UPRS Sodba I U 1519/2016-17
Datum: 2017-10-03T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2017:I.U.1519.2016.17
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - KOMUNALNA DEJAVNOST - UPRAVNI POSTOPEK
institut: komunalni prispevek - vračilo plačanega komunalnega prispevka - sprememba gradbenega dovoljenja - investitor - obrazložitev odločbe - odločitev po uradni dolžnosti - zahteva stranke

## Jedro

Izdaja ene (enotne) odločbe na zahtevo stranke in hkrati po uradni dolžnosti ni v skladu z ZUP, ki v prvem odstavku 125. člena določa, da se upravni postopek pred pristojnim organom začne po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke.

Iz gradbenega dovoljenja, v zvezi s katerim je bila tožnici izdana izpodbijana odločba, ni razvidno, da bi bila tožnica investitorica. Če pa tožnica ni investitorica oziroma ni bila investitorica ob izdaji izpodbijane odločbe, ni jasno, glede na ugotovljene pomanjkljivosti odločbe, zakaj ji je organ prve stopnje komunalni prispevek odmeril na tej podlagi, tj. kot investitorici. To vprašanje bi moralo biti najprej razčiščeno.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Vrhnika št. 354-69/2016 - (6-07) z dne 3. 8. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

## Obrazložitev

1. Občina Vrhnika (v nadaljevanju organ prve stopnje) je s prvostopenjsko odločbo "na vlogo" tožnice "ter po uradni dolžnosti" na podlagi 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) odmerila komunalni prispevek za priklop na vodovodno, kanalizacijsko in cestno omrežje v višini 53.829,08 EUR, ki "predstavlja obveznost investitorja", in sicer za odstranitev stanovanjskega objekta z gospodarskim poslopjem in novogradnjo večstanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. ... (po PGD ... k. o. ... (1. točka izreka). Ob tem je še odločila, da je treba komunalni prispevek plačati v roku 30 dni po pravnomočnosti odločbe (2. točka izreka), v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi (3. točka izreka), da stroški priključkov na komunalne naprave in dovozno pot do objekta niso predmet odločbe (4. točka izreka) ter da v postopku niso nastali posebni stroški (5. točka izreka). V obrazložitvi najprej navaja, da je tožnica kot investitorica zaprosila za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka za odstranitev objekta in novogradnjo večstanovanjskega objekta po potrjeni projektni dokumentaciji iz novembra 2008. Nato pojasnjuje, da je bilo na območju Verda v letu 2014, po izdaji gradbenega dovoljenja na podlagi navedene projektne dokumentacije, zgrajeno kanalizacijsko omrežje, zato skladno s sedmim odstavkom 79. člena ZPNačrt pristojni organ po uradni dolžnosti odmeri komunalni prispevek zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo. Glede na to, da v izreku odločbe navedeno zemljišče leži v območju urejanja "S", ki je urejeno z Občinskim prostorskim načrtom Občine Vrhnika, kot stavbno zemljišče, pri čemer je stopnja urejenosti zemljišča ugotovljena na osnovi podatkov iz vodilne mape projekta iz novembra 2008 in dejanskega stanja opremljenosti območja, je toženka v nadaljevanju ob uporabi enačbe v skladu z Odlokom o komunalnem prispevku v Občini Vrhnika tožnici izračunala komunalni prispevek. Pri tem je posebej izračunala komunalni prispevek v višini 81.573,75 EUR za nov večstanovanjski objekt za priklop na vodovodno, kanalizacijsko in cestno omrežje ter posebej komunalni prispevek v višini 27.744,67 EUR za obstoječi objekt za priklop na vodovodno in cestno omrežje. Višino komunalnega prispevka, ki ga mora po odločbi plačati tožnica, predstavlja "razlika med novim in obstoječim stanjem".

2. Župan Občine Vrhnika (v nadaljevanju organ druge stopnje) je z drugostopenjsko odločbo z dne 26. 9. 2016 kot neutemeljeno v celoti zavrnil pritožbo tožnice zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo. V obrazložitvi pojasnjuje, da je organ prve stopnje pravilno, na podlagi šestega odstavka 79. člena ZPNačrt, komunalni prispevek tožnici odmeril na novo, na podlagi predpisov, ki so veljali v času, ko je tožnica vložila vlogo za odmero komunalnega prispevka.

3. Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je investitorica za odstranitev stanovanjskega objekta z gospodarskim poslopjem in novogradnjo večstanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. ... k. o. ... Nepremičnino je kupila v stečajnem postopku nad prejšnjim lastnikom, družbo A. d.o.o., ter je kot lastnica vpisna v zemljiški knjigi. Za rušitev in gradnjo investicije je Upravna enota Vrhnika 16. 2. 2009 izdala gradbeno dovoljenje, pravnomočno od 27. 3. 2009. V zvezi z njim je družba A. d.o.o. sicer že poravnala odmerjeni komunalni prispevek, vendar je kasneje na podlagi desetega odstavka 79. člena ZPNačrt njen stečajni upravitelj v letu 2015 vložil zahtevo za njegovo vračilo, kateremu je toženka ugodila z obrazložitvijo, da je investitor trdil, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, ker do izvajanja gradbenih del ni prišlo. Ko je tožnica želela priključitev nepremičnine na komunalne vode zaradi nadaljevanja gradbenih del, ji je bilo sporočeno, da do priključitve na vodovodno omrežje ne more priti, ker je bil komunalni prispevek prejšnjemu investitorju vrnjen. Zato je na toženko naslovila vlogo, v kateri je predlagala, da plača "vrnjeni" komunalni prispevek. Namesto tega je tožena stranka izdala novo odločbo, ki jo izpodbija v predmetnem upravnem sporu. Meni, da so bila gradbena dela začeta in je zaradi tega gradbeno dovoljenje veljalo, torej podlage za vračilo ni bilo. Toženka bi morala trditev prejšnjega investitorja preveriti. Poudarja, da ni dolžna nositi posledic napačne odločitve toženke in zato tudi ni dolžna plačati novo odmerjenega komunalnega prispevka. Izpostavlja pa še vprašanje, ali lahko toženka sploh uporabi predpis, ki v času izdaje pravnomočnega gradbenega dovoljenja ni veljal. Sodišču predlaga, naj izvede ponujene dokaze (vpogled v različno dokumentacijo) in tožbi ugodi ter razveljavi odločbo organa druge stopnje ter vrne zadevo v nov postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik) in vračilo sodne takse za vloženo tožbo.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Pojasnjuje, zakaj se ne strinja s trditvijo tožnice, da je investitorica. Tožnica nima gradbenega dovoljenja, ki bi se glasilo na njeno ime, zato v zvezi z gradbenim dovoljenjem z dne 16. 2. 2009 tudi nima položaja investitorja v smislu določb Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in nobenih upravičenj ali pravic v zvezi s plačilom ali vračilom komunalnega prispevka, ki ga je plačala družba A. d.o.o. Prav tako pojasnjuje, da gradbeno dovoljenje z dne 16. 2. 2009 ni več veljavno, saj je prenehalo veljati leta 2011. Ne drži, da je družbi A. d.o.o. plačani komunalni prispevek vrnila le na podlagi golega zatrjevanja stečajnega upravitelja te družbe, saj je bil opravljen tudi ogled nepremičnine. V zvezi z vprašanjem uporabe materialnega predpisa vztraja, da je treba skladno s sodno prakso uporabiti predpis, veljaven v času uvedbe postopka. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in tožnici naloži plačilo priglašenih stroškov postopka v 15 dneh, v primeru zamude s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V naknadnih pripravljalnih vlogah tožnica in toženka vztrajata vsaka pri svojih stališčih. Toženka med drugim dodatno pojasnjuje, da je tožnica vložila zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja po četrtem odstavku 73. člena ZGO-1, ki jo je Upravna enota Vrhnika z odločbo z dne 29. 3. 2017 zavrnila, ker je gradbeno dovoljenje z dne 16. 2. 2009 prenehalo veljati že 27. 2. 2011. Odločitev Upravne enote je po pritožbi, ki jo je vložila tožnica, potrdilo tudi pristojno ministrstvo. Tožnica v zvezi s to okoliščino pojasnjuje, da odločbo Upravne enote Vrhnika z dne 29. 3. 2017 izpodbija v upravnem sporu, torej se z navedenim ne strinja.

K I. točki izreka

6. Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja tožnica v tožbi.

7. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je glede na vsebino tožbe štelo, da tožnica, ki je laična stranka, izpodbija prvostopenjsko odločbo Občine Vrhnika št. 354-69/2016 - (6-07) z dne 3. 8. 2016. Po 2. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) namreč sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke, torej aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. To med drugim pomeni, da stranka, ki s pritožbo ni uspela, s tožbo lahko izpodbija akt organa prve stopnje. Če sodišče odpravi prvostopenjsko odločbo, se šteje za odpravljeno tudi drugostopenjska odločba.

8. V konkretnem primeru je torej predmet upravnega spora odločba organa prve stopnje, s katero je bilo tožnici za odstranitev stanovanjskega objekta z gospodarskim poslopjem in novogradnjo večstanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. ... k. o. ... naloženo plačilo komunalnega prispevka za priklop na vodovodno, kanalizacijsko in cestno omrežje.

9. Zakon določa, da kadar se komunalni prispevek odmerja za potrebe gradnje, ga odmeri pristojni organ občinske uprave z odločbo na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Kadar pa se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, izda pristojni organ občinske uprave odločbo po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt). Zavezanec za plačilo komunalnega prispevka je investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost (80. člen ZPNačrt).

10. V uvodu izpodbijane odločbe je navedeno, da je bila izdana na zahtevo stranke ("na vlogo" tožnice) in po uradni dolžnosti. V 1. točki izreka izpodbijane odločbe je navedeno, da je bil tožnici komunalni prispevek odmerjen za odstranitev stanovanjskega objekta z gospodarskim poslopjem in novogradnjo večstanovanjskega objekta, za priklop na vodovodno, kanalizacijsko in cestno omrežje, ki "predstavlja obveznost investitorja". V nadaljevanju odločbe je v obrazložitvi najprej navedeno, da je tožnica zaprosila za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, in nato, da je bilo na območju Verda v letu 2014 zgrajeno kanalizacijsko omrežje, zato se skladno s sedmim odstavkom 79. člena ZPNačrt po uradni dolžnosti odmeri komunalni prispevek zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo.

11. Sodišče ugotavlja, da so v izpodbijani odločbi notranja nasprotja in nejasnosti, zaradi česar njene pravilnosti in zakonitosti glede na tožbene navedbe, z ozirom na v 9. točki obrazložitve te sodbe citirane pravne podlage po ZPNačrt (šesti, sedmi odstavek 79. člena; 80. člen), ni mogoče preizkusiti.

12. Izpodbijana odločba se sklicuje na to, da je tožnica podala vlogo za odmero komunalnega prispevka kot investitorica. Tako izhaja tudi iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe. Vendar pa je v uvodu in obrazložitvi izpodbijane odločbe navedeno, da je bila izdana tudi po uradni dolžnosti, kar predstavlja nasprotje med izrekom in obrazložitvijo odločbe.

13. Tudi sicer izdaja ene (enotne) odločbe na zahtevo stranke in hkrati po uradni dolžnosti ni v skladu z ZUP, ki v prvem odstavku 125. člena določa, da se upravni postopek pred pristojnim organom začne po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke. Zakonsko določilo izrecno predpisuje alternativno možnost. Posamezni upravni akt torej lahko bodisi zaključi postopek, ki se je začel in vodil po uradni dolžnosti (odločba, izdana na zahtevo stranke), bodisi postopek, ki se je začel in vodil na podlagi zahteve stranke (odločba, izdana po uradni dolžnosti).

14. Organ prve stopnje tudi ni jasno obrazložil (organ druge stopnje pa te pomanjkljivosti s svojo odločbo ni saniral, saj je navedel le, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi šestega odstavka 79. člena ZPNačrt, ta določba pa nikjer v izpodbijani odločbi ni navedena), konkretno na katerih pravnih podlagah (določbah) je vodil postopek - v smislu šestega ali sedmega odstavka 79. člena v povezavi z 80. členom ZPNačrt -, ki se je zaključil z izdajo izpodbijane odločbe, in katera dejstva je glede na to štel kot odločilna. Obrazložitev izpodbijane odločbe je torej tudi pomanjkljiva. Za preizkus materialne zakonitosti odločbe je potrebno, da so v odločbi dovolj natančno navedeni materialni predpisi oziroma njihove, za konkretni primer relevantne določbe, prav tako pa mora biti med drugim navedeno ugotovljeno dejansko stanje, ki je pomembno za odločitev, ter razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (glej prvi odstavek 214. člena ZUP).

15. V zvezi s povedanim je treba namreč upoštevati, da je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka bodisi investitor, ki s svojo vlogo sam začne postopek in doseže odmero te dajatve, bodisi lastnik obstoječega objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo ali ki povečuje površino objekta ali spreminja njegovo namembnost (glej odločbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 93/2013 z dne 27. 1. 2016, 12. točka obrazložitve). Investitor pa je oseba, ki je zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma oseba, na katero se glasi gradbeno dovoljenje, saj je gradbeno dovoljenje odločba, ki je izdana (poimensko) konkretno določenemu investitorju (odločba Vrhovnega sodišča X Ips 57/2014 z dne 5. 5. 2016, evidenčni stavek; prim. s 4.1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1, ki določa, da je investitor pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta, ali ki jo sam izvaja).

16. V konkretnem primeru je iz uvoda, izreka (1. točka) in obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da je tožnica kot investitorica podala vlogo za odmero komunalnega prispevka oziroma izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka za odstranitev stanovanjskega objekta z gospodarskim poslopjem in novogradnjo večstanovanjskega objekta. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se organ prve stopnje (in enako organ druge stopnje v svoji odločbi) glede podatkov "novega objekta" in "obstoječega objekta" tudi sklicuje na projektno dokumentacijo iz novembra 2008, ki jo je izdelala družba B. d.o.o. Iz gradbenega dovoljenja z dne 16. 2. 2009 (2.-3. stran odločbe), izdanega družbi A., d.o.o., ki ga je predložila tožnica, pa izhaja, da je ta projektna dokumentacija njegov sestavni del. 17. Vendar iz gradbenega dovoljenja z dne 16. 2. 2009, v zvezi s katerim je bila tožnici izdana izpodbijana odločba, ni razvidno, da bi bila tožnica sploh investitorica, kot sicer navaja organ prve stopnje v svoji odločbi. Gradbeno dovoljenje se namreč (nesporno) glasi na družbo A., d.o.o. kot investitorico. Še več, toženka celo sama navaja že v odgovoru na tožbo, da tožnica ni investitorica v smislu ZGO-1 za odstranitev in novogradnjo večstanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. ... k. o. ... (ne pojasni pa, zakaj je bila kljub temu tožnici izdana odločba o odmeri komunalnega prispevka kot investitorici). Tožnica sicer temu nasprotuje, a priznava, da spremembe gradbenega dovoljenja v smislu spremembe investitorja v skladu s 73. členom ZGO-1 (še) ni dosegla. Če pa tožnica ni investitorica oziroma ni bila investitorica ob izdaji izpodbijane odločbe (s tem v zvezi glej 15. točko obrazložitve te sodbe), ni jasno, glede na že ugotovljene pomanjkljivosti odločbe, zakaj ji je organ prve stopnje komunalni prispevek odmeril na tej podlagi, tj. kot investitorici. To vprašanje bi moralo biti najprej razčiščeno.

18. V upravnem sporu se lahko uveljavlja bistveno kršitev določb postopka, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta (tretji odstavek 27. člena ZUP), pri čemer na absolutne bistvene kršitve postopka sodišče v upravnem sporu pazi že po uradni dolžnosti (20. člen in 40. člen ZUS-1). Po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti, kot v konkretnem primeru.

19. Upoštevaje navedeni formalnopravni razlog, ki narekuje odpravo izpodbijane odločbe, se sodišče v vsebinsko presojo zatrjevanih kršitev v tem upravnem sporu ni moglo spuščati.

20. Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in izpodbijano odločbo odpravilo. Zato zadevo na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrača organu prve stopnje v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo organ o vlogi tožnice za odmero komunalnega prispevka odločil tako, da bo v postopku odpravil ugotovljene nepravilnosti.

21. Na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče odločilo na seji. Dokazov, ki sta jih predlagali stranki (listine, zaslišanja prič), torej kot nepotrebnih ni izvajalo.

K II. in III. točki izreka

22. Tožnica in toženka sta zahtevali povrnitev stroškov upravnega spora.

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice. Zadeva je bila rešena na seji in v postopku tožnice ni zastopal pooblaščenec, zato ji je sodišče, skladno s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika v zvezi s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, priznalo stroške v višini 15,00 EUR. Priznane stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Sodna taksa za tožbo bo tožnici v skladu z Zakonom o sodnih taksah vrnjena po uradni dolžnosti.

24. Stroškovni zahtevek toženke je bilo torej treba zavrniti, in sicer na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da prisojeni znesek stroškov postopka plača toženec, kadar sodišče tožbi ugodi.