sodba II U 185/2009
Datum: 2010-10-27T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2010:II.U.185.2009
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: LOKALNA SAMOUPRAVA - OBRT
institut: gostinstvo - obratovalni čas gostinskega lokala - podaljšani obratovalni čas

## Jedro

Določbo občinskega predpisa, da občinska uprava vlogo zavrne, če krajevna skupnost poda mnenje ali soglasje, ki je negativno ali z določenimi zadržki, je treba razlagati skladno z določbami ZGos in Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost.

## Izrek

Tožbi se ugodi. Odločba Župana Občine Majšperk, št. 092-2/2009-4 z dne 20. 4. 2009 se odpravi in se zadeva vrne Občinski upravi Občine Majšperk v ponoven postopek.

## Obrazložitev

V obravnavani zadevi je župan kot drugostopni organ z izpodbijanim aktom (odločbo), ki ga je imenoval "Soglasje o podaljšanem obratovalnem času gostinskega obrata" (št. 092-2/2009-4 z dne 20. 4. 2009) odločil, da se ne ugodi tožničini pritožbi v zvezi s podaljšanjem obratovalnim časom gostinskega obrata A. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica dne 31. 3. 2009 podala pritožbo zoper ravnanje Občinske uprave Občine Majšperk, ki ji ni izdala soglasja k podaljšanemu obratovalnemu času gostinskega obrata A. od 22. do 23.00 ure (v letnem času). Soglasje ni bilo izdano, ker je bilo upoštevano nasprotovanje najbližjih sosedov in negativno mnenje Sveta KS Ptujska gora (v nadaljevanju "Svet KS"), ki je o svojem stališču odločal dvakrat na korespondenčnih sejah (po telefonu). Svet KS je svojo (drugo) odločitev utemeljil z obrazložitvijo, da se naj lastnik lokala čimbolj izogne konfliktom s sosedom in s tem ustvari možnosti, da si takšno soglasje v prihodnosti brez težav pridobi. Na podlagi navedenega je pritožbeni organ ob upoštevanju določb Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij na katerih se opravlja gostinska dejavnost (Pravilnik, Uradni list RS, št. 78/99 s spremembami) ter Pravilnika o merilih za izdajo soglasja za podaljšan obratovalni čas gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost v Občini Majšperk (Občinski pravilnik, Uradni list RS, št. 48/03) odločil, da se tožničina pritožba zavrne.

Tožnica v tožbi navaja, da za zavrnitev soglasja za podaljšan obratovalni čas njenega gostinskega obrata ni utemeljenih vzrokov, saj do sedaj še ni bilo ugotovljenih nobenih kršitev javnega reda in miru, niti posredovanja inšpekcijskih služb. Svet KS je svojo odločitev o negativnem mnenju sprejel zgolj zaradi nasprotovanja enega soseda. V lokal je vložila velika sredstva in ogromno truda, predhodno so bila pridobljena vsa dovoljenja in soglasja za obratovanje lokala. Že v preteklih letih so bile težave, ko je enkrat dobila soglasje za poslovanje v podaljšanem obratovalnem času, drugič spet ne, zaradi česar so izgubili veliko gostov, trpel je tudi ugled lokala, kar ji povzroča veliko materialno in moralno škodo. Smiselno predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da se po Občinskem pravilniku izda soglasje za podaljšan obratovalni čas, če je izdano pozitivno mnenje Sveta KS na območju katere se gostinski obrat nahaja. Svet KS Ptujska gora na tožničino vlogo za podaljšan obratovalni čas ni izdal pozitivnega mnenja iz razloga, ker so za navedeni lokal A. bile vložene prijave na Policijsko postajo Podlehnik in Tržni inšpektorat Ptuj. V skladu z navedenim so tožnici dne 30. 12. 2008 potrdili obratovanje v rednem obratovalnem času, podaljšanega obratovalnega časa pa ji niso odobrili. Zoper omenjeno dovoljenje se je pritožila šele dne 31. 3. 2009, ker bi s 1. 4. 2009 rada začela obratovati v podaljšanem obratovalnem času. Pritožba je bila zavrnjena na osnovi ponovnega negativnega mnenja Sveta KS Ptujska gora in nenehnih ustnih pritožb iz okolice lokala. Glede na navedeno tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo v celoti zavrne kot neutemeljeno.

V odgovoru na ta odgovor tožnica navaja, da sta njena soseda (B.B. in C.C.) že v postopku izdaje lokacijskega dovoljenja nasprotovala lokalu, vendar neuspešno, ker nista imela ustreznih argumentov. Od takrat dalje poskušata na vse načine preprečiti normalno delovanje lokala, članom Sveta KS in Občinskega sveta pa grozita s tožbami. Svetniki so se odločili za zavrnitev njene vloge samo zato, da imajo mir. Pišeta lažne in neargumentirane izjave o kršitvah, ki do sedaj niso bile potrjene s kakršnimkoli aktom pristojnih služb, saj jih v resnici sploh ni bilo. Občina in Svet KS pa se opirata na te lažne prijave in ne preverita, kaj se je z njimi zgodilo - ali so bile zadeve sankcionirane ali vsaj obravnavane pri pristojnih službah. Občina jim eno leto da soglasje za podaljšan obratovalni čas, drugo leto spet ne itd. Tako ji je potrdila podaljšan obratovalni čas za leto 2006, za leto 2007 ne (in so morali poslovati le v rednem obratovalnem času), v letu 2008 jim je spet odobrila šestmesečno delovanje v podaljšanem obratovalnem času za eno uro, v lanskem letu pa je soglasje zoper zavrnila. Ni nepomembno, da se lokal ne nahaja v kakem strnjenem naselju ampak na vasi. Hiša nezadovoljnih sosedov, ki ji nagajajo (se pritožujejo) je od lokala oddaljena cca. 50 m, zato hrupa iz lokala niso deležni. Mimo teče prometna cesta v smeri Slovenska Bistrica, ki je od hiše sosedov oddaljena le 5 m, kar povzroča neposredni hrup v njihovo spalnico, vendar jih to ne moti, saj se nimajo komu pritožiti. Meni, da je navedla dovolj argumentov za odobritev podaljšanega obratovalnega časa za eno uro. Smiselno predlaga, da sodišče tožbi ugodi.

V odgovoru na ta odgovor Občina Majšperk še navaja, da tožnici noče škodovati pri izvajanju njene dejavnosti, da pa je skupaj s Svetom KS Ptujska gora dolžna preverjati kršitve posameznega gostinskega lokala in jih tudi upoštevati pri izdaji soglasja za podaljšan obratovalni čas. Zato predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba je utemeljena.

Po 12. členu ZGos merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov predpiše minister, pristojen za gostinstvo. Gostinec oziroma kmet določi svoj obratovalni čas v skladu s predpisom iz prejšnjega odstavka in ga prijavi za gostinstvo pristojnemu organu samoupravne lokalne skupnosti (1. in 2. odstavek). Samoupravna lokalna skupnost lahko sprejme akt, v katerem glede na potrebe gostov in značilnosti ter potrebe kraja v skladu s predpisom iz prvega odstavka tega člena določi podrobnejša merila za določitev obratovalnega časa (3. odstavek). Gostinec oziroma kmet mora poslovati v obratovalnem času, določenem v skladu z drugim oziroma s tretjim odstavkom tega člena (4. odstavek). Gostinec mora obvestilo o razporedu obratovalnega časa objaviti na vidnem mestu ob vhodu v gostinski obrat. Pritožba zoper odločbo iz četrtega odstavka tega člena ne zadrži izvršitve (5. in 6. odstavek).

Po 2. členu Pravilnika gostinec določi obratovalni čas gostinskega obrata samostojno v skladu s svojimi poslovnimi interesi in z upoštevanjem določb tega pravilnika. Po 3. členu Pravilnika gostinec določi redni dnevni obratovalni čas glede na vrsto gostinskega obrata, za okrepčevalnice in bare ga določi med 6.00 in 24.00 uro (3. alinea prvega odstavka 3. člena Pravilnika). Po 4. členu pa smejo gostinski obrati, ki gostom nudijo le jedi in pijače (med njimi tudi bari), ki so v stavbah s stanovanji ali v objektih na območjih stanovanj, ki so namenjena bivanju in spremljajočim dejavnostim, obratovali le med 6.00 in 22.00 uro, obratovanje izven tega časa pa se šteje za podaljšani obratovalni čas (prvi odstavek). Gostinec lahko obratuje v podaljšanjem obratovalnem času, če za to pridobi pisno soglasje pristojnega občinskega organa, ki o tem odloča na podlagi meril, sprejetih na podlagi (citiranega) tretjega odstavka 12. člena ZGos. Izdajo soglasja lahko veže v naprej določeno časovno obdobje ali na predhodno izpolnitev določenih pogojev in ga ob neizpolnitvi teh pogojev tudi prekliče. Za gostinstvo pristojni organ občine mora pri izdaji soglasja upoštevati potrebe gostov in značilnosti območja, kjer je gostinski obrat oziroma kmetija. Po 11. členu mora gostinec razpored obratovalnega časa za svoj gostinski obrat prijaviti za gostinstvo pristojnemu občinskemu organu med drugim 15 dni pred začetkom novega koledarskega leta za naslednje koledarsko leto, ne glede na določbo 1. alinee prvega odstavka tega člena gostincu, ki prijavi obratovalni čas v skladu s prvim odstavkom 3. člena tega Pravilnika oziroma ne zaproša za podaljšani obratovalni čas, po prvi potrditvi ni treba za vsako koledarsko leto ponovno prijavljati razporeda obratovalnega časa, če tega ne spreminja in če ni prišlo do sprememb, ki se nanašajo na podatke iz 1. točke 12. člena tega Pravilnika (osnovne podatke o lokalu). V 13. členu Pravilnika pa je določeno, da v primeru, če za gostinstvo pristojni občinski organ ugotovi, da je vloga popolna, da so upoštevane vse določbe tega Pravilnika, da je obratovalni čas določen skladno z merili iz 3. člena tega Pravilnika oziroma če soglaša z morebitnim predlaganim podaljšanim obratovalnim časom, tako določen razpored obratovalnega časa potrdi. Če pa za gostinstvo pristojen organ občine ugotovi, da kateri izmed navedenih pogojev ni izpolnjen, z odločbo deloma ali v celoti zavrne prijavljen obratovalni čas ter v tem primeru gostincu z odločbo sam določi obratovalni čas.

Iz citiranih določb Pravilnika torej izhaja, da gostinec svoj obratovalni čas v načelu določi samostojno v skladu s svojimi poslovnimi interesi (2. člen); da gostinec določi redni dnevni obratovalni čas gostinskega obrata - bara, če se le ta ne nahaja na območju bivalnih stanovanj, med 6.00 in 24.00 uro (3. alinea prvega odstavka 3. člena Pravilnika), če pa nahaja na stanovanjskem območju, pa se kot redni dnevni obratovalni čas šteje le čas med 6.00 in 22.00 uro (4. člen Pravilnika); da mora za gostinstvo pristojen občinski upravni organ (torej na prvi stopnji občinska uprava), v primeru, če ne soglaša z morebitnim predlaganim podaljšanim obratovalnim časom, le-tega zavrniti z upravno odločbo in z isto odločbo tudi določiti obratovalni čas (2. in 3. odstavek 13. člena Pravilnika, to izhaja tudi iz 6. odstavka 12. člena ZGos).

V Občinskem pravilniku (ki ne sme biti v nasprotju s Pravilnikom) pa je v zvezi z obravnavano problematiko določeno, da lahko gostinski obrati na področju občine, ki so v stanovanjskih objektih ali objektih v stanovanjskih naseljih, obratujejo v rednem delovnem času med 6.00 in 22.00 uro, kot to tudi sicer določa Pravilnik (2. člen). Podrobnejša merila so določena v 3. členu. Po 5. členu mora gostinec k vlogi za podaljšan obratovalni čas priložiti med drugim pozitivno mnenje krajevne skupnosti na območju katere se gostinski obrat nahaja. V primeru, da je mnenje ali soglasje negativno ali z določenimi zadržki, občinska uprava vlogo o podaljšanem obratovalnem času zavrne. Soglasje k podaljšanemu obratovalnemu času gostinskega obrata se izda za določen čas in sicer za tekoče koledarsko leto. Pri izdaji soglasja se upoštevajo v 6. členu navedene okoliščine.

Tudi iz citiranih določb 4. odstavka 5. člena Občinskega pravilnika torej izhaja, da občinska uprava vlogo o podaljšanem obratovalnem času, če niso izpolnjeni vsi pogoji, zavrne, kar lahko stori le z odločbo. Določbo, da občinska uprava vlogo zavrne, če krajevna skupnost poda mnenje ali soglasje, ki je negativno ali z določenimi zadržki, je treba razlagati skladno z določbami ZGos in Pravilnika, po katerih o vlogi odloča občinski upravni organ, ne pa organ KS. Razlika je pomembna, saj mora občinski upravni organ pri odločanju poleg določb ZGos, Pravilnika in Občinskega pravilnika, subsidiarno upoštevati tudi določbe ZUP, vključno s temeljnimi načeli tega zakona, kot so načelo varstva pravic strank, načelo materialne resnice, v skladu s temi načeli pa določbe o posebnem ugotovitvenem postopku, izvajanju dokazov, ipd. Le dosledno upoštevanje vseh teh predpisov in izvedba ustreznih postopkov zagotavlja do vseh prizadetih pošteno obravnavo. V postopku mora biti izkazano, da so omejitve podaljšanega obratovalnega časa gostinskega lokala dejansko potrebne zaradi zagotavljanja resničnih potreb gostov in stanovanjskega območja oz. prebivalcev in da niso posledica kakšne diskriminatorne oz. enostranske obravnave.

V obravnavanem primeru je tožnica na Občini Majšperk dne 15. 12. 2008 vložila na predpisanem obrazcu prijavo rednega obratovalnega časa v ponedeljek od 8.00 do 22.00 ure ter vlogo za izdajo soglasja za obratovanje v podaljšanjem obratovalnem času za eno uro vsak dan v tednu od 22.00 do 23.00 ure, za letni čas od 1. 4. 2009 do 30. 9. 2009. Vloga je datirana z dnem 10. 12. 2008. Svet krajevne skupnosti, ki je o navedeni vlogi odločal dvakrat, obakrat le korespodenčno po telefonu (korespondenčni seji dne 29. 12. 2008 in dne 15. 4. 20009), je obakrat, glede na način obravnave očitno brez vsebinske razprave in torej tudi brez tehtanja argumentov, sprejel negativno mnenje. Dne 30. 12. 2008 je občinska uprava tožnici na obrazcu pod tč. III vloge za prijavo obratovalnega časa gostinskega obrata potrdila redni delovni čas od 8. do 22. ure, medtem ko o vlogi za soglasje k podaljšanemu obratovalnemu času ni odločila, ampak je del rubrike, ki se nanaša na to vlogo pustila neizpolnjeno (ni mogoče šteti da je s tem o vlogi odločila po določbah naštetih predpisov, še posebej Pravilnika).

Potem, ko je Svet KS tudi drugič, po telefonsko izvedeni korespodenčni seji, izdal negativno mnenje k tožničini vlogi za soglasje k podaljšanemu obratovalnemu času, je župan Občine Majšperk (torej drugostopni upravni organ) izdal akt - "Soglasje o podaljšanem obratovalnem času gostinskega obrata", št. 092-2/2009-4 z dne 20. 4. 2009, s katerim je v izreku odločil, da se tožničini pritožbi v zvezi s podaljšanjem obratovalnim časom gostinskega obrata A., ne ugodi. Iz akta ni razvidno, zoper kateri prvostopni upravni akt bi se naj tožnica pritožila, kot razlog zavrnitve pritožbe pa navaja okoliščino, da je svet KS izdal negativno mnenje in da je bilo tudi upoštevano mnenje najbližjih sosedov. Poleg tega, da županova zavrnitev pritožbe ne more temeljiti zgolj na mnenju Občinskega sveta, je ta zadnja navedba je tudi povsem pavšalna, saj v zvezi s tem ni navedena nobena argumentacija. Glede na to, da prvostopni organ odločbe, s katero bi odločil o tožničini vlogi za soglasje k podaljšanemu obratovalnemu času ni izdal, sodišče v tem upravnem sporu šteje naveden akt župana kot drugostopnega organa za izpodbijani akt, saj je bilo z njim s strani upravnega organa dejansko šele prvič meritorno odločeno o tožničini zahtevi.

Glede na navedeno je torej izpodbijana odločitev drugostopnega organa nezakonita že zato, ker prvostopni upravni organ (občinska uprava) v tej zadevi sploh ni izdal ustrezne zavrnilne upravne odločbe, kot je to dolžan storiti tako glede na že citirane specialne določbe Pravilnika (zadnja dva odstavka 13. člena), Občinskega pravilnika (4. odstavek 5. člena), pa tudi zgolj ob upoštevanju določb splošnega upravnega postopka (ZUP). Mnenje Sveta KS ni mogoče obravnavati kot prvostopni upravni akt, s katerim je bilo odločeno o vlogi za soglasje k podaljšanemu obratovalnemu času gostinskega lokala, prav tako kot takšno odločitev v upravnem postopku ni mogoče šteti dejstvo, da upravni organ za soglasje določene rubrike na obrazcu ni izpolnil (brez navedbe da izdajo soglasja zavrača in argumentacije za takšno odločitev).

S takim postopanjem so bila bistveno kršena načela in pravila o dvostopenjskem upravnem postopku, tožnici je bilo onemogočeno ustrezno sodelovanje v prvostopnem upravnem postopku in ji je bila odvzeta pravica do pritožbe zoper (obrazloženo) prvostopno odločbo. Posledično navedenemu ni bilo popolno in pravilno ugotovljeno dejansko in pravno stanje zadeve. Odprtih in nepojasnjenih je ostalo kar nekaj relevantnih okoliščin, npr. ali se lokal nahaja v stanovanjskem naselju ali izven njega, kakšne so dejanske potrebe gostov in območja, kako delovanje lokala vpliva na te potrebe, ali je v lokalu v relevantnem času prihajalo do kršitev predpisov, kakšnih in kdaj, kako je to vplivalo na okolico ipd. Vse ugotovitve morajo temeljiti na dokazih, stranka pa mora imeti v postopku možnost ustreznega sodelovanja. Mnenje sveta KS, ki mora tudi temeljiti na jasno predstavljenih argumentih, je lahko pri taki presoji le ena od relevantnih okoliščin, odločba se zgolj na to mnenje, ne da bi upravni organ dejanske in pravne okoliščine zadeve tudi sam ugotovil in presodil, ne more opirati.

Navedba tožene stranke (šele) v odgovoru na tožbo, da Svet KS ni izdal pozitivnega mnenja iz razloga, ker so za predmetni lokal bile vložene prijave na Policijsko postajo Podlehnik in Tržni inšpektorat Ptuj, je prepozna in neustrezna, ker bi moral razloge za zavrnitev soglasja presoditi prvostopni upravni organ v svoji (neizdani) odločbi, pa tudi vsebinsko preveč pavšalna, saj zgolj morebiten obstoj manjšega števila prijav oz. prijaviteljev (kar tudi sicer ni bilo dokazano) sam po sebi ne more utemeljevati zavrnitve soglasja.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, zato ji je ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. list RS št. 105/06 s spremembami). Posledično tudi dejansko in pravno stanje zadeve ni bilo popolno in v celoti ugotovljeno. Zato bo moral prvostopni organ v ponovnem postopku o tožničini vlogi za izdajo soglasja odločiti z upravno odločbo, upoštevaje pri tem določbe citiranih predpisov in v tej sodbi navedena pravna stališča sodišča.