U-I-82/92
Datum: 1993-11-11T00:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:USRS:1993:U.I.82.92
vrsta: podzakonski akt
zadeva: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov
objavljeno: Ur. list RS, št. 65/93 in OdlUS II, 101 | 11.11.1993
dokument: US16953
akt: Navodilo o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oz. premoženja (Ur. list RS, št. 23/92), 1. in 2. odst.
resitev: odprava podzakonskega predpisa/predpisa za izvrševanje javnih pooblastil
izrek: Izpodbijani določbi prvega in drugega odstavka 11. člena navodila se odpravita.

Ta odločitev ima pravne učinke po 414. in 415. členu ustave iz leta 1974.

Določba 13. člena izpodbijanega navodila ni v neskladju z ustavo in zakonom.
stavek: Določba podzakonskega predpisa, ki namesto zakona vsebinsko opredeljuje določen pravni institut (stavbno zemljišče), od katerega so odvisne pravice državljanov (višina odškodnine), je v neskladju z ustavo in zakonom.
odlocitev: odločba
geslo: Denacionalizacija - vrednotenje premoženja v denacionalizacijskem postopku - merila - pristojnost ministrstva (uprave) za določanje meril - legalitetno načelo - vezanost na okvir, ki ga določita ustava in zakon.
Načelo delitve oblasti - poseganje v zakonsko materijo.
Vrednotenje stavbnih zemljišč - izhodiščna cena kmetijskega zemljišča.
Ugotavljanje cene zazidanega stavbnega zemljišča.
podlaga: Ustava, 2., 3. 120. in 153. čl., 160. in 161. čl.
Ustava 1974, 414. in 415. čl.
Zakon o denacionalizaciji (ZDen), 2. čl. in 85. čl.
Ustavni zakon za izvedbo Ustave (UZIU), 7. čl.
Zakon o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (ZUSS), 2. al. 3. odst. 25. čl.
vlagatelj: Združenje lastnikov razlaščenega premoženja Ljubljana, Podružnica Maribor
datum_vloge: 1992-07-01T22:00:00.000Z
datum_odlocitve: 1993-11-10T23:00:00.000Z

# U-I-82/92

# 11/11-1993

## O D L O Č B A

Ustavno sodišče je na pobude Združenja lastnikov razlaščenega premoženja Ljubljana, Podružnica Maribor, Jožeta Požuna iz Velenja ter Pavla Zorenča, Maje Drev, Grete Krulc iz Maribora, Marjana Žuraja iz Celja in Katje Daneu iz Ljubljane, ki jih zastopa Božidar Vidmar, odvetnik v Mariboru, v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 11/11-1993

### I. o d l o č i l o :

Odpravita se določbi prvega in drugega odstavka 11. člena navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oz. premoženja (Ur. l. RS, št. 23/92).

Ta odločitev ima pravne učinke po 414. in 415. členu ustave iz leta 1974.

### II. u g o t o v i l o :

Določba 13. člena navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (Uradni list RS, št. 23/92) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

## O b r a z l o ž i t e v

Pobudnik Združenje lastnikov razlaščenega premoženja Ljubljana, Podružnica Maribor, izpodbija drugi odstavek 13. člena navodila, po katerem se cena zazidanega stavbnega zemljišča ugotovi tako, da se izhodiščna vrednost kmetijskega zemljišča, določena s predpisom, izdanim na podlagi tretjega odstavka 44. člena zakona o denacionalizaciji, pomnoži s faktorjem 17. Pobudnik trdi, da postavlja izpodbijana določba posamezne upravičence do denacionalizacije v neenakopraven položaj in s tem krši ustavno določbo o enakosti državljanov pred zakonom. Po pobudnikovem mnenju je pri vrednotenju stavbnega zemljišča nemogoče izhajati iz vrednosti kmetijskega zemljišča. Vrednost kmetijskega zemljišča naj bi bila odvisna od kulture in bonitetnega razreda, medtem ko naj bi bila sama lokacija zemljišča po katastrskih okrajih za vrednost le-tega manj pomembna. Cena gradbenega zemljišča naj ne bi bila nikoli odvisna od vrste rabe, ampak predvsem od njegove lokacije. Odškodnine v procesu denacionalizacije se načeloma postavljajo na tržnem temelju, zato je po pobudnikovem mnenju drugi odstavek 13. člena navodila nesprejemljiv.

Pobudnik Jože Požun iz Velenja trdi, da 11. člen navodila nezakonito šteje za stavbno zemljišče le tisto zemljišče, ki je kot tako veljalo v času same nacionalizacije, namesto da bi pravilno štelo za stavbna vsa zemljišča, ki so bila dejansko oddana za zidavo, saj zakon o denacionalizaciji daje pravico do odškodnine za stavbna zemljišča, če so bila dejansko pozidana.

Ob nacionalizaciji naj bi bili le poredko izdani akti, ki bi določali zazidljivost, čeprav so zemljišča dejansko bila pozidana. Po 11. členu navodila naj bi bili mnogi upravičenci prikrajšani, ker naj bi dobili odškodnino za zemljišča, kot da bi bila kmetijska, čeprav so bila prav ta zemljišča dejansko pozidana in so jih investitorji dejansko dobili kot stavbna zemljišča.

Pobudniki, ki jih zastopa odvetnik Božidar Vidmar iz Maribora, navajajo, da 1. in 2. odstavek 11. člena navodila ne dopušča dvoma, da naj se kot stavbno zemljišče šteje izključno zemljišče, ki je kot takšno veljalo dne 26/12-1958, saj so bili odlok o določitvi krajev, ki se štejejo za mesta, in urbanistični dokumenti sprejeti po tem datumu. Zato naj bi imela pretežna večina upravičencev pravico zahtevati odškodnino za zemljišče, ki je danes stavbno in pozidano, kot da gre za njivo, travnik, pašnik, gozd in podobno. Faktor 17, to je 17-krat večja odškodnina, naj bi bil privilegij samo tistih, ki so imeli srečo, da je bilo njihovo zemljišče že v letu 1958 oziroma že prej opredeljeno v urbanističnih dokumentih kot stavbno.

Pobudniki poudarjajo, da je že zakon o nacionalizaciji iz leta 1958 določil, katera zemljišča bodo takoj nacionalizirana in katera so potencialno interesantna za nacionalizacijo, saj je že s svojim naslovom povedal, da gre za gradbena, to je stavbna zemljišča. Po njihovem mnenju je problem v tem, da se urbanistično interesantna kmetijska zemljišča, ki so z ustreznimi urbanističnimi dokumenti in sklepi organov oblasti postala del območja mest, sploh še obravnava kot kmetijska zemljišča. Ta zemljišča so bila po trditvah pobudnikov vse do pozidave funkcionalno res kmetijska, toda v trenutku, ko se je spremenila njihova namembnost, naj bi napredovala v gradbena zemljišča in praviloma naj bi se tudi občutno zvišala njihova cena. Glede 13. člena navodila menijo pobudniki, da je zmotno, če izhodiščno vrednost stavbnega zemljišča določa vrednost kmetijskega zemljišča. S tem naj bi prihajalo do neenakega obravnavanja upravičencev, ki naj bi za približno enakovredne parcele stavbnih zemljišč dobili do 10 ali celo 50 krat višjo oziroma nižjo ceno, pač glede na to, ali stoji ena parcela na nekdanjem vrtu ali boljši njivi, druga pa na nekdanjem ekstenzivnem sadovnjaku ali pašniku. Pobudniki trdijo, da je transformacija kmetijskih zemljišč v stavbna zemljišča specifična situacija, ki povzroči, da ta zemljišča pridobijo na vrednosti. Zato je navodilo, ki za vrednost na dan izdaje odločbe o denacionalizaciji jemlje kot kriterij enaka kmetijska zemljišča, arbitrarno, ker določa namembnost zemljišč, kakor mu bolj ustreza. Navodilo najprej določi, da so zemljišča le kmetijska, čeprav so bila že po zakonodajalčevi določbi kot stavbno interesantna nacionalizirana, ker pa mu sedanje stanje teh zemljišč, ki so urbanizirana, onemogoča, da bi jih še naprej deklariral kot kmetijska, določa vrednost kmetijskih zemljišč takšne kulture, kot so jo ta zemljišča imela pred nacionalizacijo. To pa naj nikakor ne bi bila resnična in dejanska vrednost konkretnega zemljišča na dan izdaje odločbe o denacionalizaciji. Šlo naj bi za notranjo diferenciacijo po kriterijih nekdanje namembnosti zemljišč, ki ne veljajo več.

Zato pobudniki predlagajo, da se izpodbijane določbe razveljavijo.

Ministrstvo za varstvo okolja in urejanje prostora v odgovoru poudarja, da je bil temeljni vidik pri sestavi navodila doseči približno isti učinek tako z vrnitvijo premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja kot z izplačilom ali priznanjem odškodnine po zakonu o denacionalizaciji. Za dosego tega cilja naj bi bile že po samem zakonu o denacionalizaciji, kasneje pa tudi na podlagi meril iz navodila, izračunane vrednosti tako, da ustrezajo tržnim vrednostim premoženja ob podržavljenju in ob denacionalizaciji. Merila v navodilu naj bi bila prirejena tako, da bi po njih brez večjih problemov in poznavanja pravil stroke vsi udeleženci v procesu denacionalizacije lahko izračunali iskane vrednosti premoženja. Ta vidik je v končni fazi prevladal nad drugimi, da bi bilo tako v procesu denacionalizacije čim manj zapletov in potreb po izvedeniških storitvah in da bi bila dosežena poenotenje in poenostavitev cenitvenih parametrov.

Ministrstvo navaja, da je cena stavbnega zemljišča sestavljena iz dveh delov: v delu cene v višini 60% so zajeti vplivi, ki jih opredeljuje lastninska pravica ali pravica uporabe, v drugem delu cene v višini 40% pa naj bi bili zajeti vplivi, ki jih opredeljujejo lokacijski vplivi (makro in mikro lokacijske okoliščine, gostota pozidave itd.) in vplivi izboljšav na zemljišču z vlaganji v komunalne objekte in naprave individualne in kolektivne rabe in v drugo gospodarsko infrastrukturo. V navodilo je bila vgrajena povprečna cena za kvadratni meter komunalno opremljenega zemljišča, ki znaša (3,94 DEM krat 1,00 krat 17) 66,98 DEM za vso Slovenijo, ki se preračuna po srednjem tečaju Banke Slovenije v tolarje. V tej povprečni ceni so zajeti vsi lastniški, lokacijski in investicijski momenti, ki so vplivali na izboljšavo zemljišča. Po tej ceni se izračuna vrednost stavbnih zemljišč, ki so bila zazidana že ob podržavljenju ali kasneje. Za nezazidana stavbna zemljišča, vendar pa komunalno opremljena, znaša cena za kvadratni meter le 40% povprečne cene, to je 26,79 DEM. V tem zmanjševalnem faktorju je med drugimi upoštevan tudi izostanek tako imenovane družbene rente, ki se v primerih komunalno neopremljenih zemljišč ne pojavlja kot nosilec dela vrednosti zemljišča.

Vrednost ostalih nezazidanih stavbnih zemljišč se v smislu 15. člena navodila ugotavlja po kriterijih iz tretjega odstavka 44. člena zakona o denacionalizaciji, to je po odloku o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo v postopku denacionalizacije.

Ministrstvo meni, da z izpodbijanim navodilom posamezni upravičenci niso spravljeni v neenakopraven položaj, cenitveni parametri pa vrednost stvari oziroma premoženja relativno valorizirajo na njihovo pravo vrednost.

Ustavno sodišče je s sklepom z dne 10/6-1993 pobude sprejelo. S to odločbo je določbi prvega in drugega odstavka 11. člena izpodbijanega navodila odpravilo, za 13. člen pa ugotovilo, da ni v nasprotju z ustavo in zakonom.

Iz ustavnih določb izhaja, da je Slovenija demokratična (1. člen) in pravna država (2. člen), v kateri velja načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (3. člen). Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (120. člen). Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo in zakoni (153. člen). Ustavno sodišče je na podlagi navedenih ustavnih določb ter z upoštevanjem dognanj in stališč pravne teorije ugotovilo, da izpodbijani določbi 11. člena navodila nista v skladu z ustavo in zakoni.

Po ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov iz njihove pristojnosti, vezani na okvir, ki ga določata ustava in zakon in nimajo pravice izdajati predpisov brez podlage v zakonu. Možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo izključuje tudi načelo delitve oblasti. Tudi pravna teorija zastopa stališče, da podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti. Upravni predpis sme dopolnjevati zakonsko normo samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bo originarno določal nalog države, pač pa naj bi v vseh elementih stremel k dopolnitvi cilja, ki ga vsebuje zakonska norma.

Po zakonu je denacionalizacija vrnitev podržavljenega premoženja v naravi. Če vrnitev premoženja v naravi ni možna, se plača odškodnina v obliki nadomestnega premoženja, vrednostnih papirjev ali v denarju po pogojih in na način, ki ga določa zakon (2. člen zakona o denacionalizaciji, Uradni list RS, št. 27/91).

V primerih, ko vrednosti podržavljenega premoženja ni mogoče ugotoviti po merilih, določenih s tem zakonom, se uporabijo merila izpodbijanega navodila. Zakon je namreč v 85. členu pooblastil ministra za industrijo in gradbeništvo, da izda v soglasju z ministrom za varstvo okolja in urejanje prostora in ministrom za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano navodilo o merilih oziroma o metodologiji za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja, ki mora temeljiti na načelu, da se vrednost stvari ocenjuje po stanju na dan podržavljenja in po vrednosti na dan izdaje odločbe o denacionalizaciji.

Zakon o denacionalizaciji ne določa, katera zemljišča se štejejo za stavbna zemljišča, pač pa izpodbijano navodilo v 11. členu določa, da se za stavbno zemljišče šteje zemljišče, ki je bilo kot tako opredeljeno po urbanističnih dokumentih, veljavnih v času podržavljenja, in je bilo namenjeno za graditev ali na katerem je bila z odločbo pristojnega organa prejšnjemu lastniku dovoljena gradnja. Stavbna zemljišča se delijo na: 1. zazidana stavbna zemljišča - na katerih so bile zgrajene stavbe (fundus) ter zemljišča, namenjena za njihovo redno rabo (funkcionalno zemljišče); 2. nezazidana stavbna zemljišča: a) komunalno opremljena; b) komunalno neopremljena. Od tako določene opredelitve stavbnega zemljišča se nato izračuna višina odškodnine (12., 13., 14. in 15. člen).

Ustavno sodišče ocenjuje, da je vsebinska opredelitev stavbnih zemljišč v prvem in drugem odstavku 11. člena navodila, presegla zakonsko pooblastilo zakona o denacionalizaciji. Po pooblastilu iz drugega odstavka 85. člena zakona bi navodilo moralo določiti le kriterije oziroma metodologijo za vrednotenje posameznih vrst stavbnih zemljišč. Izpodbijana določba pa samostojno, mimo zakona, opredeljuje, katera zemljišča se štejejo za stavbna zemljišča. S tako opredelitvijo pa podzakonski predpis več ne dopolnjuje zakonske norme, temveč določena družbena razmerja že ureja na originaren način. Zato sta določbi prvega in drugega odstavka 11. člena v neskladju z ustavo in zakonom.

Glede 13. člena izpodbijanega navodila je ustavno sodišče ugotovilo, da ni v neskladju z ustavo in zakonom. Cena zazidanega stavbnega zemljišča se ugotovi tako, da se izhodiščna vrednost kmetijskega zemljišča pomnoži s faktorjem 17, izhodiščno vrednost pa določa poseben odlok Vlade RS (Uradni list RS, št. 16/92 in 21/92). Cena stavbnega zemljišča torej ne izhaja iz vrednosti kmetijskega zemljišča, le izhodiščna vrednost vseh zemljišč je enaka.

Po oceni ustavnega sodišča izbrano merilo oziroma metoda sledi zakonskemu načelu o vrednotenju stvari po stanju ob podržavljenju in po sedanji vrednosti in zato ni v neskladju z zakonom.

Vrednotenje stavbnih zemljišč je različno za različne vrste stavbnih zemljišč (zazidano, nezazidano, komunalno opremljeno in komunalno neopremljeno). Torej gre za različna dejanska stanja, ki opravičujejo različne odškodnine.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 160. in 161. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave RS ob uporabi druge alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki: dr. Anton Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem.

P r e d s e d n i k

dr. Peter Jambrek