sklopih standardov in metodah določenih s Standardi, zato je tožbene ugovore, ki se nanašajo na nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter nepravilno uporabo materialnega prava v smislu uporabe instituta prostega preudarka, kot neutemeljene zavrnilo. Po mnenju sodišča je Komisija v izpodbijanem sklepu dovolj pojasnila in navedla razloge, zakaj jo je po prvem in drugem sklopu Standardov podala ocenila kot neustrezno.

15. Po določbi tretjega odstavka 49. člena Ustave je vsakomur, pod enakimi pogoji, dostopno vsako delovno mesto. Pravica dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji je ustavna pravica in se kot taka uresničuje neposredno na podlagi Ustave RS, kar pa še ne pomeni, da se uresničuje neodvisno od ureditve v ZJU. Dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji pomeni zagotavljanje enakih možnosti pri zaposlovanju in enako dostopnost glede na izpolnjene pogoje, ki tako enakopravnost omogočajo. Določba 49. člena Ustave RS torej zagotavlja le dostopnost do vsakega delovnega mesta vsakomur pod enakimi pogoji, ne pa tudi vnaprejšnje pravice, da bo na razpisano delovno mesto izbran. Po presoji sodišča je natečajna komisija strokovno usposobljenost tožeče stranke presojala po posameznih sklopih standardov in metodah določenih s Standardi, zato je tožbene ugovore, ki se nanašajo na nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter nepravilno uporabo materialnega prava v smislu uporabe instituta prostega preudarka, kot neutemeljene zavrnilo.2

16. Tožnik je sicer predlagal, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da izpodbijano odločbo odpravi in samo vsebinsko odloči. Sodišče pojasnjuje, da z vidika ustavne podlage (tretji odstavek 120. člena in 157. člen Ustave) velja, naj sodišče le izjemoma odloča o stvari sami, še zlasti če sama presoja zakonitosti ne bi zadovoljila namena, zaradi katerega se ti akti preizkušajo v upravnem sporu. To izhaja tudi iz določb prvega odstavka 7. člena ZUS-1 in 65. člena tega zakona.3 Sodišče pa odločitve o sporu polne jurisdikcije tudi ne more sprejeti brez opravljene glavne obravnave. Sodišče je odločilo izven glavne obravnave v skladu s tretjim odstavkom 58. člena ZUS-1, kot je že obrazloženo (točka 6. obrazložitve te sodbe).

17. Po presoji sodišča je bil postopek izvedbe javnega natečaja pravilen in zakonit, izpodbijani sklep Komisije pravilen in na zakonu utemeljen, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

1 Tako tudi sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. II U 5/2013 z dne 22. 1. 2014, I U 1622/2013 z dne 27. 11. 2014. 2 Upravno sodišče RS, sodba opr. št. II U 5/2013 z dne 22. 1. 2014. 3 Tako sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 881/2015 z dne 30. 5. 2017.