sodba I U 662/2011
Datum: 2012-03-30T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2012:I.U.662.2011
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR
institut: gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - dostop do javne ceste - stranski udeleženec - ugovori stranskega udeleženca - izčrpanje pravnih sredstev - tožbena novota

## Jedro

Tožnik v tožbi ne more uveljavljati razlogov, ki jih ni uveljavljal v pritožbi in se sklicevati na okoliščine, na katere se v pritožbi ni skliceval, čeprav jih je navajal v postopku pred prvostopenjskim upravnim organom.

## Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo v obnovljenem postopku odpravila odločbo št. 351-24/2008 z dne 17. 3. 2008 in jo nadomestila z novo odločbo, s katero je družbi A. d. o. o., (prizadeti stranki v tem upravnem sporu) izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo dveh štiristanovanjskih objektov s komunalno in zunanjo ureditvijo ter dovozno potjo do regionalne ceste, na zemljišču s parc. št. 1411/4 k. o. ..., zaradi izvedbe priključkov na gospodarsko infrastrukturo na zemljiščih, parc. št. 1672/12, 1692/2, 772/5 in 1411/4 k. o. ..., ter zaradi dostopa na javno cesto na zemljišču parc. št. 1672/12 k. o. ..., vse v tam navedenem obsegu in pod tam navedenimi pogoji.

Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnil. Ugotovil je, da je upravni organ prve stopnje v ponovnem postopku odpravil pomanjkljivosti, zaradi katerih je bila dovoljena obnova postopka. Pritožbene ugovore je med drugim zavrnil s pojasnilom, da je pogoj v zvezi z odmikom od meje, ki mora biti najmanj 4 m, izpolnjen in da so izpolnjeni tudi drugi pogoji iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Navaja, da je do končne določitve meje prišlo prav zaradi tožnikovih ugovorov in da je investitor po izdanem gradbenem dovoljenju dolžan graditi 4 m od meje, sicer lahko ukrepa gradbeni inšpektor. Zavrnil je tudi očitek, da se upravni organ ni opredelil do vseh tožnikovih navedb, saj se je opredelil tudi do izvedbe priključka.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je lastnik sosednjega zemljišča, zaradi česar naj bi imel pravni interes za izpodbijanje odločbe, s katero se dovoljuje gradnja, ki je po njegovem mnenju prostorski izvedbeni dokument ne dovoljuje, ki od meje njegovega zemljišča ni oddaljena več kot 4 m in ker je z njo dovoljena gradnja, čeprav investitor ni izkazal, da ima z njim dogovorjeno služnost dostopa do javne ceste preko njegovega zemljišča. Navaja, da je upravni organ brez njegovega soglasja dovolil gradnjo (izvedbo dostopa na javno cesto) bližje, kot je uradno dovoljeni odmik od njegovega zemljišča s parc. št. 1411/3 k. o. ... Del njegovega zemljišča s parc. št. 1411/3 k. o. ... naj bi namreč z zelo ozkim delom na Z strani (ozek jezik) segalo med parc. št. 1411/4 in javno cesto. Prek tega zemljišča pa naj bi imel investitor urejen dostop na javno cesto. Kot dokaz navaja elaborat ugotovitve meje in kopijo katastrskega načrta iz vodilne mape PGD. Meni, da ne gre za tožbeno novoto, ker je na to dejstvo opozarjal v vlogi z dne 20. 4. 2010, pa se ne prvostopenjski ne drugostopenjski upravni organ do tega nista opredelila. Navaja, da ima predlagana gradnja enotne temelje in klet, zaradi česar bi bilo treba tako zgradbo šteti kot en objekt in ne kot dva, gradnja takega večstanovanjskega objekta pa naj na območju enodružinskih hiš nižje gostote ne bi bila dovoljena. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka predlaga zavrnitev tožbe, nanjo pa vsebinsko ni odgovorila.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik v pritožbi ni uveljavljal, da investitor ni izkazal služnosti dostopa do javne ceste in da so nedovoljena tožbena novota tožnikovi ugovori, da je z izpodbijano odločbo omogočen dostop do javne ceste prek parcele 1411/3 k. o. ... brez njegovega soglasja. Šlo naj bi za nedopusten poskus zlorabe procesnih pravic, saj je meja med zemljiščema evidentirana, urejena in dokončna. Pojasnjuje, da se pas tožnikove parcele nahaja na cesti in da je zato del javne ceste in da parc. št. 1411/3 k.o. ... ni predmet gradbenega dovoljenja, kar naj bi veljalo tudi za dostopno pot. Meni, da tožnik tudi z drugimi tožbenimi navedbami ne izkazuje pravnega interesa, saj z njimi uveljavlja javni interes in ne varstva svojih pravic in koristi, zaradi katerih mu je bil dodeljen status stranke v upravnem postopku.

Tožnik v pripravljalni vlogi ponavlja, da je že v upravnem postopku opozarjal, da je dostop do javne ceste po delu njegovega zemljišča in da zato investitor ni izkazal pravice graditi. Z zarisom pločnika na zasebnem zemljišču naj bi investitor zavajal upravni organ, sam pa naj bi od zahteve za obnovo dalje svoj pravni interes uveljavljal prav zaradi neustreznega odmika od njegove parcele. Sklicuje se na pisni ugovor in na poziv upravnemu organu, naj investitorja pozove k predložitvi pogodbe o služnosti, česar pa naj ne bi upoštevala ne organ prve stopnje ne pritožbeni organ. Zato meni, da ne gre za tožbeno novoto in da dejstvo, da je v naravi tudi na njegovem delu zemljišča asfaltirana cesta, ne vpliva na lastništvo.

K I. točki izreka Tožba ni utemeljena.

Iz izpodbijanega gradbenega dovoljenja je razvidno, da je tožnik v postopku sodeloval kot lastnik sosednjega zemljišča parc. št. 1411/3 k. o. ... in da je načrtovana gradnja od meje njegovega zemljišča oddaljena 4 m. Tožnik meni, da je gradnja dovoljena bližje, saj naj bi dostop do javne ceste potekal prek njegovega zemljišča. Med strankami ni sporno, da se lokacija predvidenega posega nahaja v ureditveni enoti „e“. Za novogradnje in nadomestne gradnje v tej enoti pa je v 35. členu Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za mesto Občine Škofja Loka (v nadaljevanju PUP) med drugim določeno, da morajo biti parcelne meje odmaknjene najmanj 4 m in da je manjši odmik dopusten, če ni možna drugačna ureditev zaradi ozke parcele ali oblikovanosti terena. Soglasja za manjši odmik torej PUP ne predvideva. Poleg tega je iz 4. točke izreka izpodbijane odločbe razvidno, da so vsi odmiki objektov od sosednjih zemljišč večji kot 4 m. Zato so neutemeljene tožbene navedbe o manjšem odmiku od meje tožnikove parcele, za kar tožnik ni dal soglasja.

Na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti tožbene navedbe, da je tožnik z ugovori, ki se nanašajo na odmik od parcelne meje njegovega zemljišča, uveljavljal gradnjo dovoza do javne ceste na svojem zemljišču. Ustavno sodišče je sicer že z več odločbami presodilo, da kategorizacija cest sama po sebi še ne more imeti razlastitvenih učinkov, vendar v obravnavanem primeru iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi bila gradnja dostopa na javno cesto dovoljena na tožnikovem zemljišču. Trditve, da prizadeta stranka na tožnikovem zemljišču gradi dovoz do objektov investitorja, pa so nedovoljena tožbena novota (tretji odstavek 20. člena ZUS-1), saj tega tožnik ni navajal ne v postopku pred organom prve stopnje ne v pritožbenem postopku.

Sodišče namreč po vpogledu v upravne spise ugotavlja, da je tožnik v vlogi z dne 20. 4. 2010, na katero se sklicuje tudi v tožbi, in ki jo je upravni organ prejel 22. 4. 2010, navedel, da je iz uradnega katastra razvidno, da investitor neposrednega dostopa do javne ceste nima, da poteka dostop do investitorjevega zemljišča prek njegove parcele in da investitor z njim nima sklenjene pogodbe o služnosti. V upravnem postopku je torej tožnik trdil, da investitor nima zagotovljenega dostopa do javne ceste in ne, da se bo na njegovem zemljišču izvajala gradnja.

Dostop do javne ceste je eden izmed pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo gradbenega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje je namreč lahko izdano le, če iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta (7. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1). Po drugem odstavku 66. člena ZGO-1 pa minimalna oskrba stanovanjske stavbe med drugim vključuje tudi dostop do javne ceste. Pravica dostopa do javne ceste pa ni izkazana že zato, ker dostop poteka po cesti, ki je kategorizirana, če so zemljišča še vedno v zasebni lasti (npr. sodba Upravnega sodišča I U 980/2010 z dne 25. 11. 2010).

Glede na to, da je tožnik v vlogi z dne 20. 4. 2010 navajal, da poteka dostop do javne ceste prek njegovega zemljišča, se sodišče strinja s tožnikovim stališčem, da navedena dejstva, ki jih zatrjuje tudi v tožbi, niso tožbena novota iz tretjega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče pritrjuje tudi tožnikovemu stališču, da s temi navedbami uveljavlja varstvo svojih pravic, ki jih ima kot lastnik zemljišča, prek katerega naj bi potekal dostop z zemljišča prizadete stranke do javne ceste. Ugotavlja pa, da tožnik tega varstva ni uveljavljal v pritožbi. V pritožbi je namreč navajal le, da priključek na regionalno cesto ne zagotavlja prometne varnosti in da veljavni odlok zahteva priključitev na državno cesto preko združenih prometnih priključkov, v zvezi s tem pa se je skliceval na dve obstoječi križišči. Ti ugovori se, kot sta tožniku pojasnila že prvostopenjski in drugostopenjski organ, nanašajo na javni interes in ne na varstvo tožnikovega, na zakonu utemeljenega pravnega interesa, za kar mu je bil v postopku priznan položaj stranskega udeleženca. Navedeno torej pomeni, da tožnik v pritožbi ni navajal, da je z gradbenim dovoljenjem dovoljen dostop do javne ceste prek njegovega zemljišča. Po prvem odstavku 6. člena ZUS-1 pa upravni spor ni dopusten, če je stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno (v takem primeru sodišče tožbo zavrže po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Namen take določbe ni in ne more biti zgolj formalno izčrpanje pravnega sredstva, tj. vložitve pravočasne in dovoljene pritožbe po upravičeni osebi. Uveljavljanje razlogov v tožbi, ki jih tožnik ni uveljavljal v pritožbi, bi namreč privedlo do tega, da bi bila zahteva po izčrpanju pritožbe v upravnem postopku brez pravega pomena in bi pomenila le formalno procesno oviro do sodnega varstva. Takega pomena pa pritožbi v upravnem postopku ni mogoče pripisati kljub temu, da se v upravnem sporu presoja zakonitost upravne odločbe, s katero je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, tj. odločba organa prve stopnje in ne odločitev o pritožbi zoper njegovo odločbo.

Drugi odstavek 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) namreč določa, da mora pritožnik v pritožbi navesti tudi, zakaj izpodbija odločbo. Organ druge stopnje pa v skladu z 247. členom ZUP odločbo preizkusi v delu, v katerem jo izpodbija in v mejah pritožbenih navedb (razen bistvenih kršitev določb postopka in uporabe materialnega prava, ki jih preizkuša po uradni dolžnosti). Tožnik torej v tožbi ne more uveljavljati razlogov, ki jih ni uveljavljal v pritožbi in se sklicevati na okoliščine, na katere se v pritožbi ni skliceval, čeprav jih je navajal v postopku pred prvostopenjskim upravnim organom. Kot je bilo že povedano, ZUS-1 določa, da upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbe, tega ni storila. V primeru kot je obravnavani, tožnik tega ni storil po vsebini, čeprav je pritožbo formalno vložil. Tudi Ustavno sodišče zahteva, da pritožnik pravna sredstva izčrpa po vsebini, tj. da že s pravnimi sredstvi uveljavlja tiste kršitve, ki jih nato uveljavlja z ustavno pritožbo, saj zahteva po izčrpanju pravnih sredstev pred vložitvijo ustavne pritožbe ne pomeni le zahteve, da pritožnik ta pravna sredstva vloži, temveč, da se že v njih sklicuje na okoliščine, ki jih nato uveljavlja v ustavni pritožbi (npr. sklepi Ustavnega sodišča Up 106/02 z dne 25. 4. 2002, Up-499/02 z dne 11. 2. 2004, Up-151/03 z dne 7. 5. 2004 in Up-520/04 z dne 13. 10. 2005).

Ker torej tožnik v pritožbi ni navajal, da jo vlaga zato, ker ima predvideni objekt dostop do javne ceste prek njegovega zemljišča, upravni organ druge stopnje v pritožbenem postopku glede na določbe 247. člena ZUP ni mogel preizkušati, ali v obravnavanem primeru dostop do javne ceste dejansko poteka čez tožnikovo zemljišče. Glede na prej navedeno pa tožnik tega razloga v tožbi ne more na novo uveljavljati iz razloga po prvem odstavku 6. člena ZUS-1. Zato je treba šteti, da pritožba po vsebini glede tega razloga ni bila vložena, čeprav je tožnik to možnost imel. Poleg tega je iz obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da je tožnik s tem, ko je sam zatrjeval, da se je površina investitorjeve parcele zmanjšala po rekonstrukciji regionalne ceste, pravzaprav sam navajal, da ima zemljišče, na katerem je z izpodbijano odločbo dovoljena gradnja, neposreden stik z javno cesto. Če ima gradnja zagotovljen dostop na javno cesto že na zemljišču investitorja, torej ne da bi bil potreben prehod čez tožnikovo zemljišče, okoliščina, da tožnikovo zemljišče meji na zemljišče prizadete stranke, ne more biti pravno odločilna za presojo, ali je izpolnjen navedeni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Zgolj to, da morda javna cesta poteka tudi po tožnikovem zemljišču, pa tudi ne bi moglo biti predmet presoje izpolnjevanja pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo na zemljišču prizadete stranke. V nasprotnem pogoja dostopa do javne ceste ne bi izpolnjevala nobena gradnja, ki bi imela povezavo z javnim cestnim omrežjem prek javne ceste, ki v enem delu poteka po tožnikovem zemljišču. Tožnik tudi s preostalimi tožbenimi navedbami ni izkazal, da bi nameravana gradnja nedopustno posegla v pravice oziroma v njegov pravno zavarovan položaj. Zgolj z nasprotovanjem nameravani gradnji na podlagi stališča, da gre za enega in ne za dva objekta, ne da bi navedel, kako naj bi taka domnevno nedovoljena gradnja posegla v njegov pravno varovan položaj, tožnik ne more utemeljiti nezakonitosti izpodbijane odločbe.

Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Odločitev je sprejelo na seji v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj dokazi, ki jih tožnik predlaga, niso pomembni za odločitev.

K II. točki izreka.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.