sodba I U 1231/2013
Datum: 2013-09-25T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.1231.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ŠOLSTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: osnovna šola - napredovanje iz razreda v razred - ponavljanje razreda - soglasje staršev - obrazložitev odločbe

## Jedro

Odločitev, da učenec ne napreduje v višji razred, pomeni odločanje o pravici učenca, zato bi bilo treba že na prvi stopnji po tem, ko je učiteljski zbor sprejel tak sklep, izdati upravno odločbo z vsemi sestavinami, kot jih določa ZUP, kajti le tako je potem možno učinkovito pravno varstvo oziroma učinkovito pravno sredstvo, to je ugovor zoper tak akt. Omenjene napake ni v celoti odpravil niti drugostopenjski organ, ki je odločal o ugovoru.

Sodišče ne soglaša s tožbenim stališčem, da bi bilo v času izdaje odločbe možno razred v drugem obdobju ponavljati le s soglasjem staršev. V času izdaje odločbe se je namreč še vedno uporabljalo tako besedilo četrtega odstavka 69. člena ZOsn, po katerem učenec 6. razreda lahko ponavlja razred brez soglasja staršev, če je negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, čeprav mu je šola omogočila vključitev v dopolni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep, sprejet na zboru učiteljev dne 18. 6. 2013, da tožnik ne napreduje v 7. razred, odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 350,00 EUR, povečane za 20 % DDV, v roku 15 dni, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje.

III. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

## Obrazložitev

Učiteljski zbor pri toženi stranki je na zaključni konferenci dne 18. 6. 2013 sprejel sklep, s katerim je odločil, da tožnik ne napreduje v 7. razred zaradi ponovne negativne ocene iz predmeta matematika. Na podlagi tega sklepa je bilo tožniku izdano spričevalo, v katerem je med drugim navedeno, da ne napreduje v naslednji razred. Tožnik v tožbi sicer izpodbija ta del spričevala kot prvostopenjski akt, vendar je sodišče smiselno štelo, da tožnik izpodbija samo odločitev, da ne bo napredoval v 7. razred, spričevalo pa je zgolj že sprejeta odločitev, izražena v posebej predpisani obliki. Iz navedenega razloga je sodišče štelo, da tožnik smiselno izpodbija samo odločitev o nenapredovanju, ta odločitev pa je bila sprejeta že na zaključni konferenci dne 18. 6. 2013. Tožeča stranka je zoper prvostopenjski akt ugovarjala tako zaradi ocene iz matematike kot tudi zaradi tega, ker se ne strinja, da tožnik ne bo napredoval v 7. razred. Drugostopenjski organ je ugovor zavrnil in odločil, da se nezadostna ocena pri matematiki ne spremeni. V obrazložitvi pojasnjuje potek pisnega in ustnega izpita iz matematike in še navaja, da tožnik ne dosega minimalnih standardov znanj 6. razreda.

Tožnik v tožbi navaja, da iz obrazložitve drugostopenjskega sklepa ne izhaja, kdo je sodeloval v komisiji. Razen tega tožniku ni bila dana možnost popravljanja ocene med letom. Zadnji test, ki je bil pomemben za odločitev o zaključni oceni, je pisal pozitivno, predmetni izpit, ki ga je opravljal tožnik, pa je bil pretežak. Iz obrazložitve drugostopenjskega sklepa tudi ne izhaja, zakaj je tožnik opravljal predmetni izpit ter ali so bile spoštovane vse prilagoditve pri organizaciji in načinu preverjanja in ocenjevanja znanja ter ustrezna časovna razporeditev. Drugostopenjski organ ni pojasnil, zakaj naj bi tožnik ne napredoval. Na podlagi 69. člena Zakona o osnovni šoli lahko učenec zaradi slabših ocen, ki so posledica daljše odsotnosti od pouka, bolezni, preselitve ali zaradi drugih razlogov, ponavlja razred, če tako zahtevajo njegovi starši oziroma ponavlja razred na podlagi pisnega obrazloženega predloga razrednika v soglasju s starši. Mati tožnika ponavljanja razreda ni zahtevala, prav tako pa ni bil podan pisni obrazložen predlog razrednika v soglasju s starši. Razen tega bi moral prvostopenjski organ obrazložiti svojo odločitev, da je tožnik nezadostno ocenjen in da ne sme napredovati v naslednji razred oziroma bi moral ugotoviti pravno relevantna dejstva, iz katerih bi bilo mogoče napraviti sklep, kot ga je navedel prvostopenjski organ. Brez navedbe dokazov, ki jih je organ pregledal in uporabil, pa ni mogoče sklepa preizkusiti. S tem je storjena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka ter kršena pravica iz 22. člena ustave. Ker drugostopenjski organ ni odgovoril na vse tožnikove ugovore, je kršil tudi določbo prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je obrazložitev izpodbijanega akta tako pomanjkljiva glede bistvenih dejstev, da presoja materialne pravne zakonitosti izpodbijanega akta ni možna. Zoper odločbo organa ima stranka pravico do pravnega sredstva, ki se lahko učinkovito uveljavlja le, če je odločba v vsaki bistveni točki obrazložena na dovolj konkreten način, da je mogoča presoja njene pravilnosti. Stranka ne more s pravnimi sredstvi učinkovito braniti svoje pravice, če organ odločanja le navede neko pavšalno tezo, na podlagi katere je sprejel odločitev. Tožnik tudi meni, da bi moral drugostopenjski organ odločiti z odločbo in ne s sklepom. Drugostopenjski organ ni odgovoril na ugovore tožnika, ki so pomembni in ki imajo za posledico tudi dejstvo, da obrazložitev izpodbijanega akta ne ustreza zahtevam določila prvega odstavka 214. člena ZUP. Tožnik predlaga, naj se odpravita akta tožene stranke z dne 24. 6. 2013 in 2. 7. 2013, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izteka paricijskega roka dalje. Razen tega je tožnik predlagal tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj bi sodišče toženi stranki naložilo, da tožnik napreduje v naslednji razred do pravnomočne odločitve o glavni stvari. Sodišče je s sklepom opr. št. I U 1231/2013-8 z dne 19. 8. 2013 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje potek postopka, navaja, katere člane je imenovala v komisijo, da odločajo o ugovoru ter da je komisija pregledala dokumentacijo o znanju tožnika in sprejela sklep, da se bo znanje tožnika iz predmeta matematika ponovno ocenilo. Iz poročila komisije je razvidno, da je ugotovila, da so bili starši tožnika sproti seznanjeni s težavami, ki jih ima, učiteljica matematike je jasno videla, da je imel tožnik neurejene zapiske, ni opravljal domačih nalog, ni obiskoval dopolnilnega pouka in s tem tudi ni izkoristil ponujene pomoči s strani šole, da je bil tožnik šestkrat prisoten na individualni in skupinski pomoči, iz poročila A.A. iz individualne in skupinske pomoči pa je razvidno, da je tožnik pri delu nesamostojen, da ima izredno slabo koordinacijo rok, med reševanjem nalog je večkrat glasno ugovarjal, ni reagiral na popravke učiteljice, ni upošteval njenih navodil in je bil za delo popolnoma nezainteresiran ter je učiteljica že takrat opozorila, da brez veliko vaje ne bo uspeha. Tožniku je bila tudi dodeljena dodatna strokovna pomoč. V celotnem šolskem letu je dobil 11 ocen, od tega le tri pozitivne, povprečna ocena je 1,27. Že v petem razredu je imel matematiko zaključeno nezadostno in je kljub temu napredoval v višji razred. Komisija se je odločila, da je zaključena ocena nezadostno utemeljena. Ne glede na to se je odločila, da ponovno preveri znanje tožnika z opravljanjem pisnega in ustnega dela. Komisija je tako utemeljeno sklepala, da tožnik ne dosega minimalnih standardov znanj šestega razreda in je pravilno odločila, da je bila zaključena ocena učiteljice matematike ustrezna. Odločitev tožene stranke je tako povsem pravilna in zakonita. Kot članica komisije je bila s strani ravnatelja tožene stranke imenovana učiteljica matematike na Osnovni šoli B., torej ne gre za učiteljico tožene stranke. Tožniku je bila dana možnost popravljanja ocene med letom. Tožnik ima skupno kar enajst ocen iz predmeta matematika, potreboval pa bi jih le šest, kot jih imajo v povprečju drugi. Izpit, ki naj bi bil po mnenju tožeče stranke pretežak, je bil tako časovno kot težavnostjo oziroma oblikovno in vsebinsko prilagojen. Tožena stranka tudi opozarja na to, da četrti odstavek 69. člena Zakona o osnovni šoli določa, da ne glede na določbo prvega odstavka 69. člena lahko učenec ponavlja razred tudi brez soglasja staršev. Razrednik tožnika kot tudi specialna pedagoginja, ravnatelj in učiteljica matematike so na vsak način želeli pomagati tožniku in se tudi pogovoriti s starši tožnika, nazadnje tudi za pridobitev soglasja za ponavljanje razreda. Starši se na številne dopise in klice niso odzivali. Mati se je javila šele z odgovorom na elektronsko sporočilo specialni pedagoginji dne 28. 5. 2013. Tudi razrednik je o težavah s tožnikom obveščal njegovo mater in vabil zakonite zastopnike tožnika na govorilne ure in razgovore, kar izhaja iz elektronske korespondence. Tožena stranka je v celoti ravnala v skladu s Pravilnikom o preverjanju in ocenjevanju znanja ter napredovanju učencev v osnovni šoli ter z Zakonom o osnovni šoli. Iz četrtega odstavka 69. člena Zakona o osnovni šoli jasno izhaja, da lahko učenec 3., 4., 5. in 6. razreda na podlagi pisnega obrazloženega predloga razrednika ponavlja razred brez soglasja staršev. Razrednik je podal obrazložen predlog za ponavljanje razreda za tožnika, pod tem predlogom pa je podpisana tudi učiteljica matematike. V tem predlogu je jasno navedeno, da je imel tožnik tekom celotnega šolskega leta ves čas težave pri matematiki. Iz predloga je razvidno, da je tožnik imel možnost popravljanja ocen. Starši so bili sproti obveščeni. Odločitev o ponavljanju je sprejel učiteljski zbor dne 18. 6. 2013, kar izhaja iz zapisnika zaključne konference. Odločba tožene stranke vsebuje vse razloge o odločilnih dejstvih. Spričevalo tožeče stranke je povsem pravilno oblikovano. V odločitvi je naveden organ, ki je sprejel odločitev, postopek, materialne določbe, odločitev pa je tudi pravilno obrazložena. Tožena stranka je celoten postopek odločitve in dokončno odločitev sprejela na način, da je mogoča presoja njene pravilnosti. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrže oziroma podrejeno zavrne, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi navaja, da ne drži, da naj bi tožena stranka starše obveščala o težavah, ki naj bi jih imel tožnik in to podrobno pojasnjuje. Pojasnjuje, da je do nesporazumov prišlo tudi med mamo tožnika in učiteljico matematike. Pojasnjuje tudi, da tožeči stranki ni bila dana možnost ponavljanja ocene med letom. Tožeča stranka tudi opozarja na to, da Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS št. 87/2011) ter Zakon za uravnoteženje javnih financ določata, da se 1. septembra 2013 začneta uporabljati četrti in peti odstavek 69. člena. Upoštevajoč navedeno je jasno, da tožena stranka ni imela pravne podlage, da mora tožnik ponavljati razred, saj se šele 1.9. 2013 začneta uporabljati določbi četrtega in petega odstavka 69. člena zakona. Sodišče je pri svojem delu vezano na ustavo in zakon. S podzakonskim aktom ni mogoče poseči in določiti drugačne pravice oziroma obveznosti, kot jo določa zakon. Zakon, veljaven v času izdaje izpodbijane odločbe, izrecno določa, da učenci v prvem in drugem obdobju razredov ne ponavljajo, da pa lahko ponavljajo, če tako zahtevajo starši oziroma zgolj na podlagi pisnega obrazloženega predloga razrednika v soglasju s starši. Pravilnik je tako v neskladju z zakonom in ga sodišče ne sme uporabiti.

Tožena stranka v pripravljalni vlogi pojasnjuje, da je starše tožeče stranke sproti obveščala o težavah, zaposleni pri toženi stranki so na vsak način želeli pomagati tožniku. Nihče od zaposlenih pri toženi stranki ni pritiskal na mater tožnika v ponavljanje razreda. Ponovno poudarja, da sta četrti in peti odstavek 69. člena Zakona o osnovni šoli v veljavi že vse od novele, objavljene v Uradnem listu RS št. 87/2011. V 50. členu te novele je določeno, da ta zakon začne veljati 15 dni po objavi v Uradnem listu RS, uporabljati pa se začne 1. 9. 2012. K točki I. Izreka: Tožba je utemeljena.

Odločitev o tem, da tožnik ne bo napredoval v 7. razred, je bila tožniku sporočena v obliki spričevala, kjer je poleg ocen med drugim podčrtano tudi to, da tožnik ne napreduje. Spričevalo predstavlja le sporočilo tistega, kar je 18. 6. 2013 sklenil učiteljski zbor na konferenci. Tako že v prvostopenjskem aktu tožniku ni bilo v obliki odločbe pojasnjeno, iz katerih razlogov ne bo napredoval v višji razred. Sodišče sicer sprejema to, da mora biti spričevalo v točno predpisani obliki in tudi drugače ne more biti, kot da je zgolj označeno, da učenec ne napreduje. Vendar pa gre pri tej odločitvi za odločanje o pravici učenca, zato bi morala tožena stranka že na prvi stopnji po tem, ko je učiteljski zbor sprejel tak sklep, izdati upravno odločbo z vsemi sestavinami, kot jih določajo 212., 213. in 214. člen ZUP, kajti le na tak način je potem možno učinkovito pravno varstvo. Tretji odstavek 3. člena ZUP namreč določa, da se ta zakon uporablja tudi v primeru, ko izvajalci javnih služb odločajo o pravicah ali obveznostih uporabnikov njihovih storitev. Že na podlagi tega določila bi moral že prvostopenjski organ izdati upravno odločbo, kjer bi bilo med drugim potrebno navesti vse razloge, zaradi katerih meni, da mora tožnik ponavljati razred, kajti le na ta način mu je omogočeno učinkovito pravno sredstvo, to je ugovor zoper tak akt. Te napake pa v celoti ni odpravil niti drugostopenjski organ, ki je odločal o ugovoru. V ugovoru je namreč zakonita zastopnica tožnika navedla, da ugovarja zaradi ocene iz matematike in da želi tožnik napredovati, da se ne strinja, da ponavlja razred in prosi, naj komisija odloča, da bo tožnik šel naprej v 7. razred. Mati tožnika torej ni ugovarjala zgolj zaradi negativne ocene iz matematike, ampak tudi zaradi tega, ker tožnik ni napredoval v 7. razred. Drugostopenjski organ pa je v izreku sklepa odločil zgolj o tem, da se nezadostna ocena iz matematike ne spremeni. V obrazložitvi je pojasnil, zakaj je negativna ocena upravičena, glede napredovanja v višji razred pa je v drugostopenjskem aktu navedeno zgolj to, da tožnik ne dosega minimalnih standardov znanj 6. razreda. Ni pa pojasnjeno to, katerih minimalnih standardov znanj ne dosega. Zgolj negativna ocena iz enega predmeta v 6. razredu osnovne šole namreč še ne pomeni nujno, da mora učenec ponavljati razred, ampak je to šele prvi pogoj za ponavljanje razreda. V Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS št. 102/2007), kjer je bil 69. člen zakona spremenjen tako, da je možno ponavljati 6. razred tudi brez soglasja staršev in ta spremenjeni 69. člen se je uporabljal tudi v času izdaje odločbe, kar bo pojasnjeno pozneje, je določeno, da v drugem obdobju učenec zgolj lahko ponavlja razred, kadar je ob koncu šolskega leta negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, čeprav mu je šola omogočila vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči. Torej ni dovolj, da je učenec zgolj negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, ampak mu mora šola omogočiti vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči in tudi v tem primeru je potrebno pojasniti, zakaj se je pristojni organ odločil, da bo učenec ponavljal. Gre namreč za odločanje po prostem preudarku, kjer mora organ pojasniti, zakaj se je odločil za takšno možnost, čeprav bi se lahko tudi za drugačno. Obe odločitvi pa sta po mnenju sodišča tako pomanjkljivo obrazloženi, da se ju ne da preizkusiti. Prvostopenjski akt v obliki odločbe (poleg obvestila v obliki spričevala) niti ni bil izdan, v drugostopenjskem aktu pa je glede tožnikove pravice do napredovanja v obrazložitvi navedeno zgolj to, da tožnik ne dosega minimalnih standardov znanj 6. razreda, ni pa pojasnjeno, katerih standardov ne dosega, razen tega, da je razvidno, da je imel zaključeno oceno pri matematiki nezadostno, kar pa glede na zahteve iz 69. člena Zakona o osnovni šoli ne zadostuje. Sodišče meni, da bi morala biti tako prvostopenjski akt, ki v obliki odločbe niti ni bil izdan, kot tudi drugostopenjski akt obrazložena do tolikšne mere, da je tožeči stranki zagotovljeno učinkovito pravno varstvo. To je lahko zlasti zagotovljeno, če ima obrazložitev akta vsebino, določeno v 214. členu ZUP. V konkretnem primeru bi moralo biti že v prvostopenjskem aktu obrazloženo, zakaj tožnik kljub temu, da zakon to dopušča, ob negativni oceni ne napreduje v višji razred. Le na tak način je tožeči stranki lahko zagotovljeno učinkovito pravno varstvo. Tako pa je šele v odgovoru na tožbo, torej šele v upravnem sporu, tožena stranka pojasnila, kateri so tisti razlogi, zaradi katerih tožnik ne more napredovati, čeprav bi morali biti ti razlogi natančno pojasnjeni že v izpodbijanem aktu. Ker sta izpodbijana akta pomanjkljivo obrazložena se ju tako ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odtsvka 237. člena ZUP in je to razlog za odpravo izpodbijane odločitve.

Sodišče pa želi pojasniti še to, da ne soglaša s stališčem tožeče stranke, da bi bilo v času izdaje odločbe možno ponavljati razred v drugem obdobju le s soglasjem staršev. V zadnjem uradnem prečiščenem besedilu Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS št. 81/06) 69. člen res ni predvideval take možnosti, temveč je bilo možno ponavljati razred le s soglasjem staršev ali na zahtevo staršev. V Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS št. 102/2007) se je 69. člen v celoti spremenil tako, da je bil med drugim dodan tudi četrti odstavek, kjer je določeno, da ne glede na določbo prvega odstavka tega člena lahko učenec 3., 4., 5. in 6. razreda na podlagi pisnega obrazloženega predloga razrednika ponavlja razred brez soglasja staršev. To določilo med drugim tudi določa, da lahko v drugem obdobju učenec ponavlja, kadar je ob koncu šolskega leta negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, čeprav mu je šola omogočila vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči. Ta novela se je začela uporabljati od 1. septembra 2008 dalje (53. člen). Za tem je v 69. člen zakona ponovno posegla sprememba zakona, objavljena v Uradnem listu RS št. 87/2011, kjer je bil 69. člen ponovno v celoti spremenjen, vendar je četrti odstavek še vedno predvideval možnost ponavljanja 6. razreda tudi brez soglasja staršev (32. člen novela zakona). Vendar pa je bilo v 50. členu te novele zakona določeno, da se četrti in peti odstavek 69. člena začneta uporabljati šele 1. septembra 2012. Še pred začetkom njune uporabe pa je njun začetek uporabe ponovno prestavil Zakon za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS št. 40/2012), ki je v 75. členu določil, da se 1. septembra 2013 začneta uporabljati četrti in peti odstavek 69. člena spremenjenega Zakona o osnovni šoli. Iz vsega povedanega torej sledi, da se je v času izdaje odločbe še vedno uporabljalo tako besedilo četrtega odstavka 69. člena Zakona o osnovni šoli, kot ga je določal Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o osnovni šoli, objavljen v Uradnem listu RS št. 102/2007, ki pa je določal, da učenec 6. razreda lahko ponavlja razred brez soglasja staršev, če je negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, čeprav mu je šola omogočila vključitev v dopolni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči. Torej je tožena stranka imela podlago za izdajo odločbe, le da je akt premalo obrazložen in se ga zato ne da preizkusiti.

V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ izdati poseben pismeni akt in ga ustrezno obrazložiti v skladu z navodili te sodbe, v kolikor bo ponovno odločil, da tožnik ne napreduje. Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker so bila kršena pravila postopka. Glede na to, da je bil razlog za ugoditev tožbi kršitev pravil postopka, se sodišče do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo. Tožena stranka je z zahtevo po zaslišanju prič in postavitvi izvedenca smiselno predlagala tudi opravo glavne obravnave. Sodišče v tej zadevi ni razpisalo glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II. izreka: Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora, v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350,00 EUR.

K točki III. izreka: Povrnitev stroškov postopka je zahtevala tudi tožena stranka. Glede na to, da tožena stranka ni uspela, saj je bilo tožbi ugodeno, je le tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka.