U-I-155/07
Datum: 2009-04-09T00:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:USRS:2009:U.I.155.07
vrsta: zakon
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: Uradni list RS, št. 32/2009 in OdlUS XVIII, 17 | 09.04.2009
dokument: US28678
akt: Zakon o gospodarskih zbornicah (Uradni list RS, št. 60/06) (ZGZ), 1. st. 1. odst. 4. čl., 6. odst. 4. čl., 4. odst. 14. čl. in 1. odst. 26. čl.
resitev: ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom															zavrnitev
izrek: Prvi stavek prvega odstavka 4. člena Zakona o gospodarskih zbornicah (Uradni list RS, št. 60/06) ni v neskladju z Ustavo.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 4. člena, četrtega odstavka 14. člena in prvega odstavka 26. člena Zakona o gospodarskih zbornicah se zavrne.
stavek: Eden od vidikov svobode združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave je, da imajo posamezniki možnost ustanoviti pravno osebo za kolektivno delovanje na področju skupnih interesov. Bistven sestavni del svobode združevanja je, da pravo združenju omogoča pridobiti status pravne osebe.
Iz drugega odstavka 42. člena Ustave ne izhaja obveznost države, da zagotovi točno določene oblike združenj. Razen nekaterih izjem je določitev pravno organizacijskih oblik združenj  v prosti presoji zakonodajalca, ki mora pri tem upoštevati posebnosti posameznih področij, na katerih združenja delujejo.
Pri zakonskem urejanju statusnih oblik tistih združenj, ki jih Ustava zahteva in jih zakonodajalec mora urediti je treba od primera do primera presojati ali zakonska določba pomeni določitev načina uresničevanja svobode združevanja (ali kakšne druge človekove pravice) ali gre že za omejitev in s tem za poseg v to človekovo pravico. Na drugi strani zakoni, ki urejajo oblike združenj, ki jih Ustava ne zahteva, praviloma pomenijo način uresničevanja drugega odstavka 42. člena Ustave.
Zadruge so tako različne od gospodarskih družb in samostojnih podjetnikov, da jih zakonodajalec lahko različno obravnava.
Ustavno sodišče presoja medsebojno neskladje zakonov le takrat, ko bi nastala takšna nasprotja znotraj pravnega reda, da bi bila kršena načela pravne države iz 2. člena Ustave. Morebitna takšna neskladja je treba v prvi vrsti reševati z razlago zakonov.
odlocitev: odločba
geslo: 1.5.51.1.5.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Zavrnitev pobude - Ker je očitno neutemeljena.
5.2 - Temeljne pravice - Enakost (14.2).
1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo.
3.9 - Splošna načela - Vladavina prava.
1.5.51.1.27.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Nepristojnost za presojo - Skladnosti dveh zakonov/predpisov.
3.20 - Splošna načela - Razumnost.
5.3.26 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Svoboda združevanja (42).
podlaga: Člen 1, 2, 3.2, 14.2, 15, 15.2, 15.3, 42, 42.2, 42.3, 44, Ustava [URS] 
Člen 21, 26.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
vlagatelj: Zadružna zveza Slovenije, z. o. o., Ljubljana in drugi
datum_vloge: 2007-05-08T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 2009-04-08T22:00:00.000Z

# U-I-155/07-10

# 9. 4. 2009

## ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Zadružne zveze Slovenije, z. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih zastopa odvetniška družba Ferfolja, Ljubič in partnerji, o. p., d. n. o., Ljubljana, na seji 9. aprila 2009

## odločilo:

**Prvi stavek prvega odstavka 4. člena Zakona o gospodarskih zbornicah (Uradni list RS, št. 60/06) ni v neskladju z Ustavo.**

**Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 4. člena, četrtega odstavka 14. člena in prvega odstavka 26. člena Zakona o gospodarskih zbornicah se zavrne.**

## Obrazložitev

### A.

Zadružna zveza Slovenije in druge zadruge (v nadaljevanju pobudnice) izpodbijajo prvi in šesti odstavek 4. člena, četrti odstavek 14. člena in prvi odstavek 26. člena Zakona o gospodarskih zbornicah (v nadaljevanju ZGZ), ker naj te določbe zadružnim zvezam in zadrugam ne bi omogočale polnopravnega oziroma enakopravnega članstva v gospodarskih zbornicah. Po prvem odstavku 4. člena ZGZ se lahko v gospodarsko zbornico včlanijo gospodarske družbe in samostojni podjetniki posamezniki, druge pravne ali fizične osebe, torej tudi zadruge in zadružne zveze, pa se lahko v skladu s šestim odstavkom 4. člena ZGZ včlanijo le kot podporni člani. Ta domnevno neupravičena izključitev zadrug in posledično neupravičeno razlikovanje se nadaljuje z izpodbijanim četrtim odstavkom 14. člena ZGZ, ki določa, da podporni člani nimajo pravice glasovanja na skupščini zbornice. Izpodbijana določba prvega odstavka 26. člena ZGZ je prehodna določba, ki ureja uskladitev delovanja Gospodarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju GZS), ustanovljene v skladu z Zakonom o Gospodarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 14/90 in 19/2000 – v nadaljevanju ZGZS), v skladu z ZGZ. Po tej določbi je GZS z dnem uveljavitve ZGZ postala gospodarska zbornica po ZGZ, njeni člani pa so po samem zakonu postali člani te nove gospodarske zbornice, ki je pravna naslednica nekdanje GZS.

Pobudnice zatrjujejo neskladje izpodbijane zakonske ureditve z 2. členom (načela pravne države), z drugim odstavkom 14. člena (enakost pred zakonom) in z drugim odstavkom 42. člena (svoboda združevanja) Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z 2. členom Ustave zato, ker lahko zadruga oziroma zadružna zveza po ZGZ postane le podporna članica gospodarske zbornice, medtem ko prej sprejeti Zakon o zadrugah (Uradni list RS, št. 13/92 in nasl. – v nadaljevanju ZZad) v 49. členu med drugim določa, da zadružne zveze zastopajo interese zadružništva v gospodarskih zbornicah. Takšno neskladje med zakonoma naj bi bilo v neskladju z načeli pravne države. Z drugim odstavkom 14. člena Ustave naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju zato, ker po mnenju pobudnic niso podani stvarno utemeljeni razlogi za razlikovanje med gospodarskimi družbami in zadrugami glede polnopravnega članstva v gospodarskih zbornicah. Zadruge lahko namreč enako kot drugi gospodarski subjekti opravljajo pridobitno dejavnost na trgu. Zanje se tudi uporabljajo isti zakoni kot za gospodarske družbe (zakoni, ki urejajo gospodarske družbe, računovodstvo, finančno poslovanje podjetij, prisilno poravnavo, stečaj in likvidacijo ter preprečevanje omejevanja konkurence). Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi z drugim odstavkom 42. člena Ustave. Pobudnice menijo, da zakonske določbe, ki omejujejo polnopravno članstvo v gospodarskih zbornicah, posegajo v njihovo svobodo združevanja, ne da bi bili podani razlogi iz tretjega odstavka 42. člena Ustave (varnost države, javna varnost ali varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni), niti razlogi varstva pravic drugih iz tretjega odstavka 15. člena Ustave, ki bi dopuščali takšen poseg v to človekovo pravico.

Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Mnenje o pobudi je dalo Ministrstvo za gospodarstvo, ki očitke pobudnic zavrača kot neutemeljene. Navaja, da je edina razlika med člani in podpornimi člani gospodarskih zbornic v tem, da podporni člani nimajo pravice glasovanja na skupščini zbornice. Podporni člani naj bi bili sicer popolnoma izenačeni s člani pri sodelovanju v vseh drugih organih zbornice, kot sta upravni odbor in nadzorni organ. Taka ureditev naj ne bi pomenila neupravičene diskriminacije, saj je Zakon uredil zgolj ogrodje za prostovoljno združevanje gospodarskih zasebnopravnih subjektov, ki opravljajo izključno pridobitno dejavnost na trgu, medtem ko je namen zadrug pospeševati gospodarske koristi svojih članov. Zadruge imajo možnost biti podporni člani, za uresničevanje svojih interesov pa se lahko združujejo ali preoblikujejo v druge statusne oblike oziroma se lahko združujejo v zadružne zveze. Če je razlikovanje med zadrugami in gospodarskimi subjekti po ZGZ neustavno, še navaja Ministrstvo, potem je tudi 49. člen ZZad protiustaven, ker določa, da se v zadružne zveze združujejo le zadruge, ne pa tudi gospodarske družbe.

### B. – I.

Očitki pobudnic glede šestega odstavka 4. člena, četrtega odstavka 14. člena in prvega odstavka 26. člena ZGZ so očitno neutemeljeni.

Poglavitni ustavnopravni očitek pobudnic zoper izpodbijano zakonsko ureditev je, da posega v njihovo svobodo združevanja, ker glede pravice združevati se v gospodarske zbornice neupravičeno razlikuje med zadrugami in zadružnimi zvezami na eni strani ter gospodarskimi družbami in samostojnimi podjetniki posamezniki na drugi strani. Vendar je lahko tak očitek upošteven le glede prvega odstavka 4. člena ZGZ, ki v prvem stavku določa, da se lahko v zbornico v skladu s statutom včlanijo gospodarske družbe in samostojni podjetniki posamezniki, s čimer so drugi subjekti (poleg zadrug in zadružnih zvez še npr. društva, zavodi, druge zbornice in tudi gospodarska interesna združenja) iz tega izključeni. Druge fizične in pravne osebe lahko v skladu s šestim odstavkom 4. člena ZGZ postanejo le podporni člani zbornice. Razlika med člani in podpornimi člani je v tem, da podporni člani v skladu s četrtim odstavkom 14. člena ZGZ nimajo pravice glasovati v skupščini zbornice. Pobudnice Zakonu ne očitajo, da je v gospodarskih zbornicah poleg polnopravnih članov predvidel tudi podporne člane. Prav tako ne zatrjujejo, da je samo po sebi v neskladju z Ustavo, da imajo podporni člani manj pravic kot člani, zlasti da ne morejo glasovati na skupščini. Očitek pobudnic se nanaša le na to, da jim ZGZ ne daje pravice včlaniti se kot polnopravni član v gospodarske zbornice, temveč imajo na voljo le status podpornega člana. To pa je očitek, ki je pravzaprav naslovljen le na prvi odstavek 4. člena ZGZ, saj pravica vključevanja v gospodarske zbornice izhaja prav iz te določbe. Zato je pobuda, kolikor se nanaša na šesti odstavek 4. člena in na četrti odstavek 14. člena ZGZ, očitno neutemeljena.

Prav tako je pobuda očitno neutemeljena v delu, v katerem se nanaša na prvi odstavek 26. člena ZGZ. Člen 26 je prehodna določba in ureja uskladitev delovanja GZS z ZGZ. Prvi odstavek tega člena določa: " Z dnem uveljavitve tega zakona Gospodarska zbornica Slovenije, ki je bila ustanovljena v skladu z Zakonom o Gospodarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 14/90 in 19/2000) (v nadaljnjem besedilu: GZS), postane zbornica po tem zakonu (v nadaljnjem besedilu: pravni naslednik GZS), njeni člani pa postanejo člani pravnega naslednika GZS." Tej določbi pobudnice očitajo, da neutemeljeno razlikuje med zadrugami in drugimi gospodarskimi subjekti glede na to, ali so bili na dan uveljavitve ZGZ (24. 6. 2006) člani GZS. Na eni strani vsi gospodarski subjekti ne glede na pravno obliko, ki so bili na ta dan člani GZS, ohranijo status člana v pravnem nasledniku GZS. Na drugi strani pa drugi gospodarski subjekti, ki na dan uveljavitve Zakona niso bili člani GZS in niso organizirani kot gospodarske družbe ali podjetniki posamezniki, glede na prvi odstavek 4. člena ZGZ ne morejo postati člani pravnega naslednika GZS, niti člani katerekoli druge na novo ustanovljene gospodarske zbornice. Enako v primeru prostovoljnega izstopa iz pravnega naslednika GZS tem drugim gospodarskim subjektom ni dana pravica do članstva v drugih, na novo ustanovljenih gospodarskih zbornicah.

Glede navedenih očitkov pobudnic je treba ugotoviti, da prvi odstavek 26. člena ZGZ ne razlikuje med zadrugami in drugimi subjekti, ki so bili člani nekdanje GZS. Določba ohranja v pravnem nasledniku GZS zatečeno stanje članstva v nekdanji GZS ne glede na statusno obliko člana. Zadružne interese je v GZS zastopala Zadružna zveza Slovenije in ta ostaja članica pravnega naslednika GZS vse do morebitnega prostovoljnega izstopa. Izpodbijana določba torej ne določa nobenega razlikovanja med zadrugami in gospodarskimi družbami. Očitek, da zadrugam in njihovim zvezam ni dovoljen vstop v druge gospodarske zbornice, ki se ustanavljajo v skladu z ZGZ, oziroma da zadrugam ni dovoljena vključitev v pravnega naslednika GZS, pa je po svoji vsebini spet očitek, ki ga je mogoče nasloviti na prvi odstavek 4. člena ZGZ, kjer je sedes materiae urejanja članstva v gospodarskih zbornicah.

Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 4. člena, četrtega odstavka 14. člena in prvega odstavka 26. člena ZGZ zavrnilo (2. točka izreka).

### B. – II.

Glede prvega odstavka 4. člena ZGZ pobudnice izkazujejo pravni interes s tem, da jim je po samem zakonu onemogočeno postati polnopravne članice v katerikoli gospodarski zbornici. Zakonska ureditev torej učinkuje neposredno na pravni položaj pobudnic. Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Člen 2 ZGZ opredeljuje gospodarsko zbornico kot samostojno, prostovoljno, interesno in nepridobitno združenje pravnih in fizičnih oseb, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno gospodarsko dejavnost. Članstvo v gospodarski zbornici ureja 4. člen ZGZ. Glede na očitke pobudnic je Ustavno sodišče presojo izpodbijanega prvega odstavka 4. člena ZGZ omejilo na njegov prvi stavek, ki se glasi: "V zbornico se lahko v skladu s statutom zbornice včlanijo gospodarske družbe in samostojni podjetniki posamezniki ali samostojne podjetnice posameznice (v nadaljnjem besedilu: član)." Na podlagi te določbe so lahko člani gospodarske zbornice le pravni subjekti, ustanovljeni in organizirani v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. A contrario se zaradi te določbe druge fizične in pravne osebe, torej tudi zadruge in zadružne zveze, ne morejo polnopravno vključevati v gospodarske zbornice. To ni mogoče niti, če bi pripravljenost združevanja izrazile gospodarske zbornice.

---

### Presoja z vidika drugega odstavka 42. člena Ustave

Člen 42 Ustave vzpostavlja več človekovih pravic. V prvem odstavku sta zagotovljeni pravica do mirnega zbiranja ter pravica do javnih zborovanj. Drugi odstavek zagotavlja pravico do svobodnega združevanja. V skladu s tretjim odstavkom 42. člena so zakonske omejitve teh pravic dopustne le, če to zahtevajo varnost države, javna varnost ali varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni. Posebna omejitev je v četrtem odstavku določena za pripadnike obrambnih sil in policije, ti namreč ne morejo biti člani političnih strank. Drugače kot zbiranje (in javno zborovanje, kar je sicer posebna oblika zbiranja), ki je bolj ali manj kratkotrajno povezovanje na zasebnem ali javnem mestu in temelji na priložnostnih stikih več posameznikov s skupnimi interesi, je združenje bolj organizirana in trajna skupnost posameznikov, ki se tesneje povezujejo za uresničevanje skupnih interesov. Če niso podani ustavno dovoljeni razlogi za omejitve, je združevanje dopustno zaradi kakršnihkoli skupnih interesov oziroma ciljev (političnih, verskih, gospodarskih, socialnih, kulturnih, znanstvenih, umetniških, športnih, družabnih ipd.).

S pravico do svobodnega združevanja se je Ustavno sodišče do sedaj največkrat srečalo, ko je presojalo, ali zakonsko predpisano obvezno članstvo v določeni obliki združevanja pomeni poseganje v svobodo združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave.[1] Sprejelo je stališče, da obvezne zbornice oziroma druge oblike združevanja, ki so ustanovljene z zakonom za izvrševanje javnih pooblastil in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu, ne sodijo med združenja, ki jih varuje 42. člen Ustave. Obvezno članstvo v njih ne posega v pravico prizadetih oseb, da se svobodno združujejo, ki je na splošno zagotovljena v drugem odstavku 42. člena Ustave. Drugače kot pri združenjih, ki jih varuje 42. člen Ustave, pri oblikah zborničnega povezovanja, ki jih je v teh zadevah obravnavalo Ustavno sodišče, ni šlo za uresničevanje (zasebnih) interesov članov, zaradi katerih bi se posamezniki prostovoljno povezali. Zbornice so bile ustanovljene z javnopravnim aktom (zakonom) in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu.[2] Za javnopravna združenja torej drugi odstavek 42. člena Ustave ni upošteven.

V tem primeru gre za združevanje v gospodarske zbornice, ki jih ZGZ opredeljuje kot prostovoljna združenja, ki nastanejo po volji svojih ustanoviteljev in v katere včlanjevanje je ob upoštevanju zakonskih in statutarnih pogojev popolnoma svobodno. Zakon jih izrecno opredeljuje kot pravne osebe zasebnega prava (prvi odstavek 3. člena ZGZ). Združevanje v take gospodarske zbornice je zato treba presojati z vidika drugega odstavka 42. člena Ustave.

Drugi odstavek 42. člena Ustave zagotavlja vsakomur, da se lahko s podobno mislečimi zaradi skupnih interesov svobodno povezuje v združenje. Posameznik se združuje z drugimi, ker lahko na ta način pogosto bolj učinkovito uresničuje svoje individualne interese. Svoboda združevanja pa je izjemno pomembna tudi za polno uresničevanje drugih ustavnih pravic (npr. svobode izražanja, svobode vesti). Tako si na primer ni mogoče predstavljati polnega uresničevanja pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave), če državljanom za ta namen ne bi bilo dovoljeno ustanavljati združenj – političnih strank. V tem smislu je svoboda združevanja eden od temeljev demokratične družbe.

Bistveni element svobode združevanja je voljni: vse vpletene osebe se želijo povezovati z drugimi. Vsak se ima pravico svobodno odločiti, ali se bo povezal v neko združenje ali ne in kako dolgo bo ostal njegov član. Poleg pravice, da se poveže z drugimi (t. i. pozitivna svoboda združevanja), ima vsakdo tudi pravico, da se ne poveže z drugimi (t. i. negativna svoboda združevanja). Ta povezava med pozitivnim in negativnim vidikom združevanja je izrecno navedena v 20. členu Splošne deklaracije človekovih pravic (Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995, str. 1). Z določanjem prisilnega članstva v zasebnopravnem združenju bi bila kršena svoboda združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave. Čeprav negativni vidik svobode združevanja v Ustavi ni izrecno določen, izhaja iz samega bistva te pravice in je njen sestavni del.

Poleg več oseb, ki se bolj ali manj trajno in prostovoljno povezujejo, je za združevanje značilna še notranja organizacija združenja. Pravica do svobodnega združevanja predpostavlja organizirano združenje posameznikov, ki navznoter deluje po avtonomno sprejetih pravilih. Notranja organiziranost pomeni, da je združenje več kot samo skupek posameznikov, zaradi tega se razlikuje tudi od enostavnega zbiranja posameznikov. Na drugi strani pa z vidika človekove pravice do svobode združevanja ni nujno, da je združenje uradno priznano ali registrirano. Pravna osebnost za svobodo združevanja ni odločilna. Ustavno varstvo uživajo tudi popolnoma zasebna in neformalna združenja.

Svoboda združevanja se torej lahko uresničuje neformalno ali formalno. O formalno organiziranem združevanju govorimo takrat, kadar se to izvaja v pravno vnaprej predvideni organizacijski obliki. Pravni red običajno predvideva razne oblike formalnega združevanja, v vseh primerih pa gre za to, da zakon predpisuje pogoje in postopek za ustanovitev, praviloma pa tudi bolj ali manj podrobna pravila za njihovo notranjo organizacijo in delovanje ter pravila za razmerja do tretjih oseb (npr. glede odgovornosti). Najpomembnejša pravna posledica formalnega združevanja je v tem, da pravo priznava oblikam organiziranega združevanja pravico biti subjekt pravic in dolžnosti, torej pravno sposobnost. Formalna združenja država uradno prizna kot samostojen subjekt prava (pravno osebo). Vendar to hkrati pomeni, da morajo zainteresirani posamezniki, če se želijo združevati v kakšno od takih pravno predvidenih organizacijskih oblik, spoštovati pravila, ki jih pravo določa za njihovo ustanavljanje in delovanje.

Drugi odstavek 42. člena Ustave zagotavlja svobodno ustanavljanje in prenehanje združenj, svobodno vključevanje in izstop iz združenja ter svobodo notranje organizacije združenja.[3] Zakonske omejitve teh pravic so dopustne samo iz razlogov, ki jih določa Ustava. Na prvem mestu gre za primere, ki jih določa tretji odstavek 42. člena Ustave (varnost države, javna varnost, varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni), upoštevati pa je treba tudi splošni omejitveni razlog iz tretjega odstavka 15. člena Ustave – pravice drugih. Nenazadnje mora biti vsaka omejitev človekovih pravic tudi v skladu z načelom sorazmernosti, ki je eno od načel pravne države (2. člen Ustave).

Eden od vidikov svobode združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave je tudi, da imajo posamezniki možnost ustanoviti pravno osebo za kolektivno delovanje na področju skupnih interesov.[4] Bistven sestavni del svobode združevanja je, da pravo združenju omogoča pridobiti status pravne osebe. Brez tega svoboda združevanja pogosto ne bi imela nobenega smisla.

Ustavno varovanemu obsegu pravice do svobode združevanja ustrezajo tudi določene obveznosti države. Predvsem država ne sme na ustavno nedopusten način prepovedovati ali kakorkoli omejevati svobodnega ustanavljanja neformalnih združenj ter vključevanja vanje. V primerih formalnih združenj tudi neupravičena odklonitev registracije, s čimer se pridobi pravna osebnost, lahko pomeni kršitev svobode združevanja. Prav tako država ne sme nikogar siliti v zasebnopravno združevanje. Dolžnost države je predvsem negativna, torej da se ne vmešava v pravico posameznikov do združevanja. Država pa ima poleg tega tudi določene pozitivne dolžnosti, da se zagotovi učinkovito uresničevanje pravice. Zagotoviti mora na primer varstvo pred tretjimi osebami, ki bi hotele preprečiti ali ovirati delovanje združenja. Prav tako mora zagotoviti ustrezne mehanizme, če posameznik zaradi članstva v kakšnem združenju trpi škodljive posledice (npr. diskriminacijo, šikaniranje, razne oblike kaznovanja).[5]

Glede na to, da iz drugega odstavka 42. člena Ustave izhaja tudi pravica do formalno organiziranega združevanja, torej pravica pridobiti status pravne osebe, se postavlja vprašanje, kakšne so v zvezi s tem pozitivne obveznosti države. Za učinkovito uresničevanje pravice do svobodnega združevanja mora država predvideti pravnoorganizacijske oblike, ki bodo posameznikom omogočale kolektivno delovanje na področju skupnih interesov. Vendar pa načeloma iz drugega odstavka 42. člena Ustave sama po sebi ne izhaja obveznost države, da zagotovi točno določene oblike združenj. Obveznost, ki izhaja iz te določbe Ustave, je v tem, da mora država zagotoviti eno ali več oblik, ki bodo omogočale posameznikom prek združenja učinkovito uresničevati svoje interese (npr. društvo). Katere oblike bo predvidel, je v prosti presoji zakonodajalca, pri tem pa mora upoštevati posebnosti posameznih področij, na katerih združenja delujejo.[6] Le izjemoma iz drugega odstavka 42. člena Ustave izhaja dolžnost države, da predvidi točno določeno obliko združevanja – takšno stališče je Ustavno sodišče oblikovalo glede političnih strank[7] – in še to zlasti takrat, kadar je taka oblika potrebna tudi iz drugih ustavnopravnih razlogov oziroma če je to potrebno za izvrševanje drugih človekovih pravic ali temeljnih svoboščin. Tako so na primer politične stranke nedvomno nujne za uresničevanje pravice do sodelovanja pri javnih zadevah (44. člen Ustave), zagotovo pa nujnost njihovega obstoja izhaja tudi iz temeljnih ustavnih načel – zlasti načela demokratičnosti (1. člen Ustave) in načela ljudske suverenosti (drugi odstavek 3. člena Ustave).

V skladu z opisanimi izhodišči je Ustavno sodišče v konkretnem primeru presodilo, da drugi odstavek 42. člena Ustave, niti sam po sebi niti v povezavi z drugimi ustavnimi določbami, ne zahteva od zakonodajalca, da predvidi posebno statusno obliko gospodarske zbornice. Drugače kot na primer politične stranke gospodarske zbornice niso oblika združevanja, ki bi nujno izhajala iz drugega odstavka 42. člena Ustave ali iz katerekoli druge ustavne določbe. Tudi če takšna oblika v pravnem redu sploh ne bi bila predvidena, to ne bi bilo v neskladju z Ustavo, saj so na voljo druge oblike, prek katerih je mogoče pravico združevanja učinkovito uresničevati. Ob tem je treba poudariti, da pobudnice niso izkazale, da jim je v drugih oblikah združevanja onemogočeno učinkovito uresničevati skupne interese. Nasprotno, po 49. členu ZZad se lahko zadruge zaradi varovanja in pospeševanja skupnih interesov združujejo v zadružne zveze. V teh zvezah pa lahko uresničujejo enake cilje kot gospodarske družbe in samostojni podjetniki v gospodarskih zbornicah, kar pokaže tudi primerjava med 6. členom ZGZ in 49. členom ZZad, ki okvirno določata cilje in naloge gospodarskih zbornic oziroma zadružnih zvez.

Gospodarska zbornica je torej ena izmed organiziranih oblik združevanja, ki jo je omogočil zakon in ki ji z vpisom v register daje pravno subjektiviteto. Zaradi enotne urejenosti ter zaradi pravne varnosti jih ZGZ tudi posebej ureja – ureja postopek in pogoje za ustanovitev, delovanje, prenehanje in preoblikovanje zbornice.

Glede zakonov, ki v zvezi s posameznimi oblikami združevanja urejajo vprašanja, ki se nanašajo na pogoje za ustanavljanje in delovanje združenja, se postavlja vprašanje, kakšna je njihova narava z vidika 15. člena Ustave, torej ali taki pogoji pomenijo omejevanje človekove pravice do svobode združevanja, kar bi Ustavno sodišče presojalo po tretjem odstavku 15. člena Ustave v povezavi z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave, ali gre samo za način določitve uresničevanja človekove pravice v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, kjer pa je ustavnosodna presoja nujno zadržana, saj Ustavno sodišče praviloma preizkuša le, ali je izpodbijana ureditev razumna.

Pri zakonskem urejanju statusnih oblik tistih združenj, ki jih Ustava zahteva in jih zakonodajalec mora urediti je treba od primera do primera presojati, ali neka zakonska določba pomeni določitev načina uresničevanja svobode združevanja (ali kakšne druge človekove pravice) ali gre že za omejitev in s tem za poseg v to človekovo pravico. Na drugi strani pa po presoji Ustavnega sodišča zakoni, ki urejajo oblike združenj, ki jih Ustava ne zahteva, praviloma pomenijo način uresničevanja drugega odstavka 42. člena Ustave. To je logično, saj že sama uvedba takih pravnih oblik pomeni določitev načina izvrševanja svobode združevanja, ki je v prosti presoji zakonodajalca. Če je že sam obstoj določene oblike odvisen od proste presoje zakonodajalca, potem tudi zakon, ki tako obliko bolj določno uredi, ne more pomeniti drugega kot določitev načina uresničevanja ustavne pravice.

Iz navedenih razlogov zakonska ureditev, ki zadrugam in zadružnim zvezam ne daje pravice včlanjevati se v gospodarske zbornice, ne pomeni posega v drugi odstavek 42. člena Ustave. Vsakemu posameznemu subjektu je prepuščena odločitev, ali bo z drugimi ustanovil zbornico ali ne; če se za to odloči, pa mora spoštovani predpisani pravni režim tako glede ustanovitve kot tudi glede delovanja zbornice. Zakonsko ureditev, ki pomeni le določitev načina uresničevanja človekovih pravic, Ustavno sodišče presoja zadržano, in sicer le z vidika razumnosti (test razumnosti). Ker pa je v tem primeru glavni očitek pobudnic, da zakonska ureditev neupravičeno razlikuje med zadrugami ter gospodarskimi družbami in samostojnimi podjetniki, se test razumnosti po drugem odstavku 15. člena Ustave vsebinsko pokriva s testom razumnega in stvarno upravičenega razloga po drugem odstavku 14. člena Ustave. V izogib ponavljanju je zato Ustavno sodišče presojo razumnosti zakonske ureditve opravilo v okviru presoje z vidika splošnega načela enakosti.

## Presoja z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave

Pobudnice zatrjujejo, da je izpodbijana določba v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Načela enakosti pred zakonom ni mogoče pojmovati kot enostavne splošne enakosti vseh, pač pa kot zahtevo po enakem obravnavanju enakih dejanskih stanj. Zakonodajalec je upravičen v mejah svoje pristojnosti določiti kriterije, ki mu služijo za opredelitev, katera dejanska stanja so si podobna do te mere, da bo nanje vezal enake pravne posledice, in katera se tako razlikujejo, da jih je treba pri uzakonitvi razlikovati od prvih. Zato je bilo treba pri presoji skladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave najprej odgovoriti na vprašanje, ali gre pri zadrugah in drugih gospodarskih subjektih sploh za enake dejanske položaje, ki bi zahtevali enako pravno obravnavanje.

Ustavno sodišče je že z odločbo št. U-I-398/96 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 61/2000 in OdlUS IX, 159) ugotovilo, da je gospodarska funkcija zadrug v primerjavi z drugimi kapitalskimi družbami (delniška družba, družba z omejeno odgovornostjo) tako različna, da gre za dva različna položaja. V navedeni zadevi je Ustavno sodišče podrobno in široko primerjalo različne značilnosti zadrug in kapitalskih gospodarskih družb in ugotovilo, da gre za dva različna položaja, ki ju je dopustno različno pravno urejati. V tej zadevi se Ustavno sodišče v celoti sklicuje na obrazložitev iz te odločbe.

Gospodarska funkcija zadrug pa se razlikuje tudi v primerjavi z osebnimi gospodarskimi družbami in s samostojnimi podjetniki posamezniki. Bistven je namen ustanovitve, saj sta primarna namena gospodarskih družb in samostojnih podjetnikov opravljanje pridobitne dejavnosti na trgu in pridobivanje dobička, medtem ko je primarni namen zadruge pospeševati gospodarske koristi svojih članov in ne pridobivanje dobička zase. Zadruga je gospodarski subjekt, vendar ima posebne lastnosti, ki jo razlikujejo od gospodarskih subjektov, ustanovljenih po zakonu, ki ureja gospodarske družbe. Zadruge drugače kot drugi gospodarski subjekti med drugim temeljijo na načelu istovetnosti, kar pomeni, da so ustanovitelji zadruge hkrati tudi njeni poslovni partnerji, in to načeloma edini. Zadruge sicer lahko nastopajo na trgu in v tem smislu pogosto poslujejo s tretjimi osebami, vendar pa ima poslovanje s tretjimi osebami praviloma stranski pomen, saj je delovanje zadruge usmerjeno predvsem v poslovanje s člani zadruge. To izrecno izhaja iz drugega odstavka 2. člena ZZad, ki določa, da zadruga lahko, če tako določajo zadružna pravila, posle, ki jih sklepa s svojimi člani, sklepa tudi z drugimi osebami, vendar ne na takšen način in v tolikšnem obsegu, da bi zaradi tega njeno sodelovanje s člani imelo podrejen pomen.

Zadruge so torej tako različne od gospodarskih družb in samostojnih podjetnikov, da jih zakonodajalec lahko tudi na drugih področjih različno obravnava. Zato je neutemeljen očitek pobudnic, da je zakonodajalec glede pravice članstva v gospodarskih zbornicah zadruge neupravičeno diskriminiral in s tem kršil drugi odstavek 14. člena Ustave. Pomen izpodbijanega razlikovanja pa je še dodatno omiljen s tem, da se na eni strani zadruge in zadružne zveze lahko včlanijo v gospodarske zbornice kot podporni člani, na drugi strani pa imajo zadruge za uresničevanje svojih skupnih interesov možnost ustanoviti zadružno zvezo. Tako kot se zadruge ne morejo vključevati v gospodarske zbornice, se tudi drugi gospodarski subjekti ne morejo vključevati v zadružne zveze. Gre torej za dva vzporedna sistema združevanja, ki omogočata enako, čeprav ločeno uresničevanje interesov.

## Presoja z vidika 2. člena Ustave

Pobudnice zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev v neskladju tudi z 2. členom Ustave, ker lahko zadruga oziroma zadružna zveza po ZGZ postaneta le podporni članici gospodarske zbornice, medtem ko ZZad v 49. členu med drugim določa, da zadružne zveze zastopajo interese zadružništva v gospodarskih zbornicah. Ker naj bi šlo na neskladje med zakonoma, naj bi bila kršena načela pravne države.

Ustavno sodišče ni pristojno za presojo medsebojne skladnosti različnih zakonov. Medsebojno skladnost zakonskih določb Ustavno sodišče presoja le takrat, ko bi nastala takšna nasprotja znotraj pravnega reda, da bi bila kršena načela pravne države iz 2. člena Ustave. Za to pa v obravnavanem primeru ne gre, zato je pobuda glede tega očitka neutemeljena. Pa tudi sicer za ugotovitev kršitve 2. člena Ustave zaradi medsebojne neskladnosti zakonskih določb ne zadošča pavšalna trditev, da je 2. člen Ustave kršen, ker si zakonske določbe nasprotujejo. Morebitna takšna neskladja je treba v prvi vrsti reševati z razlago zakonov.

Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da prvi stavek prvega odstavka 4. člena ZGZ ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

---

Jože Tratnik
Predsednik

# Opombe

[^[1]]: Odgovor na vprašanje, ali je določitev obveznega članstva v nekem združenju kršitev 42. člena Ustave, je v oceni, ali gre za javnopravno ali zasebnopravno obliko združenja. V dosedanji ustavnosodni presoji je Ustavno sodišče postavilo kriterije za razlikovanje med javnopravnimi in zasebnopravnimi oblikami združevanj. V več odločbah je zapisalo, da mora biti združenje, če naj bo opredeljeno kot združenje javnopravne narave, ustanovljeno z zakonom kot oseba javnega prava, imeti mora javna pooblastila, v okviru katerih odloča o pravicah in obveznostih članov (odločba št. U-I-283/99 z dne 20. 3. 2003, Uradni list RS, št. 33/03 in OdlUS XII, 19,odločba št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII,124, odločba št. U-I-305/94 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS VI, 44, odločba št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 ter sklep št. U-I-48/92 z dne 11. 2.1993, Uradni list RS, št. 12/93 in OdlUS II, 15).

[^[2]]: Dolžnost obveznega združevanja v zbornice je Ustavno sodišče v teh odločbah presojalo z vidika t. i. splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave.

[^[3]]: Posebno vprašanje, s katerim se Ustavno sodišče v tem primeru ni ukvarjalo, je, ali in koliko je s to določbo Ustave varovano tudi delovanje združenja navzven oziroma ali dejavnost združenja sodi v okvir varstva po drugih ustavnih določbah (npr. 35. člen – svoboda ravnanja, 39. člen – svoboda izražanja, 41. člen – svoboda vesti, 44. člen – sodelovanje pri upravljanju javnih zadev, 74. člen – svobodna gospodarska pobuda). Ne glede na to pa je jasno, da je treba svobodo združevanja razumeti in ji zagotavljati varstvo tudi v povezavi z drugimi človekovimi pravicami in svoboščinami.

[^[4]]: Glej sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Gorzelik in drugi proti Poljski, sodba z dne 20. 12. 2001.

[^[5]]: Tako tudi ESČP v zadevi Vogt proti Nemčiji, sodba z dne 26. 9. 1995.

[^[6]]: Iz nekaterih drugih določb Ustave, ki so specialne določbe glede na drugi odstavek 42. člena, sicer izhaja dolžnost države, da določi pravnoorganizacijske oblike za uresničevanje posebnih interesov – tako npr. 74. člen Ustave predvideva gospodarske organizacije, 76. člen določa svobodno delovanje sindikatov, 7. člen pa govori o svobodnem delovanju verskih skupnosti (čeprav se glede slednjih postavlja vprašanje, ali je treba zanje zagotoviti neko posebno organizacijsko obliko ali bi z vidika Ustave zadoščala neka splošna oblika združevanja, npr. oblika društva).

[^[7]]: V odločbi št. Up-301/96 z dne 15. 1. 1998 (Uradni list RS, št.13/98 in OdlUS VII, 98) je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da pravica do svobodnega združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave vključuje pravico do ustanavljanja političnih strank in njihovega delovanja. Argument za tako stališče je bil, da politične stranke pomenijo izhodišče za večstrankarski politični sistem, brez katerega svobodna demokratična družba ne more obstajati. Ker so bistvene za zagotavljanje pluralizma in pravilnega delovanja demokracije, so politične stranke po stališču Ustavnega sodišča celo jedro varovanja po tej ustavni pravici.