UPRS Sodba in sklep I U 1064/2021-13
Datum: 2022-06-07T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.1064.2021.13
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: DELOVNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: COVID-19 - začasno čakanje na delo - nadomestilo plače - rok za vložitev vloge - nepopolna vloga - načelo zaslišanja stranke v postopku

## Jedro

V obravnavanem primeru je prišlo do neskladja med vsebino tožnikove vloge in njenih prilog, saj iz vloge izhaja, da je bil delavec A. A. na čakanje napoten dne 27. 10. 2020, iz priloge vlogi pa izhaja, da je delavec napotitev prejel šele dne 5. 11. 2020. Organ je bil tako dolžan raziskati okoliščine v zvezi z datumom napotitve delavca A. A. na čakanje na delo in tožniku omogočiti, da se o podanih neskladjih izjasni, česar pa ni storil, temveč je vlogo tožnika takoj zavrgel. Takšno postopanje organu narekujeta tudi načelo varstva pravic strank (7. člen ZUP), v skladu s katerim mora organ omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, in načelo materialne resnice (8. člen ZUP), ki organu nalaga dolžnost, da v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

## Izrek

I. Tožbi se deloma ugodi, sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, št. 11064-49655/2020-6 z dne 9. 12. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. V preostalem delu, zoper odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11008-592/2021-2 z dne 12. 5. 2021, se tožba zavrže. III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrnitvi stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrgel vlogo tožnika za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem (1. točka izreka) in sklenil, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka) ter da je sklep takse prost (3. točka izreka). Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnik vlogo vložil dne 10. 11. 2020, delavce pa je na čakanje napotil dne 27. 10. 2020, zaradi česar je zamudil rok, določen v prvem odstavku 74. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP), v skladu s katerim lahko delodajalec vloži vlogo v elektronski obliki pri prvostopenjskemu organu v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo.

2. Tožnik s tožbo prav tako izpodbija odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju toženka), s katero je ta kot drugostopenjski organ zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa.

3. Tožnik se z izpodbijanima upravnima aktoma ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da je delavec A. A. prejel odločbo delodajalca o napotitvi na delo (pravilno: čakanje) šele dne 5. 11. 2020, zato je napotitev na čakanje pričela učinkovati šele s trenutkom vročitve napotitve delavcu, zaradi česar je bila vloga vložena pravočasno. Sodišču predlaga, da se sklep prvostopenjskega organa in odločba toženke opravita in da se njegovi vlogi ugodi najmanj v delu, v katerem se nanaša na delno povračilo nadomestila plače za delavca A. A. Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravni spis v zadevi.

5. Sodišče je v obravnavani zadevi dne 26. 4. 2022 sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Zoper sestavo sodišča stranke na glavni obravnavi, niti pred tem pisno, niso podale pripomb.

6. Sodišče je dne 7. 6. 2022 izvedlo javno glavno obravnavo, katere se je udeležila le pooblaščenka tožnika. Toženka se glavne obravnave ni udeležila, ob tem ko je bilo ugotovljeno, da je bila pravilno vabljena.

7. Sodišče je na naroku za glavno obravnavo vpogledalo v listine, priložene tožbi, A2 do A5: upravna akta obeh stopenj, pritožbo zoper izpodbijani sklep prvostopenjskega organa z dne 14. 12. 2020 ter napotitev na čakanje na delo doma za delavca A. A. z dne 27. 10. 2020, ter ostale listine upravnega in sodnega spisa.

**K točki I. izreka**

8. Tožba je utemeljena v delu, v katerem tožnik izpodbija sklep prvostopenjskega organa.

9. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (2. člen ZUS-1). Ker tožnik s tožbo izpodbija prvostopenjski sklep, s katerim je bila njegova zahteva za delno vračilo izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo zavržena, je sodišče preverilo, ali je izpodbijani sklep upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. V upravnem sporu se lahko poleg upravnih odločb, s katerimi je odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (2. člen ZUS-1) izpodbijajo tudi procesni sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1). V pravni teoriji in sodni praksi ni sporno, da je sklep, s katerim se zavrže vloga stranke, sklep, s katerim se postopek konča, zaradi česar ga je dovoljeno izpodbijati s samostojno tožbo v upravnem sporu.1 Sodišče je tako dovolilo tožbo v delu, v katerem tožnik izpodbija sklep prvostopenjskega organa o zavrženju njegove vloge.

11. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je tožnik dne 10. 11. 2020 pri prvostopenjskemu organu vložil vlogo za priznanje pravice do povračila nadomestila plače zaradi napotitve delavcev na začasno čakanje na delo in da je prvostopenjski organ tožnikovo vlogo zavrgel kot prepozno.

12. Med strankama pa je sporno, kdaj se je iztekel rok za vložitev omenjene vloge v delu, ki se nanaša na delavca A. A. 13. ZZUOOP v 68. do 78. členu ureja ukrep delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo, ki ga lahko uveljavlja vsak delodajalec v Republiki Sloveniji, ki delavcem začasno ne more zagotavljati dela zaradi posledic epidemije.2 Zakon v 74. členu podrobneje ureja postopek in način uveljavljanja povračila nadomestila plače ter v tretjem odstavku določa, da mora delodajalec vlogi priložiti oceno upada prihodkov, za pravilnost katere kazensko in materialno odgovarja, ter dokazila o napotitvi delavcev na začasno čakanje na delo zaradi začasne nezmožnosti zagotavljanja dela iz poslovnega razloga (tretji odstavek).

14. Na glavni obravnavi je sodišče najprej ugotavljalo, ali je tožnik vlogi z dne 10. 11. 2020 priložil odločbo delodajalca, s katero je na čakanje na delo napotil delavca A. A. (priloga A5) ali pa gre za nov dokaz v smislu 52. člena ZUS-1. V upravnem spisu, ki ga je sodišču posredovala toženka, se namreč ne nahajajo priloge, ki jih kot obvezne določa tretji odstavek 74. člena ZZUOOP. Ob vpogledu v upravni spis je sodišče ugotovilo, da je na koncu vloge, ki jo je tožnik oddal elektronsko, navedeno, da so vlogi priložene tudi obvezne priloge – dokazila o napotitvi delavcev na začasno čakanje na delo. Nadalje je iz vsebine pritožbe, ki jo je tožnik dne 14. 12. 2020 vložil zoper izdani sklep, mogoče razbrati, da so bile napotitve priložene vlogi, kar je na glavni obravnavi potrdila tudi pooblaščenka tožnika. Sodišče se je tako prepričalo, da je bila napotitev na čakanje na delo delavca A. A. priložena vlogi z dne 10. 11. 2020, zato je ni obravnavalo kot nov dokaz v smislu 52. člena ZUS-1. 15. V nadaljevanju je sodišče ugotavljalo, ali je prvostopenjski organ pravilno zavrgel tožnikovo vlogo kot prepozno. Prvi odstavek 74. člena ZZUOOP določa, da delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plače po tem zakonu z vlogo, ki jo vloži v elektronski obliki pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo, pri čemer je vlogo mogoče vložiti najpozneje do 15. 1. 2021. V konkretnem primeru je tožnik vlogo vložil dne 10. 11. 2020, v vlogi pa navedel, da je delavca A. A. in B. B. na čakanje napotil dne 27. 10. 2020. 16. Temeljno načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP) določa, da je stranki treba dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, in da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. V obravnavanem primeru je prišlo do neskladja med vsebino tožnikove vloge in njenih prilog, saj iz vloge izhaja, da je bil delavec A. A. na čakanje napoten dne 27. 10. 2020, iz priloge vlogi pa izhaja, da je delavec napotitev prejel šele dne 5. 11. 2020. Organ je bil tako dolžan raziskati okoliščine v zvezi z datumom napotitve delavca A. A. na čakanje na delo in tožniku omogočiti, da se o podanih neskladjih izjasni, česar pa ni storil, temveč je vlogo tožnika takoj zavrgel. Takšno postopanje organu narekujeta tudi načelo varstva pravic strank (7. člen ZUP), v skladu s katerim mora organ omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, in načelo materialne resnice (8. člen ZUP), ki organu nalaga dolžnost, da v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

17. Po presoji sodišča prvostopenjski organ na podlagi takšnega neujemanja med vlogo in njeno prilogo, na podlagi katerega ni mogoče z gotovostjo trditi, katerega dne je bil delavec A. A. napoten na čakanje na delo, ni imel podlage za ugotovitev, da je tožnik vlogo vložil prepozno, zato je njegova odločitev o zavrženju vloge nezakonita. Zaradi takšnega postopanja organa je dejansko stanje v zadevi ostalo nepopolno ugotovljeno in je tako podana kršitev po 3. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. 18. Glede na navedeno je sodišče tožbi (razen v obsegu, v katerem jo je zavrglo) ugodilo na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo upravnega akta, ne more rešiti spora, zato ker so v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena, pravo dejansko stanje pa je treba ugotoviti v upravnem postopku. V primeru ugotovitve pravočasnosti tožnikove vloge bo namreč moral prvostopenjski organ opraviti presojo vsebinske utemeljenosti tožnikovega zahtevka, ki v zadevnem postopku zaradi zavrženja vloge ni bila opravljena.

19. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ tožniku omogočiti, da se izjavi glede okoliščine napotitve delavca A. A. na čakanje na delo, in nato na tej podlagi sprejeti odločitev o pravočasnosti vloge.

20. Ker je tožnik sodišču predlagal, da odloči v sporu polne jurisdikcije, sodišče pojasnjuje, da sme na podlagi 65. člena ZUS-1 meritorno odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru pa navedeni pogoji za meritorno odločanje po presoji sodišča niso podani, saj organ tožnikove vloge še ni vsebinsko obravnaval, zato podatki postopka sodišču ne dajejo zanesljive podlage za to, da bi samo odločilo o vsebinski utemeljenosti tožnikove vloge.

**K točki II. izreka**

21. Tožnik s tožbo izpodbija tudi odločbo toženke, s katero je ta zavrnila tožnikovo pritožbo zoper sklep prvostopenjskega organa. Sodišče je zato ugotavljalo, ali je odločba drugostopenjskega organa, s katerim se pritožba zavrne, upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijani v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

22. Ob upoštevanju pogojev, ki jih v zvezi z upravnim aktom določa 2. člen ZUS-1, se bo v upravnem sporu vselej izpodbijal tisti akt, ki v izreku vsebuje meritorno odločitev o pravicah ali obveznostih stranke. Upravni akti v smislu 2. člena ZUS-1 tako niso akti, ki v izreku ne vsebujejo odločitve o pravici ali obveznosti fizične ali pravne osebe in zato ne vplivajo na vsebino prvostopenjskega upravnega akta. V sodni praksi se je uveljavilo stališče, da je glede na določbe ZUS-1 v upravnem sporu treba izpodbijati prvostopenjski upravni akt, razen v primeru, kadar je drugostopenjski akt posegel v odločitev po vsebini (na primer prek spremembe ali dopolnitve).3

23. Ker je bila z odločbo toženke kot drugostopenjskega organa pritožba zgolj zavrnjena, je sklep prvostopenjskega organa tisti, ki vsebuje meritorno odločitev o pravici tožnika. Na podlagi navedenega je sodišče zavrglo tožbo v delu, v katerem se izpodbija odločba toženke.

**K točki III. izreka**

24. Ker je sodišče tožbi v pretežnem delu ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

25. V skladu s četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika pripadajo tožeči stranki, če je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožečo stranko v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, stroški v višini 385,00 EUR. Ta znesek se poviša še za 22 % DDV, torej za 84,70 EUR, kar pomeni, da tožeči stranki skupaj pripadajo stroški v višini 469,70 EUR. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

1 Glej **Kerševan, E**.: 5. člen, v: **Kerševan, E. (ur.)**: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem. Lexpera d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2019, str. 49 in 52 ter tam navedene sodne odločbe.  
2 Prvi odstavek 68. člena ZZUOOP določa, da zadevnega ukrepa ne morejo uveljavljati le neposredni ali posredni uporabnik proračuna Republike Slovenije oziroma proračuna občine, katerega delež prihodkov iz javnih virov je bil v letu 2019 višji od 70 odstotkov; delodajalec, ki opravlja finančno ali zavarovalniško dejavnost, ki spada v skupino K po standardni klasifikaciji dejavnosti in ima več kot 10 zaposlenih na dan 13. marca 2020 ter tuja diplomatska predstavništva in konzulati, mednarodne organizacije, predstavništva mednarodnih organizacij ter institucije, organi in agencije Evropske unije v Republiki Sloveniji.  
3 Tako npr. sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 36/2020 z dne 9. 9. 2020.