U-I-137/93
Datum: 1994-06-02T00:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:USRS:1994:U.I.137.93
vrsta: zakon
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: Ur. list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 | 02.06.1994
dokument: US17116
akt: Zakon o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in 56/92) (ZSV), 1. odst. 76. čl.
resitev: razveljavitev ali odprava
izrek: Določba 1. odst. 76. čl. Zakona o socialnem varstvu se razveljavi.
stavek: Prvi odstavek 76. člena Zakona o socialnem varstvu, ki določa obvezno združevanje strokovnih delavcev v socialno zbornico, ni v skladu z ustavo, ker takšen poseg v t.i. splošno svobodo ravnanja ljudi za izvrševanje njihovih pristojnsoti ni nujen.
odlocitev: odločba
geslo: Obvezno združevanje strokovnih delavcev socialno varstvenih storitev v socialno zbornico.
Svoboda združevanja - omejevanje.
Nepristojnost ustavnega sodišča za oceno primernosti omejevanja ustavnih pravic.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika ustavnega sodišča.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika ustavnega sodišča.
podlaga: Ustava, 42., 35. čl.
Zakon o Ustavnem sodišču RS (ZUstS), 1. odst. 21. čl.
vlagatelj: Sindikat vzgoje, izobraževanja in znanosti Slovenije
datum_vloge: 1993-06-16T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 1994-06-01T22:00:00.000Z

# U-I-137/93-24

# 2/6-1994

## O D L O Č B A

Ustavno sodišče je na predlog Sindikata vzgoje, izobraževanja in znanosti Slovenije v postopku za oceno ustavnosti na seji dne 2/6-1994

o d l o č i l o :

Določba prvega odstavka 76. člena Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in 56/92) se razveljavi.

## O b r a z l o ž i t e v

### A.

Sindikat vzgoje, izobraževanja in znanosti Slovenije kot predlagatelj meni, da je določba prvega odstavka 76. člena Zakona o socialnem varstvu, ki določa, da se strokovni delavci, ki opravljajo socialnovarstvene storitve po tem zakonu, obvezno združujejo v socialno zbornico, v nasprotju z določbo drugega odstavka 42. člena Ustave, ki vsakomur zagotavlja pravico, da se svobodno združuje z drugimi. Predlog utemeljuje predvsem z navedbo, da Ustava v tretjem odstavku 42. člena sicer določa, da so zakonske omejitve te pravice dopustne, če to zahteva varnost države ali javna varnost ter varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni, vendar v obravnavanem primeru ti razlogi niso izkazani. Meni tudi, da bi bilo opravičljivo le obvezno združevanje v socialno zbornico za pravne osebe oziroma zasebnike, ki na podlagi koncesije opravljajo javno službo na področju socialnega varstva, ker je potreben javni nadzor socialnovarstvenega dela zasebnikov oziroma teh pravnih oseb, ki bi ga najlažje izvajala socialna zbornica kot javnopravna institucija. Zato predlaga, naj Ustavno sodišče čimprej prične s postopkom, ugotovi nasprotje izpodbijane zakonske določbe z Ustavo in jo razveljavi.

V odgovoru Državni zbor meni, da predlog za oceno ustavnosti prvega odstavka 76. člena Zakona o socialnem varstvu ni utemeljen. Smisel te določbe Zakona namreč ni v omejitvi pravice združevanja posameznih kategorij delavcev na področju socialnega varstva, temveč v njihovem povezovanju z namenom skrbeti za razvoj in strokovni dvig socialnovarstvene dejavnosti. Zakon te namene in cilje združevanja dosledno izpeljuje v nalogah socialne zbornice, kamor med drugim sodi tudi sprejem kodeksa etike delavcev na področju socialnega varstva, načrtovanje, spremljanje in izvajanje supervizije strokovnega dela, načrtovanje in organizacija strokovnega izobraževanja, usposabljanje, spremljanje in načrtovanje pripravništva ter druge naloge, pomembne za delavce na področju socialnega varstva. Socialna zbornica je torej oblika strokovnega združevanja, ki pa strokovnim delavcem ne preprečuje združevanja v ožja strokovna združenja oziroma jih pri tem ne omejuje.

Ustavno sodišče je v pripravljalnem postopku opravilo tudi razgovor s predstavniki udeležencev.

### B.

Predlagatelj je s svojim predlogom sprožil pomembno in nedvomno aktualno vprašanje razlage drugega odstavka 42. člena Ustave. V predmetnem sporu je moralo Ustavno sodišče najprej ugotoviti, ali se ta določba nanaša tudi na obveznost združevanja v primerih, ko gre za opravljanje javnih služb in ko gre za združevanje v javnopravne institucije, ki izvajajo javna pooblastila. Istovrstno vprašanje je Ustavno sodišče že obravnavalo v zadevi U-I-48/92 glede obveznega združevanja v zdravniško zbornico, ki ga določa prvi odstavek 85. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92 in 26/92), in sklenilo, da ne začne postopka za oceno ustavnosti te zakonske določbe. Ugotovilo je namreč, da je zdravniška zbornica pravna oseba javnega prava, ki izvršuje javno kontrolo nad zdravniško prakso in ki je ustanovljena po volji zakonodajalca. Zato obvezno združevanje vanjo ne pomeni omejevanja pravice, zavarovane z drugim odstavkom 42. člena Ustave. Določilo prvega odstavka 76. člena Zakona o socialnem varstvu predpisuje obveznost združevanja strokovnih delavcev, ki opravljajo socialnovarstvene storitve iz 69. člena tega zakona, v socialno zbornico. Podobno kot prvi odstavek 85. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, ki nalaga obvezno združevanje samo zdravnikom in zobozdravnikom, ki opravljajo zdravstveno dejavnost in delajo neposredno z bolniki, tudi izpodbijana določba Zakona o socialnem varstvu predpisuje obvezno združevanje samo za tiste strokovne delavce iz 69. člena Zakona, ki opravljajo socialnovarstvene storitve.

Po določbah 77. člena Zakona skrbi socialna zbornica za povezanost, razvoj in strokovni dvig socialnovarstvene dejavnosti ter opravlja naloge, med katerimi so tudi javna pooblastila, določena v 2., 3., 4. in 5. točki drugega odstavka navedenega 77. člena Zakona. Zaradi takih pooblastil po oceni Ustavnega sodišča socialne zbornice, enako

kot zdravniške zbornice, ni mogoče uvrščati med združenja, ki jih ima v mislih drugi odstavek 42. člena Ustave. Ne gre namreč za zasebnopravno združenje, ki lahko temelji le na prostovoljnih in svobodnih dejavnostih njenih članov, temveč za institucijo javnega prava, ki je ustanovljena z zakonom in ki izvršuje javna pooblastila. Zato z vidika 42. člena Ustave izpodbijana določba Zakona ni v neskladju z Ustavo.

Vendar pa je Ustavno sodišče v obravnavanem primeru presojalo tudi vprašanje, ali že zgolj javnopravni značaj nekega združenja opravičuje obveznost združevanja vanj. Ob 42. členu Ustave je namreč potrebno v primeru obveznega združevanja upoštevati tudi njen 35. člen. Ta s tem, ko jamči nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti ter njegove zasebnosti ter osebnostnih pravic, zagotavlja tudi t.i. splošno svobodo ravnanja ljudi.

Obvezno združevanje v javnopravna združenja, kakršno je tudi socialna zbornica, pomeni poseg v to splošno svobodo ravnanja ljudi, torej v njihovo ustavno pravico iz 35. člena Ustave.

Omejitve ustavnih pravic so po določbi tretjega odstavka 15. člena Ustave možne v primerih, ko je to v Ustavi posebej predvideno (kar pri pravicah iz 35. člena ni) in pa takrat, kadar je to nujno zaradi varstva pravic drugih ("Človekove pravice in temeljne svoboščine so omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava"). Država torej izvajalcem poklicev oziroma dejavnosti, ki pomenijo poseganje v pravice drugih, kot je to npr. zdravniški poklic pa tudi opravljanje socialnovarstvenih storitev, lahko predpiše med drugim tudi obvezno združevanje v poklicne zbornice ali podobna javnopravna združenja, da bi s tem izboljšala oziroma v večji meri zagotovila varstvo pravic ljudi, katerim so te dejavnosti namenjene.

Po ustaljenih in splošno sprejetih pojmovanjih v svetu so kakršnekoli omejitve ustavnih pravic dopustne le, če so v skladu s t.i. načelom sorazmernosti, kar pomeni tri pogoje za dopustnost takih omejitev ali posegov (nujnost, primernost in sorazmernost v ožjem smislu): 1. poseg mora biti nujen - v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega; 2. poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja (npr. varstva pravic drugih ali tudi javnega interesa, kadar je varstvo javnega interesa ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno - da se preko javnega interesa varujejo pravice drugih) - primeren v tistem smislu, da je z njim ta cilj možno doseči; in 3. upoštevati je treba tudi t.i. sorazmernost v ožjem smislu, kar pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tudi tehtati pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeriti nujnost posega sorazmerno s težo prizadetih posledic: le v primeru, če gre varovani pravici zaradi njenega pomena absolutna prednost, je lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico - drugače pa mora biti globina oziroma teža posega v njo v sorazmerju s pomenom varovane druge pravice, ali, z drugimi besedami, ni a priori dopusten vsak poseg, ki je sicer nujen, če bi se hotela varovana pravica zavarovati v celoti, kadar tudi prva pravica zasluži enako močno varstvo in je torej pri koliziji takih pravic treba dopustiti v eno le take posege, ki druge pravice ne bodo zavarovali absolutno, ampak le sorazmerno s prvo (pravici bosta torej vzajemno omejeni druga z drugo).

V obravnavanem primeru obveznega združevanja v socialno zbornico je Ustavno sodišče ugotovilo, da takšen poseg v splošno svobodo ravnanja ljudi kljub obstoju javnega interesa pri izvajanju socialnega varstva in v njegovem okviru socialnovarstvenih storitev ni nujno potreben. Svoje naloge, vključno s tistimi, ki so določene kot javna pooblastila, lahko zbornica opravlja ne glede na obveznost članstva. Zato je Ustavno sodišče, ne da bi se spuščalo v presojo primernosti in sorazmernosti posega, ocenilo, da izpodbijana določba ni v skladu s 35. členom Ustave.

### C.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v naslednji sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim (proti so glasovali sodniki Jambrek, Snoj, Testen in Ude). Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Krivic, odklonilni ločeni mnenji pa sodnika Jambrek in Ude.

### P r e d s e d n i k

dr. Tone Jerovšek

### Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica

Strinjam se tako z izrekom kakor tudi z vsem, kar je napisano v obrazložitvi. Le v zvezi z zadnjim odstavkom obrazložitve pod B želim precizirati svoje stališče.

V tem odstavku je med drugim rečeno, da svoje naloge oziroma javna pooblastila lahko zbornica opravlja ne glede na obveznost članstva (zaradi česar je bila določba o obveznosti članstva razveljavljena). Iz konteksta, v katerem je ta stavek, je razvidno, da so mišljeni socialna zbornica in njena pooblastila, kar pomeni, da s tem seveda še ni bilo odločeno o dopustnosti obveznega združevanja v zbornice nasploh.

To vprašanje je torej še odprto. Sam mislim, da je v kontekstu gornjih stališč, s katerimi se strinjam, dopustnost obveznega združevanja v zbornice odvisna od tega, kakšna so tista javna pooblastila in druge naloge, zaradi katerih je bila neka zbornica kot javnopravna institucija ustanovljena. Če npr. varstvo pravic tistih, ki jim je neka strokovna dejavnost (npr. zdravniška ali odvetniška) namenjena, upoštevajoč tudi tradicionalni način opravljanja takega poklica, zahteva, da država zaupa nadzorstvo nad tem, kako pripadniki takega poklica ta poklic opravljajo, vključno s sankcijami (odvzem dovoljenja za samostojno opravljanje dela zdravnika po 79. in 85. členu Zakona o zdravstveni dejavnosti, odvzem pravice opravljati odvetniški poklic po 61. členu Zakona o odvetništvu), njihovi zbornici, potem je določitev obveznega članstva v taki zbornici nedvomno manjši poseg v osebne pravice pripadnikov takih poklicev kot določba o tem, da jim zbornica lahko izreče tako hude sankcije. Kadar je to zadnje ustavno dopustno, se po mojem mnenju tudi vprašanje dopustnosti predpisovanja obveznega članstva v taki zbornici kaže v drugačni luči kot v zbornici, ki tako daljnosežnih javnih pooblastil nima. Če država na nekem strokovnem oziroma poklicnem področju zaupa zbornici tako močna pooblastila, je to praviloma po eni strani znak pomembnosti takega področja za družbo in za pravice prizadetih, po drugi strani pa tudi znak, da država ocenjuje, da je poklicna zbornica (glede na tradicijo poklica, izkušnje itd.) sposobna opraviti tako zahtevne naloge pri varstvu javnega interesa oziroma pravic drugih, da je za opravljanje takih nalog primernejša od državnih organov in da to ustreza tudi prevladujočim pojmovanjem tako znotraj prizadetega poklica kot tudi v javnosti. Kadar so ti pogoji izpolnjeni, je po mojem mnenju možno nadalje presojati, ali je v takem primeru potem tudi določitev obveznega članstva v taki zbornici nujen korelat tako določenemu položaju in pooblastilom zbornice - zlasti zato, da bi bilo na ta način v večji meri zagotovljeno, da bodo pri skrbi za razvijanje in spoštovanje pravil stroke v interesu prizadetih tretjih ljudi pripadniki takega poklica v zbornici aktivneje sodelovali, s čimer bi bile pravice drugih v večji meri zagotovljene - pa tudi zato, da ob morebitnem prostovoljnem članstvu v stališčih zbornice ne bi prišli do izraza neki parcialni, z gledišča javnega interesa manj zaželeni ali celo sporni pogledi in interesi, ki ne bi odražali zlasti strokovnih in etičnih pogledov stroke kot celote. Kakšen naj bi bil rezultat take presoje v posameznem primeru, seveda vnaprej ni mogoče reči - mislim le, da v tu obravnavanem primeru socialne zbornice ti pogoji vsekakor niso izpolnjeni, vsaj po sedanjem stanju te stroke ne - tudi glede na večje število poklicev, ki so vanjo vključeni.

S funkcijami, kakršne ima po zakonu socialna zbornica, ni mogoče do te mere učinkovito varovati pravic drugih ljudi, da bi se v tej luči obvezno članstvo pokazalo kot nujno. Te funkcije lahko socialna zbornica uspešno opravlja tudi v primeru blažjega posega v splošno svobodo ravnanja (npr. če bi bili vanjo obvezno vključeni le javni zavodi in zasebni nosilci dejavnosti s tega področja, ne pa tudi zaposleni pri teh zavodih ali zasebnikih, pri kateriih je spoštovanje pravil stroke možno doseči tudi v okviru nadzora delodajalca in državnega nadzora nad to dejavnostjo) ali morda celo brez takega posega, če bo zakonodajalec presodil, da je zakonski smoter ustanovitve socialne zbornice možno v zadostni meri doseči tudi na ta način.

### S o d n i k

Matevž Krivic

### Odklonilno ločeno mnenje

sodnikov dr. Petra Jambreka in dr. Lojzeta Udeta

Podpisana sodnika dr. Peter Jambrek in dr. Lojze Ude sva glasovala proti razveljavitvi 76. člena Zakona o socialnem varstvu. Razlogi za najino odklonilno ločeno mnenje so naslednji:

Podpisana sodnika se strinjava s stališčem Ustavnega sodišča v izpodbijani določbi, da obvezno združevanje v primerih, ko gre za opravljanje javnih služb in ko gre za združevanje v javnopravne institucije, ki izvajajo javna pooblastila, ne pomeni omejevanja pravice, zavarovane z drugim odstavkom 42. člena Ustave o pravici do svobodnega združevanja. Strinjava se torej z razlogi izpodbijane odločbe v prvih treh odstavkih obrazložitve pod B. Isto stališče je Ustavno sodišče že zavzelo v zadevi U-I-48/92, ko je presojalo obvezno združevanje v zdravniško zbornico, ki ga določa prvi odstavek 85. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti.

Prav tako se strinjava s stališčem, da obvezno združevanje v javno-pravna združenja, kakršno je tudi socialna zbornica, sicer pomeni poseg v splošno svobodo ravnanja ljudi, torej v njihovo ustavno pravico iz 35. člena Ustave, da pa država izvajalcem poklicev oziroma dejavnosti, ki pomenijo poseganje v pravice drugih, kot je to na primer zdravniški poklic pa tudi opravljanje socialno-varstvenih storitev, lahko predpiše med drugim tudi obvezno združevanje v poklicne zbornice ali podobna javno-pravna združenja, da bi s tem izboljšala oziroma v večji meri zagotovila varstvo pravic ljudi, katerim so te dejavnosti namenjene.

Meniva pa, da bi bilo treba na podlagi teh dveh načelnih stališč ugotoviti, da določba prvega odstavka 76. člena Zakona o socialnem varstvu ni v neskladju z Ustavo, tako kot je to storilo sodišče pri ustavni oceni zakonski določb o obveznem združevanju zdravnikov, ki delajo neposredno z bolniki, v Zdravniško zbornico Slovenije (že citirana odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-48/92).

Odločba Ustavnega sodišča je razveljavila določbo prvega odstavka 76. člena Zakona o socialnem varstvu iz razloga, da obvezno združevanje v socialno zbornico predstavlja poseg v splošno svobodo ravnanja ljudi, ki kljub obstoju javnega interesa pri izvajanju socialnega varstva in pri izvajanju socialno- varstvenih storitev ni nujno potreben, torej ni sorazmeren pri tehtanju prizadete pravice s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati.

Podpisana sva mnenja, da obvezno združevanje nekaterih kategorij delavcev, ki opravljajo socialno-varstvene storitve, v socialno zbornico, ne predstavlja nedopustnega poseganja v pravico iz 35. člena Ustave. Podobno kot prvi odstavek 85. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, ki nalaga obvezno združevanje samo zdravnikom in zobozdravnikom, ki opravljajo zdravstveno dejavnost in delajo neposredno z bolniki, tudi izpodbijana določba Zakona o socialnem varstvu nalaga obvezno združevanje samo nekaterim kategorijam delavcev. Obvezno združevanje velja le za tiste delavce, ki opravljajo najzahtevnejše naloge izmed tistih, ki so z zakonom opredeljene kot socialno-varstvene storitve. Socialno-varstvene storitve pa so povezane z obravnavanjem človekove osebnosti in so v tesni zvezi z uresničevanjem človekovih temeljnih pravic, kot so na primer pravica do zasebnosti in drugih osebnostnih pravic, pravica do socialne varnosti, varstvo družine in otrok in drugo.

Podpisana sva mnenja, da socialno-varstvene storitve s stališča varstva človekove osebnosti in njegovih pravic nikakor niso manj pomembne, kot so to zdravstvene storitve.

Po določbah 77. člena zakona skrbi socialna zbornica za povezanost, razvoj in strokovni dvig socialno- varstvene dejavnosti ter opravlja naloge, med katerimi so tudi javna pooblastila, določena v 2., 3., 4. in 5. točki drugega odstavka 77. člena zakona. Socialne zbornice, enako kot zdravniške, ni mogoče uvrščati med zasebno-pravna združenja, temveč je to institucija javnega prava, ki je ustanovljena z zakonom in ki izvršuje javna pooblastila na področju dejavnosti, ki se pretežno opravlja kot javna služba, pomembna tudi za uresničevanje ustavne pravice do socialne varnosti. Tudi iz ustavne določbe, ki državljanom daje pravico do socialne varnosti, katere uresničevanje mora zagotavljati država, izhaja javno-pravni interes, ki tudi glede na 35. člen Ustave opravičuje obvezno združevanje v socialno zbornico. Poveritev javnih pooblastil samo po sebi še ne bi opravičevalo obveznega združevanja v socialno zbornico, pač pa to obvezno združevanje opravičuje javni interes, da se državljanom zagotovi pravica do socialne varnosti in da se pri opravljanju socialno-varstvenih storitev zagotovi tudi uresničevanje vseh drugih človekovih pravic, ki so lahko prizadete pri opravljanju socialno-varstvenih storitev.

S o d n i k a :

dr. Peter Jambrek

dr. Lojze Ude